Presidenta da Repblica Federativa do Brasil: Dilma Rousseff

Vice-presidente da Repblica Federativa do Brasil: Michel Temer

Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome: Tereza Campelo
Secretrio Executivo: Rmulo Paes Sousa
Secretrio Executivo Adjunto: Marcelo Cardona
Secretria Nacional de Assistncia Social: Denise Colin
Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao: Paulo Januzzi
Secretrio Nacional de Renda de Cidadania: Thiago Falco
Secretria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional: Maya Takagi
Secretria Extraordinria para a Superao da Extrema Pobreza: Ana Fonseca

7 A 10 DE DEZEMBRO DE 2011 | BRASlIA/DF

Composio do CNAS Gesto 2010/2012

Presidente: Carlos Eduardo Ferrari
Vice-presidente: Renato Francisco dos Santos Paula

Representantes Governamentais
Titulares
Renato Francisco dos Santos Paula: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Simone Aparecida Albuquerque: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Eutlia Barbosa Rodrigues: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Jos Ferreira da Crus: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
La Lcia Ceclio Braga: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Jos Geraldo Frana Diniz: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ftima Aparecida Rampin: Ministrio da Previdncia Social
Srgio Wanderly Silva: Representante dos Municpios (CONGEMAS)
Clia Mota de Carvalho: Representante dos Estados (FONSEAS)

Suplentes
Brenda Ferreira Silva: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Maria do Socorro Fernandes Tabosa: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Gracielly Alves Delgado: Ministrio da Sade
Fbio Moassab Bruni: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Isis Leite Ferreira: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Marisa Rodrigues Silva: Representante dos Municpios (CONGEMAS)
Ely da Silva: Representante dos Estados (FONSEAS)
Igo Martini: Secretaria de Direitos Humanos
Cinira Dias Custdio: Ministrio da Educao

Representantes da Sociedade Civil

Titulares
Carlos Eduardo Ferrari: Federao Nacional das Associaes para Valorizao das Pessoas com Deficincia
Ir. Pedro Vilmar Ost: Unio Brasileira de Educao e Ensino
Antonio Celso Pasquini: Unio Social Camiliana
Clodoaldo de Lima Leite: Federao Esprita Brasileira
Maria do Carmo Tourinho Ribeiro: Associao Brasileira de Autismo
Samuel Rodrigues: Movimento Nacional de Populao em Situao de Rua
Frederico Jorge de Souza Leite: Federao Nacional dos Psiclogos
Maria Aparecida do Amaral Godoi de Faria: Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social
Carlos Rogrio de Carvalho Nunes: Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil

Suplentes
Wagner Carneiro de Santana: Fundao Orsa
Renato Saidel Coelho: Associao da Igreja Metodista
Leila Pizzato: Associao Antonio Vieira
Maria Auxiliadora Bezerra de Araujo: Federao Nacional de Educao e Integrao dos Surdos
Jos Araujo da Silva: Pastoral da Pessoa Idosa
Maria da Conceio Pires dos Santos: Federao Nacional das APAES
Jane Pereira Clemente: Federao Nacional dos Empregados em Instituies Beneficentes, Religiosas
e Filantrpicas
Ana Carolina Barros Pinheiro Carrenho: Ordem dos Advogados do Brasil
Marcia Mansur Saadallah: Conselho Federal de Psicologia

Secretaria Executiva do CNAS

Maria das Mercs Avelino Carvalho: Secretria Executiva
Maria Auxiliadora Pereira: Coordenadora de Poltica
Christianne Camargo Menezes: Coordenadora de Normas
Liliane Neves do Carmo: Coordenadora de Acompanhamento aos Conselhos
Jamile Calado: Coordenadora de Financiamento
Conselho Nacional de Assistncia Social
Esplanada dos Ministrios, Anexo Bloco F 1 andar, ala A
CEP: 70.059-900 Braslia DF
www.mds.gov.br/cnas

Comit Editorial e organizadores:

Leila Pizzato
Renato Francisco dos Santos Paula

Conselho Nacional de Assistncia Social

Brasil. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

Caderno de Textos VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social: Consolidar o SUAS e valorizar
seus trabalhadores Braslia, DF: Conselho Nacional de Assistncia Social, MDS, 2011.
144p.; 21 cm
ISBN: 978-85-60700-51-6

1. Assistncia Social, Brasil. 2. Sistema nico de Assistncia Social, Brasil. I. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
CDU 364(81)

Apresentao

Carlos Eduardo Ferrari | Presidente do CNAS gesto 2010/2012

VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social: sentidos e significados

O processo de realizao das conferncias de assistncia social, desde a Conferncia Zero, em junho de
1993, sem dvida uma das experincias mais significativas no rol daquelas afetas a (re) democratizao
do Estado brasileiro e seus processos participativos. S as evidncias quantitativas j demonstram a assertividade do enunciado: A assistncia social a segunda rea das atenes pblicas mais antigas a realizar
conferncias, s perde para a Sade (que em 2011 realiza a 14 Conferncia Nacional). A ltima Conferncia
de Assistncia Social, em 2009, em suas trs etapas municipal, estadual e do Distrito Federal e nacional mobilizou um contingente aproximado de 600 mil pessoas, entre usurios, trabalhadores, gestores,
prestadores de servios e colaboradores, sendo que se somarmos a participao em todas as sete edies
anteriores chegaremos prximos da cifra de 900 mil pessoas debatendo e deliberando sobre os rumos da
poltica pblica de assistncia social no Brasil. At hoje, foram mais de 700 deliberaes registradas nos
Anais das Conferncias, relativas a todas as dimenses desta poltica. Os nmeros do material instrutivo /
formativo e informativo distribudos nas Conferncias de Assistncia tambm so significativos. Apenas nas
conferncias realizadas aps a criao do SUAS foram distribudos mais de 1 milho de publicaes, entre
livros, cartilhas, cartazes, folders, manuais, compndios, etc.
Todo o crescimento no processo de participao nas Conferncias de Assistncia tambm se fez acompanhar de sua evoluo dentro e fora da esfera pblica. Atualmente, mais de 70% dos municpios brasileiros
possuem uma secretaria especfica para a gesto da poltica pblica de assistncia social. Do mesmo modo,
registra-se a marca de mais de 270 mil trabalhadores ocupados nessa poltica nas administraes municipais, sendo que esse nmero se eleva caso consideremos os trabalhadores ocupados nas gestes estaduais
e federal e nas entidades prestadoras de servios socioassistenciais.
Diante disto, vislumbramos que no estamos diante de uma poltica qualquer, sobretudo, no momento onde
o Estado brasileiro se volta para a priorizao do combate a pobreza e as desiguldades que assolam a anos
a maioria da populao brasileira.
Em consonncia a todo esse movimento, o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) e o Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) convocaram em dezembro de 2010 a VIII Conferncia
Nacional de Assistncia Social que tratar da consolidao do SUAS com a valorizao dos trabalhadores e a
qualificao da gesto, dos servios, programas, projetos e benefcios. O momento histrico, pois oportuniza o debate que converge para a criao de estratgias que levem a consolidao do SUAS como sistema
pblico que opera a poltica de assistncia social e materializa as diretivas da LOAS. Alm disso, permite que
os trabalhadores do setor assumam centralidade e protagonismo atravs do reconhecimento pblico de
suas demandas entendidas como demandas intrnsecas a qualidade dos servios e ampliao dos acessos
por parte dos usurios da poltica.

Este modo indito de organizar os debates e encaminhamentos nas Conferncias de Assistncia Social tambm se reflete na organizao desse Caderno de Textos que apresentamos.
Retomando a interlocuo com os segmentos que tem a assistncia social como objeto de interesse acadmico-cientfico e com atores significativos da militncia poltica da rea que empregam parte de seu
tempo para pensar a poltica, o presente Caderno de Textos se divide em quatro grandes reas temticas,
notadamente, reas sincrnicas aos subtemas de debates propostos para a VIII Conferncia Nacional. Deste
modo, na rea temtica que motiva a temtica central da Conferncia, qual seja, a Gesto do Trabalho no
SUAS Beatriz Augusto de Paiva inaugura as reflexes resgatando a travessia histrica da assistncia social
para tornar-se poltica pblica e as implicaes polticas e ideolgicas desse processo, bem como a relao
intrnseca com as opes das polticas macroeconmicas. Esses argumentos so usados como pano de fundo para a autora problematizar o processo dialtico de construo e reconstruo das polticas sociais no
Brasil associado a superexplorao da fora de trabalho implicada tambm na desproteo ao trabalho,
processo caracterstico das sociedades de mercado contemporneas. Nessa perspectiva, Paiva resgata a importncia da organizao dos trabalhadores do setor e sua identificao com as demandas mais amplas da
classe trabalhadora. Considera que o diferencial dos trabalhadores da assistncia social se d por suas possibilidades reais de aliana estratgica com os usurios dos servios socioassistenciais, quando afirma: Esta
agenda nossa, dos trabalhadores, primordialmente: formular com a populao e consolidar politicamente
os servios socioassistenciais numa articulao orgnica com outras medidas complementares de garantia
do exerccio do protagonismo da populao e da emancipao dos indivduos e grupos sociais subalternizados. Portanto, a luta dos trabalhadores sociais na reivindicao de seus legtimos direitos est creditada
ao avano poltico do SUAS, sem o qual no haver condies dignas de trabalho, vez que so subordinadas
s condies de oferta da prpria poltica pblica para a populao.
Jucimeri Isolda Silveira, em seu texto, traz os elementos fundantes da gesto do trabalho no SUAS e esclarece as diretrizes que norteiam a NOB/RH, como por exemplo, o prprio conceito de gesto do trabalho:
incompatvel com processos gerenciais de controle de pessoas, pela mera adequao entre perfis e funes,
e com o desenvolvimento de suas qualificaes (....) ainda que o trabalho na assistncia social carea de
regulamentaes que compatibilizem competncias / funes com avaliao de resultados, a gesto desta
dimenso do SUAS requer a adoo de instrumentos unificados e de estratgias consistentes na direo da
desprecarizao das condies e dos vnculos de trabalho, afirma. Utilizando dados obtidos nos diversos
instrumentos de monitoramento e acompanhamento da poltica, a autora arrola um conjunto de desafios
postos implementao da gesto do trabalho no SUAS que vo desde a composio das equipes de trabalho, a desprecarizao, as mesas de negociao, os planos de cargos, carreiras e salrios, etc. Destaca-se
na reflexo de Silveira a centralidade que a poltica de capacitao assume no SUAS e os avanos possveis
a partir da aprovao da Lei 12.435/2011 que permitir o pagamento de recursos humanos pelas transferncias fundo-a-fundo.
O Caderno de Textos avana e nos traz a rea temtica sobre Os Servios Socioassistenciais. Nela, Egli Muniz
resgata a difcil trajetria dos servios socioassistenciais no Brasil marcada pela composio entre proteo

e represso. Mostra como tem sido possvel superar os paradigmas do passado com a implantao de medidas que registram a assistncia social na esfera pblica, sobretudo, pela certeza na prestao dos servios
ainda que estes atendam contingncias incertas. Destaca a criao dos CRAS e CREAS, a aprovao da NOB/
RH, os guias de orientao da proteo social bsica e especial, a tipificao nacional dos servios socioassistenciais, a configurao da rede socioassistencial complementar a rede estatal, as resolues do CNAS e
outros elementos que compem o conjunto de definies que vem ao longo do tempo dando concretude
poltica e aos servios e sua qualidade. A autora, conclui sua reflexo com a reafirmao da necessria articulao entre servios e benefcios socioassistenciais e os desafios dela inerentes.
Na mesma perspectiva, Ademar Carlos de Oliveira refora a importncia estratgica do trabalho em rede
tanto para a ampliao do alcance da populao aos direitos socioassistenciais quanto para sua melhor gesto. Para o autor, todas as conquistas registradas no campo da poltica de assistncia social permitem al-la
ao status de poltica garantidora de direitos, deste modo se faz necessria a reafirmao do pacto federativo
com a explicitao clara das responsabilidades de cada ente. Nessa perspectiva, o autor atribui um papel
central ao municpio, pois nele onde acontecem as aes em rede, nele onde os servios so executados.
A rea temtica Participao e Controle Social traz as reflexes de Eleonora Schettini Martins Cunha e Edval
Bernardino Campos dando continuidade aos debates que iniciamos nas Conferncias de 2009 que tiveram
a participao e o controle social como tema central. A primeira, dando nfase ao papel protagnico dos
conselhos e das conferncias nos mecanismos de democratizao do Estado e o segundo aprofundando
os significados e significantes da participao e do controle e neles as conquistas e os desafios postos
sociedade civil nesse processo.
Por fim, o SUAS e a erradicao da extrema pobreza no Brasil comparece com as reflexes de Ana Fonseca.
Nelas destacam-se os desafios do enfrentamento a extrema pobreza no Brasil evidenciando o papel estratgico da poltica de assistncia social nesse processo. Informa o panorama sobre o qual se desenhou o Plano
Nacional para Superao da Extrema Pobreza, batizado de Plano Brasil Sem Misria. Refere que o Plano
se vincula a uma concepo de Estado e democracia respaldada no reconhecimento da atribuio estatal
de garantia de direitos. Deste modo, as notas de Ana Fonseca nos levam reflexo terica e prtica, tica
e poltica, de como aliar a operao das aes propostas a expertise e acmulos histricos da assistncia
social na convergncia de resultados concretos na superao da pobreza extrema. Destaca a busca ativa
como ferramenta estrutural no processo de identificao da populao a ser alcanada pelas aes do Plano
e a multidimensionalidade da pobreza como eixo conceitual basilar das aes.
Esse Caderno de Textos mais uma conquista das muitas que a assistncia social vem tendo nos ltimos
anos. Ficam nele registradas importantes contribuies ao debate, que desde j, agradecemos fraternalmente aos nossos interlocutores.
Esperamos que todos que tiverem contato com ele aproveitem da melhor forma possvel fazendo das Conferencias de 2011 encontros histricos para a consolidao da poltica e ampliao dos direitos na sociedade brasileira

Sumrio

Apresentao 7
TEMTICA I - A Gesto do Trabalho no SUAS

13

Trabalhadores Sociais do SUAS: qual agenda construir?

15

A CENTRALIDADE DO TRABALHO E DA FORMAO CONTINUADA NO SISTEMA NICO

DE ASSISTNCIA SOCIAL: REALIDADE E AGENDA POLTICA

25

TEMTICA II - Os Servios Socioassistenciais

37

Qualificao dos Servios Socioassistenciais para a consolidao do

SUAS e acesso aos direitos socioassistenciais

39

Trabalho em Rede: Consolidar Direitos, por meio da qualificao do

SUAS e da otimizao dos servios socioassistenciais.

53

TEMTICA III - Participao e Controle Social

59

Conselhos e Conferncias: o desafio de aprimorar o controle social no SUAS

61

Participao como desafio e conquista

73

TEMTICA IV - O SUAS e a Erradicao da Extrema Pobreza no Brasil

85

A Superao da Extrema Pobreza no Brasil e a Centralidade da Poltica

Pblica de Assistncia Social

87

TEMTICA I
A Gesto do Trabalho no SUAS

11

TEMTICA I - A Gesto do Trabalho no SUAS

Trabalhadores Sociais do SUAS: qual agenda construir?
Beatriz Augusto de Paiva1

H menos de vinte anos a rea da assistncia social no Brasil se reduzia a uma estrutura institucional
centralizada no governo federal, principalmente em torno da LBA (Legio Brasileira de Assistncia). As
entidades da sociedade civil orbitavam LBA de forma espontnea, mas que no passavam de relaes espordicas, com recursos desaglutinados, superposio de atendimentos, caracterizando-se por
um conjunto catico e desorganizado de iniciativas. Estados e municpios, quando desenvolviam suas
prprias aes, tambm no encontravam sinergia e estrutura, titubeando caminhos mal iluminados e
acidentados, em geral implementando programas emergenciais.
A populao brasileira - com suas necessidades bsicas fundamentais ignoradas - no possua territrio
institucional para acessar servios socioassistenciais ou dispor dos benefcios a que devia - por imperioso merecimento - fazer jus.
Embora houvesse uma importante movimentao de seus trabalhadores e entidades dos usurios, o
processo poltico-legislativo para afirmao da assistncia social como direito social e, portanto, como
poltica pblica integrante da seguridade social, no deslanchava, pior, encontrava muitas resistncias
por parte dos setores conservadores que detinham o poder no pas.

A TRAVESSIA
Por isso, um tempo distinto pde ser celebrado com a aprovao da LOAS (Lei Orgnica da Assistncia
Social), em 1993. Mas no houve compromissos convincentes e definies robustas vista; foram dez
anos de um passo atrs do outro, s vezes mais para trs do que para frente. Porm, aos poucos o pas
presenciou uma sensvel movimentao na forma de encarar a necessidade de construo de uma poltica social pblica, que pudesse confrontar o abandono e o descaso.
Os recursos pblicos, sempre escassos, haviam de encontrar a maneira mais estratgica para serem utilizados. Vem da a rigidez na elaborao de critrios de acesso a programas extremamente focalizados,
expandindo uma forma propagandista de ao, modelando boas prticas pontuais, mas com relativa

Assistente Social e Professora-doutora do Departamento de Servio Social da Universidade Federal de Santa Catarina.

pesquisadora do Instituto de Estudos Latino-Americanos IELA/UFSC.

13

visibilidade. Esta construo contou com um impulso indito: a municipalizao rpida, contundente e,
por outro lado, frgil. Nesta fragilidade encontramos uma dinmica errtica de montagem e reorganizao dos servios, atendendo s vocaes locais, os compromissos de gesto de governo e, sobretudo,
potencialidades de especiais experincias de gesto participativa e democrtica. Havia muita transferncia das aes e atendimento para os municpios, sem correspondente pactuao de responsabilidades. Celebravam-se convnios com todos e para tudo. O acesso ao financiamento federal, com regular
e facilitada transferncia de recursos, seguia como o primeiro maior desafio.
Dez anos depois, a V Conferncia Nacional de Assistncia Social, convocada extraordinariamente pelo
Presidente Lula da Silva (de acordo com a LOAS modificada s ocorreria em 2005), reinaugurava um
novo projeto, desta vez com a clara inteno e compromissos oficializados. Ali o governo Lula assume
a proposta do movimento poltico luta pelo direito assistncia social, capitaneado pelos seus trabalhadores militantes, e inicia o cuidadoso processo de elaborao do desenho para sustentar o novo
formato do SUAS. Deu-se o compromisso pelo erguimento de uma estrutura de realizao de direitos
socioassistenciais, no s a serem afianados mas prestados diretamente pelo poder pblico, como responsabilidade republicana do Estado brasileiro, desde uma articulao intergovernamental que deve
englobar as trs esferas de governo. A proposta do sistema nico de assistncia social saa do papel,
deixando de ser concepo utpica para ganhar um lugar de prioridade, dentro da pauta social do governo.
Estes fatos, embora positivos, fundamentais, no portam as condies suficientes para a imperiosa revoluo que o pas requer, no sentido da mais ampla, universal e democrtica organizao poltica para
garantia dos direitos sociais, em todas as reas, desde a educao integral - pblica e de qualidade - em
todos os nveis (infantil, fundamental e mdio) passando pela formao profissional, sade, cultura,
habitao, reforma agrria e agricultura, cincia e tecnologia, trabalho digno, previdncia social, transporte coletivo, esporte e lazer, at energia e meio ambiente.
O SUAS uma grandiosa empreitada, mas certamente ainda uma iniciativa molecular diante das monumentais tarefas que a reduo das inquas desigualdades sociais e a busca pela justia social esto a
exigir da democracia e seu governo.
Mas se no creditamos expectativas ingnuas quanto ao alcance da proteo socioassistencial, tambm
no descartamos sua importncia na transformao social que defendemos. O debate que se instala
com a VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social, para dezembro de 2011, precisa formular a
agenda de construo dos trabalhadores sociais do SUAS, na direo da organizao e lutas coletivas
para que a proteo social seja efetivamente universal. Trata-se de dotar o SUAS das aes que possam
conduzir a ruptura definitiva com a condio perifrica ou residual da assistncia social, e da sua verso
tradicional como reprodutora de mecanismos mistificao das desigualdades e de ocultamento das

suas causas, que induzem respostas (pretensamente) reformadoras das condutas individuais e grupais,
sem qualquer contedo ou potncia transformadora libertria.
Desta forma, na agenda de luta dos trabalhadores sociais simultnea s reivindicaes, mobilizaes
e organizao est pautada a imprescindvel elaborao terica e poltica, capaz de dotar as medidas
de proteo socioassistencial de novos contedos e estratgias, que deflagrem a politizao e a desalienao e, assim, a crescente autonomia crtica dos sujeitos de direitos, como princpio fundamental
para avanar na contramarcha dos processos de subalternizao poltica, de explorao econmica e
de excluso scio-cultural.

O LEGADO DO SUAS
Qual o legado que o SUAS transmite aos seus trabalhadores, para enfrentarmos esses imensos desafios?
Difceis ambiguidades e contradies estruturais so nossos esplios.
De partida, o reordenamento institucional que a LOAS indicou em 1993, que contava com a participao dos trabalhadores da assistncia social, foi literalmente ignorado. As decises do governo Cardoso
quanto ao processo de implantao da LOAS no ouviu fruns de construo coletivas. No fora o CNAS
(Conselho Nacional de Assistncia Social), ocupado por setores autnomos, combativos e crticos,
dificilmente as conquistas alcanadas se materializariam. Desta forma, ao mesmo tempo em que se
induziu um silenciamento dos trabalhadores em sua construo cotidiana pela implantao da LOAS, a
trincheira do controle social e da participao representativa revelava eficcia e fora.
Todavia, o terreno concreto do cotidiano de trabalho da poltica de assistncia social, que moldava
a descentralizao poltico-administrativa definida pela LOAS (comando nico, plano, fundos, conselhos), se deparava com a disputa histrica entre os trabalhadores sociais e os agentes do clientelismo
e do patrimonialismo que comandavam e ainda interferem em muitas experincias de gesto pblica,
at hoje.

A SUPERXPLORAO DA FORA DE TRABALHO

Como trabalhadores das polticas sociais, simultnea a esta delicada travessia, estvamos todos ns
brasileiros submetidos ao processo violento de superexplorao da fora de trabalho, no obscuro tem-

15

po de adeso ao projeto neoliberal que o governo encarnava, mas que tambm se inseria no mbito de
um processo de mudana do sistema capitalista em nvel mundial.
Havia que alterar a produo capitalista no cho da fbrica, alterando e intensificando as formas de
explorao da fora de trabalho, em nome da competitividade das empresas. Disseminava-se a chamada flexibilizao das contrataes, facultada pela modificao da legislao trabalhista, com direta
supresso dos direitos conquistados pelos trabalhadores. Foram dcadas de aumento do desemprego,
conteno salarial, desestruturao das formas de luta classistas, precarizao das relaes de trabalho, com o crescimento das contrataes flexveis, numa aberta continuidade entre o autoritarismo
antipopular do regime militar e dos governos civis neoliberais que ento encarnavam.
As transformaes do capitalismo contemporneo conduzidas pelo programa neoliberal encontravam
solo frtil na estrutural configurao do capitalismo nas economias dependentes latino-americana e,
consequentemente, brasileira, desde a experincia de trabalho superexplorado, onde a maioria da populao economicamente ativa, em geral composta por trabalhadores de baixa escolaridade, s encontra
trabalho sem os direitos decorrentes da relao salarial formal, onde a informalizao e precarizao
predominam. Porm, a proliferao de inseres ocupacionais distintas da relao assalariada regulamentada, no regidas pelas garantias devidas do contrato formal com protees efetivas, tornou-se
uma tendncia tambm aos profissionais de alta escolaridade.
Generaliza-se no Brasil, e em vastos setores da classe trabalhadora em mbito mundial, a superexplorao, que manifesta uma forma mais intensa e extensiva de explorao, nesse caso, uma forma de
explorao da fora de trabalho que no respeita seu valor de sua reproduo. Ao no respeitar o valor
da fora de trabalho, que determinado pelos meios necessrios subsistncia, se modifica a lgica de
satisfao das necessidades dos trabalhadores, uma vez que o valor da fora de trabalho deveria corresponder um valor especfico a determinadas necessidades bsicas suficientes para reproduzirem-se
a si e a sua famlia, conforme valores materiais sancionados e simblicos adquiridos.
Assim, a regulao poltica dos direitos das classes trabalhadoras ganha verses antinmicas. Num extremo, uma fora de trabalho degradada estruturalmente, sem direitos sociais assegurados, de outro,
setores do trabalho formal, submetidos paulatina precarizao e diluio poltica.

