MESTRADO EM ORGANIZAES E DESENVOLVIMENTO

AMANDA SAWAYA NOVAK

ESTADO E SOCIEDADE CIVIL: RELATOS DA CONSTRUO ENTRE A

FUNDAO DE AO SOCIAL DE CURITIBA (FAS) E ORGANIZAES DA
SOCIEDADE CIVIL NA ARTICULAO DO SISTEMA DE GARANTIA DE
DIREITOS DE CRIANAS E ADOLESCENTES

DISSERTAO DE MESTRADO

CURITIBA
2009

AMANDA SAWAYA NOVAK

ESTADO E SOCIEDADE CIVIL: RELATOS DA CONSTRUO ENTRE A

FUNDAO DE AO SOCIAL DE CURITIBA (FAS) E ORGANIZAES DA
SOCIEDADE CIVIL NA ARTICULAO DO SISTEMA DE GARANTIA DE
DIREITOS DE CRIANAS E ADOLESCENTES

Dissertao apresentada como requisito

parcial obteno do grau de Mestre, do
Programa de Mestrado Acadmico em
Organizaes e Desenvolvimento, FAE
Centro Universitrio.
Orientador: Prof.
Jobim Castor

CURITIBA
JUNHO 2009

Dr.

Belmiro

Valverde

TERMO DE APROVAO
TERMO DE APROVAO

Aos meus pais, Maria Cristina e Edilson, pelo amor

incondicional e dedicao na minha formao, acima de tudo,
como

ser

humano.

Obrigada

por

me

inspirarem

demonstrarem que nenhum desafio grande demais quando

se tem f em Deus.

Aos meus avs Moacyr, Celeste, Nagib (in memorian) e Lucia

por serem meus grandes exemplos de vida, plantando as
sementes da esperana e da tica.

Agradecimentos

A Deus, meu Criador e Senhor de toda a minha vida.

Aos meus queridos pais, padrinhos e avs, pela presena e amor. s minhas
queridas Lygia, Estela e Marcia pelo incentivo, oraes e por demonstrarem o
sentido de ser famlia. minha tia e companheira, Professora Elenice, por tudo isso
e pela constante motivao.
Com particular carinho, aos meus tutores nesta caminhada: meu carssimo
orientador Professor Belmiro Valverde Jobim Castor, Professora Ana Lucia Jansen
de Mello de Santana (UFPR) e Professor Luis Fernando Lopes Pereira. Aos demais
professores do Corpo Docente do Mestrado da FAE em 2007, em especial a
Antoninho Caron, Lafaiete Santos Neves, Lucia Izabel Czerwonka Sermann e Ana
Maria Coelho Pereira Mendes.
Aos gestores das instituies que contriburam para esta pesquisa. Pela garantia do
anonimato,

no

posso

nomin-los.

Mas,

com

toda

certeza,

sem

suas

disponibilidades, no seria possvel.

A todos os integrantes da Diretoria Executiva de Ao Social da Instituio Marista
que, pela convivncia diria, fizeram contribuies tericas e contriburam
efetivamente para esta construo.
Ao meu amigo, Claudio Ferraz Oliver, pelas longas conversas que me ajudaram a
perceber que um outro mundo possvel e que no se pode ter medo de mudar o
trajeto ao longo do caminho.
E aos demais amigos, simplesmente, amigos.

Tambm no se pode dizer com exatido que os

tempos sejam trs: passado, presente e futuro.
Dever-se-ia dizer mais propriamente que h trs
tempos: um presente das coisas passadas, um
presente das coisas presentes e um presente das
coisas futuras... O presente das coisas idas a
memria. O das coisas presentes o olhar. E o
presente das coisas futuras a esperana.
(Santo Agostinho)

Vivemos esperando dias melhores

Dias de paz
Dias a mais
Dias que no deixaremos para trs
Vivemos esperando o dia em que seremos melhores
Melhores no amor,
Melhores na dor
Melhores em tudo
Vivemos esperando o dia em que seremos para sempre
Vivemos esperando
Dias melhores para sempre...
(Dias Melhores Rogrio Flausino)

RESUMO

NOVAK, Amanda Sawaya. Estado e Sociedade Civil: Relatos da Construo entre

a Fundao de Ao Social de Curitiba (FAS) e Organizaes da Sociedade

Civil na Articulao do Sistema de Garantia de Direitos de Crianas e
Adolescentes. 121p. Dissertao (Mestrado em Organizaes e Desenvolvimento) - FAE
Centro Universitrio. Curitiba, 2009.

