Un programa que no puede conformar a

todos: economa y burocracia en los aos

finales del primer peronismo
A program that cannot conform to all:
economics and bureaucracy in the final
years of the first PeronisT
Marcelo Rougier
Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina, <marcelorougier@yahoo.com.ar>

Martn Stawski
Universidad Nacional de Tres de Febrero, Buenos Aires, Argentina,
<martinstawski@hotmail.com>

Resumen. El presente artculo indaga en algunos aspectos de la poltica econmica del

gobierno peronista en el periodo que se abre a partir de 1953-1954, al momento de
consolidacin de los cambios introducidos a las polticas econmicas iniciales luego de
la crisis de 1949-1952. Especficamente se estudia un programa poco considerado por
la historiografa, el Plan de Accin de Equilibrio para la Economa Nacional anunciado
en octubre de 1954 y las transformaciones burocrticas que lo acompaaron. De esta
forma, nuestro objetivo es anudar el anlisis de las modificaciones operadas en los
mbitos de gestin econmica con las medidas tomadas en materia de poltica econmica e identificar las capacidades estatales e instrumentos diseados por el peronismo.
Palabras clave: peronismo; planificacin; burocracia; poltica econmica; elites estatales.

Abstract. This article explores some aspects of the Peronist governments economic
policy in the period from 1953 to 1954 at the time of consolidation of the changes
made to the initial economic policy after the crisis of 1949-1952. Specifically we study a
program scarcely considered by the historians, the Action Plan for National Economic
Balance of October 1954, and bureaucratic changes that accompanied it. Thus, our
goal is to tie the analysis of the amendments made in the areas of economic management with the measures taken in regard to economic policy, with the specific purpose
of identifying the links between the two areas and arrive at a more complete understanding of actions and determinants of these changes.
Key words: peronism; planning; bureaucracy; economic policy; state elites.
Fecha de recepcin: marzo de 2013. Fecha de aceptacin: julio de 2013.

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Introduccin

os gobiernos de Juan Pern de 1946 a 1955 no pueden ser vistos ya

de manera monoltica. En las ltimas dcadas numerosas investigaciones han dado cuenta de modificaciones importantes, al menos
claramente en la dinmica poltica, social y econmica, durante el transcurso del decenio peronista que alientan a identificar etapas o periodos con caractersticas especficas.1 En este sentido es posible discernir
cambios notables a partir de 1949-1952, tanto en las polticas econmicas
como en la estructura burocrtica respecto a los primeros aos de gestin.
Ya desde el inicio de la nueva gestin el presidente, los ministros y los
secretarios procuraron dar entidad legal a las transformaciones que se haban desarrollado en los aos previos al surgimiento del peronismo, y continuaron con la creacin de nuevas agencias estatales, principalmente de
gestin econmica.2 Este trayecto tuvo su gnesis con la reforma financiera
de 1946 encabezada por el multifactico empresario Miguel Miranda.3
Prontamente, el llamado mago de las finanzas se transform en el
principal hacedor de la poltica econmica, ya que no slo dispona de un
poder superlativo en relacin con la poltica interna con el control del
Banco Central y del Consejo Econmico Nacional, sino que tambin manejaba el comercio exterior a travs del Instituto Argentino para la Promocin del Intercambio (en adelante iapi).4 El mando de estas instituciones
le permiti a Miranda un margen de maniobra indito hasta ese momento
de la poltica econmica argentina.
Sin embargo, algunas disposiciones de gobierno poco claras que vinculaban diversos emprendimientos empresariales con el propio Miranda
y variadas denuncias de corrupcin sobre su desempeo como funcionario pblico provocaron su cada a inicios de enero de 1949; por miedo a
un atentado Miranda se exili en Montevideo, donde falleci en medio
de un profundo ostracismo pocos aos despus.5 Sin embargo, ms all de
esos avatares que lo vinculaban personalmente, la partida del ex hombre

1
Un trabajo pionero en ese sentido es el de Ferrer, Crisis, 1977. Tambin Gerchunoff y
Llach, Ciclo, 1998; Rapoport, Historia, 2000; Brennan y Rougier, Politics, 2009, y Rougier, Mercado,
2011, y Economa, 2012, han identificado, si bien con diferencias, distintas etapas en la evolucin
macroeconmica y en la poltica econmica. En el plano poltico vanse Berrotarn, Plan, 2003,
y Estado, 2008; Prol, Peronismo, 2003; Juregui, Prometeo, 2004; Belini, Industria, 2009, y
Stawski, Consejos, 2012, y Equipo, 2012.
2
Campione, Prolegmenos, 2003, y Berrotarn, Plan, 2003.
3
Sobre la trayectoria de Miranda vanse, entre otros, Rein, Juan, 2006, y Stawski, Consejos, 2012.
4
El iapi fue una institucin clave dentro de la poltica econmica del peronismo con diferentes atribuciones durante toda la etapa, aunque dedicada principalmente al monopolio del
comercio exterior. Al respecto vase, entre otros, Novick, iapi, 1986.
5
Rein, Juan, 2006.

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fuerte de la economa coincidi con una doble circunstancia: la crisis econmica de 1949 y la reforma constitucional, situacin que alent la transformacin de la estructura burocrtica tendente a mejorar los mecanismos
y la calidad de la intervencin pblica.
La sancin de una nueva constitucin sostenida en el derecho constitucional liberal y sin alterar de raz el sistema poltico modific la composicin de las carteras nacionales que pasaron de ocho a 19. En materia
de competencia econmica se crearon tres nuevos ministerios que se sumaron al longevo Hacienda: Economa, Industria y Comercio, y Finanzas.
Y sera desde este ltimo que surgira la figura excluyente de decisin econmica del peronismo hasta su derrocamiento: Alfredo Gmez Morales.
Esas transformaciones fueron acompaadas, una vez que se present
la crisis, por una redefinicin de las polticas econmicas encaradas hasta
ese entonces y de las formas de organizacin de la coordinacin y conduccin de esas polticas. En efecto, luego de una fuerte intervencin y
de aliento a la industria y el consumo, la poltica econmica debi virar a
resolver los problemas de escasez de divisas y de deterioro de la situacin
fiscal apelando a diversas estrategias que en trminos generales supusieron
estmulos a las actividades agropecuarias y al ingreso del capital extranjero, un freno al consumo y mayor austeridad en el gasto pblico. Muestra
cabal de este novedoso escenario fue la sancin del primer programa de
estabilizacin ortodoxo dentro de la dinmica de la industrializacin por
sustitucin de importaciones en Argentina: el Plan de Accin en Materia
Econmica de 1949, que revocaba en cierta medida los objetivos iniciales
del gobierno peronista.6 Ms tarde se sum un nuevo y ms radical programa de ajuste, a comienzos de 1952, cuando las condiciones econmicas,
principalmente en el sector externo, se agravaron.
Una vez encaradas estas polticas se continu con la reforma estatal
y paralelamente al anuncio ante la prensa del segundo plan quinquenal
en el mes de junio de 1952 se produjo la segunda reforma ministerial en
el peronismo; y, dentro de ella, los organismos econmicos iban a sufrir
nuevamente modificaciones sustanciales; se cre la Secretara de Estado
Ministerio de Asuntos Econmicos y se sustituy el Ministerio de Economa por el de Comercio Exterior. La restructuracin profundizaba la
necesidad del poder ejecutivo de centralizar en pocos organismos y personas las decisiones de ndole econmica y financiera con el fin de tener
un control ms estricto sobre la poltica econmica. En otras palabras, el
cambio de estrategia econmica supona necesariamente una adecuacin
de la estructura burocrtica que garantizara su xito.
6

Vanse Rougier, Economa, 2012, y Stawski, Consejos, 2012.