TRABALHO E POLTICAS SOCIAIS EM TEMPOS DE AJUSTE FISCAL

Aos trabalhadores sociais, este processo incidiu de dupla-forma: a sua prpria precarizao contratual,
alinhada s condies degradadas de trabalho. Como um paradoxo, as perdas consecutivas dos direitos do trabalho produziam para as famlias outras demandas e necessidades insatisfeitas, o que exigia

respostas cada vez mais complexas e amplas populao, duramente afetada pela pauperizao e
destruio da sociabilidade dos setores populares da classe trabalhadora. Na contraface do aumento
das demandas sociais, as polticas sociais seus servios e trabalhadores so abalados por restries
e desmontes, frente ao contexto de minimizao do Estado e das responsabilidades governamentais.
Cada uma dessas alteraes foram estendidas a todos os setores da classe trabalhadora, adaptando-as
aos contextos particulares, com o mesmo propsito de economizar com o salrio. Na fbrica, a reduo
do custo da mercadoria pela economia dos salrios aumentava o lucro. Nos servios pblicos, a remunerao dos trabalhadores sociais passou a ser vista como desperdcio, como item a ser reduzido ao
mximo no custo-meio das polticas sociais.
A frmula mgica do voluntariado humanitrio no tardou a se revelar como mais uma faceta da precarizao, desta vez incidindo inteiramente nos servios socioassistenciais, inclusive governamentais,
pois a tnica era e transferir responsabilidades sociedade, retirando o Estado das funes executoras.
Se para as empresas privadas se tratava de aumentar diretamente o lucro privado das empresas e seus
patres, o ajuste fiscal e a conteno dos gastos sociais eram as medidas requeridas para garantir ao
mercado financeiro a alta lucratividade dos investimentos especulativos no acesso privilegiado riqueza do pas, pela via dos ganhos junto aos compromissos da dvida estatal com os bancos, primeiro internacionais e FMI (Fundo Monetrio Internacional), depois aos bancos nacionais e famlias detentoras
dos ttulos da dvida pblica brasileira, numa clara, aberta e desigual disputa pelos recursos pblicos
entre a classe capitalista, que detm o poder econmico (e poltico tambm), e a classe trabalhadora,
que produz mas no usufrui da riqueza social.
dessa forma que se caracteriza o agravamento das condies de vida das maiorias no continente, em
nosso pas e cidades - sejam pequenas ou grandes metrpoles - pois o produto da estrutura de organizao do trabalho aqui se baseia no desgaste acentuado das condies de vida da classe trabalhadora,
j que os mecanismos relatados traduzem-se em elevados ndices de pobreza e misria, em virtude
do desemprego estrutural, do subemprego, do trabalho informal, do rebaixamento salarial, trabalhos
degradantes e ampliao acima dos limites da jornada de trabalho.
O legado do SUAS, portanto, no vem somente da ex-LBA.
Herdamos a trajetria histrica de um pas marcado por um processo concentrador da propriedade,
tendo o latifndio como a relao central da produo dos produtos primrio-exportadores, com base
na superexplorao da fora de trabalho, no raras vezes com o trabalho infantil e escravo associados.
, portanto, dinmica atuante em nosso presente a alta concentrao da propriedade dos meios de produo nos grandes grupos privados nacionais e internacionais, com elevado grau de concentrao da ri-

17

queza. A intensificao do trabalho, a prolongao da jornada de trabalho e a expropriao de parte do

trabalho necessrio ao operrio para repor sua fora de trabalho, que caracterizam o modo de produo
fundado exclusivamente na maior explorao da fora fsica do trabalhador, em contraposio explorao resultante do aumento de sua produtividade, impem condies deplorveis de vida s massas.
Aqui, seja no Brasil ou em qualquer outro pas da Amrica Latina, a nossa condio de periferia do capitalismo requer que a produo de mais-valia tenha que suprir as necessidades de acumulao interna
do capital, e mais, tem que assegurar a remessa de lucros aos pases centrais e suas empresas. O excedente econmico que fica para financiar as polticas sociais certamente insuficiente, depois que as
contas com o capital so remuneradas.

A LUTA DOS TRABALHADORS DO SUAS

Assim, fato marcante do processo histrico brasileiro a desigualdade social e sua face obrigatria, a
violncia criminal no campo e nas periferias, destruindo famlias e a juventude, relegando as classes
populares moradias precrias, semeando territrios abandonados e coagidos pelo narcotrfico, induzindo dependncia qumica e aos mltiplos sofrimentos mentais decorrentes. O cotidiano de destituies e de opresses integra uma rotina e formas de existncia que no pode ser banalizada, nem
muito menos explicada por teses simplistas.
Portanto, ponto primordial da agenda dos trabalhadores sociais a apropriao teoricamente crtica
e politicamente comprometida desses processos estruturais e de suas expresses cotidianas e locais,
de forma que a ao dos servios socioassistenciais se converta em programtica conscientizadora e
organizadora das formas de luta e de transformao coletiva das condies de vida imediata das populaes com as quais atuamos.
Face o exposto, importante ressaltar que vivemos no Brasil uma trajetria paradoxal, mas decisiva em
termos da ultrapassagem do legado da precarizao e do improviso, da omisso e da transferncia de
responsabilidades no campo das polticas sociais, no obstante as dessemelhanas e falta de sincronia
nos processos polticos que as impulsionam e das contradies estruturais que ainda debilitam as polticas pblicas em nosso pas.
Ainda cedo para comemorar, a disputa com os setores comprometidos com o capital e que impulsionaram as formulaes contra-reformistas dos direitos sociais segue aberta, mas com perspectivas.
Onde era quase exclusiva a preocupao com a conteno do gasto social, geradora de uma grave omisso estatal, especialmente quando as polticas sociais eram destinadas s maiorias mais necessitadas,
temos hoje responsabilidades novas e pujantes.

O SUAS uma porta aberta na direo de uma proteo social distendida, sensvel pobreza e s amplas necessidades coletivas, que herdamos confinadas ao gueto da focalizao extremada. Por esta
razo, no se trata mais de acatar no debate sobre o SUAS - e sobre os desafios do trabalho social crtico
e com qualidade - que o tema da pobreza e da desigualdade seja apartado da sua dimenso estrutural,
permanecendo confinado como um problema da esfera do consumo e da estrutura familiar.
Se no rompermos com o passado da assistncia social como ao pontual, improvisada e lateralizada
nas franjas das demais polticas sociais, as respostas em termos dos servios sero tpicas e superficiais. Nesta viso conservadora, na medida em que a pobreza aguda e questo explosiva, o melhor
mesmo esteriliz-la, sobrepondo aes diversas e pulverizadas, restritas a atendimentos individualizados e metodologias tuteladoras que no atentem para a raiz da questo social,e para as tarefas de
trabalho coletivo e organizativo da participao popular em cada territrio.
Nesta tradio, ainda vigente, o risco de se atuar na lgica do ajustamento de comportamentos individuais no pequeno, haja vista a manuteno dos esquemas teraputicos, ajustadores de conflitos,
controladores da rebeldia e moduladores de condutas pacificadas.
Os mecanismos de desmobilizao e de subalternizao que descredenciam a socializao do poder
junto aos segmentos populares, so fartamente conhecidos. Entretanto, um projeto democrtico-radical dos trabalhadores do SUAS deve insistir na participao popular como eixo da poltica pblica, sem
a qual no se opera a ruptura com a lgica que desabilita o carter protagnico das massas e que d
sustentao dominao de classes.
Esta agenda nossa, dos trabalhadores, primordialmente: formular com a populao e consolidar politicamente os servios socioassistenciais numa articulao orgnica com outras medidas complementares de garantia do exerccio do protagonismo da populao e da emancipao dos indivduos e grupos
sociais subalternalizados.
Portanto, a luta dos trabalhadores sociais na reivindicao de seus legtimos direitos est creditada ao
avano poltico do SUAS, sem o qual no haver condies dignas de trabalho, vez que so subordinadas s condies de oferta da prpria poltica pblica para a populao.
Por esta razo, cabem aos trabalhadores sociais do SUAS o desencadeamento de estratgias coletivas
com os setores populacionais e os movimentos sociais populares para a imperiosa luta pela articulao
de amplo e consistente sistema de ateno e proteo no mbito das necessidades humanas sociais, o
qual contemple a contribuio decisiva das aes socioassistenciais, educacionais e poltico-culturais.
tempo, contraditoriamente, de dificuldade de mobilizao dos movimentos sociais, quanto mais de
participao dos sujeitos individuais nos territrios que partilhamos e nos servios que desenvolve-

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mos. As transformaes econmico-sociais das ltimas dcadas tornaram mais difcil a reproduo material da grande maioria da populao no dia-a-dia do trabalho superexplorado. A dura realidade da
vida, que marca o cotidiano de eventos mais penosos do que realizadores, cria muitos desafios luta
poltica dos usurios e dos trabalhadores, em sues ramos de atuao e nas causas gerais e estruturais.
Mas este trnsito histrico no se encerra numa fatalidade, os bices para a participao no so incontornveis. Ou seja, h transformaes e lutas a serem desencadeadas, e o sero, uma vez que em toda
parte do mundo globalizado a crise econmica e as opresses esto insustentveis.
Por mas que a indignao com a desigualdade e injustia seja metamorfoseada em resignao, por mais
que a dificuldade de reproduzir a vida no gere condies automticas para conscientizao e mobilizao, capazes de nutrir de convico e estmulo a expectativa para a participao, a sim mais urgente e necessrio o trabalho da poltica de assistncia social na perspectiva do protagonismo popular,
se pretendemos dotar de possibilidades a luta contra a desigualdade e a favor da garantia de direitos
sociais plenos e universais, no s aos usurios, mas aos trabalhadores do SUAS e no s, tambm
classe trabalhadora em seu conjunto, no mesmo diapaso e processo.
A convico clara: o movimento estrutural a luta coletiva e poltica. Os servios socioassistenciais
no esto deslocados deste contexto, portanto.

AGENDA DOS TRABALHADORES DO SUAS

Alcanar novas e potentes estratgias para a gesto do trabalho no SUAS simultaneamente realizar o
direito assistncia social numa perspectiva efetivamente democrtica.
Implica, portanto, no reconhecimento concreto do protagonismo popular, cujo exerccio pelos usurios
sujeitos de direitos, de partida, deve enfrentar o elitismo na sociedade e na poltica pblica tambm,
em associao com o processo de organizao, conscientizao e formao poltica dos trabalhadores
do SUAS, que no esto imunes aos processos de desmobilizao e alienao do conjunto da populao
em geral.
Trata-se de superar a inrcia da improvisao e fragmentao do trabalho tcnico profissional, pois no
h direitos a trabalhadores que no respondam corretamente a uma extrema necessidade social, fortemente reconhecida e legitimada, no apenas pelos secretrios e prefeitos, mas principalmente pela
populao que atendemos.
Se concurso pblico uma exigncia, ao lado da autonomia tcnica, da coalizo poltica sustentada,

de adequadas condies de trabalho e salrios condignos, tais realizaes sero alcanadas com base
em que? Com base na luta dos trabalhadores sociais das demais polticas pblicas, em conjunto com
interesses gerais de classe.
Sem hesitao quanto ao mrito das reivindicaes e importncia das garantias presentes na legislao do SUAS, especialmente na NOB-RH/SUAS (Norma Operacional Bsica dos Recursos Humanos
do SUAS) imprescindvel aos seus trabalhadores combinar a capacidade de coalizo poltica com a
robustez da sua construo teorico-tcnica especializada.
Nenhum trabalhador social ser valorizado atuando com senso-comum, voluntarismo e prticas subalternizadoras, improvisadas e esvaziadas de contedo crtico transformador.
O combate precarizao exige associar uma resistncia ao rebaixamento das funes e salrios, bem
como sobrecarga e desvios funcionais, com a slida construo poltica e terica.

Nesta emprei-

tada, cabe ainda observar um elemento adicional: a tensa contradio entre a perspectiva da interdisciplinaridade e a perda da especificidade entre os integrantes da equipe do SUAS. O risco da diluio de
identidades e de descaracterizao dos atributos e competncias essenciais de cada trabalhador e seu
saber a face lunar da flexibilizao e da precarizao tanto do atendimento quanto das realizaes
profissionais. Equipe multidisciplinar sim, trabalho multifuncional outra proposta.
Se estes argumentos e reflexes possuem alguma validade, a luta unifica os protagonistas do SUAS.
As tarefas so conhecidas: a construo da carreira, a organizao sindical, as mesas de negociao, as
regulaes e mediaes contra o poder assimtrico e ilegtimo dos maus gestores. Todos esses passos
prprios da luta dos trabalhadores quando ascende um campo novo de possibilidades devem se ocorrer em associao constante e firme com a populao pela qualidade dos servios socioassistenciais e
do seu financiamento. Esta estratgia certamente abre maiores possibilidades de xito, principalmente
sustentadas pela legitimidade insubstituvel do saber transformador dos trabalhadores sociais, para
alm da formulao de parmetros formais ainda que consensuados em nvel nacional.
Em mbito maior, a combinao entre soberania popular e a luta poltica radical pela justia social,
sob a salvaguarda do Estado, se este for efetivamente democrtico, anuncia pilares vigorosos sobre os
quais se ergue a cidadania em nosso pas, se nos fortalecermos na luta geral dos trabalhadores contra
o sistema de opresso e de privilgios historicamente no poder no pas.
Na sociabilidade capitalista a extorso do tempo de trabalho, na sua forma assalariada como mercadoria, consome o tempo de vida pessoal e familiar, ocorrendo a destruio de espaos valiosos de sociabilidade humana e social.
Aprendemos que o tempo o campo de desenvolvimento humano. Por isso, a tarefa de libert-lo da

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medida do dinheiro a nossa luta do presente.

tarefa da luta poltica dos trabalhadores e por isso tambm do SUAS em seus servios socioassistenciais contribuir na ruptura com a indiferena e anulao dos majoritrios interesses dos trabalhadores
e de seu legtimo projeto de classe, tendo em vista a construo orgnica das polticas sociais para
satisfao das necessidades bsicas, compactados aos processos democratizados de bem usufruto de
trabalho digno, terra, cultura e liberdade.

A CENTRALIDADE DO TRABALHO E DA FORMAO CONTINUADA NO SISTEMA NICO

DE ASSISTNCIA SOCIAL: REALIDADE E AGENDA POLTICA
Jucimeri Isolda Silveira2

Este texto apresenta alguns elementos do debate sobre a gesto do trabalho na poltica de assistncia
social, partindo dos avanos normativo-jurdicos e polticos indutores da regulamentao de condies
institucionais que favoream seu ordenamento, no contexto de realizao das Conferncias de Assistncia Social, cujo tema abarca a centralidade do trabalho e a qualificao dos servios.
O cenrio poltico na assistncia social, no mbito das instncias de pactuao e de controle social,
revela a direo coletiva para a materializao dos mecanismos estratgicos que efetivem condies
de trabalho, garantam direitos assim como possibilitem o pleno desenvolvimento das capacidades dos
seus trabalhadores e a qualificao dos servios prestados populao.
Nesta perspectiva, ser abordado o necessrio processo de desprecarizao do trabalho na poltica de
assistncia social, diante do contexto de reconfigurao das requisies tcnicas e ticas da poltica de
assistncia social, e de reafirmao das estratgias centrais que implementam a gesto do trabalho no
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Processo que depende, certamente, de pactos e adeses
consistentes nos aprimoramentos imprescindveis capacidade gestora dos entes federados, cuja relao cooperada deve garantir financiamentos e reordenamentos relacionados s responsabilidades
pblicas, e de fortalecimento dos espaos e mecanismos de controle social para os direcionamentos
polticos consequentes na esfera pblica da assistncia social.

DESPRECARIZAO E RECONFIGURAO DO TRABALHO NO SUAS

Acompanhando as diretivas da Constituio de 1988 e da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS)
Lei n 8.742/1993 , o SUAS inaugura um novo marco regulatrio que expressa a construo do contedo especfico da assistncia social na proteo social brasileira, na perspectiva da superao de sua
trajetria de descontinuidade e de frgil regulamentao democrtica, combinada com a residualidade
assistencialista. Desta forma, a implementao e o aprimoramento do SUAS requer ordenamentos institucionais e prticas polticas que expressem novos e superiores patamares de estruturao do trabalho
e da sua gesto.
Os debates realizados em todo o Brasil abordando a organizao poltica dos trabalhadores e seu lugar
2 Professora do Departamento de Servio Social da PUCPR, mestre em Sociologia pela UFPR, doutoranda em Servio Social na
PUCSP, consultora em gesto do trabalho da SNAS/MDS e assessora tcnica do FONSEAS.

23

na poltica de assistncia social, o reconhecimento das profisses de nvel superior, a partir da direo
basilar do trabalho socialmente necessrio, no desenvolvimento das funes de gesto e na oferta dos
servios, s reforam e impulsionam a necessria regulamentao e conquista, na esfera pblica da assistncia social, de mecanismos garantidores de direitos no mbito das relaes de trabalho.
A VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social apresenta uma agenda poltica virtuosa para a conquista
dos avanos na consolidao do SUAS, qualificao dos servios, valorizao dos trabalhadores e adensamento dos espaos polticos de controle social, sob as aspiraes democrticas.
Na esteira da afirmao dos avanos necessrios para a efetivao da Norma Operacional de Recursos
Humanos do Sistema nico de Assistncia Social (NOB/RH/SUAS), aprovada pela Resoluo n 269/2006
do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), comparecem nos debates temas centrais da gesto
do trabalho e estratgias para sua estruturao que devem reconfigur-lo na assistncia social, no que se
refere gesto das condies em que este se realiza e definio dos resultados esperados.
A NOB/RH/SUAS consolida os principais aspectos da legislao vigente para a gesto pblica do trabalho,
estabelecendo regras para sua aplicao e mecanismos reguladores da relao dos gestores com os trabalhadores dos servios socioassistenciais. Trata-se de um importante instrumento para a consolidao
do SUAS e a estruturao da gesto do trabalho, direcionada para a construo de processos polticos e
institucionais que expressem o compromisso tico-poltico dos trabalhadores, a garantia de direitos no
mbito dos servios, a regulao do trabalho ofertado, visando a qualificao da oferta de servios e o
desenvolvimento da capacidade de gesto, alm de suscitar o envolvimento efetivo das instituies formadoras de profissionais para a assistncia social.
Comparecem, assim, temas como realizao e admisso por concursos pblicos, remunerao condigna,
reduo de jornada de trabalho, condies ticas e tcnicas, equipes de referncia na gesto e nos servios, sade do trabalhador, segurana no trabalho, adequao ou construo de Planos de Cargos, Carreira
e Salrios (PCCS), adequao da formao profissional s necessidades da poltica pblica e a implementao de uma Poltica Nacional de Capacitao, direcionada pelo princpio da educao permanente.
A gesto do trabalho na poltica de assistncia social mostra-se, desde a elaborao da NOB/RH/SUAS,
incompatvel com processos gerenciais de controle de pessoas, pela mera adequao entre perfis e funes, e com o desenvolvimento de suas qualificaes. Ainda que o trabalho na assistncia social carea
de regulamentaes que compatibilizem competncias/funes com avaliao de resultados, a gesto
desta dimenso do SUAS requer a adoo de instrumentos unificados e de estratgias consistentes na
direo da desprecarizao das condies e dos vnculos de trabalho.
A NOB/RH/SUAS o instrumento normativo orientador das prticas polticas e dos pactos intergetores
que possibilitem a implementao das condies de negociao e de controle social sobre a gesto do

trabalho do SUAS, nas trs esferas de governo. Como parmetro e referncia, a normativa estabelece requisitos que impactam na estruturao dos servios estatais, particularmente pela definio das equipes
de referncia para a estruturao dos servios na proteo social bsica e na proteo social especial de
mdia e alta complexidade, ou seja, nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), nos Centros
Especializados de Assistncia Social (CREAS) e nas instituies de acolhimento (abrigo, casa-lar, casa de
passagem, famlia acolhedora, repblica, instituies de longa permanncia).
Est estabelecido que as equipes de referncia sejam constitudas por servidores do quadro efetivo,
responsveis pela organizao e oferta de servios, programas, projetos e benefcios de proteo social
bsica e especial, considerando o nmero de famlias e indivduos referenciados, o tipo de atendimento
e as aquisies a serem geradas.
Assistentes sociais, psiclogos e advogados nos CREAS , profissionais de outras reas de nvel superior,
alm de trabalhadores de nvel mdio, constituem as equipes de referncia, considerando-se a definio
de patamares bsicos no cumprimento dos requisitos relativos s responsabilidades das gestes municipais, tendo em vista os portes dos municpios e a dinmica dos territrios.
O processo de reconhecimento das categorias de nvel superior tem oferecido condies para qualificar
novas requisies tcnicas ticas, adensando canais de disputa por legitimidade, no reconhecimento
de competncias, atribuies e habilidades. Processo este, direcionado pelo acmulo terico e poltico
produzido na assistncia social, que objetiva a valorizao da contribuio diversificada, porm unificada
e direcionada pelo projeto poltico de defesa da assistncia social como poltica estratgica na constituio de amplo, universal e democrtico sistema de proteo social.
A ativao de canais de participao dos trabalhadores para o controle democrtico da gesto do trabalho alimenta as lutas e as formas de organizao que impactem politicamente neste processo, resultando
em avanos estruturantes, como a instituio das mesas de negociao e a implantao de uma Poltica
Nacional de Capacitao.
A implementao do SUAS no Brasil demonstra um crescimento progressivo de trabalhadores. Dados
recentes obtidos no Censo SUAS (2010) permitem uma anlise comparativa do contingente de trabalhadores de assistncia social, com destaque para o nmero significativo de trabalhadores de nvel mdio e
de nvel fundamental: uma representao de 45% e de 24% respectivamente.

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A informao de que h um total de 220.730 trabalhadores na assistncia social refora a necessidade de

se aprimorar os mecanismos de identificao dos trabalhadores presentes na gesto e nos servios, na
rede pblica e privada. Demanda a regulao de mecanismos pblicos que efetivem um diagnstico do
perfil e das condies de trabalho, alm de uma poltica de formao continuada, nacionalizada na sua
abrangncia e unificada nas diretrizes, nos processos e contedos, particularmente nas capacitaes em
servios, primazia da responsabilidade da gesto.
No processo de estruturao das equipes muitas so as situaes a serem enfrentadas, considerando o
histrico de precarizao e a tendncia da prtica do rearranjo institucional quanto aos requisitos vinculados ao financiamento, o que exige um efetivo aprimoramento da gesto, sobretudo no cofinanciamento
compartilhado e no monitoramento e avaliao das aes.
Quanto composio das equipes de referncia e sua relao com a implantao dos servios e reordenamento da gesto, algumas dificuldades podem ser aqui sinalizadas:

ausncia e/ou insuficincia de admisso por concurso pblico, com nmero significativo de profissionais contratados por tempo determinado e com baixos salrios;

remunerao insuficiente dos trabalhadores do quadro prprio, alm da inexistncia de polticas de

valorizao;

equipes definidas na quantidade mnima para atender o conjunto de servios e demandas do territrio
ou mesmo municpio;

equipes incompletas ou substitudas por profissionais sem formao qualificada nas polticas pblicas, particularmente na assistncia social;

 nmero excessivo de trabalhadores de nvel mdio em relao aos profissionais de nvel superior,
resultando em substituio de atividades com implicaes ticas;

ausncia e/ou insuficincia na capacitao das equipes de referncia e formao profissional precarizada ou insuficiente para atender s demandas essenciais do SUAS;

equipes tcnicas que desenvolvem atividades de responsabilidade de outros profissionais ou relacionadas s funes de gesto do SUAS, a exemplo de tcnicos do CRAS que elaboram os instrumentos de
gesto da poltica no municpio;

ausncia de definio e composio de equipes de referncia para a gesto municipal e dos estados;
indefinio de padres de qualidade e resultados nas atividades desenvolvidas;
sobrecarga de atividades, considerando a demanda no territrio e a insuficincia de equipe;
ausncia de definies e regulamentaes sobre as responsabilidades especficas e intersetoriais na
relao com as demais polticas pblicas e o sistema de justia, o que sobrecarrega as equipes e precariza
o acesso aos direitos relativos ao conjunto das polticas de proteo social e os sistemas de garantia de
direitos;

trabalho submetido a uma lgica produtivista, centrada nas metas quantitativas, nos controles burocrticos e gerenciais tecnicistas;

trabalho constrangido pelas prticas clientelistas que desconsideram as diretrizes democrticas na

assistncia social.

A NOB/RH/SUAS j estabelece regras que qualificam a gesto e, por consequncia, os servios, como a definio de servidores de nvel superior do quadro prprio para as coordenaes de CRAS e de CREAS com
experincia em trabalhos comunitrios e gesto de servios, programas, projetos e benefcios. No campo
da gesto, so definidas funes essenciais vinculadas necessria composio de um quadro de profissionais de referncia para o desenvolvimento de atribuies de gesto do sistema municipal, planejamento,
gerenciamento, coordenao, gerenciamento do Fundo Municipal de Assistncia Social e do sistema de
informao, monitoramento e avaliao. Parmetros regrados que qualificam a gesto do trabalho.
Importante destacar que a qualidade dos servios prestados populao depende, sobretudo, de condies e relaes de trabalho, nas dimenses dos vnculos trabalhistas, de fatores materiais para o desenvolvimento de atividades e de condies ticas e tcnica, alm de um sistema de controles pblicos dos
pactos e requisitos para gesto e oferta de servios.

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Os dados da Munic/IBGE (2010)3 revelam um aumento exponencial no contingente de trabalhadores no

SUAS, com acrscimo expressivo, entre 2005 e 2009, de 30,7%. Entretanto, o nmero de trabalhadores
sem vnculo permanente cresceu 73,1%, ou seja, a maioria dos novos empregos mantm contratos de
trabalho precrios. Os dados demonstram um decrscimo de 12,8%, em 2005, para 8,5%, em 2009, de
trabalhadores celetistas. Todavia, os dados apontam que metade dos trabalhadores do SUAS, ou seja
44,6%, no possui vnculo permanente, trazendo consequncias a serem sublinhadas, como alta rotatividade e precarizao dos servios.
Outra fonte comparativa o Censo SUAS (2010), que ilustra, conforme se verifica no grfico a seguir,
uma persistente precarizao de vnculos de trabalho, j que apenas 39% dos trabalhadores so estatutrios, reforando a necessria adoo de pactos e de mecanismos que impulsionem a composio de
um amplo quadro de servidores permanentes, com estabilidade funcional e ascenso de carreira, com
remunerao compatvel e segurana no trabalho. Vejamos os dados:

Uma anlise mais detalhada da natureza do vnculo nos dados apresentados acima, especialmente dos
trabalhadores de nvel superior e de nvel mdio, demonstra um grau elevado de vnculos em discordncia com as definies da NOB/RH/SUAS, considerando, ainda, os requisitos relacionados presena
de assistentes sociais, psiclogos, advogados, profissionais de nvel superior com outra formao e
trabalhadores de nvel mdio, nos CRAS, CREAS e instituies de acolhimento na alta complexidade.
No grfico a seguir, destaca-se, a partir desta considerao, a porcentagem significativa de celetistas e
comissionados de nvel mdio e superior, com proporo menor destes segmentos para outros vnculos.

3 Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, IBGE, 2010.

A precarizao do trabalho no SUAS seria uma realidade gerada pelo prprio Sistema? A histria de
ausncia do Estado no mbito das polticas pblicas, sob a programtica neoliberal que gerou processos reformistas com consequente restrio das respostas institucionais em matria de direitos, alm
da residualidade e da descontinuidade nas aes, estas nutridas pela cultura clientelista, enraizada na
rea, compem o conjunto de determinaes na gesto do trabalho na esfera estatal.
Tais aspectos so aprofundados pelos constrangimentos polticos e institucionais que caracterizam
a realidade do federalismo e da descentralizao brasileira, especialmente pelas determinaes da
formao social do pas, do tipo de desenvolvimento econmico gerador de disparidades regionais e
desigualdade, pela baixa capacidade fiscal e gerencial dos municpios que tendem, majoritariamente, a
seguir a lgica da estruturao das equipes com recursos federais, mediante as contrataes temporrias que atendam aos requisitos mnimos do SUAS.
O misto entre filantropizao estatal, polticas residuais e focalistas, e reduo neoliberal do papel
do Estado conforma, portanto, um quadro de reduzido corpo de servidores permanentes, alm de uma
rede privada fragilmente regulada no passado para atender os preceitos da poltica pblica de assistncia social.
Entretanto, o SUAS possui mecanismos indutores da estruturao das equipes e da gesto, na perspectiva de patamares acedentes de aprimoramentos. A Lei 12.435 sancionada pela presidenta Dilma em
06/07/2010, estabelece um mecanismo estratgico para o enfrentamento da precarizao do trabalho
no SUAS e consolidao da NOB/RH/SUAS, por prever a possibilidade de repasses de recursos do Fundo
Nacional de Assistncia Social para o cofinanciamento da contratao de trabalhadores da assistncia
social dos municpios, desde que sejam servidores pblicos concursados.