O Estado de Direito como hoje conhecido fruto de uma construo social, poltica e
econmica, tendo ao seu lado a discusso sobre sua tutela dos Direitos Humanos (neste
estudo em especfico, dos direitos de crianas e adolescentes). Os responsveis pela
garantia destes direitos, de acordo com a Constituio Federal do Brasil, so Estado, famlia
e sociedade. A famlia no objeto deste estudo. Resta, portanto, dentro de uma
perspectiva histrica, social e poltica, fazer um resgate da construo do Estado e da
Sociedade Civil. A formao do Estado brasileiro possui algumas peculiaridades, dentre elas
o exarcebado patrimonialismo como maneira de legitimao. Para alguns autores, as
mazelas do Estado e da nao brasileira so explicadas pela estrutura de poder
patrimonialista construda historicamente pelo Estado portugus, reforada pela
transmigrao da Corte lusa no incio do sculo XIX e transformada em padro a partir do
qual se organizaram a Independncia, o Imprio e a Repblica no Brasil. Alie-se a este fator
a burocracia inspirada no modelo weberiano que restringiu o espao para a participao das
instncias mais prximas ao cidado e o resultado foi claro: um mecanismo de
distanciamento entre usurios e agentes pblicos, em uma mquina pesada e engessada,
com perda de eficcia e de qualidade. Com isso, gerou-se uma excessiva dependncia dos
servios estatais e falta de autonomia por parte da sociedade civil. O "modelo
desenvolvimentista" adotado pelo Estado brasileiro entre as dcada de 30 e de 90
caracterizou-se pelo controle do processo de modernizao econmica. Tendo exercido vital
influncia na vida do pas durante dcadas, tal modelo sofreu duras crticas a partir dos anos
80. Culminou com a Reforma Administrativa e Gerencial de 1995, que estabeleceu um
modelo com caractersticas claramente liberais. A partir da o Brasil vem buscando por meio
da parceria com o cada vez mais dinmico e crescente Terceiro Setor (como expresso da
sociedade civil organizada), tanto em tamanho e estrutura administrativa, como na
quantidade das organizaes. E no por acaso. De um lado um impulso oriundo do Setor
Pblico, que enxergou nas organizaes parceiros essenciais neste novo molde gerencial.
De outro, houve o fortalecimento natural da sociedade civil ps-abertura poltica influenciado
pelo novo olhar mundial tendente s consideraes das questes sociais. O referencial
terico traz um estudo sobre os impactos do modelo gerencial liberal at o momento
adotado na garantia e efetivao dos direitos fundamentais previstos na Constituio
Federal. Faz ainda uma breve reviso sobre a estruturao do Terceiro Setor, seu conceito
e a forma de relao assumida com o Estado mais recentemente, especialmente no
processo de descentralizao dos servios pblicos. O resultado pretendido um panorama
sobre o modo relacional estabelecido entre estes dois setores e seu impacto na consecuo
do interesse pblico, especialmente nos servios essenciais e fundamentais. O estudo

aprofunda-se na questo da garantia dos Direitos de Crianas e Adolescentes a partir dos

relatos e da anlise da relao construda entre a Fundao de Ao Social de CuritibaFAS e organizaes da sociedade civil no chamado Sistema de Garantia de Direitos.
Palavras-chave: Estado, Sociedade Civil, Direitos Humanos de Crianas e Adolescentes,
Sistema de Garantia de Direitos

ABSTRACT
NOVAK, Amanda Sawaya. Estado e Sociedade Civil: Relatos da Construo entre

a Fundao de Ao Social de Curitiba (FAS) e Organizaes da Sociedade

Civil na Articulao do Sistema de Garantia de Direitos de Crianas e
Adolescentes. 121p. Dissertao (Mestrado em Organizaes e Desenvolvimento) - FAE
Centro Universitrio. Curitiba, 2009.

The State as known today is the result of a social, politics and economics construction and in
its side is the discussion about its protection of Human Rights (specifically in this study,
Childrens Rights). The responsible, according Brazilian Constitution, for ensuring these
Rights are State, family and society. The family is not object of this study. It remains,
therefore, within a historical, social and political perspective rescue the building of the State
and Civil Society. The formation of the Brazilian State has some peculiarities, including
patrimonialism as way to legitimacy. To some authors, the problems of the State and
brazilian nation are explained by the structure of power historically constructed by the
Portuguese State, strengthened by the transmigration of the Portuguese Court at the
beginning of the nineteenth century and transformed into a pattern from which it organized
the Independence the Empire and the Republic in Brazil. Alie this a factor to a model based
on Weberian bureaucracy that restricted the space for the participation to the citizen and the
result was clear: a mechanism of distance between users and public officials, in a heavy and
plaster machine, with loss of efficiency and quality. There was an excessive reliance on state
services and lack of autonomy from civil society. The "developmental model" adopted by the
Brazilian decade between 30s and 90s years was characterized by control of the process of
economic modernization. Having exerted vital influence on the life of the country for decades,
this model suffered harsh criticism from the 80s years. It culminated in the Administrative
Reform and Management in 1995, which established a model with characteristics clearly
liberal. Since then Brazil has been seeking through the partnership with the increasingly
dynamic and growing Third Sector (as an expression of civil society), both in size and
administrative structure, as the quantity of organizations. It is not by chance. On one side a
boost from the public sector, we see in organizations essential partners in this new order
management. Otherwise, there was the natural strengthening of civil society post-influenced
world view the new look to considerations of social issues. The theoretical framework
provides a study on the impacts of managerial model liberal so far adopted the guarantee
and realization of fundamental rights contained in the Federal Constitution. Makes even a
brief review on the structure of the Third Sector, its concept and form of relationship with the
state assumed more recently, especially in the process of decentralization of public services.
The desired result is an overview on how relationship between these two sectors and their
impact in achieving the public interest, especially in essential services. The study focuses of
guaranteeing the Childrens Rights, reports and analysis of the relationship built between the
Foundation for Social Action of Curitiba-FAS and Civil Society organizations, called the
System of Guarantee of Rights.
Key words: State, Civil Society, Childrens Rights, System of Guarantee of Rights

LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 - AS GERAES DE DIREITOS E SEUS MOMENTOS SOCIOPOLTICOS ................. 37
QUADRO 2 - RESUMO: PRINCPIOS DA DECLARAO DE DIREITOS DA CRIANA E DO
ADOLESCENTE .................................................................................................................................... 77

LISTA DE SIGLAS
COMTIBA

- Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente de Curitiba

CONANDA

- Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente

CRAS

- Centro de Referncia de Assistncia Social

DCA

- Direitos das Crianas e Adolescentes

DHCA

- Direitos Humanos de Crianas e Adolescentes

ECA

- Estatuto da Criana e do Adolescente

FAS

- Fundao de Ao Social de Curitiba

FMCA

- Fundo Municipal da Criana e do Adolescente

NGO

- Non-governmental Organization

ONG

- Organizao No Governamental

ONU

- Organizao das Naes Unidas

OS

- Organizao Social

OSCIP

- Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico

SGD

-Sistema de Garantia de Direitos da Criana e do Adolescente

SUAS

- Sistema nico de Assistncia Social

SUMRIO
1

INTRODUO .................................................................................................................... 14

