UNIVERSIDAD CATLICA ANDRS BELLO

ESPECIALIZACIN EN GERENCIA DE PROGRAMAS SOCIALES

TRABAJO ESPECIAL DE GRADO DE ESPECIALIZACIN

LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PROGRAMA DE APOYO

A LAS INICIATIVAS Y GESTIN DE LAS ORGANIZACIONES DE
LA SOCIEDAD CIVIL (PAIS)
Un anlisis de los resultados de los mecanismos de participacin

Trabajo Final de Tesis presentado a la Universidad Catlica Andrs Bello

como requisito parcial para optar al ttulo de Especialista en Gerencia de
Programas Sociales, realizado con la asesora de Ivn Zambrano

Autor: YBISKAY GONZLEZ T.

Asesor: IVAN ZAMBRANO

Caracas, abril de 2007

Resumen
Esta investigacin se propone analizar los mecanismos de participacin ciudadana
diseados por el Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las
Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS) y sus resultados durante su perodo de
ejecucin desde 1998 hasta el ao 2005.
Hasta el momento, los estudios han consistido en revisar el PAIS a travs de:
Evaluacin de Medio Trmino, Talleres de Lecciones Aprendidas, y Evaluacin
Final, que buscaban evaluar aspectos tcnicos, operativos y de gestin del
programa con base a

los objetivos, metas, contexto, actividades y condiciones

asociadas a esta operacin, la cual se sustenta en un contrato de prstamo del

Banco Interamericano de Desarrollo con la Repblica Bolivariana de Venezuela.
Es por ello que este proyecto de investigacin busca superar la presentacin de
balances que miden la relacin costo - inversin y/o

relaciones de planeacin

versus resultados, para trasladarse a un anlisis que expone un conjunto de

relaciones entre el Estado y la Sociedad a travs de la ejecucin de un programa
social con sus propios objetivos y procedimientos. Igualmente, busca destacar
enfoques que abordan el tema de la participacin como un instrumento o medio y no
como un cambio de transformacin social que implica, adems de la interaccin de
los ciudadanos entre ellos y con el Estado, un cambio cultural de institucionalidad
pblica y mecanismo asociados.

NDICE

INTRODUCCIN ....................................................................................................................... I
CAPTULO 1 EL PROYECTO DE INVESTIGACIN .............................................................. 1
1.1 PLANTEAMIENTO Y FORMULACIN DEL PROBLEMA .............................................................. 1
1.2. OBJETIVO GENERAL ......................................................................................................... 7
1.3. OBJETIVOS ESPECFICOS .................................................................................................. 7
1.4. JUSTIFICACIN ................................................................................................................. 7
1.5. TIPO Y DISEO DE INVESTIGACIN .................................................................................. 11
1.6 ANLISIS DE LA INFORMACIN .......................................................................................... 15
1.7 LIMITACIONES DE LA INVESTIGACIN ................................................................................. 17
CAPTULO 2 ASPECTOS TERICOS Y CONCEPTUALES............................................... 19
2.1. RELACIONES ESTADO - SOCIEDAD .................................................................................. 19
2.2 ALGUNAS DEFINICIONES DE LA PARTICIPACIN .................................................................. 25
2.3 ALGUNOS ELEMENTOS PARA CLASIFICAR LA PARTICIPACIN CIUDADANA ........................... 34
2.4 MODALIDADES DE PARTICIPACIN CIUDADANA EN LOS PROGRAMAS SOCIALES .................. 39
2.5 MECANISMOS DE PARTICIPACIN ..................................................................................... 42
2.6 FACTORES ORGANIZATIVOS ............................................................................................. 51
CAPTULO 3 PROGRAMA DE APOYO A LAS INICIATIVAS Y GESTIN DE LAS
ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL ..................................................................... 57
3.1 ANTECEDENTES DEL PROGRAMA ...................................................................................... 57
3.2 DESCRIPCIN DEL PROGRAMA ......................................................................................... 67
3.3 LA PROPUESTA DE PARTICIPACIN DEL PROGRAMA .......................................................... 79
3.4 LIMITACIONES DE LA PROPUESTA ..................................................................................... 84
CAPTULO 4 EJECUCIN DEL PROGRAMA ..................................................................... 89
4.1 LA NUEVA CONCEPCIN DE PARTICIPACIN Y EL MODELO DE DESARROLLO SOCIAL .............. 89
4.2 DESCRIPCIN DE LA EJECUCIN EFECTIVA DEL PROGRAMA ............................................... 98
4.3 LA IMPLEMENTACIN DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIN Y SUS RESULTADOS .......... 108
DE LA INCLUSIN DE LAS OSC .................................................................................... 108
DEL MECANISMO DE COPARTICIPACIN ....................................................................... 113

DE MECANISMOS DE PARTICIPACIN IMPLEMENTADOS POR

LA OSC EN LA COMUNIDAD

117

DEL FORTALECIMIENTO DE LAS OSC........................................................................... 127

DE LA AUTO- ORGANIZACIN SOCIAL .......................................................................... 134
CONCLUSIONES ................................................................................................................. 136
BIBLIOGRAFA .................................................................................................................... 142

INTRODUCCIN
En marzo de 1998 fue suscrito un Contrato de Prstamo entre el Banco
Interamericano de Desarrollo y la Repblica de Venezuela para el financiamiento del
Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la Sociedad
Civil (PAIS) con el objetivo particular, el de crear y desarrollar un mecanismo piloto
de Co-participacin entre los sectores pblico, privado y de la sociedad civil, para
financiar proyectos y actividades formulados y ejecutados por las organizaciones de
la sociedad civil (OSC), cuyos beneficiarios seran los grupos en situacin de
pobreza excluidos de las redes de atencin social.
La

formulacin de este programa llevo aproximadamente un ao, por lo cual

durante finales de 1996 y 1997 se dio forma a los contenidos que justificaron el
Programa y a los componentes y actividades que lo conformaron para su
financiamiento a travs de crdito pblico o endeudamiento.
Esos tiempos, entre 1996 y 1998, se desarrollaron una serie de medidas adoptadas
por el Gobierno del presidente Rafael Caldera, en las cuales la participacin era
percibida como la conciliacin de grupos o sectores que conducira a una mayor
convivencia colectiva y en especial se reconoca la participacin del sector privado
como estrategia de apoyo al logro la Agenda Venezuela. A nivel de los Programas
Sociales, la participacin no era algo ms que el espacio para el sector organizado
de la Sociedad Civil, entendiendo con ello el conjunto de ONGs y otras
asociaciones de carcter privado con funciones sociales. Fueron tiempos marcados
por polticas neoliberales, que enfatizaban la reduccin del Estado y promovan la
superacin de la pobreza a travs del tercer sector.
Poco despus inici un nuevo Gobierno en el cual la participacin ha sido bandera
poltica a favor de una profundizacin de la Democracia. A partir de 1999 con la
nueva Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela se incluy una serie
de artculos relacionados con la participacin desde las diferentes modalidades
hasta la obligacin del Estado en facilitar a los ciudadanos el ejercicio de ese
Derecho.

ii

Durante el tiempo de formulacin, pasando por el inicio de la transicin de una

nueva Constitucin y un nuevo Plan de Gobierno, se inicia la ejecucin del PAIS, y
as se va implantado este programa con una caracterstica particular, su eje central
es la incorporacin de organizaciones de la sociedad en la ejecucin de proyectos.
Bajo estas perspectivas, la presente investigacin describe situaciones previas y
posteriores a la ejecucin del programa, incluyendo el contexto en que se dise y
ejecut la operacin, la identificacin de las limitaciones en el proceso de
participacin, y las condiciones que permitieron la participacin, todo ello para
responder a la pregunta de cmo y cules fueron los resultados de los mecanismos
de participacin ciudadana del Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las
Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS), durante su perodo de ejecucin desde
el septiembre de 1998 hasta septiembre del ao 2005.
Es por ello que se identificaron los mecanismos de participacin diseados versus
los realmente implantados, entendiendo por participacin ciudadana a una prctica
social que supone una interaccin expresa entre el Estado y actores de la sociedad
civil, a partir de la cual estos ltimos ejercen influencia en las decisiones del Estado
en tanto son portadores de intereses sociales difusos. (Cunil; 1991)
En este sentido est investigacin tiene un alcance delimitado por (i) el mbito de la
gestin, el cual es a travs de proyectos sociales, (ii) dentro de este mbito, el
carcter de la intervencin de los ciudadanos

el origen del impulso a la

participacin, el cual parte de la convocatoria y condiciones impuestas por parte del

Programa, y por ltimo (iii) la forma de participacin, que remite directamente a
organizaciones intermedias, por ser stas a las cuales estaba dirigido el PAIS.
Para ello se recolect informacin a travs de una revisin documental que rese
data desde 1997 hasta la fecha de cierre del programa en el ao 2005 como: Ayuda
Memorias; Minutas de Reuniones; Presentaciones

en diapositivas y tablas con

informacin acerca de la Cartera de Proyectos; Informes de Avance; e Informes de

los Talleres de Lecciones Aprendidas. Asimismo se revisaron un conjunto de fichas
de evaluacin de proyectos y de instrumentos aplicados durante la Evaluacin de

iii

Cierre del Programa cuyo valor para la investigacin consiste en tener informacin
de los beneficiarios del Programa, aunque de modo indirecto o secundario.
Finalmente, esta investigacin est estructurada en cuatro captulos ms las
conclusiones. En el primer captulo se presentan los objetivos y la forma como se
llevar a cabo la investigacin, formulando de una manera coherente la
problemtica que se desea estudiar y justificando la importancia de la misma. El
segundo captulo expone el marco terico que sustenta el anlisis acerca de la
participacin, su definicin, elementos que la constituyen y los mecanismos
frecuentemente utilizados. Los captulos siguientes reconstruyen la historia,
reseando y analizando los aspectos ms significativos de la implementacin del
Programa, incluyendo su diseo, a fin de conocer la propuesta de los mecanismos
de participacin y sus resultados, para finalmente llegar a unas conclusiones.

p. 1

Captulo 1 El Proyecto de Investigacin

1.1 Planteamiento y Formulacin del Problema
Formular programas dirigidos a los ms pobres, ya no es un asunto de simple
focalizacin, exige eficiencia por parte de la administracin pblica y participacin
activa de los ciudadanos. Hay nuevos enfoques en desarrollo como la Democracia
Participativa, la Nueva Gestin Pblica, compromisos de Gobiernos por superar la
pobreza, nuevos modelo de Desarrollo, etc., que otorgan ms importancia a lo
humano y que consideran a los ciudadanos como eje central, ya sea a travs del
conocimiento de sus demandas o mediante su participacin activa, es decir, la
posibilidad no slo de tomar la gestin pblica hacia las demandas de la sociedad,
sino tambin retirar del Estado y de los agentes sociales privilegiados el monopolio
exclusivo de la definicin de la agenda social. (Cunil, 1997)
A medida que avanza este siglo, es evidente que crece la aceptabilidad de la
participacin, y en Venezuela, ms recientemente la promocin de la participacin
ha sido bandera poltica que puede verificarse a partir de nuevos instrumentos
legales en el marco de la Carta Magna vigente, en la cual se resalta el derecho a la
participacin en la formacin, ejecucin y control de la gestin pblica como el
medio necesario para lograr el protagonismo que garantice el completo desarrollo,
tanto individual como colectivo de la poblacin.
Asimismo, como parte de la obligacin del Estado, ste tiene que facilitar la
generacin de las condiciones ms favorables para la prctica de la participacin,
entre ellas la creacin de mayores espacios de participacin para la definicin y el
control de las polticas pblicas, por ejemplo, para la definicin de Planes de
Gobierno a nivel local a travs de los Consejos Locales y Estadales de Planificacin
(LCLPP, 2002); la aprobacin de financiamiento de proyectos de la Comunidad a
travs de la reciente aprobacin de la Ley de los Consejos Comunales (2006), la
formulacin de planes sectoriales mediante los Consejos Municipales y Estadales
de Derecho del Nio y del Adolescente (LOPNA, 2000); los cuales incorporan la

p. 2

corresponsabilidad y la organizacin de los sujetos de la sociedad civil como

miembros consejeros que definen polticas pblicas1.
No obstante, gran parte de esta estructura institucional que promueve y sustenta la
participacin

an no est conformada, y en los casos en los cuales se ha

conformado, hay debilidades en las capacidades tcnicas, de acuerdo a los mbitos

que establece la Ley, como es el caso de los Consejos Locales de Planificacin
pblica, as como los Consejos Comunales y los Consejos de Proteccin del Nio y
del Adolescente, por mencionar algunos.
Para muchas de estas Leyes, an no hay reglamentacin que pudieran ofrecer
metodologas y procedimientos para promover y desarrollar la participacin, y contar
con la claridad necesaria para impulsar cambios de cultura institucional sostenidos
en el tiempo y mas aun no ha pasado suficiente tiempo para tener estudios acerca
de sus resultados.
La existencia de polticas que fomenten y respalden de manera formal la
participacin, a travs de la oferta de mecanismos, es el primer aspecto del cual han
de disponer los sujetos, estn ellos agrupados o no en organizaciones, para que
tomen parte en los procesos, siendo el segundo aspecto, contar con un propsito
por el cual se genera la participacin, y as movilizar los individuos demostrando el
grado mayor o menor de poder en el cual se est tomando parte.
La mayora de las ofertas de mecanismos de participacin diseados por Agencias
Internacionales, han estado asociadas a herramientas o fuentes que permiten
obtener informacin para la formulacin y diseo de programas y proyectos, o como
estrategias de involucramiento asociadas a lograr una menor resistencia a
propuestas de intervenciones en la comunidad, que han debido su xito en parte,
porque los sujetos han sido tomados en cuenta. Gran parte de los trabajos de los
aos 90 relacionados con mecanismos de participacin y empoderamiento,
elaborados por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, han

De acuerdo con informacin del Ministerio de Planificacin y Desarrollo, existan 303 Consejos
Locales instalados para el 1er trimestre de 2005, mientras segn el Consejo Nacional de Derechos del
Nio y del Adolescente en el ao 2005, ya existan en cada uno de lo 335 Municipios del pas, un
Consejo Municipal de Proteccin del Nio y del Adolescentes.

p. 3

consistido en ver la participacin como medio para lograr los resultados de

desarrollo, dejando fuera otros mecanismos relacionados con el desarrollo de la
participacin en s misma. (BID, 2000b; BID, 2003b; Banco Mundial, 1997)
De modo ilustrativo, al mencionar algunas experiencias en Latinoamrica en los
ltimos aos como la Mesa de Concertacin de Crdoba, los Consejos Sociales de
la provincia de Mendoza o el Programa de Atencin de Grupos Vulnerables de
Argentina, encontramos algunos casos en los cuales las iniciativas de promocin de
la participacin social llevadas adelante, fracasaron principalmente, por el cese de la
voluntad y compromisos polticos del Estado para continuarlas y por las oscilaciones
en los flujos de inversin social proveniente de la cooperacin internacional.
Similares frustraciones se produjeron en numerosos programas y proyectos
iniciados con el apoyo de organismos internacionales, gubernamentales y no
gubernamentales, que luego de promover fuertes procesos de participacin social,
inyectando gran cantidad de recursos en comunidades y municipios enteros, no
pudieron generar estrategias de fortalecimiento de capacidades sociales para
sostn financiero y social de los procesos iniciados.
Estos fracasos asociados al no haber logrado que los espacios de participacin
tuvieran cierta autonoma de las frecuentes e impredecibles fluctuaciones
poltico/institucionales y de los vaivenes de la cooperacin, evidencian que no hubo
una real transferencia de poder de toma de decisin desde el Estado y/o desde las
OSC hacia la sociedad en su conjunto, al mismo tiempo que demuestran que no es
suficiente la creacin de nuevos canales de participacin. (Cunil, 2004)
La efectividad de los mecanismos de participacin se enfrenta a otras debilidades
en cuanto a que las organizaciones de base de la sociedad han estado
caracterizadas por no tener fortalezas que les permita identificar y elegir entre
diferentes opciones optar por acciones a favor de mejorar su calidad de vida, ni
poseer capacidades suficientes para ser verdaderos interlocutores con el Estado, y
muchas veces lo que acontece es que no existe la capacidad de organizacin ni las
formas de sostenibilidad de las mismas.

p. 4

Muchas organizaciones sociales no han logrado fortalecerse a largo de la historia,

pese a que desde la esfera estatal se utiliz la contratacin y transferencia de
recursos financieros como mecanismo para incentivar la participacin de estas
organizaciones en la ejecucin de la Poltica Social. (Barrantes, 2003).
Fue as como naci el

Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las

Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS), cuyo objetivo fue crear y desarrollar un

mecanismo piloto de coparticipacin entre los sectores pblico, privado y de la
sociedad civil, para financiar proyectos y actividades formuladas y ejecutadas por
las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)2, cuyos beneficiarios seran los
grupos en situacin de pobreza, excluidos de las redes de atencin social.
El PAIS fue un programa con financiamiento de la banca multilateral, en especfico
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), suscrito en marzo de 1998, a travs
de un contrato de prstamo entre el BID y la Repblica de Venezuela, y cont
cuatro componentes: Administracin, Gestin de las Organizaciones de la Sociedad
Civil, Financiamiento de Proyectos y Monitoreo y Evaluacin del Programa.
El PAIS deba apoyar a crear oportunidades de participacin para los ms pobres a
travs de la promocin de las OSC como ejecutaras de proyectos , por lo cual no es
slo asunto del nmero de OSC que recibieron financiamiento para la ejecucin de
proyectos, sino tambin de los mecanismos de participacin generados, es decir,
qu oportunidades se dieron a las organizaciones para participar, quienes
participaron, y cuales fueron los resultados de esta participacin para las
Organizaciones de la Sociedad Civil en cuanto a la adquisicin de habilidades y
desarrollo de fortalezas que le posibiliten influenciar sobre el Estado en torno a
problemas sustanciales que les afectan.
De esta manera,

el diseo de mecanismos coherentes para la participacin

ciudadana, que no slo amplen la cartera de proyectos financiados a travs del

2
Generalmente se distingue con claridad la definicin de Organizaciones no gubernamentales (ONG)
para referirse a entidades no lucrativas que hacen puente entre grupos de base y el Estado. Aun hoy
en da se puede asociar una ONG con organizaciones que formalmente tienen un carcter no lucrativo
y al mismo tiempo no son estatales, sin embargo las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)
pareciera incluir adems de las primeras a asociaciones de base que son grupos autoorganizados con
intereses pblicos cuyo elemento central de accin es la participacin. (Navarro, 1998)

p. 5

PAIS sino que adems fortalezca la capacidad organizacional en su relacin con el

Estado, ha sido poco explorado. Si bien, las evaluaciones del Programa han estado
asociadas a valores cuantitativos como: nmero de beneficiarios y de proyectos
financiados, montos financieros ejecutados, y metas programadas versus metas
alcanzadas (lo cual hace referencia a consideraciones validas de evaluacin de
proyecto), ha sido muy poca la valoracin de lo cualitativo asociado a la democracia
y a la construccin de ciudadana, dejando fuera de los alcances de pasadas
evaluaciones aspectos cualitativos de la inversin social que contribuyen al
fortalecimiento social.
En evaluaciones realizadas al programa PAIS3, poco se ha estudiado acerca de los
mecanismos de participacin que fueron propuestos por el Programa, as como sus
resultados. El seguimiento continuo del PAIS y sus proyectos fue una serie de
observaciones y mediciones acerca de los resultados en el cumplimiento de las
metas y muy poco se dio a conocer los resultados del Programa en cuanto a los
mecanismos de participacin diseados y aplicados, as como sus resultados en las
organizaciones de la sociedad, desde una perspectiva que involucre una relacin
ms all de lo tcnico, y que est fuertemente enmarcada en valores polticos,
entendiendo por ello ser parte del poder en la toma de decisiones y distribuirlo entre
los ms desposedos.
Las Organizaciones, adems, fueron evaluadas principalmente con relacin a la
oferta de servicios sociales, y no en su rol activo, es decir como actores que ejercen
influencia en el Estado ya sea a travs de control social o en la influencia en la
formacin de la Agenda Pblica.
En consecuencia, el problema en estudio no es tanto la evaluacin del proyecto en
trminos de si alcanz lograr las metas planteadas, ms bien el problema consiste
en que las metodologas de evaluacin de los programas sociales han carecido de
una apreciacin relacionada con los valores democrticos y la ciudadana, pues
slo evalan los procesos de planificacin y a lo sumo costo-inversin dejando fuera

Evaluacin de Cierre y Evaluacin de Medio Trmino.

p. 6

aspectos cualitativos de la inversin social que contribuyen al fortalecimiento de

capacidades de la sociedad frente al Estado.
El PAIS no escapa de ello, y es por esa razn que no hay una sistematizacin de los
resultados de sus mecanismos de participacin, que bien pudiera evidenciar esos
aspectos cualitativos en la relacin Estado Sociedad. No hubo un anlisis
especfico de este programa social diseado para incorporar la participacin de los
ciudadanos en l.
Los mecanismos de ejecucin del Programa estaban orientados a lograr el objetivo
del mismo, por lo cual en lneas generales consistan en un llamado a las OSC a
participar en el Programa, generar capacidades institucionales en ellas para ejecutar
proyectos, facilitarles la creacin de redes, estimular su vinculacin con el sector
privado a fin de que exista cierta autonoma del Estado, y la participacin de la
comunidad en el anlisis de los problemas y la forma de solucionarlos a travs de la
formulacin de proyectos.
Si a partir de los mecanismos de ejecucin del Programa, se dieron resultados en
cuanto a las metas de inversin del Programa, todas ellas asociadas a generar
productos en la sociedad a travs de proyectos, entonces tambin han de haberse
generado resultados en materia de participacin ciudadana, en tanto que

los

mecanismos diseados para la ejecucin del Programa incluan mecanismos de

participacin y el objetivo general del Programa fue crear un mecanismo de
coparticipacin.
Por todo lo anteriormente expuesto se presenta la siguiente interrogante: Cmo y
cules fueron los resultados de los mecanismos de participacin ciudadana del
Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la Sociedad
Civil (PAIS), durante su perodo de ejecucin desde el septiembre de 1998 hasta
septiembre del ao 2005?
Con base en los fundamentos expuestos, se plantean los siguientes objetivos:

p. 7

1.2. Objetivo General

Analizar los mecanismos de participacin ciudadana diseados en el Programa de
Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS)
y sus resultados durante su perodo de ejecucin desde el septiembre de 1998
hasta septiembre del ao 2005.
1.3. Objetivos Especficos

Describir los mecanismos de participacin diseados en el Programa de

Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la Sociedad Civil
(PAIS), a fin de indagar los resultados esperados en torno a su aplicacin.

Establecer los resultados obtenidos a partir de la implementacin de esos

mecanismos de participacin dentro del Programa, a fin de examinar sus
limitaciones y potencialidades a favor de una participacin ciudadana.

1.4. Justificacin
La participacin en los ltimos aos ha cobrado importancia en la Agenda
Internacional y ha sido un tema central dentro del nuevo marco constitucional
nacional, a partir del ao 2000 a nivel nacional, reflejando una transformacin en la
manera de relacionar las instituciones del Estado con los ciudadanos.
Este inters por la participacin parte de la presuncin de que uno de los elementos
claves para la viabilidad del desarrollo, reside en la potencialidad de las fortalezas
organizativas internas. Informes de Desarrollo del BID, Banco Mundial, Programas
de la OEA de los ltimos 10 aos, as lo han dejado ver a travs de la exposicin de
resultados como la multiplicacin de oportunidades para las microempresas y
cooperativas, las cuales permitieron creacin de riqueza y generacin de empleo y
ahorro, la movilizacin de recursos humanos y financieros ofrecidos por la gente de
manera voluntaria, y en general de mejor sostenibilidad de proyectos de desarrollo.
El xito de un crecimiento sustentable y equitativo pasa por lograr simultneamente
dos objetivos interdependientes: por un lado, una mayor estabilidad poltica
democrtica y, por el otro, una mayor inclusin poltica que permita una

p. 8

representacin efectiva de los grandes sectores de la poblacin actualmente

excluidos. El fortalecimiento del sistema democrtico, por tanto, resulta crucial para
los esfuerzos del desarrollo. (BID, 2003b)
De esta manera, la participacin tiene un impacto en el desarrollo, que es el ms
reconocido y aceptado, al contribuir al logro de la equidad y apoyar al fortalecimiento
de la democracia. Este impacto est asociado al cambio de la propia vida social, a la
distribucin del poder, al fortalecimiento de las capacidades del individuo y de la
sociedad, en general a mejorar la accin pblica en pro de los derechos humanos y
la accin de los ciudadanos en el desarrollo de sus libertades.
La participacin por un lado proporciona oportunidades para la cooperacin y
coordinacin entre el gobierno y la sociedad civil, construyendo puentes de
comunicacin y posible negociacin entre las partes, lo cual puede conducir a la
creacin de relaciones de alianzas a largo plazo. Esto visualizado a travs de la
participacin en programas sociales, est asociado a la sostenibilidad de los
proyectos y programas, gracias al sentimiento de apropiacin de los beneficiarios, lo
cual aumenta la valoracin de los servicios o productos que el programa o proyecto
ha alcanzado.
No hay duda de que mejorando el conocimiento de los responsables de la toma de
decisiones a travs de la participacin de todas las partes interesadas en el anlisis
de problemas, se contribuye con la apropiacin por parte de la comunidad y se
resuelven problemas reales sentidos por la gente, contribuyendo con un proceso
complementario y recproco de fortalecimiento de la ciudadana, por ejemplo,
cuando las personas o entidades interesadas toman parte en el proceso desde su
comienzo y sienten que sus aportes inciden en los resultados, estn ms dispuestas
a invertir sus propios recursos econmicos y humanos, contribuyendo de esta forma
a mejorar la sostenibilidad y la calidad de las operaciones, y las decisiones son
generalmente percibidas como ms legtimas y encuentran menos oposicin en
vista de que la gente confa en la informacin que ellos mismos generan. (BID,
2000b). Sin embargo al abrir oportunidades de participacin quienes tienen el poder

p. 9

tambin pueden estar manipulando a la mayora sin una verdadera transferencia de

poder a los ms desposedos.
Por otro lado, la participacin tambin fortalece el monitoreo y cumplimiento de
estndares de las polticas pblicas contribuyendo a la transparencia de las
acciones tanto pblicas como privadas, reduciendo las posibilidades de corrupcin y
mejorando la calidad de la gestin pblica. (BID, 2000b) Con ello se podra influir al
Estado siempre y cuando la informacin que se intercambie sea relevante y
oportuna, y adems se busque una real participacin, es decir, tomar parte y ser
parte del poder.
Otros efectos de la participacin es que mediante ella, realmente, las personas se
dan cuenta si los beneficios y alcances del proyecto les permiten mejorar sus
condiciones de vida, es decir, si los programas sociales que les ofrecen son
efectivos y se dan en forma equitativa. En consecuencia cuando las personas
participan adquieren habilidades y desarrollan actitudes que les posibilita una
contribucin ms significativa a la sociedad en general. (BID, 1997)
En Venezuela son pocas las experiencias de Programas Sociales cuyos objetivos
han sido instalar mecanismos de participacin per se, en la mayora de los casos
han sido programas cuyos objetivos han estado asociados a polticas sectoriales4
como pueden ser salud, educacin, empleo, nutricin, etc., que incorporan
estrategias de participacin a favor de obtener beneficios como alianzas, eficiencia,
legitimidad, etc.
La importancia del PAIS como programa de la cartera multilateral de Venezuela,
radica en haber sido una experiencia piloto que pretenda la generacin de
mecanismos para promover la coparticipacin entre sector privado, pblico y
sociedad a travs del financiamiento de proyectos a organizaciones de la sociedad,
por lo que el PAIS fue un programa que vivi la transicin de un marco jurdico
constitucional, de polticas sociales y objetivos de desarrollo diferenciados de un
paradigma neoliberal de los aos 90 a la Venezuela de hoy, y otros tantos retos que

Generalmente las ONGs se han centrado en siete sectores como: educacin, salud, nutricin infantil,
vivienda, desarrollo comunitario rural y urbano y ambiente (Navarro, 1994).

p. 10

se dieron y generaron nuevas dinmicas de aprendizaje en las organizaciones de la

sociedad, lo cual implic la constante correccin y adaptacin a esta experiencia
piloto.
Identificar y reconocer los mecanismos de participacin del Programa de Apoyo a
las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS), es un
aprendizaje que pudiera replicarse a otros programas, una vez identificado sus
resultados y logros en materia de participacin.
Es igualmente importante reconocer, que el Programa en su diseo e
implementacin fue dirigido a atender aquellos en situacin de pobreza, justificando
con ello el financiamiento del Programa, pero adems la forma de ejecucin del
programa, pues se entenda que eran los ms pobres quienes haban visto,
estructuralmente y progresivamente, el deterioro de sus niveles de vida, y haban
sido los ms dbiles en cuanto a su capacidad de organizacin y negociacin.
Por estas razones la importancia del Programa pasa por reconocer la transicin del
enfoque de los programas sociales, desde las organizaciones de la sociedad
tradicionales que han servido como intermediarias entre el Estado y la poblacin,
hasta aquellas nuevas organizaciones que emergieron a partir de un discurso
poltico de promocin de organizaciones de base y de procurar la participacin
directa de la ciudadana.
En este sentido, presentar una investigacin en la cual se describan los
mecanismos de participacin dentro de un

programa social y sus resultados,

contribuye a demostrar las oportunidades y limitaciones de estos mecanismos,

generando lecciones que mejoren el diseo de nuevos programas sociales en
cuanto a las relaciones entre Estado y ciudadanos (ms democrticas y amplias en
beneficio de la participacin), aprendizajes que contribuyan a identificar qu hacer
mejor, cmo hacerlo mejor, y expandir este conocimiento en otras prcticas ahora
que en Venezuela la mayora de los sectores promueven

dinmicas de

participacin.
As, los resultados de la investigacin contribuirn a identificar mecanismos y
estrategias que servirn para el diseo de programas y proyectos sociales ms

p. 11

eficientes en alcanzar no slo cumplimiento de metas fsicas relacionadas con la

produccin de bienes y servicios, sino tambin relacionadas con la construccin de
redes sociales, cultivo del terreno de la negociacin entre Estado Sociedad y
mayor desarrollo social y democrtico.
Finalmente, exponer las situaciones especficas acerca de los resultados de los
mecanismos de participacin, puede promover ante los ciudadanos la oportunidad
de organizarse y descubrir los valores, limitaciones y riesgos asociados a la
participacin.
1.5. Tipo y Diseo de Investigacin
Cuando se habla de tipo de investigacin se refiere al alcance que puede tener una
investigacin cientfica y al propsito general que persigue el investigador
(Hernndez y otros; 1991). Para esta investigacin el propsito consiste en analizar
los resultados de los mecanismos de participacin ciudadana del Programa de
Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS)
para lo cual se ha de caracterizar los mecanismos de participacin diseados e
implantados y establecer sus resultados en el marco de una visin global que
permita identificar sus limitaciones y potencialidades para el diseo y ejecucin de
futuros proyectos y programas.
Es por ello que sta es una Investigacin Descriptiva dirigida a revisar situaciones
previas y posteriores a la ejecucin del programa, incluyendo el contexto en que se
dise y ejecut la operacin, la identificacin de limitaciones de procesos y
mecanismos diseados e implementados, y la sistematizacin de resultados para
analizar cmo fue generada la participacin y como se manifest.
Los estudios descriptivos miden de manera ms bien independiente
los conceptos o variables con los que tienen que ver. Aunque, desde
luego, pueden integrar las mediciones de cada una de dichas
variables para decir cmo es y se manifiesta el fenmeno de inters,
su objetivo no es indicar cmo se relacionan las variables medidas.
(Hernndez y otros; 1991:61)
Como estudio descriptivo, permiti el anlisis acerca de cmo se gener el diseo y
la ejecucin de un programa social particular, en cuanto a una de sus lneas

p. 12

transversales como lo fue la participacin, de manera que se desagregaron los

elementos que dieron origen a los mecanismos y resultados de la participacin
ciudadana del Programa. En este caso se consider como unidad de observacin al
Programa de manera global y no casos especficos de la ejecucin de un proyecto o
de la interaccin entre la OSC y el FONVIS, o entre una OSC y la comunidad, o
entre el ente privado y una OSC, ms bien se trata de una mirada a la relacin entre
todos ellos.
Es por esta razn que el diseo de esta investigacin, entendido ste como un plan
o estrategia concebida para responder a las preguntas de investigacin (Hernndez
y otros, 1991), se basa en una revisin documental que rese informacin desde
1997 hasta la fecha de cierre del programa en el ao 2005 como fueron: Ayuda
Memorias, que son documentos de pocas pginas donde se presentaron los
acuerdos entre el FONVIS, BID, MPD y MF; Minutas de Reuniones; Presentaciones
en diapositivas y tablas con informacin acerca de la Cartera de Proyectos; Informes
de Avance; e Informes de los Talleres de Lecciones Aprendidas. Asimismo se
revisaron un conjunto de fichas de cierre de proyectos denominada Gua para
evaluacin de monitoreo y cierre de proyectos y otros instrumentos que fueron
aplicados durante la Evaluacin de Cierre del Programa.
Se consider como fuente de informacin la Gua porque consista en una serie de
preguntas relacionada con cada proyecto, que deba ser respondida por parte del
funcionario del FONVIS responsable de hacer seguimiento a dicho proyecto durante
su ejecucin recogiendo as sus antecedentes y balances.
Este instrumento tiene la ventaja de haber sido aplicado a todos los proyectos
financiados por el PAIS, formaron parte del registro de la gestin del Programa, y
guardaron consistencia entre las variables seleccionadas para una evaluacin
integral del proyecto. Sin embargo, entre las desventajas se encuentran, est por
ejemplo, que el funcionario pudo haber manipulado las respuestas para no verse
perjudicado por fallas en el seguimiento, o en su defecto que el funcionario omitiese
alguna explicacin que diera sentido a las respuestas por no ser consideradas
valiosas por l.

p. 13

Para mitigar estos riesgos, la informacin que ofrece este instrumento fue
complementada con informacin adicional de los Talleres de Lecciones Aprendidas
y los resultados de la Evaluacin Final del Programa, la cual se limit a: (i)
establecer el cumplimiento de los objetivos del Programa, (ii) evaluacin en cuanto a
resultados fsicos y financieros, (iii) modificaciones introducidas a la ejecucin fsica
y financiera, y (iv) principales logros y lecciones aprendidas, sin analizar los
mecanismos de participacin que all fueron diseados y posteriormente
implantados, as como sus resultados, por lo cual esta investigacin podra venir a
complementar la evaluacin final del PAIS.
De la gua se tomo como informacin slo la correspondiente a la evaluacin desde
la perspectiva de los beneficiarios y de efectos generados, y no aquella relacionada
al anlisis financiero, administrativo, o de gestin. Entre las preguntas de la gua
fueron seleccionadas:
1. La OSC implement mecanismos para que la comunidad participara en la
administracin, ejecucin y supervisin del proyecto?
2. Existi vinculacin entre la OSC ejecutora y la poblacin objetivo?
3. Existieron mecanismos de participacin de los beneficiarios?
4. Se lograron efectos no planificados?
5. Los beneficiarios directos participaron activamente durante la ejecucin del
proyecto?
6. Una vez finalizado el proyecto, se generaron beneficios a la comunidad?
7. En opinin del oficial de proyecto cules fueron los obstculos ms
importantes durante el desarrollo del proyecto?
8. Qu factores contribuyeron de manera significativa a alcanzar los
objetivos?
Esta seleccin obedeci a su relacin directa con las variables a estudiar
principalmente la participacin y sus resultados en cuanto a beneficios para la
comunidad, y otros resultados del proyecto ms all de los servicios y bienes a
entregar a la comunidad por parte de la OSC.

p. 14

Dada las limitaciones de tiempo se consider tomar una muestra de 17

organizaciones, seleccionadas al azar dentro del conjunto de proyectos financiados,
a travs del Componente de Financiamiento, que contaban con fichas de cierre. Se
consider que es un nmero suficiente para obtener representatividad de los
contextos en tanto hay unidades de observacin tanto de Organizaciones de Base
(11) como de Organizaciones Intermedias (08), as como de las diferentes regiones
del pas. Adems se encuentran organizaciones con xitos y fracasos en cuanto a la
participacin de la comunidad. La muestra contiene las siguientes OSC:
Cuadro 1.1 Organizaciones de la Sociedad Civil con proyectos financiados
seleccionados para su revisin
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.

AC Ateneo San Antonio del Golfo, (Organizacin de Base) Estado Sucre.