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A autorizao legal para o pagamento de pessoal do quadro prprio, o que j possvel na contratao
de orientadores do Projovem Adolescente, ser um importante dispositivo na pactuao intergestora
de condies de trabalho, composio de equipes, entre outros componentes da gesto e dos servios
prestados pelos trabalhadores. Assim, uma das agendas polticas que unifica interesses de trabalhadores e gestores , justamente, a incorporao legal do SUAS LOAS, alm de outros desafios regulatrios
e de financiamento das condies para a organizao dos servios, como a construo e a adequao
de equipamentos, e a capacitao continuada, o que requer pactos que espelhem os aprimoramentos
do SUAS no cumprimento de responsabilidades das esferas de governo, submetidas ao controle democrtico.

POLTICA DE CAPACITAO: PELA VALORIZAO DO TRABALHADOR E A QUALIDADE DOS

SERVIOS
O cenrio de precarizao das condies do trabalho no mbito da poltica pblica de assistncia social
e os processos recentes que sinalizam o compromisso coletivo pela organizao da gesto do trabalho,
em seus mecanismos regulatrios, estratgias e instncias, configuram uma conjuntura propcia para
qualificao do trabalho e dos servios. Tal qualificao depende da implementao de polticas de valorizao do trabalho no SUAS e dos seus trabalhadores, em conformidade com as diretivas e princpios
ordenados, ao tempo em que os pactos intergestores avanam em patamares progressivos de adeso
dos entes federados ao SUAS, no cumprimento de responsabilidades.
As bases para a formao continuada na assistncia social devem oferecer condies para a superao
de prticas tradicionais e conservadoras, passveis de superao histrica, num movimento que impulsione mediaes tcnicas e tico-polticas orientadas por princpios condizentes com os objetivos
democrticos do SUAS, na relao entre formao profissional e exerccio profissional.
Cabe destacar que a cultura poltica brasileira reveladora de uma perversa atualizao de relaes
conservadoras que expressam a internalizao de valores baseados em padres considerados adequados. Sua ideologizao tem consequncias que se colocam na contramo da democracia. A repetio
acrtica de valores dominantes na dinmica do cotidiano em sua superficialidade e imediatismo conduz prticas, amplamente negadas na produo terica e no debate tico-poltico acumulado. Algumas
podem ser apontadas: (1) criminalizao dos pobres, dos movimentos sociais e de outras formas de resistncia e organizao; (2) moralizao da questo social, resultando em naturalizao da desigualdade e compreenso de uma questo de carter inadequado; (3) psicologizao da questo social, como
efeitos na definio de comportamentos patolgicos nas dinmicas sociais e familiares; (4) reforo da
poltica como prestao de ajuda e oportunidades; (5) prticas repressivas e higienistas que remontam

as tradicionais formas de assistir e reprimir, (6) culpabilizao e segregao de indivduos desajustados; (7) prticas de gesto patrimonialista, expressando a incorporao de interesses particularistas
reprodutoras da cultura do favor e do mando; entre outras.
A maioria das capacitaes realizadas no SUAS at ento se mostram insuficientes para os desafios
apontados. preciso investir, fortemente, na capacitao em servios e induzir processos de formao
permanente, com envolvimento das instituies de ensino superior, aplicando-se a estratgia da proximidade territorial, dos polos integrados de formao, com adoo de diferentes modalidades, disseminao da produo de relevncia, e de estratgias que visem difuso de polticas de qualidade e de
desenvolvimento territorial.
A capacitao continuada e o aprimoramento intelectual so responsabilidades de gestores e trabalhadores, bem como das instituies formadoras dos profissionais da assistncia social, tendo em vista
as implicaes ticas das respostas dadas populao usuria e os conhecimentos necessrios. Nesse
sentido, a Poltica Nacional de Capacitao deve articular funes de gesto, objetivos dos servios e
competncias necessrias, que vo desde o trabalho social at a elaborao da poltica em cada esfera
de governo.
O trabalho na assistncia social central pela necessria universalizao da rede socioassistencial, com
efetivo desenvolvimento da capacidade gestora dos entes federados na consolidao de um sistema
pblico e universal, articulado com as demais polticas de proteo social e sistemas de garantia de
direitos. Cabe destacar, assim, que as prticas na assistncia social constituem a mediao fundamental
na realizao dos direitos que demandam, certamente condies institucionais, formao e conhecimentos sistematizados.
Trata-se de um trabalho social que responde tcnica e politicamente s contradies da sociedade, s
expresses da questo social, s formas de resistncia e reinveno da vida. Portanto, o trabalho na
assistncia social possui indiscutvel relevncia pblica, por compor o conjunto das conquistas no campo dos direitos e possuir uma dimenso democratizante, na exata medida em que satura a realidade
e potencializa condies objetivas de negar sua naturalizao, fortalecendo processos democrticos
pelo protagonismo individual e coletivo.
H que se debater, de forma permanente, o significado do trabalho social no SUAS, apostando-se na
composio de um amplo e diversificado quadro de trabalhadores efetivos, destinados a materializar
o trabalho socialmente necessrio, posto que correspondente s funes essenciais da gesto democrtica e aos princpios tico-polticos concretizados, em condies objetivas, no mbito da gesto e
da prestao de servios. Processo este que incorpora novas prticas comprometidas com o projeto
democrtico do SUAS, no cabendo arranjos que expressam a mera disputa de um espao no mercado.
Preconiza-se a legitimidade de conhecimentos, competncias e atribuies que qualificam o SUAS e se

31

agregam a uma direo social hegemnica de defesa do trabalho, dos direitos, da gesto pblica, da
participao democrtica.
O trabalho social aqui abordado realiza-se numa poltica que possui o potencial de saturar a realidade
e impulsionar processos democrticos. Um trabalho realizado no campo dos direitos e dos mecanismos
de gesto democrtica, configurando dimenses complexas: (1) trabalhadores que sofrem os efeitos do
trabalho constrangido pelas relaes entre as classes e destas com o Estado; (2) um trabalho constrangido pelas determinaes da formao social, com rebatimentos diretos na vida da populao atendida,
na cultura poltica identificada no cotidiano de trabalho, nas instncias e dinmicas institucionais; (3)
trabalho social realizado em condies adversas, na relao entre limites e possibilidades a serem capturadas, destinado ampliao de direitos populao, dentre eles o prprio direito ao trabalho, com
centralidade em processos poltico-pedaggicos que potencializem capacidades humanas dos prprios
trabalhadores e dos usurios dos servios.
fundamental assinalar que trabalhadores realizam seus processos interventivos em condies objetivas que configuram limites e possibilidades. A tica do trabalho no SUAS preconiza a assuno de
perfis crticos e propositivos, demandando rigor terico-metodolgico e compromisso poltico para
concretizao de processos que revertam condies institucionais obstantes ampliao dos direitos.
Preconiza, ainda, a constituio de sujeitos polticos no reconhecimento do potencial reflexivo e interventivo de suas prxis.
Portanto, a atuao interdisciplinar deve oportunizar espaos dialgicos, inovadores, coletivos, capazes
de explicitar ticas que objetivam a liberdade de fazer escolhas crticas entre alternativas, reconhecendo a vida cotidiana como espao de realizao de mediaes entre demandas, interesses, necessidades,
com respostas tcnico-polticas consistentes e aliceradas por princpios democrticos.
A esfera pblica da assistncia social dever mover os trabalhadores e suas organizaes polticas e
acadmicas participao e produo na rea, na direo da organizao coletiva, na afirmao de
competncias, atribuies e prerrogativas. O posicionamento de competncias essenciais, fundamentais, especficas e compartilhadas, na lgica da complementariedade do trabalho coletivo, depende da
participao solidria e ativa dos trabalhadores para a expresso do protagonismo coletivo.
Os avanos na gesto do trabalho no SUAS exigiro, certamente, o aprimoramento da lgica cooperativa entre as esferas de governo, no cumprimento das responsabilidades definidas e dos patamares
pactuados nas instncias colegiadas. Mas depende, sobretudo, da atuao poltica dos trabalhadores,
em diferentes espaos, institucionalizados ou no, com presena fortalecida de suas organizaes polticas.

PARA AVANAR NA GESTO DO TRABALHO NO SUAS

Os avanos progressivos na estruturao da gesto do trabalho do SUAS, na conquista de direitos e na
qualificao de servios prestados populao dependem de estratgias j previstas na NOB/RH/SUAS
que devem ser materializadas por determinao e compromisso das instncias de controle social e de
pactuao. Tais estratgias possuem desdobramentos, em condies institucionais objetivas, em particularidades locais e regionais, que conclamam as iniciativas polticas e os aprimoramento do SUAS.
A autorizao legal para pagamento de pessoal do quadro prprio, com investimentos compartilhados
entre as esferas de governo, tanto na composio das equipes de referncia quanto na capacitao
permanente e na estruturao das condies institucionais de gesto e de prestao de servios, certamente impulsionar a estruturao da gesto do trabalho e ampliao dos servios.
Outros avanos que garantam condies de trabalho e qualifiquem servios na direo da universalidade do direito assistncia social e dos demais direitos, acompanham a ratificao do compromisso
coletivo pela efetivao da NOB/RH/SUAS, cabendo a reafirmao dos seus eixos e direes estruturantes da gesto do trabalho:
(1) desprecarizao dos vnculos de trabalho no SUAS, com o fim da terceirizao e ampliao do quadro de servidores permanentes, considerando as funes de gesto do SUAS, os servios e as demandas
por direitos nos territrios;
(2) implantao das mesas de negociao nas trs esferas de governo, com acompanhamento da efetivao dos princpios e das diretrizes nacionais;
(3) instituio dos PCCS do SUAS, com realizao de pactos conjuntos nas instncias do SUAS, para seu
efetivo funcionamento, na estruturao de carreiras, definio de funes, perfis e formao adequados, considerando as funes de gesto, as aquisies sociais a serem geradas e os resultados objetivos,
para qualificao dos servios;
(4) implantao de uma Poltica Nacional de Capacitao, orientada pelo princpios da educao permanente, nacionalizada, quanto s diretrizes e implementao dos Planos de Capacitao nas trs esferas
de governo, com compartilhamento do financiamento; sistemtica e permanente na sua operacionalizao; universalizada e diferenciada quanto ao pblico (trabalhadores, conselheiros e gestores) e articulada com processos de monitoramento e avaliao de resultados.

Avanar na qualificao dos servios que materializem direitos das condies em que o trabalho se
realiza, resultando em ampliao dos direitos sociais e do trabalho, requer a anlise totalizante das
adversidades, dos limites institucionais, das contradies estruturais e conjunturais. Ao mesmo tempo,

33

o reconhecimento dos grandes avanos obtidos na implantao do SUAS, com impulso s estratgias
nacionais que unificam impactos.
Este processo depende, sobretudo, da afirmao do projeto poltico construdo na assistncia social,
projeto este que supera interesses corporativistas e impulsiona uma reforma intelectual e moral na
rea, sem espao para o conformismo, a naturalizao da desigualdade e a banalizao da vida. Uma
reforma ampla destinada a alargar o Estado em resposta aos interesses legtimos e histricos dos usurios e dos trabalhadores, transformando o presente sempre rico de possibilidades de um novo tempo
histrico.

teMticA ii
Os Servios Socioassistenciais

35

TEMTICA II - Os Servios Socioassistenciais

Qualificao dos Servios Socioassistenciais para a consolidao do
SUAS e acesso aos direitos socioassistenciais
Egli Muniz4

A qualificao dos servios socioassistenciais foi contemplada no tema da VIII Conferncia Nacional de
Assistncia Social, sinalizando mais um significativo avano para a poltica de assistncia social. Entretanto, uma longa trajetria foi percorrida para que se pudesse falar de qualidade dos servios em um
pas no qual a assistncia social sempre foi marcada pelo seu carter de ajuda, de dever moral e pelos
seus servios paliativos, emergenciais, segregadores e pontuais.
A qualidade um tema de relevncia mundial e vem se posicionando no centro do debate no campo
das polticas sociais. No restam dvidas de que vem na esteira do discurso da eficincia e eficcia,
to ao gosto da ideologia neoliberal, na direo da racionalizao dos recursos destinados s polticas
sociais. No entanto, existe uma perspectiva que a v como uma exigncia tica, na direo da luta e expanso dos direitos sociais desde o sculo passado. Nesta perspectiva, o processo de qualificao dos
servios tem o usurio como sujeito central de toda a ao.
esta lgica que percorre todo o raciocnio desenvolvido neste texto, o qual faz uma breve sntese
da trajetria dos servios socioassistenciais no pas, procurando demonstrar sua evoluo ao longo
da histria, desde quando as primeiras rodas dos enjeitados comearam a ser criadas pela Igreja, no
sculo XVI, salientando as marcas assumidas nesse perodo, at se tornarem direito do cidado e dever
do Estado, com a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e, finalmente, com o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), ganharem reconhecimento como parte relevante da proteo social da assistncia
social, afianando seguranas que lhe so especficas na garantia dos direitos socioassistenciais. Ressalta o papel do Estado nesta trajetria e pontua tambm algumas das estratgias criadas na definio
e implementao da qualidade dos servios, sinalizando alguns dos enormes desafios a serem ainda
superados, sem pretenso alguma de esgot-los.

4 Doutora em Servio Social pela PontifciaUniversidade Catlica deS o Paulo (PUC-SP), professora de Gesto Social e Gesto da
Poltica de Assistncia Social, autora do livro Servios de Proteo Social: um estudo comparado Brasil-Portugal, 2005.

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A EVOLUO PROCESSUAL E HISTRICA DA IMPLANTAO E IMPLEMENTAO DOS SERVIOS

SOCIOASSISTENCIAIS NO BRASIL
Os primeiros servios assistenciais datam de 1560, conforme modelo trazido de Portugal, oferecendo
albergue e assistncia sade. Seguiram-se, na mesma linha de atuao, as aes desenvolvidas pelas
ordens religiosas catlicas que foram ampliadas paulatinamente at a criao, em So Paulo, em 1825,
da chamada roda dos enjeitados, destinada a abrigar crianas abandonadas. A preocupao era apenas caritativa e beneficente e a assistncia era combinada com a represso.
O criterioso estudo de Mestriner (2001) relata que, na segunda metade do sculo XIX, perodo que se
estende at 1930, ainda sob influncia religiosa, a nfase foi dada preveno das doenas contagiosas, para que no se espalhassem na sociedade. Com a orientao da medicina social, foram criados
espaos que segregavam os assistidos, onde se multiplicavam as normas e regras de comportamento.
Os servios assistenciais desenvolveram um carter disciplinador e uma lgica de segregao, retirando seus usurios do convvio social: asilos de menores, de velhos, de mendigos, orfanatos e patronatos;
institucionalizando indivduos considerados pela sociedade como incapazes (para o trabalho), legado
difcil de superar at os dias de hoje. Sua situao era atribuda a deficincias individuais, responsabilizando-os por sua condio de pobreza.
At ento, o Estado eximia-se quase que totalmente de sua responsabilidade com as sequelas da questo
social, deixadas caridade privada, limitando-se ao repasse de eventuais e parcos auxlios a essas instituies. Foi no perodo getulista (1930 a 1945) que teve incio a regulao estatal, embora muito dbil,
pois se delegou ao Conselho Nacional de Servio Social (CNSS), criado em 1938 e formado por membros
ilustres da cultura e da filantropia, o parecer sobre os pedidos de subvenes s obras assistenciais.
A grave crise econmica de 1929 atingiu o pas, em processo de industrializao, o que provocou o
desemprego e a diminuio do salrio, aumentou a misria e a luta dos trabalhadores por melhores
condies de vida e criou situaes de tenso social. Nessa conjuntura, o novo governo assume um
discurso ideolgico, comprometendo-se a efetivar a democracia pela justia social. Os trabalhadores
formalmente contratados so contemplados por meio de uma extensa legislao de proteo ao trabalho que incorpora suas principais reivindicaes. Para a grande massa de trabalhadores, espoliada
de seus direitos, destina-se o amparo social por intermdio do extenso conjunto de instituies sociais
criadas desde o sculo XVI.
Nessa perspectiva, estimulada, por meio de subvenes, a criao de internatos para meninos e meninas, que cedo so retirados de seus lares para fins disciplinadores, tornando-se usual a prtica da internao desnecessria. So incentivados tambm os dispensrios, creches, escolas de ofcio e institutos
de ensino profissional para adolescentes, que cedo so inseridos no mercado de trabalho, para prevenir
a delinquncia e a marginalidade, naturalizando o trabalho infantil.

A assistncia social desenvolve-se e amplia-se por meio de um sem-nmero de servios assistenciais

esparsos, fragmentados, paliativos, emergenciais, afirmando um modelo que perpetua a segregao e a
excluso social, uma das marcas mais significativas e difceis de superar da assistncia social brasileira.
Em 1942, nasce a primeira grande instituio estatal de assistncia social: a Legio Brasileira de Assistncia (LBA), inaugurando a interveno do Estado nesse campo. No entanto, sua presidncia foi
atribuda primeira-dama Darcy Vargas, imprimindo-se outra indelvel marca assistncia social brasileira: a presena das primeiras-damas no seu comando, o que a impregna do personalismo, da bondade
feminina, da presena do voluntariado e a distancia mais uma vez da natureza de uma poltica pblica,
de inteira responsabilidade e comando estatal, com regulao de mbito nacional, com unidade de
servios e benefcios implementados para todos os cidados.
Refora-se, ainda, a marca da subsidiariedade, pois a interveno estatal mais uma vez se limita distribuio de auxlios financeiros e subvenes s instituies sociais, a quem continua a ser delegada
a responsabilidade nesse campo.
O perodo turbulento que marcou o fim da Era Vargas oportunizou o surgimento de novos atores polticos, abrindo espao para a participao das classes trabalhadoras, que se unem nas reivindicaes e
presses por proteo social.
Nessa conjuntura, pela primeira vez na histria do pas, o Estado admite sua responsabilidade social
no apenas pela regulao do trabalho. Como resposta questo social, alia-se ao empresariado
e so criadas as grandes instituies, como o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial(SENAI), o
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), o Servio Social do Comrcio (SESC) e o Servio
Social da Indstria (SESI), voltadas educao e qualificao da fora de trabalho. Contudo, a assistncia social aos trabalhadores informais, aos sem carteira assinada ou aos desempregados continua
mantida pela via das instituies filantrpicas, ainda sob a regulao do CNSS, mas agora incentivada
a introduo de profissionais de Servio Social e a ampliao e qualificao de seu voluntariado.
A instalao de servios municipais, implantados inicialmente em So Paulo, ainda estimulada, reproduzindo o mesmo modelo getulista, com a primeira-dama Leonor de Barros a frente da Caixa de
Assistncia Social do municpio.
O fim da Era Vargas abre espao para a industrializao, aliada a investimentos estrangeiros. O pas
inicia um processo de desenvolvimento econmico, embora com crescente empobrecimento de amplas
parcelas da populao, porm, equivocadamente, acreditava-se que quando o bolo crescesse, seria
distribudo entre todos.
As graves instabilidades econmicas, polticas e sociais que se seguem acabam na ditadura militar, que

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dura cerca de vinte anos (1964-1985). O Estado amplia sua interveno em todas as reas e o poder
centralizado na esfera federal. Aumenta o desemprego e o empobrecimento da populao se amplia,
acelera-se a concentrao de renda, acentuando a desigualdade social. Embora qualquer movimento
popular seja duramente reprimido, o descontentamento e as tenses crescem e o governo lana mo
das polticas sociais para tentar aplac-las e se legitimar socialmente.
Mais uma vez a assistncia combinada represso e seu carter tecnocrtico acentua-se ainda mais,
ganhando estrutura e racionalidade. Os servios, programas e projetos so segmentados de acordo com
a faixa etria atendida e so centralizados nas grandes instituies nacionais. Crianas e adolescentes
abandonados ou infratores passam para a responsabilidade do Estado por meio da Fundao Nacional
do Bem-Estar do Menor (Funabem), criada em 1964, que uniformiza e centraliza o planejamento, descentralizando o atendimento para estados e municpios. Como a LBA, que havia tambm se expandido
para estados e municpios por meio de Centros Sociais, desenvolve suas aes de forma paralela a
esses entes da federao que igualmente expandem seus servios, criando secretarias especficas da
rea. Todavia, inexiste qualquer preocupao de articulao e o paralelismo dos servios e superposio das aes torna-se uma nova marca do modelo assistencial e se soma fragmentao das aes e
pulverizao de recursos.
Na verdade, os servios assistenciais de estados e municpios funcionam por meio de um conjunto de
aes profusas e difusas, em carter suplementar s outras polticas, particularmente a sade e educao, por meio da doao de remdios, rteses e prteses, suplementos alimentares, alm de alfabetizao de adultos, melhoria da habitao, programas de formao de mo de obra e outros, aes das
quais muitos municpios ainda no conseguiram se desvencilhar.
A assistncia social reafirma seu carter de ao voltada exclusivamente pobreza e consagra-se o
Planto Social como um dos principais servios assistenciais municipais, atendendo individualmente,
caso a caso, com rigorosos processos seletivos para escolher os mais pobres. Sua preocupao maior
com o necessitado, e no com a necessidade, caracteriza-a pelas aes ocasionais, emergenciais, em
detrimento de uma perspectiva de ao coletiva em face das demandas e necessidades sociais.
Por outro lado, municpios e estados reproduzem o modelo federal de repasse de recursos a entidades
da rede privada por meio de convnios, agora de maneira mais tcnica e burocrtica.
O fim da ditadura, marcado por grande presso popular pelo retorno da democracia, das eleies diretas, pela recuperao do Estado de Direito, revela a grave crise econmico-social e o extremo empobrecimento da populao, em virtude do endividamento externo, dos elevados ndices inflacionrios e dos
constantes arrochos salariais, traz o imenso desafio de enfrentamento da pobreza, alm do rompimento com a arcaica e arraigada cultura autoritria, patrimonialista e clientelista que se impregnou durante
sculos na forma de governar brasileira.

A unio de foras populares em torno da constituinte conquista uma Constituio cidad e ala a assistncia social poltica social no campo da seguridade social. Finalmente, a sociedade brasileira reconhece legalmente que todo cidado brasileiro vtima da desigualdade social deve ser protegido pelo
Estado. A assistncia social torna-se, portanto, dever do Estado e direito de todo cidado que dela
necessitar, independentemente de qualquer contribuio.
Em 1993, pela presso de um movimento nacional que se instalou sob a liderana de universidades e da
categoria profissional dos assistentes sociais para debater os inmeros projetos e para reivindicar sua regulamentao, a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) sancionada, reafirmando a assistncia social
como campo do direito e na esfera da responsabilidade estatal, exigindo ao positiva e ativa do Estado.
Entretanto, o iderio neoliberal j havia atingido o pas com sua tese de Estado mnimo, com sua proposta de reduo dos rgos estatais e corte nos gastos sociais, privatizao de empresas e servios
pblicos e imploso da legitimidade dos direitos e da esfera pblica. Nesse cenrio, poucos avanos
foram conquistados no processo de reordenamento institucional da assistncia social.
Em 1995, assume o presidente Fernando Henrique Cardoso, que, logo no primeiro dia de seu mandato,
extingue o Ministrio da Integrao e Bem-Estar Social, a LBA e o Centro Brasileiro para a Infncia e
Adolescncia (CBIA). Os programas de assistncia social so integrados ao Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social, porm a assistncia criana, ao adolescente e ao portador de deficincia vinculada ao Ministrio da Justia, ferindo a diretriz do comando nico das aes, reiterando a fragmentao
das instituies e pulverizao de recursos (MUNIZ, 1999, p. 83).
Estabelece, ainda, o Programa Comunidade Solidria, dirigido por sua esposa, com o qual consolida o
papel da primeira-dama aliada assistncia social e incentiva a continuidade dessa figura nos estados e municpios, exaustivamente condenada em diagnsticos anteriores, exercendo papel concorrente Secretaria de Estado da Assistncia Social (SEAS), criada pela mesma Medida Provisria como rgo
encarregado de formular e coordenar a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS).
A proviso da assistncia social por meio de benefcios e servios prosseguiu extremamente incipiente,
embora os servios continuassem representando a parcela mais significativa da assistncia social.
A LOAS determina, como competncia dos municpios, a prestao dos servios assistenciais, apoiados tcnica e financeiramente pelos estados e Unio, cabendo ao Conselho Nacional de Assistncia
Social (CNAS) normatizar e regular a prestao de servios de natureza pblica e privada no campo da
assistncia social. Entretanto, o Estado continua se desresponsabilizando da regulao, financiamento
e proviso dos servios assistenciais, assumidos quase que totalmente pelas entidades de assistncia
social. A solidariedade da sociedade civil (re)valorizada, o que justifica a ausncia do Estado, ou (re)
filantropizada, o que significa um retorno primazia do dever moral, da caridade e da benemerncia.