ESTADO DE DIREITO ........................................................................................................ 17

2. 1

SOBRE A CONCEPO DE ESTADO DE DIREITO ......................................................... 18

2.1.1

Rechtsstaat e L'etat de Droit - Os Modelos Alemo e Francs de Estado de Direito 19

2.2

O ESTADO DE DIREITO E O LIBERALISMO .................................................................... 22

2.3

O ESTADO DE DIREITO E OS DIREITOS SUBJETIVOS ................................................. 23

2.3.1

Construo do Conceito de Estado de Direito com Base em Pressupostos

Filosfico-polticos e Referncias de Valor: Seus Reflexos na Tutela dos Direitos Subjetivos 24

2.4

ESTADO DE DIREITO E DIREITOS FUNDAMENTAIS ..................................................... 33

2.4.1

Noes Tericas Acerca dos Direitos Fundamentais ................................................... 33

2.4.2

A Universalidade dos Direitos Humanos para Boaventura de Sousa Santos ............ 37

2.5

A TRANSFORMAO DO ESTADO BRASILEIRO COMO INSTITUIO POLTICA ..... 40

2.5.1

O resgate da influncia portuguesa ................................................................................ 40

2.5.2

A Influncia Liberal ........................................................................................................... 46

2.5.3

Cidadania, Participao Popular e Governo .................................................................. 49

CONCEITUAO DE SOCIEDADE CIVIL ........................................................................ 53

3.1

O ESTADO, O MERCADO E AS RELAES SOCIAIS VISO CONTEMPORNEA .. 55

3.1.1

Contexto Atual: A Sociedade Centrada no Mercado ..................................................... 55

3.1.2

O Brasil Ps-reforma Administrativa na Dcada de 90 ................................................. 58

3.2

TERCEIRO SETOR NO BRASIL E SUA RELAO COM O ESTADO ............................. 61

3.2.1

O Paradigma Paraeconmico como Alternativa para a Sociedade Civil..................... 69

3.2.3

Articulao em Redes e Capital Social ........................................................................... 72

DIREITOS FUNDAMENTAIS DE CRIANAS E ADOLESCENTES NO BRASIL .............. 76

4.1

RESGATE HISTRICO SOBRE OS DIREITOS FUNDAMENTAIS DE CRIANAS E

ADOLESCENTES ................................................................................................................................. 76
4.2

OS DIREITOS HUMANOS DE CRIANAS E ADOLESCENTES NO ORDENAMENTO

BRASILEIRO ......................................................................................................................................... 78
4.3

A EFETIVAO DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE O SISTEMA DE

GARANTIA DE DIREITOS .................................................................................................................... 80

5

RELATOS DA CONSTRUO ENTRE A FUNDAO DE AO SOCIAL DE CURITIBA

(FAS) E ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO SISTEMA DE GARANTIA DE DIREITOS .. 84

6

RELATOS ........................................................................................................................... 92

6.1

RELATO 1 ........................................................................................................................... 92

6.2

RELATO 2 ........................................................................................................................... 94

6.3

RELATO 3 ........................................................................................................................... 96

6.4

RELATO 4 ........................................................................................................................... 98

CONSIDERAES FINAIS .............................................................................................. 100

REFERNCIAS ................................................................................................................................... 104

ANEXO 1 RESOLUO 113 CONANDA ....................................................................................... 109
ANEXO 2 MODELO DO FORMULARIO DE PESQUISA APLICADO ........................................... 121

14

1 INTRODUO

Compreender construo das relaes que envolvem a poltica de

atendimento criana e ao adolescente implica em realizar um resgate de origens
de seus principais articuladores, o Estado e Sociedade Civil (e sua expresso como
Terceiro Setor), correlacionando seus impactos na atualidade.
Tambm com relao ao Estado, tambm necessrio compreender o
papel que exerce na tutela dos direitos fundamentais de maneira ampla e com a
especificidade dos direitos fundamentais de crianas e adolescentes.
A garantia de direitos fundamentais (ou direitos humanos, como preferem
alguns autores) de crianas e adolescentes dever da famlia, do Estado e da
sociedade (artigo 227 da Constituio Federal do Brasil). A famlia no objeto
deste estudo. Resta, portanto, dentro de uma perspectiva histrica, social e poltica,
fazer um resgate da construo do Estado e da Sociedade Civil.
Relativamente ao ente estatal, sua estrutura hoje conhecida resultado de
uma construo poltica, fruto do iluminismo e das revolues burguesas. Com o
fim do Antigo Regime, um novo modelo de organizao poltica emergiu e
prevaleceu no mundo ocidental: o Estado de Direito.
No seria possvel entender a construo do Estado Brasileiro sem antes
resgatar sua estrutura inspirada nos modelos alemo e francs de Estado de
Direito, que consagraram a tutela dos direitos subjetivos e um novo paradigma de
relao entre o poder que detm o monoplio da fora (o governo) e os habitantes
de seu territrio por meio dos ideais da teoria do Contrato Social.
A partir desta concepo de tutela dos direitos subjetivos, paulatinamente o
movimento histrico e poltico direcionou a gesto do Estado garantia de outras
geraes de direitos, culminando com a concepo de garantia dos Direitos
Fundamentais, dentre eles os direitos de crianas e adolescentes.
A formao do Estado Brasileiro tambm merece destaque, com suas
particularidades desde a influncia do liberalismo, o inegvel impacto das idas e
vindas da Corte Portuguesa, um processo de participao cidad alijado e um
modelo gerencial burocrtico e viciado.

