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Ano I - N07

Cincia Poltica

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Cadernos do ILP

Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo

cincia poltica

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Cadernos do ILP

Conselho Editorial:
Roberto Eduardo Lamari
Desire Sepe de Marco
Maurlio Maldonado
Mrcia de Carvalho Stamato
Fernando Coelho
Humberto Dantas
Jorge Boueri
Marco Aurlio Nogueira
Milton Lauherta
Patrcia Rosset
Wagner Iglecias

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Sumrio
Introduo..........................................................................................................................................................5
O Poder Legislativo no Brasil: nota introdutria...........................................................................................6
Partidos Polticos no Brasil...............................................................................................................................9
ticas da poltica..........................................................................................................................................12
Mudanas no Macroambiente da Gesto e das Polticas Pblicas no Brasil Contemporneo.................14
Democracia: questes essenciais.....................................................................................................................18
Panorama da Poltica Brasileira.....................................................................................................................20
Legislativo comparado.....................................................................................................................................22
O letramento poltico como misso educativa do Parlamento.....................................................................24
Uma Introduo Teoria do Estado e sua organizao...............................................................................26
Mdia e Poltica no Brasil................................................................................................................................29
Sistemas Eleitorais Partidrios.......................................................................................................................31
Relacionamento Executivo e Legislativo no Brasil.......................................................................................34
Lobby e Democracia no Brasil........................................................................................................................36

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Introduo
O curso de Cincia Poltica do Instituto do Legislativo Paulista (ILP) nasceu em
2007, quando notamos a necessidade de aprofundarmos a discusso de conceitos essenciais
da poltica. Efetivamente, trata-se de uma derivao mais tcnica do Curso Bsico de
Formao Poltica, uma das primeiras iniciativas da histria do ILP, nascida em agosto de
2003. Desde ento, foram formadas 10 turmas compostas em mdia por 50 alunos.
Em 2007 o curso de Formao Poltica cedeu espao s atividades de Cincia
Poltica, oferecido semestralmente. Os temas foram alterados e a equipe de professores
recebeu novos valores, que tiveram como principal objetivo oferecer ao pblico presente
o contato com temas especficos de seus estudos. O programa priorizou a mescla entre
questes tico-tericas e aspectos prticos de nossa poltica. No toa, so discutidos
conceitos como Democracia, Diviso dos Poderes e tica, assim como o conceito de
Lobby, o sistema poltico brasileiro, as reformas estruturais de nosso Estado e a conjuntura
nacional.
Importante destacar que apresentamos aqui um breve resumo dos principais
contedos. Por se tratar de um curso que aborda temas dinmicos e trabalha com extensa
equipe de docentes que se revezam nas fileiras do ILP, destacamos que temas inditos
podem ser tratados, assim como algumas das aulas aqui apresentadas podem deixar a
programao. Alm disso, a ordem da programao tambm tem carter secundrio,
sendo importante que todos os temas sejam acompanhados. Enfatizamos que o curso tem
compromisso indissocivel com a tica suprapartidria, ou seja, o objetivo da atividade
formar cidados crticos capazes de promoverem suas prprias anlises e escolhas
partidrias.
Com relao participao dos alunos, destacamos que essa mais uma das
atividades que o ILP oferece gratuitamente sociedade, reforando o compromisso da
Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo com a educao e a disseminao da
informao essenciais democracia. Lembramos, entretanto, que o recurso investido
nas atividades requerem comprometimento dos cidados inscritos, que certamente
tomaro contato com o que h de mais recente na Cincia Poltica brasileira, orientados
por um corpo docente de currculo significativo e atuao em empresas, rgos pblicos
e universidades renomados.

Seja bem-vindo

Roberto Eduardo Lamari Diretor-Presidente do ILP

Solange Gibran coordenadora do curso de Cincia Poltica
Humberto Dantas coordenador do curso de Cincia Poltica

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Os temas apresentados a seguir esto ordenados pelos nomes dos professores/

autores, em ordem alfabtica.

O Poder Legislativo no Brasil: nota introdutria

Antonio J. Barbosa
Professor de Histria na Universidade de Braslia
Consultor Legislativo do Senado Federal.

o Brasil, conquanto se possa falar em instituies legislativas desde o incio da

colonizao, como seria o exemplo sempre lembrado das Cmaras Municipais, a
existncia efetiva do Parlamento somente se d com a independncia, formalizada
em 1822. Os primeiros anos do Parlamento brasileiro traduzem os embates que se
travavam, naquele contexto, entre os projetos possveis de Estado nacional e entre posies
absolutistas e liberais. A maneira como se deu a independncia, conduzida pelo prncipe
regente portugus, indica, naquelas circunstncias, as dificuldades intransponveis para a
implantao de um Estado nacional brasileiro de feies liberais.
Isso explica, por exemplo, a dissoluo da primeira Assemblia Constituinte,
substituda por um grupo de pessoas a quem foi dada a incumbncia de propor um projeto
de Carta Magna que fosse digno do Brasil e de mim, conforme as palavras do imperador.
Surge, ento, a Constituio de 1824, instituindo um Estado monrquico unitrio, o que,
a princpio, garantiria a unidade territorial e poltica do pas, dele afastando o perigo
da fragmentao que tanto atingira a antiga rea americana de colonizao espanhola.
Instituindo o Poder Moderador, a Carta confere ao monarca um papel de ascendncia
poltica que, inevitavelmente, redundaria em alguma forma de subtrao de poder ao
Parlamento.
Entre os prprios representantes das elites polticas nacionais no havia consenso
acerca do modelo de Estado a ser adotado, indo da monarquia constitucional (como
advogava Jos Bonifcio) ao regime republicano (defendido por Gonalves Ledo). O
confronto entre posies liberais e absolutistas marcou a maior parte do Primeiro Reinado
(18221831). medida que assume atitudes consideradas centralizadoras, d. Pedro I
vai perdendo apoio poltico. O regime no resiste ao impacto das revolues de 1830,
que, varrendo boa parte da Europa, se insurgiam contra o retorno de regimes despticos
e influenciavam, no Brasil, os defensores das teses liberais (de que o jornalista Lbero
Badar seria expoente e vtima).
A queda de d. Pedro I possibilita a emergncia do poder parlamentar. A menoridade
de seu sucessor leva ao intervalo regencial, perodo de extrema turbulncia, de confronto
entre as faces das elites e, sobretudo, do choque entre centralismo e localismo. O Ato
Adicional de 1834, que abranda o carter centralizador da Constituio e confere poderes
s provncias, exemplo disso, como tambm o sero os diversos embates armados que
explodem pelo pas afora (a exemplo, entre outros, da Balaiada, Sabinada, Cabanagem e
Farroupilha).

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A soluo pelo alto para a crise veio do Parlamento. A antecipao da maioridade

de d. Pedro II, acompanhada de uma estranha lei de interpretao do Ato Adicional,
em 1840, so acontecimentos que buscam recolocar o pas nos eixos, ou seja, no
caminho da ordem. Sufocados sero os prximos movimentos de rebeldia armada, como
as revolues liberais de 1842 (So Paulo e Minas) e, principalmente, a pernambucana
Revoluo Praieira de 1848, com suas preocupantes idias de cunho social.
A partir de 1847, o Parlamento do Imprio assume crescente relevncia. A adoo
do regime parlamentar, ainda que s avessas se comparado ao modelo ingls que lhe
serviu de inspirao, consolida a fora poltica das elites. A ausncia de maiores diferenas
doutrinrias e ideolgicas entre os dois grupos partidrios dominantes, o Conservador e o
Liberal, facilita determinadas composies, a expressar clara convergncia de interesses.
Exemplo mais emblemtico disso foi a existncia do clebre Gabinete da Conciliao, na
dcada de 1850, quando liberais e conservadores dividem as cadeiras do ministrio.
As duas ltimas dcadas do regime monrquico foram de crise intensa, que acabaram
por decretar o seu fim. Todavia, tambm o momento em que ele avana em termos de
reformas polticas, que ampliaram o direito de voto, as quais, curiosamente, retrocedem
nos primeiros anos da Repblica. O golpe republicano de 15 de novembro de 1889 no
atende aos propsitos dos setores das elites que ansiavam pela substituio do regime. Isso
ajuda a explicar o quadro de permanente crise que caracteriza os dois governos militares
(Deodoro da Fonseca e Floriano Peixoto).
Em que medida a proclamao da Repblica afetou a composio e a atuao do
Parlamento questo cuja primeira resposta , aparentemente, simples. Calcada no modelo
norte-americano, a primeira Constituio republicana essencialmente federalista, o que
representa golpe considervel na estrutura unitria do Imprio. Com isso, ela confere
s elites estaduais um campo de manobra bastante amplo, algo que contribuir para a
hegemonia dos Estados economicamente mais poderosos (o que a Poltica dos Estados
ou dos Governadores, esboada por Prudente de Morais e consolidada por Campos
Sales, se encarregaria de materializar, dando origem Poltica do Caf-com-Leite).
A experincia republicana brasileira foi marcada, em larga medida, pela crescente
prevalncia do Executivo, situao que chegou ao limite extremo na Era Vargas
(particularmente sob o Estado Novo) e, de maneira formalmente bem mais atenuada,
no regime militar (19641985). Relativamente a essa situao, vale destacar que
a Constituio de 1891, repetindo o que dispunha a de 1824, foi a nica do perodo
republicano a conferir ao Parlamento a responsabilidade de elaborar o oramento do pas.
A partir de 1934, todas as demais constituies brasileiras transferiram ao Executivo essa
fundamental prerrogativa.
Em termos de fora poltica, o perodo compreendido entre a queda da ditadura
de Vargas e o colapso institucional de 1964, ou seja, a fase correspondente vigncia
da Constituio de 1946, aquele em que o Parlamento republicano atinge sua mxima
expresso, somente comparvel com a que ter aps o fim do regime militar. Em um
cenrio de rpida transformao da fisionomia da sociedade brasileira, quando o pas
tradicionalmente agrrio se industrializa e, catica e muito rapidamente, se urbaniza, o
Congresso Nacional se constituiu no palco privilegiado do grande debate nacional. O
embate em torno dos caminhos a serem percorridos pelo Brasil, que ocorria em clima de
pesada passionalidade, sob dramtica presso ideolgica, teve no Parlamento seu grande
plo de referncia, que desaguou no golpe que deps Joo Goulart.
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Ao longo das duas dcadas de regime militar, ainda que em funcionamento na

maior parte do tempo, o Congresso Nacional viu subtradas suas principais prerrogativas.
O processo constituinte de 19871988, que culmina na promulgao da Carta de 1988,
reflete e retrata as novas circunstncias histricas nas quais o Parlamento brasileiro passa
a atuar.