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Em relao regulao, no existiu, no aparato legal que se seguiu LOAS, normatizao especfica alguma dos servios em mbito nacional, identificando-os, caracterizando-os e definindo seu pblico-alvo e riscos cobertos. Na verdade, pesquisa por ns realizada que compara os servios socioassistenciais
no Brasil e em Portugal, mediante a anlise de uma srie de documentos oficiais do CNAS, da Secretaria
Nacional de Assistncia Social (SNAS) e de Secretarias Estaduais, no perodo de 1998 a 2002 (MUNIZ,
2005), constatou que a prpria terminologia servio era raramente utilizada nas Resolues do CNAS,
rgo responsvel pela sua regulao e, em documentos da SEAS, outros sinnimos so introduzidos,
como aes continuadas de assistncia social e modalidades de atendimento, descaracterizando-os ainda mais.
O conceito de servio no foi incorporado pelos legisladores e governantes brasileiros no campo da
assistncia social e as normas a eles relacionadas eram dispersas em um sem-nmero de leis, resolues
ou portarias de diferentes rgos (Poltica Nacional do Idoso, Poltica Nacional para Integrao da Pessoa
com Deficincia, a exemplo), evidenciando sua pouca visibilidade e mesmo sua falta de identidade na
poltica de assistncia social.
Por outro lado, a nfase era dada a projetos que marcavam muito mais o governante do momento do
que queles que respondiam s necessidades da populao. O fato de a assistncia social ser provida
por meio de projetos, os quais tm um prazo limitado de vida, imprimia-lhe um carter pontual, sem
continuidade, no gerando compromisso estatal com sua proviso.
Tambm no possuam uma tipologia nem uma nomenclatura vlida para todo o pas, trazendo como
principal consequncia a dificuldade de reconhecimento dos usurios quilo a que realmente tm direito, dificultando prpria assistncia social o reconhecimento de sua identidade perante a sociedade
brasileira. Na sade, a exemplo, qualquer cidado, em qualquer lugar do pas, sabe o que um centro de
sade ou um hospital e quais atenes e cuidados pode esperar desses equipamentos. Na assistncia
social, ao contrrio, os servios eram denominados pelos mais diferentes nomes e eram (ainda so!), na
maioria das vezes, chamados de projetos sociais, bem na linha dos projetos financiados pelas grandes fundaes do mercado.
No havia definio oficial alguma sobre as atenes e cuidados que deveriam prover, com que padres
deveriam ser ofertados, o que poderia se esperar deles. No existia tambm definio dos resultados e
impactos produzidos nas condies de vida dos cidados. As normas publicadas eram descontnuas e
no havia unidade de orientao por parte das esferas nacional e estaduais, causando dificuldades no
mbito do municpio.
Na verdade, nem legisladores nem gestores da assistncia social tinham se dado conta da relevncia
dos servios na poltica de assistncia social, pois no eram tratados como parte de uma poltica pblica, assim como no era a prpria assistncia social, apesar de ter galgado este status na Constituio de

1988. Eles representavam um emaranhado difuso, profuso e confuso de aes dispersas, impossibilitando qualquer carter de universalidade, de forma que o cidado brasileiro pudesse esperar e receber
a mesma ateno, os mesmos tipos de cuidados, em qualquer parte do pas.
Este cenrio comea a ser alterado radicalmente em 2004, com a aprovao, pelo CNAS, da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), que cria o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), em resposta
s deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social e fruto de um amplo debate em todo
o pas implementado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), criado pelo
presidente Luz Incio Lula da Silva, em janeiro de 2004, processo no qual foi possvel colher a contribuio de inmeros conselhos e rgos da assistncia social.
A arquitetura do modelo socioassistencial estabelecido pelo SUAS oportuniza a ruptura com as grandes
marcas impressas na histria da assistncia social brasileira e coloca o cidado usurio da assistncia
social como sujeito central e razo de ser de todo o Sistema.
Aps a aprovao da PNAS instala-se um acelerado e profcuo processo de normatizao. Finalmente o
Estado brasileiro, na esfera nacional, assume efetivamente sua centralidade na regulao e sua primazia na responsabilidade da conduo da poltica de assistncia social, como determinaram a Constituio de 1988 e a LOAS (art. 5, inciso III).
Os servios socioassistenciais passam a ter reconhecida sua relevncia na proviso da assistncia social
e sua importncia como mecanismo de acesso aos direitos socioassistenciais pelo usurio. A preocupao com a qualidade dos servios prestados populao, em cumprimento ao princpio da LOAS,
estabelece-se e todo um sistema vem sendo construdo, desde ento, para sua garantia.

AS ESTRATGIAS DE DEFINIO E IMPLEMENTAO DE PADRES DE QUALIDADE DOS

SERVIOS SOCIOASSISTENCIAIS
Na verdade, a qualidade dos servios depende de uma srie de fatores: a definio de normas e padres
claros que orientem sua organizao e oferta em todo o territrio nacional; instalao em nmero suficiente para responder demanda; a preocupao com a formao e capacitao das equipes que vo
oper-los e todos os demais aspectos relacionados prpria gesto do trabalho; o financiamento justo
e gil; o controle social eficaz; seu monitoramento e avaliao sistemtica, de modo a produzir rapidamente informaes que possibilitem a correo de rumos, entre outros.
Assim que a PNAS/2004 define os eixos estruturantes do SUAS e especificamente em relao aos
servios socioassistenciais estabelece os elementos essenciais para sua regulao: a normatizao dos

43

padres dos servios e sua nomenclatura, vlida em todo o territrio nacional; a qualidade na sua oferta; a criao de indicadores de monitoramento e avaliao de resultados, sua articulao em rede.
A proteo social da assistncia social organizada em bsica e especial e os Centros de Referncia de
Assistncia Social (CRAS) e os Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS) so
criados como os principais instrumentos estatais de oferta e/ou articulao dos servios socioassistenciais em cada nvel de proteo.
Fundamentam o SUAS e orientam a oferta dos servios dois princpios basilares: a territorializao e
a matricialidade sociofamiliar. O primeiro impulsiona a sua disponibilizao nos territrios de vulnerabilidade, facilitando o acesso populao e tornando-se uma referncia para as famlias. Permite
ultrapassar os recortes setoriais que tradicionalmente fragmentaram as atenes da assistncia social,
propiciando uma ao planejada e integrada que responda efetivamente s situaes de vulnerabilidade e risco da populao local. O segundo recoloca a responsabilidade do Estado de apoiar as famlias
em seu papel de proteo social e possibilita a elas e aos indivduos seu direito convivncia familiar
e comunitria.
Assim, estabelecida toda uma arquitetura que permite unidade na organizao dos servios em todo
o territrio nacional. Hoje, a maioria dos 5.565 municpios brasileiros possui seus CRAS e boa parte deles possui CREAS, o que sinaliza para a ampliao da cobertura da demanda pelos dois servios essenciais ofertados por esses equipamentos: o Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF)
e o Servio de Atendimento Especializado Famlia e Indivduo (PAEFI).
Em 2006, a SNAS publica a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos (NOB-RH), que apresenta
os princpios e diretrizes nacionais para a gesto do trabalho, reafirmando-a como um dos eixos estratgicos do SUAS, conforme estabelecido na PNAS, e reconhecendo que a qualidade dos servios
socioassistenciais disponibilizados sociedade depende da estruturao do trabalho e da qualificao
e valorizao dos trabalhadores atuantes no SUAS. Define, ainda, as equipes de referncia do CRAS,
CREAS e de alguns servios essenciais da proteo social especial de alta complexidade. Ao definir a
composio dessas equipes e o nmero de profissionais que se constituiro como referncia para um
determinado nmero de famlias ou indivduos, ressaltando o carter pblico da prestao dos servios
socioassistenciais e exigindo que o preenchimento dos cargos, criados por lei, se faa por meio de nomeao dos aprovados em concurso pblico, a Norma d mais um importante passo para a qualificao
dos servios socioassistenciais.
Os Guias de Orientao para CRAS, CREAS e para os servios de alta complexidade publicados pela
SNAS (2005, 2006 e 2009) tambm se constituem em importante instrumento de definio de padres
dos servios, na medida em que trazem com clareza e objetividade um conjunto de diretrizes e informaes para subsidiar sua implantao e funcionamento.

Todavia, foi a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, aprovada pelo CNAS em 2009 (Resoluo n 109/2009), que finalmente estabeleceu um padro bsico e indeclinvel para os servios
socioassistenciais, vlido para todo o territrio nacional, cumprindo os princpios da igualdade e da
equidade. Ao estabelecer referncia unitria de nomenclatura, contedos e padres de funcionamento
relativos s provises e aquisies a serem garantidas ao usurio, bem como os resultados ou impactos
que devem produzir, possibilitou referncias ao gestor para sua oferta, ao trabalhador para sua operao e ao usurio a garantia dos direitos por tanto tempo negados ou protelados.
Outro avano significativo na definio de normas e padres que concorrem para qualificar os servios
foi conquistado com o conjunto de decretos e resolues do CNAS relativos regulamentao do art. 3
da LOAS pois, como se sabe, extremamente elevado o volume de servios ofertados por entidades de
assistncia social privadas e muitas delas no acompanharam as intensas transformaes provocadas
pela PNAS/2004, no se compatibilizaram s exigncias que a vinculao ao SUAS impe ou, ainda, no
se submetem ao controle social.
O Decreto Presidencial n 6.308/2007 estabelece claramente que se constituem entidades e organizaes de assistncia social aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam servios,
executam programas ou projetos e concedem benefcios de proteo social bsica ou especial, dirigidos
s famlias e indivduos em situaes de vulnerabilidades ou risco social e pessoal. Por sua vez, a Resoluo n 16/2010 do CNAS (art. 6) esclarece algumas lacunas de normas anteriores, tornando claro, a
exemplo, que os servios por elas prestados devem obedecer ao disposto na Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, obrigando-as a seguir os parmetros estabelecidos. Avana-se, assim, na construo de novas bases para a relao cidad e republicana entre Estado e Sociedade Civil, na superao
das histricas relaes clientelistas e assistencialistas com elas estabelecidas pelo Estado.
Constata-se, portanto, que todo um arcabouo de normas e padres tem sido constitudo de forma a
possibilitar as condies necessrias para efetivao dos direitos socioassistenciais por intermdio de
servios progressivamente qualificados. Entretanto, no basta estabelecer os padres, preciso todo um
sistema articulado de informao, monitoramento e avaliao que permitam a efetivao da vigilncia
social, tendo em vista garantir os direitos socioassistenciais ao cidado usurio da assistncia social.
Nessa direo, a PNAS/2004 estabeleceu a informao, o monitoramento e avaliao como um dos
eixos estruturantes do SUAS, traando como um de seus objetivos, dentre outros tantos, o incremento
da resolutividade das aes, da qualidade dos servios e dos processos de trabalho, da gesto e do
controle social. A NOB/SUAS, por sua vez, instituiu a REDE SUAS como um sistema nacional de informao, cujos inmeros aplicativos do hoje suporte para a gesto, o monitoramento e a avaliao de
programas, servios, projetos e benefcios de assistncia social, contemplando gestores, profissionais,
conselheiros, entidades, usurios e sociedade.

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Na verdade, no se pode falar em qualificao dos servios sem abordar o monitoramento e avaliao
como processo contnuo e sistemtico de acompanhamento e reflexo sobre a qualidade com que os
servios so implantados, seus resultados e impactos, tendo em vista a correo de desvios e a crescente qualificao da oferta, como responsabilidade da gesto nacional, estadual e municipal. Do reconhecimento dessa necessidade, criou-se no MDS a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
(SAGI), cuja principal tarefa foi desenvolver um sistema de monitoramento e avaliao de todas as
aes implementadas pelo Ministrio, institucionalizando-o e permitindo o aprimoramento efetivo da
gesto da poltica de assistncia social.
Outra importante estratgia de monitoramento do SUAS constitui-se no Censo SUAS, desenvolvido e
implementado por meio de um processo sistemtico e informatizado de coleta e anlise de informaes sobre a estrutura fsica, os recursos humanos e as atividades realizadas pelos CRAS e CREAS em
todo o pas.
O Censo SUAS 2010 revelou, a exemplo, a existncia de 36,7% de trabalhadores com contrato temporrio nos CRAS contra 30,6% de servidores estatutrios e dados bastante similares em relao aos
CREAS. Estas informaes demonstram a ocorrncia de um elevado ndice de trabalho precarizado no
SUAS e o descumprimento da NOB-RH (2007, p.15), a qual determina que os cargos nos servios pblicos devem ser preenchidos por meio da nomeao dos aprovados em concursos pblicos, o que implica servidores estatutrios, contratados com vnculos permanentes. Porm, mais do que isto, emitem
um alerta para a necessidade urgente da criao de estratgias para a alterao desse quadro. Como
responder exigncia de qualificao dos servios socioassistenciais sem a existncia de servidores
no s qualificados, mas com vnculos permanentes, que lhes possibilitem a segurana e motivao
necessrias para se comprometerem tica e politicamente com os resultados e impactos esperados do
trabalho social que desenvolvem?
A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic), realizada anualmente pelo IBGE em todos os
municpios brasileiros para obter informaes relacionadas gesto das prefeituras, tambm se tornou
uma estratgia para qualificao dos servios socioassistenciais. Desde 2005, tem produzido o Suplemento de Assistncia Social da Munic, por solicitao do MDS, com o objetivo de buscar informaes
sobre a oferta, capacidade e natureza das atenes prestadas pelos servios pblicos de assistncia
social.
Os dados obtidos por meio desses sistemas de monitoramento dos servios so sistematizados e analisados, produzindo e divulgando informaes e possibilitando avaliaes dos padres de qualidade dos
servios ofertados populao.
Estas so algumas das estratgias utilizadas pelo Estado brasileiro na regulao e na manuteno ativa
de um sistema de vigilncia social. Entretanto, no se pode deixar de refletir, no escopo deste texto,

sobre outra significativa estratgia para efetivao dos direitos socioassistenciais do usurio: a articulao entre servios e benefcios.

ARTICULAO ENTRE SERVIOS E BENEFCIOS SOCIOASSISTENCIAIS

Superamos a filosofia da oferta do benefcio mnimo ao usurio da assistncia, para no concorrer com
o valor do salrio do trabalhador, ou a concepo da ajuda parcial e parcelar, pela qual se atende uma
parte da necessidade do usurio e uma parcela daqueles que necessitam. A concepo da assistncia
social como direito remete ateno integral ao indivduo e famlia, numa perspectiva de totalidade,
e como poltica pblica exige o compromisso estatal, nas trs esferas, com a proviso dos servios e
benefcios necessrios e suficientes para a cobertura de toda a demanda.
Esta lgica orienta a oferta e operao de servios e benefcios de iniciativa pblica e da sociedade
coordenados em rede, o que supe tambm a articulao entre todas estas unidades de proviso de
proteo social e, nessa perspectiva, o Protocolo de Gesto Integrada Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no mbito do SUAS (Resoluo CIT n 7/2009) constitui outro desafio recentemente
conquistado.
Alm da articulao entre servios, j havia sido estabelecida na PNAS e na NOB/SUAS a articulao
entre servios e benefcios. medida que o MDS incorporava mais e mais beneficirios nos programas
de transferncia de renda, mais se fazia premente a necessidade dessa interao, prioritariamente para
e por aqueles cidados, reconhecidamente em situao de maior vulnerabilidade.
Como afirma o Protocolo, os benefcios de transferncia de renda constituem respostas importantes
para a garantia da segurana de sobrevivncia das famlias em situao de vulnerabilidade pela pobreza e os servios socioassistenciais afianam predominantemente as seguranas do convvio, desenvolvimento da autonomia e acolhida. Os riscos e vulnerabilidades sociais que atingem as famlias
e indivduos colocam desafios e necessidades que em muito extrapolam a dimenso da renda. Neste
sentido, a oferta simultnea de renda e de servios socioassistenciais potencializa a capacidade de
recuperao, preservao e desenvolvimento da funo protetiva das famlias, contribuindo para sua
autonomia e emancipao, assim como para a eliminao ou diminuio dos riscos e vulnerabilidades
que sobre elas incidem.
Entende-se que necessrio garantir que a manuteno do benefcio de transferncia de renda seja
respaldada pela ao contnua e sistemtica de acompanhamento destas famlias por meio dos servios socioassistenciais, de modo que no agrave a situao de vulnerabilidade. A garantia de renda
mensal articulada com a incluso das famlias em atividades de acompanhamento familiar no mbito

47

do SUAS, bem como em servios de outras polticas setoriais, compreendida como a estratgia mais
adequada para se trabalhar a superao das vulnerabilidades sociais que impedem ou dificultam que a
famlia cumpra as condicionalidades previstas nos Programas.
O Protocolo representou importante avano, entretanto inmeros obstculos se colocam efetiva articulao de benefcios e servios, pela cultura profissional estabelecida, barreiras entre as organizaes, a no aceitao, reconhecimento ou mesmo conhecimento dos padres vigentes, precria cultura
de qualidade, difcil compreenso do conceito de cidadania e viso do usurio como no cidado, entre
outros.
Pontua-se, a exemplo, a dificuldade de reordenamento da rede socioassistencial, compatibilizando as
aes desenvolvidas pelas entidades de assistncia social Tipificao Nacional, articulando tambm os servios e benefcios obrigatoriamente por elas ofertados rede socioassistencial. Na verdade,
ainda no foram incorporadas totalmente as diretrizes que orientam as relaes pblico-privado estabelecidas pela PNAS, em que as entidades de assistncia social se colocam no apenas como prestadoras complementares de servios socioassistenciais, mas como corresponsveis na luta pela garantia
dos direitos dos usurios da assistncia social.
A concesso que lhes feita de recursos municipais nem sempre pautada na lgica do financiamento aos servios prestados, atendendo a demandas identificadas em diagnsticos consistentes e na
perspectiva da garantia das seguranas da assistncia social. Some-se a isto o desafio que vem sendo
para os municpios a destinao, nos termos dos convnios firmados, de ao menos 60% da capacidade
de atendimento das entidades prestadoras de servios socioassistenciais do territrio aos usurios
encaminhados pelo CRAS, de forma a ampliar a oferta de servios, em obedincia ao referido Protocolo.
Cita-se a necessidade de domnio de algumas ferramentas de gesto, como a formulao de fluxos de
articulao da rede socioassistencial, de articulao do CRAS com os servios das demais polticas,
com o Sistema de Garantia de Direitos, de referncia e contrarreferncia entre CRAS e CREAS e demais
servios da proteo especial e consequentemente entre servios e benefcios. Sem esgotar o assunto,
assinala-se tambm a dificuldade de efetivo fortalecimento do papel dos CRAS na gesto territorial da
proteo social bsica e de se tornar referncia para os servios socioassistenciais no territrio, garantindo sua articulao e deles aos benefcios.
preciso, portanto, avanar na efetivao da PNAS que estabelece que cabe ao poder pblico, nas suas
trs esferas, conferir unidade aos esforos sociais a fim de compor uma rede socioassistencial, rompendo com a prtica das ajudas parciais e fragmentadas, caminhando para direitos a serem assegurados de
forma integral, com padres de qualidade passveis de avaliao.

CONCLUSO
Em sua trajetria histrica, os servios socioassistenciais ficaram marcados pela fragmentao, disperso de recursos, pela forma pontual e emergencial de atenderem o necessitado, pela frgil preocupao com resultados e com a qualidade, consequncia da dbil presena do Estado na sua regulao,
proviso e financiamento e formavam um conjunto profuso, difuso e confuso de aes que no possibilitavam ao cidado usurio da assistncia social o reconhecimento de seus direitos nem os garantiam.
Resultado de um grande movimento em escala nacional, a Lei Orgnica da Assistncia Social, regulamentando a Constituio de 1988, ala a assistncia social ao patamar de poltica pblica, dever do
Estado, o que provoca seu ingresso no campo dos direitos.
Rompendo uma longa tradio, o Estado brasileiro, num movimento iniciado com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia social em 2004, assume definitivamente sua responsabilidade de regulao
da assistncia social e, no seu bojo, dos servios socioassistenciais, legando todo um arcabouo de leis
e normas que do sustentao a um Sistema nico de Assistncia Social estruturado para a garantia dos
direitos de todo cidado brasileiro que dele necessitar.
A Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais, particularmente, garantiu unidade em todo o
territrio nacional de tipologia, nomenclatura e padres de funcionamento dos servios, objetivando
os direitos que devem ser afianados aos usurios. Estratgias tm sido construdas em mbito nacional para garantir um sistema de informao, monitoramento e avaliao que possibilitem a garantia de
proviso dos servios com os padres de qualidade estabelecidos.
Entretanto, novos desafios se apresentam aos gestores e operadores da poltica, exigindo ainda novos
esforos e outras conquistas. As dvidas so inmeras: o no saber fazer, o no dar conta do modus
operandi para implantar a ainda desconhecida Tipificao dos servios, para implementar sua gesto
integrada aos benefcios e transferncias de renda, para efetivar a vigilncia social por meio do monitoramento e avaliao dos prprios servios, tampouco usual no campo da assistncia social.
A reflexo e superao desses novos desafios na perspectiva da qualificao dos servios socioassistenciais condio essencial para consolidao do SUAS e para a garantia do acesso aos direitos socioassistenciais. a desafiadora tarefa de gestores, conselheiros, trabalhadores e usurios. Enfim, tarefa
de todos ns.

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REFERNCIAS
BRASIL. Decreto n. 6.308 de 14 de dezembro de 2007. Dispe sobre as entidades e organizaes de
assistncia social de que trata o art. 3 da Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, 17 de dezembro de 2007.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Conselho Nacional de Assistncia
Social. Resoluo n. 16, de 5 de maio de 2010. Define os parmetros nacionais para a inscrio das entidades e organizaes de assistncia social, bem como dos servios, programas, projetos e benefcios
socioassistenciais nos Conselhos de Assistncia social.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia
Social. Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS ANOTADA. Braslia, 2009.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia
Social. Norma Operacional Bsica NOB/SUAS. Braslia, 2005.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia
Social. Poltica Nacional de Assistncia Social. PNAS/2004. Braslia, 2005.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia
Social. Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no mbito do
Sistema nico de Assistncia Social SUAS. Braslia: MDS, 2009.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia
Social. Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS - NOB-RH/SUAS. Braslia, 2006.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Tipificao Nacional de Servios
Socioassistenciais. Braslia: MDS, 2009.
MESTRIMER, Maria Luiza. O Estado entre a filantropia e a assistncia social. So Paulo: Cortez, 2001.

MUNIZ, Egli. A Assistncia social para seus gestores: desvendando significados. Franca: Universidade
Estadual Paulista. 1999. Dissertao de Mestrado em Servio Social.
______. Servios de proteo social: um estudo comparado Brasil e Portugal. So Paulo: Cortez, 2005.

Trabalho em Rede: Consolidar Direitos, por meio da

qualificao do SUAS e da otimizao dos servios
socioassistenciais.
Ademar Carlos de Oliveira5

A possibilidade de propor/provocar reflexes atinentes ao presente tema permite uma breve incurso
na histria contempornea da assistncia social no Brasil. Fundamentalmente nos ltimos vinte anos,
os atores sociais engajados na reflexo e luta em defesa da assistncia social viveram um perodo mgico, em que puderam protagonizar aes potencializadoras das condies objetivas que permitiram
consolidar caminhos, disseminar conhecimentos e avanar no alcance de conquistas paradigmticas na
poltica de assistncia social.
Evidente que a sinergia poltica alcanada em meados dos anos oitenta, no perodo que compreendeu
desde as articulaes para o debate Constituinte at o momento imediatamente aps a promulgao
da Constituio de 1988, resultou de anteriores reflexes e lutas histricas sobre a assistncia social
no Brasil. Tal sinergia tinha origem nos processos de contribuies (reflexo/luta) oriundas do universo acadmico (professores, pesquisadores e estudantes), das organizaes sociais e movimentos
populares dos grandes centros urbanos e de regies do interior, de movimentos pastorais de distintas
denominaes religiosas e localidades e, dando mais vida ao protagonismo, dos trabalhadores da rea
e da populao historicamente usuria dos servios socioassistenciais, seja daqueles diretamente ofertados pelas instncias do poder pblico, seja daqueles realizados por meio dos esforos oriundos das
estruturas da sociedade civil organizada. Portanto, UMA SINERGIA QUE REFLETIA A FORA VIVA DESTA
GRANDE REDE de pensadores, gestores, operadores e usurios dos servios socioassistenciais, a qual,
no que pese padecer de conexes mais slidas e elaboradas, foi protagonista das conquistas histricas
que levaram a realidade que hoje vivenciamos.
Caminhos foram consolidados e refletiam o vigor alcanado pela sociedade em geral para defender
a assistncia social enquanto poltica pblica. Nas bases que aliceraram todo este processo, seja nas
comunidades, nos sindicatos de trabalhadores, nas pastorais, nos centros de estudos e pesquisas etc.,
estes caminhos representaram, para muitos, as primeiras vivncias em espaos de participao, em
face dos anos de silncio que vigoraram por longo perodo em nosso pas. Era possvel entender que,
de certa forma, esta fase da histria oportunizou um (re)aprendizado sobre o exerccio da democracia
participativa, em que falar e ser ouvido eram condies bsicas para a construo de um projeto de
sociedade e, neste, temticas especficas acerca das polticas pblicas. Esta trajetria acabou por empoderar o conjunto dos atores sociais envolvidos no processo, resultando na multiplicao desta sinergia, to importante quanto necessria, a qual permitiu a pactuao de consensos que balizaram tanto a
5

Educador social, ex-gestor da assistncia social do municpio de Santo Andr-SP. Ativista da rea social desde 1987.