FS El Buen Samaritano (Organizacin Intermedia), Estado Sucre.
APA El Tendal Tira (Organizacin de Base), Estado Trujillo.
AC. Accin Social (Organizacin de Base), Estado Trujillo.
Centro de Animacin Juvenil (CAJ) (Organizacin Intermedia), Estado Trujillo.
Asociacin Religiosa Cultural Nuestra Seora del Pilar (Organizacin Intermedia),
Estado Portuguesa.
Asociacin de Productores de Caf de Ospino (ASOPCAF) (Organizacin de
Base), Estado Portuguesa.
Asociacin Civil Centro UNESCO Movimiento Cultural Queremos Ayudar
(Organizacin Intermedia), Estado Mrida.
Asociacin de Coordinadores de Ambiente del Municipio Rangel (Organizacin
de Base) Estado Mrida.
FUNDAGRARIA Agricultura y Ambiente (Organizacin de Base)Estado Lara
Asociacin Civil Productores Zabileros La Otra Banda PROZALAOBAN
(Organizacin Intermedia Estado Lara.
O.N.G. Fortalecimiento del Poder Local (Organizacin de Base), Estado
Carabobo.
Centro de Atencin Psicopedaggico (CAPSI) (Organizacin de Base), Estado
Carabobo.
Asociacin Civil Proyectos Integrales para el Desarrollo de Cata (PROINCA)
(Organizacin de Base), Estado Aragua.
Fundacin para el Desarrollo de las Ciencias Fsicas, Matemticas y Naturales
(FUDECI) (Organizacin Intermedia), Estado Amazonas.
Cancamure II (Organizacin de Base), Estado Sucre.
Asociacin Civil Unidad de Recuperacin Nutricional La Casa Grande
(Organizacin Intermedia), Estado Miranda

p. 15

Por otra parte, tambin se cuenta con los resultados de la Evaluacin Final, que
fueron presentados el 28 de noviembre de 2005 por parte de la Consultora Grupo
ORTO

500.

stos

consistieron

en

informacin

recopilada

de

informes

administrativos, fichas de proyecto, y levantamiento de la informacin directa a

travs de encuestas a funcionarios de FONVIS, Cooperante Privado y parte de las
comunidades. De esta Evaluacin slo se tomo en consideracin, para esta
investigacin, informacin relacionada con la participacin.
Finalmente, la revisin documental fue estructurada con base a cuatro aspectos
relacionados con el ciclo de vida del un proyecto:
Situacin previa: Se incluye el anlisis de la justificacin inicial del Programa, la
identificacin de los problemas que lo origina, su diseo, y la propuesta de
participacin para aquel entonces.
Proceso de implantacin: Incluye el anlisis de la ejecucin de los mecanismos
de participacin previstos y generados, durante la ejecucin y seguimiento del
Programa.
Proceso de Sntesis: incluye el anlisis de los resultados obtenidos respecto a:
factores crticos respecto de la incidencia que pudo haber tenido los
mecanismos de ejecucin del programa sobre la participacin
ciudadana.
factores crticos respecto al fortalecimiento de las capacidades en las
OSC ejecutoras de proyecto, para influenciar sobre el Estado.
1.6 Anlisis de la Informacin
La tcnica para estudiar y analizar toda la informacin fue el anlisis de contenido,
el cual de una manera objetiva, sistemtica y cuantitativa ayud hacer inferencias
validas y confiables de datos con respecto a su contexto. (Hernndez y otros, 1991)
Las variables a estudiar fueron agrupadas de acuerdo a los objetivos especficos de
la investigacin. Gran parte de ellas estn definidos en el marco terico de esta
investigacin y la relacin entre ellas ser parte del proceso de anlisis.

p. 16

El proceso inici con la lectura de los documentos del Programa y avanz hacia la
lectura de las guas de cada proyecto seleccionado dentro de la muestra, siempre
en cuanto a las variables aqu sealadas, a saber:
Cuadro 1-2 Operacionalizacin de las Variables
Objetivos

Unidades de
Anlisis

Variables

Participantes previstos en

el Diseo
Mecanismos de
participacin diseados
Participantes reales
durante la ejecucin
Describir los
mecanismos de
participacin utilizados
en el PAIS

Descripcin de los
mecanismos de
participacin
instrumentados

Fuente

Tipo de Organizaciones
Tipo de mecanismos
diseados en la
formulacin del Programa
Naturaleza de las OSC
Alcances de la OSC
Nmero de OSC
participantes
Mecanismos utilizados
durante la ejecucin del
Programa
Acceso de la comunidad a
la OSC

Difusin de la informacin
acerca del Programa

Analizar los resultados

obtenidos de la
implementacin de
esos mecanismos de
participacin, en
cuanto al
fortalecimiento de las
capacidades en las
organizaciones de la
sociedad

Capacidades de la
organizacin

Tipo de Informacin del

Programa difundida por
parte del FONVIS a la
Sociedad.
Tipo de herramientas
incorporadas a las OSC
Auto-organizacin
Nmero y tipo de Cambios
realizados durante la
ejecucin del Programa
Reconocimiento de la OSC
Conocimiento de
informacin vinculado a
redes a las cuales puedan
acudir en caso de tener
dificultades.

Contrato de
Prstamo
Informe de Proyecto
Contrato de
Prstamo
Informe de Proyecto
Cartera de
Proyectos del PAIS
Informe de Cierre
(PCR)
Informes de Avance
Cartera de
Proyectos
Ayuda Memorias
Actas de la Comisin
Presidencial
Talleres de
Lecciones
Aprendidas
Plan de Promocin
del PAIS
Informes de Avance
Cartera de
Proyectos
Ayuda Memorias
Talleres de
Lecciones
Aprendidas.

A grandes rasgos, es preciso definir algunas de las variables consideradas hasta

ahora.

p. 17

Acceso: Los procesos participativos aqu descritos estn sujetos al marco de

un Programa Social, por lo cual la participacin aqu observada debe
obedecer tanto a fortalecer los derechos de los ciudadanos como a lograr los
objetivos del Programa.
Oportunidad: Durante la ejecucin se observ si la participacin tuvo
lugar en las diferentes actividades y ciclo de vida del proyecto.
Transparencia: Este principio debe tener consistencia con la difusin
de informacin en tanto que el objetivo es permitir y alentar la
interaccin en cualquier momento.
Reconocimiento: La voluntad por parte de los diversos actores de la
Sociedad, sean las partes afectadas directamente por la ejecucin del
Programa

Social,

sean

afectados

indirectamente,

de

obtener

reconocimiento por la Sociedad. La presencia de alguna forma de respetar

sus puntos de vistas, incorporando sus visiones y modos de vida, y adems
tener la apertura para recoger expresiones e iniciativas de participacin
especficas.
Auto-organizacin: se refiere a la capacidad de la gente para trabajar unida,
organizarse y movilizar recursos pare resolver problemas de inters comn.
1.7 Limitaciones de la Investigacin
Entre las limitaciones relacionadas con la recoleccin de informacin relacionada
con la participacin en el PAIS, tenemos: (i) el programa finaliz y el FONVIS fue
liquidado mediante decreto oficial en noviembre del 2005, por lo cual el acceso a la
comunidad se ve limitado debido a que no hay una contraparte por parte del
FONVIS que apoye al acceso de la comunidad (ii) gran parte de las comunidades y
OSC estn fuera de la Zona Metropolitana de Caracas, lo cual implica costos que
esta investigacin no puede asumir.
Sin embargo, con la informacin recopilada antes del cierre, a travs del Ministerio
de Planificacin y Desarrollo (MPD) especficamente de la Direccin de
Financiamiento Multilateral, se tiene suficientes elementos para efectuar el anlisis

p. 18

de los datos siendo la unidad de anlisis el Programa y no los casos particulares de

proyectos financiados. Adems, buena parte de los datos recolectados por la
Consultora de Evaluacin Final fue avalada por las autoridades del FONVIS y del
Programa, son tiles para cualquier investigacin asociada al PAIS, en vista de que
se limita exclusivamente a las comunidades beneficiarias del Programa, fueron
realizados por un conjunto de profesionales y no hay evidencia de que hayan
existido sesgos o errores en la recoleccin de la informacin y la matriz de datos
est disponible en el MPD.
Dada estas limitaciones y posibilidades para efectuar el desarrollo de esta
investigacin, solo cabe mencionar que esta investigacin no se propone estudiar ni
el impacto de la ejecucin del PAIS, ni de sus proyectos especficos, ni el
cumplimiento de los procesos establecidos en el Contrato de Prstamo, a travs de
sus normas especficas y generales, antes bien describe (sobre la base de la
informacin secundaria) los mecanismos y resultados de participacin ciudadana en
el PAIS.
Por otra parte, no hay registros estadsticos que evidencien el nmero de OSC para
el ao de la firma del Programa, una Lnea de Base construida, por entidad federal y
tipo de organizacin que permita comparar al final del Programa si efectivamente el
PAIS contribuy a un aumento de organizaciones de la sociedad civil. Esta
limitacin tiene que ver con el alcance del Programa, pues no era un objetivo el
aumento de las organizaciones, aunque en documentos al inicio del Programa se
esperaba que pudiera favorecer a aumentar el nmero de organizaciones.
Tampoco se puede saber si efectivamente mejoraron las condiciones de calidad de
vida de la poblacin con la aplicacin del proyecto, pues los resultados de los
proyectos fueron slo de cumplimiento de actividades previstas versus las
programadas y no hay una valoracin de los efectos reales en la poblacin.

p. 19

Captulo 2 Aspectos Tericos y Conceptuales

2.1. Relaciones Estado - Sociedad
Si visualizamos brevemente la trayectoria de la actuacin pblica desde el Estado
de Derecho, pasando por el Estado Social de Bienestar y su crisis al convertirse en
una matriz cerrada, auto - referida a la burocracia, con falta de responsabilidad y
esencialmente ineficiente en el mal uso de los recursos del Estado, se comprender
cmo los roles del Estado han marcado las relaciones con sus ciudadanos y lo que
cada uno de ellos espera del otro.
As tenemos que en el Estado de Derecho las transformaciones estaban guiadas
por las transformaciones de la economa, dado que el poder pblico era, por un
lado, garantizador de libertades y por el otro, era organizador de un mbito
socioeconmico segn los principios del derecho privado.

En este contexto el

Estado cumpla ms una funcin legisladora y justificaba su legitimidad frente a los

ciudadanos a partir de los principios de dominacin legal, de la no-intervencin
estatal en los asuntos de ndole privado - mercantilista, y de la representacin o
parlamento como eje central del inters general. (Habermas, 1994)
Mucho ms tarde el Estado de Derecho entr en crisis, principalmente por la
situacin de post guerra y por las fallas en el mercado, y se dio paso al Estado de
Bienestar, el cual deba poseer, ante todo, la capacidad para lograr polticas
estabilizadoras, asegurar las fuerzas de produccin y construir polticas sociales
universales, ya que los ciudadanos desarrollaron una fuerte conviccin de que el
Estado y su administracin deban dar respuestas a sus mltiples necesidades, y el
sistema econmico capitalista necesitaba ayuda para solventar su crisis y
salvaguardarse del sistema socialista, como fue expuesto en la teora keynesiana.
Sin embargo, este Estado de Bienestar se caracteriz, entre otras cosas, por una
expansin e intervencin del Estado en todos los mbitos de la sociedad, como por
ejemplo regulacin de precios, planificacin de la sociedad, produccin de bienes y
servicios, etc., originando un crecimiento desbordado de la Administracin Pblica,
la cual se afianzaba cada vez ms en principios globales de funcionamiento

p. 20

administrativo, ofreca servicios pblicos cada vez ms diversos, complejos y con un

alto presupuesto de gasto, y adems donde concurran factores endgenos como la
lucha por el poder y las contradicciones en la solucin de problemas, y factores
exgenos como la urgencia de soluciones y la ejecucin de mltiples decisiones que
provenan del Poder Ejecutivo.
Como resultado de todo ello, (del abultamiento del Estado, de las demandas y de
los problemas de la sociedad, la inoperancia, la rigidez y el nfasis por el hacer sin
importar cual era el coste) se ocasiono una inadecuada imagen de lo pblico y una
deslegitimacin de sus instituciones. El Estado de Bienestar choca entonces, con
problemas financieros, la Democracia se encuentra envuelta en sentimientos de
frustracin popular, principalmente con los partidos polticos, se critica la preferencia
de lo cuantitativo sobre lo cualitativo, se experimenta un cambio de pensamiento
econmico sustentado en el principio de escasez que influye en la retirada del estilo
keynesiano, y por ltimo se condena el tamao del Estado. (Ban, 1997)
En esa pluralidad de actuacin del Estado, hay diferentes formas de relacin entre
el Estado y los ciudadanos, que dan contenido a la participacin ciudadana. Por
ejemplo, existen organizaciones corporativas, como la Burguesa descrita por
Habermas, la cual habindose percatado acerca de su dependencia al poder pblico
del Estado, considero necesario influir sobre l para su reproduccin y ejercicio de la
funcin poltica, estando separada del Estado pero con suficiente poder para
subordinarlo a las necesidades de una esfera privada que se presentaba a s misma
como neutra y emancipada respecto de la dominacin.
En este sentido, la funcin poltica de la sociedad burguesa se traduca en la crtica,
a travs de la opinin de unos sujetos racionales que reflexionaran en privado
acerca de asuntos pblicos, ejerciendo una funcin crtica y de control sobre el
Estado como una forma ms de hacerse notar. Como consecuencia se cre un
campo de tensiones entre Estado y sociedad, en el cual la funcin pblica - social se
despliega en una relacin regulativa y ya no constitutiva de lo pblico. (Cunil, 1997)
En efecto, contra la controversia jurdico estatal en torno al principio
del dominio absoluto que vena desarrollndose en los dos siglos
anteriores, en el siglo XVIII la opinin pblica exigir la competencia

p. 21

legislativa, en la conciencia de que en el conflicto de intereses de

clase de ningn modo estara el Estado de Derecho en situacin de
garantizar per se una legislacin a las medidas de las necesidades
del trfico burgus (Cunil; 1997: 31)
Los ideales del burgus marcaron el autoentendimiento de la esfera ntima y de la
vida pblica, articulando los conceptos claves de subjetividad y autorrealizacin
mediante la formacin racional de la voluntad y la opinin, as como de la
autodeterminacin personal y poltica, premisas fundamentales que el ideal burgus
hace necesarias para la deliberacin en asuntos pblicos. (Habermas, 1994)
Bajo este pensamiento liberal, el ciudadano es una nueva unidad bsica de la
organizacin social, igual ante la ley y ante sus semejantes. Estas caractersticas,
centradas en expresiones de individualidad, contribuyeron al desarrollo de la vida
pblica burguesa y su expansin mediada a travs de derechos fundamentales, es
decir, los individuos encontraban las funciones que deberan desempear en la vida
pblica

basndose en la ley, por lo que no se prevea ningn mecanismo de

participacin de los ciudadanos en las actividades del Estado. (Rachadell, 1998)

Se fueron reduciendo los principios de lo pblico a una condicin de

mayora

silenciosa representada en grupos de intereses particulares como el burgus, los

cuales configuraron el Estado y la teora de la Democracia desde fines del siglo
XVIII. Es en ese momento e inicios del siglo XIX, cuando lo pblico se va
transformando, dejando de ser el espacio de comunin entre todos los ciudadanos
por y para el bien de todos, para convertirse en un espacio de opinin pblica.
(Habermas, 1994)
La ciudadana se convierte, entonces, en un efecto imparcial, informado y capaz de
compartir las normas comunes, (Seligman, 1997) es decir, se considera a la
sociedad como un elenco de individuos autnomos cada uno con su propio
concepto de buena vida, roles y normas definidas que debe cumplir, una

p. 22

introduccin a la supremaca de las libertades individuales y su fundamento en la

teora liberal5.
Es en este contexto liberal, donde ms tarde se inici una manifestacin de la
funcin pblica radicada en lo social, adquiriendo mxima relevancia en la medida
que al gobierno se le adjudicaban cada vez ms los asuntos de la sociedad,
desdibujndose la separacin Estado Sociedad y aumentando los recursos sujetos
a la administracin de los entes pblicos.
As, las nuevas relaciones dejaban de tener como centro la Ley o Parlamento para
darle ms importancia a las estructuras que disponen de accin, (Garca Pelayo,
1985) debido a las necesidades de intervenir en la vida econmica y social por parte
del Estado, an cuando en el escenario continuaba la normativa administrativa para
mantener un cierto grado de control bajo la rendicin de cuentas frente al
Parlamento.
Es la Ley quien media entre el deber ser y el castigo, controles que no realzan la
accin en pblico ni demuestra la valorizacin de las virtudes tal como Arendt
hablaba de la Condicin Humana, ya que las leyes en papel no garantizan per se
una conciencia de lo pblico.
Por otra parte, los ideales democrticos en sus postulados clsicos, igualdad,
pluralismo poltico y deliberacin pblica bajo el trasfondo de la libertad, adopt
tradicionalmente programas de accin poltica a travs de instrumentos de
democracia directa y representacin (voto para la eleccin de mandatarios y
representantes en parlamentos) enfatizando como nico medio de participacin el
voto y reduciendo as la participacin cada cierto perodo tiempo en el marco de una
Democracia Representativa.
"En la tradicin liberal, el Estado nacional ha sido el mbito por
excelencia, el lmite territorial, el acotamiento poltico del ejercicio de
la soberana y la democracia. De acuerdo a David Held, a travs de
5

Una relacin histrica que hace Vieira (1998) acerca del concepto de participacin ciudadana, se
refiere a como los ideales burgueses han podido utilizar la participacin, desde fines del siglo XVIII,
para reproducir el sistema de dominacin, en tanto encauza las distintas formas de expresin de los
individuos y grupos dentro de lmites controlados, oculta las desigualdades sociales entre quienes
tienen el poder y quienes no lo tienen y sirve para legitimar el orden existente.

p. 23

los siglos XIX y XX se tendi a asumir la existencia de una relacin

de simetra o de congruencia entre quienes toman las decisiones en
un rgimen democrtico, y los destinatarios de esas decisiones. Ha
sido sta la base de la asociacin entre democracia y Estados
nacionales, definiendo estos ltimos los lmites territoriales en base a
los cuales los individuos son incluidos o excluidos de la participacin
en decisiones que puedan afectar sus vidas (Lander; 1998: 295)
Este modelo trasciende hacia la inclusin pluralista en la medida que evolucion la
Democracia hasta nuestros das, incorporando en trminos generales un esfuerzo
por ampliar las capacidades de representacin social, sin embargo, en muchos
casos

los sujetos postulados y los convocados a ejercer el voto trasladan sus

intereses a esta esfera, deviniendo su participacin en ella ms en una colaboracin

funcional que a incrementar sus espacios de su influencia. (Cunil, 1997)
Por otra parte, el rol pblico del ciudadano se entrecruz con el rol privado del
cliente de las burocracias y, la formacin poltica de la voluntad se vio influenciada
por los Mass Media, en funcin de un espacio para el descubrimiento, ms que en
funcin de la toma de decisiones6.
Se remarc la necesidad de ampliar las posibilidades de eleccin y control sobre los
servicios pblicos por parte de los ciudadanos como clientes y consumidores. El
nuevo paradigma favorece la consulta y matrices de opinin restringiendo los
espacios de participacin a procesos informativos y de consulta, lo cual se relaciona
con los procesos de diseo de proyectos tan utilizados a partir de los aos 90.
Esta apertura del Estado hacia la ciudadana era el producto de exigencias tcnicas
a partir de la diversidad y complejidad de las funciones pblicas las cuales
aconsejaban tomar en cuenta a los ciudadanos para aportar informacin necesaria
para orientar la actuacin de los entes pblicos. (Rachadell, 1998)
Las nuevas relaciones entre Estado y Sociedad incluyen cierta complementariedad
a travs de instrumentos que proporcionaban a la administracin pblica, un mejor
conocimiento de las necesidades de sus administrados, colaboracin de stos en la

Adems, a esto se le agrega, que ese espacio de mediacin fue convertido en una esfera virtual de
los Mass Medias, en la cual los sondeos y la discusin se basa en el consumo y no en la opinin crtica
racional. (Ferry y otros,1992:31)

p. 24

ejecucin de algunas tareas o bien, realizacin de determinadas funciones

pretendiendo sustituir al Estado7. (Cunil, 1991)
En la dcada de los 90 hubo principalmente dos corrientes, la de autogestin social
enmarcada en los procesos de descentralizacin y de estimulacin a la prestacin
de servicios por entes privados8, es decir, modalidades de participacin enunciadas
en la participacin administrativa, y por la otra, la de instrumentos de Democracia
directa como el referndum e introduccin de iniciativas populares en la formulacin
de Leyes, para lo cual se establecieron reformas en el marco regulatorio de la
institucionalidad democrtica.
Hubo por lo menos dos razones que impulsaron a considerar estas corrientes en
Amrica Latina:
de una parte, un impulso deliberado, desde la sociedad por limitar los
espacios del Estado y del mercado; por otra parte, asociado sobre
todo a la crisis fiscal (y supuestamente tambin a consideraciones de
eficiencia), un esfuerzo consciente de parte del Estado y de los
organismos multilaterales de trasladar la ejecucin de la poltica social
de y de los programas sociales hacia la sociedad. (Cunil; 1999:209)
Segn Cunil (2004) en Amrica Latina la institucionalizacin de las modalidades de
participacin desde el Estado reafirma lo siguiente:
1. Los sujetos de la participacin son construidos desde el Estado, en tanto
es ste el que dota de legitimidad a ciertas categoras de intereses.
2. El signo de esa institucionalizacin es la proliferacin de actores en tanto
existen tantos tipos de participacin ciudadana como instituciones que
apelan a la incorporacin de ellas en sus prcticas.
3. El mbito por excelencia es el local y la modalidad favorecida es la
concertacin social, y en un plano ms general la consulta, la cual ha

7
En este conjunto de relaciones entre el Estado y la Sociedad han existido diferencias marcadas como
luchas de clases y movimientos populares, que al caracterizarse por temas ms amplios, escapan del
mbito de esta investigacin.
8
Para Edgardo Lander, (1998) la descentralizacin en cierta medida invoca al ideal de la participacin
directa, en una valoracin del gobierno local como espacio ms cercano al poder, al igual que era
asociada al tema de la gobernabilidad y a los intentos por desmontar las sobrecargas de demandas al
Estado, por lo que tambin se le vinculaba con el tema de la prestacin de servicios por parte de
privados asociado a planteamientos de polticas neoliberales.

p. 25

estado caracterizada por la instauracin de rganos consultivos del tipo

consejos econmicos y sociales.
Si a esto se le incorpora el descontento de las sociedades latinoamericanas en
cuanto a su desarrollo y a como se dieron los procesos polticos, obviamente la
necesidad de hacer sentir a la gente partcipe en las acciones del Estado es de
inters para los polticos que procuran ganar elecciones.
La participacin sirve entonces tanto para definir prioridades, controlar la actuacin
del Estado y/o defender intereses colectivos frente al Estado. (Rachadell, 1998) as
como es un instrumento de aproximacin a las decisiones pblicas (Araya, 2005) y
es

parte

de

muchos

discursos

polticos.

En

definitiva,

existen

diversas

interpretaciones acerca de la participacin, las cuales siguen a continuacin.

2.2 Algunas definiciones de la Participacin
Es necesario hacer una precisin en cuanto a la acepcin del vocablo participar que
significa tomar parte en (Narayan; Blackburn y Holland) y no la asistencia a un
evento o reunin, ni la consulta simple, ni el te informo acerca de algo, es decir,
participar implica una adopcin misma de la situacin en la que tomo parte. Por lo
tanto es una prctica que es observable, convocada y/o promovida en la cual
interviene el individuo en sociedad, y que no se perfecciona por s sola sino que
requiere de una serie de elementos que le dan forma.
Los consensos y disensos alrededor del significado de la participacin varan desde
su importancia para obtener mayor eficiencia o eficacia de los programas de
inversin (la participacin como instrumento), pasando por ser un medio de
presionar para lograr una mayor justicia social (participacin como medio) hasta el
significado de la participacin como un fin en s mismo, es decir, como garanta de
un derecho humano.
Adems, en el significado de la Participacin se renen una serie de complejas
situaciones que tienen que ver fundamentalmente con los mecanismos de
distribucin y retencin del poder. Es por eso que la participacin esta asociada a

p. 26

conceptos como el de Democracia, Desarrollo, y Poltica, todas stas asociadas a

la capacidad de dar respuesta a problemas colectivos. (Wainwrright; 2003:9)
En principio, se entender por participacin, a un derecho de actuacin de los
ciudadanos en los asuntos que les afectan tanto en lo social, poltico y econmico.
sta accin puede ser a travs de organizaciones que actan en representacin de
intereses para determinados grupos, como a travs de intervencin de particulares.
En este sentido, puede ser ejercida indirectamente a travs de organizaciones de
base, asociaciones u organizaciones intermedias, e individuamente como sujetos de
derecho.
Generalmente, al hablar de participacin, se hace referencia a la actitud cvica de
los ciudadanos (ejercer el voto, militar en un partido poltico, difusin de informacin
poltica, participacin en manifestaciones, entre otras) que contribuye a fortalecer las
bases del sistema democrtico.
En este sentido, hay que diferenciar la participacin poltica de un actor
esencialmente activo que realiza dentro o fuera de una organizacin actividades
que contribuyen de manera directa o indirecta a conformar la esfera poltica, de
aquellos ciudadanos comunes capaces de elegir entre distintas alternativas
propuestas por las fuerzas polticas que actan dentro del sistema.
Se trata entonces, por un lado de un Sistema Poltico y sus actores polticos, y por el
otro de la relacin entre sujetos comunes y el sistema poltico, en el cual para el
ltimo se requiere de ciudadanos llamados al sufragio, y para el primero se requiere
de estructuras o mecanismos institucionalizados que determinen la competencia
entre las fuerzas polticas, es decir, organizacin de partidos, asociaciones
voluntarias que sirvan como intermediarias y estimuladoras para el accionamiento
poltico.
Desde este punto de vista, la participacin de los actores no polticos, es ejercida a
travs del sufragio como sujetos que votan en un sistema poltico representativo y
slo con esa posibilidad de votar participan cada perodo electoral, mientras los
actores polticos son quienes sustentan el poder como representantes de un grupo
de sujetos.

p. 27

la Participacin poltica se puede entender como el conjunto de actos y

de actitudes dirigidos a influir de manera ms o menos directa y ms o
menos legal sobre las decisiones de los detentadores del poder en el
sistema poltico o en cada una de las organizaciones polticas, as
como en su misma seleccin, con vistas a conservar o modificar la
estructura (y por lo tanto los valores) del sistema de intereses
dominante. (Pasquino, citado en Araya, 2005:5)
La participacin poltica presenta grandes retos debido a su poco nivel de accin,
ejemplo de ello es que incluso en la forma ms comn de participacin (la electoral),
encuentra lmites que son evidenciados mediante el abstencionismo y cada vez
ms, grupos reducidos son los que tienen inters por la poltica, a pesar del papel
que juegan los medios masivos, en procurar espacios de informacin y formacin
poltica (Camps, 1996)
Existe otro tipo de participacin como es la participacin social, vista como
agrupacin de individuos en organizaciones a nivel de la sociedad civil con el fin de
defender intereses comunes. A diferencia de la participacin poltica, en la
participacin social se establece una relacin entre individuos y organizaciones e
instituciones sociales, ms que con Sistemas Polticos del Estado. en el caso de
la participacin social, se supone que los individuos se relacionan no con el Estado,
sino con otras instituciones sociales (Cunil; 1991:45)
La

participacin

social

tambin se puede definir como un proceso de

autotransformacin de los individuos en funcin de sus propias necesidades y las de

su comunidad, que crea en ellos un sentido de responsabilidad en cuanto a su
bienestar y al de su comunidad, as como la capacidad de actuar consciente y
constructivamente en el desarrollo. Un sentido de que no fue algo ajeno ni una
limosna

ni

una

donacin,

sino

algo

pensado,

planificado,

construido

posteriormente utilizado y/o vivido por ellos. (OPS/CEPIS, 2000)

El mbito de la participacin social lo constituyen aspectos relacionados con el
cooperativismo, asociativismo, la autogestin y dems mecanismos que se orienten
al tratamiento de intereses tangibles comunes. Es de hacer notar que en el marco
de la participacin social, los individuos pueden relacionarse con el Estado
utilizando estructuras intermedias u organizaciones, pero esta relacin slo se da en

p. 28

presencia de demandas puntuales que requieren ser satisfechas a travs de

servicios y bienes pblicos, y no como una relacin expresa con la actividad pblica
la cual implica trascender la mera obtencin de recursos. (Cunil; 1991)
la participacin social tiene dos expresiones bsicas que, a su vez, es
preciso considerar interrelacionadamente; control y produccin social ()
El control social representa la voluntad de la sociedad de intervenir de
manera directa en la conformacin de las polticas pblicas y de la
opinin pblica () La produccin social, constituye un campo donde
crecientemente la sociedad expresa su voluntad de construir espacios
autoorganizados para la satisfaccin de necesidades colectivas. (Cunil,
1999: 208-209)
Otra distincin se refiere a la participacin comunitaria, estrechamente vinculada
con el desarrollo comunitario, en la medida que estimula el esfuerzo de los
individuos en acciones organizadas de autoayuda social, a fin de mejorar su calidad
de vida. La participacin comunitaria surge desde iniciativas y actividades que son
sociales y estn

enmarcadas en un terreno prximo o local, y que slo

eventualmente- pueden requerir la intervencin del Estado, en tanto funcin

asistencial.
Tal como lo expresa Nuria Cunil, (2004) la participacin comunitaria puede suponer
una relacin con el Estado pero que tiene un sentido meramente de impulso
asistencial, pues en definitiva, las acciones son ejecutadas por los ciudadanos
mismos y, en general, estn referidas a cuestiones vinculadas a su vida ms
inmediata. La participacin comunitaria es el proceso mediante el cual la comunidad
tomar parte de las decisiones que la afectan y las asume de forma consciente.
Por otra parte, si la participacin es vista como un proceso mediante el cual los
individuos intervienen colectivamente en un espacio de inters pblico sobre
asuntos que le afectan en lo poltico, social o econmico, lo cual supone la
concepcin clsica en la cual el ser humano libre y en sociedad intervena en
asuntos pblicos (Arrendt, 1974), la presuncin no es una participacin reactiva de

p. 29

los ciudadanos asociado a un conjunto demandas insatisfechas, sino una

participacin asociada a principios de la virtud cvica9.
A este tipo de participacin se le denominar participacin ciudadana, la cual
hace referencia a la accin de particulares en actividades que son de carcter
pblico con el objeto de resguardar intereses que son de todos (Cunil, 1997), en
resumen, una intervencin de los individuos en actividades pblicas, en tanto
portadores de intereses sociales. (Cunil 1991)
Esta modalidad de participacin implica intervenciones directas de los ciudadanos
en procesos de formulacin y toma de decisiones de inters pblico enmarcadas
dentro de las acciones del Estado, por lo cual abstrae tanto la participacin mediada
por los partidos polticos como la que el ciudadano ejerce cuando elige a las
autoridades polticas. Igualmente, se vincula con actividades que tienen como fin la
produccin de bienes y servicios pblicos, as como tambin con su fiscalizacin.
Existen autores como Velsquez, citado por Vieira (1998), para el cual la
participacin ciudadana no est referida exclusivamente a los aparatos del Estado,
sino a todas aquellas relaciones de poder dispersas y difusas en la sociedad, en
tanto entiende por participacin bsicamente a un proceso de intervencin de las
fuerzas sociales presentes en el desenvolvimiento de la vida colectiva.
No obstante, Velsquez tambin asocia la participacin con mecanismos de poder y
como un proceso social a travs del cual la poblacin acta en funcin de sus
propios intereses. Estos intereses para Velsquez pueden ser de sectores (grupos,
clases, gnero, etc.) por lo cual se disocia de la concepcin de intereses difusos y
agrega que tales intereses complejos y diversos, inclusos antagnicos no
necesariamente lleva a un consenso social, pues no trata de un individuo abstracto
producto de una pretendida libertad dentro del ideal burgus que puede negociar a
sus anchas, sino el efecto de mltiples determinaciones sociales e individuales.

Esta es una corriente que deriva de Aristteles, en la cual la virtud cvica es menos un atributo
privado que una empresa pblica o comn, que se practicaba mediante la participacin activa de los
miembros de la colectividad en asuntos comunes. En principio, el modelo de ciudadana perteneciente
a ese mbito pblico, es un modelo cuya distincin crucial es entender que el bien social se define
solamente en trminos de la sujecin del yo privado a la esfera pblica (Seligman, 1997).

p. 30

Debido a esa percepcin, para Velsquez no existen diferencias entre la

participacin ciudadana, la participacin social, o la participacin comunitaria, por lo
cual pareciera que tal como ha sido definida la participacin ciudadana y tal como la
entiende Velsquez, no existe mayor diferencia.
Por ejemplo, de acuerdo con la Ley Orgnica de Planificacin se entiende por
participacin social, el derecho que tienen los sectores sociales de estar
debidamente informados, de elaborar propuestas, de identificar prioridades y de
recomendar formas de participacin que incidan en la construccin, viabilidad y
perfectibilidad de la planificacin (artculo 58) como derecho los rganos y entes de
la Administracin Pblica estn obligados a suministrar a los sectores sociales,
informacin amplia y oportuna sobre sus planes de desarrollo y dems programas y
proyectos. En este sentido la participacin social parece confundirse con la
participacin ciudadana en cuanto la sociedad pareciera no poder desvincularse de
su relacin con el Estado.
As pareciera que las distinciones antes expuestas podran carecer de sentido, no
obstante, hay un elemento fundamental que permite aclarar el objetivo de tales
distinciones y es, precisamente, el tema de los intereses.
Ms all de la polarizacin que existe entre intereses pblicos y particulares, la
participacin ciudadana se circunscribe a los intereses difusos, reconocidos
jurdicamente para una cantidad indeterminada de individuos y estrechamente
relacionada con el ejercicio de la ciudadana.
En este sentido, se entender por inters difuso al inters jurdicamente reconocido
de una pluralidad indeterminada o indeterminable de sujetos (Snchez Morn
citado en Cunil; 1991) mientras un inters colectivo es el inters difuso de una
colectividad menor.10

10

En ese mismo texto y haciendo referencia a Snchez Morn, se plantea que el inters difuso
supone un plus de proteccin o una proteccin diversificada de un bien jurdico, pblica por un lado y
de los ciudadanos por el otro. Por ejemplo, cuando se dice que el Estado tutela el derecho a la salud,
en esta formula se reconoce un inters pblico, unas facultades de actuacin de la organizacin estatal
pero, al mismo tiempo, un inters jurdico, no meramente de hecho, de todo ciudadano a la proteccin
adecuada del bien salud segn los dictados del ordenamiento jurdico

p. 31

Esta distincin en la denominacin de la participacin ciudadana, consiste en asumir

que existe un mbito pblico ubicado en la sociedad y separado del Estado,
sealado ut supra, en el cual la participacin ciudadana est fuertemente asociada
a relaciones de poder para el ciudadano en dos aspectos, uno como medio de
socializacin de la poltica y otro como forma de ampliar el campo de lo pblico
hacia esferas de la sociedad para que as se pueda penetrar al Estado. De all, que
la participacin ciudadana tambin es participacin poltica, aunque con un sentido
diferente como influencia directa -mas que indirecta- en la formacin de la voluntad
poltica (Cunil, 1991 Post scriptum)
As, la participacin ciudadana es la prctica por medio de la cual muchos ven
posible lograr una justicia social en tanto que los sujetos pueden inducir reformas
sociales significantes que les permitan acceder a los beneficios de la sociedad.
(Arnstein, 1969)
Para Arnstein hay una diferencia crtica entre pasar por el ritual de participacin y
tener el poder real necesario para afectar el resultado del proceso de participar. El
punto fundamental de su artculo, es que la participacin sin la redistribucin de
poder es un proceso vaco y frustrante para el excluido, en la medida que permite
que los que siempre hayan tenido el poder puedan exigir slo para algunos pocos
manteniendo as el statu quo.
De esta manera, Arnstein

Figura 01 Niveles de Participacin

propone una

tipologa de ocho niveles de participacin.

(Ver Figura 01) Cada escaln corresponde
a

la

magnitud

de

poder

que

algn

ciudadano tiene para alcanzar un fin.