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Partidos Polticos no Brasil

Cludio G. Couto
Cientista Poltico
professor da FGV-SP e da PUC-SP

Brasil j contou, ao longo de sua histria, com seis sistemas partidrios. Durante
o Imprio, tnhamos Liberais e Conservadores, que se alternavam no poder de
acordo com as convenincias e a vontade do Imperador. Chegando ao Poder,
agiam de forma muito similar, justificando a mxima segunda a qual nada mais similar a
um Saquarema, do que um Luzia no poder (por referncia aos apelidos de Conservadores
e Liberais, respectivamente.
Proclamada a repblica e estabelecido no Brasil o federalismo, o bipartidarismo
monrquico cedeu lugar a um multipartidarismo de bases estaduais: cada Estado tinha
ao menos um partido, que era exclusivamente estadual. Durante esse perodo tivemos o
predomnio de paulistas e mineiros no poder, com destaque para os partidos republicanos
de cada um desses Estados: PRP e PRM. Mas havia outros partidos estaduais importantes,
como o Partido Libertador no Rio Grande do Sul, ou o Partido Democrata, j no perodo
final da Repblica Velha (por volta dos anos 20) em So Paulo.
Com a Revoluo de 1930 e a chegada de Vargas ao poder, desapareceram os
partidos estaduais, que cederam espao a duas grandes frentes de atuao nacional e que
congregavam, cada uma delas, outras agremiaes em seu interior. Eram a Ao Nacional
Libertadora (ANL), que reunia dentre outros o Partido Comunista Brasileiro (PCB) em
seu interior; e a Aliana Integralista Brasileira (AIB), que esposava idias fascistas e
apoiava a Vargas. Esse sistema partidrio, contudo, durou pouco: a ANL foi extinta em
1935, aps a Intentona Comunista; e a AIB foi tornada ilegal em 1938, aps um levante
contra o Palcio Guanabara, j em plena vigncia da ditadura varguista do Estado Novo.
Com isto, o Brasil ficou sem partidos at o retorno democracia, em 1945.
Os partidos surgidos no ps-1945 se estruturaram em torno da figura de Vargas.
Dois deles configuraram o que Lcia Hipplito denominou como a mo direita e a mo
esquerda de Vargas, respectivamente o Partido Social Democrtico (PSD) e o Partido
Trabalhista Brasileiro (PTB). O terceiro partido mais importante desse perodo surgiu
como uma oposio a Vargas; trata-se da Unio Democrtica Nacional (UDN). Enquanto
o PSD congregava sobretudo ex-apoiadores conservadores do varguismo, membros da
mquina oficial nos Estados e integrantes das elites regionais que apoiavam o governo
central, o PTB se compunha principalmente dos varguistas vinculados mquina sindical,
ao sistema previdencirio e ao ministrio do trabalho. PSD e PTB, no casualmente,
foram parceiros constantes durante o regime democrtico que vigorou entre 1946 e 1964,
elegendo todos os presidentes do perodo, com a exceo apenas de Jnio Quadros,
eleito por um inexpressivo PTN (Partido Trabalhista Nacional) com o apoio da UDN.
Nessa lista figuraram Eurico Gaspar Dutra (PSD, 1945), Getlio Vargas (PTB, 1950),
Juscelino Kubitschek (PSD, 1955) e Joo Goulart (PTB, 1960), como vice-presidente
eleito, assumindo aps a renncia de Jnio, em 1961. Alm desses trs principais partidos,
figuravam outros, de menor expresso, como o Partido Democrata Cristo (PDC), o
Partido Socialista Brasileiro (PSB), o Movimento Trabalhista Renovador (MTR) e at
mesmo o Partido Comunista Brasileiro (PCB), que teve um incio promissor, mas foi
posto na ilegalidade em 1947, apenas dois anos aps sua refundao.
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Com o golpe de estado civil-militar de 1964, o sistema partidrio sofreu um forte

baque, com cassaes e restries, at ser formalmente extinto com o Ato Institucional
n 2 (AI-2) no final de 1965. Um novo sistema, com assim chamadas organizaes
provisrias, foi criado em 1966, forando-se um bipartidarismo. A existncia de apenas
dois partidos foi o resultado das regras de criao das organizaes provisrias, que
exigiam terem elas no mnimo um tero de Cmara dos Deputados e do Senado Federal.
Com isto, surgindo uma primeira agremiao que ultrapassasse esse umbral, apenas uma
segunda teria matematicamente condies de aparecer. Foi assim que se originaram a
Aliana Renovadora Nacional (ARENA), de apoio ao regime autoritrio, e o Movimento
Democrtico Brasileiro (MDB), de oposio. Os militares e seus apoiadores civis tentaram
converter a ARENA num partido hegemnico do regime, ou seja, numa agremiao que
inviabilizasse o surgimento de concorrentes efetivos, mesmo na vigncia de eleies
formalmente livres. Isto pareceu funcionar bem at as eleies de 1974 ao ponto dos
emedebistas cogitarem a dissoluo do partido, no o fazendo pela ameaa dos militares
de cassar seus direitos polticos se assim procedessem.
Mas, em 1974, um clima de relativa abertura permitiu ao MDB elevar sobremaneira
sua votao para a Cmara e, principalmente, para o Senado, quando elegeu 16 senadores
em 22 possveis. O susto serviu para os militares iniciarem um processo de arrocho nas
regras eleitorais, por meio de procedimentos casusticos que dificultavam a competio
poltica em favor da ARENA ou distorciam os resultados eleitorais na transformao
de votos em cadeiras, sempre em benefcio do partido do governo nos lugares em que
ele era eleitoralmente mais forte. Curiosamente, os militares no cogitaram instituir a
fraude eleitoral generalizada, como era o caso, por exemplo, do que fizeram os regimes
autoritrios camuflados do Mxico e do Paraguai.
Todavia, a votao do MDB cresceu paulatinamente, tornando as eleies um
instrumento de plebiscitao do regime: votava-se no MDB para rechaar o regime e seu
governo. Diante disto, os militares optaram por dissolver o sistema bipartidrio, de modo
a eliminar a bipolarizao que lhes prejudicava. O sistema das organizaes provisrias
foi extinto em 1979, 14 anos aps sua criao, dando origem no ano seguinte a um sistema
multipartidrio com cinco partidos: o Partido Democrtico Social (PDS), sucedneo da
ARENA; o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), principal sucessor
do MDB; o Partido Democrtico Trabalhista (PDT), herdeiro da tradio de esquerda do
velho PTB, sobretudo por meio de seu lder, Leonel Brizola; um novo PTB, que herdou a
sigla do velho PTB, mas era na realidade uma organizao conservadora razoavelmente
afinada com o regime autoritrio; e o Partido dos Trabalhadores, o PT, surgido a partir
da congregao de diversas organizaes sindicais e da sociedade civil, alm de diversos
grupos esquerdistas at ento clandestinos.
Esse novo sistema partidrio de fato pulverizou a competio poltica, mas o partido
do regime continuou a declinar e o principal golpe que sofreu foi a defeco de uma ala
importante de suas lideranas em 1984, criando a assim chamada Frente Liberal para dar
apoio a um candidato presidencial de oposio, Tancredo Neves, no Colgio Eleitoral.
Essa dissidncia, que daria depois origem ao Partido da Frente Liberal (PFL, hoje
Democratas, DEM), foi crucial para a eleio do candidato oposicionista, derrotando o
situacionista Paulo Maluf, e elegendo o vice-presidente, que acabou por ser o empossado,
Jos Sarney.
O sistema partidrio teria um novo impulso multiplicador em 1985, com a
legalizao dos partidos comunistas (PCB e PC do B) e o surgimento de uma srie de
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novas agremiaes, algumas delas hoje j no existindo mais (ao menos com o mesmo
nome): Partido Liberal (PL, hoje PR); Partido Humanista (PH, extinto); Partido Socialista
Brasileiro (PSB), dentre tantos outros. Um novo momento importante dessa nova fase
foi o surgimento de uma dissidncia no PMDB em 1988, ainda durante a Assemblia
Nacional Constituinte. Essa dissidncia, congregando parte do MDB histrico, parte
de sua ala esquerda e um significativo grupo paulista, deu origem ao Partido da SocialDemocracia Brasileira, o PSDB.
Hoje, so 28 os partidos polticos com registro no Tribunal Superior Eleitoral
(TSE), sendo que 20 tm representao na Cmara dos Deputados. Pode-se afirmar, com
isto, que o Brasil conta no apenas com um sistema multipartidrio, mas com um sistema
partidrio bastante fragmentado (isto , de poder dividido). Tanto assim que nenhum
partido dispe de mais do que 18% dos deputados uma parcela muito distante da maioria
absoluta de 50% +1 que permitira a qualquer bancada aprovar sozinha qualquer deciso
legislativa importante.

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ticas da poltica
Clvis de Barros Filho
Livre-docente em comunicao e professor da USP
Srgio Praa
Mestre e doutorando em cincia poltica

ortadora de um histrico invejvel, repleto de golpes, manobras, conchavos e

casos de peculato (apropriao indevida de dinheiro pblico), a poltica brasileira
provavelmente merece a desconfiana pblica que tem. O Congresso e os polticos
em geral costumam ser os ltimos colocados em pesquisas que medem a confiana da
populao. No obstante esse quadro, nossas instituies polticas tm se mantido estveis
desde o fim da ditadura militar. Legislativos legislam, Executivos gastam (e legislam),
Judicirios julgam (e legislam e gastam). Ora, ento o que falta ao sistema poltico? tica,
berra o senso comum.
A tica a cincia da moral. A moral a valorao da prpria ao. Moralismo
valorar a ao de outros de acordo com seu critrio. Ao pedir tica na poltica, a
populao brasileira est sendo moralista? No exatamente. Podemos aferir que as
pessoas simplesmente desejam que alguns polticos no se apropriem indevidamente do
dinheiro do Estado. Ou ento: descontentes com o funcionamento, mesmo que honesto,
das instituies, o povo clama por uma tica especfica para a poltica. Em vez de
tica, o termo correto a usar no caso seria moral, porque os polticos obedeceriam a
regras prprias de conduta, invlidas para o resto da sociedade.
Ora, a distncia entre representantes e representados um dos problemas mais
graves das democracias representativas e um dos fatores que certamente contribui para
a desconfiana nas instituies. Permite a convivncia dos polticos longe do escrutnio
popular. Assim, regras internas ao campo poltico surgiram ao longo do tempo e no nos
referimos apenas aos regimentos internos que regulamentam (ou deveriam regulamentar)
os procedimentos das casas legislativas. So regras que definem o dizvel e indizvel nos
debates pblicos, os temas que merecem deliberao etc.
Em uma palestra na Universidade de Munique, em janeiro de 1919, o socilogo
alemo Max Weber (1864-1920) definiu quais seriam os dois principais modos de agir dos
polticos: a tica da convico e a tica da responsabilidade. Quando age de acordo
com a primeira, o poltico leva em conta, prioritariamente, seus princpios, ideologia etc.
Isso no significa, adverte Weber, que ele age de modo irresponsvel. Se escolhe a tica
da responsabilidade, o representante considera, antes de tudo, as conseqncias de seus
atos. Formulado de outro modo: o poltico pode usar meios heterodoxos para perseguir
objetivos que o satisfaro (ou os objetivos de seus eleitores, como seria o desejvel).
Weber no se atreve a determinar qual tica deve ser seguida pelos polticos.
Explica que as ticas da convico e da responsabilidade no so opostos absolutos.
So complementares. Apenas quando misturadas produzem o sujeito que tem vocao
para a poltica. Intricada, dona de jargo tcnico prprio, a poltica no se permite ser
esmiuada a ponto de sabermos as reais intenes de seus sujeitos. O que temos so
discursos. Convictos, polticos em campanha alardeiam a superioridade em relao aos
concorrentes dizendo-se donos de princpios impecveis. Responsveis, os vencedores
das eleies so freqentemente acusados de trarem as promessas de campanha.
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Defendem-se afirmando que no h como fazer tudo. sociedade cabe, em vez de berrar,
avaliar de maneira equilibrada o desempenho de seus representantes especialmente nos
legislativos. Mais tica ser a conseqncia natural.