51

elaborao de um Projeto de Lei (PL) voltado para a rea quanto as articulaes para sua aprovao e,
por fim, para a sano presidencial da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS).
Conhecimentos foram disseminados, se verificarmos que, tanto nas fases acima descritas quanto na
fase de implementao da LOAS, foram articuladas diversas e importantes instncias representativas
voltadas para a rea, as quais propunham/impunham processos de dilogos, de reflexes e de posicionamentos sobre distintos temas ligados assistncia social. Destas instncias, destaco a criao, em
1999, do Frum Nacional de Assistncia Social (FNAS), o qual permitiu fortalecer os fruns locais j
existentes, alm de desencadear a existncia de diversos Fruns Estaduais/Distrital e de Fruns Municipais e/ou Regionais de Assistncia Social. Foi institudo ainda o Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social (CONGEMAS), organizaes correlatas no nvel estadual/distrital e o Frum
Nacional de Secretrios(as) de Estado da Assistncia Social (FONSEAS). Tambm foi desencadeado, nas
trs instncias da federao, o processo de implantao e implementao dos Conselhos de Assistncia
Social e a instituio das Conferncias de Assistncia Social, o que gerou uma verdadeira exploso de
participao. No suficiente, recente e oportunamente, foi criado o Frum Nacional de Trabalhadores
da Assistncia Social. Tal fato tornou e torna difcil a mensurao do nmero de sujeitos envolvidos
direta e indiretamente nestes processos.
Sem dvidas, desde as articulaes que precederam a aprovao da LOAS at a atualidade, o volume
de atores sociais envolvidos em processos de reflexes, cotidianas ou espordicas, acerca do conjunto,
ou parte das legislaes (nacional, estaduais/DF ou locais), normativas e temticas afins da rea da
assistncia social extremamente significativo, o que permite, a mdio e longo prazo, alcanarmos
uma sociedade mais consciente e defensora de seus direitos, permitindo afirmar que, SIM, a democracia participativa nortear todo este processo representou e representar o necessrio combustvel que
possibilitar o alcance de maiores e melhores conquistas.
Conquistas paradigmticas foram alcanadas, decorrentes dos avanos estabelecidos mediante acontecimentos anteriormente mencionados, os quais desenharam e desenham, a cada dia, uma nova histria para a assistncia social no Brasil. explicitamente perceptvel observar o contraste existente entre
o antes e o depois das conquistas estabelecidas nas ltimas dcadas. A democracia participativa revigora-se a cada dia graas a milhares de experincias de corresponsabilizao, verificadas, sobretudo, na
rotina da lgica do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Tais conquistas ocorreram nas distintas
regies de nosso pas, sendo desde aquelas que emergiram nos espaos de representaes nos Conselhos de Assistncia Social, passando pelos Fruns, por segmento de atuao na rea (gestores, trabalhadores, usurios etc.), pela rotina dos usurios nos servios oferecidos por meio das redes de Centros
de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social
(CREAS), at o processo de Conferncias de Assistncia Social, nas instncias local, estadual/distrital
e nacional. Fundamental observar que todo o processo de avano para o estabelecimento destas con-

quistas certamente no teria sido o mesmo, no fosse a ampliao regular e gradativa, ainda que no
suficiente, de aportes oramentrios, item determinante para viabilizar o alcance dos objetivos estabelecidos no Plano Decenal SUAS Plano 10. Redundncia afirmar que o oramento pblico nas distintas
instncias da federao ainda so insuficientes, no entanto, seria um equvoco histrico no reconhecer
sua evoluo neste passado recente de organizao sistmica da poltica de assistncia social.
O locus estratgico das aes o municpio e as relaes estabelecidas neste territrio possibilitam,
ou no, a qualificao da gesto dos servios, programas, projetos e benefcios. O conjunto dos atores
que ocupam distintas funes no universo dos servios socioassistencias, referenciados no SUAS,
permanentemente desafiado a avanar na direo da consolidao de redes, para tanto, a forma como
se do as relaes no territrio necessita ser potencializada, permitindo estabelecer a horizontalidade
nos fluxos, base imperiosa para viabilizar a integrao dos servios de origens estatais eprivados.
O contedo expresso no presente Tema Eixo Reordenamento e Qualificao dos Servios Socioassistenciais permite observar o quanto recorrente focalizar tal desafio no somente na histria das Conferncias de Assistncia Social, como na prpria histria da poltica de assistncia social em nosso pas.
Ao estabelecer a Resoluo n 109, que trata da Tipificao dos Servios Socioassistenciais, o Conselho
Nacional de Assistncia Social (CNAS) normatiza a prestao dos servios de assistncia social bsica e
especial, tanto pblicos como filantrpicos, em todo o territrio nacional, o que permite um processo
de substancial aprofundamento da reflexo acerca dos conceitos balizadores da poltica pblica de
assistncia social, onde o principal palco deve ser o territrio local, instncia que se constitui como
estratgia para viabilizar os necessrios avanos na poltica de assistncia social, locais ou regionais. O
protagonismo do sujeito local, alimentado por metodologia que prime pelo estabelecimento de fluxos
claros, base para o alcance do aperfeioamento da rede, que possibilita a otimizao de esforos e de
estruturas, permite a potencializao dos investimentos e, consequentemente, a ampliao dos ndices de eficincia e eficcia na gesto/operacionalizao dos programas, projetos, servios e benefcios
ofertados aos usurios. TAL ALCANCE PERMITE CRISTALIZAR PROCEDIMENTOS E ROTINAS que podem
consolidar, de forma irreversvel, os princpios elementares do SUAS.
Como base para organizao das aes do Sistema, faz-se necessrio identificar e superar os desafios
existentes e fortalecer os eixos estruturantes locais, os quais daro suporte para a construo daterritorializao dos servios da assistncia social. O conjunto dos Conselhos de Assistncia Social tem como
demanda fortalecer permanentemente arelao entre gesto, financiamento e controle social. H que
se valorizar estrategicamente o planejamento e o monitoramento/acompanhamento como base para o
aprimoramento da gesto e qualificao de servios e benefcios, dando nfase ao fortalecimento do
Conselho, Plano e Fundo ( CPF). O Planejamento deve espelhar respostas cristalinas aos contedos de
diagnsticos previamente realizados.

53

Alguns desafios so bsicos e no cabem mais na realidade atual do SUAS, como o fato de haver gestor
local que no reconhea o vnculo do conjunto das organizaes sociais, base fundamental para a construo da articulao de fluxos no territrio. Gestores municipais, conselheiros locais do conjunto dos
Conselhos de Direitos voltados garantia dos direitos fundamentais e os trabalhadores da rede pblica
e das organizaes sociais j exercitam a atuao em rede, seja por fora de suas constataes e/ou necessidades locais, seja pelos prprios pr-requisitos impostos por programas e projetos cofinanciados
com recursos oriundos de outras instncias.
Horizontalizar as relaes fundamentalmente por meio das aes em redes h muito faz parte da realidade de indivduos e/ou coletivos, em distintas fases da vida, relacionadas com diferentes rotinas e/
ou necessidades, sem que estes, eventualmente, alcancem uma elaborao do fato. As redes podem
ser constitudas por diversas motivaes, onde determinadas demandas impem a construo de solues coletivas para problemas comuns. No entanto, natural a existncia de resistncias, seja por
desconhecimento, por insegurana em relao ao novo, autoproteo em relao a algo que no
compreendido, ou por motivaes outras, por vezes, de carter no tcnicos. Harvey (2004) afirma que
as resistncias so universalizantes, na medida em que apelam ao conceito de dignidade e ao direito
humano universal de tratamento marcado pelo respeito. Por outro lado, so locais, algumas tambm
regionais, haja vista que fazem afirmaes fundadas no plano local, na insero e na histria cultural
que enfatizam sua posio mpar e particular como grupo social e territorial. Aqui, afirma-se a dialtica
universal/particular.
Com a realidade alcanada no processo de implementao da LOAS/SUAS e a condio de acmulos observados nas distintas regies do pas, os quais permitiram compartilhar a compreenso de processos e
conceitos, somados a razoveis nveis de adequaes de estruturas e servios, luz da lgica sistmica
da Poltica Nacional de Assistncia Social, podemos crer que isto seja bastante suficiente para que, em
qualquer contexto, a otimizao dos servios socioassistencias mediante articulao em redes seja,
de alguma forma, uma realidade real, por meio da qual, ao sabor das necessidades e caractersticas de
cada regio e/ou localidade, constituem-se de forma setorial ou intersetorial (conceitos amplamente
referenciados e refletidos em Conferncias anteriores).
Para o alcance das condies necessrias que favoream o estabelecimento de aes em rede, constitui desafio maior a capacidade de compreenso coletiva acerca do conceito de rede social, por isso, o
primeiro passo a ser dado a oferta de formao continuada, por meio da qual podero ser facilitados
os caminhos que permitam o alcance desta elaborao coletiva. Se cada ente do processo no tiver um
entendimento sobre o que venha a ser rede na rea social, especialmente no contexto da gesto dos
servios, o conjunto dos esforos realizados poder ser em vo. Somente uma gesto participativa, em
que as responsabilidades sejam efetivamente compartilhadas, sendo todos sujeitos ativos do processo,
permitir a efetivao de aes integradas em rede e, decorrente dela, todos os benefcios possveis.

Colocar o usurio no centro de todas as atenes permite focalizar os casos, eliminar sobreposies
de aes, construir avaliao coletiva de procedimentos, encurtar o tempo para oferta das respostas
necessrias e, principalmente, providenciar encaminhamentos que compartilhem com todos as responsabilidades especficas, o que facilita o entendimento e corresponsabilizao do usurio acerca das
providncias que lhe sero proporcionadas.
Esta forma de gesto da poltica pblica no constitui retrica acadmica ou ideolgica, sendo flagrantes
os avanos verificados naquelas localidades onde se alcanou a possibilidade de implantao de redes
de atendimento social. NESTA REALIDADE, NO H MARGEM PARA CENTRALISMOS, possvel acabar com
a possibilidade de haver um dono dos processos, potencializa-se, sobretudo, o protagonismo dos trabalhadores e dos usurios. Na maioria absoluta dos casos, o territrio privilegiado para instituio de uma
rede social o municpio, onde diagnsticos constituem a referncia que justifica o engajamento dos
distintos agentes dos servios socioassistencias existentes, governamentais e no governamentais. Cabe
a coordenao de uma rede elaborar metodologia de gesto que privilegie os princpios da democracia
participativa, ferramenta fundamental para permitir projetos e aes compatveis com as demandas existentes, sendo essencial a facilitao dos fluxos e a garantia de segurana das informaes tramitadas.
H determinadas realidades que demandam adequaes especficas as suas caractersticas, como comunidades tradicionais ribeirinhas, quilombolas, comunidades em regies de fronteira, de regies de
grandes projetos de minerao, em garimpos etc., onde a lgica do SUAS permite adequaes da rede
de servios, em beneficio da garantia de ateno as necessidades da populao destinatria, sobretudo
na construo das aes intersetoriais, uma vez que outras redes interagem nesta realidade, a exemplo
da rede proteo ambiental e/ou antropolgica, sempre em benefcio dos usurios.
A integrao dos esforos governamentais e no governamentais, por meio de rede social, serve de instrumento de retroalimentao, tendo em vista que, ao passo que so construdos processos de avaliao, reflexo e posicionamentos diante de cada caso ou conjunto de casos, esta ao emprica resulta,
tambm, em espaos de formao continuada. Vivenciar experincias de aes em rede permite transformar realidades, indivduos, coletivos e, principalmente, formas de elaborao, gesto e avaliao de
polticas pblicas.
O investimento em CAPACITAO DEVE OCORRER DE FORMA AMPLA E PERMANENTE, alcanando todas
as macrorregies de cada estado/distrito, complementado por aes mais dinmicas nas microrregies
de cada ente federado e, em rotina, no conjunto dos municpios. Deve compor essa rotina de capacitao o estabelecimento de processos de avaliao, o que permite identificar lacunas na rede e eventuais
conflitos de papis. Processos de avaliao/monitoramento devem ser colocados como instrumento
de fortalecimento do conjunto dos atores envolvidos na rede, no como instrumento de controle e/ou
poder de algum ou de alguma instncia envolvida no processo.

55

 por meio das aes em rede que os parceiros do poder pblico (com ou sem convnios), podem, ou
no, se sentir parceiros. A rede de servios socioassistencias no governamental faz parte da histria
do Brasil e, no que pese as amplas conquistas estabelecidas no campo da institucionalidade, o fluxo de
investimentos disponvel revela que, por muito tempo, a fora viva que representa esta rede de instituies parceiras, certamente, protagonizar parte importante da histria da assistncia social em nosso
pas. Isto no impede que, efetivamente, seja consolidada uma rede de atendimento organicamente
pblica, desejo de todos aqueles que compreendem a necessidade de um estado forte e garantidor
de direitos fundamentais de cidadania. Cada qual com suas caractersticas, todos se encontram num
objetivo comum, que a defesa dos direitos de cidadania das suas comunidades, o que justifica todas
as relaes estabelecidas.
Aos conferencistas desta VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social, destaco a assertiva dos membros do CNAS em definir como Tema: CONSOLIDAR O SUAS E VALORIZAR SEUS TRABALHADORES.
Por fim, vale consignar que as aes que visam consolidar o SUAS, mediante o reordenamento e a qualificao dos servios socioassistenciais, somente colocar o conjunto dos sujeitos envolvidos numa
condio de maior coerncia com o sempre desafiador compromisso de consolidar direitos.

Boa Conferncia!

teMticA iii
Participao e Controle Social

57

TEMTICA III - Participao e Controle Social

Conselhos e Conferncias: o desafio de aprimorar o controle social no SUAS
Eleonora Schettini Martins Cunha6

Este texto apresenta algumas reflexes acerca da construo do Sistema nico da Assistncia Social no
Brasil e do papel que reservado s instncias de deliberao institudas como meio de assegurar a
participao da sociedade na definio das aes pblicas nessa rea, bem como o controle pela sociedade dessas aes e seus resultados.
Nos ltimos vinte anos, temos vivenciado importantes mudanas na nossa sociedade, no nosso Estado
e nas relaes que eles mantm entre si. Algumas dessas mudanas tm sua origem ainda no perodo
da ditadura militar, quando a insatisfao com a forma como o governo excluiu a populao das mais
importantes decises polticas gerou movimentos sociais que objetivavam o retorno da vida democrtica, aqui includas as eleies regulares, bem como a ampliao da participao popular para alm do
processo eleitoral. Para muitos desses atores sociais, o envolvimento ativo dos cidados com a vida poltica possibilitaria no s incluir questes consideradas relevantes para suas comunidades no debate
sobre as aes e prioridades dos governos, mas tambm poderia assegurar que essas aes tivessem
continuidade, mesmo quando houvesse revezamento dos governos, e fossem de boa qualidade.
Outra mudana importante teve origem na constatao de que a forma como o Estado brasileiro vinha
atuando nas questes que envolviam as populaes mais fragilizadas, principalmente em termos econmicos, no produzia sua emancipao, no as transformava em cidados conscientes de seus direitos
e atuantes na vida poltica e social. Na verdade, constatava-se que as aes dos governos produziam
pessoas apticas politicamente e conformadas socialmente. Tal comprovao tambm produziu um
importante movimento social, que envolveu profissionais da rea da assistncia social, com o objetivo
de propor uma nova forma de organizar as aes nessa rea, tendo como referncia a ideia de que o
Estado responsvel por assegurar a todos os brasileiros a proteo social que necessitarem, quando
precisarem e de boa qualidade.
Esses dois amplos movimentos convergiram no momento de formulao da Constituio Federal de
1988. Nela foi assegurado a todos os cidados brasileiros o direito proteo social na forma da poltica de assistncia social, assim como a sua participao na definio das aes a serem executadas nessa
rea, bem como o controle sobre essas aes. Desde ento, o processo de construo dessa poltica pblica tem mobilizado milhares de pessoas em todo o pas, seja no sentido de criar normas que venham
aperfeio-la, seja no sentido de concretizar tanto essas normas quanto as expectativas que tm sido
6

Professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais.

59

nutridas durante todos esses anos. Um marco muito importante decorreu das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em 2003, que apontou a importncia de instituio do
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). O Sistema, implantado em 2006 aps amplas discusses
na sociedade brasileira, organiza a poltica de assistncia social e possibilita que ela seja executada de
forma coordenada pelos diversos entes federados Unio, estados e municpios.
A poltica de assistncia social tem, desde o incio de sua formulao, reforado a importncia da participao da sociedade. O SUAS confirmou essa diretriz e afirmou a existncia de diferentes espaos e
meios de participao. Alguns esto mais voltados articulao e coordenao entre gestores dos trs
nveis de governo, como as Comisses Intergestores Bipartite e Tripartite. Uma vez que os entes federados so autnomos, eles so livres para aderirem ou no ao SUAS. Quando o fazem, devem utilizar-se
desses espaos a fim de realizar os acordos necessrios para efetivar o Sistema.
Outros espaos so aqueles situados fora do ambiente do Estado, como os Fruns de Assistncia Social,
que possibilitam a articulao da sociedade civil em torno de questes que considera relevantes e que
devem ser levadas ao debate pblico e aos prprios governos ou aos Conselhos e Conferncias para
serem deliberados. Como os fruns so de iniciativa dos atores sociais, eles tm formatos e atuaes
diferentes, conforme as realidades de onde esto situados. H, ainda, espaos de participao previstos pelo SUAS, que j constavam da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), como os Conselhos e
as Conferncias, e que devem existir nos trs nveis de governo7. Dada a importncia desses espaos
pblicos para o fortalecimento do Sistema e da prpria poltica de assistncia social, eles sero o foco
das prximas reflexes.
O que cabe destacar aqui que o SUAS institui um processo articulado e regulado de oferta de aes na
rea da assistncia social e tambm estabelece um sistema integrado de participao, representao
e deliberao, com diferentes espaos que podem ser formais, informais e mistos (HENDRIKS, 2006;
CUNHA, 2009; FARIA et al., 2011). Alm deles, pode-se pensar em outros, como os grupos de trabalho
do rgo gestor, as articulaes de algumas organizaes da sociedade civil com afinidades prprias, as
Casas Legislativas que so responsveis pela aprovao de prioridades quanto a metas e oramentos
para a rea na sua esfera de competncia, as instituies de ensino e pesquisa e de controle da prtica
profissional que produzem conhecimento e fiscalizam a atuao dos profissionais. Esses espaos, muitas vezes, dialogam entre si, produzindo interaes complexas e evidenciando uma importante guinada
na rea da assistncia social em direo participao e deliberao pblica.

Alm do Conselho Nacional de Assistncia Social e dos 27 Conselhos Estaduais e do Distrito Federal, foram

contabilizados pelo Censo SUAS, realizado em 2010, 5.246 Conselhos no nvel municipal, cobrindo 94,28% dos municpios do pas
(BRASIL, 2011).

Conselhos de Assistncia Social

Os Conselhos de Assistncia Social so estruturas poltico-institucionais permanentes, ou seja, so
criados na organizao do Estado, com competncias e funes bem definidas, que propiciam a participao institucionalizada da sociedade civil na deliberao e no controle da poltica de assistncia
social (RAICHELLIS, 1998). Eles foram criados a partir da orientao de alguns princpios democrticos
e deliberativos (CUNHA, 2009). O primeiro deles o princpio da participao, que corresponde ampliao dos canais de participao poltica da sociedade e, em especial, dos diferentes atores sociais
que se relacionam com a poltica de assistncia social. O segundo o da representao, que considera
que as diferentes concepes acerca da amplitude e da direo que os direitos de cidadania devem ter
a possibilidade de expresso.
O princpio da deliberao indica que as decises sobre a poltica pblica devem ser precedidas por
debates inclusivos, em que os diferentes pontos de vista e razes sejam levados em considerao. A
publicidade o princpio em que os debates e as decises, com efeito vinculante (ou seja, que devem
ser obedecidas), tm de ser realizados de forma transparente, assegurando que os temas em questo
atendam ao interesse pblico. Por fim, o princpio da autonomia, que corresponde possibilidade de
que os prprios Conselhos construam as regras de seu funcionamento e os critrios de suas decises,
bem como que os mandatos dos seus membros no se subordinem ao poder pblico, mas s regras
previamente estabelecidas.
A natureza deliberativa dos Conselhos significa que eles devem debater e produzir decises sobre a
poltica de assistncia social, o que inclui definir prioridades, estratgias, beneficirios, financiamento,
dentre outros aspectos, assim como controlar a ao do Estado e daqueles que recebem recursos pblicos decorrentes dessas deliberaes. As atribuies dos Conselhos de Assistncia Social os colocam no
centro de disputas importantes e tambm os proporciona um grande desafio: tratar de forma pblica
questes que muitas vezes so entendidas como restritas ao mbito privado, como as necessidades
para assegurar a sobrevivncia de parcela da populao, ou questes tratadas de forma pouco transparente, como o financiamento pblico para entidades privadas prestadoras de servios, aspecto que j
foi objeto de todo tipo de desvios e m utilizao de recursos. Por isso, a importncia de se assegurar
que os princpios que marcaram sua criao sejam permanentemente contemplados.
Dentre as importantes inovaes que acompanham a criao dos Conselhos est a determinao de que
os usurios da poltica de assistncia social devem ter garantida a sua representao nesses espaos.
sempre bom lembrar que, durante muito tempo, esses usurios foram vistos como pessoas dependentes do apoio da sociedade e do Estado, incapazes de organizar-se autnoma e coletivamente, meros
receptores das aes desses atores, ao que correspondia a aceitao passiva e cordata de tudo que lhes
era oferecido. Na medida em que os Conselhos do voz e poder deliberativo a esses segmentos populacionais, que, para muitas pessoas, eram identificados como subcidados, apresentam-se como espaos

61

potenciais para a promoo de sua emancipao social e poltica. No entanto, esse potencial precisa ser
concretizado, pois no basta a presena desses segmentos na composio dos Conselhos: eles devem
fazer uso da voz, ou seja, devem ser capazes de expressar suas demandas, opinies, pontos de vista,
a partir de sua prpria experincia de vida e conforme suas emoes e capacidades. A ausncia vocal
dos usurios, que ainda percebida em muitos Conselhos (CUNHA, 2009), incompatvel com os avanos propostos e j conquistados para a poltica de assistncia social.
Ao se pensar na participao dos usurios sempre importante lembrar que toda participao poltica
tem custos, especialmente aquela que contnua e tem regularidade, como no caso dos Conselhos.
Um primeiro, e muito relevante, o tempo. Processos deliberativos demandam tempo para debater,
apreender informao, pensar, conversar e refletir sobre propostas, a fim de chegar a acordos sobre a melhor forma de conduzir determinadas questes. H Conselhos em que as reunies ordinrias
estendem-se por vrias horas, s vezes at por mais de um dia. Ademais, a organizao dos conselheiros em comisses e/ou grupos de trabalho, que se renem em dias diferentes das assemblias, indica
que mais tempo dever ser despendido para sua funo, alm da ocorrncia de possveis reunies
extraordinrias, atividades de capacitao, representao do Conselho em outros rgos colegiados e
eventos, dentre outros. Essa intensa atividade dos conselheiros implica deslocamentos, necessidade
de alimentar-se fora de casa e, em alguns casos, alojar-se fora de seu municpio, ou seja, implica custos
materiais que nem todo conselheiro tem condies de arcar.
Outro custo, associado ao primeiro, o de acessar informaes relevantes para participar dos debates e
decises, selecionar e analisar essas informaes para produzir sua prpria opinio. Muitas vezes, essas
informaes so de fcil acesso para os representantes do governo, das organizaes prestadoras de
servio e dos trabalhadores, mas no chegam aos usurios com tempo e linguagem que possibilitem sua
compreenso e a formao de uma opinio. O fortalecimento do SUAS demanda que suas instncias colegiadas de deliberao tambm sejam fortalecidas e, no caso dos Conselhos, isso significa revigorar a
participao dos usurios. Nesse sentido, pequenas medidas podem produzir grandes diferenas, como
os horrios de realizao de reunies, de modo que se possa propiciar efetiva participao queles que
tm de cumprir com seus horrios de trabalho e no conseguem ser dispensados para participar, ou que
trabalham em regime de diria, para os quais a participao implica perdas efetivas de remunerao.
Tambm possvel pensar em apoios materiais, como vale-transporte, que minimizem os custos da participao. Quanto aos custos informacionais que incidem na participao dos usurios, eles podem ser
reduzidos com a presena de assessorias tcnicas, o convite a especialistas para explicarem assuntos
complexos, a produo de material em linguagem acessvel (relatrios, planos, oramentos, prestao
de contas etc.).
Os trabalhadores da assistncia social estejam eles situados na esfera governamental ou na no governamental tm sido propulsores das mudanas que hoje so visveis nessa rea de poltica. A partir

do momento em que perceberam que sua atuao poderia ser realizada em prol da emancipao daqueles que eram o foco de seu trabalho, j na dcada de 1970, muitas iniciativas foram tomadas para
alcanar esse objetivo, desde as mobilizaes para que fosse assegurado o direito constitucional
assistncia social at a criao e formatao do SUAS. Sua presena nos Conselhos reflete sua inteno
em permanecer contribuindo com o debate e com as decises que formatam a proteo social brasileira. A participao desse segmento nesses espaos deliberativos tambm implica alguns desafios,
sendo talvez o principal deles manter uma perspectiva no corporativa de sua participao, ou seja,
tomarem a conscincia de que representam um importante segmento aqueles que operacionalizam
e efetivam o direito assistncia social e no seus sindicatos, conselhos profissionais, associaes
ou similares. Esse tipo de postura possibilita a coordenao das aes entre os diferentes profissionais,
bem como a discusso ampliada dos problemas e das solues sob diferentes perspectivas.
Alm disso, os trabalhadores que no participam diretamente das instncias deliberativas formais podem inserir-se nos diferentes espaos onde se discutem e se propem alternativas poltica, como os
fruns, levando aos Conselhos e Conferncias os resultados dessas discusses. Tambm podem planejar meios de contribuir para o fortalecimento das instncias formais, mediante assessoramento dos
conselheiros, produo de material informativo, realizao de atividades educativas que fortaleam a
capacidade cognitiva dos conselheiros, proporcionamento de atividades que contribuam para a organizao do segmento dos usurios, dentre muitas outras possibilidades de ao.
O segmento dos prestadores de servio representa importantes atores sociais que historicamente foram responsveis por aes de solidariedade social aos segmentos mais vulnerabilizados da sociedade
brasileira. A efetivao da poltica de assistncia social passa pela cooperao entre o Estado, responsvel perante a sociedade pela poltica de assistncia social, e as organizaes da sociedade civil
que atuam nessa rea, seja na defesa de direitos, na oferta de servios, na produo de informaes
relevantes para a compreenso dos fenmenos sociais que esto relacionados poltica de assistncia
e para as deliberaes pblicas para efetiv-la. As organizaes da sociedade que aceitam integrar o
SUAS tambm assumem o compromisso de atuar na direo da garantia dos direitos, na efetivao do
Sistema como o mecanismo de articulao das aes socioassistenciais, estejam elas situadas no interior do Estado ou no seio da sociedade. Nesse sentido, sua participao nas instncias de deliberao,
como os Conselhos, deve pautar-se pelo interesse pblico, que corresponde aos interesses da sociedade, superando posturas corporativas ou autointeressadas.
O governo, que tem uma forte presena na composio dos Conselhos de Assistncia Social, o principal responsvel pela efetivao e pelo fortalecimento do SUAS enquanto um sistema integrado de
aes que visa garantir o direito assistncia social. Cabe a ele coordenar as diversas instituies que
se propem a atuar nessa rea, dando sentido e direo ao. Tambm cabe ao governo oferecer as
condies materiais necessrias para que as instncias de deliberao exeram suas funes. Mais do

63

que isso, deve demonstrar sua adeso ao Sistema em outros aspectos, como a porosidade e a permeabilidade participao, o respeito s instncias de deliberao que ele integra levando a elas suas
propostas e acatando suas decises, a transparncia na conduo da gesto, a realizao de atividades
que efetivamente apoiem os espaos de participao e deliberao, dentre outros.
A efetiva participao desses diferentes atores sociais e polticos nos Conselhos, na busca de assegurar
que os interesses pblicos relacionados ao direito assistncia social sejam garantidos, fortalece no
s as instncias de participao e de deliberao do SUAS, mas tambm o prprio Sistema. Isso porque
as decises mais importantes so consideradas legtimas, uma vez que todos os segmentos interessados e afetados por essas decises puderam participar do processo deliberativo que as produziram
(COHEN, 1995; BENHABIB, 2007; DRYZEK, 2010).