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Significativamente, la literatura heredada no ha abordado de manera

detallada los ltimos aos de la economa peronista y menos examinado
las alteraciones producidas a escala econmica y en los organismos de gestin de manera conjunta. Este artculo indaga precisamente en el periodo
que se abre a partir de 1953-1954, cuando los efectos ms duros de la crisis
haban pasado y era necesario redefinir la estrategia econmica inicial y
tornarla sustentable en el ms largo plazo.
Nuestro objetivo es anudar en el anlisis las modificaciones operadas
en los mbitos de gestin econmica con las medidas tomadas en materia
de poltica econmica, con el propsito especfico de identificar las articulaciones entre las dos esferas y arribar a una comprensin ms acabada de
las acciones y determinantes de esas transformaciones. Adicionalmente,
el trabajo aporta a identificar la generacin de capacidades estatales e instrumentos para la estructuracin de determinadas estrategias econmicosociales y su consecucin.
Sobre la base de fuentes primarias (documentos oficiales y publicaciones peridicas principalmente), en la primera parte abordamos el anlisis
del Plan de Accin de Equilibrio para la Economa Nacional7 anunciado
en octubre de 1954 y sus implicancias para el nuevo contexto econmico
abierto con la recuperacin econmica luego de los duros aos de crisis entre 1949 y 1952. En un segundo momento analizamos los cambios
ocurridos con la reforma ministerial de junio de 1954 en las distintas dependencias relacionadas con la coordinacin econmica.8 Finalmente, las
ltimas reflexiones estn destinadas a identificar los vnculos entre ambos
procesos, considerados parte sustancial de la consolidacin de la estrategia
poltica y econmica del peronismo en sus ltimos aos de gobierno.
El Plan de Accin de Equilibrio para la Economa Nacional
de 1954
Entre 1946 y 1948 la economa argentina tuvo un muy buen desempeo,
especialmente del sector industrial, mientras los salarios de los trabajadores
se incrementaban de manera notable. Ello fue consecuencia de la recuperacin del comercio internacional a la salida de la guerra y del conjunto

7
A este conjunto de medidas tambin se lo conoci oficialmente como Plan de Accin para
el Equilibrio de la Economa Nacional, pero en este caso decidimos utilizar el nombre que mencionamos ms arriba.
8
Este anlisis que indaga en la nocin de calidad estatal se apoyar en trminos tericos
en Oszlak, Polticas, 1980, y Teoras, 1984. Tambin se pueden consultar, entre otros, Schneider,
Relaciones, 1999 y, especialmente, Castellani y Llanpart, Debates, 2012.

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de instrumentos diseados por el gobierno peronista en sus aos iniciales.9

No obstante, el panorama del comercio exterior era muy complicado a la
salida de la segunda guerra mundial por la falta de divisas convertibles de
los pases compradores de los productos argentinos. La ayuda econmica y
financiera que Estados Unidos promovi a travs del plan Marshall alent
las colocaciones desde ese pas y desplaz a Argentina de sus mercados internacionales. Este hecho sumado al incremento de las importaciones que
demandaba una industria en fuerte crecimiento se tradujo en la aparicin
de saldos negativos en la balanza comercial y el agotamiento de las reservas.
El gobierno respondi con el desplazamiento de Miguel Miranda por
Gmez Morales y una serie de polticas de ajuste que pretendieron mejorar las condiciones en las que se desempeaban las actividades agropecuarias (mejora de los precios de sus productos) y de polticas restrictivas
tendentes a contener el incremento de los precios (que haba comenzado
a preocupar a las autoridades desde fines de 1948).
Estas medidas quedaron enmarcadas en un denominado plan de accin en materia econmica, lanzado en julio de 1949, cuyo principal objetivo era mantener la estabilidad de precios y racionalizar la estructura productiva; esto es, tratar de generar una mayor armona entre las actividades
agropecuarias (hasta entonces discriminadas) y las industriales (hasta entonces promovidas fuertemente a travs de la poltica salarial y crediticia).10
Pero las circunstancias negativas se mantuvieron en los aos siguientes, ms all de alguna pequea mejora, determinadas principalmente por
la evolucin del comercio exterior y los precios internacionales. Una psima cosecha a fines de 1951, adems, complic el panorama del sector
externo. Por otro lado la cada del salario real desde 1949 era tambin
un problema a resolver, ms cuando la inflacin anual superaba holgadamente el 30%. Para restablecer el equilibrio de precios y salarios perdido,
el gobierno convoc a los representantes de los trabajadores y de los empresarios. Mientras los delegados obreros reclamaban una recomposicin
del salario, los industriales sostenan la necesidad de bajar los costos de
produccin aumentando la productividad obrera.
En parte, como resultado de esa compulsa, el gobierno lanz un plan
de estabilizacin en febrero de 1952 que aumentaba y congelaba los salarios por dos aos; tambin se profundizaron las polticas fiscales y monetarias restrictivas tendentes a contener el proceso inflacionario. En rigor, el
9

Rougier, Economa, 2012, pp. 100-107.

A pesar de que en la faz discursiva el peronismo intent mostrarse disruptivo con las polticas econmicas de la dcada de 1930, es interesante destacar que el gobierno de Juan Pern, al
momento de crear planes econmicos de corto plazo, utiliz la misma denominacin que el Plan
de Accin Econmica Nacional de 1933. As sucedi con los llamados Plan de Accin en Materia
Econmica de 1949 y el Plan de Accin de Equilibrio para la Economa Nacional de 1954.
10

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nuevo ordenamiento no representaba una innovacin en materia de poltica econmica, sino una sistematizacin y extensin de las medidas que se
venan aplicando desde fines de 1948 y constituira un primer paso hacia la
aplicacin de otras de carcter ms permanente que slo podran implantarse una vez doblegados los problemas de la crtica coyuntura de 1952.
Hacia 1953 quedaba claro que el plan de ajuste haba sido exitoso, la
inflacin haba cado considerablemente y la recuperacin de la economa
estaba en marcha. Con la aplicacin del segundo plan quinquenal y de la
Ley de Inversiones Extranjeras en ese mismo ao, el gobierno pretenda
impulsar la produccin agropecuaria y avanzar en la integracin de las actividades industriales, especialmente en la produccin de insumos y equipos cuya importacin pesaba gravemente sobre las cuentas externas. En
este sentido se trataba de una apuesta a la inversin (interna y externa) de
modo que pudiera profundizarse la sustitucin de importaciones (ahora de
bienes ms complejos) y con ello garantizar las condiciones para sostener
el crecimiento econmico.
No obstante, uno de los problemas irresueltos estaba referido a la implementacin de reformas en la organizacin de los procesos de trabajo tendentes a incrementar la productividad, que estaba estancada desde
1948. A comienzos de 1954 comenzaron los pedidos sindicales para incrementar los salarios y se registr una nueva oleada de protestas obreras
que triplic las huelgas registradas en el periodo 1950-1953 y que adems
incluy trabajo a reglamento o huelgas de brazos cados.11
La presin sindical para lograr una recuperacin del salario real tuvo
algunos resultados favorables, pero simultneamente el empresariado aumentaba los precios debido al aumento de costos de mano de obra. En
este escenario volva a aparecer la temida espiral inflacionaria que tantos
problemas haba trado en los aos precedentes.
Paralelamente, el gobierno convoc a los trabajadores y a los empresarios para la renegociacin de los convenios colectivos fijados en el plan
de 1952 y manifest su intencin de no intervenir en el establecimiento de
las nuevas escalas salariales. Segn el discurso oficial, los incrementos salariales slo podan concretarse a partir de los aumentos en la productividad
del trabajo; el gobierno no asistira las demandas al movimiento obrero organizado como lo haba hecho durante los aos iniciales. Se trataba de un
retiro del Estado en este campo que fortaleca a los empresarios, a la vez
que delegaba en ellos la capacidad para contener las demandas sindicales.
Esa idea entroncaba con una nueva concepcin respecto a la participacin
del Estado manifestada por el propio Pern poco antes:
11

Fernndez, Huelga, 2005, y Schiavi, Algunas, 2011.