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Mudanas no Macroambiente da Gesto e das Polticas

Pblicas no Brasil Contemporneo
Fernando de S. Coelho
Doutor em Administrao Pblica e Governo pela EAESP-FGV
Professor da EACH-USP

esde o limiar dos anos oitenta com a crise da dvida (e de interveno estatal) e
o processo de redemocratizao no pas, passando pela Constituio de 1988, e,
principalmente, a partir dos anos noventa com a agenda de reforma do Estado,
a administrao pblica brasileira est em transformao; na dimenso econmicofinanceira, o ajuste/equilbrio fiscal, a desregulamentao, a privatizao e as parcerias
pblico-privadas alteram o papel/funo do Estado, de interventor para regulador (ou
catalisador); na dimenso institucional-administrativa, as inovaes gerenciais, a
descentralizao de polticas/recursos, o foco no cidado-usurio e a profissionalizao
da burocracia so intenes e/ou aes que, gradativamente, impactam na gesto pblica,
desfocalizando-a dos processos e (re)orientando-a para resultados; e na dimenso
sociopoltica, a transparncia, a accountability, a intersetorialidade e a participao
so os mecanismos que rearranjam as relaes entre Estado e sociedade, diminuindo a
centralizao/insulamento governamental e aumentando a governana/controle social.
Neste contexto em que o papel/funo do Estado, o modelo de gesto pblica e
a relao Estado-sociedade se redefinem no Brasil nos trs nveis de governo , a
democratizao e o gerencialismo so, respectivamente, os vetores poltico e tcnico
que se imbricam na reforma da administrao pblica no pas, como se constata na
literatura:
No modelo em construo [no Brasil] pode-se perceber duas
vertentes de onde emerge esta nova forma de organizar o setor pblico: uma
vertente gerencial identificada com as modernas tcnicas de gesto, centrada
no aumento da eficincia e da eficcia, e outra [poltica], focada na participao
cidad e no controle social voltada para a realizao de experincias inovadoras
e pela busca, principalmente, da efetividade. Estas duas vertentes alm de serem
no-excludentes aparecem conjuntamente nas experincias que procuram se
contrapor ao modelo burocrtico, embora, normalmente, uma delas enfatizada.
Iniciativas provenientes das comunidades normalmente tm contedo poltico
mais explcito e, por razes bvias, aquelas que partem do Estado acentuam
o carter tcnico. Alguns traos comuns garantem seu entrelaamento a
descentralizao, a defesa da res pblica, a responsabilizao social (...).
(MEZZOMO KEINERT, 1998, p. 111).
O processo de mudana pelo qual passa a gesto pblica brasileira a
partir da dcada de 1980 influenciada por um conjunto de fatores de presso, que
podem ser divididos em duas agendas a democrtica e a neoliberal [gerencial]
exigindo dos governos, ao mesmo tempo, mais democracia e mais eficincia.
Por um lado, a agenda democrtica reivindica novos direitos sociais e polticos,
equidade nos resultados das polticas pblicas e democratizao dos processos
decisrios, pela diviso de poder do governo federal com estados e municpios
e por meio da construo de canais de participao da sociedade civil. A agenda
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neoliberal [gerencial], por outro lado, ganhou fora em funo da crise financeira
(...). Pregava a reduo do tamanho do Estado e cobra mais eficincia, eficcia
e qualidade na prestao dos servios pblicos. (SCHOMMER, 2003, p. 105,
grifo nosso).
Nas ltimas duas dcadas, os brasileiros estiveram engajados no
processo de redemocratizao do pas, buscando reformar o Estado e construir
um modelo de gesto pblica capaz de torn-lo mais aberto s necessidades dos
cidados brasileiros, mais voltado para o interesse pblico e mais eficiente na
coordenao da economia e dos servios pblicos. Ao analisar esse contexto
histrico, identificamos dois projetos polticos em disputa: um de vertente
gerencial e outro de vertente societal. (...). A vertente gerencial, que est
relacionada com o projeto poltico do ajuste estrutural e do gerencialismo,
baseia-se nas recomendaes dessas correntes para reorganizar o aparelho do
Estado e reestruturar a sua gesto, focalizando as questes administrativas. A
vertente societal, por sua vez, enfatiza a participao social e procura estruturar
um projeto poltico que repense o modelo de desenvolvimento local e reforce a
democracia substantiva. (PAES DE PAULA, 2005, p. 37 e 41, grifo nosso).
Ainda que essas transformaes ocorram desde os anos oitenta, no ps-95 que
a gesto econmico-fiscal, a modernizao institucional-administrativa e a governana
social entram definitivamente na agenda do setor pblico-estatal no pas, intensificando
suas adoes/prticas na Unio, nos estados e nos municpios.
Na Unio, concomitante estabilizao monetria e ao (re)ordenamento fiscal no
esteio do Plano Real, o marco o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(1995), o qual avolumou os debates em torno da reforma do Estado no pas e norteou
os projetos de reforma administrativa no governo Fernando Henrique Cardoso. As
principais discusses/iniciativas, a partir deste documento, orientaram-se para a reviso
do arcabouo legal (Emenda Constitucional n. 19), para a proposio de uma nova
arquitetura organizacional (agncias executivas, agncias reguladoras e organizaes
sociais), para a adoo de instrumentos gerenciais (contratos de gesto, programas de
inovao e governo eletrnico) e para a revitalizao da poltica de recursos humanos
(retomada dos concursos pblicos, fortalecimento de carreiras estratgicas, reviso da
poltica de remunerao e intensificao dos programas de capacitao de funcionrios).
Em linhas gerais, essa agenda de reforma da administrao pblica no ente federal,
sob a gide do paradigma da new public management, introduziu as idias/valores da
administrao pblica gerencial no pas, a qual, gradualmente, permeia a prestao dos
servios pblicos (e a proviso das polticas pblicas), inclusive nos governos subnacionais.
Para Abrucio (2005),
(...) a descentralizao e a redemocratizao no pas, iniciadas
na dcada de 1980, aumentaram a importncia dos governos subnacionais. Hoje,
os cidados tm nos poderes locais sua maior referncia estatal, uma vez que a
maioria das funes bsicas do Estado e das polticas sociais, como a educao,
a sade e a segurana pblica, so plenamente executadas por estados e/ou
municpios, quando no formuladas e financiadas por eles. Com esta profunda
modificao, que ganhou contorno mais preciso com a Constituio de 1988, a
modernizao administrativa dos governos subnacionais tornou-se ou deveria
ter se tornado agenda prioritria no pas. (p. 405).
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Nos estados, o desequilbrio das contas pblicas motivou (e motiva), alm do ajuste
estrutural, alteraes na gesto pblica visando economia de recursos e um upgrade
de eficincia, desde a rea de compras como o uso prego eletrnico at a rea de
apoio/suporte administrativo com a reengenharia de processos. Tambm, imbudas
pela dimenso gerencial e pela perspectiva democrtica, as administraes pblicas
estaduais esto, incrementalmente, aprimorando a infra-estrutura (e as tecnologias) de
gerenciamento e interpenetrando poder pblico e sociedade civil na governabilidade;
assim, ao sentido de eficincia econmica das reformas de primeira gerao agregam-se
as orientaes de eficcia administrativa melhoria da qualidade dos servios pblicos,
por exemplo e de efetividade das polticas pblicas que caracterizam as reformas de
segunda gerao.
No mbito municipal, por seu turno, o incremento do leque de competncias deste
nvel de governo tem sido acompanhado tambm pela emergncia de inovaes no
nvel das instituies e das prticas governamentais. Para Farah (2005), as mudanas
na esfera local no so originrias de uma nica fonte: (...) ora nascem no prprio
municpio, diante dos novos desafios [novos papis/funes, novos processos polticos
e novos ditames administrativos]; ora chegam ao municpio por iniciativa de nveis mais
abrangentes de governo, sob forma de programas federais [e estaduais] ou de regras
para acesso a financiamento em determinadas reas; ora so introduzidas por partidos
polticos, movimentos sociais (...) e, por vezes, resultado da ao conjunta de diversos
atores governamentais e no-governamentais. (p. 73).
Ainda que o estmulo maior e mais duradouro no sentido de modernizar a
administrao pblica brasileira historicamente sempre coube ao governo central,
a inflexo da Constituio de 1988 em direo a um federalismo mais descentralizado,
em um ambiente de restrio oramentria (intensificada pela Lei de Responsabilidade
Fiscal), competio poltico-eleitoral e agenda democrtica, tem colocado aos governos
subnacionais o imperativo de construo de uma nova gesto pblica; grosso modo, um
esforo equivalente ao ocorrido a partir da dcada de trinta na Unio para a edificao
de um Estado administrativo (e, posteriormente, desenvolvimentista) est em curso
atualmente nos entes estadual e municipal.
Afora essas transformaes ou, pelo menos, macrotendncias no setor pblicoestatal brasileiro, a administrao pblica nacional se transfigura, tambm, com o
crescimento do setor pblico no-estatal nas polticas pblicas e o aumento da interface
entre a iniciativa privada e a gesto pblica, ampliando seu locus, antes circunscrito ao
aparelho estatal, para um continuum entre Estado, terceiro setor e mercado, interconectado
pelo interesse pblico. O terceiro setor cuja definio varivel identificado, lato
sensu, por instituies (ONGs, OSs, OSCIPs, Fundaes, etc.) que se mobilizam em
torno da defesa, produo e/ou distribuio de servios pblicos (e direitos sociais).
Em crescimento no pas e acumulando expertises em nossas questes pblicas, essas
organizaes tanto empreendem seus projetos sociais como atuam como interlocutoras e/
ou parceiras das polticas governamentais. Igualmente, o mercado est, cada vez mais, se
aproximando de espaos pblicos que tradicionalmente competiam ao Estado:
seja pela abertura a que se exps a organizao pblico-estatal por meio da
desregulamentao de atividades e da privatizao de servios;
seja pelos benefcios imagem organizacional e, portanto, s condies de
lucratividade o chamado marketing social; e
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seja pela compreenso do papel/funo que pode (e deve) desempenhar no

zelo (e promoo) do interesse pblico, a partir das noes de governana corporativa,
desenvolvimento sustentvel e responsabilidade social. (Coelho e Olenscki, 2005).
Em suma, nesse panorama/cenrio de mudanas no setor pblico estatal e noestatal que se redefine o processo de gesto/polticas pblicas no Brasil, influenciando,
gradativamente, a praxis do ciclo das polticas pblicas (agenda, formulao,
implementao e avaliao) no pas. Contudo, para alm desta compreenso tcnica das
polticas pblicas, segundo Bolvar Lamounier, deve-se reconhecer que toda poltica
pblica uma forma de interveno nas relaes sociais em que o processo decisrio
condiciona e condicionado por interesses (e expectativas) sociais.