Conferncias de Assistncia Social

As Conferncias de Assistncia Social esto previstas desde a LOAS para serem espaos de participao,
representao e deliberao que realizam a avaliao da assistncia social e a proposio de diretrizes
para o aperfeioamento do Sistema8. Tendo como referncia o respeito autonomia dos entes federados,
bem como os princpios do comando nico em cada esfera de governo e do sistema ascendente de planejamento, as Conferncias devem ser convocadas pelos Conselhos a cada binio, numa sequncia de
processos deliberativos (GOODIN, 2008) que se inicia nos municpios e se finaliza no mbito nacional.
O processo deflagrado pelo Conselho Nacional que, cumprindo seu papel de controle social sobre a
poltica, identifica questes que demandam maior ateno do governo e da sociedade e, assim, estabelece o tema que ter centralidade na avaliao, os objetivos a serem alcanados, a forma de organizao
da Conferncia naquele nvel e as orientaes para a participao de delegados oriundos de estados
e municpios. A partir da, os Conselhos dos demais nveis de governo estruturam suas Conferncias,
estabelecendo metodologias prprias, expressas em regras que sero descritas no seu Regimento Interno, a ser aprovado na instalao das Conferncias.
De modo geral, as Conferncias esto organizadas em plenria, onde o conjunto dos participantes
reunido e as decises gerais so tomadas, e em grupos de trabalho, que congregam nmero menor de
pessoas, nos quais ocorrem os debates e so produzidas as propostas a serem levadas plenria. Essa
forma de organizar os trabalhos importante por propiciar espaos de deliberao em que possvel

Desde a promulgao da LOAS, foram realizadas sete Conferncias Nacionais, precedidas das respectivas

Conferncias Estaduais e Municipais.

a troca de razes entre os diferentes representantes presentes e a construo de um acordo acerca

da melhor alternativa para as questes em debate. O cuidado aqui deve ser no sentido de assegurar
que o nmero de membros desses grupos no comprometa a qualidade da deliberao (FARIA et al.,
2011). Afinal, espera-se que esse processo propicie as reflexes necessrias para a produo das recomendaes e proposies almejadas. Essas, por sua vez, so levadas aos respectivos Conselhos para
deliberao e transformao em resolues que devem ser observadas pelos gestores pblicos e pela
sociedade.
Pelo formato que possuem, as Conferncias envolvem um nmero bem maior de cidados e atores
sociais do que os Conselhos, demandando dos seus organizadores uma forte capacidade de mobilizao e o planejamento de atividades que sejam compatveis com o nmero de pessoas envolvidas. Pelo
fato de serem eventos intermitentes, os custos da participao so mais relativizados seja porque h
uma alta intensidade de participao, mas por poucos dias (a depender do nvel de governo, principalmente), seja porque os governos e organizaes da sociedade contribuem para reduzir esses custos,
propiciando transporte, alimentao e estadia aos cidados e/ou delegados. O objetivo de propiciar a
incluso democrtica dos usurios da poltica nesse processo exige cuidados especiais, dada a especificidade de parte desse segmento (mas no s dele) que demanda cuidados especiais, como a acessibilidade fsica e sensorial, que se refletem no preparo do ambiente e na prestao de alguns servios
durante a realizao da Conferncia.
As Conferncias so espaos de extrema importncia para o fortalecimento do SUAS. Sua forma de
organizao, piramidal, possibilita que questes relevantes para os trs nveis de governo sejam discutidas em seu prprio mbito e aquelas que so comuns e mais abrangentes sejam levadas para os nveis
mais amplos, chegando a apontar aquelas que tm expresso nacional. A partir das reflexes que nelas
ocorrem, que buscam avaliar em que medida a poltica de assistncia social tem produzido os avanos
pretendidos e quais so os aspectos que ainda precisam ser aperfeioados, os atores sociais e polticos
de cada nvel de governo podem estabelecer novos parmetros de ao para o seu mbito de jurisdio
e, no nvel nacional, apontar as recomendaes que devero informar todo o Sistema.

Alguns desafios para os Conselhos e as Conferncias de Assistncia Social

As mudanas que tm ocorrido na rea da assistncia social nos ltimos 20 anos so, por si s, um grande avano. A sociedade brasileira inscreveu esse direito social na sua Carta Constitucional, cabendo
ao Estado a responsabilidade pblica de concretiz-lo, organizando para isso um sistema de proteo
que deve alcanar todo o cidado que pretender ter acesso a essa poltica. Alm disso, esse sistema se
estrutura em espaos de participao, representao e deliberao como os Conselhos e as Confern-

65

cias que propiciam a incluso de uma ampla variedade de atores sociais e polticos nas discusses,
definies e decises mais relevantes para a rea.
Essas mudanas indicam que uma cultura mais conservadora no trato com a questo social deve ser
superada em prol de uma cultura democrtica de direito, seja no sentido de promoo de aes que
levem emancipao social dos sujeitos usurios da poltica, seja no sentido de que eles sejam includos nas decises polticas que lhes dizem respeito. A coexistncia dessas duas culturas na sociedade
brasileira gera tenses que podem se refletir em diversos aspectos do funcionamento do SUAS, especialmente nas suas instncias de deliberao.
Tendo como referncia que esses espaos se estruturam visando incluso democrtica dos atores sociais e polticos que esto relacionados com a poltica de assistncia social e tm natureza deliberativa,
essas duas dimenses podem ser orientadoras numa avaliao dos aspectos que podem ser aperfeioados, assim como os princpios que orientaram a criao dos Conselhos participao, representao,
publicidade e autonomia. Ou seja, avaliar em que medida os princpios, as regras e os procedimentos adotados pelos Conselhos guardam correspondncia entre si. Nesse sentido, alguns estudos sobre Conselhos
e Conferncias tm demonstrado que as regras que organizam esses espaos podem interferir nos seus
resultados (FARIA, 2007; ALMEIDA, 2008; CUNHA, 2009), pois contm em si o potencial para torn-los
mais democrticos e deliberativos (ou no), sendo que algumas delas sero analisadas a seguir.
Ao observar a dimenso democrtica, nota-se que um primeiro aspecto est relacionado prpria composio dos Conselhos e Conferncias, seja no que diz respeito ao nmero de membros, seja na proporo dos segmentos entre si. No primeiro caso, quanto mais diversificada a representao, maior alcance
e maior a possibilidade de que os diferentes pontos de vista estejam presentes na deliberao, assegurando a pluralidade e a diversidade presentes na sociedade. Quanto s assimetrias na representao
dos segmentos, elas podem ser uma forma de tentar corrigir eventuais desequilbrios de poder ou dar
mais voz queles que tm poucos espaos e oportunidades para se manifestarem no sistema poltico
(como no caso em que a composio privilegia os usurios) ou podem assegurar algum controle de um
segmento sobre os demais, o que compromete o elemento democrtico.
As regras que organizam o processo de escolha dos membros tambm so relevantes para avaliar o
grau de democratizao dos Conselhos e Conferncias. Em alguns casos, h uma definio prvia de
organizaes que comporo esses espaos, o que delimita o escopo da representao, com o risco de
deixar de fora do processo deliberativo atores importantes, o que pode comprometer a legitimidade
das decises. Ainda que seja admissvel algum tipo de limite participao em democracias de grande
escala, seria importante pensar em regras que no indicassem previamente as instituies, mas que
elas fossem definidas em processos os mais amplos possveis, como eleies em fruns criados especificamente para essas escolhas ou nas prprias Conferncias, nos casos dos membros que comporo

os Conselhos, uma vez que estas so coletivos ampliados, que abarcam a maior parte dos atores que
esto relacionados com a poltica, o que conferiria maior legitimidade ao representante eleito. Alm
disso, deve fazer parte da preocupao dos Conselhos a renovao dos representantes, de modo a
propiciar que um nmero maior de pessoas possa contribuir para a formulao da poltica, o que evita
a profissionalizao da atividade de conselheiro e possibilita a um maior nmero de pessoas um aprendizado poltico inestimvel, entendendo que a participao tambm um processo educativo para o
desenvolvimento da democracia.
Algumas regras que estruturam o processo de organizao e funcionamento dos Conselhos e Conferncias chamam ateno pelo seu potencial de democratizao interno, como a que define quem assume a presidncia e como a composio da mesa diretora ou estrutura de coordenao. A diferena
aqui est entre aqueles em que essas posies de coordenao so previamente definidas pela lei de
criao ou regimento interno e aqueles em que essas funes so ocupadas por qualquer membro do
Conselho ou da Conferncia, escolhido entre seus pares e, em alguns casos, com revezamento entre os
diversos segmentos. Tambm as regras acerca da elaborao e da definio da pauta a ser discutida so
relevantes, pois indicam quem detm o poder de agenda desses espaos deliberativos. Uma vez que
est em deliberao a poltica de assistncia social, se a formulao da pauta e sua definio estiverem
concentradas nas mos de um ou de uns poucos, o risco de que haja assimetria de poder entre os
conselheiros, bem como de pautas que atendam apenas os interesses de algum segmento.
No que concerne dimenso deliberativa, outras regras tm se mostrado relevantes. Uma primeira a
possibilidade de qualquer cidado participar das plenrias, com a garantia de que todos os presentes
tenham o direito de voz assegurado. Muitas vezes, so os participantes que no so membros efetivos
que trazem as questes mais candentes para a poltica e que esto a afetar diretamente seus usurios,
seus trabalhadores, seus gestores. A amplitude dessa regra deixa entrever em que medida os Conselhos
e Conferncias exercem o princpio da publicidade, seja no sentido de debater e decidir publicamente
as questes que so relevantes para a rea da assistncia social, seja no sentido de que essas questes
atendam realmente o interesse pblico (BOHMAN, 1996).
Outra regra que tem propiciado processos deliberativos mais qualificados a existncia de comisses,
cmaras tcnicas e/ou grupos de trabalho, os quais todos os membros do Conselho e todos os participantes das Conferncias devem integrar. Esses grupos menores possibilitam debates mais aprofundados, principalmente se contam com o apoio de assessorias tcnicas que apoiam os participantes
com o fornecimento de informaes e conhecimento especializado, que no facilmente acessvel a
todos (GOODIN, 2008). Com isso, os diferentes pontos de vista podem ser mais bem expostos, as informaes so complementadas, tem-se a possibilidade de se rever as prprias convices e construir
efetivamente o interesse pblico a partir do confronto entre as diferentes perspectivas existentes na
sociedade e presentes nos espaos deliberativos.

67

No que diz respeito publicidade das deliberaes, tambm importante a forma como Conselhos e
Conferncias divulgam para a sociedade, em geral, e para os atores sociais e polticos relacionados
assistncia social, em particular, quais as questes que sero o objeto de suas discusses e decises,
bem como quais decises foram tomadas e o porqu, transformando-as em resolues s quais deve
ser dado amplo conhecimento. O campo da assistncia social foi permeado, durante muito tempo, por
uma imbricada relao entre interesses privados e pblico, muitas vezes prevalecendo os primeiros em
detrimento do ltimo. Muitas aes e decises no observavam o critrio da transparncia e ainda h o
risco desse tipo de situao existir, dada a cultura conservadora que ainda persiste em nossa sociedade.
Assim, assegurar a publicidade assegurar o carter pblico da poltica de assistncia social, papel que
Conselhos e Conferncias devem cumprir.
Em sntese, os principais desafios democrticos e deliberativos a serem enfrentados pelos espaos
de deliberao do SUAS Conselhos e Conferncias esto relacionados ampliao da participao
social, seja criando novos espaos deliberativos, que articulem diferentes atores e contribuam para a
mobilizao social, seja com a incluso de novos atores; legitimidade da representao, que implica a
presena de diferentes temas e pontos de vista, o fortalecimento de vnculos entre os que representam
e os representados no controle da sociedade sobre os que tm assento nos Conselhos; igualdade deliberativa, em que todos tm igual possibilidade de participar dos debates e das decises, garantindo-lhes a livre expresso, a reduo de assimetrias (especialmente as informacionais) e a possibilidade de
proposio de temas, questes e solues para ambos.
Um desafio adicional trata da relao entre essas instncias deliberativas e os poderes polticos formalmente constitudos, o Legislativo e o Executivo. Uma vez que os Conselhos, especificamente, so
instituies criadas por Lei, pressupe-se que o Poder Legislativo, ao cri-los, aceitou compartilhar
com eles algumas das suas prerrogativas legais e institucionais quanto proposio e decises acerca
da poltica de assistncia social. Assim tambm com relao ao Poder Executivo, propositor da criao desses espaos, pois se assim o fez tambm demonstrou sua inteno em compartilhar decises
acerca da gesto pblica pela qual responsvel com Conselhos e Conferncias, inclusive integrando
sua composio. Nesse sentido, espera-se que as instituies do sistema poltico estejam articuladas
com Conselhos e Conferncias, como partes de um sistema integrado de participao, representao
e deliberao da poltica de assistncia social, e que referendem as decises tomadas nesses espaos,
consideradas to legtimas quanto s produzidas nos demais.
Por fim, h o desafio que diz respeito finalidade da prpria poltica de assistncia social e o papel das
instncias de deliberao. Os ltimos anos foram testemunhas do intenso esforo do governo brasileiro
em organizar o Sistema nico de Assistncia Social, bem como de propiciar a todos os seus cidados
padres de vida dignos, que lhes assegure no s a sobrevivncia, mas a incluso social e poltica plena,
que garante o status de cidadania. Esse empenho tem contado com o apoio de parcela significativa da

sociedade brasileira e j tem mostrado seus frutos: tanto o SUAS tem se consolidado como possvel
verificar mudanas significativas na condio de vida de muitos brasileiros, que ascenderam de renda e
que vivenciam novos processos de incluso. No entanto, ainda h muitos que ainda se encontram sem
a proteo social que lhes devida como direito.
As Conferncias de Assistncia Social, na medida em que devem avaliar a poltica e propor formas de
aperfeio-la, tm a possibilidade de tratar desse tema de forma ampliada, colocando-o nas agendas
dos Conselhos, dos governos e do Legislativo e indicando a necessria atuao para a superao da
pobreza, especialmente aquela em condies extremas. Alterar essa realidade um desafio no s para
a poltica da assistncia social, mas para todas as polticas pblicas e, em especial, para todos aqueles
que compreendem que uma sociedade solidria e justa uma condio necessria para a manuteno
e o desenvolvimento da prpria democracia. Nesse sentido, entender que o campo da assistncia social
tem estruturado um complexo sistema que integra participao, representao e deliberao, com espaos prprios, formais e informais, que se articulam a outras instituies do sistema poltico contribui
para pensar e propor estratgias tambm coordenadas que promovam efetivamente a emancipao
to desejada.

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DRYZEK, John. Foundations and Frontiers of Deliberative Governance. Oxford: University Press, 2010.

69

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RAICHELLIS, Raquel. Esfera pblica e Conselhos de Assistncia Social: caminhos da construo democrtica. So Paulo: Cortez, 1998.

Participao como desafio e conquista

Edval Bernardino Campos9

INTRODUO
Os processos de formulao, implementao e gesto das polticas sociais e, em particular, da assistncia social, de acordo com os preceitos constitucionais em vigor no Brasil, ocorrem sob os signos da
descentralizao poltico-administrativa, na perspectiva municipalizadora, da universalizao dos direitos proteo social e da participao poltica. A finalidade deste artigo discutir, particularmente,
a diretriz da participao da sociedade segundo o ideal de controle social consignado na Lei Orgnica
da Assistncia Social (LOAS).
De forma bastante objetiva, a matria que se coloca como ponto de apreciao diz respeito ao envolvimento da sociedade civil nos assuntos que conformaram e pautam a agenda da assistncia social
brasileira desde a I Conferncia Nacional de Assistncia Social em 1995 at a VII, realizada em 2009. As
questes que pretendo elucidar tratam das conquistas, nesta rea, que refletem as demandas, presses
e contribuies emanadas da sociedade civil e dos desafios, obstculos e dificuldades que se colocam
como pontos relevantes para avanar neste campo.
Nesta abordagem, trs conceitos so estruturantes: participao poltica, aqui debatida na perspectiva
apontada por Nogueira (2004); sociedade civil, baseada na abordagem de Gramsci (2000, 2001 e 2004)
e controle social, nos termos em que reflito, cuja sntese est publicada na revista Servio Social e Sociedade n 88. Do ponto de vista metodolgico, esta reflexo descritiva e analtica baseia-se, principalmente, em fontes bibliogrficas e nas observaes decorrentes de minha participao nas conferncias
nacionais, estaduais e municipais10.

1. A redemocratizao do Brasil e seus atores

O Brasil da dcada de 1980 foi palco de importantes manifestaes polticas direcionadas para a redemocratizao do Estado, tendo como elemento aglutinador o combate ditadura militar, instaurada em
1964. Sob a consigna das Diretas j, diferentes foras sociais e polticas construram uma diversifi-

Professor Doutor da Universidade Federal do Par (UFPA); membro do Conselho Federal de Servio Social - CFESS

(2008-2011); e conselheiro do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) gesto 2008-2010.

10

Esta reflexo sucinta no tem como objetivo apreciar a participao das representaes governamentais nos

espaos dos conselhos.

71

cada agenda de lutas, cuja heterogeneidade se plasmou na Assembleia Nacional Constituinte e obviamente no produto do seu trabalho: a Constituio aprovada em outubro de 1988.
A principal novidade no processo de redemocratizao do Brasil, indiscutivelmente, foi a presena da
sociedade civil nas jornadas cvicas. As manifestaes do perodo congregaram e mobilizaram foras
sociais e polticas para alm dos tradicionais partidos polticos e do movimento sindical. Grupos feministas, movimentos tnicos, comunitrios, agremiaes estudantis, artistas de diferentes reas de
atuao ocuparam a cena pblica para apresentar seus protestos contra as foras do arbtrio instaladas
em 1964, bem como para apresentar seus projetos para um novo Brasil.
A denominada Nova Repblica, nascida da articulao das foras conservadoras comprometidas com uma
ruptura pacfica e gradual com o regime dos militares, produto de um empreendimento poltico institucional mais limitado que os anseios transformadores e mudancistas das foras progressistas de ento, todavia,
resultou em conquistas sociais e polticas mais abrangentes que o projeto conservador que lhe deu origem.
A Constituio da Repblica redemocratizada assinala mudanas importantes e inditas no campo dos
direitos civis, sociais e polticos. Tais inovaes conferiram-lhe a alcunha de Constituio Cidad, em
uma clara aluso ao ideal de cidadania consignado na teoria de T.H. Marshall (1967). Cabe adicionar a
estes registros que, no desenho federativo vigente a partir de 1988, o municpio adquire grande significado, constituindo-se em locus de poder poltico no tecido federado. Conforme o disposto no art. 1
da Constituio Federal, a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos estados
e municpios e do Distrito Federal e constitui-se em Estado democrtico de direito.
Com a incorporao do ente municipal estrutura da Federao, surgem novas arenas para o exerccio
da atividade poltica, requerendo, igualmente, dinmicas de gesto para o agir poltico comprometida
com o ideal democrtico. Os processos de descentralizao, sobretudo de polticas pblicas na perspectiva do municpio, demandam e ensejam a constituio de novos atores polticos e a implementao de modernos e representativos instrumentos de participao sociopoltica.
Outra medida inovadora da Constituio em vigor diz respeito fonte do poder republicano. O pargrafo nico do art. 1 assim estabelece: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente (...). Diferentemente das nossas constituies republicanas pretritas,
em que o poder era exercido em nome do povo, nesta o povo delega e exerce poder, possibilitando a
convivncia de experincias de democracia representativa e democracia participativa.
Do ponto de vista poltico, o mrito mais conspcuo da democracia representativa a eleio de governantes, por meio da vontade majoritria dos eleitores; por outro lado, seu limite mais inquietante
a ausncia de instrumentos para que o eleitor possa controlar o eleito. Este modelo de democracia
apoia-se em indivduos atomizados e dispersos. So eleitores que, conforme Hirst (1992, p. 34), esco-

lhem algumas das pessoas envolvidas na tomada de deciso governamental, mas no podem escolher
diretamente as decises (...).
Na perspectiva da democracia participativa, a virtude principal a possibilidade efetiva de a sociedade
participar nos assuntos do governo, aproximando, assim, as decises governamentais das demandas
da sociedade. A crtica mais destacada em relao a este experimento democrtico est relacionada
tendncia para que interesses corporativos se sobreponham a interesses pblicos abrangentes. Este
modelo de democracia assenta-se em sujeitos coletivos, ou seja, em entidades da sociedade civil.
Dentre os avanos republicanos inscritos na Constituio de 1988, creio que o ttulo Da ordem social,
por seu ineditismo, representa a conquista maior para a sociedade brasileira e, em particular, para os
grupos sociais pauperizados. De acordo com o texto constitucional, A ordem social tem como base o
primado do trabalho e como objetivo o bem-estar e a justia sociais (art. 193)11.
no mbito da seguridade social que situo essa reflexo. Mesmo amparada em um ideal restrito, a
seguridade consignada na Constituio brasileira estrutura-se em torno de trs polticas pblicas
previdncia, sade e assistncia social fundamentais para a proteo social de trabalhadores e outros
segmentos no inseridos, de forma regular, nos processos produtivos. , sobretudo, nas polticas de
sade e assistncia social que as diretrizes da participao e do controle social esto contempladas.
A gesto das polticas que conformam a seguridade social adota como diretrizes a descentralizao poltico-administrativa e a participao democrtica da sociedade por meio de organizaes representativas. Conforme destacado anteriormente, a descentralizao enseja a construo de novas arenas para
a atuao poltica, enquanto a participao demanda que novos protagonistas ocupem a esfera pblica.
Parece no haver dvidas que a perspectiva de gesto participativa inscrita na direo destas polticas
sociais expressa uma conquista das foras sociais progressistas, merecendo, portanto, o apreo da sociedade civil.

2. Participao e Controle Social

Os termos participao e controle social so distintos do ponto de vista conceitual e so tambm diferentes enquanto prticas sociais. Nem toda forma de participao contempla, no horizonte de seus objetivos, o controle social; da mesma forma, nem toda perspectiva de controle social tem compromisso
com a participao democrtica e soberana da sociedade.
11

No objetivo desta abordagem refletir sobre as limitaes decorrentes da opo pelo primado do trabalho e no pelo

atendimento das necessidades sociais.

73

 possvel identificar, com base em Nogueira (2004), quatro modalidades de participao: assistencialista,
corporativa, eleitoral e poltica.
A participao assistencialista de natureza filantrpica ou solidria (NOGUEIRA, 2004, p.130). Esta
prtica social, baseada no ideal de ajuda, movida pela compaixo, pelo altrusmo e pela caridade, no
tem como fundamento a luta por direitos de cidadania. No est no seu horizonte a problematizao
das causas da pobreza e das desigualdades sociais. Desta forma, a fora motivadora da participao o
desejo de ajudar o necessitado a minorar seu sofrimento.
A participao corporativa est dedicada defesa de interesses especficos de determinados grupos
sociais ou categorias profissionais (NOGUEIRA, 2004, p.131). Esta modalidade de participao tem a
virtude de constituir corporaes para elucidarem e defenderem interesses especficos; todavia, tendem a subordinar os interesses mais gerais da coletividade ou da classe social aos interesses do grupo
que congrega e representa.
A participao corporativa, embora signifique um estgio de prxis social politicamente mais elevada
que a participao filantrpica, pela capacidade de problematizar determinados aspectos das desigualdades sociais, permanece aprisionada miopia dos seus atores que no enxergam a emancipao
social como uma conquista da classe social.
A participao eleitoral no visa apenas defesa de interesses particulares, mas interfere diretamente
na governabilidade (...) (NOGUEIRA, 2004, p. 132). indiscutvel que a participao eleitoral permite
ao cidado (eleitor) fazer escolhas que transcendem os limites da localidade e da corporao. Todavia,
no faculta a participao do eleitor nas escolhas polticas dos eleitos. O cidado comum, atomizado,
no dispe de recursos e meios para exercer influncias nas opes do governante. Desta forma, a
participao eleitoral maximiza a fora dos partidos polticos e de suas elites dirigentes, sem necessariamente investir de poderes o indivduo atomizado.
A participao poltica realiza-se tendo em vista a comunidade como um todo, a organizao da vida
social em seu conjunto, ou seja, o Estado. Ela , assim, uma prtica tico-poltica (...) essa participao,
em suma, que consolida, protege e dinamiza a cidadania e todos os variados direitos humanos (NOGUEIRA, 2004, p. 133).
Esta modalidade de participao expressa um nvel de conscincia da parte dos trabalhadores no qual
os estreitos interesses corporativos so subordinados pelos interesses de classe. Conforme Gramsci
(1978, p. 192), esta a fase mais francamente poltica, que assinala a ntida passagem da estrutura
para a esfera das superestruturas complexas (...). a condio histrica que, segundo Marx e Engels
(1984), permite que os trabalhadores constituam-se em classe para si.

Do ponto de vista terico e poltico, a abordagem do controle social pode basear-se em duas perspectivas. Uma identificada com o controle que o Estado exerce sobre a sociedade; outra na direo que
examina o controle que a sociedade desempenha sobre os governantes.
Para Bobbio (2000, p. 248), o controle social que o Estado exerce sobre a sociedade apresenta-se de
duas formas principais: a rea dos controles externos e a rea dos controles internos. Os instrumentos de controles externos dizem respeito ao prprio poder coercitivo do Estado para impor obedincia s regras. Por outro lado, os instrumentos de controles internos so mais abrangentes que a fora
persuasiva do Estado, envolvem o prprio processo de socializao no qual os indivduos incorporam
valores, normas, metas sociais e smbolos.

Para Berger e Luckmann (1987, p.132),

O universo simblico evidentemente construdo por meio de objetivaes sociais. No

entanto sua capacidade de atribuio de significaes excede de muito o domnio da vida
social, de modo que o indivduo pode localizar-se nele, mesmo em suas mais solitrias
experincias.
Diferentemente dos efeitos mais visveis da fora coercitiva presente nos controles externos, os mecanismos de controles internos incorporam-se dinmica social de forma naturalizada, raramente questionados.
O debate do controle social sob a tica da sociedade civil apoia seu fundamento terico no ideal de democracia participativa, tendo como pressuposto essencial a organizao sociopoltica e o compromisso
para interferir na agenda governamental.
Desta forma, somente ser possvel o exerccio do controle social em experincias de gesto pblica,
em cujo ambiente (contexto) exista sociedade civil organizada, representativa e mobilizada para a defesa de interesses pblicos.
Entendo que o controle social se efetiva em trs dimenses: poltica, tcnica e tica, de forma articulada e indissocivel, nos termos a seguir sumariados.
O controle social, em sua dimenso poltica, materializa-se nas aes e processos que investem a sociedade civil de prerrogativas para influenciar a agenda governamental, apontar direes e definir prioridades. Esta a principal dimenso do controle social por estar relacionada definio dos programas
de governo a serem executados.