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Nosotros no somos ni intervencionistas ni anti intervencionistas; somos realistas.

El que se dice intervencionista no sabe lo que dice; hay que ubicarse de acuerdo
a las circunstancias. Las circunstancias imponen la solucin. No hay sistemas, ni
mtodos, ni reglas de economa en los tiempos actuales. Hay soluciones concretas
frente a un problema tambin concreto. Resuelto ese problema se va a presentar
otro quizs tambin diametralmente opuesto al anterior. A este le daremos una
solucin contraria al anterior, pero no por sistema, sino por inteligente apreciacin
y reflexin del caso concreto.12

El nuevo problema era en este caso la renegociacin de los salarios

que podan salirse del rumbo previsto e impactar negativamente en los
precios. El gobierno impuls, junto a la Confederacin General del Trabajo y a la Confederacin General Econmica, un primer congreso de
organizacin y relaciones del trabajo, el cual se llev a cabo entre el 23 y
el 28 de agosto de 1954, con el propsito de lograr avances en la mejora
de la productividad laboral.
Para los empresarios el principal objetivo consista en reducir la excesiva influencia de los sindicatos en el lugar de trabajo y restaurar as
el equilibrio de poder. En su discurso de inauguracin, Jos Gelbard, el
lder empresarial, declar que el propsito de la conferencia era alcanzar
la racionalizacin humanizada de la fbrica, necesaria para un aumento
de la productividad que compensara el incremento de los salarios, el cual
significaba una carga cada vez mayor para el sector empresarial.13 Pero de
esas sesiones no se obtuvieron resultados concretos.
El gobierno resolvi entonces instaurar una serie de medidas a travs
de un denominado Plan de Accin de Equilibrio para la Economa Nacional de octubre de 1954, apoyado ahora, como veremos, en la solidez
burocrtica que le proporcionara una nueva estructura ministerial. El plan
no slo supona garantizar la estabilidad de precios, sino tambin un cambio importante en la participacin que el Estado tena hasta entonces en la
economa y tambin un cambio respecto a la concepcin econmica que
identificaba al peronismo.14 Poco antes Pern haba expresado en la Primera Convencin de la Confederacin General Econmica que
Felizmente, estamos preparando el pasaje de una organizacin estatal a una organizacin privada. El Estado argentino, dentro de nuestro concepto, se sentir muy
feliz el da que no tenga una sola empresa comercial, industrial o de la produccin
en su poder, porque habr llegado el momento en que todas las empresas de la
12

Gerchunoff y Llach, Ciclo, 1998, p. 171.

Brennan y Rougier, Politics, 2009.
14
Rougier, Economa, 2012, p. 185.
13

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produccin, de la transformacin y de la distribucin que estn hoy en poder del

Estado, en situacin floreciente, sean absorbidas por el inters privado. Esa es
nuestra orientacin.15

El proyecto se present por el propio Pern en el Saln Blanco de la

Casa de Gobierno el 1 de octubre y se transmiti a todo el pas por el sistema de radiotelefona. La lgica de ejecucin del plan era reforzar la poltica econmica peronista, descrita por el elenco oficial como un importante
engranaje que tena sus antecedentes en los dos planes quinquenales y el
plan de emergencia de 1952.16
El programa fue anunciado por el presidente como un programa de
corto plazo, a diferencia de los planes de largo alcance como los quinquenales de 1947 y 1953. Segn el gobierno eran tiempos favorables para
sancionar el programa, pues el pueblo estaba en condiciones de ayudar
a que dicha poltica se materializara gracias a la experiencia adquirida
en los aos previos de planificacin. Para Pern el objetivo del plan era
consolidar el nuevo nivel de equilibrio de precios y salarios requiriendo la
colaboracin de todos los actores sociales.
El programa convocaba a la racionalizacin empresarial y a que los
obreros se esforzaran por aumentar su productividad. El Estado tambin
asuma el compromiso de estimular el mayor rendimiento de la mano de
obra y dirigir la poltica crediticia en funcin de los ndices de productividad que lograsen las empresas. Tambin se llamaba a los empresarios y
trabajadores a que controlasen el latente peligro inflacionario mediante el
anlisis de los costos de produccin y los efectos que provocaban sobre
ellos los convenios colectivos de salarios.17
Si bien estos objetivos eran centrales dentro de la nueva lgica de
la poltica econmica, el plan no se reduca solamente a estos aspectos.
En efecto, como sealamos, lo que en realidad se estaba redefiniendo era
la participacin del Estado y el vnculo con los actores econmicos. De
hecho, un documento destinado a impulsar los contenidos del programa
aporta elementos que permiten vislumbrar objetivos adicionales.18
En adelante el Estado deba ser bsicamente un orientador de las actividades econmicas, donde el xito dependa de la accin coordinada de
las fuerzas organizadas del pueblo. La accin estatal era entendida como
de colaboracin con las actividades de los distintos sectores e inclua polticas respecto al comercio y abastecimiento externo, la racionalizacin de
15

Pern, Primera, 2002, p. 295.

Pern, Plan, 1954. Para el programa econmico de 1952 vanse Rapoport y Spiguel, Estados, 1994, y Rougier, Economa, 2012.
17
Bitrn, Congreso, 1994.
18
Pern, Plan, 1954.
16

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las industrias y del comercio interno. En este sentido, el documento hace

referencia en primer lugar al crdito, priorizando el apoyo al sector agrario
y a las cooperativas y el mejoramiento tcnico de las industrias.
En segundo lugar, el texto plantea una serie de cuestiones sobre el
ahorro: se reconoca que si bien el pueblo ahorraba,
an sigue incontrolado en cuanto a gastos superfluos, que no tienen ningn valor
para el vendedor ni para el consumidor, sino el de un desafo al porvenir. En consecuencia es imprescindible que todos los gobiernos (provinciales) intensifiquen
la prdica del ahorro en todas sus formas para que el pueblo haga hbito de que
no se trata de dar menos o ms, sino de gastar con conciencia, para no sustraer
algo que no se consumir en perjuicio de lo que necesita la comunidad para el
equilibrio de sus bienes.19

De esta forma la lgica mediadora e intervencionista bien caracterstica de los primeros aos de gobierno le dejaba el campo abierto a un Estado coordinador que propiciaba el consumo racional y el aumento de
la produccin. Esta idea fue materializada por el presidente de la siguiente
manera: la economa que yo puedo darles seores es una economa organizada y conducida equilibradamente. Lo dems debe hacerlo el pueblo,
los empresarios, los consumidores y los obreros.20
Y fueron los trabajadores los que ocuparon un lugar privilegiado en
el discurso de Pern, ya no para incentivarlos y defenderlos, sino para reprenderlos indirectamente por los constantes pedidos de incrementos salariales. Para el primer mandatario se haban gestado pequeos problemas
que en la calle se haban agrandado o que de un pequeo inconveniente
se trataba de realizar una gran perturbacin.
Manifestaba Pern que haba un aprovechamiento poltico de algunas
situaciones, y puso como ejemplo el caso del gremio de los panaderos,
quienes mediante los acuerdos laborales lograron un aumento salarial, situacin que deriv en un incremento de 20 centavos en el kilogramo de
pan. Sin embargo, el presidente cuestion los convenios realizados autnomamente entre empresarios y trabajadores y critic que estos no quisieran trabajar de noche. As Pern dej en falta a los trabajadores ante la
sociedad y lo manifest de la siguiente manera:
Por lo tanto, en vez de salir al amanecer, el pan sale a las nueve de la maana. Ello
ha sido motivo para que algunos se quejen y protesten. Lo cierto es que no se puede
conformar a todos. Por otra parte yo no puedo obligar a la gente a trabajar de noche
19
20

Ibid., p. 23.
Pern, Saln, 2002, p. 430.