Los

niveles

1 y 2 describen

la

"no

participacin", son niveles que, segn la

autora, han sido ideados por algunos para
sustituir la genuina participacin, ya que su
objetivo real no es permitir a las personas
que participen planeando los programas o
Fuente: Arnstein Sherry (1969)

p. 32

dirigiendo su accin, pero si le permite a quienes tienen el poder manipular y/o

curar, supuestamente, a los participantes.
Los escalones 3 y 4 corresponden a "tokenism" que permite a los ciudadanos
escuchar y tener una voz, a travs de la informacin y la consulta. Estos niveles
asumen una magnitud de participacin, pues los ciudadanos pueden y de hecho
son escuchados e informados, pero bajo estas condiciones les falta el poder para
asegurar que sus puntos de vistas sean considerados por quienes tienen ostenta el
poder. Cuando la participacin permanece en estos niveles no hay ningn cambio
del statu quo.
El escaln Aplacamiento es un nivel ms alto porque permite a los ciudadanos
realmente aconsejar, tienen voz, pero aun los que tienen el poder retienen el
derecho para decidir.
Luego estn los escalones donde se va nivelando el poder del ciudadano con el
grado creciente de decisin. Aqu los ciudadanos pueden entrar en una relacin de
igual que les permite negociar y comprometer en el intercambio con quienes han
tenido el poder tradicionalmente, pasando al prximo escaln, cuando hay
delegacin del poder y hasta el ltimo peldao cuando hay control y mando del
Ciudadano.
Estos niveles no son monolticos y hoy en da existen diversas modalidades de
participacin, por lo cual la participacin tambin es un proceso a travs del cual se
puede ir deslizando de un nivel a otro. Los niveles de participacin ayudan a un
anlisis bsico que permite observa a la participacin con relacin a quienes la
promueven, es decir, cmo desde quienes tienen una posicin de poder se le
permite al otro que tome parte en ya sea en la formacin de agendas, la toma de
decisiones, la gerencia o el control de los recursos, por mencionar algunos.
De esta manera se podra hablar de la contribucin de la participacin en el
aumento de la eficiencia, eficacia, transparencia y sostenibilidad de los proyectos y
programas, es decir, la participacin como medio o herramienta para alcanzar
objetivos del programa, sin observar las relaciones de poder e incurrir en la
reproduccin de la exclusin. Un ejemplo, de ello es que si la participacin redunda

p. 33

en economa de costos, ms calidad, mayor transparencia y sostenibilidad de un

programa, se puede concluir que el programa ha ganado, y sin embargo el mismo
programa puede lesionar las organizaciones preexistentes, redundar en clientelismo
o favorecer a los intereses sociales que poseen un alto nivel de organizacin (Cunil,
1999).
Una consideracin en este sentido, es la definicin de la participacin que hace
Unda, citado por Cunil, al considerar como elemento esencial de la participacin la
funcin de los procesos de movilizacin y organizacin social, al punto de que si no
existen esos procesos de movilizacin y de organizacin independiente, es decir de
auto-organizacin y de auto-identidad, la participacin es poco ms que un artificio
(Cunil; 1999:215)
En este sentido, ms all de los argumentos que se plantean en torno a la
participacin como el acercamiento de una Administracin a la realidad de los
ciudadanos a favor de hacer ms sensitivas las polticas pblicas o de aquellos
organismos multilaterales que usan como bandera la participacin para as formular
proyectos ms eficientes y efectivos en trminos de involucrar un mayor nmero de
personas en el diseo, implementacin y evaluacin, lo cual tambin es valido, la
participacin tiene una fuerte carga poltica en tanto es reconocida como
facilitadota de cambios a favor de los ms desposedos. (Blackburn y Holland, 1998)
Con base a este recorrido se entiende por participacin ciudadana a una prctica
social que supone una interaccin expresa entre el Estado y Actores de la
Sociedad, a partir de la cual estos ltimos ejercen influencia en las decisiones
del Estado en tanto son portadores de intereses sociales (difusos). (Cunil;
1991)
Por ello, cuando rganos colegiados o unipersonales cuyos miembros son
portadores especiales de conocimientos tcnicos o de una particular experiencia
administrativa y en funcin de ello participan, no se hablar de participacin
ciudadana, pues la participacin se ha de realizar en funcin de intereses difusos y
no entre personas privadas que comparten con la Administracin Pblica la
elaboracin de decisiones de inters particular.

p. 34

En esta clasificacin se encuentran (i) el desempeo de tareas que anteriormente

desempeaba el Estado pero que ahora comprenden a la libre iniciativa de los
particulares, es decir, la privatizacin y, (ii) la prestacin de servicios pblicos por
concesin, pues la transferencia de la gestin se realiza mediante un contrato u
obligacin. (Rachadell, 1998)
Suceder lo mismo cuando la participacin slo se circunscribe

a intereses

particulares radicados en la sociedad civil que son reductibles a la lgica del inters
personal, y que por ende aluden a sujetos personales y no a una expresin de
autoorganizacin para velar por la prestacin del servicio. (Cunil, 1999)
Igualmente, no hay participacin cuando la ley impone a los ciudadanos el deber de
colaborar con la Administracin Pblica, pues aunque hay un inters pblico, no
asocian al particular el ejercicio de la actividad administrativa, como por ejemplo, la
obligacin de denunciar ante casos delictivos, o los deberes que derivan de ciertos
estados de necesidad ante catstrofes. (Rachadell, 1998)
2.3 Algunos Elementos para clasificar la Participacin Ciudadana
Con base a las definiciones esbozadas de lo que se entiende por participacin, y en
especial partiendo de la diferenciacin de la participacin ciudadana con respecto a
las dems formas de participacin, se intentar proponer una serie de criterios que
puedan determinar si efectivamente se est o no en presencia de una prctica que
se pueda definir como participacin ciudadana.
Parte de estos criterios han sido tomados de la propuesta que hace Nuria Cunil,
pero aqu se hace una separacin entre elementos de la participacin ciudadana y
los mecanismos de participacin, de manera que como criterios de calificacin stos
puedan aportar conclusiones acerca de las definiciones de las experiencias.
En principio, los elementos son los que le dan sentido a la accin y no deben
confundirse con los mecanismos de participacin, pues los primeros se enmarcan
en valores o propsitos, y los segundos han de ser las condiciones necesarias para
poder participar.

p. 35

En este sentido el fin de la participacin ciudadana ha estado asociado a la

preservacin de la democracia (Cunil, Rachadell) por un lado, en procesos de
democratizacin del Estado y por el otro, en procesos de democratizacin de la
sociedad.
La idea de participacin -si ha de tener algn sentido desde el
punto de vista de la democracia- supone la posibilidad de logros
como resultado del incremento en la participacin. En el terreno
econmico, podra suponerse que en una sociedad ms
democrtica, en la cual se amplan los mecanismos para la
participacin de sectores sociales anteriormente excluidos, ese
incremento de la participacin debera expresarse en una mejor
representacin de los intereses de stos -y por ende- en mayores
niveles de equidad. (Lander; 1998: 305-306)
Asociado a ese fin, est el propsito que conlleva a que no slo se describan
prcticas de participacin sino que adems se constate su orientacin, y efectos
para poder calificarlas en trminos ms operativos. Por lo tanto, el significado de la
participacin variar de acuerdo a su origen, los propsitos, y fundamentalmente, la
capacidad efectiva de ejercer poder.
Es por ello que la participacin ciudadana est asociada a una serie de elementos
que le dan orientacin como son: la inclusin, el pluralismo y la autonoma.
a. Inclusin y Pluralismo
La participacin parece estar estrechamente vinculada con la inclusin, es decir a
quienes se incluye (a los ms pobres, grupos etreos, o de gnero frecuentemente
excluidos, etc.), mientras ella, plantea el cmo se les incluye y el papel que juegan
una vez incluidos (Narayan, 2002)
Participation is a way is being scaled up is much more than a technique.
Participation is a way of viewing the world and acting in it. It is about a
commitment to help create the conditions which can lead to a significant
empowerment of those who at present have little control over the forces
that condition their lives (Blackburn y Holland; 1998:3)
Por su parte la inclusin, es un reconocimiento a las diferencias, un retiro del poder
monopolizado desde las lites y burcratas, una estrategia para la reduccin de la
pobreza y para alcanzar una mayor democracia, y un fin en s mismo desde un

p. 36

enfoque en el cual todos tenemos derechos como ser humano por el slo hecho de
serlo11, es decir, procurando desde la accin del Estado la no discriminacin.
Esta forma de entender la inclusin, engloba un reconocimiento poltico estatal y
socio cultural no slo a nivel de normas o leyes sino tambin a nivel de prcticas
sociales e institucionales, por lo cual, para los programas sociales no es slo
identificar a sus beneficiarios como los ms excluidos, es superar prcticas
estandarizadas desde el Estado hacia sus ciudadanos, para convertirse en prcticas
de reconocimiento, en un intento de atencin a las necesidades de los sujetos, lo
que en la doctrina de Derechos Humanos se denomina como discriminacin
positiva.
La participacin debe constituirse en principios de igualdad y pluralidad con el fin de
no caer en elitismo que pudiera generar otro carcter a los diferentes mecanismo de
participacin ciudadana, por ejemplo, algunos mtodos de consulta pueden ser
directamente excluyentes si se basan en la premisa de que la racionalidad
comunicativa es diferente entre los ciudadanos de acuerdo a su nivel de educacin,
haciendo la consulta slo a ciudadanos con niveles educativos altos.
No obstante, teniendo en cuenta que es necesario tener como alerta el hecho de
que cualquier contribucin de la participacin ciudadana en asuntos pblico puede
significar una ganancia capitalizable por intereses particulares, se debe garantizar
que stos no sean secuestrados por intereses organizados que reproducen pautas
de exclusin social. El asunto es que cualquier arreglo o acuerdo que busque ser
legtimo debe apelar a los elementos de Inclusin y Pluralismo.
Desde esta perspectiva es asociar la participacin a una democratizacin del
proceso de conformacin de voluntades poltica donde se incluyan a los no
representados o subrepresentados y stos adquieran voz en l.
Para hacer representativa la participacin hay que tener en
cuenta ambas cosas. La primera, haciendo discriminacin positiva

11

El significado de tener Derechos es la facultad que tiene el individuo frente a los rganos del poder
para preservar su dignidad, ya sea solicitando al Estado el cumplimiento de sus obligaciones, ya sea a
travs de garantizar la proteccin de los ciudadanos, o a travs de discriminacin positiva actuando al
favor de los ms excluidos.

p. 37

o usando el sorteo, por ejemplo a los efectos de asegurar la

participacin en s misma. La segunda, ofreciendo incentivos a la
participacin que compenses sus costos (Cunil, 2004:60)
Adems, se trata del reconocimiento de la exigibilidad de los Derechos Humanos en
su totalidad, es decir, los Derechos Civiles y Polticos junto a los Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, enmarcado no slo en su mbito jurdico, sino
tambin en una capacidad estratgica de generar cambios a partir del Estado y la
sociedad.
Se trata de una participacin activa de los sujetos en una exploracin de la realidad
que se desea transformar, reconociendo las autonomas,

propiciando redes de

responsabilidad en el cumplimiento de los deberes, exigiendo la garanta de sus

derechos y asumiendo reflexivamente la relacin con el Estado, es decir, involucrar
acciones de poltica institucional aunado a acciones individuales y colectivas en pro
de un objetivo comn basado en el reconocimiento de la dignidad humana.
Lo relevante no es tanto disear buenas polticas para resolver los
problemas de la gente desde una posicin jerrquica de poder,
conocimiento y expertise, sino implicar a la gente en la definicin de los
puntos problemticos y en el desarrollo de las alternativas que puedan
buscarse, aceptando que el conocimiento es plural y las polticas deben
compartirse desde sus momentos iniciales para que sean efectivas
(Wainwrright; 2003:9) [Traduccin propia]
Es por ello que el anlisis que ha de hacerse, es si se afecta la capacidad de los
ciudadanos en su relacin con el Estado a travs de la participacin, y no slo que
se trate de la bsqueda de una audiencia de sujetos con el objeto de proporcionar a
la administracin una asistencia, o la posibilidad de disminuir la oposicin y
aumentar el consenso, las aportaciones de mano de obra u otros recursos que
impliquen la disminucin de costos para la accin administrativa, y con ello el fin
ltimo sea aumentar la eficiencia de la administracin pblica. Ello porque desde la
perspectiva de los ciudadanos no afecta su situacin, sino ms bien slo opera
como vlvula de escape de sus exigencias (Cunil; 1999: 176)
Por lo tanto, la inclusin ha de ser verdadera cuando los ms pobres no slo son
llamados a participar como objetos de atencin polticas y de preocupacin por los

p. 38

funcionarios de una administracin pblica, sino cuando estos sujetos adquieren voz
propia y presencia en mbitos de decisin.
b. Autonoma
La autonoma guarda relevancia si se considera que los ciudadanos no slo tienen
responsabilidad en el ejercicio de sus deberes y exigencia de sus derechos sino que
adems necesitan tener posibilidades de concebir la participacin en trminos de
vectores de realizacin y de la utilidad que de ella se perfila, parafraseando a
aquello que introduce Amartya Sen como el concepto de oportunidad12.
Aun cuando la apertura de opciones para la participacin directa ampla las
posibilidades de oportunidades polticas de los ciudadanos, y por ende, la influencia
de la sociedad sobre el Estado, se debe destacar que, en general, los sujetos
convocados no tienen su propia autonoma poltica sino que trasladan su autoridad
social a las instancias de representacin poltica (Cunil, 1997:78)
En efecto, en la prctica los espacios de participacin han estado sirviendo a un
modelo de democracia representativa, que ha estado fuertemente criticado al
desvincularse los partidos polticos de la representatividad colectiva (Barrantes;
Camps; Cunil)
Si bien el enfoque ha cambiado y se ha aceptado una mayor democracia
participativa, habra que interrogarse acerca del modelo de desarrollo que sea capaz
de dar a las personas oportunidades reales de satisfacer sus necesidades de vivir
de un modo que sea juzgado como valioso, de manera que los sujetos no dependan
de los gobernantes y de las grandes organizaciones no gubernamentales (aquellas
alejadas de la base), para participar realmente en la toma de decisiones; y de igual
modo que puedan

generar y resolver conflictos en un equilibrio entre las

aspiraciones del colectivo, el reconocimiento de las diferencias, pluralismo poltico y

la auto organizacin de la sociedad. Esto implica superar prcticas de tipo
asistencialista y ha de promover la accin en el esfuerzo propio.

12

Sen (1997) asocia no slo la libertad para alcanzar el bienestar, sino adems la capacidad para
obtenerlo.

p. 39

El desarrollo de la autonoma de los sujetos pasa porque stos tengan una real
expansin de libertad en lo pblico, en cuanto a sus oportunidades dentro de la
distribucin del poder, por lo cual es necesario un rgimen poltico que fije las reglas
al respecto.
La participacin ciudadana en funcin de la democratizacin exige
como condicin indispensable la preexistencia de un rgimen
democrtico donde la lucha de los proyectos sociales y/o por
intereses se realice de acuerdo a las reglas de competencia poltica
y donde los derechos consustanciales a la condicin de ciudadano
estn plenamente garantizados (Cunil; 1999:179)
En este sentido, las libertades polticas particularmente la libertad de informacin,
una prensa libre, libertad de palabra y debate pblico, libertad para formar
asociaciones y sindicatos, y acceso igualitario a la justicia,- condicionan la reforma
institucional que sea factible. (Narayan; 2002:30) Una reforma que permita crear
consensos y confianza mutua para la expresin directa de los ciudadanos.
En conclusin, se estara abriendo espacios para que exista la participacin
ciudadana guardando relacin no slo con valores democrticos sino tambin con
valores sociales de inclusin de los ms excluidos y necesariamente deberan ser
valores que van unidos, de tal forma que no se reduzca la participacin a valores
sociales en desmrito de los valores democrticos, o al contrario, hablar de una
participacin asociada a la Democracia sin tomar en cuenta los excluidos.
2.4 Modalidades de Participacin Ciudadana en los Programas Sociales
Los valores que dan orientacin a la participacin, como la inclusin de los ms
pobres, la garanta de derechos polticos y la pluralidad, son premisas que en s
mismas se traducen en una actuacin con un sentido de l para qu generar la
participacin, pero para la satisfaccin de estos fines, pudiera servir cualquier forma
de expresin de la participacin. Es por ello que las modalidades de la participacin
ciudadana dependen de los mbitos en los que recae la participacin, y del carcter
de la intervencin de los ciudadanos en las actividades y/o asuntos pblicos, es
decir, si fue convocada o constituye un eje de accin en s mismo. (Cunil, 1991)

p. 40

Las formas de expresin de la participacin no son iguales si se est en presencia

de una participacin comunitaria o de una participacin poltica y Probablemente
no es lo mismo referirse a la participacin en servicios prestados con carcter
permanente, que a la relativa a programas sociales que tienen una duracin limitada
y objetivos delimitados. (Cunil, 1999:206)
Segn Nuria Cunil (1999), la participacin convocada, incluye los anlisis del aporte
de la participacin con relacin al aumento de la eficiencia, eficacia, transparencia y
sostenibilidad de los programas y proyectos13, mientras la participacin como eje de
accin, pondera la influencia de la participacin ciudadana en la redistribucin del
poder. Entindase una participacin instrumental y otra participacin en s misma
que como proceso social se van integrando o distanciando de acuerdo con los
intereses y juego de poder de los actores involucrados.
Para la participacin convocada, Cunil identifica diferentes modalidades de
participacin, entendiendo por stas niveles mediante los cuales se expresa la
accin de participar, como son:
Participacin Consultiva: mediante la cual se recolecta informacin con
datos agregados y reportados a los decisores, locales o nacionales, ya sea
directamente o a travs de intermediarios. Aqu, el individuo puede expresar
opiniones sin obligacin alguna en cuanto a la toma de decisiones;
frecuentemente, se presenta en procesos de planificacin, formulacin e
implementacin de polticas pblicas; y de acuerdo con los niveles de
Arnstein, se estara en el nivel de tokenism.
Generalmente, se limita a recabar la opinin de los actores que intervienen
en un determinado proceso sobre un tema concreto, sin que dichos actores
intervengan en las decisiones finales que se tomen.
13
A este respecto, Nuria Cunil (2004) expone que, para contar con tales condiciones, se debe combatir
el mito de que la ampliacin de los espacios para la participacin ciudadana atenta contra la eficiencia
del desempeo de los programas ejecutados desde el Estado, por lo cual, ella sugiere que no slo es
compatible mayor democracia con la eficiencia sino que adems puede reforzarla. Aqu hay mltiples
asociaciones entre ellas, la creencia de que la participacin entorpece la efectividad, la entrega
inmediata de bienes y servicios, o la creencia de que la sociedad organizada es ms eficiente que el
Estado y por lo tanto es ella quien debe asumir ese rol, establecindose pugnas entre la sociedad y el
Estado, en vez de alianzas.

p. 41

Participacin resolutiva y fiscalizadora: permite que quienes intervienen en

un proceso sean parte de las decisiones, pero tambin implica la
intervencin de los ciudadanos en el control y seguimiento de la ejecucin
de las Polticas, adems de toma de decisiones con respecto a los cambios
que sean necesarios para reorientar la accin pblica. sta se sesga desde
la Sociedad manteniendo una pretensin de autonoma con respecto al
Estado. Aqu se estara hablando de un verdadero poder ciudadano segn
Arnstein.
Participacin administrativa: definida como el acto de tomar parte
directamente en actividades y prestacin de un servicio, pero la
participacin de los actores en la ejecucin de estas actividades, no
necesariamente han experimentado los dos tipos de participacin
anteriores, dado que muchas de las decisiones han sido tomadas. Recoge
en primer lugar una dimensin tcnica que se vincula a un mbito especfico
del aparato del Estado como es la administracin pblica.
Para la participacin como eje de accin, aparece as reclamada la ampliacin de
los derechos polticos, econmicos y sociales, siendo su expresin el fortalecimiento
de los niveles de auto-organizacin social, es decir una participacin no individual
sino colectiva que no necesariamente se limita a trabajar en el campo institucional.
Estas modalidades no son excluyentes entre s, por ejemplo, se puede generar una
auto-organizacin social y a su vez contar con una participacin consultiva,
fiscalizadora y administrativa, ya que las organizaciones pueden ejercer control y
seguimiento de las acciones del Estado as como tambin pueden reclamar sus
derechos econmicos y sociales.
Asimismo, dependiendo de los actores, las modalidades de participacin ciudadana
pueden asumir otras formas de acuerdo al carcter de los sujetos sociales. As
tenemos que la participacin puede ser directa, es decir, ejercida sin mediaciones,
sea en forma individual o colectiva, o indirecta, lo cual supone la intervencin de
organizaciones de la sociedad civil que actan en representacin de intereses

p. 42

especficos: desde organizaciones de base, grupos de inters pblico, u

organizaciones intermedias. (Cunil, 1999)
La participacin puede ser individual o colectiva, pero es evidente que cuando se
hace en conjunto adquiere mayor fuerza su capacidad de ejercer influencia sobre el
Estado. Parte de las caractersticas del nivel organizativo influyen no slo en cuanto
a su fuerza, sino tambin en cuanto a su sostenibilidad y la formacin de redes con
asideros institucionales.
Atendiendo a los alcances de esta investigacin y teniendo en cuenta los propsitos
as como tambin el contexto de la participacin, se plantearan entonces no slo los
mecanismos de la participacin promovidos por el Estado, a travs del PAIS, sino
tambin las modalidades de participacin, a fin de asociar la participacin ciudadana
con la plena funcionalidad u operatividad de la sociedad en su intento de
configuracin del poder, y la forma de compartirlo.
2.5 Mecanismos de Participacin
En funcin del conjunto de relaciones que existen entre el Estado y la Sociedad, y
de los valores asociados a la participacin, se instauran arreglos institucionales que
establecen, desde la esfera estatal, canales de relacin con la sociedad14.
Las aspiraciones de la sociedad son parte sustantiva de las finalidades de la vida
colectiva, pero aqu se quiere exponer, de acuerdo con el objetivo de la
investigacin, los procesos comunicativos entre la sociedad y el Estado en el marco
de la participacin ciudadana que ste ltimo promueve, muchos de ellos bajo un
ordenamiento jurdico que ha sido concebido entre Administracin y Administrados.
(Rachadell, 1998)
El cambio de las relaciones desiguales institucionales depende en parte de medidas
tomadas desde el Estado, como son cambio de leyes, procedimientos, regulaciones

14

Cabe sealar que no ser considerado en esta investigacin las demandas que desde la Sociedad
se dieron, mediante grupos que luchaban por la ampliacin de sus capacidades de organizacin
poltica y social, con el fin de tener parte en la definicin de su destino, luchas por un mayor
reconocimiento que an hoy en da persisten y coexisten en una convergencia con el Estado en pro de
una ampliacin de los mecanismos de la participacin, por estar fuera del alcance de la misma.

p. 43

e incentivos que guan la conducta de los funcionarios pblicos, sector privado y

ciudadanos. (Narayan, 2002)
Desde esta perspectiva, cabe mencionar aquello que expone Nuria Cunil (1997) al
afirmar que los sujetos de la participacin son construidos desde el Estado, en tanto
ste es el que dota de legitimidad a determinadas categoras de intereses, y los
mbitos y modalidades de la participacin son prefigurados desde l.
Las posibilidades de influencia de sta [la sociedad] sobre el Estado,
son encauzadas en gran medida por tales arreglos institucionales, los
que incluso pueden ejercer una funcin de modelaje sobre tales
influencias. (Cunil; 1997:75)
Esta situacin conlleva a que existan diferentes interpretaciones o diferentes
alcances acerca de la participacin, pues la visin y el inters de quien o quienes la
promueven definen las condiciones concretas para que ella se materialice, ya sean
instituciones del Estado o instituciones privadas de la Sociedad.
De igual manera, no slo existe la posibilidad de que el propio desarrollo legal no
sea suficiente para facilitar la participacin, pues es bien sabido que entre la
realidad y la ley hay una gran brecha. A veces existen muchas declaraciones, leyes
y hasta contenidos constitucionales que no se traducen en mecanismos que se
cumplan efectivamente, a veces

las leyes no estn reglamentadas, o bien son

referencias genricas de procedimientos que no contribuyen a que se abran

espacios reales de participacin o menos an, estos espacios sean sostenibles en
el tiempo, pues parecieran depender de la discrecionalidad

de las autoridades

pblicas.
Se tiene entonces, que la prctica participar depende de

un conjunto de

condiciones que deben darse desde el Estado o desde cualquier ente promotor de
la participacin a los cuales se les ha llamado mecanismos.
Los mecanismos regularmente tienen un marco legal y regulatorio, as como
estructuras institucionales que son condiciones y requisitos para la participacin,
ellos permiten la participacin de acuerdo al alcance que se desee y con arreglo a
los valores asociados. Algunos de ellos tienen una significacin jurdica muy diversa,
as puede darse que la consulta es facultativa u obligatoria, es decir, constituyen un

p. 44

requisito de validez para las decisiones que se adopten, otras pueden ser o no
vinculantes, y tambin pueden ser obligatorias y

no necesariamente tener un

carcter vinculante.
La existencia de mecanismos institucionales, alternativos, nuevos y duraderos,
cmodos y no traumticos que sean ms permanentes que la sola asociacin, y que
permitan una amplitud en cuanto al fortalecimiento de la participacin y no de
estructuras que la constrian, es el ideal o la escala ms alta en cuanto a la
posibilidad de xito de estos mecanismos.
As, los mecanismos son la materializacin del cmo, a travs de dispositivos
institucionales que promueven y fortalecen la participacin, siempre y cuando se
desarrollen bajo una perspectiva global que permite la intervencin de los
ciudadanos en aspectos claves donde se debaten cuestiones de su inters, es decir,
para garantizar la efectividad de la participacin es necesario entender que sta
debe estar asociada a estructuras y procesos de decisin, y a la vez constatar que
exista una relacin vinculante o que al menos la opinin de los ciudadanos pueda
ser considerada, es decir que la participacin se convierta en capacidad efectiva de
tomar parte del poder.
Entre estos mecanismos se considerarn, aquellos sealados por Nuria Cunil (2004)
para dotar a los ciudadanos de autnticos medios de influencia sobre la
Administracin Pblica, as como tambin se consideran los sealados por el Libro
de Consulta sobre Participacin del BID. (1997)
Mecanismos para garantizar el acceso a la informacin
Previamente, es importante destacar que la informacin es realmente una condicin
previa de la participacin, ms que un elemento de la participacin misma (Arnstein)
El acceso a la informacin pertinente y oportuna, tiene dos caras que suelen ser
utilizadas en la ejecucin de un Programa, por una parte ofrecer informacin a los
ciudadanos y por la otra recibir informacin de ellos tanto conocimientos tcnicos
como tradicionales.
La primera es relativa no slo a los beneficios que puedan ofrecerse a travs de un
Programa, sino tambin acerca de la posibilidad de actuacin de los ciudadanos, es

p. 45

decir, un proceso en el que el objetivo es brindar informacin desde el ejecutor o

actuante de la Administracin Pblica. La segunda corresponde un proceso de
comunicacin que supone la consulta mediante la cual se identifiquen los intereses
y preferencias de los ciudadanos a fin de considerarlos en forma oportuna y
continua, producindose as una interpretacin del conocimiento transmitido y una
posterior respuesta por quienes ejecutan.
En cuanto a la primera, tambin existen otros fines asociados a ella como pueden
ser el fortalecimiento de la apropiacin de los programas por parte de los
beneficiarios, o una mayor y mejor colaboracin de ellos al logro de los objetivos del
Programa, as como tambin la disponibilidad de informacin que pueda ser
utilizada para un mayor control por parte de la sociedad al Estado, aunque cuando
la historia demuestre que suele haber ms informacin oculta que la disponible.
Los ciudadanos informados estn mejor equipados para aprovechar oportunidades,
por lo cual esa informacin ha de ser importante, clara o entendible para todos (en
lengua local si es necesario). En este sentido no slo se trata de la disponibilidad de
informacin, implica difusin de la informacin sobre derechos, leyes, desempeo
del Programa, entre otras, y la promocin necesaria para lograr la participacin de
los ms pobres y generar o ampliar la prctica en ellos.
Por lo tanto, es necesario utilizar diferentes mecanismos efectivos de comunicacin
entre los gobiernos y la sociedad para intercambiar informacin y experiencias, as
como contribuir a ampliar nuevas prcticas del Estado y de la sociedad, pasando
desde mltiples iniciativas de dilogo y contacto con las personas a uso de
tecnologas de la informacin.
Para ello los organismos gubernamentales y los miembros de la sociedad civil han
de tener procedimientos claros para solicitar, recibir, procesar y difundir informacin,
incluyendo oportunidades de identificar otra informacin requerida para una
participacin efectiva y responsable en el proceso de toma de decisiones. Los
canales de informacin, para ser efectivos debern procurar dinmicas de
interaccin y comunicacin, as como mecanismos de evaluacin que le concedan
validez.

p. 46

Los mecanismos de consulta van desde los

tradicionales como las audiencias

pblicas (las cuales, generalmente, no logran la interaccin y el debate), pasando

por los esquemas de sugerencias, quejas o encuestas de satisfaccin, hasta
paneles de ciudadanos, grupo focales y referenda. Es importante considerar que la
publicidad no es un mecanismo sino una estrategia y herramienta para alcanzar que
la poblacin est informada.
Mecanismos de procesos
El segundo mecanismo tienen que ver con otorgarle operatividad, es decir, definir
procedimientos que superen las formulaciones abstracta hacia formas prcticas, a
travs de las cuales se pueda lograr complementariedad (Cunil, 2004)
La construccin de viabilidad para la participacin, consistira en un mecanismo
regulatorio de la participacin delimitndola sin que ello signifique exclusin. Para
ello, Cunil propone se asegure la representacin social desde su origen, a travs de
los propios diseos de la propia participacin, de manera que una vez abiertos los
canales de la participacin se haga una discriminacin positiva a la vez que se
ofrezcan incentivos que compensen los costos asociados a la participacin.
A este le corresponden arreglos institucionales para una relacin regulativa o de
control y mbitos donde se adopten decisiones trascendentes para la vida social,
por ejemplo, desde la Administracin Pblica se puede cambiar el modo de
presentar las rendiciones de cuentas, regular la contralora social de manera que
esta tenga consecuencias jurdicas que puedan ser activadas por instancias que
existan para ello, o consecuencias morales expuestas mediante la opinin pblica.
Aqu el criterio de transparencia es esencial para que los actores gubernamentales
estn dispuestos a ser

evaluados, no slo dando informacin sino adems

contando con dispositivos que permita a los ciudadanos un verdadero control, es

decir, que su voz tenga impacto y produzca cambios en las transformaciones que
desea dar. Con ello se ampliara las posibilidades de disminuir la corrupcin, la cual
termina siendo ms costosa para los ms pobres. Algunos autores como Narayan
(2002) creen que con ello se garantiza tanto la equidad y desarrollo econmico y
social, como la revalorizacin de la Administracin Pblica.

p. 47

La participacin desde el punto de vista instrumental para una mejor gestin pblica
bien pudiera promover tcnicas y metodologas de participacin desvinculadas con
la transferencia de poder a los ciudadanos, en parte por la resistencia de ceder
poder, o por no tener directrices polticas, o bien por desconfianza en la ciudadana
frente al conocimiento del tecncrata.
Con relacin a este punto, Cunil hace mencin de que en cuanto a la eficiencia de la
Administracin Pblica, la participacin tiene diferentes alcances, el cual es ms
limitado, por mencionar algunos, en servicios de prisiones y defensa militar, razn
por la cual el control en estas situaciones consiste en reclamar ms transparencia,
tener posibilidad de influencia en la administracin pblica a tiempo (no despus de,
sino durante), lo cual se manifiesta en un mayor desempeo y un mayor reclamo por
la eficiencia de los recursos pblicos que a fin de cuentas son de todos ...la
transparencia incluso de los propios mecanismos de participacin ciudadana, de
hecho constituye un medio para impedir capturas de la administracin pblica por
intereses particulares. (Cunil, 2004:73)
La transparencia requiere ser promovida e inducida pues la resistencia de ser
sometido al escrutinio pblico, de perder cuotas de poder, y afectar intereses de
quienes actan irregularmente es realmente un reto difcil.
Mecanismos de formacin de decisiones
Este mecanismo incluye el uso de la informacin con el fin de formar decisiones,
acompaados necesariamente de los mecanismos de procesos de manera que los
individuos en particular o colectivo puedan auto-representarse como tambin ejercer
una funcin crtica.
La autntica transparencia no se limita a ofrecer acceso a ciertas
colecciones de datos diseados y sesgadas desde adentro, sino que
surge de la posibilidad -de todo ciudadano- de obtener e interpretar
informacin completa, relevante, oportuna, pertinente y confiable
acerca de la gestin, del manejo de los recursos y de la conducta de
los servidores pblicos (Tesoro, citado por Cunil; 2004:78)

p. 48

Lo relevante es otorgarle a quienes menos poder tienen para ejercer sus derechos,
la posibilidad de hacerlo, y romper as con el status quo, en el cual quienes ejercen
influencia sobre el Estado son siempre los ms ricos y no los ms pobres.
Este mecanismo variar dependiendo de la situacin en la cual se participa, y por lo
cual es necesario precisar para cada situacin, cul es el procedimiento mediante el
cual se adoptan las decisiones, su carcter vinculante, y la legitimidad de quienes
son representantes en tales procesos.
Mecanismos para la deliberacin
Para Stewart, citado por Cunil (2004), deliberar es un proceso de discusin y
reflexin del que puede resultar una visin precisa de conflictos que subyacen y de
cmo stos pueden ser resueltos. Por lo tanto cumplen con la finalidad de
democratizacin, as como de lograr eficiencia y control.
A este mecanismo le corresponden los espacios de deliberacin ciudadana, como
los grupos temticos, talleres o paneles para obtener la opinin de la ciudadana ya
informada, asambleas ciudadanas, jueces de paz, y aquellos mecanismos
asociadas a la Ley de Consejos Locales y presupuesto participativo, donde la
decisin no es acerca de cuestiones marginales y es necesario atender aspectos
vinculantes.
Las OSC deben ser capaces de ejercer una funcin crtica y de control sobre
procesos y agentes que inciden sobre sus vidas, es decir, la participacin debe
contener elementos de racionalidad que les permita a las OSC resolver mejor un
problema que afecta a la comunidad as como suficiente autonoma para poder
ejercer influencia en el Estado.
Entre los mecanismos asociados estn desde

los jueces de paz, asamblea

ciudadana, foros propios en el Sistema de Proteccin del Nio y del Adolescente,

hasta consejos de direccin, asociaciones de padres y representantes y juntas de
condominio, todos ellos como mecanismos de negociacin social.
Es por ello que la distancia entre el Estado y sus ciudadanos ser mayor si los
centros de decisin no estn descentralizados, lo cual es un desestmulo para

p. 49

participar y una barrera al desarrollo de capacidades de los ciudadanos en la forma

como se gestiona la cosa pblica.
cuando los problemas son enfrentados en el nivel en que surgen, y
la capacidad resolutiva est atribuida al mbito correspondiente, los
ciudadanos pueden comprender los mecanismos de la administracin
y participar en la orientacin de las decisiones (Rachadell; 1998:217)
Mecanismos de eleccin
El quinto mecanismo se refiere a aquellos que permiten la eleccin de servicios y
bienes. La eleccin es un medio de control directo de la ciudadana en ambientes
democrticos. Bajo este marco, es la oportunidad de escoger entre distintas
opciones de servicios producidos por instituciones pblicas en competencia y cobrar
por su uso para facilitar la expresin de las preferencias ciudadanas. (Cunil;
2004:64)
El paradigma asociado es la nueva Gestin Pblica (new management), que
apuntan a mejorar la prestacin de los servicios y adaptarse a los cambios del
entorno a un menor coste y de forma ms democrtica y participativa de lo que
hasta hace poco la accin gubernamental estaba acostumbrada hacer. Se trata de
esquemas modernizadores que pretenden una construccin de valores que sirva
como paradigma al nuevo modelo de Sociedad y Estado, donde la Administracin
Pblica de hoy est volcada hacia el exterior, o sea, en el reforzamiento de sus
compromisos y responsabilidades con la ciudadana y en adecuar la estructura
administrativa a los valores democrticos de pluralidad y participacin. (Ban,
1997)
Se adopta el concepto de receptividad de forma que la planificacin no sea una
reforma social, sino un aprendizaje social.
Los organismos pblicos y los gestores deben de aprender, a
observar constantemente su entorno para adaptarse a l dentro de
los lmites establecidos por las normas de la democracia, y con la
preocupacin fundamental de mejorar sus resultados sobre el propio
terreno. (OCDE - citado por Villoria; 1997:90)
Asociado a ello desde el uso de encuestas de preferencias, men o cartas de
servicios para que los ciudadanos escojan de ellos, vouchers, etc. Por esta va, hay

p. 50

una gran desventaja con relacin a la ciudadana, pues sta es vista como un canal
apoltico en una relacin de compra venta con los servicios, de carcter individual y
no colectivo. Sin embargo, si las elecciones se institucionalizan de una manera que
lleguen a ser visibles y contestables por otros actores, resulta directamente
potenciada la pluralidad.
Igualmente, este mecanismo tiene algunas limitaciones porque a veces impide que
se adopten decisiones impopulares que en el mediano o largo plazo pueden ser
beneficiosas y puede producir gobiernos cuya orientacin depende de las
veleidades de la opinin pblica (Rachadell, 1998)
Mecanismos de Coproduccin
Este sexto mecanismo est asociado a arreglos institucionales donde actan la
administracin pblica y actores privados en la produccin de bienes y servicios.
Son mecanismos que dependiendo con quien se asocia la administracin pblica,
es decir, con asociaciones voluntarias, contratos con terceros privados, estructuras
cooperativas autogestionadas por comunidades de base, hay mayor o menor
influencia ciudadana sobre la administracin pblica.
La mxima expresin de influencia es la autoorganizacin para ciertos
equipamientos y servicios (instalaciones deportivas, adecuacin de pendientes en
los barrios, ayuda de control a personas con VIH, etc.), organizaciones
autogestionadas de proyectos, entre otros. Una asociacin voluntaria o un grupo de
ciudadanos autogobernados satisface necesidades pblicas sobre la base de la
solidaridad y se autorregula. (Cunil; 2004:67)
En el caso de la coproduccin con Organizaciones no Gubernamentales, es
necesario indicar que no es homogneo y no hay una relacin directa entre el
trabajo social con ellas y el fortalecimiento de la ciudadana. Estos arreglos
institucionales responden al tipo de argumentos funcionales.
Para que este mecanismo sea efectivo, el criterio clave es la autonoma de la
organizacin con respecto al Estado, pese a que disponga de algn financiamiento
pblico, as como tambin es clave el control social que se ejerzan sobre las
organizaciones que no son gubernamentales.

p. 51

2.6 Factores Organizativos

A veces los mecanismo no son suficientes para tener impacto en la construccin de
la Agenda Pblica o para incidir en una forma efectiva en aquellas decisiones que
afectan a toda la poblacin (Lander, 1998)
Algunos aspectos crticos, tienen que ver con la relacin entre los mecanismos
poltico-institucionales de la participacin y sus condiciones econmicas y culturales.
Con frecuencia los debates sobre la reforma del Estado parecen suponer que existe
una sociedad civil vigorosa presionado por un incremento de su participacin que
est siendo frenada u obstaculizada por mecanismos institucionales excluyentes; sin
embargo, la experiencia de los ltimos aos en todo Latinoamrica parece
demostrar

que

no

es suficiente con el establecimiento de mecanismos

institucionales para garantizar un incremento significativo de los niveles y tipos de

participacin. (Lander, 1998)
A pesar de que se han dado en forma efectiva experiencias muy ricas de
organizacin y participacin social en muchos mbitos, es posible detectar una
amplia distancia entre la participacin contemplada por estos instrumentos legales y
la participacin que se ha logrado en trminos efectivos. Si no se abordan
simultneamente las condiciones econmicas y organizativas que otorgaran
sostenibilidad a una efectiva participacin ciudadana, inevitablemente continuar
siendo limitada la efectividad de los mecanismos poltico-institucionales. (OEA,
2001)
Es por ello, que a partir de ahora, se pondr en relieve otros aspectos que permitan
un mejor anlisis con relacin al objetivo de esta investigacin, dejando claro que es
bsico indagar si los mecanismos de participacin del PAIS son suficientemente
operativos y efectivos para que los actores puedan involucrarse en la toma de
decisiones que le afectan, es decir, agregar ms criterios para el anlisis en cuanto
a lo que podra significar que no necesariamente la aplicacin de mecanismos de
participacin promovidos por el Estado, a travs de Programas Sociales en
organizaciones de la sociedad, satisface una mayor influencia sobre l.

p. 52

Entendiendo que el anlisis de factores que moderan la participacin es de una

complejidad mucho mayor que el alcance de esta investigacin, se ha escogido
como parte esencial no slo los mecanismos de la participacin del Programa sino
adems el enfoque de ste hacia la organizacin como unidad de observacin
directamente relacionada con los objetivos mismos del PAIS.
Para ello es necesario tener en cuenta que una vez definido los mecanismos de
participacin, es preciso verificar la asociacin de las Organizaciones de la
Sociedad Civil (OSC) a estructuras y procesos de decisin, y constatar que esa
asociacin admite la posibilidad real de que al menos la intervencin ciudadana, a
travs de apoyo y control, pueda ser considerada.
Todo ello supone que, en las organizaciones, el desarrollo de capacidades para
identificar sus problemas, elaborar consensos sobre qu hacer y definir planes de
intervencin y de monitoreo de las soluciones. Esto es, asimilar la participacin
como un proceso de suma donde es tan importante lograr una fuerza colectiva,
como tambin acumular habilidades y capacidades tcnicas, no slo instituir el
derecho a participar, sino que es preciso dotar de recursos para hacer valer ese
derecho.
Cuando la participacin logra efectivamente desplegarse influyendo sobre el Estado,
ello implica en principio un mayor grado de auto-organizacin poltica y social, es
decir, la participacin asociada a la construccin de organizacin social como un
poder frente al Estado.
La organizacin social puede operar de distintas maneras como escuela de
democracia, empresa prestadora de servicios, comit, consejo consultivo, etc., pero
en si misma el solo hecho de formar organizacin permite que los sujetos aumenten
su poder de negociacin con el Estado.
Para aumentar ese poder, Barrantes (2003) sugiere, que las organizaciones podran
reflexionar sobre su propia observacin e intervencin, alimentndose de la praxis y
de los procesos de intervencin como espacios abiertos a las sinergias de otros
procesos con la sociedad y no como resultado de planificaciones enceradas en s

p. 53

mismas, en resumen aceptar la complejidad como virtud recuperadora de las

paradojas con las que nos relacionamos.
Las OSC pueden aglutinarse en cuatro grandes categoras, de acuerdo con el
Banco Interamericano de Desarrollo (2000a), a saber:
1.