15

A sociedade civil considerada enquanto organismo da vida em sociedade,

ao lado do Estado, da famlia e da comunidade. A conceituao terica
abrangente, pois o aprofundamento ocorre quando a temtica do Terceiro Setor
abordada.
Sobre este ltimo, faz-se um levantamento conceitual e um breve resgate
histrico do crescimento no Brasil, especialmente na ltima dcada, ao lado da
similaridade de sua atuao com a proposta de Paradigma Paraeconmico.
Considera-se a dinmica da relao entre Estado e Terceiro Setor,
perpassando

pela

Reforma

Gerencial

do

governo

federal

de

1995;

posicionamento do Estado diante do mercado; a reao da sociedade civil e a

articulao em rede.
Por fim, traa-se um panorama da proteo aos direitos humanos de
crianas e adolescentes no pas, entrelaando os papis do Estado e da sociedade
civil enquanto atores neste processo, culminando com o Sistema de Garantia de
Direitos (SGD).
Este arcabouo terico analisado em um microcosmo local, a partir da
relao da Fundao de Ao Social de Curitiba (FAS) com as organizaes que
promovem o SGD localmente. Os reflexos da formao histrica estatal, do modelo
gerencial e de relacionamento com a sociedade so considerados dentro desta
perspectiva.
Faz-se um breve histrico da formao do Conselho Municipal da Criana e
do Adolescente de Curitiba (COMTIBA), espao reservado para a discusso,
implantao e fiscalizao da poltica de atendimento a este pblico especfico. O
COMTIBA paritrio (formado por igual nmero de representantes governamentais
e no governamentais).
Terminam por descrever a dinmica entre FAS e Terceiro Setor, quatro
relatos de organizaes que so reconhecidas pela excelncia no atendimento
prestado e que enfrentam dificuldades de relacionamento com este rgo.
O referencial terico do presente trabalho subdivido em seis partes.
A primeira delas foca-se na concepo de Estado de Direito, com destaque
aos modelos alemo e francs, resultando no modelo brasileiro.

16

Tendo claro esta construo, passa-se segunda parte, destinada ao

estudo do Estado de Direito e sua relao com os direitos subjetivos.
A terceira fase cuida da transio destes direitos subjetivos para os direitos
fundamentais e como tais so tutelados pelo Estado.
A quarta estuda a transformao do Estado brasileiro enquanto instituio
poltica, com recortes a respeito da influncia do liberalismo, da construo
democrtica e da influncia portuguesa.
A quinta fase transporta-se para outra esfera de relao estatal: como o
estado deixou-se influenciar pelo mercado e suas diretas conseqncias no trato
das questes sociais. Dentro desta viso contempornea, surge a articulao com
o Terceiro Setor e a articulao em redes.
A sexta e derradeira parte do referencial terico enfoca os direitos
fundamentais de crianas e adolescentes no ordenamento brasileiro. Traz o
conceito de Sistema de Garantia de Direitos e a participao da sociedade civil em
polticas pblicas.
Constituem-se como principais eixos tericos no campo das cincias sociais
as

obras

de

Alberto

Guerreiro

Ramos,

Augusto

de

Franco,

Zygmunt

Bauman,Raymundo Faoro, Boaventura de Souza Santos, Belmiro Valverde Jobim

Castor e Ignacy Sachs.
Alm disso, esto presentes a anlise crtica-histrica de Costa e Zolo
acerca da formao e configurao do Estado de Direito e Antonio Manuel
Hespanha.
No campo jurdico, serviram como referencial as obras de Paulo Bonavides
Norberto Bobbio, Dalmo de Abreu Dallari e Ada Pelegrini Grinover, alm de outros
autores que dissertam sobre Direitos Humanos e o Sistema de Garantia de Direitos
de Crianas e Adolescentes.

17

2 ESTADO DE DIREITO

Os mais diferentes olhares tericos so possveis sobre o Estado de Direito.

Em sua anlise, pode-se optar por uma perspectiva puramente conceitual,
eminentemente jurdica ou sociolgica ou ainda de maneira complexa, como
materializao de um fenmeno histrico, que congregou fatores polticos,
econmicos e opes no campo normativo.
dentro deste ltimo e mais amplo espectro que o presente trabalho
buscar as razes da construo do Estado de Direito brasileiro e nos reflexos
diretos na relao entre o poder pblico e os demais atores da sociedade, em
especial com aqueles que com ele atuam em parceria, como segmentos da
sociedade civil.
Reside a a razo de realizar tal resgate histrico, de forma a permitir melhor
fundamentao e entendimento da dinmica objeto deste estudo.
A compreenso das novas configuraes da relao entre Estado e
Sociedade Civil passa pelo resgate do conceito de Estado de Direito (e suas
transformaes histricas) e dos chamados direitos fundamentais.
As vrias noes de Estado de Direito geram por si s uma controvrsia
quanto ao papel do Estado na tutela de direitos tidos como fundamentais (cujo
conceito tambm no foge de uma construo instvel, dados os constantes
ajustes nos modelos de organizao social das naes) e da reflexo sobre o que
seria de tutela prioritria no somente pelo Estado, mas por toda a sociedade.
O Estado de Direito, sinnimo de Estado Democrtico para a maioria dos
pases ocidentais, nasceu e ganhou fora em meio ebulio iluminista. Fato que
em meio corrente iluminista que inundava a Europa no sculo XVIII, houve um
ncleo dinmico de idias que serviu burguesia com notvel eficincia para seus
propsitos revolucionrios na Frana: o jusnaturalismo (especialmente o de base
racional). A partir da rigorosa anlise racional, seria possvel exprimir direitos
inalienveis, universais e eternos do ser humano. O primeiro e fundamental deles
seria a liberdade (incluindo- e com especial nfase mais tarde a econmica),
seguido da propriedade e de todos os outros que concebiam qualquer privilgio
que seria antinatural, j que todos nascem iguais (TRINDADE, 2002).

18

Foi com este embasamento que se concebeu o novo modelo de Estado de

Direito, pois a burguesia, especialmente a francesa, finalmente encontrou um
poderoso arsenal para refutar a viso social de mundo do passado, assumindo o
posto de portadora legtima dos interesses individuais. (TRINDADE, 2002).