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si ellos con mucha justicia y verdad, dicen que el trabajo nocturno es insalubre
[] Otra dificultad sera que los panaderos decidieron no abrir los lunes. Ellos
resolvieron cerrar un da por semana. En mi opinin personal, no est del todo
bien que se cierre. Se podran hacer turnos como en las farmacias.21

Pern observaba la misma situacin en la denuncia acerca del desabastecimiento temporal de carnes. El gobernante defenda esa coyuntura
y sostena que en determinadas pocas haba poca faena debido al peso
de los animales, pero que en su defecto esa situacin era beneficiosa, y
afirmaba con su clsica retrica:
Creo que esto es muy bueno, porque as le damos descanso al hgado de los argentinos, lo que hace mucha falta. Ya que somos tan poco obedientes al mdico que
siempre nos dice que no comamos tanta carne, resulta muy til que sea la naturaleza misma la que contribuya a la defensa de nuestra propia salud [] Como ven
ustedes, la gravedad del problema de la carne es terrible en la Repblica Argentina; pero es terrible, porque comemos demasiada carne. Bien seores para qu
voy a seguir extendindome en este problema? Es suficiente andar por las calles
de Buenos Aires para ver que todos son gordos. Podemos quejarnos de cualquier
cosa, pero no de que no comemos.22

Previo a la exposicin formal del plan, Pern explic cmo se deba

equilibrar el presupuesto nacional y declar que se estaba en la tarea de
realizar un ajuste sustancial de los gastos pblicos, poltica indispensable
para corregir los errores que se ejecutaron en el pasado en relacin con
las partidas presupuestarias. Como se consideraba innecesario el aumento
impositivo o la emisin monetaria se resolvi achicar el gasto pblico, medida que, de haberse propuesto aos atrs, hubiese aparejado un alto costo
poltico. Asimismo el mandatario seal que el programa requera de la colaboracin de todos los actores econmicos y delimit cules deberan ser
las responsabilidades de cada uno de ellos a partir de la sancin del plan.
En primer lugar, Pern seal que en Argentina se haba llegado a
la mxima expresin en la justicia redistributiva, el salario real de los
obreros no poda incrementarse ms salvo que se produjera una mayor
produccin. Sobre esta base el presidente les solicit colaboracin a los
empresarios, quienes deban mejorar la calidad de los productos y aumentar la produccin y reducir el costo de estos. Para lograr los objetivos
propuestos el presidente inst a la racionalizacin empresaria y a adoptar
tcnicas de modernizacin de los procesos productivos. Asimismo se les
21
22

Ibid., las cursivas son nuestras.

Ibid.

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encomend la racionalizacin de la comercializacin para disminuir los

costes de distribucin.
Paralelamente, Pern les solicit que constituyesen sociedades annimas con su correspondiente cotizacin burstil para liberarse del prstamo
bancario como sistema para incrementar el capital social de las empresas.23
La idea subyacente, expresada con ms claridad por Miguel Revestido,
ministro de Finanzas, era que el Estado no avanzase ms sobre el mercado
y particularmente sobre el mercado de capitales, donde la intervencin
se haba desarrollado en la etapa inicial a travs de los mecanismos creados por la reforma financiera de 1946 y el abundante crdito oficial. De
acuerdo con la concepcin ahora esbozada, era momento de que el sector
pblico se retirase, delegando la financiacin en los propios recursos de los
empresarios y en el ahorro genuino.24
Asimismo, el capital internacional deba incrementar su participacin
en el financiamiento de los proyectos industriales que antes detentaba el
sistema oficial. Sobre esa base lo manifest Revestido en un artculo publicado por la revista Hechos e Ideas:
Muchas veces se ha hablado del carcter intervencionista del actual gobierno. Ello
se funda, generalmente, en la serie de hechos que configuraron la primera etapa de
sus realizaciones, cuando tuvo la imprescindible necesidad de asumir directamente sus posiciones de direccin y contralor para lograr rpidamente sus objetivos
de independencia econmica, soberana poltica y justicia social. Pero cumplidos
esos objetivos irrenunciables, la propia Constitucin Justicialista de 1949, atribuye
a la actividad privada una funcin fundamental en el desarrollo econmico del
pas, con exclusin de la propiedad o explotacin de aquellos sectores econmicos
que considera propios de la nacin o del Estado en salvaguardia de la soberana
nacional, para luego agregar que la iniciativa privada a travs de las entidades
representativas, no slo est con el gobierno sino que, como ocurre con la organizacin de los trabajadores, est en el propio gobierno, es parte de l.25

La idea de una fuerte presencia del Estado haba quedado atrs y en

este momento se interpelaba a diversos grupos econmicos que en el pasado haban sido considerados hostiles o directamente enemigos de la patria.
Tambin en esa lnea el ministro defendi, a comienzos de 1955, la
nueva postura gubernamental de intervencin estatal en la economa. Sostena que a partir de 1946, con la reforma financiera, el gobierno haba

23

Puntos, 1954, p. 11.

Rougier y Fiszbein, Don, 2004.
25
Revestido, Reforma, 1954, p. 24.
24

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dejado el campo frtil para la consolidacin de un mercado genuinamente

inversor. Planteaba Revestido:
Ahora, superado este primer paso con resultados halageos, por cuanto a la industrializacin del pas es hoy feliz realidad, es necesario propender a que las
empresas busquen preferentemente en el ahorro privado los recursos para su desenvolvimiento a lo que agreg en clara oposicin con la propia constitucin de
1949 que las empresas que circunstancialmente debi conducir el Estado, pasaron
a manos de la actividad privada, tal como lo expusiera en repetidas oportunidades
el general Pern.26

El movimiento obrero deba esforzarse en todos los sectores de la productividad tratando de aumentarla de manera considerable; y de hecho
una de las pocas acciones concretas que derivaron del anuncio del plan de
accin fue el llamado en noviembre de 1954 a la realizacin del Congreso
Nacional de la Productividad y el Bienestar Social, que tendra lugar en
marzo del ao siguiente, aunque tampoco lograra resultados importantes.
Los consumidores, por su parte (que en su mayora eran trabajadores),
ocuparon un lugar importante en la requisitoria presidencial, ya que deban defender sus ingresos controlando que los comerciantes respetasen
los precios mximos fijados o los razonables cuando fueran de carcter
libre. Del mismo modo se tenan que negar a comprar y denunciar al
Estado alguna situacin anmala de precios para que este controlase y
reprimiese el agio y la especulacin.
Para evitar caer en la compra de productos de precios elevados, se
recomend desarrollar e intensificar al mximo las actividades de las cooperativas, actividades propuestas en el segundo plan quinquenal. De esta
forma el gobierno pretenda que la sociedad acompaara este proceso,
que podramos definir como una especie de panptico econmico, donde el Estado controlaba mediante el poder de polica apoyado en la propia
ciudadana, que se encargaba de denunciar a los pequeos comerciantes.
En esa lnea, pero en la vida privada, se invitaba imprescindiblemente a
que el consumidor realizara una conducta de austeridad, eliminando los
despilfarros y consumiendo lo que verdaderamente necesitaba.
Por el lado de los productores rurales, estos deban esforzarse por
obtener una mejor utilidad de la tierra mediante una adecuada tecnificacin de la explotacin, proceso que a su vez permitira obtener una
produccin de mejor calidad para la industria, el comercio y el consumo.
Asimismo se deba propender a una mayor proteccin de los animales y
vegetales para poder enfrentar las posibles contingencias climatolgicas,
26

Revestido, Funcin, 1955, p. 152.