75

A dimenso tcnica do controle social diz respeito participao da sociedade civil no acompanhamento, fiscalizao e avaliao do desempenho governamental. Cabe aos sujeitos coletivos examinarem em que medida suas demandas esto sendo atendidas, que efeitos as aes governamentais esto
produzindo, qual o grau de efetividade na vida da sociedade, qual o seu custo e que benefcios apresentam na vida dos seus destinatrios.
Nesta dimenso, para alm do indispensvel trabalho denodado, do empenho e da militncia dos conselheiros, necessrio que as instncias participativas concebidas para este mister (os conselhos, por
exemplo) estejam estruturados com equipamentos e recursos, principalmente com pessoal tecnicamente qualificado, para assessorar os conselheiros no cumprimento das atribuies e prerrogativas
destas arenas.
A dimenso tica vincula-se construo de valores, compromissos e prticas sociais empenhadas com
a efetivao dos ideais civilizatrios da emancipao e do protagonismo social.
A ideia de controle social que alento contempla a superao de comportamentos sociais e polticos
que banalizam a corrupo, o nepotismo e o assistencialismo e que naturalizam a pobreza, a misria
e as desigualdades. O controle social no pode se limitar a uma ao fiscalizatria, seu compromisso
civilizatrio tem com devir uma sociedade justa, fundada na cooperao e na solidariedade humana.

3. A sociedade civil na arquitetura da assistncia social: conquistas e desafios

A presena da sociedade civil em parcerias com o Estado no campo da assistncia social no Brasil no
se constitui em uma novidade, da mesma forma que no indita a participao dos municpios na
execuo de programas assistenciais, originados no mbito do Poder Executivo Federal. Na modalidade de assistncia social sob o signo de direitos da cidadania, a originalidade consiste, de um lado,
na descentralizao poltico-administrativa na qual o municpio constitui-se em esfera de poder com
prerrogativas para, de forma autnoma, produzir polticas; de outro, no investimento da sociedade civil
de atribuies deliberativas.
Enquanto no modelo assistencial desenvolvido pela Legio Brasileira de Assistncia (LBA) at incio
da dcada de 1990, o trabalho em parceria com os municpios e com a sociedade civil significava uma
necessidade do Governo Federal para reduzir custos com a execuo de seus programas, no modelo
inscrito na LOAS e efetivado por meio do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), a descentralizao e a participao da sociedade nos processos de formulao de polticas e no controle das aes se
apresentam como diretrizes estruturantes.

De acordo com o disposto no inciso II do art. 204 da Constituio brasileira de 1988, a poltica de assistncia social ser regida por diretrizes democrticas, de forma a assegurar a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao de polticas e no controle de aes em
todos os nveis.
A presena da sociedade civil nas instncias deliberativas de assistncia social matria prevista no
art. 17 da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e os conselhos principais instrumentos para esta finalidade so constitudos de forma paritria entre governo e sociedade civil, assegurando-se da parte
no governamental uma representao proporcional, contemplando os representantes dos usurios
ou de organizaes de usurios, das entidades e organizaes de assistncia social e dos trabalhadores
do setor (...).
A principal virtude desta proporcionalidade a valorizao do princpio da isonomia, dificultando, desta forma, a maximizao de poder para os setores tradicionalmente organizados e mobilizados, em
prejuzo dos setores historicamente excludos, subalternizados e precariamente organizados.
Outros espaos de participao no SUAS so as conferncias, realizadas regularmente a cada dois anos
em todo o territrio nacional, contemplando municpios, estados, Distrito Federal e o nvel federal.
Estes espaos, constitudos por delegados representantes do governo e da sociedade civil, tm como
prerrogativa principal avaliar o desempenho governamental no referido setor e propor diretrizes para
o aprimoramento da poltica.
Esta experincia de exerccio paritrio em instncias de proposio e deliberao de polticas reclama
estudos mais detalhados sobre a participao da sociedade civil. Diferentes analistas, mesmo considerando que o Estado contemporneo permeado por espaos nos quais as contradies se manifestam, alertam para os riscos de institucionalizao dos movimentos sociais, do esvaziamento do seu
potencial para expressar os conflitos sociais, prprios de uma sociedade estruturada em classes sociais
antagnicas e, sobretudo, pela valorizao atribuda s prticas e posturas inclinadas para a busca de
consensos em uma ntida, porm ressignificada, colaborao de classes12.
Cabe observar que a presena da sociedade civil nas instncias de deliberao e proposio da assistncia social no tem por base um projeto e/ou um ideal homogneo aglutinador. Os diferentes atores
so signatrios ou patronos de projetos societrios muitas vezes conflitantes. As assimetrias de interesses entre organizaes de assistncia, usurios e trabalhadores do setor, por exemplo, expressam a
heterogeneidade de agendas nascidas no frtil terreno da sociedade civil.
Tal pluralidade de interesses ilustra, na prtica, as mltiplas possibilidades que estas arenas ensejam.

12

Ver Nogueira (2004); Diniz (2010); Tatagiba (2002).

77

Conforme Diniz (2010, p. 270), os espaos de participao so espaos de poder, de mudanas sociopolticas, porque so espaos possveis de enfrentamento das contradies e conflitos de classe.
Da mesma forma, de acordo com a distribuio, a organizao e ao das foras sociais e polticas em
disputa podero se constituir em ambincias reprodutoras e legitimadoras da ordem vigente.

3.1 Produtos da participao

Decorridos dezesseis anos da I Conferncia Nacional de Assistncia Social e aps a realizao da VII,
possvel destacar algumas conquistas resultantes da mobilizao e participao da sociedade civil.
A deliberao de maior significado poltico diz respeito estruturao das bases institucionais para
efetivar a assistncia social como direito e afast-la do tradicional e persistente assistencialismo: a I
Conferncia (1995) deliberou como objetivo instituir nacionalmente Conselhos e Fundos Municipais
de Assistncia Social, reestruturar ou criar secretarias de assistncia e assegurar a previso oramentria da participao municipal no cofinanciamento desta poltica.
A pesquisa realizada pelo IBGE constatou que, em 2009, 3.900 municpios tm secretarias exclusivas
de assistncia social (70%) e outros 558 municpios tm secretarias associadas com outras polticas
setoriais (28%); a mesma fonte revela que 5.526 municpios tm Conselhos de Assistncia Social instalados e em funcionamento e que 5.439 municpios tm fundo prprio para a referida poltica, representando, respectivamente, 99,3% e 97,7% (IBGE, 2009).
A IV Conferncia teve como marco das suas deliberaes a organizao do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS), regulamentado em 2005 por meio da Resoluo CNAS n 130, de 15 de julho de 2005.
possvel afirmar que, em seus fundamentos centrais, o SUAS est estruturado em todo o territrio
nacional, cabendo maioria absoluta dos municpios a gesto desta poltica no mbito de suas respectivas jurisdies. A ttulo de exemplo, a pesquisa anteriormente mencionada revela que 72,5% dos
municpios brasileiros implantaram Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS).
A VI Conferncia deliberou sobre a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, a qual foi regulamentada pela Resoluo CNAS n 109, de 11 de novembro de 2009. Esta medida, que integra o Plano
Decenal de Assistncia Social, fundamental para a padronizao nacional dos servios e equipamentos fsicos do SUAS.
Ao lado destas deliberaes, essenciais para a estruturao de um sistema de assistncia social pblico
democraticamente constitudo para assegurar proteo social aos grupos mais vulnerabilizados, merece destaque o aumento da participao de usurios nas Conferncias, em particular de mbito nacional.

Outro fator destacvel a crescente presena deste segmento nos Conselhos Municipais. De acordo
com os registros das ltimas Conferncias Nacionais (VI e VII), houve uma reduo do nmero de delegados representantes de Entidades de Assistncia Social (6,85%) e dos trabalhadores em 1,63%; Todavia, registra-se um crescimento do nmero de usurios na ordem de 6,09% (CAMPOS, 2006, p. 236).
Sobre a presena dos usurios nos Conselhos Municipais, o segmento est presente em 65,8% do total,
enquanto os trabalhadores esto em 66% e as entidades de assistncia social em 77,3% (IBGE, 2006).
A crescente presena de usurios nas instncias do SUAS, em tese, significa a investidura dos assistidos historicamente silenciados de instrumentos e poderes para interlocuo com o governo e com
outros segmentos da sociedade. A constituio dos usurios como interlocutores aponta para a possibilidade do questionamento de uma das colunas-mestras do assistencialismo: o clientelismo.
Sem iluses ufanistas, o envolvimento e a participao dos usurios nos espaos em que se discute, formula
e avalia a poltica de assistncia social significa a condio bsica, essencial e indispensvel para que os
participantes deste segmento possam se erguer condio de cidados dotados de direitos efetivos.
Cabe destacar, ainda, como avano consignado no campo de assistncia social, neste perodo, a regularidade das Conferncias, a estruturao do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) e dos
Conselhos em todos os Estados da Federao e no Distrito Federal.

3.2 Desafios para o controle social

Haja vista a heterogeneidade social, ideolgica e poltica do tecido que conforma a sociedade civil com
atuao no campo da assistncia social, razovel considerar, como hiptese a ser investigada, que nem
todos os participantes esto motivados para o exerccio do controle social sobre as aes governamentais.
Observaes empricas indicam que algumas entidades foram constitudas para o desempenho de aes
de natureza estritamente filantrpicas. So agremiaes concebidas para a ajuda, para a reduo do sofrimento de pessoas em condies de pobreza e misria. Parte destas agremiaes e isto no est restrito
ao segmento de entidades e organizaes de assistncia social resultante de iniciativas altrustas,
confessionais ou laicas, de pessoas que pretendem de alguma forma contribuir para a reduo dos dramas sociais que infelicitam legies de pobres. Tais iniciativas, por sua vez, no se ocupam de conhecer as
causas das desigualdades sociais e problematiz-las. Desta forma, por mais nobre que sejam os seus ideais e motivaes, no contemplam em suas agendas a defesa da justia social e dos direitos de cidadania.
H, tambm, sob as asas acolhedoras da beneficncia, um nmero expressivo de entidades concebidas
para atender os interesses de seus idealizadores ou patronos. O denominado campo filantrpico , pa-

79

radoxalmente, embora em escala minoritria, tambm espao para prticas que contrariam o interesse
pblico. A legislao que vigorou para o processo de certificao de entidades beneficentes assegurou
grandes benefcios s entidades detentoras desta certificao13. Segundo Luciana Jaccoud (2010, p.
74), em 2005, cerca de 5 bilhes de reais foram transferidos a entidades de assistncia, educao e
sade, na forma de financiamento indireto para o desenvolvimento das atividades beneficentes. Estes
valores representaram 5 vezes mais do que os recursos federais disponibilizados (...) pelo governo
para a execuo de servios da assistncia social.
No soa estranho afirmar que tais entidades pelos benefcios que auferem no estejam preocupadas com o avano do controle social na perspectiva dos movimentos populares.
preocupante, tambm, identificar que parte significativa das entidades do setor adota prticas corporativas, supervalorizando os interesses dos respectivos grupos em prejuzo do interesse pblico. As
atitudes corporativas, quase sempre alentadas por opes ideolgicas, dificultam a construo de uma
agenda poltica agregadora dos diferentes atores da sociedade civil.
Nos trs nveis de governo, as reclamaes sobre comportamentos desagregadores dentre representantes da sociedade civil no so fato raro. Em algumas situaes, os processos eleitorais para composio dos Conselhos se pautam em comportamentos mesquinhos e conchavos, em detrimento da
valorizao de critrios polticos, democrticos e pblicos.
Observa-se, ainda, que muitos representantes de segmentos sociais integram entidade com precria representatividade, baixa capacidade de mobilizao e destituda de meios materiais e polticos para o exerccio
soberano das atribuies reservadas aos conselheiros. Agrega-se a isso a falta de um dilogo mais sistemtico destes representantes com suas entidades de origem e com as entidades integrantes do setor.
pouco usual da parte dos conselheiros da sociedade civil a leitura, o debate sobre o Plano Municipal
de Assistncia Social. Grande parte dos conselheiros desconhece o Plano do prprio municpio, estando, portanto, privado por no possuir informaes acerca da matria para o exerccio do controle
social em sua dimenso mais tangvel.

Consideraes finais
As reflexes aqui exaradas destacam que avanos no campo da assistncia social esto diretamente
relacionados no envolvimento da sociedade civil em espaos de controle social. No arriscaria afirmar,
13

A Lei n 12.101, de 27 de novembro de 2009, disciplina a matria referente ao processo de certificao de entidades filantrpicas,

separando-as pelas respectivas reas: sade, educao e assistncia social.

contudo, que tais avanos resultem exclusivamente do seu protagonismo. A meu ver, importante
considerar, no perodo, conjunturas polticas que favoreceram mudanas significativas, aproximando a
assistncia social da condio de direito efetivo e reclamvel.
A participao em instncias paritrias desafio complexo, muito mais quando se considera o histrico
de organizao da sociedade no campo assistencial. Arriscarei, todavia, indicar algumas medidas para
otimizar a presena da sociedade civil nestes espaos.
A primeira, ineliminvel, o investimento na representatividade. Uma sociedade civil com baixa representatividade dificilmente exercer protagonismo.
A segunda medida a construo de uma agenda poltica capaz de dotar a sociedade civil de condies para pautar o governo. Sem um programa mnimo, aglutinador, a sociedade civil atuar de forma
dispersa, fragmentada. No sendo capaz de se constituir em interlocutor qualificado, a sociedade civil
ser pautada pelo governo.
Terceiro, faz-se necessrio aprimorar a normatizao sobre as entidades de assistncia social. Com os
instrumentos disponveis, ainda possvel que uma mesma entidade participe das eleies em diferentes estados ou municpios com identidades distintas; aqui representa usurio, ali representa trabalhadores etc.
Quarto, os conselheiros precisam ocupar-se dos planos de assistncia social para conhecer e debater
com a sociedade. no plano que est consignado, do ponto de vista legal, o compromisso do governo
com a sociedade. O desconhecimento deste importante instrumento para o exerccio do controle social
torna os conselheiros refns das iniciativas do Poder Executivo.
Por fim, uma preocupao: o aprimoramento sobre a normatizao dos atores polticos da assistncia
social no deve correr o risco de segregar importantes parcelas dos movimentos sociais. Quanto mais
robusta, representativa e mobilizada for a sociedade civil, maiores sero as possibilidades para o exerccio do controle social.

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teMticA iv
O SUAS e a Erradicao da Extrema Pobreza no brasil

83

TEMTICA IV - O SUAS e a Erradicao da Extrema Pobreza no Brasil

A Superao da Extrema Pobreza no Brasil e a Centralidade da Poltica
Pblica de Assistncia Social
Ana Fonseca14

I Construir uma sociedade livre, justa e solidria;

II Garantir o desenvolvimento nacional;
III Erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV Promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminao.
(Art. 3 da Constituio de 1988 - objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil)15

1. Introduo
No Brasil esto dadas as condies para que realizemos os objetivos da nossa Constituio. Aos avanos propiciados pela institucionalizao da seguridade social, a partir de 1988, somaram-se outras conquistas objetivas que nos permitem esse passo frente. O pas venceu o ciclo inflacionrio, realizamos
e projetamos uma recuperao do salrio mnimo, o crdito foi responsavelmente ampliado, reencontramos o caminho do desenvolvimento econmico, estabelecemos polticas pblicas que alcanaram
setores excludos das melhorias macroeconmicas, aumentamos as possibilidades de mobilidade social e abrimos perspectivas para o crescimento do investimento produtivo.
Como bem caracterizou Lena Lavinas (2011), o Brasil logrou reduzir significativamente os nveis de
14 Secretria da Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (SESEP\MDS). A autora agradece a
Nathalie Beghin e Luciana Jaccoud pela leitura atenta e pelas pertinentes sugestes.
15 Quarenta anos antes da Constituio de 1988, a Declarao dos Direitos Humanos (1948) em seu artigo XXV afirmava:
Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem estar, inclusive alimentao,
vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito segurana em caso de desemprego,
doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia fora de seu controle.

85

extrema pobreza, ao longo da dcada de 2000, ao conjugar retomada do crescimento econmico com
criao de empregos, ganhos reais do salrio mnimo e ampliao da cobertura dos programas voltados
aos mais destitudos. Associou, portanto, dinamismo econmico com mais proteo social16.
No entanto, a permanncia de muitos milhes de brasileiros em situao de grave vulnerabilidade
social evidencia que o crescimento econmico, as transferncias de renda e a valorizao do salrio
mnimo so condies necessrias, mas no suficientes para afastar a misria do quadro de urgncia
nacional.
Parcela significativa dos que vivem na extrema pobreza enfrenta barreiras sociais para vencer a trama
da misria: insero em territrios de baixo dinamismo econmico, qualificao formal deficiente, falta
de acesso a mercados que poderiam consumir seus servios ou produtos, e excluso no acesso a servios sociais bsicos.
Ao governo da presidenta Dilma Rousseff coube apresentar sociedade aes, instrumentos e metas
que induzam a nao a vencer este desafio. Este sentido do Plano Nacional para Superao da Extrema Pobreza batizado Brasil sem Misria17. A gesto do Plano ser interministerial e contar com
instrumentos gerenciais modernos e eficazes. A eficincia tambm estar dada pela capacidade de monitorar, avaliar e aprender. As falas das ruas, dos especialistas, das organizaes no governamentais,
dos movimentos sociais, dos povos e comunidades tradicionais, das universidades sero escutadas e
incidiro no ciclo gerencial do Plano. As empresas estatais, os bancos pblicos, as empresas privadas e
todas as pessoas de bem j foram convocadas. Ganhar especial destaque no Plano a participao dos
governos estaduais e municipais. Nosso pas uma federao com trs nveis de governo. Nada se faz
de eficiente sem a ativa colaborao destes entes federativos. Uma poltica federal se transforma em
poltica federativa com a cooperao das instncias subnacionais.
Note-se que o Brasil sem Misria se vincula a uma concepo de Estado e democracia respaldada no
reconhecimento da atribuio estatal de garantia de direitos. O Plano tem por meta realizar o preceito
constitucional de consolidar uma oferta ampliada, coerente e consistente de polticas de promoo
e proteo social. Essa oferta dever ser ampla, coerente e consistente, sob responsabilidade pblica,
contando com a participao e o controle social, e visando a garantia e acesso aos direitos sociais por
parte de toda a populao, em especial os que ainda esto mais distantes da atuao do Estado.
Nesse processo de avanos das nossas polticas sociais, a assistncia social central para a efetiva implementao do Brasil sem Misria. Como ressaltaremos mais adiante, tal centralidade deve-se a diver-

16

LAVINAS, Lena (2011). Erradicao da Misria no Brasil: processos e parmetros (verso preliminar).

17

O Plano foi institudo pelo Decreto N 7.492 de 02 de junho de 2011. Para maiores informaes, consultar o portal

do Brasil sem Misria: www.brasilsemmiseria.gov.br

sos fatores. Esta poltica pblica tem por atribuio processar, nos territrios, as mltiplas demandas
da populao que vive em situao de pobreza extrema; tambm opera na referncia e contraferncia
dos potenciais beneficirios do Plano no somente para sua prpria rede de servios socioassistenciais
como para os equipamentos das demais polticas sociais; e, a assistncia social pode realizar o acompanhamento dos grupos familiares sempre que necessrio.
Os expressivos avanos ocorridos nos ltimos anos na consolidao do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS) permitem que a Assistncia Social passe a cumprir papel cada vez mais relevante no mbito da proteo social brasileira. Contudo, muito ainda precisa ser feito. E, est entre nossas atribuies continuar envidando esforos para fortalecer a assistncia social como poltica pblica, ampliando
e fortalecendo sua capacidade protetiva, assim como promovendo, cada vez mais, sua integrao com
as demais polticas sociais de modo a que todos os que habitam o territrio brasileiro possam ter seus
direitos sociais efetivados.

2. A Superao da Extrema Pobreza como Alavanca para o Desenvolvimento.

Os quatro eixos estratgicos que organizam as aes do governo da Presidenta Dilma Infra-estrutura,
Desenvolvimento Econmico, Direitos e Cidadania e Superao da Extrema Pobreza apontam para
um ciclo de desenvolvimento sustentado, com estabilidade, distribuio de renda, acesso a servios
pblicos, incluso produtiva e convergncia entre aes universais e focalizadas. O Brasil sem Misria
visa a alcanar e ampliar o bem estar social e parte indissocivel da estratgia de desenvolvimento
do Brasil e expresso da prioridade condensada no slogan: um pas rico um pas sem pobreza. Isto , o
Plano pretende ser uma nova e poderosa alavanca para o desenvolvimento do pas. Afinal, o processo
de ascenso social dos ltimos oito anos foi decisivo para diminuir as desigualdades, ampliar o mercado interno e acelerar o crescimento do pas. Agora, ao assumir o desafio de superar a misria, damos
mais um passo para ampliar essas conquistas a todos os brasileiros.
O ponto de partida do Plano que a pobreza atende por diversos nomes: insuficincia de renda; acesso
precrio gua, energia eltrica, sade e moradia; baixa escolaridade; insegurana alimentar e nutricional; formas precrias de insero no mundo do trabalho, entre outros. As diversas caractersticas que
traduzem as distintas manifestaes da pobreza tm expresso no territrio e assim se pode afirmar
que a misria tem nome, endereo, cor e sexo e, embora a renda tambm seja um indicador de pobreza,
trata-se de um mecanismo insuficiente para medir o bem estar. A pobreza se manifesta, sobretudo, em
privao de bem estar. Com isto, afirmamos que a pobreza um fenmeno multidimensional e, portanto, requer tambm indicadores no monetrios para seu dimensionamento. Esta a perspectiva que
organiza o Brasil sem Misria.

87

Ademais, a extrema pobreza tambm se manifesta de diversas maneiras, a depender do territrio, de

aspectos culturais ou de grupos especficos da populao: assim, por exemplo, as demandas de pessoas
que vivem no campo so diferentes daquelas que habitam nas periferias dos grandes centros urbanos.
O mesmo acontece com as populaes da regio Norte em relao s do Semi-rido nordestino ou
com comunidades quilombolas e catadores de material reciclvel. Para levar esses fatores em conta, o
Brasil sem Misria contm estratgias diferenciadas, que se adquam as distintas necessidades de seus
diversos pblicos-alvo. As cerca de 70 aes do Plano, implementadas por diversos ministrios, esto
articuladas em torno de trs grandes eixos: Garantia de Renda, Incluso Produtiva e Acesso a Servios
Pblicos. Note-se, ainda, que as aes do Brasil sem Misria sero agrupadas com base em diversos
recortes especficos. Dentre eles destaca-se aquele que rene as aes de cunho universal (educao
e sade), mas, tambm, os que respeitam as especificidades das reas urbanas e rurais, com aes distintas para enfrentar os problemas centrais dessas regies, alm daqueles recortes que respeitam os
diferentes perfis da populao (etrio, ocupacional, escolaridade).
Dessa feita, com o intuito de promover o desenvolvimento sustentvel, o Brasil sem Misria tem por
objetivo promover a incluso social e produtiva da populao extremamente pobre, tornando residual
o percentual dos que vivem abaixo da linha da pobreza.

3. A Linha de Pobreza Extrema e o Pblico do Brasil sem Misria

3.1 A linha de pobreza extrema do Brasil sem Misria
Ao longo do processo de elaborao do Plano houve um grande debate sobre a escolha da linha de pobreza extrema. Opes no faltaram. Seria multidimensional ou seria um corte de renda monetria per
capita? Uma linha nacional ou vrias linhas regionais? Seria a dos Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio?18 Seria a do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudo Socioeconmicos DIEESE?19
Seria a do Programa Bolsa Famlia?20 Seria a do Benefcio de Prestao Continuada?21 Seria a da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao FAO?22 Seria a da Comisso Economia para

18

U$ 1,25 per capita dia em paridade de poder de compra.

19

Salrio Mnimo Necessrio do DIEESE que, em 2010, variou em torno de dois mil reais nominais.

20 Renda familiar per capita mensal de at R$ 70,00.

21

renda familiar per capita mensal at um quarto do salrio mnimo.

22 Consumo de 1750 calorias por pessoa por dia.

a Amrica Latina e o Caribe CEPAL?23 Seria a dos pases da Unio Europia?24 Seria a linha defendida
por um(a) dos(as) especialistas brasileiros(as)?
Trata-se de um rico debate, sobre o qual no h consenso25. Considerando que no existe no pas uma
linha oficial de extrema pobreza, o Governo Federal optou como um dos instrumentos de identificao
do pblico-alvo do Brasil sem Misria por uma linha de rendimentos familiares per capita mensais de
at R$ 70,00.26 As razes para escolhermos essa linha so as seguintes:
(5) Manter a referncia na populao atualmente atendida pelo maior programa de transferncia de
renda do mundo de seu tipo (transferncia com condicionalidades) o Programa Bolsa Famlia. Aumentos
de recursos, como o derivado do recente reajuste dos benefcios do Bolsa Famlia27, so melhor aproveitados, na perspectiva da superao da extrema pobreza, uma vez que beneficiam proporcionalmente mais
crianas e jovens, os mais vulnerveis aos efeitos da pobreza. Esse tipo de ao seletiva pode ter mais
impacto do que uma ampliao da cobertura do programa.
(6) O valor dessa linha semelhante a dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio ODM, das Naes
Unidas, instrumento mundialmente utilizada para avaliar os avanos no que se refere diminuio da
misria no mundo.
(7) Os Estados e municpios mais ricos, onde o valor de uma linha local maior do que a da linha nacional escolhida, contam, em sua maioria, com programas prprios de transferncia de renda. Nestas situaes, a melhor soluo a integrao local dos programas existentes. Na ausncia de programa prprio,
o desafio ser pactuar a complementao estadual ou municipal referente aos repasses j garantidos
pelo Programa Bolsa Famlia.

23 Consumo de 2.200 calorias por pessoa por dia.

24

Uma pessoa em situao de pobreza extrema percebe 40% da renda mediana.