2.1 SOBRE A CONCEPO DE ESTADO DE DIREITO

Inicialmente, importante a observao de Dalmo de Abreu Dallari sobre a

dificuldade em conceituar com preciso o instituto poltico e social que o Estado
Encontrar um conceito de Estado que satisfaa a todas as correntes
doutrinrias absolutamente impossvel, pois sendo o Estado um ente
complexo, que pode ser abordado sob diversos pontos de vista e, alm
disso, sendo extremamente varivel quanto a forma por sua prpria
natureza, haver tantos pontos de partida quantos forem os ngulos de
preferncia dos observadores (DALLARI, 2002, p.115).

Refora-se que toda a teoria e conceituao atual sobre o Estado nas

sociedades democrticas ocidentais o considera sinnimo de Estado de Direito.
Alexandre de Moraes (2001, p.49) define Estado de Direito como a exigncia
de reger-se por normas democrticas, com eleies livres, peridicas e pelo povo,
bem como o respeito das autoridades pblicas aos direitos e garantias
fundamentais.
Tanto Danilo Zolo quanto Pietro Costa (2006) constatam que, apesar de
amplamente difundido e apropriado por ordenamentos polticos e jurdicos do
mundo todo, o conceito de Estado de Direito no uniforme.
Segundo Costa (2006), possvel apelar-se do Estado de Direito na
oposio da liberdade ao totalitarismo, na reivindicao de direitos ou pela
autonomia de indivduos em face da burocracia.
Ainda para o mesmo autor, os pontos cardeais na construo do Estado de
Direito so os seguintes: poder poltico (soberania do Estado), o direito (objetivo e
normatizado) e a presena de indivduos. De modo a equacionar estas trs
grandezas, aponta-se para um modo de interveno pelo direito junto ao poder
poltico para fortalecer a posio dos sujeitos.

19

A construo terico-conceitual da terminologia est associada a eventos

sociopolticos ocorridos na Europa Ocidental Continental (mais especificamente
pelas experincias alem Rechtsstaat , francesa tat de droit , italiana
Stato di diritto - e espanhola Estado de Derecho), que ao lado do conceito do rule
of law anglo-saxo solidificaram o que hoje a filosofia poltica e jurdica ocidentais
denominam por Estado de Direito.
O sistema do rule of law tem profundas razes na Gr-Bretanha e deixou
marcas nos pases que sofreram influncias das instituies britnicas, sendo
importante notar que sua eficcia e permanncia ao longo dos sculos dependem
diretamente de uma secular tradio civil. Marcado pelo primado do direito
consuetudinrio, de enorme valia dentro das Cincias Jurdicas e Sociais. Porm,
no ser objeto do presente estudo por no guardar semelhanas profundas com o
ordenamento jurdico brasileiro, que indubitavelmente fruto do modelo de Estado
alemo e carrega consigo as marcas do sistema trazido por Portugal na poca
colonial.
Para entender o modelo de construo do Estado Brasileiro preciso
resgatar os modelos alemo e francs de Estado, pois lhes serviram de inspirao
e base.

2.1.1 Rechtsstaat e Ltat de Droit Os Modelos Alemo e Francs de Estado

de Direito

A expresso Estado de Direito foi utilizada pela primeira vez na dcada de

30 do sculo XIX pelo alemo Robert von Mohl que colocou a liberdade do sujeito
como objetivo central da atuao estatal. Costa (2006) relata que Mohl declara
abertamente sua insatisfao em relao a uma perspectiva, como a kantiana, que
conduz a uma excessiva mortificao e contrao do empenho administrativo e
governante do Estado, limitando-se salvaguarda dos direitos, e chama a
repensar o intervencionismo do soberano luz dos enunciados fundamentais do
Estado de Direito. Zolo (2006) afirma que foi somente aps as revoltas de 1848 que
o Rechtsstaat alemo se afirmou, tomando forma de um compromisso entre a
doutrina liberal representada pela burguesia iluminada e a ideologia das foras

20

autoritrias alems, numa clara contraposio ao Estado Absolutista e ao Estado

de Polcia.
A teoria dos direitos pblicos subjetivos (de Jellinek) e o primado da lei
como sistema de regras impessoais, abstratas, gerais e no-retroativas, ao lado da
chamada separao dos poderes (ZOLO, 2006, p.12), compem o modelo
alemo. Costa nota ainda no modelo alemo que sobre o papel do direito, que
deve intervir vinculando a ao ao alcance de um objetivo a liberdade individual,
coincidente com o desenvolvimento pleno da personalidade.
Acerca da teoria dos direitos pblicos subjetivos, convm assinalar a
observao de Zolo (2006, p.12) de que se trataria indubitavelmente de uma
concepo estatalista dos direitos individuais. A nica fonte originria e positiva do
direito o poder legislador do Estado, que expressa a vontade legtima do povo.
Note-se que, por tal concepo, ainda percebe Zolo, por outro lado o possvel uso
arbitrrio do poder legislativo no levado em considerao.
Na Alemanha, portanto, o Estado de Direito teria sido no mais do que o
Direito do Estado, desvinculado de qualquer crivo tico e poltico, a no ser que a
prpria sistemtica adotada pelos procedimentos legislativos de pesos e
contrapesos- no levasse a proteo da liberdade e da propriedade e as deixasse
a salvo.
Na Frana, particular e surpreendentemente, a Teoria do Estado de Direito
(Ltat de droit) s foi formulada no incio do sculo XX por Malberg, dentro do
contexto da Terceira Repblica, j com influncia alem e do modelo do rule of law
estadunidense. O objeto central do modelo de Estado de Direito Francs a tutela
dos direitos subjetivos em relao aos possveis atos de arbtrio das autoridades
pblicas. A idia de soberania popular consolidou-se como o principal vetor
revolucionrio, atribuindo ao Parlamento supremacia sobre os outros poderes,
seguindo a lgica rosseauniana de que a lei nascida do Parlamento era uma
expresso da vontade geral da nao e submetia a si os demais poderes
(especialmente o Poder Executivo).
Segundo Costa (2006), o Estado pessoa jurdica, personificao de uma
nao que nele se realiza. Sua marca a titularidade de um poder soberanamente
absoluto, nascendo eis um problema dicotmico: como tornar compatvel poder e
direito, como conceber, simultaneamente, com a fora irresistvel do soberano, um