186

Marcelo Rougier y Martn Stawski

enfermedades o plagas. A la vez deban tender a la diversificacin de la

produccin para minimizar hipotticos riesgos econmicos y asegurar el
autoabastecimiento.27
El sector comercial tambin fue interpelado por Pern. Los comerciantes deban colaborar en la racionalizacin de la distribucin de los
productos para disminuir los costos. El presidente recomendaba que los
comercios realizaran un sistema de autoservicio o self service para lograr
contraer los precios de venta y mencionaba que era necesario crear conciencia en el comerciante minorista sobre las ventajas que representaba
agruparse en ncleos cooperativizados para disminuir los gastos de comercializacin. Por su parte, el presidente se comprometi a que el gobierno disminuira los costos de los fletes distributivos de los artculos que
partan de Buenos Aires hacia el interior.28
En lo que respecta a la labor gubernamental haba un compromiso
de colaboracin con los dems actores sociales. El Estado garantizara,
por un lado, el abastecimiento interno de los productos que satisfacan el
consumo y las necesidades vitales de la poblacin y, por otro, el control
de la fijacin de precios a costos razonables y justificados. El organismo
encargado de coordinar las polticas de abastecimiento y de precios era el
Consejo Federal del Abastecimiento, con la colaboracin de los gobiernos
municipales, provinciales y las cooperativas de consumidores.
En relacin con el comercio y abastecimiento exterior, siguiendo la
lnea del segundo proyecto, el plan de accin propona mejorar la salida
de productos que haban saturado el mercado interno mediante favorables
fijaciones del tipo de cambio o incorporarlos en listas de convenios con
terceros pases, tambin planteaba intensificar la exportacin de artculos
manufacturados hacia mercados ms beneficiosos. Este sistema no se dara
mediante la poltica cambiaria, sino que debera ser proporcionado por un
mejoramiento de orden interno con productos de mejor calidad, disminucin de costos y una adecuada comercializacin de los productos.29
Sobre esa base, el gobierno nacional prolong la poltica crediticia moderada dando prioridad a las actividades que contribuyeran a aumentar la
produccin. As, la ayuda al campo mediante prstamos procur alcanzar
la explotacin integral y racional de los predios. Paralelamente, la asistencia
financiera a la industria busc el mejoramiento tcnico mediante la racionalizacin en su organizacin, funcionamiento, equipamiento y reequipamiento.
El fomento a las nuevas industrias de aprovechamiento de los recursos naturales fue central en el nuevo programa, as como tambin la ayuda al coope 27

Ibid., p. 9, y Pern, Plan, 1954.

Revestido, Funcin, 1955, p. 11.
29
Ibid., p. 17.
28

Am. Lat. Hist. Econ., ao 21, nm. 1, enero-abril, 2014, pp. 174-199

187

rativismo y la intensificacin del ahorro. A su vez, el Estado se comprometa a realizar las siguientes actividades: intensificar la explotacin de tierras;
proporcionar a los empresarios mineros el instrumento legal para proteger la
actividad minera de exploracin y explotacin; profundizar los acuerdos nacionales e internacionales para la explotacin petrolera; aumentar la disponibilidad de la energa elctrica para la produccin nacional; ahondar en las
actividades de vialidad vinculacin caminera de los principales centros de
produccin con puertos, embarques ferroviarios y mercados de consumo,
de aguas para regados y de transporte; contencin y reduccin del gasto pblico disminuyendo la burocracia administrativa y manteniendo una poltica
de austeridad y parsimonia en la aplicacin del rgimen impositivo; racionalizar el personal de cada organismo eliminando a los que no rindieran en la
medida suficiente y no efectuar nuevos nombramientos a fin de reducir los
gastos presupuestarios, y seleccionar a los nuevos funcionarios de acuerdo
con su identificacin con la doctrina nacional, el movimiento justicialista y su
capacidad laboral. De este ltimo tem se desprende que los nombramientos
burocrticos pasaron a ser de forma excluyente de acuerdo con el grado
de pertenencia que se dispensaba al partido gobernante. Esto qued implcito en el documento oficial demostrando que el sistema de lealtades era, en
este periodo, la caracterstica de ingreso al empleo pblico.
Para que el plan pudiera realizarse con el xito esperado por el presidente y sus cuatro secretarios le otorgaron a la Secretara de Prensa y
Difusin la transmisin del programa para que la poblacin en todo su
conjunto tomase conocimiento sobre los motivos por los cuales el gobierno estaba vigilante de la economa nacional. Como cierre, la presidencia
solicit a los gobiernos de las provincias la comunicacin de sus directores
de prensa con la Secretara de Prensa y Difusin para asesoramiento y
coordinacin de sus actividades.30
A pesar de que el plan estaba pensado en el corto plazo, temas como
los relacionados con la colonizacin de tierras, planificacin crediticia, el
ahorro o la organizacin de las empresas como sociedades annimas para
cotizar en bolsa, sealaban la presencia de definiciones estratgicas ms
que coyunturales.
La reforma burocrtica y la Ley Orgnica de Ministerios de 1954
En 1951 finaliz el plan de gobierno o primer plan quinquenal, y los resultados no fueron los ms satisfactorios para la conduccin oficialista. En
noviembre la ciudadana volvi a las urnas con la novedad del voto feme 30

Ibid., pp. 21-29.

188

Marcelo Rougier y Martn Stawski

nino, y le dio un nuevo mandato a la frmula Pern-Quijano. Mientras se

pona en prctica el plan de emergencia de 1952 dirigido por Gmez Morales, desde el Ministerio de Asuntos Tcnicos se diagramaba el segundo
plan quinquenal, que comenzara a regir en 1953.
Paralelamente a la ejecucin del plan, en el mes de junio de 1952 se
produjo la segunda reforma ministerial durante el peronismo, y los organismos econmicos nuevamente sufrieron modificaciones sustanciales al
igual que en 1949. Por la Ley 14.121/52 se cre una secretara de Estado, el
Ministerio de Asuntos Econmicos, y se sustituy el Ministerio de Economa por el de Comercio Exterior. En esta nueva transformacin apareci
Miguel Revestido al frente de Finanzas, y Alfredo Gmez Morales fue (re)
designado en el nuevo ministerio.
A partir de esta modificatoria, el nuevo Ministerio de Asuntos Econmicos fue el lugar donde se tomaron las medidas econmicas ms trascendentales y la figura de Alfredo Gmez Morales tom una dimensin
cada vez mayor en la decisin de polticas econmicas. Sobre esta base
burocrtica, se deline la poltica econmica hasta 1954, momento en el
que se constituy una nueva reforma de los ministerios nacionales.31
El 19 de mayo de 1954 se realiz en la Casa de Gobierno una reunin
de gabinete nacional. En esa oportunidad Pern les expuso a los ministros
los planes gubernamentales tendentes a profundizar la transformacin del
Estado. A pesar de haber sorteado con xito la crisis econmica de 1952,
el titular del poder ejecutivo consideraba que era necesaria una mayor
intervencin de la presidencia en lo relativo a la administracin estatal.
El motivo por el cual se realiz dicho encuentro fue informarles a los titulares de las diversas carteras las nuevas polticas que vena planificando
desde tiempo atrs.
Las crticas que estaba recibiendo la gestin peronista para ese entonces por parte de la prensa y el arco poltico opositor se basaban en la falta
de racionalidad o en lo pragmtico de las resoluciones de los diferentes
problemas econmicos y sociales. Sin embargo, Pern les comentaba a sus
ministros que el gobierno iniciado en 1946 haba establecido un sistema
burocrtico completamente distinto en el pas.
El presidente consideraba que se haba alterado el sistema de compartimentacin estatal con la creacin de numerosos ministerios, y mencion
que a escala mundial, como producto de la planificacin, varios pases
estaban en proceso permanente de inauguracin de nuevas carteras. No
obstante, Pern se encarg en reiteradas oportunidades de manifestarles
a los ministros la necesidad de una reforma terica-orgnica del gobierno
y el Estado:
31

Stawski, Equipo, 2012.