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Democracia: questes essenciais

Humberto Dantas
Doutor em Cincia Poltica
Coordenador de Cursos no Instituto do Legislativo Paulista
o se arrisque a procurar um dicionrio quando quiser compreender o significado
do termo democracia. A palavra no permite uma definio to exata, rpida e
resumida em um simples verbete. O governo do povo, pelo povo e para o povo
frase to complexa que se esvazia de significado. Sartori, pensador italiano, afirmava
ser a democracia uma questo que varia ao longo da histria e pode ser diferente em
um mesmo momento histrico. O que os atenienses chamavam de democracia faz 25
sculos bastante diferente do que entendemos como tal no incio do sculo XXI. O
que os americanos de hoje chamam de democracia bem diferente do que os cubanos
acreditam ser. A despeito de equvocos nesse debate e na necessidade de estabelecermos
critrios muito claros para as definies que pretendemos, o objetivo desse encontro
compreender trs questes fundamentais da democracia sob o ponto de vista poltico
que muito chamam de liberal:

1. A democracia direta
2. A democracia representativa, e o que se chama de representativa moderna
3. A democracia participativa
Os trs conceitos variam bastante, e no podem ser compreendidos de forma linear
ao longo da histria. A falncia do sistema direto no gera como desdobramento imediato
a forma representativa. No assim que a histria da democracia se desenvolve. O mundo,
inclusive, assiste cerca de um milnio de regimes autocrticos ou aristocrticos ao longo
de sua histria sem sinais claros de sistemas democrticos.
Alm da questo das mudanas ao longo do tempo, importante salientar que
precisamos aferir nossos olhares sobre o que se chamou e se chama de democracia em
momentos diferentes e culturas diversas. A democracia direta vivida em Atenas, muito
criticada e vista com ressalvas por muitos historiadores, convivia com escravido, aspectos
censitrios, afastamento das mulheres etc. Em contrapartida, os cidados, ou seja, aqueles
que estavam aptos a participar, se envolviam diretamente nos problemas da cidade e
se sentiam absolutamente responsveis pelo destino e pelas decises relacionadas ao
cotidiano. Cargos pblicos eram sorteados, pois se partia do pressuposto que todo cidado
estava capacitado para o exerccio de determinadas funes. Voc j imaginou isso em
nosso cotidiano?
Na democracia que nasce representativa depois de sculos de regimes pouco
preocupados com a participao da sociedade, os princpios envolvidos so diferentes. O
Estado no era o que entendemos hoje, suas responsabilidades eram menos representativas.
Os direitos sociais como oferta universal fenmeno do sculo XX, de acordo com
Theodor Marshall. Assim, o que se entende por partio dos poderes e formao de um
parlamento capaz de constituir as regras sob as quais desejamos viver, sem os intempries
de aes absolutistas, resultado dos interesses de uma classe burguesa que, em asceno
econmica, no via mais limites para a expropriao que sofria. Estamos no sculo XVII,
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talvez um pouco antes, quem sabe um pouco depois.

O voto e a escolha de representantes para o Poder Legislativo o mais fundamental
dos poderes de acordo com pensadores como Locke e Montesquieu costumava ocorrer
baseado em critrios de renda e posse, assim como a possibilidade de apresentao de
candidaturas. o sculo XIX que vai permitir a entrada dos homens de uma maneira
geral nas escolhas polticas: compreende-se que todos tinham algo a perder ou ganhar nas
definies de representantes. A formao dos partidos polticos, afastados da ilicitude que
lhes era imputada em outrora, data de meados do sculo XIX, segundo Maurice Duverger.
A extenso do sufrgio, no entanto, ainda no atingiu as mulheres e a escravido continua
existindo. O ingresso da mulher ocorre apenas entre o fim do sculo XIX e todo o XX.
Diferentes pases a inclui em momentos distintos no rol de cidads.
Esse o grande diferencial das democracia representativas. O sufrgio universal
passa a determinar o que chamamos de democracia representativa moderna. Mas no
basta. Liberdades essenciais como a de imprensa, expresso, adeso e formao de grupos
so essenciais. A formao de organismos neutros para a organizao de eleies, o
respeito aos resultados e as datas pr-determinadas para os pleitos tambm so fenmenos
fundamentais. A complexidade e os cuidados com a escolha dos representantes passa a
ser algo vital.
Mas mesmo diante de tal questo, eleitores e eleitos tm dificuldades em manter
relao de reconhecimento. Sobretudo no que diz respeito percepo dos cidados em
relao utilidade e relevncia do voto. Ferramentas que transcendem essa escolha passam
a ser utilizadas com maior ou menor nfase em diversos pases. O objetivo oferecer a
sensao de maior poder e participao nas decises aos eleitores. Mecanismos consagrados
e novidades so verificadas mundo a fora. As democracias em crise se oxigenam com a
participao, mas importante salientar que tais resultados no representam uma volta
forma direta, algo absolutamente impossvel de ocorrer atualmente. Mesmo assim, o
intuito maior o envolvimento, pertencimento e deciso conjunta. O ser humano que
constri a realidade sob a qual deseja viver se aproxima da liberdade social, j afirmava
Rousseau.
Estaramos preparados para tamanho desafio? Certamente no. A democracia no
sinnimo apenas de participao e sim de educao, informao e compreenso. Isso estava
escrito em Aristteles e caminhou ao longo dos sculos, j nos apontou o professor Rildo
Cosson na aula inaugural. Mas se a filosofia j prega isso a tanto tempo, porque no somos
politicamente educados? Estamos diante do que John Stuart Mill chama de passividade
do cidado, caracterstica fundamental ao sucesso de parcelas de representantes. E quem
seria o responsvel por essa educao? Esses mesmos representantes. A democracia
dbil, mundo a fora, porque os cidados so levados a acreditar e a participar de algo que
no entendem. As pesquisas mostram que a democracia, valor cultural e essencial ao ser
humano, valor que deveria estar presente em nosso cotidiano social palavras de Norberto
Bobbio no fazem parte das crenas, ou da compreenso dos indivduos. Estamos diante
de um dilema e por isso que estamos aqui, educando para a democracia.

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Panorama da Poltica Brasileira

Jos Paulo Martins Jr.
Doutor em Cincia Poltica
Professor e coordenador de ps graduao na Escola de Sociologia e Poltica

umberto Eco j disse que muito mais indicado escrever um trabalho monogrfico
do que um panormico. ainda mais difcil ser panormico em poucas linhas,
como o caso deste texto. No obstante, vou tentar focar no ponto que considero
principal.
A poltica brasileira atual tem como grande mote a estabilidade. Em que pesem
os escndalos polticos por que todos os governos passam, desde a primeira metade da
dcada de 1990, as sucessivas presidncias de Itamar Franco, Fernando Henrique e Lula
lograram xito em estabilizar o pas. A estabilidade poltica foi conseguida, em grande
medida, pela e em conjunto com a estabilidade econmica e social.
Aps toda a instabilidade econmica, poltica e social do final dos anos 80 e comeo
dos 90, com diversos planos de estabilizao econmica fracassados, greves nacionais,
impeachment de Fernando Collor, etc, a emergncia de Itamar Franco presidncia da
repblica trouxe consigo a costura de uma ampla base de apoio e criou uma espcie de
governo de unio nacional composto por polticos desde a esquerda at a direita. Sobre
essa base de sustentao poltica, ameaada pela liderana de Lula nas pesquisas eleitorais,
surgem o plano de estabilizao econmica que criou o Real e a aliana do PSDB e do
PFL em torno de Fernando Henrique Cardoso.
A vitria de FHC no primeiro turno e o sucesso da aliana permitiu consolidar o plano
e criar uma coalizo governista grande o suficiente para aprovar emendas constitucionais
e emitir medidas provisrias. Na oposio ao governo, o PT atuou vigorosamente,
combinando crtica poltica econmica e discurso moralizante contra a corrupo.
A ampla maioria fernandista permitiu abafar quase todos os escndalos polticos, mas
no impediu a entrada do pas em ciclo de estagnao econmica e desemprego aps a
reeleio em 1998.
O cenrio eleitoral de 2002, todo o clima que antecedeu o pleito, jogou a poltica
brasileira em uma situao de incerteza. Era o fim do governo Fernando Henrique,
Lula novamente liderava as pesquisas, mas durante toda a campanha foi ameaado por
Rosaena, Ciro e Serra. Este ltimo defendeu em poucos momentos no horrio gratuito de
propaganda eleitoral o governo de Fernando Henrique, posicionando-se quase como um
oposicionista
A vitria de Lula deve ser creditada lenta caminhada do atual presidente e de seu
partido rumo ao centro da poltica brasileira. Esse o espao que costuma ser ocupado
pelo presidente da repblica e por seu governo. Quem acompanhou todas as campanhas
de Lula pode perceber claramente sua transformao de candidato operrio de um partido
eivado de radicalismos para candidato da massa trabalhadora, perseverante, capaz de
resolver o desemprego e manter a estabilidade, alm de apoiado por uma aliana ampla
desde o PC do B at o PL.
O governo Lula tem mritos econmicos, polticos e sociais na conquista da
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estabilidade. A chegada do PT ao poder nunca suscitou qualquer tentativa de romper

com a legalidade. Seja pela esquerda ou pela direita, os atores polticos relevantes do
pas sempre buscaram atuar dentro das regras do jogo que preservam a normalidade
democrtica com ampla participao dos grupos organizados e sufrgio universal.
Se esse aspecto no configura especialmente um mrito do atual governo, pode-se
dizer que ele tem sido bem sucedido em realizar suas promessas de campanha. O pas
est se desenvolvendo e buscando ampliar e consolidar seu papel de ator relevante no
cenrio internacional, empregos esto sendo criados, a desigualdade est diminuindo e os
radicalismos da sociedade, em grande medida, so contidos sem recurso violncia.
O cenrio para 2010 muito interessante. Ainda que exista um certo rudo com
relao a um possvel terceiro mandato de Lula, acredito que seja muito improvvel que
isso ocorra. Provavelmente o presidente, que goza atualmente (maio/2008) de amplo
prestgio junto aos eleitores, vai apoiar ostensivamente algum candidato, que pode no ser
o candidato preferido do PT. O PSDB, principal adversrio, vai ter que superar a diviso
aparente entre suas lideranas com apetites presidenciais como Serra, Acio e Alckmin.
Outros nomes e partidos correm por fora. Sem um candidato reeleio a tendncia do
pleito uma maior disperso dos votos e incerteza quanto aos resultados. Se Lula e o PT
tiverem o mesmo candidato e mantiverem a aliana com a esquerda e a direita e o PSDB
e os Democratas caminharem unidos em torno de algum tucano, a briga, mais uma vez
ser em torno de dois candidatos. Caso isso no ocorra, fica aberto o espao para mais
candidaturas governistas e oposicionistas.

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Legislativo comparado
Pedro B. A. Dallari
Professor da Faculdade de Direito da USP

estudo comparado do Poder Legislativo compreende o cotejo entre as diferentes

modalidades de estruturao das instituies parlamentares no mbito planetrio,
tanto no plano dos Estados, como, fenmeno mais recente, no interior das
Organizaes Internacionais, em que exemplo o Parlamento Europeu.
Uma primeira abordagem, esta fundada em elementos de Direito Constitucional,
deve se voltar para a verificao da funo institucional da casa ou casas legislativas no
sistema poltico do Estado. De forma esquemtica, cabe considerar os parlamentos em
conformidade com o sistema de governo se presidencialista ou parlamentarista e com
a estrutura orgnica do Estado se federativa ou centralizada.
Em um segundo enfoque, este lastreado em elementos fornecidos pela Cincia
Poltica, deve se ter em conta as diferentes possibilidades quanto s caractersticas de que
se reveste o parlamento no exerccio de sua funo institucional, especialmente no tocante
sua efetiva participao na atividade de elaborao legislativa. Aqui, a doutrina costuma
diferenciar o legislativo transformativo, no qual o parlamento tem forte ascendncia sobre
a produo legislativa, das figuras de legislativo arena ou legislativo reativo, em que o
parlamento abriga e at mesmo concentra o debate poltico, mas a iniciativa legislativa
repousa essencialmente no Executivo.
Ainda nesse diapaso classificatrio, cabe, por fim, identificar as diferentes
realidades levando-se em conta a estrutura interna de poder no parlamento, distinguindose a alternativa que concede primazia s comisses temticas daquela em que o centro de
gravidade se encontra nas bancadas e lideranas partidrias.
Com base nesses critrios e respectivas alternativas, verifica-se na doutrina poltica
a tentativa de identificao de dois modelos abrangentes e integradores: o primeiro
associando ao sistema parlamentarista de governo a figura do legislativo arena, no
qual o controle reside nas lideranas partidrias, sendo exemplo maior o parlamento
britnico; o segundo associando o sistema presidencialista de governo ao legislativo do
tipo transformador, onde so fortes as comisses temticas, emergindo como ilustrao o
Congresso norte-americano.
Tais associaes, embora vlidas, no so passveis de generalizao, como
demonstra a prpria realidade brasileira, que no se encaixa em qualquer desses modelos
abrangentes, j que abriga um sistema de governo presidencialista que, no entanto, se
associa a um parlamento que, definitivamente, foge ao padro transformador. De todo
modo, o leque de critrios e alternativas aqui exposto bem como uma abordagem
metodolgica que os considere de forma integrada podem se constituir em ferramentas
extremamente teis para a compreenso do papel que o parlamento exerce em cada
sociedade, inclusive na sociedade brasileira.