OSC de participacin cvica y promocin de intereses sociales: participan en

el manejo de los asuntos pblicos y en el control de su desempeo, movilizando

sectores sociales y de opinin pblica para tal efecto. Entre estas asociaciones de
inters cabe mencionar, entre otras, las que se preocupan de los temas de gnero,
ecolgicos, culturales, polticos, de proteccin de los derechos humanos, los
consumidores, las minoras tnicas y los discapacitados.
2.

OSC de prestacin de servicios sociales: participan en la prestacin de

servicios complementarios en educacin, salud, cultura, nutricin, infraestructura,

promocin, salubridad, atencin a nios en situacin de riesgo, a mujeres y otros
sectores especialmente vulnerables.
3.

OSC de promocin socio-econmica: promueven y asisten a aquellas

unidades de produccin que han sido establecidas bajo un criterio social de

integracin

solidaridad,

no

slo

de

rentabilidad

financiera.

Pueden

complementarse con el Estado y los sectores empresariales para llevar servicios

financieros y tcnicos a sectores excluidos de los circuitos formales del mercado y
de la accin estatal.
4.

OSC para la promocin de la filantropa de desarrollo: promueven la

captacin de recursos y la participacin del sector privado en la aportacin de

recursos

financieros

tcnicos

para

alcanzar

objetivos

de

promocin

socioeconmica y cultural.
Para esta investigacin, se entiende por organizaciones de la sociedad civil aquellas
instituciones intermediarias entre el individuo por un lado, y el mercado y el Estado

p. 54

por otro, que se ubican en un espacio, aun en definicin y discusin dentro de la

filosofa poltica, como lo es la Sociedad Civil15.
Por su parte, las expresiones de auto- organizacin son organizaciones de base y
voluntariado, en las que se definen intereses pblicos, a travs de la gestin
colectiva de sus miembros. Significan nuevos mbitos desde donde pensarse y
crearse a s mismo, y por lo tanto implica dejar de lado las prcticas iluministas de
organizaciones que realizan diagnsticos, proyectan escenarios y planifican sin
democratizar estos procesos con la gente, lo contrario conlleva a una
democratizacin de las OSC en su relacin con la comunidad, as como dentro de
ellas.
La auto-organizacin constituye un arreglo institucional expresado en
reglas que suponen incentivos voluntarios para la accin colectiva,
tanto como un compromiso estable (sin recurrir a una fuerza externa) y
un monitoreo mutuo (Cunil, 1999:216)
De lo que se trata, es entender que la participacin, adems de inclusin es un
verdadero procesos de democratizacin, y del desarrollo y fortalecimiento tanto de
la sociedad como de la esfera pblica, por lo cual no se puede sustraer la forma en
la cual se relacionan estos procesos con las tendencias que operan en la
distribucin del poder y con las transformaciones contemporneas. (Lander, 1998;
Wainwright, 2003)
Est

abundantemente

documentado

que

muchas

organizaciones

no-

gubernamentales, incluso de origen popular, pueden no slo burocratizarse, sino

igualmente comenzar a organizar su actividad de obtencin de recursos y de
dotacin de servicios en trminos prioritariamente autorreferentes. La autojustificacin, sobrevivencia, pago de personal, y crecimiento de la propia
organizacin se convierte, en esos casos, en el objetivo que orienta en lo
fundamental su accin. (Lander; 1998:307)

15

Slo se desea mencionar que durante el Diseo del PAIS, estas instituciones mediadoras se vieron
como una necesidad para cumplir el papel de institucionalizar principios ticos que no podan ser
producidos ni por la accin estratgica del mercado ni por el ejercicio del poder por el Estado, por lo
cual, ellas estaran asociadas a la idea de autonoma social y a la reconstruccin de la solidaridad
social en la modernidad. (Vieira, 1998)

p. 55

Es por ello que es preciso considerar adems, las diferencias en los niveles de
financiamiento, as como en la capacidad de las diferentes comunidades para
controlar y orientar la dotacin de servicios, pues esto implica mantener autonoma
con respecto al financiamiento estatal, as como la apertura y el cultivo de otras
fuentes tradicionales de apoyo financiero a OSC como: filantropa, cooperacin y
donaciones internacionales, contribuciones de los usuarios, etc. Es clave que las
OSC generen capacidades en pro de una autonoma con relacin al financiamiento.
El financiamiento estatal de estas organizaciones pblicas no estatales conlleva,
asimismo, a una serie de cuestiones que necesitan ser resueltas. Uno de los
problemas principales son los criterios pblicos para la evaluacin del desempeo a
fin de evitar los riesgos de favoritismo burocrtico y clientelismo poltico.
En este sentido, es importante responder a la pregunta de quienes reconocen a las
OSC, de manera que este reconocimiento provenga de los sujetos, de los
ciudadanos y no de los partidos polticos, por ejemplo. La democratizacin de las
OSC pasa por ese reconocimiento que les otorga cierta representatividad, pero ms
all de esta representacin, la democratizacin pasa por proporcionar los canales
formales a travs de los cuales los ciudadanos puedan expresar adecuadamente su
voz. y adquieran real poder de su actuacin.
El fortalecimiento de las OSC, pasa por promover redes locales y articulaciones
nacionales de todo tipo de organizaciones civiles entre las que se contribuye a crear
flujos permanentes de informacin y comunicacin. As el fortalecimiento de las
organizaciones, cuyo posicionamiento mejora y su capacidad relacional se
incrementa, aumenta su autonoma frente al Estado.
El fortalecimiento de dichos sujetos para con ellos (entre OSC) pueden incidir en las
polticas pblicas y en la movilizacin de la opinin ciudadana alrededor de distintos
temas. Este proceso, simultneamente contribuan a la formacin de liderazgos y en
permanencia en el tiempo de las Organizaciones en los sectores de pobreza y
extrema pobreza.
La lucha por la inclusin social que hoy da alientan muchas OSC, es por definicin
conflictiva. Tiene un sentido que va desde a aquella versin instrumental presente

p. 56

en el discurso tecnocrtico y neoliberal, que supone un mejoramiento integral de la

calidad de vida, el logro de mejores condiciones para el desenvolvimiento de todas
las personas involucradas y la superacin de las inequidades y las desigualdades
existentes, hasta el compromiso vital con los procesos emancipatorios de los
sectores excluidos, a travs de una intervencin y contribucin al fortalecimiento de
capacidades y construccin de ciudadana. (Ballon 2001)
Esta ltima tipologa de OSC no se decreta y ms bien es una tipologa informal en
la cual existe un trabajo continuo

con las comunidades

pobres o excluidas,

acompaando y consolidando sus formas organizativas, animando vas de

construccin colectiva, fortaleciendo sus redes sociales y su capacidad de
establecer alianzas, generando espacios de conocimiento para la comprensin y
establecimiento de ajustes, y de participacin en la toma de decisiones,
facilitndoles la informacin que requieren y el anlisis crtico de su realidad,
aspiraciones y su contexto, promoviendo formas de trabajo que buscan hacer frente
a la inequidad y la exclusin social. (Ballon, 2001)
Para ello, y de acuerdo con Gmez (1999), existen diferentes medios:
1. Generar Confianza: Inspirar confianza, promover una real participacin.
2. Compartir un Propsito: No imponer objetivos de la organizacin sino
trabajar a favor de solucionar problemas sentidos por la comunidad.
3. Construir Conjuntamente Soluciones Creativas: Contar con un clima
organizacional propicio para el desarrollo de la experiencia de participacin y
de los resultados que con ella se esperan.
4. Rendir Cuentas: hacer hincapi en la rendicin de cuentas y presentacin de
resultados
5. Mantener Autonoma: aumento de su capital social para aumentar las
probabilidades de obtener financiamiento de diferentes fuentes.
Finalmente, este tipo de organizaciones deben incrementar sus esfuerzos por incidir
en polticas pblicas, pero en s mismas, por lo general tienen limitaciones como
que: carecen de esa capacidad, por la escala y los espacios de su intervencin, por
las limitaciones que tienen en lo que hacen, por problemas de su sostenibilidad
financiera e incluso, por la ambigedad que tiene su ubicacin en nuestras
sociedades. (Ballon 2001)

p. 57

Captulo 3 Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las

Organizaciones de la Sociedad Civil
Con el objeto de describir la propuesta de participacin en el Programa de Apoyo a
las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la Sociedad Civil (PAIS), se
propone el siguiente captulo, el cual consiste en identificar los factores claves que
justificaron el diseo e implantacin del programa y describir los mecanismos de
participacin previstos durante la formulacin del Programa.
La identificacin de los mecanismos de participacin diseados desde la concepcin
del Programa, es decir, quienes deban participar, cmo deban hacerlo, y
finalmente

cul era el propsito de la participacin, son parte integral de este

captulo, a fin de indagar acerca de los resultados esperados en torno a la aplicacin

de estos mecanismos en proyectos sociales y sus potencialidades o limitaciones en
torno a la prctica de participacin.
3.1 Antecedentes del Programa
Para el perodo comprendido entre 1997 y 1998, tiempo en el cual se dise el
programa, Venezuela era descrita como un pas que haba atravesado una
reestructuracin econmica y social, lo cual haba afectado la capacidad del Estado
en la prestacin de servicios sociales. Indicadores relacionados con la entrega de
servicios sociales mostraban que los ms pobres, aproximadamente 400.000
familias (un 20% de los hogares pobres segn el Informe del Programa, 1997) no
tenan acceso a los programas sociales provistos por las redes de atencin social
del Estado16.
En los estudios que han intentado dar cuenta de la incidencia de la pobreza para
esos aos, existen diferencias con relacin al nmero de hogares pobres, sin
embargo todos concuerdan que ese nmero se haba incrementado en la dcada de
los 90. Por ejemplo Silva Michelena (1999) seala que el nmero de hogares en

16

De acuerdo con otra informacin, de la Encuesta de Hogares por Muestreo del la OCEI actualmente
Instituto Nacional de Estadsticas -INE (Unidad de Medicin de Condiciones de Vida), haba 2.223.419
de hogares pobres para el II semestre de 1997, lo cual representaba un 48% de hogares en situacin
de pobreza, y de esa poblacin 894.132 hogares estaban en pobreza extrema, es decir el 19,3%.

p. 58

pobreza extrema haba aumentado en ms de 131% desde 1994 hasta 1997, pese
a que la economa haba crecido a una tasa cercana a 6% para el ao 1997. Segn
fuentes del INE, y utilizando el mtodo de evaluacin de la canasta de consumo
normativo alimentario con relacin al ingreso de la familia, el nmero de hogares en
pobreza se haba incrementado de un 27% a un 64,1%, entre 1995 y 1997.
El gasto social en algunos casos se mantuvo y en otros decreci, por ejemplo el
gasto en salud como porcentaje del PIB se mantuvo idntico al de 1994 (2,3%), el
gasto en educacin descendi desde 3,6% del PIB en 1994 a 2% en 1997
(Silva,1999).
Igualmente, recordemos que en abril del ao 1996, frente a la situacin econmica,
el gobierno haba anunciado un conjunto de medidas de ajuste estructural
denominado Agenda Venezuela cuyas caractersticas distintivas fueron: un
programa de estabilizacin macroeconmica para combatir

esencialmente la

inflacin, un programa social compensatorio de los efectos del programa de

estabilizacin, un programa de transformacin productiva y un programa de reforma
institucional. (Silva, 1999)
Si bien en 1994 Rafael Caldera asume la presidencia con un planteamiento de
rechazo al programa de gobierno anterior, caracterizado por ser neoliberal, y se
haba propuesto para el IX Plan de la Nacin 1995-1999, el logro del desarrollo
econmico y social sustentable, expresado en una mayor convivencia colectiva y
creacin de redes asociativas; con la Agenda Venezuela se revivi en el
imaginario colectivo de los venezolanos el paquete de medidas que haban sido
enunciadas en el Programa de Ajuste Econmico del presidente Carlos A. Prez.
Es de hacer notar que en este perodo comienza con mayor nfasis el proyecto
poltico del Movimiento Bolivariano 200 (MBR-200), a travs de la publicacin de la
Agenda Alternativa Bolivariana en 1996, propuesta que nace como reaccin a la
Agenda Venezuela, documento que constituy la base para el programa de
gobierno del Movimiento V Repblica, en la campaa para las elecciones de 1998 y
el ascenso al poder de Chvez, pero que para el momento de su publicacin no le
fue otorgada mayor importancia por los grupos de poder.

p. 59

Frente a ese contexto social poltico y econmico, las medidas adoptadas en la

Agenda Venezuela se dieron en un marco que priorizaba la estabilidad poltica y la
negociacin, ejemplo de ello, el acuerdo tripartito entre Ejecutivo, empresarios y
trabajadores. (Pulido, 1999)
Es por ello que en los programas de gobierno la participacin era percibida como la
conciliacin de grupos o sectores que conducira a una mayor convivencia colectiva.
En especial la participacin del sector privado como estrategia de apoyo al logro la
Agenda Venezuela, y teniendo lo econmico por encima de lo social.
Parte de algunos de los resultados de este intento de conciliacin, se pueden
observar en el descenso de la protesta en Venezuela para el ao 1996 en
comparacin con los mayores aos de mayor protesta en Venezuela entre 19921994 (Lpez, 1999)
Asimismo, durante este perodo, los programas sociales contaban con una
caracterstica introducida en el gobierno de Carlos A. Prez, denominada
focalizacin, que en trminos generales consista en concentrar la accin del Estado
en incluir a aquellos que estaban excluidos del acceso a bienes y servicios, es decir,
a la poblacin en situacin de pobreza17. Gran parte de estos programas surgieron
con el propsito de compensar los costos sociales del ajuste macroeconmico y de
responder al sostenido crecimiento de la pobreza, y fueron muy similares en ambos
perodos, el de Prez y el de Caldera, es decir, similitudes entre el Plan de
Enfrentamiento a la Pobreza PEP (1989-1990) y el Componente Social de la
Agenda Venezuela (1996). (Magallanes, 2005; Carvallo y Aponte, 1999; Michelena,
1999; Alvarado, 2003)
Dada esta continuidad en el enfoque de lo social, hubo debilitamiento del apoyo
poltico a este tipo de programas y fueron usados argumentos en contra como:
aumento de casos de corrupcin administrativa, errores como tener hasta un 30%
17
La introduccin de la focalizacin es un cambio con respecto al perodo en el cual nacen los
programas sociales en Venezuela, ya que stos eran instrumentos amplios, poco menos que
universales, ofrecidos por organismos orientados a la atencin especializada. Haba una multiplicidad
de instituciones y organismos que contribuy al crecimiento de la burocracia, que mas tarde se tradujo
en ineficiencia y dispersin de los recursos pblico afectando la atencin social provista por el Estado.
(Magallanes, 2005)

p. 60

de no pobres beneficindose de estos programas, y la naturaleza limitada de los

objetivos explcitamente compensatorios, (Magallanes, 2005). Con esta situacin se
plante evaluar con ms detalle la poltica social aunque de la misma manera, es
decir, la poltica social como atencin a la emergencia y de carcter residual.
Uno de los efectos ms negativos que ha tenido su instrumentacin [de
los programas compensatorios] es que han dejado en los responsables
de poltica la sensacin de que es todo lo que haba que hacer por la
pobreza contribuyendo a diluir la necesidad de emprender reformas
para permitir que los programas sociales regulares, cuya necesidades
sigue existiendo, sean ms eficientes. (Cartaya y otros, citada por
Magallanes, 2005: 79)
Tambin comienza a mencionarse el financiamiento de los programas sociales por
parte de los organismos multilaterales, y ste por supuesto trajo consigo su visin
en cuanto a la propuesta de participacin en las polticas de desarrollo, es decir, una
influencia del multilateral en la cual se han ido refinando un marco de creciente
normatizacin, control e intervencin sobre las conductas y actitudes de los
beneficiarios (Lander; 1998:305)
Este financiamiento externo, que cobr mayor fuerza con la Agenda Venezuela, ya
se haba previsto en el lanzamiento del Plan de Solidaridad Social PSS para el
perodo1994-1999, o Mi compromiso de Solidaridad Social18, el cual es importante
mencionar porque en su contenido se da inicio al discurso de la participacin, junto
con la solidaridad y productividad, aunque slo se hace referencia al papel que
haban desempeado las organizaciones comunitarias, religiosas y ONGs, y no se
establecen los mecanismos para garantizar la participacin. (Alvarado, 2003)
Ya para el IX Plan de la Nacin, los aspectos relacionados con la participacin
fueron reiterados

y anunciados con base a la decisin de agilizar y ampliar la

cobertura de los programas sociales a travs de redes de atencin, y con el objeto

de facilitar a toda la poblacin el disfrute de los bienes y servicios de calidad de vida.
La orientacin en torno a la participacin, consista en estimular el desarrollo y

18

A modo ilustrativo, el PSS junto con el Plan de estabilizacin y Recuperacin Econmica (PERE)
fueron los planteamientos antesalas al IX Plan de la Nacin (1995) y ste luego fue desplazado por la
Agenda Venezuela en abril de 1996, aunque de alguna forma a modo complementario.

p. 61

compromiso de la sociedad civil, mediante una participacin social ms organizada

que tambin se ocupe responsablemente de los asuntos pblicos.
Ese compromiso era entendido, dentro de los cinco ejes estratgicos del Plan, como
la necesidad de enfrentar la pobreza y otras formas de exclusin con criterios no
paternalistas, en un marco de equidad y convivencia que supere los desequilibrios
sociales, garantice la igualdad de oportunidades y el ejercicio pleno de la
participacin (CORDIPLAN, 1995:228)
En este sentido dentro del eje de Reforma de las Estructuras Polticas del IX Plan de
la Nacin, se estableci el perfeccionamiento y profundizacin de la democracia,
sustentada en un alto grado de participacin de la sociedad civil vinculado
estrechamente con el proceso de descentralizacin, y el aumento en la
gobernabilidad del Estado para responder con eficiencia las demandas que
planteaba la ciudadana.
Es as como, se da mayor fuerza a la introduccin de un elemento novedoso e
importante en el diseo de los programas sociales en Venezuela hasta la fecha,
como fue el de incorporar a las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en la
implementacin de dichos programas.
Esta visin reconoce que es impostergable la apertura hacia la
desconcentracin y descentralizacin de las decisiones, evaluacin de los
objetivos programticos y la bsqueda de una redimensin de la gestin
institucional, que la desburocratice, mejorando su eficiencia y
profundizando la participacin de la poblacin para impulsar el desarrollo
de la ciudadana y la profundizacin de la democracia. (Silva; 1999:105)
Esta visin tiene su origen en una concepcin ms amplia que se haba iniciado en
la dcada de los aos 80 bajo el enfoque de Polticas Neoliberales, las cuales
cobraron fuerza en la dcada de los 90 con el paquete de medidas anunciadas por
Carlos Andrs Prez y luego con la Agenda Venezuela, es decir, un Estado mnimo
y la creencia de que la sociedad era autorregulada a travs del mercado19.

19

Recordemos que en los aos 90 en Venezuela, as como en la regin de Latinoamrica, no slo se

apostaba por una reduccin del Estado sino tambin por una mayor participacin del sector privado en
los asuntos sociales, como parte de una orientacin ideolgica de tipo neoliberal. La justificacin de tal
modelo se encuentra en el Consenso de Washington.

p. 62

En el IX Plan de la Nacin esta exposicin esta muy clara al afirmar lo siguiente:

el Estado abrir canales de participacin para la incorporacin plena del
sector privado y la sociedad civil, promoviendo al empresariado eficiente
para generar un aumento sostenido de la productividad. En esta
direccin, el Estado tender a reducir su rol de productor directo y se
mantendr vigilante para que las fuerzas del mercado acten como
palanca para incrementar la competitividad. (CORDIPLAN, 1995:231)
Esto convirti superfluo no slo al

Estado sino tambin a la Poltica frente al

Mercado (Cunil, 1997) y se promovi la reduccin de las instituciones pblicas

estatales para dar paso a un mayor protagonismo de la Sociedad Civil en la
provisin de servicios pblicos. Esto es, a travs de la introduccin de conceptos
como la eficiencia (va racionalizacion en el uso de los recursos) y de criterios de
mercado (competencia) en la administracin de los servicios sociales. (Alvarado,
2003)
Segn Barrantes, (2003) estas organizaciones como fenmeno poltico aparecen
fuertemente en Venezuela a partir de 1989-1990 en un contexto donde desde
finales de los 80 existan (i) pugnacidad entre las fracciones de clase poltica, (ii)
actores habituales, desde el Pacto de Punto Fijo, pugnando por preservar el poder,
(iii) ausencia de voluntad para el fortalecimiento de la Sociedad Civil en ejercer
poder, (iv) partidos polticos desvinculados de la representatividad colectiva y
adems pugnando para seguir siendo los exclusivos canales de participacin
colectiva, y (v) la ausencia de definicin de un nuevo estilo de desarrollo.
Recurdese que mientras la renta petrolera fue abundante, el Estado poda
satisfacer las demandas de todos los sectores, pero una vez que disminuyeron los
ingresos y la poblacin aument, comienza el conflicto distributivo. Parte de la
solucin fue que cada grupo poltico presion al sector pblico para obtener parte de
la distribucin, instaurando una lgica rentista que sustituye la racionalidad
econmica (que por definicin se orienta a una ptima utilizacin de recursos
escasos y de usos alternativos, en funcin de satisfacer el mximo de necesidades),
por otra cuyo objetivo es lograr, a travs de las ms variadas presiones polticas,
parte de esa renta (Alvarado, 2003:13)

p. 63

Este modelo de economa rentista en manos del Estado, apoy los acuerdos
partidistas y elitistas que trastocaron las reglas del juego democrtico, en tanto que
la representacin se restringi a las cpulas de los partidos polticos, quienes slo
atendan las demandas de los militantes ms comprometidos y de aquellos con
mayor capacidad de presin, relegando as la participacin ciudadana a los
procesos electorales y dando el beneficio y la utilidad pblica de la democracia a un
grupo selectivo , ms organizados y nicos participantes en el juego democrtico.
En efecto, dentro de esa lucha poltica, los sectores ms dbiles, es
decir, la vasta masa de venezolanos pobres o empobrecidos, ()
buscaban afanosamente su inclusin. Estos sectores se han encontrado
en los 90, hurfanos de canales de mediacin y representacin efectivos
que garanticen el acceso de sus demandas y aspiraciones al espacio
donde las decisiones son tomadas. (Lpez; 1999:15)
En este orden de ideas nacionales e internacionales, naci la incorporacin de las
OSC como una de las respuestas mediante la cual se facilitara la inclusin social,
entendida sta como satisfaccin de necesidades bsicas que era lo apremiante
para el momento, y para lo cual las OSC colaboraran en el aumento de la cobertura
de los programas sociales, es decir, aumentar cuantitativamente la atencin hacia
los ms pobres, posibilidad que a mediano plazo se crea no poda ser cubierta por
parte del Estado20.
Igualmente esta creencia estaba apoyada en estudios tcnicos realizados en 1997
sobre la base de clculos de eficacia y eficiencia, en los cuales se subrayaban los
errores de implementacin de los programas sociales del Gobierno, pese a que el
60% de la poblacin (inferencia a partir de los entrevistados) estaba a favor de los
beneficios de estos programas. Las causas principales de estos errores eran la

20

En el Informe de Proyecto del PAIS fue explicita la caracterizacin de experiencias exitosas al

respecto, por ejemplo, el Programa de Hogares de Cuidado Diario y Multihogares el cual en slo 5
aos incorpor a 300.000 nios y nias, mientras en el sistema formal de educacin pre-escolar, su
crecimiento en trminos absolutos haba sido inferior a 100.000 nios y nias en el mismo periodo
(FONVIS/BID/UCAB, 1997)

p. 64

desorganizacin, la insuficiencia de las entregas de productos, el incumplimiento y

hasta el maltrato a los beneficiarios.21
En tal sentido los esfuerzos estaban dirigidos a la formacin y consolidacin de
redes de atencin, que adems de suponer que brindaran una mayor cobertura,
tambin

ofreceran una mejor calidad de servicio, para cubrir determinadas

carencias de la poblacin, a travs de una serie de acciones establecidas a partir de

lineamientos de la poltica gubernamental y los acuerdos de integrantes y/o
representantes de cada red. Asimismo, se supona que esas redes conduciran a
incluir progresivamente a los usuarios y/o beneficiarios de los programas. (Silva,
1999)
La concepcin de participacin por lo tanto consista en el planteamiento de que
como se reducira la intervencin del Estado se dara margen a una participacin del
sector privado en dos direcciones: nuevas redes de atencin social por vas de las
ONGs y va sector privado empresarial, en la ejecucin de los programas sociales.
(Alvarado, 2003)
Esta nueva manera de relacionarse el Estado con la sociedad civil estar
orientada, por una parte, a realizar una gestin compartida de la accin
pblica, estimulando la participacin ciudadana, individual o colectiva en
la prestacin de servicios pblicos y la implementacin de programas
sociales; por otra parte, a permitir la iniciativa de organizaciones sociales
para que stas se manifiesten y acten independientemente del Estado.
(CORDIPLAN, 1995:238)
De acuerdo con este contexto, los postulados del Programa fueron coherentes con
los de la Agenda Venezuela; Primero, el Programa pretenda atender a los sectores
pobres del pas excluidos de las redes de servicios sociales. En segundo lugar, el
Programa utilizara a las OSC como ejecutores de proyectos y actividades, lo cual

21

Los estudios consideraban los resultados de un conjunto de encuesta realizadas por la Universidad
Catlica Andrs Bello a solicitud del Ministerio de la Familia, para conocer la opinin de los
beneficiarios y no beneficiarios de los Programas Sociales de la Agenda Venezuela, residentes en el
rea Metropolitana de Caracas, Maracaibo y Valencia, las tres ciudades ms grandes del pas. El
objetivo compartido de las encuestas fue aportar informacin al Ministerio de la Familia sobre la
percepcin de los habitantes de estas ciudades respecto a la poltica social que estaba desarrollando
el Gobierno Nacional en el marco del programa de ajustes macroeconmicos que se inici a partir de
abril de 1996.

p. 65

era acorde con el principio de participacin social que postulaba la Agenda

Venezuela. Y en tercer lugar, el Programa pretenda la incorporacin del sector
privado lo cual era congruente con el espritu de solidaridad social que era invocado.
De esta forma, nace el PAIS, con la identificacin de un problema ubicado en las
limitaciones de las instituciones encargadas en prestar servicios pblicos, bajo un
paradigma que pretenda cubrir las carencias de un conjunto de personas, y en las
restricciones financieras que enfrentaba el sector pblico para aquel entonces.
La incorporacin de las OSC implicaba la introduccin de una estrategia, en la cual
el sector pblico financiaba y controlaba un conjunto de programas; mientras que las
organizaciones adquiran el compromiso de ejecutar dichos programas utilizando
para ello su agilidad operativa, capacidad de incorporar voluntariado social, y
experiencia en el trabajo directo con estos grupos poblacionales. (BIDa, 1997)
As, se crea que las OSC accederan al financiamiento de proyectos sociales en la
medida en que ellas eran descritas como organismos de vocacin social e
instancias intermediarias entre el Estado y la Sociedad.22 Bajo este enfoque la
sostenibilidad del Programa consista en que existiese alguna garanta de
continuidad en la prestacin del servicio social gracias al apoyo financiero del
cooperante privado una vez que el PAIS fuera ejecutado en su totalidad.
Fue en esa direccin como se organiz el diagnstico de las organizaciones y otras
entidades, a fin de identificar los problemas en la prestacin de los servicios sociales
a los cuales se enfrentaran las OSC. Para ello el FONVIS desarroll un Taller de
Autodiagnstico con ONGs, Organizaciones Comunitarias y otras Entidades, en el
ao de 1996 cuando se inicia el diseo del Programa, en el cual invitan a
organizaciones de la sociedad participando 23 de ellas23.

22

Desde finales de los aos 80 en Venezuela, se vena ofertando crditos blandos que eran cautivados
por las OSC ms experimentadas, exitosas y mayormente reconocidas, por lo cual se supona que ese
conjunto de organizaciones estaran all para acceder a los recursos. (Barrantes, 2003)
23

Las OSC participantes y registradas fueron: INSOTEV, FIPAN, SOCSAL, Fundacin Vivienda
Popular, Fundacin Polar, E.F.I.P, Fundacin Eugenio Mendoza, Fundacin Polar, Fundacin Proyecto
Paria, CENDAL, REDPOB, Pastoral Social, Conferencia Episcopal, UVECEP, APROHUM, AC Nia
Madre, MICA-Caracas, CESAP/ CONGIVIENDA, FINCAS, Fundacin Atenea, Organizacin Eureka,
CEPROJUN-Coro, Asociacin Alemo, Agua Fresca.

p. 66

En su mayora eran OSC de Caracas, 17 en total, y entre las conclusiones y

recomendaciones generadas durante el Taller se encuentran: (i) que las ONGS si
tenan una presencia en zonas menos favorecidas por la poltica social del Estado
Venezolano, pero que su presencia institucional en general no llega a los
segmentos poblaciones excluidos de las redes de servicios sociales, principalmente
los pobres extremos y los indigentes. (CORDIPLAN -FONVIS; 1996: 26)
Asimismo se menciona que su conocimiento de las fuentes externas era muy
limitado, as como lo era su conexin con dichas fuentes. Otra gran debilidad estaba
presente en su capacidad de gestin, principalmente a nivel gerencial.
La cobertura de sus acciones es limitada y, dada su capacidad
gerencial, la posibilidad de ampliar sus operaciones puede tener
restricciones que deben ser consideradas; sin embargo su
experiencia y prctica cotidiana indican que existen importantes
fortalezas internas para extender sus acciones si ciertas
limitaciones en su capacidad de gestin son superadas.
(CORDIPLAN FONVIS; 1996: 26)
Mediante este taller, se identificaron y priorizaron los principales problemas que las
OSC enfrentaban para aquel entonces, entre ellos:
Cuadro 3-1 Principales Problemas para las OSC

rea

Puntos

Prioridad

Debilidad Institucional de ONGs

Insuficiencia en el desarrollo del potencial humano
de la poblacin
Esfuerzos y propuestas de alcance limitado
Distribucin desigual de los recursos
Clientelismo poltico en las decisiones del
Gobierno
Existencia de reas que no estaban atendiendo

39
25

1ra
2da

23
19
14

3ra
4ta
5ta

12

6ta

Fuente: CORDIPLAN, FONVIS (1996) Taller Autodiagnstico

Si bien el taller no ayuda a establecer una lnea de base con la cual despus se
podra evaluar el Programa, en cuanto a las capacidades generadas en la OSC, si
permite tener una aproximacin de las necesidades a las cuales el PAIS deba dar
respuestas a travs de uno de sus componentes, el de gestin de las OSC, no
obstante

la caracterizacin del Programa como fuente de financiamiento de

p. 67

proyectos bajo supuestos neoliberales de competencia, dejo sentadas las bases

sobre las cuales era el espacio de las OSC quien estimulara la eficiencia y eficacia
en las operaciones de la poltica social. (CORDIPLAN- FONVIS; 1996: 28)
As, el Programa pretenda ser una prueba piloto, bajo un enfoque de financiamiento
pblico no reembolsable, a proyectos de gestin privada y comunitaria dirigidos a
aumentar el acceso a los servicios sociales en reas de intervencin, segmentos
poblacionales y unidades geogrficas desprovistas de atencin, que permitieran
encaminar procesos de auto-gestin y consolidacin de la organizacin local. Todo
ello guardando relacin con el Documento de Estrategia de Pas del Banco
Interamericano de Desarrollo en Venezuela, la cual para la fecha inclua: (i) reducir
inequidades y aliviar la pobreza, (ii) incrementar la productividad de los recursos no
petroleros mediante el desarrollo del sector privado, y (iii) consolidar la estabilidad
macroeconmica.
3.2 Descripcin del Programa
El Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones de la
Sociedad Civil (PAIS) tuvo como objetivo general crear y desarrollar un mecanismo
piloto de Co-participacin entre los sectores pblico, privado y de la sociedad civil,
para

financiar proyectos y actividades formulados y ejecutados por las

organizaciones de la sociedad civil (OSC), cuyos beneficiarios seran los grupos en

situacin de pobreza excluidos de las redes de atencin social.
Sus objetivos especficos fueron: (i) promover el desarrollo de mecanismos que
involucren a los sectores pblico, privado, y las OSC en el financiamiento y la
gestin de proyectos y actividades; (ii) apoyar la capacidad de las OSC para
gestionar proyectos y actividades a favor de los grupos excluidos; y (iii) disear y
ejecutar, con la participacin de las OSC, proyectos con miras a aumentar el acceso
a los servicios sociales de grupos pobres desprovistos de atencin.
El Programa estaba dirigido a una poblacin estimada de 1,2 millones de hogares
que estaban en situacin de exclusin social, la cual era entendida como la
proporcin de la poblacin del pas que no poda proveerse, desde su precario
ingreso familiar, de los servicios sociales mnimos para incrementar el capital

p. 68

productivo de sus familias, o producto de los lmites de la red de atencin social del
Estado no tenan acceso a dichos servicios. En este sentido, la exclusin era
considerada esencialmente como el no acceso a bienes y servicios24
La poblacin objetivo estaba caracterizada segn los criterios de: 1- exclusin de las
actividades productivas (desempleados y sin formacin para ingresar al mercado
laboral); 2- exclusin de la educacin (nios en edad escolar y preescolar no
incorporados al sistema de educacin formal); 3- exclusin de salud (comunidades
desprovistas de redes de atencin primaria en salud, urbanas o rurales con altos
ndices de mortalidad y morbilidad infantil); 4- exclusin familiar (nios menores de
12 aos en situacin de abandono, jvenes menores de 18 aos en condiciones
particularmente difciles y ancianos excluidos de proteccin familiar)25.
El costo total del Programa se estim en US $20,00 millones de los cuales el
financiamiento del BID fue por US $12,00 millones y la diferencia sera el aporte de
contrapartida local (US $8,00 millones), el cual estaba comprendido por recursos de
las entidades cooperantes (hasta un 30% del costo del proyecto, o sujeto a un lmite
mximo de US $2,00 millones por todo el Programa), y el aporte asignado a travs
del presupuesto del FONVIS. El financiamiento de las entidades cooperantes slo
sera aplicado al componente de Proyectos y Actividades.
Para ello el programa fue estructurado segn los siguientes Componentes:
1.- Componente de Administracin: Comprende el financiamiento de los gastos
del nivel rector del Programa, del nivel ejecutor del Programa (Gerencia del PAIS) y
la preparacin e implantacin de los Planes de Promocin y de Captacin de
Recursos. Para ello, se asign de acuerdo con las categoras de inversin del
programa recursos por el orden de US $2,7 millones.
2.- Componente de Gestin de las OSC: Este componente tiene por objetivo
fortalecer la capacidad tcnica y organizativa de las OSC y apoyar su incorporacin
24

De acuerdo con el Informe del Programa (BID, 1997), los descriptores asociadas a la exclusin eran:
carencia de servicios bsicos como: educacin, salud, acceso al mercado de trabajo por parte de la
poblacin activa, saneamiento ambiental y proteccin familiar.

25

De acuerdo con Alvarado (2003) la poltica social de finales de los aos 90 se caracteriz por
concentrarse e las reas alimentacin y nutricin, atencin materno-infantil, empleo y economa formal,
lo cual de alguna manera se ve reflejado en las reas de atencin.

p. 69

al modelo de co-participacin, con el fin de instalar a nivel local la capacidad de

entregar servicios de una manera ms eficaz, eficiente y sostenible. Para este
componente, se asignaron recursos por el orden de US $4,3 millones, segn las
categoras de inversin del programa.
Este componente tuvo dos subcomponentes: (i) Apoyo para la Preparacin y
Administracin y (ii) Consolidacin y Articulacin Institucional. El primero apoyaba la
gestin de las OSC a preparar y ejecutar proyectos en el componente de Proyectos
y Actividades (va concurso), para que stas tuvieran condiciones de participar
plenamente en el Programa. El segundo buscaba consolidar las capacidades de las
OSC en su condicin y funcin social, y fortalecer las relaciones de estas
organizaciones entre s, con los sectores pblico y privado
El primer subcomponente de (i) Apoyo para la preparacin y Administracin
(Tipologa I) comprenda dos lneas de accin: La lnea de Preparacin de proyectos
y actividades, la cual consista en financiar asistencia tcnica para habilitar a las
OSC en su capacidad de formular proyectos y de cumplir con los requisitos bsicos
de elegibilidad para calificar como entidades ejecutoras del Programa. Dentro de
esta lnea de accin seran financiadas la contratacin de consultores por cortos
perodos de tiempo. La segunda lnea de Apoyo consista en apoyo para la
Ejecucin de Proyectos y Actividades e inclua el financiamiento de actividades
dirigidas a las OSC en su calidad de ejecutores de un proyecto o actividad. Este
grupo comprenda acciones de asistencia tcnica, capacitacin y equipamiento.
Cuadro 3-2 Subcomponente de Apoyo para la Preparacin y Administracin.
Tipologa I
Lneas de accin
Apoyo para la Preparacin

Apoyo para la Administracin

Actividades elegibles
Preparacin de proyectos
Capacitacin en gestin
Administracin financiera
Plan de desarrollo
Agenciamiento de fondos
Equipos de informtica
Sistemas de comunicacin

p. 70

Dentro de este subcomponente, se esperaba que con la primera lnea accin se

financiaran 40 proyectos anuales en promedio, por un monto de US $3.000 cada
uno. Dentro del mismo subcomponente, para la segunda lnea de accin de Apoyo,
se esperaba financiar un promedio de 60 OSC atendidas por ao, por un monto de
US $7.000 cada una.
El segundo subcomponente fue el de (ii) Consolidacin y Articulacin Institucional,
(Tipologa II) el cual financiaba actividades desde una perspectiva de mayor
amplitud que supona mayor perdurabilidad, ms all de las necesidades operativas
surgidas del otro subcomponente. El objetivo era consolidar las capacidades de las
OSC en su condicin y funcin social, y fortalecer las relaciones de estas
organizaciones entre s, con los sectores pblico y privado.
Este subcomponente comprenda dos lneas de accin la de Consolidacin de la
Gestin y la de Articulacin Social. La primera lnea iba a ofrecer la oportunidad de
construir sistemticamente una prctica institucional slida y sustentable, en base al
desarrollo de estrategias de especializacin, la mejora de su administracin y la
diversificacin de sus fuentes de recursos. Las actividades financiadas bajo esta
lnea de accin eran talleres que permitiesen identificar las mejores prcticas en
cada rea temtica, viajes y viticos para participar en eventos, la publicacin de
experiencias exitosas de las OSC involucradas en el Programa y la capacitacin
para realizar estudios y anlisis.
La segunda lnea tena como objetivo complementar las acciones de fortalecimiento
con una estrategia de articulacin con otros actores sociales, que operasen en las
reas de implementacin del Programa y que no participen del mismo en forma
directa. Dichos actores podan ser de ndole civil, empresarial, gubernamental y
tambin el BID. Las actividades financiadas bajo esta lnea de accin eran viajes y
viticos para las pasantas, talleres y equipos para la articulacin. Se pretenda
mejorar la articulacin entre las OSC trabajando con grupos excluidos y otros
sectores tales como la comunidad educativa, los empresarios locales, diversas
organizaciones de ciudadanos, as como otras instituciones oficiales.

p. 71

Cuadro 3-3 Subcomponente de Consolidacin y Articulacin institucional. Tipologa II

I Lneas de accin
Consolidacin de la
gestin

Articulacin Social

Actividades elegibles
Talleres de intercambio aprendidas
Apoyo para la participacin en eventos
Apoyo a la publicacin de documentos
Capacitacin para realizar estudios y
generar lecciones
Programa de pasantas
Apoyo a redes institucionales

Para el subcomponente de Consolidacin y Articulacin Institucional, se les fue

asignado inicialmente US$10.000 con la intencin de financiar en promedio 60
proyectos anuales.
3.- Proyectos y Actividades: Este componente estaba dirigido a la creacin,
ampliacin o fortalecimiento de servicios sociales y financiara 05 lneas de accin, a
saber:

Actividades productivas,
Familia,
Educacin,
Salud y
Proyectos Novedosos.