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189

Las organizaciones, para que sean objetivas, deben conseguir dedicarse a un objetivo y realizarlo. Ese es el concepto que yo tengo de la objetividad orgnica, primer
y gran principio de la organizacin. El segundo principio ha de ser la simplicidad,
vale decir, realizar esa funcin con los menores organismos posibles, ya que si son
muy numerosos, se produce una obstruccin natural que trae siempre el concepto
de esa excesiva burocracia donde los hombres andan estorbndose [] El tercero
de los principios es la estabilidad. Yo entiendo que ninguna organizacin puede
rendir sus frutos acabadamente si no tiene un cierto grado de estabilidad [] el
otro principio de la organizacin que es la perfectibilidad. La perfectibilidad es
antagnica con la estabilidad. Seores: indudablemente una organizacin perfecta
estara dentro de estos cuatro grandes principios.32

As, para Pern la racionalidad burocrtica era caracterstica central de

su gobierno. Para defender su gestin y no quedar en evidencia sobre los
constantes recambios institucionales, el presidente mencionaba a la organicidad como precepto primario. Posteriormente present la reforma burocrtica a travs de la modificacin de la cantidad de ministerios, para finalmente cerrar su discurso con el precepto de estabilizacin tanto econmica
como burocrtica y perfeccin, todos ellos elementos en los cuales Pern
se basaba para realizar la nueva modificacin a la estructura burocrtica.
Una vez presentado el problema a los ministros Pern explic que
el concepto perseguido tena dos fases: una, la funcin de gobierno, de
concepcin y direccin, y, la segunda, de ejecucin y verificacin. Esto
requera de dos diferentes grupos de organismos, el de concepcin, constituido por un cuerpo de estudio bien centralizado, y el de ejecucin, con
un cuerpo de accin dividido en distintas partes para que pudieran ejecutar
descentralizadamente las polticas recibidas. Finalmente el presidente les
mencionaba a los ministros presentes: Porque esto tampoco se puede realizar modificando de la maana a la noche. Nosotros no podemos aparecer hoy con un ordenamiento que maana reorganicemos completamente,
porque haramos un desaguisado terrible en el gobierno y en la administracin [] vamos a estudiarlo sin apuros y sin pensar en otra cosa que en la
obligacin que tenemos de construir el mejor instrumento de gobierno.33
No obstante la premura de Pern por informarles a los titulares de las
carteras que se iba a realizar lenta y cuidadosamente el proyecto de reforma del Estado, a slo un mes de la reunin de gabinete, el 25 de junio de
1954, se produjo la ltima reforma ministerial de los gobiernos peronistas,
dejando en evidencia que lo presentado das antes no tena significado. Es
as que se observa que en tiempos de urgencia la contradiccin entre el
32
33

Pern, Acuerdo, 2002, pp. 243-252.

Ibid.

Marcelo Rougier y Martn Stawski

190

discurso y la accin por parte del propio Pern se haca ms recurrente y

en menor plazo.
Dicha modificacin fue aprobada por la Ley nmero 14.303 y el Decreto nmero 13.378/54, este ltimo conocido como Reglamento de la
Ley Orgnica de los Ministerios o Reglamento Orgnico de Ministerios
(en adelante rom) que tena como propsito adecuar el funcionamiento de
las carteras a las necesidades del pas. El nuevo esquema era sumamente
complejo en la implantacin y en su ejecucin, ya que las competencias
de la gran mayora de las agencias ministeriales desaparecieron, tomaron
otras funciones o transfirieron algo de lo que disponan. A pesar de que
desde la prensa oficialista el gobierno quera imponer la imagen de que la
nueva modificacin no constitua un cambio del sistema, sino una simple
variacin del rgimen, es indudable que el nuevo escenario implicaba un
nuevo ordenamiento tcnico burocrtico.
El proyecto se realiz sobre la base del artculo 84 de la Constitucin
Nacional de 1949 que facultaba al presidente de la nacin a determinar la
denominacin y los ramos de los ministerios, as como la coordinacin de
los respectivos despachos.
A travs de este procedimiento se lograron establecer en orden de
prioridades las relaciones directas de las tareas de ejecucin en desarrollo
con las funciones y con las estructuras que se encontraban bajo la dependencia del poder ejecutivo. Esta medida permiti, en primer lugar, aislar
las dependencias orgnico-funcionales mnimas necesarias para el ejercicio de todas las funciones comprendidas en las competencias propias de la
presidencia. Posteriormente se realiz un agrupamiento de estas agencias
por actividades, resultado que deriv en el esquema ministerial con las
funciones que deban desarrollar a futuro.34
Esta ley modific la sancionada en 1949, y para el arco opositor signific una regresin de orden ideolgico, ya que se volva al estadio previo
a ese ao. La respuesta de los partidarios gubernamentales estaba dada
por la idea de innovacin y evolucin constantes. Un artculo de la revista Hechos e Ideas de mediados de 1954 defenda de la siguiente manera la
poltica gubernamental:
Si cambiamos, o si reformamos nuestra estructura ministerial, es precisamente,
porque estamos afirmando una evolucin constante y permanente del pueblo argentino. Casi me atrevera, y perdneseme la audacia de una figura algo burda,
a afirmar que las instituciones, los organismos estructurales y funcionales del gobierno se asemejan a los trajes que los padres compran a los hijos que estn en la

34

La nueva, 1954.

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pubertad: al ao ya no sirven, porque los nios crecen rpidamente. La incomodidad del traje se debe al desarrollo del adolescente; la incomodidad que a veces
se nota dentro del mecanismo gubernativo para el cumplimiento perfeccionado
de una funcin de gobierno surge tambin de la evolucin que se produce en el
organismo estatal.35

En el aspecto terico la nueva organizacin se encuadraba en los lineamientos del segundo plan quinquenal que propona la racionalizacin de
los organismos de gobierno. Este contexto serva como argumento defensivo para el gobierno, ya que consideraba la reforma como racional y planeada, pues llevara a obtener por parte del Estado los ms altos objetivos,
a diferencia de las grandes reformas que slo provocaban disturbios en el
funcionamiento burocrtico. De ah que para el oficialismo haya sido un
acierto la anterior reforma de descentralizacin de 1949, pues en su momento tuvo las ventajas de acercar a la funcin de gobierno la capacidad
tcnica para lograr sus objetivos.
Sin embargo, una vez superada esa instancia se creaban inconvenientes debido a la proliferacin de organismos descentralizados que procedan de forma ms o menos independiente, con prdida del objetivo principal y entorpeciendo la capacidad de accin del gobierno. Al momento
de la descentralizacin y de no poder controlar la entramada burocracia
generada, era menester afianzar los organismos de coordinacin.36
Este original reordenamiento dio una fisonoma final a la organizacin
gubernamental distinguiendo, por un lado, los 16 ministerios y, por el otro,
las cinco secretaras de presidencia. A los primeros les corresponda la
tarea de ejecutar, y a las secretaras la de conducir. Este sistema permita
una capacidad operativa desconocida hasta el momento, ya que en cierto
modo jerarquizaba los organismos ejecutivos estatales.
No obstante, esta disposicin engendr tensiones entre las secretaras y
los ministerios, dado que las primeras tambin podan ejecutar polticas relativas a su campo de accin. Se evidenciaron diversos conflictos entre estos
grupos debido a la superposicin de funciones. Sin lugar a dudas, esta modificacin acrecentaba el poder de las secretaras por sobre los ministerios.37
De gran importancia en la Ley fue el rgimen que impona para la
racional coordinacin de los organismos. El artculo 6 refera: los despachos de los negocios de la nacin sern coordinados atendiendo a la
doctrina nacional y a los planes de gobierno que en ella se fundamentan

35

Jurez, Nueva, 1954, p. 31.