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Como texto bsico de apoio a esta 10 aula do Curso ser adotado o artigo intitulado
Modelos de Legislativo: o Legislativo Brasileiro em Perspectiva Comparada, de autoria
de FERNANDO LIMONGI e ARGELINA CHEIBUD FIGUEIREDO e publicado na
revista Plenarium, n 1, novembro de 2004, Braslia: Cmara dos Deputados, pgs. 41
a 56. Nesse artigo, seus autores apresentam de forma sucinta, mas bastante acurada, o
quadro de referncia mencionado neste sumrio e sua prvia leitura ser muito til para
um melhor aproveitamento da aula.

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O letramento poltico como misso educativa do

Parlamento
Rildo Cosson
Ps doutorado em Educao
Coordenador do Programa de Ps-Graduao do Cefor/Cmara dos Deputados

pressuposto de que a educao poltica essencial para se manter um regime

democrtico j se faz presente na Poltica de Aristteles. Dos gregos antigos aos
nossos dias, no foram poucos os pensadores que destacaram a necessidade de
um projeto de educao para a democracia como condio de manuteno das instituies
e prticas democrticas, como fez John Dewey em vrios de seus escritos. Tambm no
faltam aqueles que, como Norberto Bobbio, em O futuro da Democracia (1986), alertam
sobre a urgncia de fortalecimento da educao poltica sob o risco de se fragilizar os
avanos sociais to duramente conquistados nos pases democrticos. Nesse sentido, soa
como um consenso a advertncia de Wolfgang Kersting sobre a relao de interdependncia
entre educao poltica e regime democrtico. Nas palavras do autor, quem lamentar a
desmotivao poltica, a crescente falta de senso comunitrio e a desertificao social
do sistema de vida, no deveria calar a respeito da educao poltica. E quem quiser
calar a respeito da educao poltica, no deveria fazer exigncias de democratizao,
pleitear por engajamento da sociedade civil e cobrar mais oportunidade de participao
(Kersting, 2003, p.111).
Todavia, se h um consenso sobre a importncia e a necessidade de se promover
a educao para a democracia, o mesmo no acontece em relao aos contedos e s
metodologias dessa educao. Na mirade de propostas que envolvem termos de
significados prximos, tais como competncia cvica e educao para a cidadania, mas
tambm campos de reflexo e atuao bem determinados, vamos destacar aqui o que
se tem denominado como letramento poltico (political literacy). A expresso tem livre
curso nos pases de lngua inglesa e se refere competncia de compreender e participar
conscientemente da vida poltica. Naturalmente, o conceito de vida poltica compreende
bem mais do que relaes partidrias ou engajamento em alguma causa especfica.
Trata-se, na verdade, das relaes de poder que se fazem presente em toda comunidade
e como comportamentos e crenas so determinadas por elas ao mesmo tempo que as
determinam. Nesse sentido, letramento poltico diz respeito a conhecimentos, habilidades,
valores e prticas que traduzem o viver em comunidade. Nos pases democrticos,
essa vida em comunidade deve ser entendida, como nos ensina Dewey (1939), como a
prpria democracia. De tal forma que o letramento poltico expressa o desenvolvimento
de competncias fundamentais para a manuteno e aprimoramento das sociedades
democrticas.
Dentro dessa perspectiva, o letramento poltico interessa a todos que se preocupam
com a democracia. Nessa lista, entra uma srie de instituies que vo desde organizaes
e redes internacionais, como The World Movement for Democracy (http://www.wmd.
org/), at a escola do bairro que est interessada em engajar seus alunos na discusso dos
problemas locais. Nesse vasto horizonte de atuao, que compreende fundaes pblicas
e privadas, organizaes no governamentais, institutos poltico-partidrios, disciplinas
escolares e programas oficiais de governo, qual o espao a ser ocupado pelo Poder
Legislativo?
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Cincia Poltica

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Em primeiro lugar, preciso que se tenha claro que o fortalecimento das prticas
e das instituies democrticas uma questo determinante para a prpria existncia
do Parlamento. A equao simples: o Legislativo, mais que qualquer outro poder,
precisa de democracia para funcionar, para existir enquanto um poder independente. Sem
democracia, o Parlamento apenas um aparato formal que homologa as decises tomadas
em outro lugar. Logo, defender e promover a democracia deve ser uma das suas funes
primordiais, pois quanto mais consolidada for a democracia em uma sociedade, mais
forte ser o seu Parlamento. Por isso, o Legislativo, seja no nvel municipal, estadual ou
federal, tem no apenas a legitimidade de promover o letramento poltico, mas tambm e,
sobretudo, a necessidade de faz-lo, se no quiser ser considerado por muitos como uma
instituio ineficaz e, no seu limite, dispensvel.
Depois, faz-se necessrio que se amplie e ao mesmo tempo se aprofunde a
concepo de democracia no mbito do Legislativo. Normalmente, aqueles que se
encontram diretamente envolvidos com o Parlamento tendem associar a democracia
apenas ao regime poltico e, mais estreitamente, a suas formalidades como eleies,
partidos e funcionamento das Casas, exemplarmente colocado na expresso processo
legislativo. Esquece-se que as instituies so feitas de pessoas e que uma sociedade
para ser verdadeiramente democrtica precisa bem mais do que aes pontuais, como
a cerimnia do voto, do que representao organizada em agremiaes polticas para
o exerccio do poder como so os partidos polticos e regras internas de ordenamento
do exerccio parlamentar. Ela precisa incorporar a democracia como um processo de
aprendizado do viver em sociedade, ou seja, ela precisa experienciar a democracia em
seu cotidiano, como um valor e uma prtica social. Tal aprendizagem, tal experincia no
acontece sem educao, sem um processo educativo voltado para a capacitao poltica,
para a formao de cidados, para o exerccio da cidadania poltica.
Por fim, no basta a declarao de importncia, nem a compreenso da necessidade
de promoo do letramento poltico por parte do Parlamento, fundamental que se
constitua no mbito das casas legislativas um locus de produo de conhecimento sobre a
democracia e de desenvolvimento de aes prprias e em conjunto com outras instituies
e organizaes para os mais diferentes pblicos. Em vrios pases democrticos ao redor
do mundo, os parlamentos j instituram seus programas ou rgos de educao para
a democracia, a exemplo do Parliamentary Education Office (http://www.peo.gov.au/),
da Austrlia, e a Fundao Jean-Charles-Bonenfant (http://www.assnat.qc.ca/FRA/
fondation-jcb/), da Assemblia Nacional do Quebc, Canad. No Brasil, h escolas do
legislativo na maior parte das assemblias legislativas e em algumas cmaras municipais.
Todavia, a maioria delas est voltada quase que exclusivamente para a capacitao dos
servidores. essencial, pois, que essas escolas revejam suas prioridades e assumam,
como linha de frente de seu papel institucional, a promoo do letramento poltico como
misso educativa do Parlamento.

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Uma Introduo Teoria do Estado e sua organizao

Roberto Eduardo Lamari
Ps-graduado em Direito
Presidente do Instituto do Legislativo Paulista da ALESP
O ESTADO:-DEFINIES
Escreveu Aristteles que, se o Estado uma criao da natureza, o homem
um animal poltico, querendo, com isso dizer que o Estado necessrio existncia
satisfatria do homem. Santo Agostinho encontrava a origem do Estado no pecado
original, afirmando dever o homem viver sob autoridade a fim de serem restringidas suas
tendncias para o mal. Trasmaco considerava-o apenas o domnio do mais forte. Hebert
Spencer, em cuja opinio no havia Estado na poca do homem primitivo, cogitava de
uma situao abenoada em que o Estado teria deixado de existir, uma eventualidade
tambm prevista por Marx. Enquanto para Hegel o Estado era Deus a caminhar sobre a
terra, o filsofo idealista britnico Bosanquet julgava-o a encarnao da ordem moral.
O falecido Lorde Lindsay descrevia-o como o modo aceito de dirimir litgios.
Seja como se procure definir o Estado ou perquirir-lhe as origens, no h dificuldade
em reconhec-lo no mundo em que vivemos. Cerca de oitenta de suas manifestaes tem
hoje assento na Organizao das Naes Unidas. Aparentemente, o Estado compartilha
a caracterstica de formar grupos que vivem ou exercem controle sobre territrio bem
definido. Divide-se em governo e sditos. Cada um deles representa um ou outro sistema
de ordem. So estabelecidas normas de direito e, em alguns, tomadas medidas e exercida
coero, reconhecidas pelos membros do grupo e pelo mundo externo como direitos.
Evidentemente, por conseguinte, o Estado uma forma de associao com certas
caractersticas especiais, sobretudo no que tange conexo territorial e ao emprego
da fora.. H.R.G. Greaves-Fundamentos da Teoria Poltica -Zahar Editores- Rio de
Janeiro- 2 Edio-pgina. 21

A CRISE DO ESTADO CONTEMPORNEO E A DECADNCIA DA NORMA

ESTATAL

I- De maneira geral existem trs grandes mtodos de estudo e descrio do fenmeno

Estado :
1- Georg Jellinek, pai da teoria jurdica do Estado enquanto disciplina,
considerava a antinomia Estado sociolgico / Estado jurdico com realidades que
no podiam ser apreendidas de uma s vez. O Estado sociolgico referia-se ao
poder social enquanto fato. Os fenmenos administrativos e governativos seriam
por excelncia objeto do estudo da sociologia das organizaes complexas. O
estudo do Estado enquanto relao e norma jurdica cabia aos juristas. A teoria
geral do Estado seria, pois, esta disciplina apta a estudar o Estado enquanto
fenmeno jurdico.