21

sistema de limites oponveis a ela. A soluo seria a adoo da teoria da

autolimitao de Malberg, que repousa fragilmente nas mos do Estado e no gera
efeito tranquilizador nos sujeitos onde a resposta para este questionamento estaria
nas mais diversas formas de controle da prpria atividade estatal.
Costa ainda traz importantes recortes da obra e do pensamento de Kelsen,
que considera que o Estado de Direito significa, antes de tudo, centralidade da lei,
coincidindo com o programa da integral juridicizao de toda atividade estatal.
Note-se que este modelo de construo Estatal fortemente influenciado pela
Razo Metonmica, que segundo Santos (2002), obcecada pela idia de
totalidade sob a forma de ordem. Sua forma mais acabada a dicotomia e todas as
dicotomias sufragadas pela Razo Metonmica contm hierarquia, como a
dicotomia pblico/privado. Por conta da hierarquia gera-se uma dialtica entre fora
e fraqueza, traduzida no desenvolvimento paralelo de duas foras contraditrias.
Como exemplo, Santos traz a democracia e o primado do direito kelsiano.
Nesta pulso est presente a totalidade que, truncada, ignora o que no
cabe nela e impe sua primazia sobre todas as partes para que estas no fujam ao
controle. Isto feito via eficcia da dupla via do pensamento produtivo e do
pensamento legislativo, que se torna a coero legtima. H o abandono da
razoabilidade e do consenso em prol da regulao por meio da coero.
Os modelos alemo e francs, em resumo, apresentam o Estado de Direito
como expresso do direito postulado pelo Estado, com enfoque na proteo dos
direitos subjetivos (liberdade individual e propriedade, mais fortemente) contra atos
arbitrrios do prprio Estado e ameaas do restante da sociedade. A soberania na
elaborao dos meios de coero estaria nas mos do Parlamento, responsvel
pela regulao normativa.
As premissas destes modelos influenciaram a construo de Estados de
Direito por todo o mundo. Ao lado de fenmenos como o Liberalismo e a ascenso
da burguesia, tem-se os elementos que transformaram a configurao nacional
ocidental.

22

2.2 O ESTADO DE DIREITO E O LIBERALISMO

O liberalismo, como fenmeno complexo que , gerou conseqncias nas

esferas econmica, poltica, social e jurdica.
preciso abandonar a linearidade da anlise puramente histrica, positivista
ou econmica e buscar a compreenso de como este movimento afetou a
constituio dos Estados Modernos europeus e seus reflexos na Amrica Latina,
mais significativamente no Estado Brasileiro.
Minogue (1996, p.420) in Dicionrio do Pensamento Social do Sculo XX,
esclarece que, ao lado do conservadorismo, seu parceiro doutrinrio, o liberalismo
pode ser empregado de forma confusa, tanto no sentido genrico quanto
especfico. So muitas as aplicaes nas mais diversas reas do conhecimento,
especialmente nas cincias humanas e sociais. Isso significa que o movimento
liberal influenciou de maneira definitiva a economia, a sociologia, a histria poltica
e o direito. No sculo XIX, por exemplo, o liberalismo carregou idias como o livre
comrcio, democracia e autodeterminao social.
O liberalismo econmico fazia parte da estratgia poltica internacional
inglesa, que o empregava com o intuito de conseguir acesso direto aos
fornecedores de matrias-primas e aos mercados consumidores mundiais,
rompendo com a ordem mercantilista (PINHEIRO, 1995).
Foi a arma ideolgica da luta da burguesia no somente contra o Estado
Absolutista, mas tambm contra as instituies do Antigo Regime Europeu (clero e
feudalismo, instituies da feudalidade ocidental). Condensou os interesses da
burguesia revolucionria e gerou um inevitvel conflito com os beneficirios da
feudalidade.
Ou seja, pela tica dos liberais, os ideais do Contrato Social implicavam na
no-interferncia dos governos nas esferas privadas de escolhas, especialmente o
tocante ao individualismo e ao papel do estado nas escolhas de carter econmica,
a mo invisvel apregoada por Adam Smith
(...) j que cada indivduo procura, na medida do possvel, empregar o seu
capital em fomentar a atividade (...) e dirigir de tal maneira essa atividade
que seu produto tenha o mximo valor possvel, cada indivduo
necessariamente se esfora por aumentar ao mximo possvel a renda

23
anual da sociedade. Geralmente, na realidade, ele no tenciona
promover o interesse pblico nem sabe at que ponto o est
promovendo (...) [Ao empregar o seu capital] ele tem em vista apenas
sua prpria segurana; ao orientar sua atividade de tal maneira que
sua produo possa ser de maior valor, visa apenas o seu prprio
ganho e, neste, como em muitos outros casos, levado como que
por uma mo invisvel a promover um objetivo que no fazia parte de
suas intenes. Alis, nem sempre pior para a sociedade que esse
objetivo no faa parte das intenes do indivduo. Ao perseguir seus
prprios objetivos, o indivduo muitas vezes promove o interesse da
sociedade muito mais eficazmente do que quanto tenciona realmente
promov-lo (SMITH, 1983, p.379, grifo nosso).