25

Para informaes sobre esse debate, recomenda-se a leitura de textos tais como: FERES, Juan Carlos e MANCERO, Xavier

(2001). Enfoques para la medicin de la pobreza. Breve revisin de la literatura. Santiago de Chile, CEPAL; VINHAIS, Henrique e
SOUZA PORTELA, A. Pobreza relativa ou absoluta? A linha hbrida de pobreza no Brasil. Trabalho apresentado ANPEC, julho de
2006; QUESADA, Charo. Amartya Sen e as mil facetas da pobreza. Ponto de Vista. BIDAmrica. Revista do Banco Interamericano de
Desenvolvimento. Disponvel em: http://www.iadb.org/idbamerica; IBARRA, Antonio. Metodologia de clculo das linhas e das
estimativas oficiais de pobreza e indigncia no Brasil. Braslia. RJ: novembro de 2005; ALBERNEZ CRESPO, Antnio Pedro; GUROVITZ,
Elaine. A pobreza como um fenmeno multidimensional. IN: RAE-Eletrnica.Volume 1, Nmero 2, Jul-dezembro/2002; NARAYAN,
Deepa, PRITCHETT, Lant and KAPOOR, Souma. Moving out of Poverty: Sucess from the Bottom Up. Banco Mundial, 2009.
26 Ver Decreto N 7.492 de 02 de junho de 2011 que institui o Plano Brasil sem Misria.
27 Em 01 de maro de 2011, os pagamentos dos benefcios do Programa Bolsa Famlia foram reajustados em 19,4%, em
mdia. Os valores pagos iro variar doravante de R$ 32,00 para R$ 242,00, de acordo com a renda mensal da famlia e o nmero
de crianas e adolescentes. Os benefcios que tiveram o maior aumento foram os destinados aos menores de 17 anos: para esse
grupo populacional, o incremento do valor da transferncia foi de 45%.

89

Nessas condies, segundo dados do Censo de 2010 do IBGE28, o pblico prioritrio do Plano constitudo por 16,2 milhes de pessoas, ou seja, aqueles com renda familiar mensal per capita menor ou
igual a R$ 70. Isso corresponde, segundo os dados preliminares do, a 8,5% da populao brasileira.

3.2 O perfil da populao extremamente pobre

De acordo com os dados do Censo 2010 do IBGE, a populao extremamente pobre negra (71%), localizada nas regies Norte e Nordeste (75%) e afeta proporcionalmente mais a rea rural. Com efeito,
no campo, de cada quatro brasileiros, um extremamente pobre. Nas cidades, essa relao de um
para vinte (ver Tabela 1).

Tabela 1: Distribuio da populao total e populao em extrema pobreza segundo Grandes Regies
e situao do domiclio
Populao total

Total

Urbano

Rural

% Total

% Urbano

% Rural

Brasil

190.755.799

160.925.792

29.830.007

100,0

84,4

15,6

Norte

15.864.454

11.664.509

4.199.945

100,0

73,5

26,5

Nordeste

53.081.950

38.821.246

14.260.704

100,0

73,1

26,9

Sudeste

80.364.410

74.696.178

5.668.232

100,0

92,9

7,1

Sul

27.386.891

23.260.896

4.125.995

100,0

84,9

15,1

Centro-Oeste

14.058.094

12.482.963

1.575.131

100,0

88,8

11,2

Rural

% Total

% Urbano

% Rural

Populao em extrema pobreza

Total

Urbano

Brasil

16.267.197

8.673.845

7.593.352

100,0

53,3

46,7

Norte

2.658.452

1.158.501

1.499.951

100,0

43,6

56,4

Nordeste

9.609.803

4.560.486

5.049.317

100,0

47,5

52,5

Sudeste

2.725.532

2.144.624

580.908

100,0

78,7

21,3

Sul

715.961

437.346

278.615

100,0

61,1

38,9

Centro-Oeste

557.449

372.888

184.561

100,0

66,9

33,1

Fonte: IBGE. Universo preliminar do Censo Demogrfico 2010. Elaborao: MDS.

28

MDS. O perfil da Extrema Pobreza no Brasil com base nos dados preliminares do universo do Censo 2010. Nota.

Braslia, 02 de maio de 2011.

No que se refere questo racial, o fato de a maioria absoluta dos extremamente pobres ser negra (pretos e pardos) resulta no somente de discriminao ocorrida no passado, mas, tambm de um processo
ativo de preconceitos e esteretipos raciais que legitimam, ainda nos dias de hoje, procedimentos discriminatrios (ver Tabela 2). Da que o sucesso do Brasil sem Misria resultar em efetiva reduo da
expressiva desigualdade entre negros e brancos, que poder representar, nas palavras do Prefeito de
Aracaj, Edvaldo Nogueira, ume nova abolio.29

Tabela 2: Distribuio da populao em extrema pobreza por cor ou raa, segundo situao do domiclio

Cor ou raa

Situao do
domiclio

Total

Total
Urbano

Branca

Preta

Amarela

Parda

Indgena

100,0

26,1

9,0

1,1

61,8

2,0

100,0

29,1

10,1

1,2

59,1

0,5

Rural
22,7
7,6
1,0
64,9
100,0
Fonte: IBGE. Universo preliminar do Censo Demogrfico 2010. Elaborao: MDS

3,8

Quanto distribuio dos extremamente pobres entre homens e mulheres, note-se que apenas reflete a
distribuio demogrfica da populao brasileira (ver Tabela 3). Isso porque, o calculo da linha identifica
o extremamente pobre como um individuo que habita um domicilio com uma renda por pessoa mensal
de at R$ 70,00. Tal procedimento supe, a priori, que todos os membros de uma famlia extremamente
pobre so igualmente extremamente pobres, ou seja, essa metodologia no leva em considerao a
questo da desigualdade de distribuio de renda dentro do domicilio. Mas o fato que parte significativa das desigualdades entre homens e mulheres est relacionada ao que ocorre dentro do domicilio
e afeta de maneira distintas pessoas de sexos diferentes. Como no Brasil a maior parte dos domiclios
constituda por casais, a tendncia que, na mdia, haja um nmero semelhante de homens e mulheres extremamente pobres. Assim, para combater as desigualdades de gnero, teremos que recorrer a
outros instrumentos.

29

Discurso proferido no lanamento do Brasil sem Misria, em nome dos prefeitos do pas. Braslia, 02 de junho de 2011. O udio

do discurso pode ser acessado na pgina:

http://www.youtube.com/watch?v=cuJfCpcSJsg

91

Tabela 3: Distribuio da populao em extrema pobreza por sexo, segundo situao do domiclio

Situao do
domiclio

Total

Sexo
Homens

Mulheres

Total

100,0

49,5

50,5

Urbano

100,0

47,4

52,6

Rural

100,0

51,9

48,1

Fonte: IBGE. Universo preliminar do Censo Demogrfico 2010. Elaborao: MDS

As informaes referentes s faixas etrias apontam para a necessidade de polticas sociais voltadas
para a populao mais jovem: metade dos que vivem na pobreza extrema tem at 19 anos de idade
(50,9%). As crianas at 14 anos representam cerca de quatro em cada dez indivduos em extrema
pobreza no Brasil (39,9%). Essa distribuio bastante prxima quando se considera a situao do
domiclio nas reas urbanas (39,0%) e nas reas rurais (41,0%) (ver Tabela 4).

Tabela 3: Distribuio da populao em extrema pobreza por faixa etria, segundo situao do domiclio

Faixa etria

Situao do
domiclio

Total

0a4
anos

5 a 14
anos

15 a 17
anos

18 ou 19
anos

20 a 39
anos

40 a 59
anos

60 anos ou
mais

Total

100,0

12,0

27,9

7,2

3,7

27,6

16,5

5,1

Urbano

100,0

11,8

27,2

7,0

3,6

27,1

16,1

7,2

28,3

16,9

2,6

Rural
100,0 12,3
28,6
7,4
3,9
Fonte: IBGE. Universo preliminar do Censo Demogrfico 2010. Elaborao: MDS

3.3 A multidimensionalidade da pobreza extrema e o mapa das carncias de

servios pblicos
importante considerar que em relao s principais tarefas do Plano, a linha da pobreza extrema
jogar um papel complementar por que sabemos que onde h forte privao de bem estar h elevado
contingente de pessoas pobres tambm pelo critrio da renda monetria. Alm do mais, as transferncias de renda (o Bolsa-Famlia, por exemplo) no encerram um fim em si mesmo, embora seja tentadora

a possibilidade de produzir efeitos imediatos sobre indicadores de renda (pobreza e desigualdade) por
meio de transferncias. Promover aes coordenadas e utilizar recursos adicionais, quando necessrio,
para proteger com servios e de forma mais integral aos extremamente pobres em especial as crianas em idade pr-escolar que so os mais vulnerveis entre os vulnerveis mais eficaz para retirar as
famlias da armadilha da pobreza na qual se encontram e, conseqentemente, melhorar suas condies
de vida.
Ademais da construo do mapa de insuficincia de renda a partir da linha da pobreza extrema, para
completar a identificao do pblico alvo do Plano, estamos elaborando o mapa de carncias de servios pblicos tambm levando em considerao as informaes censitrias do IBGE. Para tal, sero
levantados indicadores de carncias de servios de abastecimento de gua, energia eltrica, esgotamento sanitrio, destino do lixo, entre outros.
A justaposio dos dois mapas, o de insuficincia de renda e o de carncias sociais, nos permitir localizar os territrios onde se encontram as pessoas com dficit de direitos, sujeitos da ao do Brasil sem
Misria.

4. A Busca Ativa e os Eixos do Brasil sem Misria

Em seu discurso de posse, a presidenta Dilma afirmou que o crescimento condio para a superao da misria, mas que isoladamente no seria capaz de venc-la. A superao da misria, segundo a presidenta, exige prioridade na sustentao de um longo ciclo de crescimento com ele
sero gerados os empregos necessrios para as atuais e as novas geraes , mas ser com crescimento, associado a fortes programas sociais, que venceremos a desigualdade de renda e promoveremos o desenvolvimento regional. A Presidenta enfatiza o papel central do Estado como
garantidor dos direitos de cidadania e ressalta o princpio da solidariedade presente nesta perspectiva: Isso significa custos elevados para toda a sociedade, mas significa tambm a garantia
do alento da aposentadoria para todos e servios de sade e educao universais. Portanto, a melhoria dos servios pblicos tambm um imperativo de qualificao dos gastos governamentais.
O Plano, coerente com a orientao da Presidenta, busca aumentar as capacidades e oportunidades
das pessoas que vivem em situao de pobreza extrema de modo a que, em 2014, conheam uma elevao de sua renda e um aumento de seu bem estar social. Para tal, como mencionado anteriormente,
as aes do Brasil sem Misria esto organizadas em torno dos eixos de Garantia de Renda, Incluso
Produtiva e Acesso a Servios Pblicos, conforme ilustra o Grfico 1:

93

Grfico 1 Brasil sem Misria: Eixos de Atuao

Para alcanar seus objetivos, o Brasil sem Misria tambm est desenhando um mapa de empreendimentos socioeconmicos atuais e projetados no futuro , de modo a fazer com que o desenvolvimento se transforme em oportunidades de ocupao e renda e em acesso a direitos sociais para a populao que vive em situao de misria. Associado ao mapa da pobreza construdo pelos indicadores de
insuficincia de renda e de carncia de servios sociais, poderemos identificar, por exemplo, as famlias
que ainda no foram includas no Cadastro nico para Programas Sociais e que no acessam o Bolsa
Famlia, o Benefcio de Prestao Continuada ou o Luz para Todos, seja por falta de informao, seja por
viverem em localidades ainda no alcanadas pela ao do Estado.

4.1 A Busca Ativa

Esse o propsito da Busca Ativa que atravessa os trs eixos do Plano: trata-se de uma estratgia
indita que tem por objetivo central incluir no Cadastro nico para Programas Sociais as famlias que
vivem fora da rede de proteo e promoo social bem como de outras aes do poder pblico. Estima-se que cerca de 800 mil famlias esto atualmente nessa condio. Os gestores estaduais e municipais
da Assistncia Social esto sendo chamados a coordenar o processo de identificao dessas milhares
de famlias extremamente pobres e viabilizando o esforo de ir aonde elas esto, rompendo barreiras
sociais, polticas, econmicas e culturais que segregam pessoas e regies.
Alm de contar com as equipes locais da Assistncia Social, a Busca Ativa mobilizar um conjunto de
instituies bem como promover cruzamentos de cadastros. Ademais sero implementadas diversas
medidas, como, por exemplo, a assinatura de um protocolo de colaborao entre os Ministrios do
Desenvolvimento Social e da Sade, a ser operado pelos Agentes Comunitrios de Sade: ser um ins-

trumento importante para a identificao de novos beneficirios por meio de um sistema de referncia
e contra referncia. Do mesmo modo, o cotejamento das informaes do Censo Escolar do Ministrio
da Educao com aquelas contidas no Cadastro nico dos Programas Sociais do Governo Federal continuar nos permitindo identificar potenciais beneficirios do Programa Bolsa-Famlia e do Benefcio de
Prestao Continuada (BPC) das crianas com deficincia.

4.2 Os Eixos do Plano

Eixo 1: Garantia de Renda
No primeiro eixo de atuao do Brasil sem Misria, o de Garantia de Renda, destaca-se a ampliao do
Programa Bolsa Famlia, com suas condicionalidades vinculadas educao, sade e como meio para
garantir o direito alimentao. Alm das 800 mil novas famlias que sero identificadas no futuro
prximo pela estratgia Busca Ativa, foram incorporados 1,3 milhes de crianas e adolescentes at
15 anos de idade. Isso porque, o limite dos benefcios variveis foi ampliado de trs para cinco filhos30.
Tal deciso deve-se ao fato de que a pobreza extrema acomete, especialmente, as crianas e os jovens.
Uma das novidades do Brasil sem Misria o Programa Bolsa Verde consiste no pagamento de um
auxilio trimestral de R$ 300,00 a famlias em situao de pobreza extrema que conservam ativos ambientais31. As pessoas mais pobres tero, assim, um novo incentivo para a manuteno e conservao
dos recursos naturais presentes em florestas, em reservas extrativistas e em reas de desenvolvimento
sustentvel. Esse programa representa uma aliana inovadora entre as agendas social e ambiental e
d incio, em carter indito, implementao de uma poltica de adaptao s mudanas climticas.

Eixo 2: Incluso Produtiva

No segundo eixo, o de Incluso Produtiva, as estratgias so distintas para as reas rural e urbana:

Incluso Produtiva na rea Rural

No campo, onde se encontra pouco menos da metade da populao extremamente pobre do Brasil, a
prioridade aumentar a produo do agricultor familiar por meio de orientao e acompanhamento
30

Ver o Decreto N 7.494 de 02 de junho de 2011.

31

Ver Medida Provisria N 535, de 02 de junho de 2011 que institui o Programa de Apoio Conservao Ambiental, o Bolsa Verde.

95

tcnico, oferta de insumos e gua. Alm disso, o governo ir assegurar aos agricultores familiares o
acesso aos mercados, tanto os institucionais atravs do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA),
como os privados, por intermdio de acordos com as redes de supermercados e restaurantes.

Incluso Produtiva na rea Urbana

A incluso produtiva nas reas urbanas busca gerar ocupao e renda para os mais pobres, entre 18 e
60 anos de idade, mediante cursos de qualificao profissional, intermediao de emprego, ampliao
da poltica de microcrdito e incentivo economia popular e solidria, entre outras aes de incluso
social que devem beneficiar cerca de dois milhes de pessoas. Para tal, o Governo Federal, junto com
Estados e prefeituras, elaborou o Mapa de Oportunidades: trata-se de um conjunto de empreendimentos socioeconmicos, de sistemas pblicos de emprego e renda, entre outras aes disponveis nas
cidades para incluir produtivamente as famlias identificadas pelo Mapa da Pobreza. Assim, unindo
esses dois instrumentos, o Brasil Sem Misria vai promover um crescimento econmico mais inclusivo,
gerando novas oportunidades de trabalho e renda.

4.2.3 Eixo 3: Acesso a Servios

Nesse eixo, trata-se de localizar no territrio a ausncia do Estado ou os vazios institucionais que contribuem para reproduzir a extrema pobreza. A partir desse diagnstico e, em acordo com os ministrios,
prover as cestas de servios e benefcios ajustadas a cada realidade local, fazendo as adequaes necessrias para que o Estado brasileiro atenda de modo eficiente essas populaes. A oferta de energia
eltrica, o acesso gua, documentao e a rede de servios socioassistenciais so alguns exemplos,
conforme pode ser observado no Grfico 2.
A elevao da renda, a incluso produtiva e o acesso a servios pblicos tero como pblico alvo prioritrio os grupos atendidos pelo Programa Bolsa Famlia. No faria sentido assegurar renda a alguns,
servios a outros e incluso produtiva a terceiros. Isto significa apenas que os grupos familiares com
transferncia de renda e dficit de direitos estaro abrigados nos demais eixos do Plano. Significa, tambm, que o instrumento facilitador da sinergia entre estes eixos o Cadastro nico para os Programas
Sociais do Governo Federal em sua verso 7.0.
Vale informar que alm do Programa Bolsa-Famlia, o Cadnico constitui-se em instrumento de cadastramento para a Tarifa Social de Energia Eltrica, para o Programa de Cisternas, para o Brasil Alfabetizado, para o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), entre outros, inclusive nas esferas municipal e

estadual. O Cadnico tem sido largamente utilizado para o cruzamento com outros registros administrativos pblicos, como, por exemplo, a Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS) do Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE); o Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF), do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); e, o Registro Nacional de Veculos Automotores (RENAVAM), entre outros.

Grfico 2 Acesso a Servios Pblicos

Por fim, para garantir a melhoria no atendimento da populao em situao de pobreza extrema e a
adoo de novas abordagens, ser realizada uma ampla campanha nacional de mobilizao e sensibilizao de servidores nos trs nveis de governo federal, estadual e municipal.

5. A Arquitetura do Brasil sem Misria e a Centralidade da Assistncia Social

5.1 O MDS coordena o Brasil sem Misria
A superao da extrema pobreza uma tarefa do governo brasileiro e requer o envolvimento de todos.
Para tanto, o Brasil sem Misria um Plano que tem data para alcanar suas metas: 2014. Nesse sentido,
a partir de determinao presidencial foi estruturada uma fora tarefa que tem a funo extraordinria de desenhar, implementar e monitorar o Plano nos prximos quatro anos. Sem querer reinventar a

97

roda, mas buscando aprimorar e fortalecer as polticas e programas existentes, alm de criar algumas
inovaes, o Brasil Sem Misria mobiliza, de forma articulada, a estrutura do governo federal, dos estados e municpios reconhecendo as caractersticas do federalismo brasileiro. O Plano, ancorado numa
perspectiva intersetorial, cria, renova, amplia e, especialmente, integra dezenas de aes das reas da
assistncia social, segurana alimentar e nutricional, sade, educao, moradia, gerao de ocupao
e renda e desenvolvimento agrrio, entre outras. A principal razo para a escolha deste mtodo de
trabalho reparar dficits de cobertura e melhorar a eficincia horizontal e vertical da ao do poder
pblico. Como mencionamos anteriormente, est subjacente a idia de que o crescimento econmico
necessrio e da maior importncia, mas o desenvolvimento social, em particular o combate extrema
pobreza, exige aes bem direcionadas e, na medida em que sejam pblicas e previsveis, esperamos
que induzam novos investimentos, criem mais oportunidades para todos em um crculo de incluso
virtuoso.
A responsabilidade pela gesto do Plano est a cargo de um Comit Ministerial de alto nvel, integrado
pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e pelos ministrios da Fazenda, do Planejamento e do Desenvolvimento Social. A coordenao do Brasil sem Misria do Ministrio de Desenvolvimento Social
(MDS) que est estruturando um sistema do monitoramento e avaliao de modo a informar regularmente a sociedade sobre o andamento do Plano bem como para aperfeioar continuamente as aes
de combate extrema pobreza.
Antes de seu lanamento, apresentamos o Brasil sem Misria para um conjunto importante de atores
sociais. Conversamos com os governadores e suas equipes bem como com associaes de prefeitos. No
que se refere sociedade civil, em parceria com a Secretaria Geral da Presidncia da Repblica organizamos oito Dilogos. Tais encontros tiveram por objetivos principais apresentar a concepo do Plano e
sua estrutura bem como colher comentrios, crticas e sugestes para seu aprimoramento. Grande parte das contribuies ser incorporada ao longo de sua implementao, uma vez que se trata de estratgia em processo contnuo de aperfeioamento32. E mais: os momentos de interlocuo com a sociedade
apenas se iniciaram com essa primeira rodada de conversas. A proposta continuar e aprofundar a
participao social no Brasil sem Misria, tanto por intermdio dos espaos consagrados de articulao,
pactuao e deliberao das polticas pblicas que integram o Plano (conferncias, conselhos, comisses, entre outros) como por intermdio de mecanismos complementares de concertao social.

32

O conjunto dos Dilogos do Brasil sem Misria mobilizou 452 pessoas oriundas de cerca de 80 organizaes de

abrangncia nacional (Centrais Sindicais, Movimentos Sociais, Redes e ONGs, Comunidades Religiosas, Setor Empresarial e
Conselhos de Polticas Sociais, incluindo o Conselho Nacional de Assistncia Social).

5.2 O papel estratgico da poltica pblica de assistncia social

No por acaso que a coordenao do Brasil sem Misria do Ministrio que abriga a Poltica Nacional
de Assistncia Social e que lidera a construo e implementao do Sistema nico de Assistncia Social
SUAS. Esses integram as espinhas dorsais do Plano. Com efeito, no ser possvel atingir as famlias
em situao de pobreza extrema nos territrios sem a efetiva intervenincia da proteo social bsica
e especial. E isso por diversos motivos.
Em primeiro lugar, porque na maioria dos municpios brasileiros a responsabilidade pelo Cadastro nico da rea de assistncia social das prefeituras. Alm disso, a estratgia Busca Ativa e a implementao de novos procedimentos para incluso de grupos populacionais especficos (como, por exemplo,
catadores de material reciclvel, populao em situao de rua, comunidades quilombolas ou extrativistas) requer os conhecimentos e habilidades dos trabalhadores\as da assistncia social.
Em segundo lugar, porque a assistncia social capaz de resgatar o pblico do Brasil sem Misria para
dentro das polticas sociais. Com efeito, os mais de 7 mil Centros de Referncia de Assistncia Social
(CRAS) e cerca de 2 mil Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS) espalhados
por todo o territrio e atuantes nos territrios de maior vulnerabilidade representam uma importante
porta de acesso aos direitos sociais para as famlia que vivem em pobreza extrema. E a competncia
para referir e contra referir, no somente no campo da assistncia, mas, tambm, para as demais polticas (sade, educao, segurana alimentar, desenvolvimento agrrio etc.) coloca a assistncia social
em condio estratgica para integrar a rede de atenes e servios que possibilitar outra condio de
dignidade ao cidado brasileiro.
E, em terceiro lugar, porque, conforme destaca Aldaza Sposati33, houve um inegvel avano nos ltimos anos na progressiva consolidao da assistncia social como poltica pblica que assegura direitos
sociais e que, para tal, articula a concesso de benefcios (materiais ou em espcies) com o acesso
aos servios socioassistenciais de proteo social bsica e especial. Apesar das dificuldades que ainda
subsistem, muitas foram as conquistas desde a aprovao da Lei Orgnica de Assistncia Social, passando pelas normas operacionais que possibilitaram a progressiva descentralizao das aes e dos
processos decisrios, a consolidao do pacto federativo bem como a participao social e a criao do
Fundo Nacional de Assistncia Social, at a implementao da Poltica Nacional de Assistncia Social e
a implantao do SUAS e de seu sistema prprio de informaes (SUASWeb). Cada vez mais, ganha densidade o fato de que a assistncia social constitui-se em poltica com responsabilidades prprias que
opera em completude com as demais polticas sociais e econmicas e essa sua fora para assegurar

33

Sposati, Aldaiza. Horizontes da e Para a Poltica de Assistncia Social no Brasil de 2009: elementos para discusso.

Texto apresentado no Seminrio Poltica de Assistncia Social: Novos Desafios, organizado pela FUNDAP em 30 de junho de
2009.

99

sua centralidade no Brasil sem Misria.

No queremos dizer com isso que a batalha est ganha, pois muitos so os desafios que nos aguardam.
Para dar conta da misso extraordinria de superao da pobreza extrema precisaremos envidar esforos para aperfeioar e ampliar o SUAS, em todas suas dimenses. Mas temos certeza que contaremos
com o apoio dos gestores, trabalhadores e usurios do sistema para, numa perspectiva intersetorial,
ampliar a agenda de respostas sociais do Estado de modo a assegurar a todos os brasileiros os direitos
de cidadania.

6. Palavras Finais
O Brasil sem Misria sem dvida um Plano ousado e ambicioso. No entanto, eticamente necessrio
e perfeitamente possvel eliminar as manifestaes extremas que negam a um vasto contingente da
populao a possibilidade de viver uma vida minimamente digna. Para tanto, claros compromissos so
requeridos e no apenas do Governo Federal, se no que envolvendo as trs esferas de governo e os
demais poderes, alm de contar com decisiva participao e controle social. Superar os desafios postos
articulao intra e intergovernamental bem como participao social implica, antes de mais nada,
aprimorar os mecanismos de dilogo, gesto e pactuao, reconhecendo a institucionalidade e especificidade de cada poltica que integra o Brasil sem Misria. Tambm implica em firmar compromissos
e acordos, pblicos e republicanos, entre gestores, que ultrapassem a formalidade da assinatura de
documentos legais e se revertam em efetivos servios pblicos comprometidos com a universalizao
da cidadania.
Conforme destacou a Presidenta Dilma Rousseff no ato de lanamento do Plano: No tenham a menor
dvida de que eu farei a minha parte, eu darei o melhor de mim. Eu sei que o combate misria uma
luta difcil, sei que ns vamos enfrentar muitos desafios. Alis, os desafios no me imobilizam, os desafios no me tornam refm. Ao contrrio, sempre foram eles que me fizeram avanar na vida, sempre. E
nenhum de ns pode se dar ao luxo de ser refm do medo ou da timidez. Eu acho que todos ns, cada
um de ns, eu tenho certeza disso, ns somos refns de nossos sonhos e de nossos compromissos com
o Brasil. Sei que os senhores e as senhoras aqui presentes pensam assim tambm. Por isso, eu tenho
certeza de que ns vamos, juntos, vencer este desafio. Tenho certeza disso.34

34

Acessar o discurso de posse de Dilma Rousseff na pgina:

http://www.brasil.gov.br/noticias/arquivos/2011/01/01/leia-integra-do-discurso-de-posse-de-dilma-rousseff-no-congresso

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