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2- Hans Kelsen radicalizou esta posio; para ele Estado o repositrio da

normatividade existente em determinado momento da histria, deste modo, s
pode ser estudado como fenmeno jurdico. Segundo ele a situao revela-se
mais simples quando o Estado discutido a partir de um ponto de vista puramente
jurdico. O Estado, ento, tomado em considerao apenas como fenmeno
jurdico, como uma pessoa jurdica, ou seja, como uma corporao 1
3-A terceira maneira clssica de estudar-se o Estado foi desenvolvida por
Frederic Engels a partir de textos esparsos de Karl Marx. Para os socialistas
alemes cada ciclo histrico-econmico demandava uma superestrutura
especfica: ao escravismo correspondia o Estado escravocrata e imperial, ao
feudalismo o Estado senhorial e ao capitalismo o Estado burgus. Engels e Marx
entendem o Estado como fenmeno passageiro, originrio do aparecimento da
luta de classes na sociedade a partir da apropriao individual dos meios de
produo.
Todos os mtodos acima padecem de carter reducionista. Norberto
Bobbio utilizando-se de vrios elementos originrios de tais mtodos prope
uma metodologia que, em sendo sociologia, histrica, deontolgica e jurdica,
possam abarcar o Estado como um todo, dando uma perfeita noo desta formao
especfica ocorrente na vida social.
II- Atribui-se Nicolau Maquiavel a criao da denominao Estado para descrever
o organismo poltico superior a sociedade. preciso, no entanto, lembrar que na Idade
Mdia tal rgo era freqentemente denominado Status rei publicae como aparece na
correspondncia papalina e em documentos de diversos senhorios.Antes mesmo, Marco
Tllio Ccero no seu tratado Da Repblica utiliza a mesma denominao para designar
o Senatus Populus Quo Romanus. Enfim, Maquiavel, apenas utilizou com mais freqncia
e propriedade uma palavra que j havia sido inventada.
Em suas consideraes sobre a natureza humana ele conclui sobre a necessidade
de um poder externo. A esse poder ele chama de Estado, que cuidava sobretudo da
administrao das terras comunais e da administrao da justia.
Outra definio de Estado a do professor Dalmo de Abreu Dallari, em sua obra
O Futuro do Estado, nela o autor ressalta que este uma ordem jurdica, mas soberana,
sendo seu objetivo principal o bem comum de um povo. O conceito de Estado que o autor
adota o seguinte: ordem jurdica soberana, que tem por fim o bem comum de um povo
situado em determinado territrio.
Observadas as devidas caractersticas histricas e culturais de cada poca, no
diferente a funo atual do Estado. Cuidar do que comum todos: propriedades e
servios, e administrar a vida jurdica. Quanto a primeira funo, os sistemas tributrios
existentes tm se mostrado crescentemente insuficientes para suprir todas as necessidades
da administrao dos bens coletivos. Quanto a segunda, todo o sistema jurdico ressentese de possibilidades de efetivao.

1 Kelsen,Hans-Teoria Geral do Direito e do Estado-So Paulo, Martins Fontes,2000, p.261

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O processo legislativo enfraqueceu- se enquanto monoplio do Estado. A existncia

real de novas poliarquias, superpondo diversas legislaes, acabaram por determinar
que as normas cogentes editadas pelo Estado se reduzissem em peso social s normas
particulares. Temos, como exemplo, a organizao legislativa da Unio Europia em
relao s diversas legislaes nacionais ou, ainda, a que superpe normas federais,
estaduais e municipais no mbito dos pases federados. H inmeras legislaes derivadas
da regulamentao estatutria de macro-entidades privadas e de regulamentos de pequenos
grupos societrios locais, como os clubes de servios ou as entidades filantrpicas
A reinveno de macro-estruturas de poder, baseadas em um conjunto de tratados
e acordos econmicos regionais, como a Unio Europia e a Comunidade de Estados
Independentes, no passam de um efeito previsvel desta situao poliarquica atual. Se
observarmos as estruturas do Saco Imprio Romano Germnico e do Imprio de Todas as
Rssias da poca medieval e as estruturas da Unio Europia e da CEI veremos que so
bastante assemelhadas.
No diferente a situao da America Latina em relao ao Mercosul.
Jos Eduardo Faria, em Sociologia Jurdica-Crise do Direito e Praxis Poltica,
aponta o desafio do poder poltico no processo de formao das leis: A identificao
dos pontos comuns entre a poltica e o direito entreabre dois caminhos no excludentes
de discusso.O primeiro deles conduz questo da representatividade das instituies
legiferantes.Como a sociedade contempornea caracteriza-se pela polarizao do debate
poltico e pela tentativa de atuao hegemnica de grupos e classes conflitantes, a
maior ou menor representatividade dessas instituies pode ser medida pelo espectro de
proposies normativas a elas encaminhado.
Esta questo, portanto, est associada ao tema da democracia e do autoritarismo.
Neste, onde o acesso ao poder limitado, predominam os canais informais para a obteno
dos objetivos, cuja consecuo que legitima, a posteriori, os meios utilizados.Naquela,
ao menos teoricamente, prevalecem os mecanismos formais de articulao poltica, a
institucionalizao dos conflitos pelos rgos legislativos, a neutralizao dos problemas
concretos por vias judicirias e os mecanismos de lealdade capazes de fornecer aos
cidados certeza, segurana, liberdade e igualdade.
Nota-se no s a decadncia do processo legislativo estatal, do poder de coero da
normal estatal, como da capacidade jurisdicional do Estado. As casas de justia no do
conta de seus trabalhos. Os julgamentos so postergados por anos por falta de estruturas
fsicas e econmicas para a rpida tramitao dos feitos. Em seu lugar, instala-se a
ideologia da justia privada que resulta na criao dos juizados de pequenas causas e
arbitragens particulares como panacia para resolver os problemas de atravancamento
da justia estatal.
Se a legislao estatal est nitidamente perdendo seu poder de imprio e coao, se a
jurisdio est deslocando- se para mos particulares, se os Estados nacionais esto sendo
absorvidas externamente por macro formaes polticas e internamente fragmentados
pelas associaes particulares, sociedades econmicas e sindicatos, no h como escaparse da nica concluso possvel: o Estado como formao poltica especifica no est
morto, mas est agnico.

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Mdia e Poltica no Brasil

Rubens Figueiredo
Cientista poltico
Diretor do CEPAC

compreenso sobre a relao entre a mdia e a poltica no Brasil pode ser

compreendida sob diversos aspectos. Tendo em vista o curto perodo de tempo
que temos nesse curso, abordarei o conceito de Marketing Poltico, tornando
possvel a percepo sobre o tema de hoje sob uma de suas possveis ticas.
O marketing poltico surge como uma racionalizao do processo eleitoral: uma
atividade baseada em um planejamento estratgico, com vistas a maximizar os meios
disponveis para alcanar o nmero de votos necessrios para eleger um candidato. O
desenvolvimento dessa atividade est associado ao uso das modernas e eficientes tcnicas
de comunicao e, principalmente, do uso adequado dos resultados de opinio pblica,
que permitem traar estratgias de divulgao e o posicionamento do poltico de acordo
com os anseios e expectativas do eleitorado.
A
atividade desenvolvida pelos profissionais de marketing poltico
fundamentalmente estratgica, definida com antecedncia por uma equipe de especialistas
em diversas reas, que analisam as pesquisas, estudam o quadro poltico, verificam os
recursos disponveis e traam o rumo da campanha. Alm disso, definem smbolos, o
discurso, a imagem a ser transmitida, entre outros aspectos fundamentais. Essa atividade
desenvolvida na seguinte seqncia:
1. Anlise do clima da opinio, do quadro poltico e dos adversrios;
2. Planejamento e realizao de pesquisas;
3. Anlise das pesquisas e elaborao da estratgia, com a definio dos melhores
meios de comunicao para atingir os fins desejados;
4. Novas pesquisas para aferir a eficincia do caminho escolhido e, caso necessrio,
correo de eventuais erros.
O profissional de marketing poltico deve orientar o poltico de acordo com os
resultados das pesquisas de opinio, procurando descobrir o que pensam e desejam os
eleitores e sintonizando o discurso e a imagem do candidato aos anseios da populao. Para
isso, de vital importncia uma interpretao adequada das sondagens, sendo necessrio
contar com profissionais qualificados e experientes para a execuo do trabalho.
preciso fazer uma distino importante entre marketing poltico e eleitoral. O
primeiro uma atividade permanente de administrao da imagem pblica do polticocliente junto populao e se realiza atravs de pesquisas de opinio, da assessoria de
imprensa (que tem a funo de divulgar as aes positivas referentes ao cliente e neutralizar
os acontecimentos negativos vinculados sua imagem) e de publicidade dirigida, entre
outros. Portanto, um trabalho de longo prazo, que facilita a tarefa do marketing eleitoral,
este dependente de resultados de curto prazo, mais especificamente, na eleio.

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O marketing poltico adota o referencial tcnico e terico do marketing comercial,

definindo o posicionamento estratgico do produto, utilizando como meio de divulgao
os canais da mdia e adequando a mensagem publicitria a cada um. O profissional desta
rea tem que entender o que os eleitores querem no momento da eleio e posicionar seu
candidato sem que seu discurso soe artificial ou falso.
Nos ltimos anos, a mdia tem endeusado a atividade, atribuindo-lhe um poder que
ela no tem. Os profissionais de marketing poltico muitas vezes ganham mais destaque
do que os prprios candidatos, sendo chamados de bruxos, que teriam poderes geniais
capazes de fazer qualquer poltico vencer uma eleio.
Vale lembrar: os benefcios que podem ser obtidos com o marketing poltico
dependem do contexto e de como o candidato se enquadra nele. Caso a imagem projetada
no corresponda s expectativas existentes na sociedade, por melhor que seja o profissional
e sua estratgia, no possvel modificar a opinio dos eleitores sobre seus anseios mais
profundos.
Destaca-se a relao direta entre essas estratgias e a utilizao dos mais diferentes
meios de comunicao. A mdia passa a ser pautada por essas estratgias? Essa uma
questo complexa na cincia poltica. Quem so os verdadeiros responsveis pelas pautas
dos principais meios de comunicao? Como os canais so utilizados pelos polticos e
suas estratgias? Feitas as leituras das pesquisas, a anlise e a formulao de estratgias,
de que maneira so utilizados os eventos, os meios de comunicao, a TV, os jornais, a
rdio, as assessorias de imprensa e uma srie de veculos fundamentais relao entre a
poltica e a mdia? Essa apenas uma forma de pensarmos essa questo, sendo possvel
estabelecer inmeros outros meios para basearmos esse debate.

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Sistemas Eleitorais Partidrios

Srgio Praa
Mestre e doutorando em cincia poltica
enhum sistema eleitoral perfeito. Todos tm vantagens e desvantagens que no
podem ser ignoradas quando os polticos definem o tipo de sistema a vigorar
em certo pas. O objetivo principal da aula discutir, focando principalmente o
caso brasileiro, o que os principais tipos de sistema eleitoral (majoritrio, representao
proporcional de lista aberta, representao proporcional de lista fechada, misto) tm a
oferecer de bom e de ruim.