Ibid.
37
Oyuela, Historia, 1976, p. 53.
36

192

Marcelo Rougier y Martn Stawski

y mediante los acuerdos, rganos y consejos de coordinacin general o

especfica que determine el poder ejecutivo. Es en este artculo donde se
pueden distinguir las modificaciones ms importantes en relacin con la
nueva estructura, ya que aparecen acuerdos, rganos y consejos que en
definitiva recoga de organismos preexistentes, pero dejando de manifiesto
que la direccin iba a ser llevada a cabo por Pern. As, y para prevenir
una especie de autonoma decisoria por parte de los organismos descentralizados, fue coherente con la lnea gubernamental, en vista de reduccin
de riesgos, crear o afianzar las agencias de coordinacin.
Tres fueron los aspectos que persigui en teora la Ley. El primero vinculado a la concepcin de la accin del gobierno, el segundo a la ejecucin
del segundo plan quinquenal y el tercero a controlar su implementacin.
Sobre esta base los nuevos ministerios secretaras de Estado quedaron estructurados de la siguiente manera: Relaciones Exteriores y Culto; Interior y Justicia; Trabajo y Previsin; Educacin; Asistencia Social y Salud
Pblica; Comunicaciones; Obras Pblicas; Transportes; Hacienda; Agricultura y Ganadera; Industria; Comercio; Finanzas; Ejrcito; Marina, y
Aeronutica. Por el lado de las secretaras de presidencia figuraban Asuntos Econmicos, Asuntos Polticos, Asuntos Exteriores, Defensa Nacional
y Asuntos Tcnicos.38 De esta nueva reestructuracin se desprende una
predominancia de organismos correspondientes al rea econmica sobre
lo poltico-social, aspecto totalmente indito hasta ese momento.
Los ministerios de Asuntos Econmicos, Defensa Nacional, Asuntos
Tcnicos y Asuntos Polticos fueron suprimidos, dada la naturaleza de las
actividades que realizaban, ya que en su breve experiencia haban demostrado, siempre segn el gobierno, la imposibilidad de conjugar en el gabinete las tareas de concepcin y de planificacin de objetivos con aquellas
de ejecucin de dichos planes. Pern consider que no podan determinarse como ministerios aquellas agencias que tenan como objetivo central la
funcin de concebir, planificar, coordinar y racionalizar.
Tambin se establecieron, por Decreto nmero 12.171 del 22 de julio de
1954, las funciones de los cuatro ex ministerios que no ingresaron en el rom
debido a que carecan de la tarea de ejecucin. En relacin con la Secretara
de Asuntos Econmicos se le atribuy la tarea de presidir el Consejo Econmico Nacional y asistir al presidente en todo lo inherente al afianzamiento
de la independencia econmica y al desarrollo de la economa social y en
particular las actividades econmicas y financieras de la nacin.39
Las otras secretaras cumplan funciones similares a las descritas pero
obviamente de acuerdo con su campo de accin. Como se puede obser 38
39

Jurez, Nueva, 1954, pp. 40 y ss.

Reglamento, 1954.

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var, la Secretara de Asuntos Econmicos ejerci en poco ms de un ao

de vida funciones de carcter tcnico, basada su existencia en los estudios,
la racionalizacin o la planificacin. De esta forma haba quedado diagramada la nueva estructura ejecutiva de Argentina.40 Por un lado y bajo un
frreo control de la presidencia, los ministerios, encargados de ejecutar las
polticas dictadas por Pern y, por otro, las secretaras, rganos facultados
dependientes del poder ejecutivo con la tarea de realizar la coordinacin
y conduccin de la poltica oficial.
Los nuevos secretarios del poder ejecutivo deban, segn dicho decreto: asistir al presidente de la nacin en el ejercicio de sus funciones vinculadas a la conduccin del gobierno y particularmente en todo lo relativo
a la coordinacin del despacho de los negocios de la nacin. Asimismo,
estas dependencias deban reunir y apreciar la informacin necesaria para
el poder ejecutivo; proponer planes de gobierno; coordinar la accin de
los ministerios y efectuar el cumplimiento de las resoluciones y planes en
vigencia, informar al presidente y proponer las medidas a adoptar.41
Concomitantemente los secretarios integraban el novedoso Consejo
de Gobierno, que era convocado en acuerdo de gobierno por la presidencia cada vez que lo hubiera considerado necesario. Por su parte, el Consejo
de Gabinete estaba integrado por los secretarios, ministros y el presidente,
y realizaba la coordinacin del despacho de los negocios de la nacin,
armonizando las tareas de ejecucin descentralizada.42
En relacin con los titulares de los ministerios, Miguel Revestido y
Pedro Bonanni, continuaron al frente de Finanzas y Hacienda, respectivamente, y Gmez Morales fue designado secretario de Asuntos Econmicos. Formalmente qued reflejada la supremaca de que dispona esta
secretara por encima de las carteras de Finanzas y Hacienda.
En el pasado no estaba expresada legalmente esta situacin ya que tcnicamente todos los ministerios disponan de la misma jerarqua, pero con
la reforma burocrtica qued cristalizada esta novedosa ordenacin que
colocaba en la cima de la decisin econmica a la Secretara de Asuntos
Econmicos. La nueva oficina mantuvo personal, sede y los bienes del ex
ministerio homnimo. Las atribuciones de esta secretara eran las mismas
que cuando tena rango de ministerio, pero incrementaba sus funciones an
ms, ya que dispona de la presidencia del Consejo Econmico Nacional y
realizaba todas las proposiciones de la poltica econmica a la presidencia.43

40

La nueva, 1954, p. 273.

Ibid.
42
Las secretaras, 1954, p. 113.
43
Jurez, Nueva, 1954, p. 42.
41

Marcelo Rougier y Martn Stawski

194

Por su parte, el Ministerio de Finanzas termin cediendo gran parte de

su actuacin, y con el rom sus funciones eran:
asistir al presidente de la nacin en la ejecucin de la poltica bancaria, monetaria,
cambiaria, mercado de valores mobiliarios, seguros y reaseguros y en particular
lo inherente a: a) la defensa del valor de la moneda, b) regulacin del crdito y los
medios de pago, c) autorizacin y fijacin de tasa de inters bancario, d) rgimen
de fiscalizacin de la actividad bancaria del mercado de valores mobiliarios, de los
seguros y reaseguros, e) fijacin de los tipos de cambio, f) elaboracin y ejecucin
del presupuesto de divisas, g) intervencin de acuerdos, convenios y arreglos internacionales de carcter financiero y comercial, h) operaciones de crdito interno y
externo, de emprstitos pblicos, i) acuacin de moneda e impresin de billete,
j) formulacin y ejecucin de los planes de ahorro, k) colonizacin en tierras de
origen privado.44