Los proyectos y actividades a financiarse dentro de estas lneas de accin podan

ser generados a partir de dos vas: (i) mediante intervenciones identificadas por los
beneficiarios, quienes a travs de una OSC presentarn sus solicitudes de
financiamiento (va demanda) y (ii) mediante la definicin de reas prioritarias de
atencin por parte de la Comisin Presidencial, para que las OSC sean invitadas a
presentar propuestas de financiamiento, las cuales estarn sujetas a seleccin (va
concurso).
Para el componente de Proyectos y Actividades fue estimado un costo aproximado
por proyecto de US $35,000 y se esperaba que se financiaran en promedio 80
proyectos anuales. No obstante el costo de los proyectos poda alcanzar hasta US$
100.000, y ese monto slo poda ser modificado por la Comisin Presidencial, a
peticin de la Gerencia del Programa.

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Las acciones a financiar eran: capacitacin y entrenamiento, dotacin de materiales

para inicio de actividades productivas, dotacin de activos, informacin y
comunicacin, infraestructura comunitaria, y construccin de pequeas obras de
infraestructura.
Como el financiamiento de proyectos slo estaba dirigido a la poblacin de grupos
excluidos de las redes de atencin, se utiliz el sistema de focalizacin a travs de
la utilizacin del mapa de exclusin.
4.- Monitoreo y Evaluacin Externa: Este componente financiara el monitoreo y
evaluacin de los dos anteriores componentes y del esquema institucional
planteado. El monitoreo tena como objetivo documentar la ejecucin del proyecto a
nivel de proyectos, institucional y administrativo y sera realizado por una entidad
especializada e independiente que ser seleccionada conjuntamente entre el nivel
rector del Programa y el Banco de acuerdo con los procedimientos establecidos en
el Contrato de Prstamo. Una evaluacin continua (seguimiento) y una evaluacin
del programa a los dieciocho (18) meses de iniciada su ejecucin o al registrarse el
33% de los desembolsos por parte del BID.
El componente financiara tres lneas de accin: (i) recoleccin de datos e
informacin de los otros dos componentes con nfasis en el funcionamiento del
modelo de co-participacin; (ii) diseminacin de informacin e intercambio de
experiencias al menos una vez al ao a nivel nacional e internacional, y (iii)
evaluacin. Para este componente se estimaron recursos por el orden de US$1,00
milln.
Para su ejecucin, el PAIS contaba con un mecanismo de gestin con diferentes
niveles de actuacin, a saber: nivel rector, nivel ejecutor y nivel de ejecucin de
proyectos.
El Nivel Rector representado por la Comisin Presidencial era la autoridad
mxima de decisin responsable de la promocin, coordinacin y supervisin
del Programa. Este nivel fue establecido por Decreto presidencial de la

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Repblica, en la Gaceta Oficial N 36.28826. En otra Gaceta Oficial N 36.391,

fue publicada la 1ra designacin de sus miembros.
La Comisin Presidencial fue creada con carcter permanente, integrada por
siete miembros principales, de los cuales tres representantes provenan del
sector pblico, dos representantes de organizaciones del sector privado
empresarial, y dos representantes de las OSC. En el caso del ejecutivo
nacional, era el Presidente de la Repblica quien designaba los miembros
principales con sus respectivos suplentes, un Presidente y un Secretario.
Las funciones y responsabilidades de los miembros, el Presidente y el
Secretario estaban establecidas en el Reglamento Interno de la Comisin
Presidencial. Las funciones principales de la Comisin Presidencial eran las
de: (i) Revisar y reformular el Reglamento Operativo, revisar, dar seguimiento
y reformular los Planes de Captacin de Recursos y de Promocin, los Planes
de Operacin Anual (POA), y fijar los lineamientos del presupuesto anual del
Programa; (ii) evaluar la gestin de la Unidad Ejecutora del PAIS, a los fines
del cumplimiento de los objetivos y el correcto funcionamiento del Programa;
(iii) revisar y emitir opinin sobre los proyectos que sean sometidos a su
consideracin para financiamiento con cargo a los recursos del Programa,
segn los lineamientos contenidos en el Reglamento Operativo; y (iv)
coordinar y supervisar la ejecucin del Programa.
El Nivel Ejecutor estaba representado por el Ministerio de la Familia para
aquel entonces, el cual actuaba a travs del Fondo de Inversin Social de
Venezuela (FONVIS) creado el 17 de mayo de 1.990 mediante Decreto N
902, publicado en Gaceta Oficial N 34.477 de fecha 29 de mayo de 1.990. El
FONVIS actuaba como Unidad Ejecutora del Programa, a travs de la

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Los instrumentos legales que definen las funciones y responsabilidades del nivel rector (Comisin
Presidencial) son: el Decreto Presidencial, fundamentado en las facultades conferidas en los Artculos
70 y 80 de la Ley Orgnica de la Administracin Central vigente para el ao de 1998; el Contrato de
Prstamo entre la Repblica y el Banco Interamericano de Desarrollo; y el Convenio de Instrumentos
Legales que definen las funciones del nivel ejecutor en su relacin vinculante con el nivel rector como
son: Convenio de Transferencia entre OSC y FONVIS y el Reglamento Operativo del PAIS.

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incorporacin en su organigrama de la Gerencia del PAIS creada por la Junta

Directiva en el ao 1997.27.
Las funciones del FONVIS como organismo ejecutor del Programa, fueron las
siguientes: (i) crear y mantener dentro de su estructura la Gerencia del PAIS
con las tareas y organizacin que se indican en el Manual de Organizacin; (ii)
administrar los recursos del PAIS, sujeto a lo establecido en el Convenio de
Transferencia y Reglamento Operativo; (iii) suscribir los Convenios de
Ejecucin de Proyecto, de Asistencia Tcnica, de Auditoria y dems
necesarios para la ejecucin de proyectos; (iv) preparar las solicitudes de los
desembolsos de los recursos del Prstamo y confeccionar los informes y
rendiciones de cuenta, segn lo normado en el Manual de Desembolsos y, (v)
solicitar ante el Prestatario la transferencia de recursos al Programa para
asegurar la ejecucin del mismo.
La Gerencia del PAIS fue creada por la Junta Directiva del FONVIS en sesin
del 18 de marzo de 1997, para tener a cargo la ejecucin del Programa as
como tener una relacin vinculante con la Comisin Presidencial. Adems, el
Gerente del PAIS deba ser seleccionado de al menos tres candidatos
propuestos por el FONVIS y ser sometido a la evaluacin de la Comisin
Presidencial, la cual deba evaluar en forma peridica la actuacin del gerente.
Para realizar sus funciones, la Gerencia cont con tres unidades: Promocin y
Formulacin, Evaluacin y Seguimiento, y Administracin. Las funciones
principales de la Gerencia del PAIS fueron las siguientes: (i) presentar
anualmente, para la consideracin de la Comisin Presidencial el Plan
Operativo Anual -POA, el Plan Anual de Promocin y el Plan Anual de
Captacin de Recursos; (ii) implementar las instrucciones y recomendaciones
que formulase la Comisin Presidencial; (iii) mantener los controles
administrativos, contables y financieros necesarios para asegurar la correcta

27

El FONVIS, pas a ser Organismo de Adscripcin del Ministerio de Salud y Desarrollo Social en
octubre del ao 1999 cuando se crea ese Ministerio. Ms tarde pas a estar adscrita al Ministerio de
Participacin Popular y Desarrollo Social en el ao 2005. Ese mismo ao el FONVIS sera liquidado
mediante Gaceta Oficial N38.313 de fecha 14 de noviembre 2005.

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ejecucin administrativa de los recursos; (iv) evaluar tcnicamente los

proyectos y actividades; (v) presentar los proyectos y actividades a la
Comisin Presidencial; y (vii) supervisar la ejecucin de los proyectos y
proveer de los insumos necesarios para efectuar el monitoreo a la firma
consultora contratada para ello.
En el Nivel de Ejecucin de Proyecto, estaba el conjunto de OSC
responsables

de

participar

como

entidades

ejecutoras

de

proyectos

financiados por el componente de Proyectos y Actividades, de conformidad

con los requisitos y criterios de elegibilidad establecidos en los Manuales y
Guas Operativas, y en el Reglamento Operativo del Programa. Se supona
que estas organizaciones podan recibir, cuando as lo requeran, asistencia
tcnica financiada por el componente de Gestin de las OSC.
Las principales funciones de las OSC como organizaciones ejecutoras de
proyectos y actividades,

eran las siguientes: (i) interactuar con las

comunidades a objeto de planificar las intervenciones; (ii) formular los

proyectos y actividades objeto de financiamiento del Programa; (iii) firmar los
Convenios de Ejecucin de Proyectos con el FONVIS; (iv) ejecutar los
proyectos y actividades; (v) proveer de informacin a la Gerencia del PAIS, as
como a la Comisin y a los evaluadores independientes, sobre la ejecucin y
el impacto de los proyectos y actividades; y (vi) administrar y rendir los
recursos asignados por el Programa. (BID, 1997b)
Las OSC deban ser instituciones benficas o de asistencia social, sin fines de
lucro, por lo que en ningn caso habran de distribuir ganancias o parte de su
patrimonio a sus fundadores.
Por otra parte deba, existir el nivel de monitoreo el cual deba ser ejercido por una
entidad especializada e independiente que se encargara de llevar a cabo las
actividades del componente de Monitoreo y Evaluacin. Para estos efectos el
FONVIS, previa consulta con la Comisin Presidencial, deba seleccionar y
contratar, la institucin encargada de realizar estas actividades del Programa.

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La seleccin y contratacin de la organizacin, firma o institucin independiente

encargada de ejecutar la evaluacin continua deba realizarse de conformidad con
los trminos de referencia y durante los primeros seis meses posteriores al primer
desembolso, o en su defecto, una vez que se hayan comprometido 5% de los
recursos del Programa, lo que ocurra primero.
Igualmente, debido al carcter piloto del programa, y a la importancia que se le
comenzaba a dar al seguimiento de los programas sociales como una garanta de
xito para stos, existan una serie de condiciones previas al primer desembolso del
prstamo por parte del BID, a saber:

La aprobacin del Reglamento Interno por parte de la Comisin

Presidencial

La presentacin de un Convenio de Transferencia debidamente firmado y

de conformidad con los trminos y condiciones previamente acordados con
el BID, entre el Prestatario (representado por el Ministerio de Finanzas) y el
FONVIS, en el cual la Repblica se comprometa a transferir a este ltimo
los recursos del prstamo y de contrapartida local en forma no
reembolsable, y el FONVIS se comprometa a cumplir con todas las
obligaciones correspondientes como ejecutor del Programa.

La seleccin y contratacin del personal requerido para el funcionamiento

de la Gerencia del PAIS, la cual deba hacerse de conformidad con los
trminos de referencia y procedimientos del Banco. Igualmente el Banco
deba dar la no objecin a la lista de candidatos, as como deba ser
consultado previamente acerca de la realizacin de cualquier cambio en
la estructura y funcionarios de la Gerencia.

La entrada en vigencia, de los Manuales y Guas Operativas, y del

Reglamento Operativo del Programa, previamente aprobados por la
Comisin Presidencial.

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La presentacin de los modelos de Convenios de Ejecucin de Proyectos

donde se definan los derechos y obligaciones de las partes, para el
financiamiento de los proyectos o actividades del programa.

Luego, una vez otorgada la elegibilidad al PAIS, el

proceso para acceder al

financiamiento de un proyecto, consista en un conjunto de exigencias a las OSC y

algunas limitaciones. Entre los requisitos solicitados

a las OSC estaban los

siguientes:
1. Estar inscritas en el Registro de OSC del FONVIS,
2. Ser de carcter privado,
3. Tener una antigedad de por lo menos dos (02) aos,
4. Aportar el 5% del monto total del proyecto (en efectivo o en especie)
5. Estar vinculada con la comunidad beneficiaria,
6. Contar con capacidad institucional para ejecutar el proyecto presentado.
7. No haber sido objeto de penalizacin por incumplimiento de algn Convenio
celebrado con anterioridad con el FONVIS.
Para la seleccin de los proyectos los criterios de elegibilidad aprobados
conjuntamente entre el BID y el FONVIS, eran:

La problemtica planteada deba responder a las necesidades sociales

identificadas y concertadas con la comunidad.

Que este enmarcado dentro de las lneas de accin y actividades elegibles

del Programa.

Que los gastos sean financiables segn los componentes.

Que exista coherencia y consistencia tcnica en el diseo del proyecto

Que cuente con un estudio diagnstico (con registros administrativos o

levantado por la misma comunidad) donde se demuestre a travs de
descriptores e indicadores la problemtica.

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Que exista viabilidad en las acciones planteadas.

Existencia de corresponsabilidad de diversas instituciones u organismos

pblico privado.

Que cuente con el aporte financiero de un cooperante privado.

Con un tiempo de duracin del proyecto mximo de un ao.

Que cuente con un esquema de sostenibilidad

Adems, el FONVIS solicitaba a las OSC ya en carcter de ejecutor los siguientes

requisitos:
1. Copia del Acta Constitutiva (Legalmente constituida)
2. Copia de la Cdula de Identidad de los integrantes del rgano de direccin
3. Copia de registro de de informacin fiscal y de la ltima declaracin del
ISLR de la organizacin
4. Copia de exencin de ISLR
5. Copia certificada del Acta de la ltima directiva que se haya realizado
6. Tres referencias institucionales, tres personales y tres comerciales
7. Copia del Acta de la ltima asamblea celebrada
8. Copia de los documentos o convenios que demuestren la participacin de la
organizacin en proyectos ejecutados o en ejecucin
9. Una referencia bancaria (con no mas de un mes de emisin)
10. Balance general actualizado de la Organizacin debidamente avalado por un
contador colegiado.
11. Direccin precisa del lugar o sede principal donde operen, presentado algn
documento que certifique su localizacin (recibo de pago de electricidad,
CANTV, etc.)
Por otra parte, y de acuerdo con el Manual de Normas y Procedimientos, para la
firma de un convenio entre FONVIS y una OSC, a estas ltimas se le solicitaba: (i) la

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presentacin del proyecto segn Ficha para la presentacin al Programa y para lo

cual exista un instructivo con detalle de cada uno de los aspectos tcnicos y un
formato para la presentacin de relatoras de los talleres que se realizaran con la
comunidad (para la seleccin de problemas y causas claves) y (ii) una carta firmada
por miembros de la comunidad o por personas representantes de la comunidad,
mediante la cual respaldaban su presentacin ante el FONVIS para el
financiamiento del proyecto. Este modelo de carta era anexado al manual.
El programa slo financiara proyectos cuyo plazo de ejecucin fuese inferior a un
ao o 12 meses. Si luego de haber transcurrido ese tiempo aun no se hubiese
ejecutado la totalidad del proyecto, se poda solicitar una prrroga o extensin de
tiempo para la ejecucin.
Igualmente, el proyecto deba estar localizado en alguno de los municipios
identificados como prioridad en el mapa de exclusin, y slo poda financiar
proyectos que demostrasen posibilidades de mantener sus objetivos despus de
haber concluido el Programa, as como proyectos que respondiesen a demandas de
la comunidad beneficiaria.
3.3 La Propuesta de participacin del Programa
Desde la estrategia de desarrollo pautada por el IX Plan de la Nacin y la Agenda
Venezuela, el diseo del PAIS fue concebido como un programa piloto que
permitira articular a los sectores pblico, privado y sociedad civil en procesos,
intervenciones, actividades y proyectos que propendan a integrar a la poblacin
excluida de las redes tradicionales de atencin de los servicios pblicos, siendo su
principal objetivo crear y desarrollar un mecanismo piloto de Co-participacin entre
los sectores pblico, privado y de la sociedad civil, para financiar proyectos y
actividades formulados y ejecutados por las organizaciones de la sociedad civil
(OSC).
En este sentido, el primer mecanismo diseado fue la co-participacin, entendida
como parte de la asignacin de responsabilidades en el programa, a saber: (i) toma
de decisiones compartidas en una Comisin Presidencial compuesta por los tres
actores, y que tena las funciones de direccionalidad

del Programa; (ii)

p. 80

financiamiento de los proyectos y actividades, a travs del sector privado y del

gobierno; y (iii) ejecucin por parte de las OSC quienes seran las responsables por
la conceptualizacin, diseo, ejecucin, y monitoreo de las intervenciones hacia los
grupos excluidos.
Para que cada uno de los tres sectores cumpliera con sus responsabilidades, el
Programa contemplaba las siguientes acciones: (i) la creacin de un nivel rector que
agrupe a los tres sectores antes mencionados para que estn a cargo de fijar los
lineamientos bsicos del Programa, (ii) la implantacin de una estrategia de
captacin de recursos a cargo de la entidad rectora; (iii) el financiamiento de
actividades de apoyo tcnico a las OSC para que tengan capacidad de actuar como
ejecutores; (iv) finalmente, dadas las caractersticas innovativas y su ni nivel de
experiencia piloto, el Programa inclua el financiamiento de un componente de
evaluacin y monitoreo que permitiera definir e implantar un proceso de revisin y
aprendizaje cuidadosamente estructurado por la Gerencia del PAIS.
Las premisas consideradas eran (i) el inters del sector privado de apoyar
financieramente a travs de la figura de entidades cooperantes, (ii) las iniciativas y
capacidades de las OSC y (iii) la poca intervencin del sector pblico en la ejecucin
de proyectos sociales, todo ello como un intento de contrarrestar el deterioro en las
condiciones de bienestar social de la poblacin.
Las Entidades Cooperantes podan ser entidades pblicas o privadas que aportaran
recursos al Programa. Ellas deban ser informadas sobre el destino de sus aportes y
contar con la posibilidad de verificar la asignacin o utilizacin de los mismos en un
proyecto especifico o en varios proyectos; y podran difundir por cualquier medio de
comunicacin el hecho de su aporte siempre que identifique al PAIS y al FONVIS.
Igualmente, se crea que la participacin del sector privado como fuente de recursos
contribuira con la capitalizacin de los recursos humanos del pas, aportando as
atributos a la Sociedad para solicitarle al Estado mayor eficiencia, transparencia y
continuidad de su poltica social (BIDb, 1997)
Este mecanismo de coproduccin fue una apuesta, que buscaba fortalecer la
modalidad de gestin de las OSC y el financiamiento sostenido por parte del sector

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privado, el cual se supona deba instalarse a largo plazo, es decir, estimular al

sector privado como promotor de la atencin de los grupos excluidos, un rol que
haba estado centralizado en manos del Estado.
El segundo mecanismo previsto, consista

en los arreglos institucionales

establecidos desde la modalidad del Contrato de Prstamo, para el acceso de las

OSC al Programa, es decir, un mecanismo de procesos para la participacin de las
OSC y comunidad.
As pues en el Programa, las OSC fueron calificadas en cuatro categoras:
fundaciones empresariales y filantrpicas, organizaciones no- gubernamentales de
desarrollo, redes de OSC y grupos comunitarios.
1. Las fundaciones empresariales y filantrpicas incluan instituciones como
Fundacin Polar, Fundacin Mendoza, Fundacin Atenea y el Dividendo
Voluntario para la Comunidad. Estas instituciones haban financiado
numerosas actividades de apoyo a los grupos en situacin de pobreza. La
Fundacin Polar, por ejemplo, ha estado involucrada en programas de
educacin, desarrollo comunitario, salud y bienestar social.
2. Las Organizaciones No-Gubernamentales de Desarrollo (ONG) son
organismos que dirigen sus actividades de asistencia, promocin y
desarrollo a diferentes grupos de la poblacin. Para el ao 1997, el informe
del Programa, indicaba que en Venezuela existan por lo menos 1.016
ONG, las cuales estaban distribuidas, de acuerdo con una muestra de 231
ONG, de la siguiente manera: el 53% a cargo la ejecucin de proyectos de
nios y jvenes, 16% ofrecan programas de salud, capacitacin y
educacin

formal,

14%

apoyaban

organizaciones

de

base

con

financiamiento y 11% se ocupaban en capacitacin para el empleo.

3. Para finales de los aos 90, se haba iniciado la creacin de redes por
reas temticas, tal como la Red de Organizaciones de Atencin al Nio
(CONGANI), la Red de Poblacin y Desarrollo y la Red de Organizaciones
de Vivienda, y las redes regionales y nacionales como la Red Venezolana

p. 82

de Organizaciones de Asistencia Social, la Red de OSC de Desarrollo en

el Zulia y SINERGIA.
4. Los grupos comunitarios que para el momento fueron considerados,
consistan en 1.432 organizaciones culturales, juveniles, vecinales,
deportivas y de orden religioso, segn un inventario realizado por el Centro
al Servicio de la Accin Social (CESAP). Igualmente, una encuesta
realizada a 267 grupos comunitarios, indicaba que ms del 50%
proporciona servicios mltiples, 38% estaba involucrado en actividades
culturales, 32% en participacin social y comunitaria y 29% en actividades
deportivas. (FONVIS/BID/UCAB (1997)
Como entre las funciones de las OSC estaban la conceptualizacin, diseo,
ejecucin, y monitoreo de las intervenciones hacia los grupos excluidos, el programa
dise el Componente de Gestin que permitira financiar actividades de apoyo para
la ejecucin y actividades de consolidacin y articulacin, y el Componente de
Financiamiento de proyectos que les permita los recursos para ejecutar las
actividades directamente relacionadas con la atencin a una problemtica dentro de
las lneas de accin del Programa.
En este sentido, la participacin de las OSC principalmente era de tipo
administrativa, a travs de la ejecucin de proyectos de atencin a la poblacin en
situacin de pobreza y pobreza extrema, por lo cual eran las OSC las que tenan el
poder de decisin en cuanto a la gestin del proyecto.
Las premisas de este mecanismo de participacin estaban asociadas al modelo de
participacin consagrado en los planes de gobierno del Presidente Rafael Caldera,
el cual, como fue descrito en los Antecedentes del Programa, consista en
incorporar a la sociedad civil en la ejecucin de programas porque se supona que
contaban con agilidad operativa y capacidad para incorporar voluntariado social en
la atencin a los ms excluidos y as, el pas sera ms efectivo en superar la
pobreza.

p. 83

Eran las OSC quienes tenan el conocimiento para formular y ejecutar los proyectos,
por lo tanto el intento de trasladar o compartir el poder del Estado estaba en quienes
se ocupaban de administrar los recursos y quienes tenan el know how para hacerlo.
El tercer mecanismo de participacin (menos desarrollado en el diseo del
programa) fue el de participacin directa por parte de la comunidad o beneficiarios
finales, quienes participaran en la conceptualizacin de los proyectos y actividades,
slo avalando la representatividad de las OSC y suministrando informacin a
quienes efectuaran el monitoreo y la evaluacin de impacto. La comunidad es
mencionada slo como los grupos identificados en las reas prioritarias del
Programa, a quienes se beneficiarn directamente de los proyectos ejecutados por
las OSC.
Parte del inters por incorporar a las comunidades en la identificacin de sus
problemas y sus prioridades estaba asociado principalmente a la idea de que se
generara la sostenibilidad de los proyectos y programas, a travs de la apropiacin
de los beneficiarios y por ende una mayor valoracin de los servicios o productos
que el proyecto persegua.
La propuesta de participacin con la comunidad por lo tanto era de tipo consultiva,
pues la comunidad ofrecera informacin a las OSC para el proceso de formulacin
de proyectos, pero no necesariamente asociado a intervenciones en las decisiones
finales que se tomen. La consulta aqu es para identificar intereses y preferencias de
las comunidades a fin de considerarlos por parte de la OSC, producindose as una
interpretacin del conocimiento transmitido y una posterior respuesta por quienes
ejecutan el proyecto.
Finalmente, estaba la estrategia de mercadeo del Programa a nivel de la Comisin
Presidencial, la cual dara a conocer el PAIS a los cooperantes potenciales, que era
el principal inters a favor de garantizar el mecanismo de coparticipacin. Tambin
estaba prevista la difusin del PAIS por parte de la Gerencia del Programa ante las
OSC y las comunidades a travs de dos tipos de acciones, de acuerdo con el
Reglamento Operativo del Programa: (i) difusin Directa mediante dos campaas
anuales y talleres en cada entidad federal, en la cual seran invitados las OSC y

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grupos comunitarios a participar, y (ii) difusin abierta a travs de dos campaas

anuales en medios masivos de comunicacin.
La garanta de acceso a la informacin estaba delimitada en dar a conocer las rutas
de acceso para el financiamiento de proyectos por parte del Programa ya sean
Organizaciones de la Sociedad Civil o la comunidad no organizada, la cual poda
presentar demandas para ser financiadas por el Programa, pero con la diferencia de
que la gerencia del PAIS deba poner en contacto alguna OSC de la zona para que
sta, si era posible, asumiera el diseo y la ejecucin de proyectos.
En sntesis se dejaba en manos de la OSC, la responsabilidad de identificar los
intereses y necesidades de las comunidades a ser beneficiarias, con el objeto de
que stos fueran considerados en la formulacin del proyecto como la accin o
respuesta a los problemas sociales circunscritos a lneas de atencin definidas
previamente por el Programa. El supuesto asociado a este mecanismo era por un
lado, que existira un canal seguro gracias a una condicin de elegibilidad, y con
ello estaban dadas las condiciones para que las comunidades y las OSC actuasen
en la resolucin de los problemas, y por el otro que existiran OSC que asumieran
los problemas detectados de manera ms o menos sencilla, o al menos no hay
ningn supuesto o sealamiento de riesgo que hiciera explicito en los mecanismos
del Programa la negociacin entre comunidad y OSC.
3.4 Limitaciones de la Propuesta

Ausencia de previsin de modalidades de participacin resolutiva o fiscalizadora:

De acuerdo con la documentacin relacionada con el diseo del Programa, si
bien se hizo referencia a la participacin de los beneficiarios durante la fase de
aprobacin de los proyectos, no haba un mecanismo diseado para el control
social o seguimiento por parte de la sociedad, ni mucho menos un mecanismo
vinculante que permitiera tener respuesta frente a denuncias de la comunidad
relacionadas con el proyecto.
Para ello, debi haberse previsto difusin de informacin a los ciudadanos que
pudiese ser utilizada para un mayor control de la gestin del Programa por parte

p. 85

de la sociedad. En cambio, se previ un nivel de monitoreo adjudicado a firmas

consultoras a las cuales las comunidades daran informacin cuando se les
preguntasen, sin considerar la posibilidad real de al menos la intervencin
ciudadana, a travs de apoyo y control durante la ejecucin de los proyectos.
Esto demuestra una subestimacin de las comunidades frente al rol que tenan
las OSC, y frente a la concepcin de la representatividad por encima de la
participacin directa, en la medida que se crea que la Comisin Presidencial era
el nivel de supervisin del Programa y con eso sera suficiente.
Igualmente, se pens que la Comisin Presidencial era el mecanismo de toma
de decisiones de mayor nivel en el marco del Programa, por lo cual no se
consider otros procedimientos mediante los cuales los miembros de la
comunidad pudieran participar como decisores durante la ejecucin del
Programa o para la deliberacin en asuntos que les concernieran.
Slo se mencionaba el carcter vinculante de la participacin de la comunidad
como clusula para la aprobacin de los proyectos, y en este sentido, la
participacin activa era slo al inicio del proyecto en la seleccin de problemas
prioritarios y de las vas para su enfrentamiento.

Beneficia a las OSC Intermedias: En el diseo del Programa las organizaciones

potencialmente financiadas podan ser bien demandante directo, intermediario o
cooperante, pero de acuerdo a los procedimientos establecidos en el Programa
seran principalmente las OSC intermedias las que podan acceder al
financiamiento, por lo cual las organizaciones de base estaran fuera del juego,
lesionando la inclusin y pluralidad de los ms pobres y favoreciendo intereses
sociales que posean un alto nivel de organizacin.
Ese enfoque hacia organizaciones intermedias marca el programa. Primero el
diagnstico fue realizado en torno a estas organizaciones intermedias, por lo
que se definieron a las OSC en el Informe de Proyecto, de acuerdo a
caractersticas como: (i) organizaciones desarrolladas con iniciativas propias y
adecuadas a las necesidades de las comunidades donde trabajan, propiciando
que la comunidad no slo sea receptora sino que tambin sujeto de su

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transformacin y con un grado de maduracin adquirido por la sociedad civil en

Venezuela.
Este diagnstico precis que la continuacin del proceso de maduracin de las
OSC tena dos limitantes: (i) la insuficiencia de mecanismos de financiamiento
alternativos al Estado que sean permanentes y transparentes, y (ii) la
imposibilidad de lograr un nivel de eficiencia e institucionalidad necesarios para
trabajar tcnicamente y de manera sostenible con las poblaciones beneficiarias
de los proyectos, es decir, era necesario un fortalecimiento asociada a las OSC
como prestadoras de servicios sociales y no en cuanto a su nivel de
organizacin de la comunidad, por ejemplo.
Fue as que en estas dos reas (desarrollo de mecanismos alternativos de
financiamiento y el apoyo al fortalecimiento institucional), donde el Programa
centr su atencin e identific el mecanismo de participacin, a travs de una
relacin en la cual las OSC fueron ms consideradas como receptoras de
recursos, con necesidades de fortalecimiento en ejecucin de servicios, y menos
en cuanto a la articulacin institucional, y su relacin con el Estado.
As, la participacin de las organizaciones fue concebida ms como una
presuncin tcnico administrativa que como una presuncin poltica, en tanto el
aporte de las OSC consista en un conocimiento experto de las necesidades e
intereses sociales, sin considerar algunas perspectivas respecto al tejido social,
o la generacin de mayores espacios democrticos. Por ejemplo, en ninguno de
las planillas establecidas por el FONVIS para evaluar a las OSC a favor de
otorgar el financiamiento, existe la pregunta de si el personal que trabaja en la
OSC es de la comunidad.
Adems, slo se bas en metodologas que partan del conocimiento de los que
saben en materia de servicios y esos no era precisamente la comunidad o los
ms desposedos, es decir, nace con una visin ilustrada que aseguraba la
calidad de las alternativas a desarrollar a partir de que las OSC eran las
responsables de la formulacin y ejecucin de proyectos.

p. 87

Igualmente, para las OSC su participacin era asegurar la intervencin social a

travs de un ejercicio gerencial para satisfacer las necesidades sociales, y no
para generar capacidades para participar en el fortalecimiento de tejido social, o
creacin de ciudadana. Cuando mucho se trataba de una participacin en la
formulacin e implementacin de polticas pblicas que ya haban sido definidas
de modo general para que las OSC luego pudieran darle operatividad y en esa
medida tener algn espacio de influencia sobre la administracin de los
programas, en especial bajo el reconocimiento de la eficiencia.

Exagerado control ex ante por parte del BID: Tantas consideraciones tcnicas, y
econmicas, evidenciadas en el nmero de clusulas previas al primer
desembolso, enmarcados en un marco normativo del Contrato de Prstamo, y
todos los requisitos solicitados a las OSC, tuvo como argumentacin la
necesidad de solventar la subjetividad del sector privado en la asignacin de
recursos financieros y darle a ste mayores elementos objetivos para que
financiaran los proyectos.

Con todos estos requisitos, el Programa buscaba ms criterios de calidad de la

OSC para la formulacin y ejecucin de proyectos que para generar procesos
participativos, tanto que procuraba asistencia para ello y no tanto para la
generacin y maduracin de estos procesos. Es ms el programa, obligaba a las
OSC a presentar resultados en un tiempo menor a un ao, lo cual concentraba
la ejecucin en resultados de obras y servicios y no tanto en los procesos
participativos.

Tampoco se hace referencia a la legitimidad de quienes era representantes en la

Comisin Presidencial, pues se supona que la decisin tomada por cada sector
para conformar la tripartita tena sus propios mecanismos de generacin de
legitimidad. Por lo tanto consista en una especie de representacin en la cual la
audiencia slo incluye a representantes organizados que ya tenan una
presencia activa en los asuntos de la Sociedad Civil, y personas con alto nivel
educativo y madurez poltica en el sector privado, sin dejar de mencionar los
voceros gubernamentales por el Ejecutivo.

p. 88

La asimetra en la representacin social, que ac se conformara, tiene en sus

races la resistencia de los ms poderosos a la participacin de los ms pobres y
excluidos que generalmente no estaban organizados.

Reducida concepcin de redes locales: La promocin de redes locales y

articulaciones nacionales estaba dirigida hacia todo tipo de organizaciones
civiles entre las que se contribuira a crear flujos permanentes de informacin y
comunicacin.
Sin embargo, el fin ltimo de la articulacin en redes estaba dirigido a facilitar el
acceso a la poblacin excluida a las redes de atencin social y al fortalecimiento
de dichos sujetos para con otros (las ONGs entre ellos) y con ello se pensaba se
contribua a la formacin de liderazgos y al fortalecimiento de la sociedad civil.
No haba procedimientos asociados para ello.

Ausencia de mecanismos directos diseados desde el inicio del programa para

ofrecer informacin a los ciudadanos, acerca de los proyectos que se estaban
ejecutando en el municipio, como: las metas a cumplir, la situacin a modificar,
y sus resultados.

No estaba previsto canales de interaccin entre Alcaldas y Gobernaciones, por

lo cual el proceso de inclusin al Programa era a travs de una entidad
descentralizada pero de la Administracin Central, por lo cual no estaba
asociado a procesos de descentralizacin.

Finalmente, al Programa ofrecer un financiamiento de proyectos va concurso,

exista un control por parte de la Comisin Presidencial que limitaba los espacios
para que las comunidades pudieran fortalecerse a travs de su efectividad a la
hora de canalizar sus demandas.

p. 89

Captulo 4 Ejecucin del PAIS

En este captulo se describe de manera resumida la ejecucin del Programa y los
resultados generales obtenidos una vez culminada su ejecucin.

Asimismo se

identifican, los procesos y mecanismos de participacin efectivamente dados en

torno al Programa as como sus resultados, en el marco de los cambios que se
dieron en materia de participacin y de polticas sociales a partir de 1999 con el
nuevo perodo de gobierno nacional.
Adems, se establecer, a partir de la implementacin de esos mecanismos de
participacin, sus resultados demostrando as las limitaciones y potencialidades de
estos

mecanismos

favor

de

una

participacin

ciudadana

durante

la

implementacin de un Programa Social.

4.1 La nueva concepcin de participacin y el modelo de desarrollo social
El inicio del Programa, a partir de su efectividad en octubre de 1998, fue en un
contexto poltico electoral de cambios con motivo de la eleccin del nuevo
Presidente electo para el Ejecutivo nacional, en diciembre de ese ao.

Hugo

Chvez asume el Gobierno en febrero de 1999 al frente de un movimiento poltico

totalmente nuevo en el panorama venezolano, y el programa fue ratificado en marzo
de 1999, como compromiso contrado por la Repblica con el Banco Interamericano
de Desarrollo.
El proyecto bolivariano como lo mencionan los documentos del Gobierno, naci
como un proyecto diferenciado del gobierno anterior, con fuertes crticas a los
fracasos del paradigma neoliberal y a la crisis de la Democracia Representativa,
romper con el puntofijismo y exterminar a los partidos polticos, e instaurar un
proceso

de protagonismo popular a travs de la apertura de opciones para la

expresin directa de los ciudadanos, y con especial atencin a la mayora de los

venezolanos pobres a los cuales se les reconocera como seres humanos y
ciudadanos, de acuerdo con un discurso que les incita a exigir al Estado aquello que
les fue entregado slo a lites. (Alvarado, 2003)

p. 90

Si bien en el IX Plan de la Nacin, en el segundo eje de reforma, estaba orientado a

la modernizacin de las estructuras poltico-institucionales del Estado, bajo un
nuevo esquema de relaciones con la sociedad civil que procuraba la profundizacin
de la Democracia y una participacin ms activa y responsable de los ciudadanos
en los asuntos pblicos y con la intencin de evitar que el sistema poltico se
sustente exclusivamente en la hegemona de los partidos, no es sino hasta finales
del ao 1999 con la nueva Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
cuando se define un modelo de Democracia Participativa como bandera poltica del
proceso poltico-social de Venezuela.
As, fueron introducidos un alto nmero de Artculos referidos a la participacin
ciudadana, incluyendo en el prembulo de la Carta Magna su principal enfoque al
exponer lo siguiente: con el fin supremo de refundar la Repblica para establecer
una sociedad democrtica, participativa y protagnica, multitnica y pluricultural en
un Estado de justicia, federal y descentralizado (Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela, 2000)
Con la nueva Carta Magna, se consagra el derecho a la participacin de los
ciudadanos de manera directa e indirecta no slo en el sufragio, sino tambin en la
formacin, ejecucin, y control de la gestin pblica (Exposicin de Motivos,
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, 2000).
Para entender este nuevo enfoque se mencionarn los Artculos de la Constitucin
de la Repblica Bolivariana de Venezuela ms relevantes en cuanto a la
participacin en el siguiente cuadro:
Cuadro 4-1 Artculos referenciales de la participacin en la Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela
Materia

Principios
Fundamentales

Artculo

Texto

El gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela y de las

entidades polticas que la componen es y ser siempre democrtico,
participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable,
pluralista y de mandatos revocables

p. 91

Materia

Artculo

Texto

Ciudadana

39

Los venezolanos y ciudadanas que no estn sujetos o sujetas a

inhabilitacin poltica ni a interdiccin civil, y en las condiciones de
edad previstas en esta Constitucin, ejercen la ciudadana y, en
consecuencia, son titulares de derechos y deberes polticos de
acuerdo con esta Constitucin.