H muita confuso na populao brasileira sobre como funcionam as eleies

legislativas no pas. Ganha quem recebe mais votos? Por que alguns candidatos no
conseguem vaga na Cmara dos Deputados mesmo com uma votao expressiva? No
de espantar que muita gente no saiba como o sistema eleitoral funciona no Brasil. Nosso
sistema, de representao proporcional, de menor inteligibilidade do que o sistema
norte-americano, majoritrio. Para explicar o nosso, vamos primeiro visitar o dos nossos
colegas de continente.
Nos Estados Unidos, o sistema eleitoral para eleies legislativas majoritrio.
Isso significa, como o prprio nome diz, que vence a eleio o candidato que obtiver a
maioria dos votos. Os Estados Unidos so divididos em 450 distritos eleitorais. Cada
distrito elege um representante para a Cmara dos Deputados (House of Representatives).
J que os principais partidos polticos dos EUA so o Partido Democrata e o Partido
Republicano, cada um deles costuma apresentar um candidato por distrito. Suponhamos
que o candidato democrata obtenha 40% dos votos, contra 38% do oponente republicano
e 22% dos demais participantes. Como o sistema majoritrio, o representante eleito o
democrata. Esse sistema, tambm chamado de distrital, leva a uma grande proximidade
do representante com seus eleitores, simplesmente porque o deputado eleito representa
claramente os interesses de um distrito especfico. Quando isso acontece no Brasil, chamam
de clientelismo, coronelismo... Uma outra conseqncia do sistema majoritrio que vale a
pena anotar a tendncia de esse sistema ser bipartidrio, ou seja, ter apenas dois partidos
relevantes disputando cargos. Por que isso ocorre? Ora, porque ter 40% ou mais das
intenes de voto em um certo distrito exige boa reputao, trabalho, organizao etc. E
tudo isso s feito por partidos polticos bem-estruturados. Partidos sem muita estrutura
evitam entrar na disputa para no desperdiarem tempo e dinheiro, pois sabem que tm
poucas chances de xito.
Ento acontece no Brasil, devido ao sistema de representao proporcional utilizado
por aqui, algo que dificilmente ocorrer nos Estados Unidos: a representao poltica de
partidos pequenos. Por qu? Porque nosso sistema tende a dar as cadeiras em disputa de
maneira proporcional aos votos dos partidos. Em outras palavras: se um partido obteve
10 % dos votos, ele tender a ter 10% das vagas na Cmara dos Deputados, e assim
por diante. Nos Estados Unidos, um partido que obtm 10% dos votos em determinada
eleio fica sem cadeira alguma. Mas os candidatos mais votados so os eleitos no Brasil?
No necessariamente.
As 513 cadeiras da Cmara dos Deputados do Brasil so distribudas entre partidos
e coligaes. Quando votamos em um candidato, escolhemos um representante dentro de
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uma lista apresentada pelo partido/coligao. Ele s ser eleito se estiver em um partido
que consiga ultrapassar o quociente eleitoral (nmero de votos vlidos dividido pelo
nmero de cadeiras em disputa) e se ele obtiver melhor votao do que a maioria de
seus colegas. Suponhamos uma eleio em que o quociente eleitoral seja 80 mil votos. O
partido X, de Joo da Silva, conseguiu 240 mil votos no total (somando os votos dados
na legenda e em todos os candidatos do partido X). Ou seja, 3 vezes o quociente eleitoral:
tem direito, portanto, a 3 cadeiras no Legislativo. Joo da Silva foi o segundo mais votado
do partido, com 50 mil votos. Ele ser, portanto, um dos eleitos. Se ele tivesse sido o
quarto mais votado do partido, no teria direito a uma vaga.
O sistema eleitoral brasileiro de lista aberta. Isso significa que quem escolhe a
posio de Joo da Silva na lista do partido X o eleitor, e no o partido. Se o sistema fosse
de lista fechada, a ordem dos concorrentes seria definida em uma conveno partidria.
Assim, se Joo da Silva fosse o principal dirigente (ou amigo dos principais dirigentes...)
do partido X, provavelmente ocuparia o primeiro lugar na lista - e no haveria votao
em candidatos individuais, pois em sistemas de lista fechada s permitido o voto na
legenda. Nosso sistema eleitoral permite grande liberdade ao eleitor.
Como explicar, ento, que um candidato bem votado no seja eleito? Vamos pegar
dois exemplos extremos: primeiro um candidato bem votado que no se elegeu, e depois
alguns candidatos que se elegeram com pouqussimos votos. O poltico matogrossense
Dante de Oliveira costuma ser lembrado pela emenda constitucional que levava seu nome
e implementaria eleies diretas para presidente da Repblica em 1985. Fracassou. O que
poucos sabem que Dante de Oliveira tentou se eleger deputado federal pelo PDT em
Mato Grosso em 1990. Obteve 49.886 votos. A maior votao do estado. No entanto, seu
partido conseguiu, ao todo, 69.216 votos. O quociente eleitoral naquela eleio foi cerca
de 90 mil votos. O PDT, portanto, ficou sem representao. Dante de Oliveira, o mais
votado, sem cadeira. Injustia procedimental!
O extremo oposto ocorreu com o Prona, partido do histrinico Enas Carneiro,
em 2002. Trs vezes candidato presidncia da Repblica, com campanhas de altssima
visibilidade, Enas obteve 1 milho e 573 mil votos. Ultrapassou por muito o quociente
eleitoral daquela eleio: 280 mil votos. O Prona, portanto, teve direito a seis vagas na
Cmara dos Deputados. Elegeram-se, assim, os ilustres desconhecidos Amauri Robledo
Gasques (18.417 votos), Irapuan Teixeira (673 votos), Elimar Mximo Damasceno
(484 votos), Ildeu Arajo (382 votos) e Vanderlei Assis de Souza (275 votos). Entre os
derrotados de outros partidos, tivemos seis candidatos com mais de 100 mil votos, seis
com mais de 80 mil votos, e cinco com mais de 70 mil votos. Como se v, nem sempre
quem tem mais votos vence...
O deputado sem voto
Um candidato a deputado federal obtm 3.775 votos e outro candidato, seu colega
de partido, no recebe votos porque se encontrava fora do estado na poca da eleio. Qual
dos dois foi eleito? Quem tentar seguir alguma lgica fracassar: ambos os candidatos
foram eleitos deputados. Isso mesmo: um deputado que obteve ZERO votos! Foi este o
caso de Hermelindo Castelo Branco, candidato a deputado federal no Acre pelo Partido
Social Democrtico (PSD) em dezembro de 1945, conforme relata o especialista em
direito constitucional Walter Costa Porto (professor da Universidade de Braslia) em seu
livro A mentirosa urna (Ed. Martins Fontes, 2004). Naquela poca, elegiam-se dois
deputados federais pelo Acre. O PSD apresentou dois candidatos apenas e foi o partido
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que obteve mais votos. No total, os eleitores do Acre registraram 5.359 votos vlidos. A
quem caberiam as cadeiras? Isso determinado pelo quociente eleitoral, que nada mais
do que o mnimo de votos necessrio para que um partido eleja um candidato. O quociente
medido atravs da diviso do nmero de votos vlidos pela quantidade de cadeiras
legislativas em disputa. Partidos com votao inferior ao quociente ficam excludos da
representao poltica no Legislativo. No caso do Acre em 1945, o quociente eleitoral
foi de 2.698 votos (5.359/2). A lei eleitoral da poca dizia que, no caso de haver sobras
de votos, a cadeira remanescente iria para o partido mais votado. Foi isso que aconteceu
com o PSD. Hugo Carneiro, o candidato mais votado, conseguiu 3.775 votos. Ou seja:
o necessrio para o quociente + 1.077 votos. Com isso, Hermelindo Castelo Branco foi
o beneficiado. Assumiu vaga na Cmara dos Deputados sem obter um nico voto. Aps
esse desastre para a representao, a lei eleitoral foi mudada. Passou-se a destinar as vagas
remanescentes aos partidos/coligaes que apresentarem as maiores mdias de votao.
O presidente que foi vice nas urnas
Responda rpido: um candidato presidncia norte-americana que consegue 51
milhes e 3 mil votos tem mais chance de ser eleito do que um que obtm 50 milhes e 460
mil sufrgios? Graas ao complicadssimo sistema eleitoral para eleies presidenciais
nos Estados Unidos, depende! Essa diferena de cerca de 500 mil votos do primeiro para
o segundo colocado ocorreu em 2000, quando disputaram Al Gore (Partido Democrata) e
George W. Bush (Partido Republicano). O candidato democrata venceu o republicano no
voto popular. Mas no no voto do colgio eleitoral. Quando um americano qualquer vai
s urnas para escolher o presidente, ele sabe quem so os candidatos disputando o cargo.
Mas no vota diretamente nem em Gore nem em Bush: vota em um representante ou do
partido democrata ou do partido republicano. E, aps as eleies, esses representantes
estaduais (chamados delegados) se renem em Washington D.C. e votam formalmente
para eleger o presidente. O colgio eleitoral composto por 538 delegados, pois cada um
dos 50 estados (mais o distrito de Washington D.C.) tem direito ao nmero de delegados
equivalente ao nmero de deputados federais e senadores que o representam. A maioria
necessria para eleger o presidente 270 votos no colgio eleitoral.
Qual a caracterstica do sistema que permite que um candidato com menos votos
populares vena no colgio eleitoral e se eleja presidente? O fato de que, em 48 dos 50
estados, o candidato que conseguir 50%+1 dos votos da populao leva TODOS os votos
do colgio eleitoral naquele estado: ou seja, 100%! o sistema do vencedor-leva-tudo.
Vamos supor que o candidato Bush tenha conseguido, na Califrnia, 1 milho de votos
contra 900 mil votos do seu oponente, Al Gore. (So nmeros fictcios!) Uma diferena
de 100 mil votos: Bush teria obtido 52.6% dos votos populares, mas levaria todos os
55 votos do colgio eleitoral pois conseguiu maioria no estado. S nos pequenos
estados de Maine e Nebraska no funciona assim. E esses 55 delegados californianos no
teriam, necessariamente, que votar no Bush, mas assim o fazem por respeito s regras
constitucionais vigentes no pas. (No caso da Carolina do Norte, tambm ajuda o fato de
que o delegado infiel multado em 10 mil dlares.) Em 2000, Bush ganhou em 30 estados
e Gore foi o vencedor em 20, com populao em mdia maior do que os que Bush venceu.
Graas a uma suposta fraude ocorrida no estado da Flrida, estado ento governado pelo
irmo de George W. Bush, o candidato republicano obteve os 27 votos do colgio eleitoral
daquele estado e sagrou-se vencedor. Foi a quarta vez na histria norte-americana que o
presidente eleito ficou em segundo lugar na preferncia popular. A ltima vez havia sido
em 1888.
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Relacionamento Executivo e Legislativo no Brasil

Simone Diniz
Doutora em cincia poltica pela USP
Professora de poltica da Universidade Federal de So Carlos

palestra tem por objetivo apresentar como a cincia poltica brasileira tem
analisado a relao entre os poderes Executivo e Legislativo, na esfera federal,
ps Constituio de 1988.

Perguntas que orientam as anlises:

1. quo concentrado ou disperso est o poder governamental para tomar
decises?
2. qual a efetiva capacidade do governo para tomar decises?
3. o que de fato gera cooperao dos parlamentares com as lideranas partidrias,
e em ltima anlise com o Executivo?
4. A estrutura institucional do presidencialismo condiciona de forma fixa o
comportamento dos atores polticos, ou ficamos na dependncia das habilidades individuais
do ocupante do cargo de presidente?
A palestra est organizada da seguinte forma:
Apresentao da anlise realizada por Juan Linz Parlamentarismo ou
Presidencialismo: Faz Alguma Diferena?;

Discusso da definio de presidencialismo;

A especificidade do presidencialismo latino-americano

O Presidencialismo no Brasil

No ltimo tpico ser abordado:

os poderes institucionais do Presidente da Repblica no Brasil em perspectiva
comparada (1946-1964 e ps 1988)
o debate sobre os poderes constitucionais da presidncia no decorrer da
Assemblia Nacional Constituinte
o debate acadmico contemporneo sobre os termos em que se d a relao
entre os Poderes Executivo e Legislativo.
O debate sobre a relao entre os poderes pode ser agrupada em torno de trs
grandes temas:
1- Disperso do Poder Decisrio e Problemas de Governabilidade
Indica que o Brasil tem um desenho institucional de baixa eficcia quanto deciso
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Cincia Poltica

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de poltica;
O poder est disperso, combinando alta fragmentao partidria com baixa disciplina
dos partidos na arena parlamentar isto , dificuldade para a tomada de deciso;

Partidos so sensveis s demandas locais;

As coalizes so instveis, mantm e reproduzem o conflito;

Para governar usa-se MPs e as reformas constitucionais custam muito;

O congresso o universo do parlamentar individual. Deputados trocam apoio

por recursos oramentrios;
O QUE GERA A COOPERAO? poltica clientelstica ou poltica distributiva.