Uno de los nuevos ministerios que se cre fue el de Comercio en reemplazo del de Comercio Exterior. Continu al frente del mismo Antonio
Cafiero, pero bajo la rbita de la Secretara de Asuntos Exteriores. En esta
nueva burocratizacin, el iapi sufri restructuraciones y continu, con marchas y contramarchas, realizando las funciones detentadas desde 1949, ao
que pas a depender de Economa. Ya en 1949 haba sufrido la prdida de
su autonoma y de su capacidad de gestin con la reforma ministerial, pero
sera en 1954 cuando abandonara las funciones de organismo comercializador de la produccin agropecuaria que vena desarrollando desde 1946.
Con motivo de la rom se le incorpor la nueva cartera el Instituto
Nacional de Carnes Ley nmero 14.379 de octubre de 1954, as como
tambin la Direccin Nacional de Granos y Elevadores Ley nmero
14.378 y las gerencias de productos agrcolas y de productos ganaderos
que provocaban superposicin de funciones y dividan innecesariamente
los aspectos comerciales y tcnicos del ministerio. Es as que tanto el Instituto de Carnes como la direccin pasaron a ser entidades descentralizadas
del Ministerio de Comercio y comenzaron a ejercer por cuenta y orden del
iapi las funciones que antes desempeaba este.
Con esta medida se intent una especializacin de funciones con el
objetivo de asegurar la mayor eficiencia para el cumplimiento de los fines
propuestos por el Estado en la produccin agropecuaria, descentralizando
el iapi para alcanzar dichos fines. En cuanto a la importacin, el iapi prosigui la tendencia de abandonar su accionar en los rubros que en ese momento podan estar en manos de importadores privados.45 De esta forma
44
45

Ibid.
Memoria, 1955, pp. 12-13.

Am. Lat. Hist. Econ., ao 21, nm. 1, enero-abril, 2014, pp. 174-199

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el propio gobierno le daba a una de las instituciones ms emblemticas del

primer peronismo el golpe final, ya que desde 1949 haba comenzado una
prdida paulatina de su accionar para terminar de cumplir sus funciones
primarias e iniciales a fines de 1954.
Esta nueva reestructuracin se basaba en la idea de Pern de que las
tres fases que caracterizaban a todo gobierno eran la conduccin, la ejecucin y el contralor. Estos principios se trataron en el citado artculo 6
de la Ley, referente a la conexin de los despachos ministeriales, con el
objetivo de afirmar que la coordinacin tena que ser producto de rganos
que intervinieran no en la ejecucin, sino en la concepcin de la accin de
los planes. Estaba subyacente en el pensamiento gubernamental la idea de
que la organizacin deba estar por esencia empricamente fundamentada
en los datos y razones suministrados por el accionar, por la vivencia real
de la jornada administrativa, es decir, por la experiencia.46
La reforma de las agencias econmicas dej al descubierto una clara
necesidad del poder ejecutivo en cuanto a profundizar la reforma burocrtica para darle mayor poder de decisin a la presidencia. Se observa
en este periplo que a comienzos de 1946 Pern solicitaba reiteradamente
la creacin de nuevos ministerios, hecho que formalmente se produjo en
1949. Una vez producida la reforma y consolidado el equipo econmico
con la implementacin de una gran cantidad de carteras, entre ellas el
Ministerio de Finanzas y el de Economa, el presidente realiz una nueva
transformacin de las agencias econmicas con la creacin del Ministerio
de Asuntos Econmicos en 1952.
All se coloc a Alfredo Gmez Morales, en coordinacin con los dems ministros del equipo econmico, para dotar de una mayor racionalidad y eficiencia a la poltica econmica. Sin embargo, nuevamente en
1954 se volvera a una situacin similar a la inicial con el objetivo de incrementar el poder de decisin de la presidencia con la jerarquizacin de las
secretaras por encima de los diversos ministerios.
El flamante esquema que concentr en pocos organismos y personajes
las decisiones de ndole financiera fue el resultado del camino que atraves
el Estado en la sancin de polticas econmicas. El contexto de reforma
coloc la figura presidencial junto con cinco secretarios por encima de
los elencos ministeriales que se encargaban asimismo de consolidar la doctrina peronista. Y sera, una vez ms, sobre la base de esta nueva estructura
burocrtica que un nuevo plan de ajuste se impondra durante el gobierno
de Juan Pern.

46

Jurez, Nueva, 1954, pp. 40-43.

196

Marcelo Rougier y Martn Stawski

Reflexiones finales
A partir de 1949, y con ms fuerza desde 1952, el gobierno peronista avanz en una serie de modificaciones importantes en las definiciones econmicas, en gran medida motivadas por las dificultades que se presentaron
en el frente externo. No obstante, esas alteraciones se realizaron tratando
de mantener su principal base social de apoyo los trabajadores, a la vez
que ganar nuevos sectores del empresariado rural y urbano. Ello supuso
impulsar un nuevo trato entre capital y trabajo y una forma y participacin diferentes del Estado en su articulacin con los actores sociales. Si en
los primeros aos de gobierno la intervencin pblica era de importancia
clave para los objetivos propuestos, luego de la crisis el Estado se reservaba
una participacin menor, aunque de todos modos importante, como orientador de la poltica econmica y coordinador de las demandas sectoriales.
El Plan de Accin de Equilibrio para la Economa Nacional de octubre
de 1954 reflej con claridad los nuevos lineamientos y objetivos que tendan a racionalizar la influencia estatal y la dinmica econmica. Con el
convencimiento de que la injerencia pblica generaba fuertes distorsiones,
los funcionarios impulsaban ahora una participacin menor del Estado
y en trminos actuales una mayor calidad de la intervencin estatal en
los mecanismos determinantes de los salarios, en las inversiones y en la
orientacin del crdito, en el control de las importaciones y exportaciones,
entre otras; en suma, menos Estado y ms mercado pasaba a ser la consigna del momento, en lnea con la formacin ortodoxa de los principales
conductores en materia econmica.
Pero estos cambios suponan necesariamente modificaciones en la esfera burocrtica, particularmente importantes en aquellas dependencias y
organismos vinculados a la gestin econmica. En otras palabras, para su
xito la racionalizacin econmica pretendida deba sustentarse en una racionalizacin burocrtica a la vez que en una mayor centralizacin del poder
de decisin. Estas polticas fueron impuestas gracias a la incorporacin de
elencos tcnicos al Estado y a las modificaciones de la estructura burocrtica, que tuvo mayor impulso con la nueva Constitucin de 1949.
Una vez encarada la puesta en marcha del segundo plan quinquenal
y en vista de afianzar el control del ejecutivo sobre los ministerios se decidi, en 1954, continuar con la reforma del Estado en una lnea clara de
ensayo y error. Las mltiples agencias econmicas creadas a partir de 1949
quedaron subordinadas a los ministerios de gestin econmica, y estos a su
vez bajo la supervisin de la Secretara de Asuntos Econmicos, dirigida
por Gmez Morales.
La Ley Orgnica de Ministerios de 1954, encuadrada dentro de los objetivos de racionalizacin del gobierno, promovi que las carteras dispu-

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sieran solamente de la facultad de ejecutar las directivas de la presidencia.

Este objetivo contrastaba rotundamente con el de la reforma de 1949, que
haba impulsado la creacin de una mayor cantidad de ministerios para
lograr los mltiples objetivos gubernamentales.
En todo caso, y como medio para asegurar cierto grado de control,
Pern decidi subordinar las agencias econmicas a la nueva secretara.
As, y una vez que se estableci este sistema, Gmez Morales dispuso de
un real poder decisorio a escala nacional. Las dependencias anteriormente
trascendentes, como el Consejo Econmico Nacional, el Banco Central, el
iapi y las diversas comisiones, perdieron autonoma al quedar supeditadas
a las directivas de la Secretara de Asuntos Econmicos. Ese proceso de
ordenamiento y concentracin de la toma de decisiones era, en definitiva,
sustancial para consolidar los nuevos objetivos de racionalizacin econmica que el gobierno se propuso en sus ltimos aos.
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