A teoria liberal est intrinsecamente das revolues burguesas em todo o

mundo, pois para que os indivduos fossem detentores desta orientao do ganho
prprio era necessria a queda dos Regimes Absolutistas.
Conforme expressa Comparato (2007, p.4)
o liberalismo, como filosofia e viso de mundo, fundado, basicamente,
na igualdade. E esta igualdade expressa, juridicamente, pela lei - a lei
como norma geral e abstrata, que se aplica igualmente a todos. Essas
foram noes de combate, a partir de fins do sculo XIX; noes de
combate da burguesia, como classe montante, contra o predomnio
aristocrtico. Para a burguesia, era fundamental que se institusse uma
outra regra, um outro critrio supremo que no fosse o bom nascimento, a
boa estirpe. E esse critrio supremo era o mrito: as pessoas concorrem
igualmente, disputam igualmente, fundadas no mrito e, portanto, elas tm
iguais chances, e a lei igual para todos.

Assim, a lgica do liberalismo uma grande fora-motriz da configurao do

Estado Moderno e s pode aperfeioar-se com o fortalecimento de uma burguesia
ascendente. O liberalismo surge em contraponto aos governos absolutistas, que
primavam pela centralizao das decises e pelo extremo controle sobre as
relaes individuais, econmicas e sociais.

2.3 O ESTADO DE DIREITO E OS DIREITOS SUBJETIVOS

Para Costa (2006), a funo primordial, a razo da concepo do Estado de
Direito justamente influenciar a relao entre Estado e indivduo, impondo
limitaes jurdicas ao poder soberano. Abre-se, conseqentemente, um leque
direitos de que agora o sujeito dispe e que podem ser concretizados, os direitos
individuais. Assim, haveria uma estreita ligao temtica entre Estado de Direito e
direitos individuais, ainda que no obrigatria.

24

2.3.1 Construo do Conceito de Estado de Direito com Base em

Pressupostos Filosfico-polticos e Referncias de Valor: Seus
Reflexos na Tutela dos Direitos Subjetivos

Com peculiaridades histricas e jurdico-constitucionais, as experincias na

construo do modelo de Estado de Direito foram moldadas a partir da forma de
atribuio de soberania, mecanismos constitucionais e forma de tutela dos direitos
subjetivos.
Zolo prope uma identidade conceitual, ao considerar pressupostos
filosfico-polticos e referncias de valor, trazendo ao plano terico as divergentes
experincias histricas em um quadro coerente e unitrio. Eis o conceito proposto:
Neste sentido, o Estado de Direito uma verso do Estado moderno
europeu, na qual, com base em especficos pressupostos filosficopolticos, atribui-se ao ordenamento jurdico a funo de tutelar os direitos
subjetivos, contrastando a tendncia do poder poltico de dilatar-se, de
operar de modo arbitrrio e prevaricar. Em termos mais analticos, pode-se
afirmar que o Estado de Direito uma figura jurdico-institucional que
resulta de um processo evolutivo secular que leva afirmao, no interior
das estruturas do Estado moderno europeu, de dois princpios
fundamentais: o da difuso do poder e o da diferenciao do
poder (ZOLO, 2006, p.31, grifo nosso).
[...] O Estado de Direito pode ser definido como a verso do Estado
moderno europeu que, com base em uma filosofia individualista (com o
dplice corolrio do pessimismo potestativo e do otimismo normativo) e
atravs de processos de difuso e de diferenciao do poder, atribui ao
ordenamento jurdico a funo primria de tutelar os direitos civis e
polticos, contrastando com essa finalidade, a inclinao do poder ao
arbtrio e prevaricao (ZOLO, 2006, p.48, grifo nosso).

O Princpio da Difuso do Poder e os direitos subjetivos

Quanto aos princpios fundamentais apontados por Zolo, tem-se o Princpio
da Difuso do Poder que implica em uma definio jurdica dos poderes pblicos
e da sua relao com os poderes dos sujeitos individuais (igualmente definidos).
Tende a limitar, por meio de vnculos explcitos, os poderes do Estado para ampliar
o campo das liberdades individuais. Compem o Princpio, os seguintes institutos
normativos: Unicidade e Individualidade do Sujeito Jurdico, Igualdade Jurdica dos
Sujeitos Individuais, a Certeza do Direito e o Reconhecimento Constitucional dos
Direitos Subjetivos.

25

A respeito da Unicidade e Individualidade do Sujeito Jurdico, a todos os

indivduos conferida a capacidade de ser titular de direitos e, por meio de seus
comportamentos, produzirem conseqncias jurdicas (ZOLO, 2006, p.37).
Sobre a Igualdade Jurdica dos Sujeitos Individuais, ressalta, que dentro
desta concepo de Estado de Direito, aquela no deve ser confundida com
igualdade de condies socioeconmicas dos sujeitos ou com um efetivo e igual
gozo dos direitos que todos so titulares. A igualdade concentra-se na igualdade de
tratamento, suprimindo-se a discriminao normativa. Dentro desta concepo,
cabe ao Estado de Direito dar igualdade de tratamento normativo, mas no tentar
atenuar ou remover as diferenas socioeconmicas para proporcionar igual acesso
s liberdades (ZOLO, 2006, p.39).
J a Certeza do Direito consiste no empenho do Estado de Direito em
garantir que todos os cidados, independente de classificao social, possuam a
capacidade individual, ou seja, os meios cognitivos para prever quais os tipos de
decises futuras o Estado por meio do Poder Executivo e do Poder Judicirio
poder tomar diante de certas condutas. Neste sentido, o instituto da Certeza do
Direito um bem social difuso, contribuindo para a diminuio do sentimento de
insegurana social em vrios sentidos (ZOLO, 2006, p.40).
O Reconhecimento Constitucional dos Direitos Subjetivos permite aos seus
titulares o poder de recorrer ao Judicirio no somente contra indivduos, mas
tambm contra os prprios rgos do Estado pela garantia expressa nas Cartas
Magnas.
Recai a questo, ento, de qual seria o conceito e amplitude de direitos
subjetivos. Zolo (2006) adota a classificao proposta por Thomas Marshall, que os
distinguem em trs categorias: direitos civis (direito vida e s liberdades, tanto
processuais quanto materiais, alm dos direitos patrimoniais e de acesso ao Poder
Judicirio), direitos polticos e direitos sociais.
Zolo (2006, p.43) observa ainda que segundo a lgica do Estado de Direito,
os direitos sociais so estranhos sua funcionalidade, j que de posse e plena
capacidade de gozo dos direitos civis e polticos, caberia a cada cidado buscar
livremente sua interao social, afirmando-se sem a necessidade de recorrer
assistncia e proteo do Estado.