2- Concentrao de Poder Decisrio e Ingovernabilidade

Prevalece uma pauta conflitiva na interao dos poderes, s que para superar os riscos
extremos de paralisia decisria o presidente se vales das prerrogativas que desfruta;
O presidente concentra poder, excluindo outros atores do processo decisrio.
Esta uma soluo temporria. Mais cedo ou mais tarde os excludos servem ao
presidente o prato frio da vingana. O resultado ingovernabilidade.

3- Concentrao de Poder Decisrio e Governabilidade

No h conflito estrutural insolvel.
O congresso no visto como um ator que limita a ao governamental
O pas governvel, tendo como eixo a concentrao de poder sobre uma base
essencialmente institucional:

formao de coalizo

uso de mecanismos para forar a cooperao

As regras neutralizam os efeitos da legislao eleitoral.

Os poderes do presidente foram a cooperao.

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Lobby e Democracia no Brasil

Wagner Pralon Mancuso
Doutor em Cincia Poltica
Professor do curso de gesto de polticas pblicas da USP
conjunto de decises polticas capazes de interferir sobre a atividade de qualquer
ator social muito abrangente. De fato, a atividade dos atores sociais regida
por uma mirade de decises tomadas por indivduos que ocupam posies de
autoridade nos poderes executivo, legislativo e judicirio em mbito local, estadual e
federal. A percepo de que as decises tomadas nestas instncias so relevantes para o
desempenho de suas atividades o motivo que leva os atores sociais a desenvolverem
aes polticas durante os processos decisrios, com a inteno de promover os seus
interesses. A palavra lobby, de origem inglesa, foi incorporada ao nosso vocabulrio
justamente para designar todas estas aes polticas de defesa de interesses.

Neste artigo focalizo o lobby que realizado sem violar as leis do pas. Esta ressalva
importante, porque a interao dos atores sociais com os atores do poder pblico durante
processos decisrios pode assumir uma forma degenerada, criminosa a corrupo. o
que ocorre quando est em jogo a obteno de vantagens ilcitas para ambas as partes; por
exemplo, quando atores sociais oferecem dinheiro e/ou outros benefcios aos tomadores
de deciso, em troca de diversos tipos de recompensas ilegais. Naturalmente, detectar
e investigar os episdios de corrupo, assim como punir os culpados, so atitudes da
maior importncia para a defesa do interesse pblico. A mdia brasileira tem oferecido
uma contribuio muito valiosa neste sentido, ao denunciar e acompanhar diariamente
numerosos eventos de corrupo. Este artigo, no entanto, destaca a parcela do lobby que
no feita de forma ilegal. Esta parte do lobby tambm um objeto importante para a
anlise poltica. Alm disso, como irei argumentar em seguida, esta parcela das atividades
de defesa de interesses pode e deve ser submetida a mecanismos que a tornem mais
transparente e acessvel aos diversos segmentos sociais portanto, que a tornem mais
compatvel com valores democrticos.
Mais especificamente, quero destacar neste artigo o lobby realizado pelos atores
sociais durante a produo legislativa de nvel federal. O lobby, ou presso poltica em
defesa de determinado interesse, geralmente a ao em que culmina todo um processo de
envolvimento do ator social com a produo legislativa, processo cujas etapas anteriores
so o monitoramento dos projetos apresentados, a anlise tcnica das propostas e a
tomada de posio diante das proposies mais relevantes.
A produo legislativa de nvel federal se desdobra em diferentes estgios:
(i) a formulao das proposies analisadas pelo parlamento;
(ii) a discusso das proposies no mbito das comisses e/ou do plenrio da
Cmara dos Deputados, do Senado Federal, ou do Congresso Nacional;
(iii) a votao das proposies discutidas;

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(iv) o pronunciamento do presidente da repblica sobre o texto aprovado2 ; e

(v) a votao dos parlamentares sobre vetos eventualmente interpostos
pelo presidente. O lobby pode ocorrer em qualquer um destes estgios da produo
legislativa.

Por exemplo, o lobby remonta ao estgio em que a proposio est sendo formulada.
O lobby neste estgio precoce da produo legislativa acontece de muitas maneiras. H
casos em que os atores sociais so oficialmente convidados a participar de colegiados que
iro preparar anteprojetos de lei, que posteriormente sero apresentados por parlamentares
ou pelo poder executivo. Tambm h casos em que o autor de uma proposta, ciente do
impacto daquela proposta sobre determinado segmento social, toma a iniciativa de ouvir
os representantes daquele segmento antes de definir o contedo final do projeto. H casos
ainda em que os parlamentares so ligados a certos grupos de interesse, e optam por
adotar projetos elaborados pelo corpo tcnico daqueles grupos. Em todos esses casos,
os interesses do ator social so promovidos antes mesmo que se inicie a tramitao da
proposio legislativa.
O lobby tambm ocorre nos estgios de discusso e votao das proposies
legislativas, seja nas comisses, seja no plenrio.
De fato, uma parte significativa do trabalho legislativo realizada nas comisses
da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e nas comisses mistas. Naturalmente,
grande parte do lobby dirigida para este frum. No espao das comisses, o lobby
freqentemente acontece em eventos tais como audincias pblicas, seminrios e reunies
de trabalho, que so convocados para proporcionar aos representantes de um segmento
social a oportunidade de ficar face a face com os tomadores de deciso, debater com eles a
proposio legislativa em anlise e manifestar, diante deles, as suas demandas. Contudo, o
lobby no nvel das comisses no se restringe aos eventos de carter oficial. Em inmeras
situaes, a iniciativa do contato no tomada pelos parlamentares, mas pelos prprios
atores sociais. O relator do projeto na comisso usualmente torna-se o alvo privilegiado
do lobby, enquanto no conclui seu parecer. A idia garantir de antemo que o contedo
do parecer do relator espelhe os interesses do ator social. Aps a apresentao do parecer,
o foco do lobby se desloca para os membros da comisso em geral, para que eles aprovem,
rejeitem ou modifiquem o parecer do relator, em funo dos interesses defendidos.
O trabalho de presso poltica continua quando as proposies tramitam no
plenrio da Cmara ou do Senado. Nessa ocasio, os lderes do governo e dos partidos
polticos tornam-se alvos importantes do lobby para que o projeto seja repelido, alterado
ou aprovado. O lobby sobre as lideranas realizado porque h a expectativa de que
essas lideranas iro orientar o voto de suas bancadas e que as bancadas iro acompanhar
sua orientao. O lobby sobre os lderes complementado pela presso poltica sobre os
parlamentares, em base individual.

2 H casos em que o texto aprovado pelo parlamento no remetido ao presidente da repblica. Isso ocorre, por exemplo, quando
a proposio original uma Proposta de Emenda Constituio, um Projeto de Decreto Legislativo ou uma Mensagem de Acordo
Internacional.

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No Brasil, o poder executivo desempenha um papel preponderante na produo

legislativa federal, pois o autor da maior parte das proposies transformadas em normas
jurdicas. Desta forma, os atores sociais tm um forte estmulo para realizar o lobby sobre
o poder executivo. Na prtica, o lobby sobre o poder executivo vai alm dos casos em que
este poder o autor da proposio sob anlise. A presso sobre o executivo ocorre tambm
durante a negociao de projetos de parlamentares em que o governo se envolve como
parte interessada ou como rbitro de conflitos entre interesses diversos. Nos muitos casos
em que os atores sociais pressionam o executivo, a presso pode ocorrer no momento
em que a proposio est sendo redigida; durante o processo de negociao do projeto
no parlamento ou no momento em que o presidente deve decidir se ir sancionar ou
vetar (total ou parcialmente) uma proposio aprovada pelo poder legislativo. Em caso de
insatisfao com os vetos impostos pelo presidente da repblica, resta ainda a alternativa
de pressionar os parlamentares pela supresso dos vetos.
Em nenhum estgio da produo legislativa o lobby possui um carter predeterminado.
Antes, o sentido do lobby varia conforme a natureza do projeto que est em foco. H
casos em que o lobby assume um carter defensivo, o que acontece quando o objetivo
do ator social evitar os danos que certas proposies legislativas podem acarretar para
seus interesses. Nessa circunstncia, o lobby orientado para encerrar a tramitao da
proposta, ou paralis-la, ou ainda para modificar a proposta, tornando-a mais aceitvel.
Em outros casos, o lobby ostenta um carter ofensivo, o que ocorre quando a idia do ator
social apoiar projetos cuja aprovao seria capaz de lhe trazer benefcios.
Acredito que no necessrio, nem desejvel, erradicar a ao de lobby que no
agride as leis do pas. O lobby que obedece s leis uma modalidade de ao que inclusive
pode ser til para o aprimoramento da qualidade das decises polticas, ao trazer o ponto
de vista de diferentes atores sociais para o interior do processo decisrio.
Isto no impede, no entanto, o esforo de formular mecanismos que tornem a
prtica do lobby cada vez mais compatvel com valores democrticos. Por exemplo,
a transparncia do lobby na produo legislativa seria muito favorecida se esta ao
poltica fosse regida, no Brasil, por uma lei equivalente ao Lobbying Disclosure Act (Lei
da Revelao do Lobbying), aprovado pelo Congresso dos Estados Unidos da Amrica em
1946 e reformado em 1995. Embora a questo venha tona regularmente, os congressistas
brasileiros ainda no foram capazes de aprovar uma lei que regulamente a atividade de
lobby no pas. Um projeto nesse sentido, da autoria do senador Marco Maciel (PFL-PE),
foi apresentado em 1989. Aprovado no Senado Federal, o projeto est engavetado na
Cmara dos Deputados h 15 anos, desde 1990. Entre outras coisas, o projeto
(i) cria a exigncia de registro para o lobista que atua no Congresso Nacional;
(ii) obriga o lobista a prestar conta periodicamente dos gastos referentes sua
atuao dentro e fora da Cmara e do Senado;
(iii) obriga o lobista a informar quem o seu contratante e que projetos est
acompanhando; e
(iv) (iv) estabelece punies para os casos de desobedincia s regras. A aprovao
de leis referentes atividade do lobby no somente em nvel federal, mas tambm em
nvel estadual e municipal, lanaria muita luz sobre o problema da ligao entre grupos
de interesses privados e o poder pblico no Brasil.
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Outro desafio viabilizar a organizao, a mobilizao e o exerccio de presso

poltica por parte de segmentos sociais numerosos que, no entanto, apresentam um dficit
histrico notvel de ao coletiva tais como os pequenos consumidores, os pequenos
contribuintes, os desempregados e as vtimas de excluso scio-econmica. Quanto maior
se tornar a capacidade destes atores de defender seus interesses na arena poltica, tanto
menor ser o desequilbrio em favor dos interesses economicamente ou politicamente
privilegiados.
Texto inspirado em tese defendida na Universidade de So Paulo.
Captulo publicado na revista eletrnica ComCincia

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Cincia Poltica

Cadernos do ILP

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