Ciudadana

52

Toda persona tiene derecho a asociarse con fines lcitos, de

conformidad con la ley. El estado estar obligado a facilitar el
ejercicio de este derecho.

Ciudadana

55

Toda persona tiene derecho a la proteccin por parte del Estado a

travs de los rganos de seguridad ciudadana regulados por ley,
frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o
riesgo para la integridad fsica de las personas, sus propiedades, el
disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes.
La participacin de los ciudadanos y ciudadanas en los programas
destinados a la prevencin, seguridad ciudadana y administracin de
emergencias ser regulada por una ley especial. (...)
Toda persona tiene derecho a un nombre propio, al apellido del
padre y al de la madre, y a conocer la identidad de los mismos. El
Estado garantizar el derecho a investigar la maternidad y la
paternidad.

Ciudadana

Ciudadana

56

58

Todas las personas tienen derecho a ser inscritas gratuitamente en

el registro civil despus de su nacimiento y a obtener documentos
pblicos que comprueben su identidad biolgica, de conformidad
con la ley. stos no contendrn mencin alguna que califique la
filiacin.
La comunicacin es libre y plural, y comporta los deberes y
responsabilidades que indique la ley. Toda persona tiene derecho a
la informacin oportuna, veraz e imparcial, sin censura, de acuerdo
con los principios de esta Constitucin, as como el derecho de
rplica y rectificacin cuando se vean afectados directamente por
informaciones inexactas o agraviantes. Los nios, nias y
adolescentes tienen derecho a recibir informacin adecuada para su
desarrollo integral.
Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar
libremente en los asuntos pblicos, directamente o por medio de sus
representantes elegidos o elegidas.

De los
Derechos
Polticos

62

La participacin del pueblo en la formacin, ejecucin y control de la

gestin pblica es el medio necesario para lograr el protagonismo
que garantice su completo desarrollo, tanto individual como
colectivo. Es obligacin del estado y deber de la sociedad facilitar la
generacin de las condiciones ms favorables para su prctica.

p. 92

Materia

De los
Derechos
Polticos

Artculo

70

Texto

Son medios de participacin y protagonismo del pueblo en ejercicio

de su soberana, en lo poltico: la eleccin de cargos pblicos, el
referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la
iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto
y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones sern
de carcter vinculante, entre otros; y en lo social y econmico, las
instancias de atencin ciudadana, la autogestin, la cogestin, las
cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carcter
financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y dems
formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperacin
y la solidaridad.
La ley establecer las condiciones para el efectivo funcionamiento
de los medios de participacin previstos en est artculo.

De la
Administracin
Pblica

Poder
Nacional

Poder
Municipal

141

La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y

ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad,
participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin
de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica,
con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

158

La descentralizacin, como poltica nacional, debe profundizar la

democracia, acercando el poder a la poblacin y creando las
mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como
para la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales

168

Los Municipios constituyen la unidad poltica primaria de

organizacin nacional, (...) Las actuaciones de los Municipios en el
mbito de sus competencias se cumplirn incorporando la
participacin ciudadana al proceso de definicin y ejecucin de la
gestin pblica y en el control y evaluacin de sus resultados, en
forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley.
La ley crear mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y
los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y
grupos vecinales organizados los servicios que stos gestionen
previa demostracin de su capacidad para prestarlos ()

Gobiernos
Regionales

184

2. La participacin de las comunidades y de ciudadanos o

ciudadanas, a travs de las asociaciones vecinales y organizaciones
no gubernamentales, en la formulacin de propuestas de inversin
ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la
elaboracin de los respectivos planes de inversin, as como en la
ejecucin, evaluacin y control de obras, programas sociales y
servicios pblicos en su jurisdiccin.
3. La participacin en los procesos econmicos estimulando las
expresiones de la economa social, tales como cooperativas, cajas
de ahorro, mutuales y otras formas asociativas.
4. La participacin de los trabajadores o trabajadoras y comunidades
en la gestin de las empresas pblicas mediante mecanismos
autogestionarios y cogestionarios.

p. 93

Materia

Artculo

Texto

5. La creacin de organizaciones, cooperativas y empresas

comunales de servicios, como fuentes generadoras de empleo y de
bienestar social, propendiendo a su permanencia mediante el diseo
de polticas en las cuales aquellas tengan participacin.
6. La creacin de nuevos sujetos de descentralizacin a nivel de las
parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a los fines
de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestin
pblica de los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos
autogestionarios y cogestionarios en la administracin y control de
los servicios pblicos estadales y municipales.
7. La participacin de las comunidades en actividades de
acercamiento a los establecimientos penales y de vinculacin de
stos con la poblacin.

Poder
Ciudadano

280

La defensora del Pueblo tiene a su cargo la promocin, defensa y

vigilancia de los derechos y garantas establecidos en esta
Constitucin y los tratados internacionales sobre derechos humanos,
adems de los intereses legtimos, colectivos y difusos de los
ciudadanos y ciudadanas (...)

Fuente: Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (Reimpresa en Gaceta Oficial Nmero 5.453 del 24 -03-2000)

Estos artculos hacen referencia a las modalidades de participacin resolutiva,

fiscalizadora y de ejecucin; adems, se abre un espacio para la participacin
mediante organizaciones que tendran como fin velar por intereses del colectivo.
Igualmente, expresan el sentido de corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad
donde lo pblico es asumido por la gente y por el Estado en una estrecha
colaboracin y en la construccin de espacios de discusin y negociacin, de los
que puedan surgir un conocimiento y valoracin de la participacin como nuevo
paradigma de la realidad que se desea transformar.
En este sentido, el cambio de enfoque con relacin a la Constitucin previa de 1961
es notable, pues si bien se mantienen las formas de la Democracia Representativa,
ahora la participacin se convierte en la prctica educativa clave para transformar
las relaciones entre Estado y Sociedad (Lpez Maya, 2004)
Asimismo, se apunt al llamado de sectores populares, los cuales en muchos casos
han carecido de capacidades de organizacin pero tienen como nico recursos su
peso cuantitativo definido en la mayora de la poblacin venezolana, en detrimento
de una promocin de la participacin que estaba dirigida casi exclusivamente a las
organizaciones tradicionales, al punto que cualquier asociacin con el nombre de la

p. 94

Sociedad Civil era entendido como rasgos del enfoque neoliberal que pretenda
disminuir el tamao del Estado o como oposicin en los discursos de
simpatizantes del presidente.
En cambio, la concepcin de la participacin como propuesta central del nuevo
Gobierno, estuvo marcada por un discurso de inclusin social dirigido a los grupos
excluidos y guiada a travs de mecanismo de participacin directa. Por ello, el
nuevo enfoque poltico-social ha sido transformar el marco institucional para
establecer mecanismos de participacin, para que los ciudadanos tengan poder en
el control de los poderes del Estado, tanto en el plano nacional (poderes ejecutivo,
legislativo, judicial, ciudadano y electoral) como a nivel espacial (nacional, estadal y
municipal).
Ello implica que las organizaciones del Estado deben estar
orientadas al logro de tales finalidades, por lo que establece que la
Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos () Los
ciudadanos tienen derecho a ser informados oportuna y verazmente
por la Administracin Pblica, sobre el estado de las actuaciones en
que estn directamente involucrados y a reconocer las resoluciones
definitivas que se adopten sobre el particular. (MPD; 2000:6)
Por tanto, el reto ha consistido en cmo resolver la participacin ciudadana en las
actividades del gobierno, teniendo grupos no organizados, con grandes necesidades
bsicas insatisfechas, y favoreciendo un mayor pluralismo en la definicin de los
intereses pblicos, y con ello, una mayor eficacia en la satisfaccin de esos grupos.
Para lograrlo, en los Lineamientos Generales del Plan de Desarrollo Econmico y
Social de la Nacin 2001-2007, el Equilibrio28 Poltico propone sentar las bases para
la construccin de la democracia bolivariana mediante la participacin protagnica y
corresponsable de la ciudadana, aunque en todos los cinco equilibrios (econmico,
social, poltico, territorial e internacional) se menciona este nuevo marco institucional
de la nueva Repblica que se ha de crear.

28

El enfoque de los equilibrios obedece a que el Plan es definido del tipo holstico, es decir, la
exclusin social se diagnostica como un problema estructural de la sociedad y no de los individuos,
que slo puede ser corregida aplicando una prctica pblica que relacione a la vez lo social con un
modelo econmico, territorial, cultural e internacional de la nacin.

p. 95

En general, el programa de Gobierno propuso la construccin de una sociedad ms

equitativa, conjugando a la vez la intervencin estatal en la economa, la
participacin del sector privado y la incorporacin del conjunto de la poblacin al
aparato productivo y social, implementando un modelo de desarrollo basado en la
consolidacin de un ncleo de economa social y cooperativa. (MPD, 2001)
Esta nueva direccin poltica, asociada a un nuevo modelo econmico, de
diversificacin productiva con inclusin social, se plante diversos mecanismos de
reasignacin de la renta petrolera, entre ellos:
Inversin pblica: desarrollo de la infraestructura pblica y social,
activacin del mercado interno, utilizacin de la capacidad de compra del
Estado, y del sistema financiero pblico.
Redes Sociales: constituyen el instrumento estratgico de la fase de
transicin para alcanzar el pleno desarrollo de los ciudadanos no slo a
travs de una inclusin social sino tambin a travs de la concrecin de la
democracia participativa.
Inversin privada: promover la reinversin productiva; sustituir el modelo de
desarrollo exportador a uno de desarrollo interno; reactivacin del aparato
productivo, diversificar la produccin, y apoyo a iniciativas privadas de
pequeo alcance.
La participacin en este modelo de desarrollo econmico tiene expresiones de la
economa social, tales como Organizaciones Cooperativas, Empresas Comunales
de Servicios, Cajas de Ahorro, Mutuales y otras formas asociativas, que adems de
ser fuentes generadoras de empleo promueven la inclusin social. Asimismo
aparecen otras modalidades de participacin en las cuales los trabajadores y
comunidades participan en la gestin de las empresas pblicas mediante
mecanismos autogestionarios y cogestionarios. (Monrroy, 2004)
La Economa Social es una forma de participacin en los procesos econmicos que
se asienta en el impulso de Polos de Desarrollo Endgeno, que se conciben dentro
del Programa de Desarrollo combinando varios de los proyectos y objetivos sociales
del gobierno, entre ellos abrir un espacio de economa social y solidaria, que en el
mediano plazo, tenga una presencia destacada aunque no mayoritaria en la
estructura econmica del pas. Al mismo tiempo, se esperaba que los sectores de la

p. 96

economa social y los sectores de la economa de mercado se articulasen para

lograr un desarrollo armnico, eficiente, competitivo y equitativo.
Los objetivos de los Polos son varios: i) la desconcentracin y diversificacin de la
actividad econmica; ii) la ocupacin productiva del espacio; iii) la construccin y
consolidacin de redes econmicas y sociales para procurar un desarrollo rural
integrado; iv) contribuir al logro de la seguridad alimentaria; iv) mejorar la
infraestructura fsica y social de los espacios. (MPD, 2001)
La delimitacin de los Polos, que segn los casos pueden abarcar ciudades,
parroquias o municipios, se basa en el anlisis de las potencialidades sociales y
productivas de los espacios, en el diseo de proyectos de capacitacin de los
ocupantes y en la organizacin de actividades productivas que formen parte de
cadenas, con el otorgamiento de financiamiento blando.

Cada Polo estara

conformado por varios Ncleos de Desarrollo Endgeno, entendidos stos como la

organizacin productiva cooperativa de base. Estos Ncleos se conciben, en una
primera etapa, como unidades de produccin para la auto- subsistencia y en una
segunda etapa, se espera que puedan volcar su produccin en forma competitiva en
los mercados locales, regionales o nacionales. (FIDA, 2005)
No obstante, este modelo de desarrollo tiene su centro en la definicin que se le
hace como modelo humanista, donde el Estado es el garante de la justicia social,
siendo su imperativo tico y poltico alcanzar la equidad y construir una nueva visin
de ciudadana. As se lo propone el Equilibrio Social.
Esta orientacin plantea un patrn distinto al captulo social de la Agenda de
Venezuela en tanto que este nuevo Estado no puede renunciar a su intervencin
como ente regulador y distribuidor, en oposicin directa al modelo neoliberal al cual
ha pretendido sustituir. (Alvarado, 2003)
Para ello, el Estado se concentrara en garantizar los derechos de todos los
ciudadanos, en contraposicin a polticas sociales focalizadas, aunque propone el
enfoque de alcanzar la universalidad de manera progresiva, propone enfatizar las
acciones en la educacin y el trabajo, en concordancia con el modelo de desarrollo
econmico, y convoca a la expansin del gasto pblico.

p. 97

En el Plan Estratgico Social PES (2002) se tendi la lnea estratgica para

alcanzar este nuevo paradigma de desarrollo en lo social, y por ello se propone una
poltica social integral dirigida a transformar las condiciones de calidad de vida de
toda la poblacin. En este plan lo Pblico es ahora espacio e instrumento de poder
de Estado y Sociedad, bajo un modo de formulacin de polticas pblicas no
reducidas a polticas del gobierno al ser stas consistentes con el inters del
colectivo y la corresponsabilidad, es decir, en forma democrtica, plural, con justicia
y con la participacin de todos. Su mayor referente la inclusin y la participacin.
En este sentido la participacin de los ciudadanos en lo social, no slo es un
derecho sino tambin un compromiso, un nuevo poder, no compartido ni cedido
() un valor que la gente reconoce como su patrimonio (MSDS; 2002:11) Este
compromiso se supone imprescindible para construir sujetos conscientes de
derechos y hacer de las polticas dominio social.
Por lo tanto, en el PES es amplia la concepcin de superacin de la pobreza, que
haba sido entendida como simple acceso a servicios, para ahora tener un enfoque
ms de ciudadanos, con mltiples dimensiones no slo cuantitativas (ideas de
cobertura, ingresos) sino tambin cualitativas al desmitificar que el combate de la
pobreza se ubica en un campo de accin fuera de los ciudadanos. (Alvarado, 2003)
Esta concepcin se traduce en que, no slo es responsabilidad del Estado, ni de las
redes sociales y del sector privado (como estaba sealado en el Agenda
Venezuela), la superacin de la pobreza, superando as la idea de poblacin
beneficiaria para dar cuenta de una formacin de individuos en lo psico-social, esto
es a travs de mbitos de desarrollo de autonomas, entendiendo por autonoma la
capacidad de realizar en actos mis deseos, en otras palabras, de decidir y
materializar proyectos de vida () lo cual depender de las oportunidades
equitativas a una buena calidad de vida. (MSDS; 2002:22)
Parte de la construccin de oportunidades est en lo que el plan denomin Redes
Promocionales de la Calidad de Vida, las cuales consistan en una lgica de
reorientacin y reordenamiento del modo de atencin hacia respuestas integradas a
las necesidades sociales de la poblacin, lo cual rompa con la lgica de

p. 98

organizacin por programas y en cambio propona construccin de redes, como

formas articuladas de un conjunto de posibilidades efectivas de respuestas,
suficientes, oportunas y equitativas.
Todas estas nuevas nociones en torno al modelo de desarrollo y a lo social,
guardaron concordancia con el fin y los objetivos del PAIS, salvo algunas
particularidades posibles de cambiar en el marco del Contrato de Prstamo, y que
se lograron modificar para continuar con la ejecucin del Programa hasta finales del
ao 2005, tal como se ver ms adelante.
4.2 Descripcin de la Ejecucin efectiva del Programa
Para comenzar se puede observar en la siguiente imagen, las fechas que marcan la
historia del PAIS y por lo cual se realiz ese recorrido desde la Agenda Venezuela al
Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-2007.
Figura 02 Cronologa del proyecto

Fuente: BID (2006) Informe de Terminacin de Operaciones del PAIS

El cambio de presidente trajo consigo el reemplazo de las autoridades del

Programa, lo cual caus la paralizacin de la Comisin Presidencial, mximo nivel

p. 99

rector del Programa, por el lapso de un ao, ya que los representantes del sector
pblico fueron todos cambiados, y slo en el

segundo semestre de 1999 el

Presidente de la Repblica designa los nuevos representantes del sector pblico.29

Por otra parte, comienzan las dificultades entre el sector privado y el sector pblico,
durante esos aos,30 trayendo como consecuencia que los representantes del sector
privado y los de las OSC, se retiraran de la Comisin Presidencial, paralizando su
funcionamiento por un semestre ms, es decir hasta julio del 2000, cuando el
Presidente de la Repblica designa a los nuevos representantes de ambos sectores.
(BID, 2005)
Esta situacin conllevo a que fuese el Ejecutivo, a travs de la figura del presidente,
quien escogiera a los representantes del sector privado y de las OSC y que no se
hiciera a travs de mecanismos internos de stos. En el caso del sector privado, su
propuesta se haca a travs de sus federaciones y agrupaciones empresariales,
mientras que las Organizaciones de la Sociedad Civil, escogan sus postulantes a
travs de asambleas.
Cuando se producen los conflictos entre los sectores, el Presidente
design a stos sin contar con una propuesta emanada propiamente
por estos dos sectores, con lo cual se perdi la credibilidad en la
Comisin Presidencial del Programa por parte de estos dos sectores
(BID, 2006)
Se puede decir, que desde el ao 1999 hasta la fecha de ltimo desembolso, el
Programa se ejecut en un contexto lleno de contradicciones polticas y sociales
que dificultaron su desarrollo, particularmente la instrumentacin de la Comisin
Presidencial del Programa.
Con esta situacin, se comenzaron a dar deficiencias en cuanto a la implementacin
de los planes de Promocin del PAIS y de los de Captacin de Recursos. Estos
planes debieron haber sido reformulados anualmente para ajustarlos a la realidad y
29
Igualmente, esos aos fueron de mltiples ajustes hacia la conformacin de la nueva
institucionalidad asociados a comicios electorales, (i) el referndum consultivo para establecer una
Asamblea Nacional Constituyente, (ii) el proceso de eleccin de los constituyentes (iii) el referndum
consultivo aprobatorio de la nueva Constitucin, (iv) el proceso de eleccin del presidente, (v) el de
eleccin de gobernadores y Alcaldes, y (vi) de eleccin de los Diputados a la Asamblea Nacional.
30
Vase Lpez Maya (2004) Venezuela 2001-2004: actores y estrategias

p. 100

a las necesidades de la comunidad y del mismo ente ejecutor (FONVIS), pero en

realidad slo se formularon como parte del cumplimiento de las condiciones previas
para hacer elegible el Programa y luego no se actualizaba a tiempo. Por ejemplo, en
la

Reunin de la Comisin Presidencial N22 (2004) se present el Plan de

Promocin y Captacin de Recursos 2002-2003, en l se propone programar

talleres de promocin y captacin de recursos a nivel de Gobernadores, Alcaldas y
OSC con el propsito de articular agendas de trabajo con la ejecucin del programa
en aquellas localidades ms excluidas.
No obstante, desde 1999 se consider fundamental mejorar el plan de promocin
del Programa orientado a las OSC para que estuviese dirigido tanto a la poblacin
excluida como a las OSC, de manera de incrementar los proyectos va concurso, los
cuales eran y se mantuvieron minoritarios en el programa. (Ayuda Memoria del 14 al
18 de septiembre de 1999) La intencin de aquel entonces era direccionar los
proyectos hacia la poblacin objetivo ms que a la oferta de las OSC en vista de
que la oferta quedaba slo para las zonas geogrficas menos excluidas debido a las
limitaciones que se presentaron en esas zonas como que: el funcionamiento del
mecanismo de Fideicomiso en las zonas geogrficamente apartadas presentaba
dificultades debido a la poca presencia de la banca comercial, y los proveedores
eran limitados y muchos de ellos no cumplan con la reglamentacin en cuanto a
facturas, NIT, RIF, etc. (Ayuda Memoria del 14 al 18 de septiembre de 1999)
Si observamos el Plan de Promocin y Captacin de Recursos del ao 2001 se
seala que an para la fecha es un objetivo del Plan hacer de conocimiento pblico
la existencia, los objetivos y las vas de acceso al Programa (FONVIS; 2001:1) para
lo cual consideraban ampliar la estrategia comunicacional y publicitaria, adems de
la promocin directa dirigida a zonas de difcil acceso y trabajo. El nfasis estaba en
la validacin tcnico poltica de la estrategia para la ejecucin de proyectos va
concurso.
Se concentraran en reuniones con los representantes de las
direcciones de Desarrollo Local de las distintas Gobernaciones y
Alcaldas de los Estados y Municipios definidos como regiones
prioritarias para la ejecucin de proyectos va Concurso, a objeto de
presentarles el programa, identificar los problemas prioritarios y

p. 101

solicitar su apoyo para el logro de los objetivos del Plan. (FONVIS;

2001:2)
La estrategia de promocin, en este sentido, era vincular las Alcaldas mas no
estaba presente la comunidad ni las OSC, y en cierto sentido esa vinculacin
consista en ofrecer informacin ms que en un canal permanente de produccin de
conocimiento compartido, de apertura de espacios para el posicionamiento del
Programa, o de generacin de nuevas fuentes de financiamiento, debido a que no
se institucionaliz esa prctica en la realidad, segn los informes de progreso o
avance del Proyecto.
Esto aunado a lo no continuidad del plan de promocin, no ayudo a la difusin del
Programa en las zonas ms excluidas, al menos en sus inicios, pues si bien su
cobertura fue a nivel nacional, durante la etapa de inicio del Programa (entre 19982000) el 84,3% de los proyectos estaban ubicados en el Distrito Capital, no obstante
en los aos 2003 y 2004 ese porcentaje disminuye a 25,3% (51 proyectos) y
aumentan los estados con mayor presencia de pueblos y comunidades indgenas,
como Bolvar y Amazonas.
Grfico 01 Cartera Total de Proyectos
por Entidad Federal
Zulia; 11
Otros; 53

Sucre; 11
Bolvar; 11
Amazonas; 12

Trujillo; 13
Mrida; 13
Distrito Capital; 51

Miranda; 12

Lara; 16

Es importante destacar que en el Distrito Capital estaba incluido el Plan de Acciones

Inmediatas que fue financiado por el PAIS por una situacin atpica de demanda al
BID por parte de la Presidencia de la Repblica. El Plan consista en una muestra
de proyectos para el diseo de otro programa social que sera financiado por el BID

p. 102

como fue el Programa de Apoyo a la Infancia y Adolescencia (PAIA)31 lo cual

represent el 23% de los recursos ejecutados en Caracas. As mismo el proyecto de
mayor financiamiento del PAIS fue el proyecto Misin Familia solicitado por la
primera dama en el ao 2000 y ejecutado por la Fundacin del Nio. Este proyecto
tuvo un financiamiento de Bs. 986.250.000.000 del monto total del proyecto
estimado en Bs. 1.802.443.834,36, lo cual represent el 48% de los recursos
financiados en la ciudad.
Una vez arrancado el Proyecto, las OSC que eran elegibles para el financiamiento
de proyectos eran escasas y el Programa contaba con una gran cantidad de OSC
registradas a las cuales deba apoyar para la formulacin de proyectos. Esta
necesidad estuvo muy presente al inicio de los dos primeros aos de la vida del
PAIS y fue tan marcada que el componente de Apoyo a la Gestin de las OSC
estuvo centrado en esa asistencia y financiamiento de proyectos entendiendo que
era la va para aumentar la cartera de proyectos del PAIS.
De acuerdo con el Informe de Avance de Diciembre de 2003 (FONVIS), en el ao
2000 se incrementa la ejecucin producto de una nueva estrategia de apoyo tcnico
para la elaboracin de proyectos, concentrndose as las acciones del componente
de Gestin de las OSC en asistencia tcnica para la formulacin de proyectos.
En este sentido, la gerencia del PAIS estuvo abocada a la ejecucin del Programa,
a travs de un enfoque de financiamiento de proyectos y en menor grado al
componente de gestin de las OSC y al de Evaluacin y Monitoreo el cual no fue
ejecutado como estaba previsto, pues slo se dieron dos evaluaciones puntuales y
dos talleres de lecciones aprendidas.32
Esto se puede observar, al explicar que el FONVIS como organismo ejecutor no
tena entre sus metas u objetivos organizar a la sociedad, as como tampoco los

31

El PAIA fue un Programa que buscaba financiar proyectos dirigidos a la infancia y adolescencia, pero
que en esencia consista en el fortalecimiento de la nueva institucionalidad que se conformara a partir
de la promulgacin y luego entrada en vigencia de la LOPNA en abril de 2000.
32
La primera evaluacin intermedia fue realizada en el ao 2003, luego en el 2004 se contrata la
evaluacin continua, la cual dio como resultado slo el diseo un conjunto de indicadores porque no se
pudo llegar a un acuerdo para efectuar el seguimiento, rescindiendo el contrato. Finalmente, en el 2005
contratan la ltima consultora para la Evaluacin Final del Programa.

p. 103

tena el programa, sin embargo parte de las herramientas para llamar a la

participacin fue el financiamiento de los proyectos y fue por ello que ese
componente fue el ms ejecutado y al cual se le haca mayor seguimiento desde el
BID como de los entes de la Administracin Pblica involucrados, dejando en
segundo trmino el propsito del Programa creacin y desarrollo de un mecanismo
de coparticipacin de los sectores pblico, privado y sociedad civil en tanto se
consideraba que a travs del financiamiento de proyectos ya se estaba alcanzando
ese propsito.
Para explicarlo mejor, se ha de mencionar que la totalidad de la cartera PAIS fue de
203 proyectos, es decir, 56 proyectos del componente Gestin de las OSC y 147
proyectos

del

componente

Financiamiento

de

Proyectos.

En

total

155

Organizaciones de la Sociedad Civil tuvieron participacin en el PAIS, una ejecucin

de US $10,464 MM del financiamiento del Programa, los cuales fueron totalmente
desembolsados luego de 3 prrrogas33 hasta el 13 de septiembre de 2005.
Adems el componente de Gestin de las OSC financi 65 consultoras nacionales
dirigidos a brindar asistencia tcnica, capacitacin en formulacin y evaluacin de
proyectos, formulacin de presupuesto por proyectos, procesos administrativos, y
control contable y presupuestario. Igualmente, estos proyectos contemplaron
dotacin de equipos informticos (computadores e impresoras) y equipos de
comunicacin y de oficina (fax, fotocopiadoras, mobiliario, entre otros).
Las OSC tardaban ms tiempo del previsto en recolectar la informacin de las
comunidades, en promedio 09 meses, de acuerdo con el Informe de Avance al 30
de julio de 1999 (FONVIS), es por ello que la mayora de las consultoras fueron
para brindar asistencia tcnica a las OSC en la formulacin de proyectos y por lo
cual se sobrepas la meta prevista de 40 consultoras al ejecutarse 65 asistencias
tcnicas.
De estos 56 proyectos, 27 estuvieron localizados en municipios considerados de
primera prioridad, 24 ubicados en municipios de segunda prioridad y 5 en municipios

33

Fecha de Cierre prevista originalmente en el Contrato de Prstamo (abril de 2002); 1ra prrroga
(septiembre de 2003); 2da prrroga (marzo de 2005); 3ra prrroga (septiembre de 2005)

p. 104

de tercera prioridad34. Su distribucin por ao de firma de los Convenios con las

OSC fue la siguiente:
Cuadro 4-2 Nmero de proyectos ejecutados en el componente
Gestin de las OSC, de acuerdo al ao de firma del proyecto

Gestin OSC

1998
2

1999
8

2000
20

2001
5

2002
3

2003
1

2004
17

Total
56

Fuente: Informe de Evaluacin del Programa, 2005

Estos datos slo reflejan una categorizacin de acuerdo a la lnea de inversin por
la cual se contabiliza la asignacin de recursos, pues cuando se hace la distribucin
de la cartera total del PAIS por lneas de accin, resulta evidente que el criterio de
prevaleciente es el rea del proyecto que ejecutan, es decir, salud, nutricin,
actividades productivas, etc. (FONVIS, 2005a)
Igualmente, se puede observar en el Cuadro 4-3, que el nmero correspondiente a
Apoyo a la Gestin y Redes suman 20 proyectos y no los 56 que fueron financiados
por el componente de Gestin, de lo cual se deduce que no exista una consistencia
para el financiamiento dentro de las Categoras de Inversin.
Cuadro 4-3 Cartera Total de Proyectos del PAIS, segn Lnea de Accin

Actividades Productivas
Educacin
Familia
Salud
Apoyo a la Gestin
Redes
Total

Gestin OSC
9
3
15
9
17
3
56

Proyectos y Act.
81
7
47
12
0
0
147

Total
90
10
62
21
17
3
203

Fuente: Informe de Evaluacin del Programa, 2005

Es importante resaltar los 03 proyectos financiados para la consolidacin y

articulacin institucional, los cuales estuvieron dirigidos a apoyar el fortalecimiento
de las redes sociales ya existentes en el pas. Estos proyectos fueron: Red de

34

La prioridad 1 corresponde a los municipios con un porcentaje de pobreza del 56% y del 28% de
pobreza extrema. La prioridad 2 se refera a los municipios con 49% de su poblacin en situacin de
pobreza y con 22% en pobreza extrema, y los municipios considerados de prioridad 3, en donde el
porcentaje de pobreza es de 39% y el de pobreza extrema, 20%.

p. 105

Poblacin y Desarrollo Sustentable (REDPOB), la Red de Estudios para la

Formacin y Estudios de la Mujer (CIFEM) y la Coordinadora Nacional de
Organizaciones No Gubernamentales de Atencin al Nio (CONGANI). La primera
de ellas contiene 54 organizaciones, la segunda 36 y la tercera 27. Estas redes
fueron financiadas dos de ellas en el ao 1999 y la otra en el ao 2000.
Los proyectos de consolidacin estuvieron orientados a afianzar
vnculos de complementariedad y cooperacin entre las
organizaciones de las redes con el objetivo de difundir lecciones
aprendidas sobre la formulacin y ejecucin de proyectos, as como
propiciar el intercambio entre estas redes y representantes del sector
pblico central, regional y local y con el sector privado. (BID, 2006)
En el componente de financiamiento, los proyectos se realizaron en el mbito
nacional con nfasis en la atencin a los grupos ms vulnerables como es la
poblacin en pobreza y en extrema pobreza, particularmente, los nios y nias, los
jvenes, las mujeres, los adultos mayores, y los pueblos indgenas.
La distribucin de la cartera para este componente, de acuerdo con informacin de
la Evaluacin Final del Programa (FONVIS, 2005), evidencia que el nmero de
proyectos ejecutados va concurso fue menor a lo previsto, se ejecut slo un 5,14%
de la meta prevista, mientras que los proyectos va demanda sobrepasaron la meta
al ejecutarse un 108% de lo previsto. (BID, 2006)
La distribucin de la cartera de proyectos de este componente fue la siguiente:
Cuadro 4-5 Nmero de proyectos ejecutados en el Componente
Financiamiento de Proyectos, de acuerdo al ao de firma del proyecto

Financiamiento Va
concurso
Financiamiento Va
demanda
Total

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Total

11

11

12

21

26

34

32

136

11

12

21

30

34

39

147

Fuente: Propia

De los municipios considerados como Prioridad 1 el Programa logr atender 103

municipios, lo cual significa el 52% de todos los municipios incluidos en esta
categora, a travs de 85 proyectos (74 va demanda y 11 va concurso). De los

p. 106

municipios Prioridad 2, el Programa logr atender sesenta y siete (67) municipios

mediante 55 proyectos va demanda y en Prioridad 3 a diecinueve (19) municipios
por medio de 7 proyectos va demanda. (BID, 20065)
Por otra parte, y de acuerdo al Informe de Terminacin del BID (2006), el bajo
nmero de proyectos financiados va concurso (11 proyectos: 7 proyectos en
actividades productivas y 4 en atencin y nivelacin escolar) se debe principalmente
a: (i) la inoperancia del nivel rector del Programa, el cual era la instancia que
aprobaba los documentos que orientaban los procesos a realizarse para estos tipos
de proyectos, los cuales requeran de una orientacin estratgica (ii) a que los
recursos de la contrapartida local no fueron entregados oportunamente, ya que
durante la mayora de los aos de ejecucin, stos fueron asignados mediante
bonos de la deuda pblica, lo cual caus que la convocatoria a los concursos se
fueran posponiendo (iii) a la alta rotacin de las autoridades del organismo ejecutor;
(iv) a la existencia de una cultura de donacin por encima de una cultura de
proyectos establecida en el sector social que no contribuy a la participacin de las
pequeas y medianas organizaciones de la sociedad civil en dichos procesos y (v) a
una debilidad institucional en formulacin de proyectos por parte de las OSC que
limitaban su participacin en estos procesos.
Los proyectos va concurso tenan similares exigencias tcnicas, en cuanto a la
formulacin de proyectos, que los proyectos vas demandas, sin embargo la mayor
dificultad estuvo asociada a que gran parte de las OSC del pas no estaban
relacionadas con la poblacin beneficiaria, pues en estas localidades no existan
OSC o estaban recin incorporndose a la metodologa de formulacin de
proyectos. Eran localidades tan aisladas y excluidas que el tiempo para que una
OSC, que no era de esa comunidad, pudiera trasladarse y vincularse con ella,
trabajar la problemtica y formular un proyecto no alcanz. Esto evidenci que si
bien hay OSC a lo largo del territorio nacional, no haba suficientes para iniciar un
concurso pblico.

p. 107

Asimismo, se puede observar que el mayor nmero de proyectos de la totalidad de

la cartera

PAIS estuvo en la lnea de accin Actividades Productivas con 90

proyectos, seguido de familia con 62 proyectos, y luego salud con 21 proyectos.

Cuadro 4-4 Cartera Total de Proyectos del PAIS, de acuerdo a la lnea de

accin y ao de firma del Convenio

Actividades Productivas
Educacin
Familia
Salud
Apoyo a la Gestin
Redes
Total

1998
4
1
3
2

1999
12
1
7
3

2000
23
2
39
4

2001

2002
6
1
2
1

2003
17
2
4
4

2004
28
3
7
1
17

Total
90
10
62
21
17
3
203

Fuente: FONVIS, Informe de Evaluacin del Programa, 2005

Es a partir del ao 2003 cuando el PAIS comienza a financiar ms proyectos de

actividades productivas, siendo consistente con la conformacin del modelo de
economa social del gobierno y con un nuevo canal de articulacin a travs de la
Misin35 Vuelvan Caras, la cual fue concebida para promover el proceso productivo
de bienes y servicios y as generar empleo y superar las condiciones de exclusin y
pobreza.
La Misin fue construida en el Ministerio para la Economa Popular, en diciembre de
2003 e inici sus actividades en el ao 2004. Fue definida como una pieza
articuladora de los programas sociales del Gobierno en tanto estaba a su cargo la
capacitacin de la poblacin para su reinsercin laboral y se coordinaba con los
programas educativos, los programas de alimentacin (Misin Mercal)

y los

programas de asignacin de tierras (Misin Zamora) para la conformacin y

desarrollo de los Ncleos de Desarrollo Endgeno.
En este sentido, la articulacin del PAIS empez a desarrollarse a travs de una
instancia del Gobierno Central como fueron las Misiones, dejando de lado la visin
de redes y de articulacin entre las Organizaciones que estaba prevista en el

35

Las Misiones son herramientas del gobierno que tienen su origen a partir del ao 2001 y se
concentran en garantizar de forma masiva y acelerada la inclusin social.

p. 108

diseo, y dejando al FONVIS como una instancia de canalizacin de los recursos

articuladora entre la OSC y los niveles de gobierno.
Finalmente, ms all del financiamiento de redes de organizaciones de la sociedad
civil, la bsqueda de espacios de articulacin entre las Organizaciones se mantuvo
slo a nivel de eventos como los Talleres de Lecciones Aprendidas, no hubo un
mecanismo diseado para la promocin de estas redes ni desde la formulacin ni
desde la necesidad de la implementacin del Programa.
4.3 La implementacin de los Mecanismos de Participacin y sus
Resultados
De la Inclusin de las OSC
Es importante resaltar como hito del Programa al ao 2003 cuando se flexibilizan los
recaudos requeridos para registrar una OSC y optar al financiamiento de proyectos.
(Ayuda Memoria, 2003) Es a partir de all cuando se incrementa la presencia de
organizaciones comunitarias de base como ejecutoras de proyectos, cambindose
la tendencia de una participacin indirecta a una participacin ms directa de la
comunidad organizada.
Al inicio las OSC con ms trayectoria y experiencia conseguan financiar sus
proyectos por medio de asociaciones con el sector privado, debido a que este sector
frecuentemente orientaba sus recursos bajo consideraciones asociadas a criterios
de prestigio y/o procedencia de las OSC, excluyendo de esta forma a las OSC ms
pequeas y dando como resultado que las organizaciones financiadas fueron en su
mayora OSC intermedias, al menos los primeros aos.
Cuadro 4-6 Nmero de proyectos de la cartera PAIS ejecutados de
acuerdo al tipo de OSC y al ao de firma del proyecto.
1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Total

Comunitarias de Base

26

53

Intermedias

23

61

19

30

150

Total

10

25

69

10

27

56

203

Fuente: Informe de Evaluacin del Programa, 2005

p. 109

Igualmente los exagerados requisitos para optar al financiamiento por parte del
FONVIS y del Contrato de Prstamo en general, favoreca a las OSC que podan
cumplir con tales exigencias. Bajo estos mecanismos de acceso al Programa, ni
siquiera estuvo considerada la posibilidad de favorecer a grupos aun no
organizados, por lo cual estaba determinado que slo organizaciones formales
podan ser beneficiarias del PAIS.
Ese enfoque hacia organizaciones intermedias marc el programa y origin al inicio
de su ejecucin algunas limitaciones para la participacin. De all que al inicio del
Programa, se favoreca la inclusin de sectores organizados (organizaciones y
redes consolidadas) en detrimento de organizaciones de base y organizaciones
incipientes.
Esto fue sin duda una limitacin para la presentacin de proyectos por parte de
sectores no organizados o zonas que no contaban con OSC ubicadas en sus
comunidades, lo cual se traduca en una limitacin para los municipios ms
excluidos de acuerdo al Mapa de Exclusin al cual el PAIS estaba dirigido36.
En este sentido se puede decir que, por una parte hubo una reproduccin del
sistema de exclusin social y por la otra que hubo conflictos de representatividad
mientras algunas de las organizaciones consolidadas tuvieron mayor apoyo que
otras desde la misma oferta financiera del Estado, acaparando los recursos y el
know how que se esperaba que las OSC tuvieran, para as aumentar su
reconocimiento ante la Sociedad.
Segn Barrantes (2003),

muchas de las organizaciones ms grandes y

desarrolladas, generaron relaciones paternalistas con la poblacin

para as

asegurar una especie de mercado, pero tambin estaban otras que reivindicaron el
derecho de la poblacin a ser actor y moldear la oferta de bienes y servicios. No

36

Esta situacin est asociada a las dificultades de la ejecucin del componente de proyectos Va
Concurso, pues si bien se supona que mediante esta modalidad se ejecutaran proyectos en
municipios donde no existiesen OSC logrando as la prestacin de un servicio para ese grupo de la
poblacin, en realidad se ejecutaron slo 11 proyectos y se promocion una participacin directa de la
comunidad en la ejecucin de proyectos Va Demanda.

p. 110

obstante, segn el autor, en general stas fueron poco efectivas para influir en el
proceso de construccin de ciudadana.
Sin embargo, se puede evidenciar, a travs de los Talleres de Lecciones
Aprendidas, que las OSC a partir de su auto-evaluacin solicitaron redefinir los
alcances del proyecto a fin de mejorar las metodologas y otros procedimientos que
permitieran la mayor participacin y diversidad de Organizaciones de la Sociedad
Civil. En estos talleres fueron expresadas demandas con relacin a la participacin
de la comunidad en todo el ciclo de proyecto y no solamente en la formulacin como
estaba previsto, fue explicita la propuesta de que se incorporase un componente de
fortalecimiento de la organizacin comunitaria, el cual no se dio entre otras cosas
porque faltaba menos de un ao para finalizar el Programa.
Las organizaciones sugieren que ste sea incluido en todos los
proyectos, como un criterio de elegibilidad, as como el diagnstico
participativo comunitario y la contralora social. Estos planteamientos
refuerzan la participacin comunitaria durante todo el ciclo del proyecto
(formulacin, evaluacin, ejecucin y seguimiento) (FONVIS; 2003:14)
De acuerdo con el Documento del Programa, las OSC deban trabajar con las
comunidades

pobres y excluidas,

animando vas de construccin colectiva,

solicitndoles la informacin que requeran y el anlisis crtico de su realidad y su

contexto, y promoviendo prcticas que buscan hacer frente a la exclusin social,
pero de acuerdo con el II Taller de Lecciones Aprendidas del Programa (2005), las
OSC presentaban limitaciones para alcanzar ese fin concentrado su esfuerzo en el
proyecto social, es decir, en los servicios, bienes y equipos que como productos
deban dejar a la comunidad y no en los objetivos de organizacin de las
comunidades. En ese Taller, las OSC expresaron tener claridad acerca del apoyo
que ellas deban prestar a la organizacin de las comunidades y la transferencia de
las herramientas para la formulacin y manejo de proyectos sociales, para lo cual
demandaban al PAIS el financiamiento de actividades de capacitacin y asistencia
tcnica,

en

elaboracin

desarrollo

de

metodologas

que

involucrasen

empoderamiento de las comunidades en torno a los proyectos y una relacin de

trabajo horizontal, de acuerdo con el fin de que sean los propios sujetos de las

p. 111

comunidades quienes se involucren en su propio destino e intervengan directamente

en acciones pblicas, de manera que no sean otros quienes decidan por ellos.
Con la apertura al financiamiento de proyectos ejecutados directamente por la
comunidad en el ao 2003, y a raz de los resultados del primer Taller de Lecciones
Aprendidas, se pudo evidenciar por primera vez el cumplimiento de los lineamientos
del nuevo gobierno en cuanto a la participacin, es decir, el nuevo modelo de
relacin Estado Sociedad como ya fue descrito al inicio de este captulo,
permitiendo as una mayor participacin de las comunidades a travs de
organizaciones de base en el financiamiento de proyectos sociales.
Es a partir de 2003, cuando la estrategia de ejecucin del PAIS propone promover
una mayor participacin de las organizaciones comunitarias de base, y adems se
define que la promocin del PAIS sera exclusiva para el financiamiento de
Proyectos Va Demanda, guardando ms consistencia con las directrices de la
Poltica Social formulada en el Plan Estratgico Social en el ao 2002,. Este cambio
en el mecanismo de ejecucin fue valorado positivamente por el BID y su
aceptacin fue expresada en la Ayuda Memoria de Agosto de 2003 suscrita por el
Banco, y los Ministerio de Finanzas, Planificacin y Desarrollo, y Salud y Desarrollo
Social, para aquel entonces.
Esta apertura formal se concretiza con el financiamiento de 26 proyectos ejecutados
por las comunidades para el ao 2004, alcanzando un 46% de la cartera nueva de
proyectos para ese ao en que finaliza el perodo para adquirir nuevos compromisos
con cargo al programa.
En conclusin, pese a los cambios que traa la concepcin del gobierno de Chvez,
este enfoque se mantuvo en los primeros aos, priorizando a las OSC ms
consolidadas del pas. Ello se deba en parte porque durante la ejecucin del PAIS,
la estrategia del Banco en cuanto al tema de participacin, consista en financiar
programas y acciones especficas orientadas a OSC que demostraban capacidad
para la ejecucin de proyectos, bajo concepciones recientes de polticas que
favorecan un mayor espacio para la Sociedad Civil en disminucin del Estado, y
segundo porque las condiciones econmicas de Venezuela durante los primeros

p. 112

aos de ascenso a la presidencia de Chvez fueron difciles en cuanto al

financiamiento de programas por lo cual se requera el financiamiento del BID, y
porque aun el nuevo gobierno estaba en una etapa de aprendizaje y transicin,
dando as paso a una relacin con el multilateral muy cordial y de aceptacin.
Es oportuno indicar que para los aos previos al 2000, la estrategia del Banco
consisti principalmente en: i) la promocin de marcos regulatorios que propiciaran
la asociacin y participacin de los ciudadanos; ii) la identificacin de nuevas formas
de entrega de los servicios sociales por medio de los gobiernos locales y las OSC;
iii) el fortalecimiento de la capacidad gerencial de las OSC; iv) la promocin de la
filantropa y el voluntariado; y, v) el establecimiento de mecanismos de apoyo
financiero y tcnico para aquellas organizaciones intermedias que promueven la
insercin econmica de los sectores ms vulnerables de la sociedad como es el
caso de las mujeres. (BIDa, 2000)
Para el BID, la participacin en trminos generales estaba enmarcada en una
relacin de intercambio que consista en un proceso:
por el cual las personas y entidades que tienen un inters legtimo
(steakholders) ejercen influencia y participan en el control de las
iniciativas de desarrollo y en las decisiones y recursos que los
afectan (BID; 1997:2)
En este sentido hay un reconocimiento a las organizaciones civiles como entidades
legtimas de ejercer influencia sobre el Estado, pero bajo la influencia de una
concepcin mediante la cual las OSC desempean una tarea de expertos frente a
procesos y estrategias de participacin ciudadana que incluya toma de decisiones y
discusin poltica. (Corporacin Participa, 2002)
Si bien la apertura formal del BID hacia las organizaciones de la Sociedad Civil se
inicia en la dcada de los setenta, a travs del dilogo con fundaciones de
desarrollo en varios pases de Amrica Latina y otras organizaciones similares que
gradualmente condujeron a la creacin del Programa de Pequeos Proyectos en
1978, esta concepcin de participacin se mantiene muy similar a lo largo de dos
dcadas, es decir, una poltica de financiamiento de programas mediante los cuales
se canalizan recursos de manera directa a instituciones privadas sin fines de lucro.

p. 113

A partir del ao 2002, se inicia una serie de estudios y propuesta de estrategia

alrededor de la participacin con el documento Estrategia para promover la
participacin ciudadana en las actividades del Banco, en l se establece una
poltica de participacin ciudadana que recoge

una serie de mecanismos y

estrategias de participacin, que en trminos generales se concentra en espacios y

procesos informativos y de consulta relacionados con la formulacin y evaluacin de
proyectos.
Se puede decir que la promocin de la participacin por parte del Banco es para
garantizar la concertacin de actores, sustentabilidad de los proyectos, y procurar
mayor transparencia durante la ejecucin, aspectos de inters no slo para el
ejecutor sino tambin para el financista, y en cierta medida para el sistema
internacional en la medida que la participacin puede contribuir en la construccin
de la Democracia.
En este sentido se trata de una participacin que est asociada a lograr consensos
y que espera no enfrentarse a conflictos, una participacin controlada a travs de
metodologas a las cuales es necesario pasar el test de si efectivamente est
generando inclusin social y pluralidad.
Del Mecanismo de Coparticipacin
En cuanto al cooperante privado, durante la ejecucin del Programa se dieron seis
categoras de acuerdo con la gerencia del PAIS quien lo clasific as:
1. Privado Local: empresas privadas de la zona donde se desarrolla el
proyecto,

generalmente

son

pequeas

empresas

como

panaderas,

ferreteras, con fuertes vnculos con la comunidad, incluso sus dueos son
miembros de la comunidad.
2. Privado no Local: empresas privadas de zonas diferentes a la ubicacin de
proyecto pero que no tienen cobertura nacional y no pertenecen a grupos
empresariales nacionales.
3. Nacional: empresas privadas con o sin presencia en la zona con cobertura
nacional perteneciente a grupos empresariales nacionales.

p. 114

4. Empresas Pblicas: empresas del Estado que, por su naturaleza, financian o

participan en proyectos sociales, como por ejemplo EDELCA.
5. Otros Sociales: Organizaciones del sector privado, con fines filantrpicos, en
particular organizaciones de la Iglesia
6. N/A: referido a proyectos sin cooperante, no bien definido o de diferentes
tipos, como por ejemplo recoleccin de dinero a travs de rifas para el aporte
del cooperante privado.
Dentro de estas categoras llama la atencin la presencia de empresas pblicas,
como fueron PDVSA y EDELCA, lo cual contradice el espritu del mecanismo de
coparticipacin diseado, que sealaba al cooperante privado en oposicin a lo
pblico Estatal. Sin embargo, estas empresas fueron aliadas para proyectos que
estaban ubicados en zonas geogrficas muy aisladas como el caso de proyectos en
comunidades indgenas con EDELCA.
La distribucin de esa categorizacin fue un 56,2% del Cooperante Privado Local, un
13,8% de Otras Sociedades, un 11,8% de cooperantes que no correspondan ni a
empresas pblicas o privadas ni a otras formas de asociacin, por lo que eran
modalidades de obtencin de recursos como rifas, cayapa, etc., que fueron
clasificadas como (N/A), un 8,9% de Empresas pblicas o del Estado, un 5,9% de
Cooperante Nacional o empresa privada de mbito Nacional, y un 3,4% de
Cooperante Privado No Local.

Cuadro 4-7 Nmero de proyectos ejecutados segn tipo de Cooperante

y Tipo de OSC

Privada Local
Privada no Local
Privada Nacional
Empresas Pblicas
Otras Sociedades
N/A
TOTAL

De Base
42

Intermedias
72

79%

48%

3
1
7
53

7
12
15
27
17
150

Fuente: Informe de Evaluacin del Programa, 2005

Total
114
7
12
18
28
24
203

p. 115

Esto permite observar que

durante la ejecucin del Programa se produjeron

alianzas entre el sector pblico, privado y la sociedad, en su mayora en el mbito

local y no como fue previsto en el diseo del Programa, es decir, no fue a travs de
figuras nacionales como las federaciones empresariales, quienes bajaran
lineamientos hacia las empresas privadas de mbito nacional para el financiamiento
de los proyectos, y para lo cual contaran con el Plan de Captacin de Recursos.
A diferencia de como estaba previsto, el Plan de Captacin de Recursos fue una
formalidad ante el BID que no lleg a cumplir su propsito de

fomentar la

participacin del sector privado en el financiamiento de proyectos (pese a que se

supona que el Banco prestara especial atencin a los niveles de financiamiento
provenientes de las entidades cooperantes en las revisiones anuales del Programa)
ya que durante la ejecucin del PAIS, las OSC se encontraban solas buscando al
cooperante privado para acceder al financiamiento de su proyecto. (FONVIS, 2005b)
Asimismo, y de acuerdo con el cuadro 4-7, se puede decir que las organizaciones
intermedias tuvieron ms apoyo para obtener el aporte de cualquiera de los tipos de
cooperante, probablemente relacionado con su experiencia y aspectos de
credibilidad asociados ms a Organizaciones consolidadas.
En la prctica la urgente necesidad de producir respuestas ante los
problemas que presentaban las comunidades, gener que se
instrumentara un mecanismo de articulacin institucional en el mbito
local, entre los representantes de las Organizaciones de la Sociedad
Civil, quienes formulaban y ejecutaban los proyectos, los del sector
privado que aportaron sus recursos por un monto equivalente al
29,64% del total del programa para financiar los proyectos presentados
por estas organizaciones con el aval de la comunidad en donde
intervenan, y las autoridades locales y regionales, las cuales se
involucraron en la ejecucin de los proyectos, debido a que stos
representaban una inversin necesaria y oportuna para su gestin
(BID,2006)
Tal como se ha descrito en el diseo del Programa, la propuesta de participacin del
PAIS estaba circunscrita a su objetivo central, es decir, a la coparticipacin de los
actores del sector privado, del sector pblico y de las OSC en asuntos de inters
social bajo una serie de exigencias impuestas en el Contrato de Prstamo.

p. 116

Si bien la corresponsabilidad tena tres acepciones: toma de decisiones en cuanto a

la direccionalidad del Programa, el financiamiento y la ejecucin, fueron estas dos
ltimas las ms desarrolladas pues la participacin del
principalmente de contribucin financiera y

sector privado fue

la participacin de las OSC fue

administrativa en tanto el objetivo del financiamiento de proyectos era incorporar

procesos de autogestin.
La participacin del sector privado que fue prevista a fin de profundizar su rol de
corresponsabilidad ante los problemas sociales del pas, no slo como conductor de
programas sino tambin como fuente de recursos financieros, quedo en realidad
nicamente como proveedor de recursos financieros y de una manera no
organizada desde el ente rector sino de una forma espontnea a travs de la
necesidad de las OSC para obtener el financiamiento del Programa.
Asimismo, la debilidad de la Comisin Presidencial para la toma de decisiones, se
expresaba a travs de una reduccin de sus funciones y responsabilidades, es
decir, de un nivel de aprobacin de proyectos y no de un nivel estratgico de
orientacin de la ejecucin del Programa asociado a lineamientos de planificacin,
directrices y presupuesto, lo cual significaba que las decisiones acerca del
Programa estaban en manos de quienes lo ejecutaban y del BID a travs de su
control. En este sentido la participacin en la toma de decisiones acerca de que
proyectos financiar quedo entre las demandas de las OSC y los lineamientos de
poltica social que se estaban dando a nivel del gobierno central.
Otra expresin de la debilidad de la Comisin Presidencial, como mecanismo de
coparticipacin, fue la intromisin del ejecutivo en la conformacin de los actores, es
decir, quienes formaban parte de este nivel rector, trayendo como consecuencia la
poca representatividad de sta y la conduccin de las decisiones por parte del
Ejecutivo Nacional.
Cabe sealar que la situacin de la Comisin era difcil pues sta estaba
conformada por personas de muy alto nivel que no tenan suficiente tiempo ni
inters para dedicarse al Programa. En ella estaban involucrados viceministros no
slo del sector social sino tambin de otros ministerios que estaban asociados a la

p. 117

inversin, tambin estaba por el sector privado representantes de Fedecamaras

quienes en abril del ao 2002 estuvieron involucrados en el intento de Golpe de
Estado ocurrido en Venezuela. Todo ello afecto a ese nivel rector quedando
afectada la estrategia de captacin de recursos y la fuente financiamiento de un
sector privado distante del sector pblico.
Positivamente, el aporte de los recursos provenientes de los cooperantes privados a
los proyectos gestionados por las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) de
alguna manera permiti la consolidacin de las organizaciones sociales en cuanto a
la ejecucin de proyectos que les permitiera crear un espacio de reconocimiento en
las comunidades a travs de los proyectos ejecutados.
Igualmente el PAIS logr un incremento de los recursos estimados por parte de los
cooperantes privados para los proyectos gestionados por las OSC tal vez porque
estaba previsto una meta de los niveles de financiamiento provenientes de las
entidades cooperantes, a la cual el Banco prestara especial atencin en las
revisiones anuales del Programa. La meta de contar con un aporte del 15% del
sector privado para financiar los costos del proyecto, se logr superar pues se
alcanz el 29,6%, gracias a las capacidades de las OSC y no tanto a la Comisin
Presidencial o Gerencia del PAIS.
Este financiamiento tambin signific para las OSC la adquisicin de habilidades
para la obtencin de recursos provenientes de otras fuentes distintas a las del
Estado, siendo un logro indirecto no previsto en el diseo del Programa, con lo cual
una debilidad del Programa se transform en una oportunidad para las OSC.
De Mecanismos de Participacin implementados por la OSC en la comunidad
A partir de la Gua para la Evaluacin de monitoreo y cierre de Proyectos del PAIS,
aplicados por los supervisores de los proyectos, se pueden identificar cules fueron
los mecanismos que las OSC implementaron para que la comunidad participara en
el proyecto.
Las preguntas seleccionadas de esta gua fueron:

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Evaluacin del Proyecto

Evaluacin desde la
perspectiva de los
beneficiarios

tem de Preguntas
3.1 La OSC implement mecanismos para
que la comunidad participara en la
administracin, ejecucin y supervisin del
proyecto?
3.2 Existi vinculacin entre la OSC ejecutora
y la poblacin objetivo?
3.6 Existieron mecanismos de participacin de
los beneficiarios?

Evaluacin de efectos
generados

4.5 Los beneficiarios directos participaron

activamente durante la ejecucin del proyecto?
4.6 Una vez finalizado el proyecto, se
generaron beneficios a la comunidad?

Con base a la muestra seleccionada, fueron revisadas las guas de cada una de los
proyectos de las siguientes Organizaciones de la Sociedad Civil:
1. AC Ateneo San Antonio del Golfo
2. FS El Buen Samaritano
3. APA El Tendal Tira
4. AC. Accin Social.
5. Centro de Animacin Juvenil (CAJ)
6. Asociacin Religiosa Cultural Nuestra Seora del Pilar.
7. Asociacin de Productores de Caf de Ospino (ASOPCAF)
8. Asociacin Civil Centro UNESCO Movimiento Cultural Queremos Ayudar
9. Asociacin de Coordinadores de Ambiente del Municipio Rangel
10. FUNDAGRARIA Agricultura y Ambiente
11. Asociacin Civil Productores Zabileros La Otra Banda PROZALAOBAN
12. O.N.G. Fortalecimiento del Poder Local
13. Centro de Atencin Psicopedaggico (CAPSI)
14. A.C. Proyectos Integrales para el Desarrollo de Cata (PROINCA )
15. Fundacin para el Desarrollo de las Ciencias Fsicas, Matemticas y Naturales
(FUDECI)
16. Cancamure II
17. Asociacin Civil Unidad de Recuperacin Nutricional La Casa Grande
Siguiendo el Orden de numeracin de las OSC, las respuestas a la pregunta La
OSC implement mecanismos

para que la comunidad participara en la

administracin, ejecucin y supervisin del proyecto? fueron:

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1.
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4.
5.

6.
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8.
9.

10.

11.

12.

13.

14.

Como las compras se realizaban en Cuman, los mecanismos de control y participacin comunitaria no
se cumplieron por la dificultad de trasladarse
Aunque las caractersticas de la poblacin beneficiaria tiene condiciones especiales debido a la situacin
de drogadiccin y de indigencia que tratan de superar, los miembros de la OSC llevaban a los ms
rehabilitados a realizar compras y algunas visitas a FONVIS para que conocieran los mecanismos
tcnicos y administrativos del Proyecto.
La comunidad particip activamente en la ejecucin y supervisin del proyecto participando en los talleres
de capacitacin y en la organizacin de las cooperativas instaladas.
La comunidad particip activamente en la ejecucin y supervisin del proyecto participando en los talleres
de capacitacin y en la organizacin de las cooperativas instaladas.
La comunidad particip activamente en la ejecucin y supervisin del proyecto debido a que se organiz
en torno a instalacin de los centros comunitarios instalados en cada comunidad. Actualmente, son los
jvenes de las zonas intervenidas formados con el proyecto quienes se encargan de la administracin y
funcionamiento de los centros.
En la visita se evidenci la total desinformacin de la comunidad con relacin a las actividades incluidas
en el proyecto, la comunidad no particip en las actividades de dotacin, administracin del Proyecto.
El proyecto se ejecut a travs de participacin de las comunidades no slo para dar informacin a la
OSC sino que junto con ella evaluaban el proyecto.
Reuniones peridicas con los abuelos y la comunidad con el fin de informar sobre la administracin y
avances del proyecto.
La OSC ejecutora y la poblacin beneficiaria siempre mantuvieron mecanismos efectivos para la
administracin, ejecucin y supervisin del proyecto, se realizaron reuniones peridicas con la comunidad
con el fin de informar sobre los aspectos antes mencionados y de los avances del proyecto. Esta
situacin permiti crear vinculo estrecho entre la OSC ejecutora y la poblacin beneficiaria.
Reuniones peridicas entre la comunidad y la OSC para informar sobre monto transferidos de FONVIS a
la OSC, actividades a ejecutar con dichos montos. Reuniones en las cuales se le ha informado sobre los
beneficios que generar el proyecto. Incorporacin de 03 beneficiarios de la localidad en el comit de
seleccin y compras integrndose stos tambin a la solicitud de cotizaciones para compra de
materiales, insumos y equipos.
No, De all surgen los problemas, ya que el control de la ejecucin de las actividades y procedimientos
inherentes al proyecto estaba secuestrado por la OSC. A la organizacin no le convena integrar a la
comunidad en la administracin y supervisin del proyecto, ya que esto atentara con el cumplimiento de
su objetivo real. Vale la pena resaltar que en la primera visita de monitoreo se realiz la exposicin del
proyecto a los beneficiarios, lo cual gener mucha inquietud y expectativas, ya que no manejaban
informacin. Estos solicitaron a la OSC copia del proyecto y se les respondi que era informacin
confidencial entre ellos y el FONVIS.
La OSC dispuso de un consultor organizacional para el apoyo permanente en lo relacionado a la gestin
organizacin, diseo de indicadores y control de resultados, permaneciendo los mecanismos de
participacin comunitaria. Se evidenci mecanismos para que la poblacin beneficiaria participara en la
plena ejecucin y supervisin del proyecto.
La comunidad participa a travs de Asambleas de Maestros, reuniones con los padres y representantes,
tambin asociaciones de vecinos, manteniendo abierta la comunicacin entre toda la poblacin
beneficiaria.
Los propios beneficiarios eran los encargados de realizar las compras y gestiones pertinentes al
proyecto, as como tambin ejercan la labor contralora dentro de las actividades de cada uno de los
componentes del proyecto, la participacin era permanente y continua.

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15. Se realizaban reuniones constantes con la comunidad para decidir el manejo de la planta, se eligieron los
representantes de la cooperativa por cada familia integrante de la comunidad y dems decisiones se
discutan siempre con los beneficiarios.
16. La participacin de los beneficiarios es permanente, nicamente no se trasladaban a los Estados donde
hacan las compras (Carabobo, Anzotegui, Distrito Capital), por lo costoso que sala el viaje.
17. La OSC ejecutora y la poblacin beneficiaria siempre mantuvieron mecanismos efectivos para la
administracin, ejecucin y supervisin del proyecto, se realizaron reuniones peridicas con la comunidad
y voluntarios del centro, para informar sobre las actividades del proyecto y de la transferencia de los
recursos por parte del FONVIS. Esto permiti crear sentido de pertenencia de las madres de los nios
atendidos en el centro.

Como puede observarse en la mayora de las respuestas, igualmente se asocia la

participacin con la compra de los insumos para el proyecto, por lo cual se puede
decir que: (i) hay una tendencia a entender la participacin como cogestin y (ii) el
control de los recursos.
Hay respuestas que no evidencian como fue practicada la participacin ya que
nicamente

se menciona que, los beneficiarios participaron en la ejecucin y

supervisin; no obstante en este tipo de respuestas se observa, y dado que son

proyectos productivos en su mayora, que hay una clara tendencia de asociar la
participacin de la comunidad con la generacin del servicio para los beneficiarios
del proyecto. Por ejemplo, en el proyecto de FUDECI, se menciona que se
realizaron reuniones constantes para decidir el manejo de la planta agroindustrial,
que forma parte de la cooperativa comunitaria para el procesamiento de la pia, es
claro que al referirse a la comunidad hace referencia a los miembros de la
cooperativa.
No hay certificacin de cmo se realizaban las reuniones, cmo y a quienes se
invitaban a participar, cada cuanto tiempo se les convocaba, y cuales eran los
mecanismos utilizados para la toma de decisin. En el caso de CAPSI que se
menciona que hizo Asambleas, no hay evidencia de cules eran sus objetivos, por
ejemplo.
Otra caracterstica resaltante se refiere al entendimiento de la participacin como
ofrecer informacin a la comunidad acerca de los avances del proyecto y en algunos
casos la asistencia a cursos y talleres de formacin. De acuerdo con Arnstein nada

p. 121

de esto es participacin, aunque ya se expuso que la informacin es necesaria o

contribuye con la participacin, siempre y cuando sea clara y oportuna.
Existen tres casos donde no hay participacin de la comunidad, y en dos de ellos es
evidente que la comunidad no tena ni siquiera informacin acerca del
financiamiento del Proyecto. En este sentido la exigibilidad de que el proyecto fuese
avalado por la comunidad, no fue suficiente para que el proyecto y por ende la OSC
tuvieran algn reconocimiento de la comunidad.
Por otra parte, hay una clara tendencia en los proyectos financiados donde la
participacin est asociada a la conformacin de cooperativas, guardando
consistencia con los postulados del Artculo 70 de nuestra Carta Magna, en la cual
las cooperativas son medios de participacin en lo social y econmico. En este
sentido la participacin pareciera ser un instrumento para lograr la organizacin en
cooperativas con el fin de que los ciudadanos tengan un empleo, pero con la
salvedad de que la generacin de empleo no es una prctica de participacin.
Finalmente, puede observarse en la mayora de las respuestas, que el funcionario
tiene una confusin en cuanto a la participacin de la comunidad y la participacin
de los beneficiarios en el proyecto. Adems hay respuestas que son repetidas.
Manteniendo el Orden de numeracin de las OSC, las respuestas a la pregunta
Existi vinculacin entre la OSC ejecutora y la poblacin objetivo? Fueron las
siguientes:
1.

2.
3.
4.
5.
6.
7.

Aunque la OSC pertenece a San Antonio del Golfo e interactan constantemente con la poblacin
beneficiaria, se observa que la vinculacin de ambos no fue estrecha, adems la OSC present
muchos problemas a lo interno, lo que los distanci a ellos mismos.
La OSC siempre se mantiene interactuando con los beneficiarios, es un criterio que ellos aplican como
organizacin al servicio de desarrollo comunitario.
Se observ vinculacin entre la OSC y las comunidades intervenidas, realizndose reuniones de
seguimiento constante a los grupos de beneficiarios organizados
Se observ vinculacin entre la OSC y las comunidades intervenidas, realizndose reuniones de
seguimiento constante a los grupos de beneficiarios organizados.
Se observ vinculacin entre la OSC y las comunidades intervenidas, realizndose reuniones de
seguimiento constantes a los grupos beneficiarios organizados.
Aunque el coordinador del proyecto se estableci un tiempo en la comunidad, se pudo observar que la
relacin fue directamente con l y no con la organizacin.
La OSC es de la zona, trabaj un diagnstico previo y conoca las necesidades de la poblacin.

p. 122

8.

9.

10.

11.
12.
13.

14.
15.
16.
17.

Constantemente, se mantuvo vinculacin entre la OSC ejecutora y la poblacin objetivo del proyecto,
ya que la OSC est operando desde las instalaciones de la guardera geritrica, lo cual permiti un
contacto permanente y directo con los abuelos.
Constantemente, se mantuvo vinculacin entre la OSC ejecutora y la poblacin objetivo del proyecto,
ya que las Jornadas para el resguardo de las nacientes ya requera la integracin de un gran nmero
de personas para poder realizar el traslado de los estantillos y alambres a las zonas altas del pramo,
aunado a que el resguardo de los recursos naturales es de todos.
El contacto con la gente fue permanente logrndose legitimar, por la poblacin de la comunidad, como
una organizacin comprometida en mejorar la calidad de vida de la poblacin excluida de las redes de
atencin.
Espordicamente, se puede decir que los momentos cruciales para la aprobacin del proyecto y firma
del convenio.
La coordinacin General del proyecto y la parte administrativa era responsabilidad directa de la OSC y
la poblacin beneficiaria se relaciona con la OSC y el proyecto. La OSC es una organizacin de base.
La vinculacin se mantuvo durante la ejecucin, estuvo presente el elemento de apropiacin, adems
por la tipologa del proyecto, el cual genera un servicio y la particularidad de los padres en mantener
reuniones peridicas a las escuelas, influy para que los padres se incorporaran a las actividades.
La OSC y la poblacin beneficiaria se encuentran ubicadas en Cata y las actividades comnmente se
realizan en conjunto.
Debido a los proyectos que ya se haban realizado con anterioridad y este ayud a concretar los
trabajos, generando vnculos bastante estrechos y de aceptacin entre la comunidad y la OSC.
La OSC y la poblacin beneficiaria se encuentran ubicadas en Cancamure y las actividades
comnmente se realizan en conjunto.
Constantemente, siempre se mantuvo vinculacin entre la OSC ejecutora y la poblacin objetivo del
proyecto, ya que la OSC esta operando desde las instalaciones de la Unidad de Recuperacin
Nutricional, lo cual permite contacto permanente y directo con los nios atendidos.

Se asocia el hecho de que al estar la OSC ubicada geogrficamente en el mismo

lugar donde se ejecuta el proyecto, se garantiza la vinculacin de la poblacin
objetivo con la OSC, a travs de la interaccin, lo cual s facilita la vinculacin pero
no necesariamente establece prcticas de participacin.
Tambin es importante rescatar la mencin que se hace de haber trabajado en
conjunto OSC y beneficiarios, pues lleva a un nivel en el cual stos estn por
encima de slo ser beneficiarios, y en algunos casos hasta los beneficiarios
parecieran apropiarse del proyecto, por lo cual no consista simplemente en que las
OSC consiguieran las firmas de las personas de la comunidad para cumplir con una
condicin del Programa, sino adems una participacin ms activa durante la etapa
de ejecucin y no slo de diseo.

p. 123

La pregunta Existieron mecanismos de participacin de los beneficiarios? es

particularmente, reveladora acerca de las capacidades del FONVIS para analizar el
proceso de participacin, como se ve a continuacin:

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.

Los mecanismos de participacin fueron limitados debido a las condiciones de traslado

Los mecanismos de participacin fueron un poco limitados debido a las condiciones especiales
de la poblacin beneficiaria.
Sin Informacin (S/I)
S/I
S/I
Las decisiones se tomaban en la sede de la OSC y se imponan en la comunidad.
Realmente son los que toman las decisiones apoyados por la OSC para la consecucin de las
actividades.
El proyecto se ejecut con la participacin plena de todas las personas involucradas y con el
conocimiento pleno de todas las actividades y de toda la inversin realizada.
Totalmente, el proyecto se ejecut contando con la participacin plena de todas las personas
involucradas y con el conocimiento pleno de todas las actividades y de la inversin realizada.
S/I
No
S/I
S/I
Los beneficiarios participaron en toda la ejecucin del proyecto, en las compras, talleres, tomas
de decisiones y dems actividades.
Realmente son los que toman las decisiones apoyados por la OSC para la consecucin de las
actividades
Los beneficiarios participaron en toda la ejecucin del proyecto, en los talleres, tomas de
decisiones y dems actividades
Totalmente, el proyecto se ejecuto contando con la participacin plena de todas las personas
involucradas y con el conocimiento pleno de todas las actividades y de toda la inversin
realizada.

No hay conceptualizacin o claridad acerca de qu son los mecanismos de

participacin, y en muchos casos, se omite responder a la pregunta, en algunos
casos slo se hace referencia a limitaciones de distancia y hasta de estigmatizacin
de la poblacin beneficiaria, y en otros solo se hace referencia a la prctica de
participacin, sin explicar los dispositivos utilizados efectivamente para garantizar
esa participacin.
En los casos donde se presentan limitaciones, si se revisa todo el instrumento no
hay evidencia de que se hayan creado mecanismos para construir consenso en

p. 124

torno a cmo superar tales limitaciones, y slo se limitan a cumplir con las metas del
proyecto.
Llama la atencin que algunos de los mecanismos que se pueden dejar ver, estn
asociadas a la difusin de informacin y conocimiento del proyecto por parte de los
beneficiarios, ms no se sabe cmo se generaba el acceso a ella, y a la toma de
decisiones, la cual est asociada a la gestin del proyecto, por ejemplo, no se
explica, en la mayora de los casos, a travs de qu dispositivos se toma las
decisiones, si era en Asambleas u otras formas.
En el caso de PROZAOLABAN, es tajante la respuesta de que no usaron
mecanismos de participacin, guardando consistencia con las otras respuestas de la
gua, aplicada a esta organizacin.
Otra pregunta fue si, Los beneficiarios directos participaron activamente durante la
ejecucin del proyecto? la cual est estrechamente relacionada con la pregunta
anterior. Las respuestas fueron las siguientes:
1.
2.

3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.

La participacin fue mayoritariamente en los cursos ya que en las actividades restantes del proyecto no
hubo participacin directa de los beneficiarios.
Efectivamente se propicio participacin activa de todos los beneficiarios del proyecto. Siempre se dejo
claro entre la OSC y la poblacin beneficiaria, que el compromiso entre ambas partes era
indispensable para el cumplimiento del objetivo del proyecto en cuanto a la recuperacin de la
poblacin objetivo y mantenimiento del Centro.
Los beneficiarios participaron activamente en la ejecucin y supervisin del proyecto participando en
los talleres de capacitacin y en la organizacin de las cooperativas instaladas
Los beneficiarios participaron activamente en la ejecucin y supervisin del proyecto participando en
los talleres de capacitacin y en la organizacin de las cooperativas instaladas.
Participacin en la ejecucin y supervisin del proyecto
Participacin como beneficiario de actividades de capacitacin.
En el cumplimiento de las actividades de siembra, procesamiento y organizacin de las cooperativas.
Desde el comienzo del proyecto hubo participacin activa de todos los beneficiarios, lo cual permiti la
integracin de los mismos en funcin de las actividades previstas.
Desde el comienzo del proyecto hubo participacin activa de todos los beneficiarios, lo cual permiti la
integracin de los mismos en funcin de las actividades previstas.
Si, totalmente en todas las actividades
No, stos slo se integraron al proceso de capacitacin.
La participacin de los beneficiarios durante la ejecucin del proyecto fue en la Contralora Social y en
las diferentes actividades
Los beneficiarios participaron desde el punto de vista de la observacin, ejerciendo la contralora
social, bsicamente los padres y representantes y tambin Asociaciones de Vecinos

p. 125

14. La participacin de los beneficiarios es muy activa, ya que todas las acciones del proyecto los involucra
directamente, tanto en las compras, resolucin de conflictos, entre otros.
15. En el cumplimiento de las actividades de siembra, procesamiento y organizacin del centro productivo
16. La participacin de los beneficiarios es muy activa, ya que todas las acciones del proyecto los involucra
directamente
17. Desde el comienzo del proyecto hubo participacin activa de todos los beneficiarios lo cual permiti la
integracin de los mismos en funcin de las actividades previstas.

Es importante sealar que para algunos de los supervisores de proyectos del

FONVIS hay una confusin entre la participacin de los beneficiarios y la prestacin
de servicio que el proyecto ofreca. Entendiendo que un servicio se produce, aunque
no necesariamente, mediante la interaccin entre una persona y una organizacin, a
travs de mtodos fsicos y sistemas de prestacin, el concepto de participacin
aqu sealado es totalmente vaco al confundirse con la asistencia o presencia en el
lugar, sin tomar parte en asuntos de poder, ejemplo de ello son los talleres de
capacitacin, la asistencia a un centro atencin de salud, entre otros. En aquellos
servicios en los cuales las personas deben poner ms empeo para el logro de
resultados, como el caso de rehabilitacin, no por ello se habla de que hay en esos
casos mayor participacin.
Por otra parte, la participacin para la conformacin de las cooperativas, es la ms
resaltante pues se genera en el marco de pautas establecidas que requieren de la
participacin de al menos quienes conformarn la cooperativa, quienes tenan que
ser de la comunidad y no de las OSC para el PAIS. Una vez que los sujetos
conforman la cooperativa, ellos estran prestando un servicio por el cual se les paga,
ya sea desde el Estado o desde entes privados.
Asimismo hay una declaracin en la cual la participacin forma parte de una
necesidad como el mantenimiento del centro en el caso de la Fundacin El Buen
Samaritano, lo cual est asociado a la corresponsabilidad pero no a un espacio que
se puede utilizar como oportunidad para influir en el Estado.
Finalmente, tambin se menciona una contralora social en la cual se podra decir
que los beneficiarios ejercen un verdadero poder ciudadano, siempre y cuando ellos
tambin tenan la posibilidad de intervenir en la direccin del proyecto, lo cual

p. 126

parece ser ms factible en aquellos casos donde los beneficiarios hacan

actividades en conjunto con las OSC.
Con relacin a la pregunta Una vez finalizado el proyecto, se generaron beneficios
a la comunidad? se respondi lo siguiente:
1.

2.
3.
4.
5.
6.
7.

8.

9.

10.
11.

12.

13.
14.

15.

Si, Se instal una panadera en La Pea, a esta le faltan muchos equipos y mobiliario para
fortalecerse, funciona con equipos bsicos, pero ya estn generando ganancias como para ir
ahorrando y comprar por autogestin lo restante.
Si, Con la recuperacin de estas personas, se han logrado bajar los ndices delictivos en Carpano, lo
que ha generado bastante beneficio a la comunidad en general.
S/I
S/I
Si, La Organizacin de las comunidades, los huertos instalados, la escuela para padres y los Centros
de Atencin son beneficios generados por el proyecto.
Capacitacin en reas productivas de costura, construccin, dulcera criolla, conservacin de alimentos
y produccin hortcola. As como dotacin de activos para el arranque de las unidades productivas.
Si, Organizacin comunitaria; instalacin y funcionamiento de tres minicentros de caf; reconocimiento
de entes gubernamentales en la zona (Alcalda); mejoras del ingreso familiar; mejoras de la
comunidad; rescate de actividad productiva propia de la zona; Aumento de la calidad del caf en un
80%; fortalecimiento de la red de produccin y comercializacin del caf en el municipio Ospino.
Si, Se generaron beneficios a nivel organizativo, lo cual permitir gestionar eficientemente los recursos
destinados para el municipio en materia de ambiente, ya que a lo largo del proyecto se ha evidenciado
ausencia de compromiso por parte de los organismos que tienen competencia en esta rea, dejando a
un lado la canalizacin adecuada de los recursos destinados para tal fin.
Si, Se generaron beneficios a nivel organizativo, lo cual permitir gestionar eficientemente los recursos
destinados para el municipio en materia de ambiente, ya que a lo largo del proyecto se ha evidenciado
ausencia de compromiso por parte de los organismos que tienen competencia en esta rea, dejando a
un lado la canalizacin adecuada de los recursos destinados para tal fin.
Si, Los beneficiarios ahora cuentan con un servicio de torrefaccin menos costoso y manejado por la
propia comunidad, lo cual beneficia la rentabilidad de la produccin cafetelera.
No, De haberse ejecutado como estaba concebido habra reactivado el aparato productivo de estos
sectores deprimidos, lo cual incidira en la calidad de vida de las personas atendidas en esta primera
fase.
Si, Instalacin de una planta de procesamiento de alimentos balanceados para aves; instalacin de
una incubadora de huevos fertilizados para la generacin de pollos bebe; la instalacin y puesta en
marcha de un modelo de articulacin Cooperativa con una central de Cooperativas (QUICARVELO)
como ente de ejecucin; y un programa de financiamiento para la cra y comercializacin de 50.000
gallinas ponedoras (en galpones ya existentes en la comunidad)
S/I
Si, Se increment el rendimiento del cultivo de cacao; se mejoraron los aspectos fitosanitarios de las
plantaciones; se estimul la comercializacin del producto; se fortaleci la empresa campesina Cata y
la agrupacin de mujeres de la Cacaos Cata elaboradoras de derivados del cacao; y estn
fermentando cacao en Cata, lo que genera mayor valor agregado al producto y pueden comercializar
directamente con los diferentes comparadores que acuden a la zona.
Si, Organizacin comunitaria; instalacin y funcionamiento de un centro productivo; dos microempresas

p. 127

familiares que generan empleos en la zona; comercializacin con Mercal y otros, reconocimiento de
gentes gubernamentales en la zona; diversificacin de la produccin, ejemplo: pulpa de pia, pia en
almbar y prximo procesamiento de mango; mejoras del ingreso familiar; mejoras de la comunidad
16. Si, Se generaron 50 empleos directos e incontables empleos indirectos por todas las personas que
compran mercanca al mayor y que las venden en Cuman; se conform una cooperativa muy
rentable; se estimul la comercializacin del producto; se fortaleci la empresa de la costura y la OSC;
ruptura de vnculos de dependencia de ayudas gubernamentales; mejoras de la calidad de vista de 50
hogares; fortalecimiento de la estructura social del sector; realizan ferias donde la comunidad tiene la
opcin de comprar a muy bajo costo, lo que beneficia a muchos por no poseer ingresos suficientes
para vestir a sus familias.
17. Si, Efectivamente se logr la operatividad de un centro de atencin nutricional de ptima calidad,
contando con el personal y los equipos requeridos para la atencin de los nios y adolescentes con
problemas de mal nutricin y desnutricin infantil, integrando a las madres de los nios como a la
comunidad en general.

Se observa como parte de los beneficios, la generacin de articulacin con entes del
Estado y otros entes privados. Igualmente se observa como resultados algunos
ejemplos de fortalecimiento de las OSC. Adems se vuelve a observar respuestas
repetidas.
La mayora de las respuestas, 09 de ellas, estn asociadas a beneficios en la
produccin para los proyectos productos, los cuales efectivamente corresponden a
la naturaleza del proyecto. As tambin tenemos que con los proyectos se logr la
dotacin de activos para arrancar o poner en funcionamiento muchas de las
actividades productivas.
Parte de los beneficios en la comunidad estn expresados en bienes o servicios que
seran los resultados directos del proyecto, pero tambin resultados indirectos de la
participacin. Como resultado de sta se tendra la organizacin comunitaria y el
reconocimiento de la OSC por haber logrado los resultados del proyecto.
Del Fortalecimiento de las OSC
A travs de los documentos recolectados se puede observar cuatro grandes bloques
en los cuales las OSC fueron fortalecidas: (i) en herramientas para la formulacin de
proyectos como la formulacin de diagnsticos, e identificacin y estudio del
problema; (ii) en la dotacin de activos y reparaciones de infraestructura, (iii) en el
reconocimiento por parte de las comunidades, y (iv) experiencia en procedimientos
de administracin de recursos pblicos, como procura y rendicin de cuentas.

p. 128

Si partimos de los resultados del primer Taller de Lecciones Aprendidas realizado

en el ao 2003, muchas de las OSC haban realizado una importante experiencia de
trabajo en el rea social para el momento de iniciar el Programa, sin embargo en la
mayora de las limitaciones que identificaron las OSC para la ejecucin de proyectos
oportunamente se encontraron las siguientes:
1. Los retrasos por parte del FONVIS para la asignacin del primer desembolso
para la ejecucin de los proyectos.
2. La dificultad de los procesos para el reconocimiento de los gastos
efectuados.
3. Dificultades de la Comisin Presidencial para el cumplimiento de sus
funciones.
Por otra parte y de acuerdo con los dos Talleres de Lecciones Aprendidas
realizados por el PAIS, el 80% de las OSC manifestaron que el programa les
permiti (i) fortalecerse en la gestin de proyectos e iniciar una cultura de proyectos,
(ii) aprendieron e instrumentaron, tcnicas para el seguimiento y control
presupuestario, (iii) y les permiti crear articulacin institucional en el mbito local
con el sector privado lo cual les ha permitido continuar con la ejecucin de proyectos
a travs de distintas fuentes.
De la sistematizacin de estas respuestas por parte de las OSC, se puede deducir
que si bien el fortalecimiento de las capacidades de gestin como parte del apoyo a
la administracin tena como propsito la ejecucin de los proyectos, de acuerdo a
la normativa con el BID, tambin les permiti a las OSC contar con herramientas
tcnicas que les permita profesionalizarse y contar con oportunidades reales de
satisfacer sus necesidades a travs de la formulacin de proyectos, esto implica
abrir oportunidades para superar prcticas de tipo asistencialista y promover la
accin del esfuerzo propio.
La bsqueda de financiamiento a travs de distintas fuentes, tambin les otorga
sustentabilidad a los proyectos y autonoma frente al Estado, no obstante algunas
de esas otras fuentes siguen siendo del poder pblico central. As se puede decir
que las OSC lograron alcanzar la meta de formulacin y ejecucin de proyectos, lo

p. 129

cual no es suficiente si se desea que estas organizaciones se dediquen a una tarea

menos de prestadora de servicios y ms de organizadora de la comunidad, o de
reflexin como instrumento poltico, es decir, ms asociada a valores democrticos.
a pesar de tener una prctica considerable dentro de lo que ha sido la
ejecucin de proyectos financiados por programas sociales, no poseen
una cultura de rendicin de cuentas, dentro de los parmetros
contables universalmente aceptado. Esto que desde un principio ha
sido uno de los elementos que la gerencia ha tomado en cuenta y
sobre los cuales se ha accionado, debe ser reforzado mediante la
ejecucin de proyectos de fortalecimiento a las OSC... (FONVIS
Informe de Avance al 30-07-99)
Por otra parte, ha existido una tendencia a que las OSC exigieran las transferencias
sin que medien mayores controles por parte del sector pblico, pero dado que el
programa exiga informacin que va mucho ms all de lo que tradicionalmente las
OSC han estado acostumbradas, esto fue visto como un elemento dilatador de los
procesos por parte de las OSC y sin embargo luego fue aceptado como una
experiencia que les ayud a fortalecerse. (FONVIS, Informe de Avance al 30-07-99)
Si se observa dentro del instrumento Gua de Evaluacin de Monitoreo las
preguntas y respuestas

relacionadas con factores que atentaban contra el

desarrollo del proyecto, bien se podra demostrar las capacidades obtenidas por las
OSC para solventar los obstculos o identificar potencialidades.

Anlisis de la ejecucin

5.1 En opinin del oficial de proyecto cules

fueron los obstculos ms importantes
durante el desarrollo del proyecto?
5.2 Qu factores contribuyeron de manera
significativa a alcanzar los objetivos?

Para la pregunta En opinin del oficial de proyecto cules fueron los obstculos
ms importantes durante el desarrollo del proyecto?
1.

2.

No contar oportunamente con la transferencia de los desembolsos por parte del FONVIS a
consecuencia de los progresivos cambios de directores ejecutivos, durante el ao previsto para el
desarrollo del proyecto (2004) Comunicar al coordinador del proyecto, ya que se le hacan reiteradas
llamadas y nunca las devolva para dar a conocer las diferentes situaciones del proyecto.
Al no contar oportunamente con la transferencia de los desembolsos por parte del FONVIS a
consecuencia de los progresivos cambios de directores ejecutivos, durante el ao previsto para el
desarrollo del proyecto (2004) La modificacin de precios experimentados por algunos equipos a

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11.

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16.
17.

consecuencia de la inflacin, razn por la cual se modific el presupuesto (original) del proyecto.
Durante la ejecucin del proyecto no surgieron obstculos para el desarrollo de las actividades
previstas. Se present una variacin en los tiempos de entrega de los productos por los retrasos en la
entrega de los desembolsos por FONVIS (por los problemas de flujo de caja de la institucin), lo cual
fue solventado, completndose la ejecucin de todas las actividades previstas en el proyecto
Durante la ejecucin del proyecto no surgieron obstculos para el desarrollo de las actividades
previstas. Se present una variacin en los tiempos de entrega de los productos por los retrasos en la
entrega de los desembolsos por FONVIS (por los problemas de flujo de caja de la institucin), lo cual
fue solventado, completndose la ejecucin de todas las actividades previstas en el proyecto.
Escepticismo de la comunidad para el acceso a los centros de atencin, ya que los mismos se
asociaban con banderas polticas. Para revertir esto la Organizacin realiz efectivamente un Plan de
Promocin y de acercamiento a la comunidad para que finalmente se lograra la participacin activa de
los beneficiarios a las actividades del proyecto.
El obstculo ms importante que se present fue la entrega tarda de los desembolsos y la
imposibilidad de contactar a los miembros de la OSC, lo que ocasion la lentitud en la entrega de las
rendiciones por parte de la Organizacin.
En trminos generales no presentaron problemas durante la ejecucin salvo lo tardo en la entrega
(rendicin) del 10% final.
Entre los obstculos que se presentaron fue el no contar a inicios del proyecto con un Coordinador
comprometido para el desarrollo de las actividades, lo cual retraso el cumplimiento de las actividades
de capacitacin en el tiempo previsto. Los constantes cambios de Directores Ejecutivos en la
institucin lo cual limit la entrega oportuna de los recursos.
Entre los obstculos que se presentaron fue el no contar a inicios del proyecto con un Coordinador
comprometido para el desarrollo de las actividades, lo cual retraso el cumplimiento de las actividades
de capacitacin en el tiempo previsto. Los constantes cambios de Directores Ejecutivos en la
institucin lo cual limit la entrega oportuna de los recursos.
Creo que no presentaron obstculos considerables que atentaran contra el cumplimiento del objetivo
del proyecto.
El mayor obstculo fue enfrentar la desviacin de la aplicacin del proyecto por parte de la asociacin
ejecutora, y cambiar en virtud de esta situacin la posicin de los beneficiarios en funcin del
cumplimiento del objetivo del proyecto. Han cambiado sus expectativas y visin para canalizar la
ejecucin a travs de otra organizacin.
Al inicio del programa la OSC conoca poco del proceso de rendicin de cuentas y adquisicin de
bienes con recursos pblicos, as como tambin del control del presupuesto del proyecto. FONVIS
desde el inicio del proyecto brind apoyo permanente in situ para la administracin de los recursos y
para la presentacin de la rendicin de recursos de acuerdo a las pautas operativas
Principalmente, la organizacin rindi a tiempo, slo que hubo un reintegr de Bs.538.580 (que la OSC
no dispona) y la misma debi buscar alianzas estratgicas para hacer su depsito en el FONVIS, lo
cual requiri de 3 meses.
La instalacin de electricidad trifsica para el funcionamiento de las maquinarias que sirven para el
procesamiento y transformacin del cacao ha sido el obstculo ms difcil, ya que ELECENTRO y la
Alcalda no asumen la responsabilidad que le corresponde en la electrificacin de la comunidad.
Como no cuentan con sistemas de riesgo y no tiene ros cercanos donde pudieran hacer una toma
artesanal, tienen que sembrar la pia segn las estaciones climatolgica para el riesgo con lluvia, lo
que una produccin restringida.
Se puede decir que el proceso de licitacin y seleccin de empresas fue la etapa ms difcil del
proyecto, por todas las exigencias administrativas y tcnicas que esto implica.
Entre los obstculos que se presentaron est: la lentitud en la transferencia de los recursos por parte

p. 131

del FONVIS, incidiendo en el encarecimiento del costo de los equipos mdicos; el desconocimiento de
la organizacin en materia de licitacin; las casas comerciales donde vendan los equipos para la
extraccin y procesamiento de la leche humano eran de carcter extranjero, lo cual incidi para el
desarrollo del proceso de licitacin as como la entrega del equipo; el desinters de las autoridades
locales en conocer el proyecto, lo cual gener conatos de expropiacin de la infraestructura y los
equipos transferidos, por personas inescrupulosas que desconocan el objetivo del proyecto,
ameritando la intervencin de las autoridades del FONVIS.

Se puede clasificar los mayores obstculos en cuanto a: (i) al equipo de ejecucin

de proyecto (04 casos), (ii) a los administrativos (03 casos), (iii) a los de procura (03
casos), (iv) asociados al FONVIS (03 casos), (v) tcnicos (02 casos),

(vi)

financieros (01 caso), y (vii) por parte de la comunidad (01 caso).Se vuelve a
observar respuestas repetidas.
Llama la atencin el escepticismo de la comunidad a participar pues hasta ahora
pareca que se llamaba a participar y resultaba muy fcil tener influencia en la
comunidad, cuando en realidad la coyuntura poltica venezolana ha estado
caracterizada por una confrontacin poltica entre el oficialismo y la oposicin.
Si igualmente observamos que de acuerdo con la Evaluacin Final del Programa
(2005) el tiempo promedio de duracin de los proyectos fue de 14,48 meses,
mientras que el Documento de Programa exiga que los proyectos fuesen
planificados para 12 meses de ejecucin, hay evidencia de debilidades tambin en
planificacin. Por ejemplo se observ que slo el 21,5% de los proyectos,
considerados en la Evaluacin Final fueron ejecutados en el plazo previsto y el
mayor retraso lo presentaban los proyectos del componente de gestin de las OSC.
Para la pregunta Qu factores contribuyeron de manera significativa a alcanzar los
objetivos?
1.
2.

3.

Las ganas de capacitarse por parte de la poblacin beneficiaria y la entrega de equipos para la
ejecucin de las actividades.
El compromiso establecido entre la poblacin beneficiaria y la organizacin ejecutora para el
cumplimiento del objetivo del proyecto; el crear conciencia de la importancia que tiene el formar parte
de un proyecto social en mejorar la calidad de vida de aquellos quienes lo integran.
El constante seguimiento de la organizacin y el plan de promocin para integrar a la comunidad al
proyecto han contribuido al alcance de los objetivos; la estrategia aplicada por la organizacin y el
compromiso para llegar a la poblacin beneficiaria demostrar la importancia de la ejecucin del
proyecto; el compromiso de los beneficiarios demostrados por su constancia durante el desarrollo de
las actividades; el compromiso que tenemos como organismo del Estado en dar respuestas

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14.

coherentes, concretas y oportunas a la poblacin excluida de las redes de atencin; el seguimiento

constante y el pleno ejercicio de la contralora entre beneficiarios, FONVIS, y OSC ejecutora.
El constante seguimiento de la organizacin y el plan de promocin para integrar a la comunidad al
proyecto han contribuido al alcance de los objetivos; la estrategia aplicada por la organizacin y el
compromiso para llegar a la poblacin beneficiaria demostrar la importancia de la ejecucin del
proyecto; el compromiso de los beneficiarios demostrados por su constancia durante el desarrollo de
las actividades; el compromiso que tenemos como organismo del Estado en dar respuestas
coherentes, concretas y oportunas a la poblacin excluida de las redes de atencin; el seguimiento
constante y el pleno ejercicio de la contralora entre beneficiarios, FONVIS, y OSC ejecutora.
El constante seguimiento de la organizacin y el plan de promocin para integrar a la comunidad al
proyecto han contribuido al alcance de los objetivos; la estrategia aplicada por la organizacin y el
compromiso para llegar a la poblacin beneficiaria demostrar la importancia de la ejecucin del
proyecto; el compromiso de los beneficiarios demostrados por su constancia durante el desarrollo de
las actividades; el compromiso que tenemos como organismo del Estado en dar respuestas
coherentes, concretas y oportunas a la poblacin excluida de las redes de atencin; el seguimiento
constante y el pleno ejercicio de la contralora entre beneficiarios, FONVIS, y OSC ejecutora.
El inters de los beneficiarios en obtener la capacitacin y la dotacin de los insumos.
El conocimiento de los miembros de la OSC con relacin al rubro del caf; La experiencia de los
miembros de la OSC en trabajo comunitario con poblacin indgena; la credibilidad de la OSC en la
comunidad; la instalacin del centro productivo, ya que una vez que la comunidad verific su
funcionamiento se volcaron a realizar la produccin; los mecanismos de distribucin de ganancias que
tienen los beneficiarios debido a que no tienen una visin individual sino colectiva.
Como factor importante est la esencia del trabajo comunitario partiendo del respeto y compromiso
entre todos los involucrados, lo cual permiti ir superando los obstculos que se fueron presentando
durante la ejecucin. Integrar a las estructuras locales, ambientales y agrcolas de la comunidad.
(Comit de riego, Comit de Agua, Cajas Rurales, etc.); de igual manera es importante destacar la
importancia que tiene el apoyo de las autoridades locales para la ejecucin de un proyecto, incidiendo
positivamente en la celeridad de las actividades, adems de garantizar por otros entes la estrategia de
sostenibilidad (en este caso el Alcalde del Municipio Rangel ha demostrado amplio compromiso y se ha
involucrado eficientemente en todas las iniciativas destinadas a beneficio de la comunidad).
Como factor importante est la esencia del trabajo comunitario partiendo del respeto y compromiso
entre todos los involucrados, lo cual permiti ir superando los obstculos que se fueron presentando
durante la ejecucin. Integrar a las estructuras locales, ambientales y agrcolas de la comunidad.
(Comit de riego, Comit de Agua, Cajas Rurales, etc.); de igual manera es importante destacar la
importancia que tiene el apoyo de las autoridades locales para la ejecucin de un proyecto, incidiendo
positivamente en la celeridad de las actividades, adems de garantizar por otros entes la estrategia de
sostenibilidad (en este caso el Alcalde del Municipio Rangel ha demostrado amplio compromiso y se ha
involucrado eficientemente en todas las iniciativas destinadas a beneficio de la comunidad).
La estrategia aplicada por la organizacin y el compromiso para llegar a la poblacin beneficiaria y
demostrar la importancia de la ejecucin del proyecto; el compromiso de los beneficiarios demostrados
por su constancia durante el desarrollo de las actividades; el compromiso que tenemos como
organismos del Estado en dar respuestas coherentes, concretas y oportunas a la poblacin, y el
seguimiento constante y pleno ejercicio de la contralora entre beneficiarios, FONIVS y OSC.
S/I
La OSC manifest sus limitaciones, mostr inters y disposicin en aprender cada uno de los procesos
tcnicos y administrativo que exige el Programa
Constantemente comunicacin con la organizacin ejecutora y seguimiento a integrar un nuevo
cooperante privado a los aportes del proyecto (por parte del FONVIS)
El conocimiento de los miembros de la OSC en el trabajo; el que la OSC sea de la propia comunidad;

p. 133

la credibilidad de la OSC en la comunidad y en los organismos locales; la implementacin de una

actividad acorde a las costumbres de la comunidad; la incorporacin de los beneficiarios en las
responsabilidades de las compras y en la contralora para la ejecucin del proyecto; el conocimiento de
los beneficiarios de todas las actividades que se ejecutaron en el proyecto; las buenas referencias en
la calidad del cacao del lugar.
15. El conocimiento de los miembros de la Organizacin FUDECI en el trabajo; la experiencia de los
miembros de la Organizacin en trabajo comunitario con poblacin indgena; la credibilidad de la OSC
en la comunidad; la instalacin del centro productivo, ya que una vez que la comunidad verific su
funcionamiento se volcaron a realizar la produccin; los mecanismos de distribucin de ganancia que
tienen los beneficiarios, debido a que no tienen una visin individual, sino colectivista; se gener
conciencia ambiental en el cultivo y procesamiento de la pia; la mayora de las alianzas que
establecieron para el cumplimiento de otras actividades realizaron los aportes correspondientes al
fortalecimiento de la unidad productiva, entre las diferentes entregas obtuvieron:
a. - Sistema de electrificacin por la Gobernacin del Estado.
b. - Entrega de camin FORD 350 por la Presidencia de la Repblica.
c. - Deshidratador solar por la Asociacin Civil Cluster Frutales.
d. - Bicicletas de reparto para transporte conuco- galpn por la Gobernacin del Estado.
e. - Cestas plsticas para almacenaje y transporte para la Gobernacin del Estado.
f. - El diseo y estandarizacin de frmulas para el desarrollo de productos alimenticios
elaborados a partir de frutos autctonos del Amazonas.
g. - Peladora de pia por la Asociacin Civil Cluster Frutales.
h. - Galpn acondicionado por el FIEM.
i. - Entrega de la Gobernacin del Galpn donde funciona la unidad productiva.
j. - Equipos de computacin por la Presidencia de la Repblica.
Estos componentes en principio tenan valor total de BS 249.781.400,00 pero dichos aportes
fueron progresivos lo que origin que todos estos equipos y obras se incrementaran inclusive el
doble de lo presupuestado.
16. El conocimiento de los miembros de la OSC en el trabajo; el que la OSC sea de la propia comunidad;
la credibilidad de la OSC en la comunidad y en los organismos locales; la implementacin de una
actividad productiva rentable; la incorporacin de los beneficiarios en las responsabilidades del
proyecto y en la contralora para la ejecucin del proyecto; la rentabilidad que genera la cooperativa; la
elaboracin de piezas de calidad; el compromiso de la poblacin beneficiaria con las actividades de la
cooperativa.
17. Como factor importante esta la esencia del trabajo comunitario partiendo del respeto y compromiso
entre todos los involucrados, lo cual permiti ir superando los obstculos que se fueron presentando
durante la ejecucin. El compromiso, tica y profunda sensibilizacin social de la asociacin civil
ejecutora.

Aqu es importante rescatar nuevamente la articulacin con otros entes privados y

pblicos, contando as con un reconocimiento no slo de la comunidad sino tambin
de las autoridades locales por haber apoyado al proyecto.
De acuerdo con estas respuestas, los objetivos a alcanzar son los principales
factores que tienen la comunidad y la OSC para avanzar en la ejecucin del
proyecto, y esto obedece a que muchas de las prcticas de participacin estn
asociadas a resultados concretos que se obtienen a travs de esa prctica, como

p. 134

los que las personas esperan obtener a travs de la capacitacin e insumos para las
actividades de produccin.
Tambin aparecen valoraciones del trabajo en conjunto como un aspecto
significativo del alcance de los objetivos y de all se rescata el reconocimiento a
algunas de las Organizaciones por su capacidad de incorporar a las comunidades
en el proyecto social. Otra valoracin positiva dentro de este conjunto de
respuestas, fue el seguimiento que hacan las OSC y algunas de los beneficiarioscomunidades al proyecto, lo cual implica ser ms activo y menos pasivo en la
prctica de participacin.
De la Auto- Organizacin Social
Si bien el PAIS no tuvo acciones ni un objetivo claro dirigido a organizar o fomentar
la auto-organizacin de la comunidad, se puede decir que en el diseo se presumi
de que en aquellos municipios donde no hubiese suficientes OSC se promovera la
creacin de nuevas organizaciones gracias a la posibilidad del financiamiento, es
decir, fue un supuesto la creacin de mayor co-ejecutores al corto plazo. (FONVIS,
1998)
Si observamos la tendencia de registro de OSC en el programa, observamos que se
registraron 365 OSC de las cuales el 71,8% lo hacen entre los aos 1998 y 2000, en
parte debido a la introduccin del Programa para el financiamiento de proyectos y
luego como efecto de la promocin directa del FONVIS a travs de 14 talleres de
promocin directa en municipios de prioridad uno. Fue en el ao 1998 cuando se
inscribieron ms organizaciones37 siendo los estados Distrito Capital y Miranda los
que ms OSC inscritas tenan, seguidos de Zulia y Lara, entidades que por su
cantidad de poblacin tenan ms OSC que demandaban financiamiento al
Programa.

37

Cabe destacar que para el ao 2005 no era posible optar por financiamiento de proyectos a travs
del PAIS, debido a que slo se poda comprometer recursos hasta el ao 2004, y sin embargo hubo
registro de OSC en ese ao con la esperanza de que se pudiera formular un segundo Programa una
vez concluido el primero.

p. 135

Grfico 02 Nmero de OSC Registradas

Nmero de OSC Registradas

160

147

140
120
100
80
59

56

60

37

40
20

23

22
11

0
1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

A o s e n q u e f u e ro n re g is t ra d a s

Tomando en cuenta el registro de OSC del FONVIS, participaron 365

organizaciones de las cuales 146 OSC fueron financiadas y 219 no recibieron
financiamiento, por razones principales como: estaban ubicadas en municipios de
menor prioridad, no ofrecan informacin para ubicarlas, su razn de ser no estaba
asociada a una lnea de financiamiento, y luego no hubo continuidad del Programa.
De las 146 OSC financiadas, 43 fueron beneficiadas con ms de un proyecto, de
acuerdo al siguiente cuadro, hasta el punto de tener una OSC con 05 proyectos
como fue el caso de FUNDAINIL y otras OSC con 04 proyectos como fueron los
casos de CECODAP y CEPDIF.
Cuadro 4-8 Nmero de OSC segn nmero de proyectos financiados.
Nmero de Proyectos
Financiados a una OSC

Nmero de OSC con

proyectos Financiados

1
2
3
4
5
Total
Fuente: Propia

103
33
7
2
1
146

Nmero
Total de
Proyectos
103
66
21
8
5
203

Esta cantidad de proyectos financiados para una misma OSC se debi en parte a
las caractersticas de estas organizaciones, las cuales son ms consolidadas, y
cuentan con mayor capacidad de demandar.

p. 136

CONCLUSIONES
El PAIS fue uno de los Programas Sociales que transcurri entre dos polticas de
gobierno diferentes, dos visiones distintas de la relacin Estado Sociedad, dos
visiones de cmo promover la participacin, que en general tuvo xito al lograr
finalizar su ejecucin con logros reconocidos por las comunidades beneficiarias, las
OSC participantes, los actores del Gobierno Central y los del Organismo Multilateral.
Luego del PAIS haber transcurrido ese camino durante siete aos, y usando la
metodologa diseada, el anlisis arroja una serie de conclusiones que permiten
hablar de logros del Programa en cuanto a la apertura de espacios para el dilogo
entre ejecutor y comunidad, otorgando as diferentes modalidades y niveles de
participacin.
Entre estas modalidades hay una participacin convocada a travs de las
Organizaciones Intermedias de tipo consultiva y otra participacin que aparece
reclamada por Organizaciones de Base. En ambos casos la participacin fue
entendida como la condicin de acceso a los recursos de financiamiento que ofreca
el Programa, siendo ste el propsito que marc la ejecucin y no la participacin
en s misma.
As se tiene que sea a travs de una Organizacin Intermedia o de una
Organizacin de Base, ambas tenan como inters el ejecutar un proyecto social, es
decir, la participacin estuvo asociada al logro de metas concretas y no a un mbito
abstracto de vida pblica o ciudadana.
Entre las diferencias se encuentra principalmente, que en la Organizacin de Base
la participacin conduce a la organizacin, la cual nace de un problema sentido por
todos y de la necesidad del financiamiento para resolverlo, mientras en la
Organizacin Intermedia es necesaria la participacin de la comunidad para acceder
al financiamiento porque la organizacin ya existe. La diferencia est en que si bien
la participacin requiere de la organizacin para tener resultados, la organizacin no
requiere de la participacin para su existencia, pero si requiere de un objetivo que le

p. 137

d significado

y es all donde la OSC despliega su voluntad hacia un objetivo

comn con la gente, abriendo as espacios para la participacin.

Entonces, en el caso de la Organizacin de Base el esfuerzo de la comunidad forma
la organizacin y es la fuente de la participacin, su fuente de poder y de tener
mayor probabilidad de autonoma, como lo demostr su capacidad de obtener ms
financiamiento del cooperante privado local, mientras en el caso de la Organizacin
Intermedia, ella ha de promover la participacin de la comunidad pues no le
pertenece. As los resultados de la participacin en la Organizacin de Base es la
propia organizacin y en la Organizacin Intermedia es el reconocimiento.
En este sentido, se puede decir que el PAIS inici su ejecucin bajo el incentivo del
financiamiento de proyectos, pero a travs de ello logr organizacin

de

comunidades y reconocimiento de las OSC en espacios pblicos, aun cuando ese

no era su propsito directo, todo ello en el mbito de aquellas comunidades donde
hubo ejecucin de proyectos.
En buena parte se puede decir que el reconocimiento est asociado al aporte de los
cooperantes, en el sentido de que ellos, contribuyeron en el financiamiento de los
proyectos, por lo cual el mecanismo de coparticipacin se logr aun cuando se
desvincul de la forma cmo fue prevista para quedarse en una escala ms local
similar a los espacios de intervencin de las OSC.
Por esta razn una limitacin como fue la debilidad de la Comisin Presidencial para
producir alianzas entre el sector pblico y el privado, favoreci a las OSC en cuanto
al aprendizaje de buscar y obtener recursos, y con ello contribuy a incrementar su
capacidad relacional, lo que finalmente puede aumentar su autonoma y por ende la
capacidad de hacer de stos.
No obstante este mecanismo no garantizaba la efectividad de la inclusin de los que
menos poder tenan para obtener el reconocimiento de un ente privado, por lo que
se observ que las OSC ms consolidadas lograron tener el reconocimiento del
sector privado a nivel nacional, pero las OSC ms pequeas hicieron su esfuerzo en
conseguir la contribucin del cooperante en su mayora a nivel local. A pesar de
esto, en ambas situaciones fue un logr de las OSC, superar las dificultades de

p. 138

obtener financiamiento por parte de entes privados, por lo cual el mecanismo fue
efectivo para el reconocimiento de las organizaciones, pero no para la inclusin de
las OSC ms dbiles o las ms pobres.
No obstante, para superar el problema de la inclusin el PAIS previ la formacin y
asistencia tcnica a las OSC para que pudieran acceder al financiamiento de un
proyecto. No hay evidencia de cuntas OSC que hayan solicitado apoyo tcnico
para la formulacin de proyectos, fueron ms tarde financiadas, o lo que es igual,
cuntas pudieron haber quedado fuera de ese financiamiento. Sin embargo, se
evidencia que las OSC lograron obtener un conocimiento til para lograr mayor
independencia frente al Estado, tanto en la formulacin de proyectos como en
aspectos administrativos y de rendicin de cuentas, en general un conocimiento
ms all de su experiencia de trabajo con las comunidades o de s mismas al haber
sido parte de un Programa Nacional.
En ms de una ocasin las OSC repitieron que se sentan en la capacidad de
continuar formulando y ejecutando proyectos as como de ensear a otras
organizaciones las herramientas aprendidas. (FONVIS, 2003; FONVIS, 2005), sin
embargo, pese a estos aspectos positivos, se puede agregar que en cuanto a la
capacidad de las OSC para participar en los proyectos va concurso, hay evidencia
que las OSC no lograron trascender su mbito de influir en la Agenda Pblica. Esto
no implica que este bien o mal, pero si es evidente por la dbil ejecucin de ese
componente del programa.
Igualmente, como la participacin no fue prevista como un mecanismo de inclusin
sino de retirada del Estado, o no fue entendida para que los ciudadanos ejerzan
influencia en las decisiones del Estado, la participacin consisti ms en
colaboracin funcional que de representacin de intereses para incrementar los
espacios de poder o influencia. No se brind formacin o asistencia tcnica que les
permitiera a las OSC contar con otras herramientas distintas a las de formulacin y
ejecucin de proyectos sociales, lo cual evidencia un fortalecimiento reducido a
aspectos tcnicos. Si bien esta formacin es vlida para garantizar la efectiva

p. 139

ejecucin del componente no contribuye a una mejor negociacin con el Estado, o a

una mejor representacin de las comunidades para la esfera pblica.
Por otra parte qued evidenciado en el captulo anterior, que pese a los
procedimientos establecidos para la participacin de la comunidad, no haba
garanta de que sta participara en la toma de decisiones pues slo estaba previsto
que la comunidad participara en la identificacin del problema y en el modo de
solucionarlo, es decir, slo en la parte de diseo del proyecto.
En esta fase inicial, se sabe que existe una idea proyecto y hay una serie de
desventajas al momento de llegar a un consenso, por ejemplo, los grupos ms
organizados tienen ms xitos de exponer e imponer sus ideas frente a los grupos
desorganizados, que son generalmente los ms pobres. Adems qued pendiente
la incorporacin directa de las comunidades, trabajar con ellas a lo largo de la vida
del proyecto en la toma de decisiones y seguimiento del proyecto, y porque no del
Programa.
Se replic un modelo, desde el Programa, en el cual la rendicin era frente al
financista y no a la comunidad. No haba mecanismos de contralora social, lo cual
signific una debilidad para el Programa en especial para el componente de
Monitoreo y Evaluacin que se ejecut con deficiencias. No se crearon los
mecanismos para una participacin fiscalizadora, aunque en el caso de las
Organizaciones de Base estaba como generalizado que la comunidad se auto
controlaba, pero ciertamente no exista una condicin a travs de la cual la
Organizacin tena que rendir a la comunidad, el mecanismo instalado era de
rendicin al FONVIS como responsable de la Ejecucin del Programa ante el BID y
la Repblica.
Por otra parte, se observ que la creacin de oportunidades de participacin para
que los sujetos sociales se movilicen en torno a ellas, se complementa con un
objetivo concreto por el cual stos tienen inters en participar, no obstante
dependiendo del origen de ese objetivo y de los espacios para participar, la
participacin no necesariamente logra un cambio en las relaciones de poder y por
ende una real inclusin.

p. 140

Desde este sentido se puede decir que el Programa contribuy en la superacin de

la exclusin de los individuos, a travs de los proyectos ejecutados, tal y como fue
previsto, es decir, al darles acceso a bienes y servicios, sin embargo, limitado a esa
concepcin dej fuera una

condicin sociopoltica en la cual el individuo vive

adems la exclusin de la condicin de ciudadana, de la pertenencia a una

comunidad, de participar en un proceso comunicacional y de transformar con mayor
plenitud su condicin de vida.
El cambio de una participacin de las OSC asociado con la eficiencia en la
prestacin de servicios pblicos de acuerdo al contexto en el cual fue diseado el
PAIS, a una participacin que busca estar ms comprometida con la justicia social,
aun le falt avanzar hacia una participacin ms asociada a la Democracia, en la
cual ms que dialogar y consultar a la comunidad para la formulacin proyectos, se
comparta el poder en la toma de decisiones de manera plural y se reflexionara
acerca de la construccin u organizacin de ese grupo o comunidad particular.
Adems entre las Lecciones Aprendidas del Programa est que ste ampli sus
mecanismos de participacin con el fin de lograr una mayor inclusin, de acuerdo
con las lneas del PES, para dirigirse a una participacin ms directa de la misma
sociedad organizada y no tanto con las Organizaciones Intermedias que
reproducan el mecanismo de fortalecer a las Organizaciones ms fuertes y
consolidadas.

En

parte

esta

redefinicin

estuvo

muy

marcada

por

el

cuestionamiento de la representatividad por el actual gobierno y a su nfasis de una

participacin directa y protagnica, pese a las limitaciones que le acompaan.
El fin ltimo del PAIS hacia la atencin de los ms pobres se mantuvo presente a
lo largo de la vida del proyecto, al igual que la concepcin de redes que estuvo
presente desde el diseo del programa, aunque con los cambios instalados a partir
del nuevo modelo de desarrollo econmico, poltico y social, se dieron diferencias a
razn de que ahora las redes no son entre OSC sino con el Estado, a travs de las
denominadas Misiones. As, aunque el mecanismo de co-participacin original del
programa se mantuvo, se puede decir que con el nuevo direccionamiento del
gobierno se configur un mecanismo de participacin que se articul con otras

p. 141

estructuras del Estado (como las Misiones) a travs de un fuerte apoyo

gubernamental para combinar capacidades, fortalezas y potencialidades dirigidos
hacia el logro de la corresponsabilidad, y de un discurso

con nfasis

en la

promocin de la organizacin social.

Esto dio como resultado el redimensionamiento de los espacios donde se promova
la participacin, de lo nicamente social hacia reas ms integrales y favoreci a
una nueva red que no estaba prevista originalmente como fue la incorporacin de
agentes pblicos en la promocin y convocatoria de la participacin.
Finalmente, el Programa cumpli con el objetivo de desarrollo previamente
establecido, ya que logr atender a la poblacin en situacin de pobreza y pobreza
extrema dndose en el mbito local alianzas entre el sector pblico, privado y las
organizaciones de la sociedad civil que permitieron la ejecucin de proyectos
acordes con las polticas sociales establecidas en el pas.
Sus resultados en cuanto a la participacin estuvieron marcados por los
mecanismos previstos desde el nivel central, y si bien fueron positivos, no se puede
deducir que alcanzaron un nivel de participacin ciudadana, pues al final fueron
procesos de transicin y pautas de ejecucin del Programa, lo que demarc su vida
y no una transferencia real de poder a los beneficiarios directos del Programa.

p. 142

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Ayuda Memoria, Minutas, Informes y Presentaciones

1. Minutas
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2. Presentaciones

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Programa de Apoyo a las Iniciativas y Gestin de las Organizaciones
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3. Informes
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