26

O Princpio da Diferenciao do Poder

J o Princpio da Diferenciao do Poder traz o distanciamento do sistema
poltico-jurdico de outros subsistemas, particularmente o tico-religioso e o
econmico, para delimitar, coordenar e regulamentar juridicamente as diversas
funes estatais.
Este distanciamento garantiria iseno e colocaria o Estado em uma posio
imparcial e de superioridade no trato das questes sociais. Este distanciamento
garantiria tambm o no envolvimento e a no responsabilizao pelas demandas
de movimentos sociais emergentes.
A ao do Estado estaria focada na garantia da ordem, no monoplio da
violncia e na proteo da propriedade e da liberdade individuais, a partir da
submisso social, poltica e econmica de seus integrantes.
Oppenheimer (1999) advoga a tese de que o Estado foi desta maneira
construdo como um claro movimento sociolgico de conquista e subjugao da
burguesia emergente:
Assim, o Estado, enquanto classificao, no pode ter origem em qualquer
outra forma que no atravs da conquista e submisso. [...]
O que, ento, o Estado enquanto conceito sociolgico? O Estado,
completamente em sua gnese, essencialmente, e quase totalmente
durante as primeiras fases da sua existncia, uma instituio social,
forada por um grupo de homens vitoriosos sobre um grupo derrotado,
com o nico propsito de regulamentar o domnio do grupo sobre os
vencidos, e garantir-se contra revoltas internas e os ataques estrangeiros.
Teleologicamente, este governo no teve outra finalidade que no a
explorao econmica dos vencidos pelos vencedores (OPPENHEIMER,
1
1999, p.14-15) .

Neste sentido, Pinheiro (2005) aponta que o Estado Moderno torna-se um

importante instrumento de sustentao do desenvolvimento capitalista, podendo
ser chamado de Estado da ditadura da burguesia onde esto os seguintes
postulados: i) o primado da lei; ii) a abstrao e a generalidade das normas; iii) a
diviso dos poderes; iv) a distino entre Direito Pblico e Direito Privado.

Therefore the State, as a class-state, can have originated in no other way than through conquest
and subjugation. () What, then, is the State as sociological concept? The State, completely in its
Genesis, essentially and almost completely during the first stages of its existence, is a social
institution, forced by a victorious group of men on a defeated group, with the sole purpose of
regulating the dominion of victorious group over the vanquished, and securing itself against revolt
from within and attacks from abroad. Teleologically, this dominion had no other purpose than the
economic exploration of the vanquished by the victors (1999, p.14-15).

27

Estes revelam o princpio da legalidade e afastam o regime absolutista,

fazendo da lei a fonte de todo poder estatal e, em ltima instncia para a autora
so a expresso do positivismo jurdico que impede o julgador de intervir na esfera
concreta da vida dos sujeitos. Assim, sedimenta-se a separao entre espao
privado (como privilegiado e aqum da interveno estatal) e o espao pblico.
Na sede da igualdade formal encontra-se fundamentalmente a questo
patrimonial e a vontade como primeira das liberdades do sujeito (PINHEIRO, 2005).
Hanna Arendt (2006, p.49) esclarece que comumente o princpio da
igualdade vinculado ao conceito de justia e por isso mal compreendido.
Compreendemos mal expresso grega para uma constituio livre, a
isonomia (Isonomie), em nosso sentido de uma igualdade perante a lei.
Porm, isonomia no significa que todos so iguais perante a lei nem que
a lei seja igual para todos, mas sim que todos tm o mesmo direito
atividade poltica.

Ora, ao considerarmos que na formao do Estado de Direito s possuam

direito ao exerccio poltico aqueles com alguma concentrao patrimonial, claro
resta que o exerccio da isonomia e, por conseguinte do primado de lei era
carregado pelo patrimonialismo.
Logo em seguida, vem tona a discusso de quais destes direitos seriam
obrigatoriamente tutelados e garantidos por este novo modelo de Estado, que
agora considera os sujeitos individualmente.
Para Arendt (2006), a expectativa depositada pela sociedade moderna neste
modelo de Estado foi satisfeita: de fato, em grande escala foi uma libertao dos
homens para o desenvolvimento de foras produtivas sociais, para a produo e
circulao de mercadorias necessrias para uma vida feliz. Para isso, opinio
corrente a obrigao do governo proteger a liberdade da sociedade utilizando, se
necessrio, a fora.
A primazia da figura deontolgica do dever ao Estado d lugar pretenso
ao direito subjetivo, abrindo as portas para a concepo de direitos individuais
sobrepostos s relaes comunitrias.
Tal concepo de indivduo portador de direitos oponveis aos demais,
prpria sociedade e ao Estado funda-se nas noes de nominalismo e

28

voluntarismo, que encontram em Duns Scot e Guilherme de Ockham seus maiores

articuladores.
Para este estudo, faz-se a leitura de obra de Michel Villey (2005), que
orientou as reflexes abaixo.
Quanto ao voluntarismo, seus primeiros elementos foram pensados pelo
telogo franciscano Duns Scot, no fim do sculo XIII. Para Scot, Deus era o criador
de tudo, inclusive da razo e, portanto, sua soberania no o faria subordinado a
quaisquer regras da razo ou naturais.
A conseqente concluso a de que a vontade de Deus se sobrepe Sua
razo, e, como Deus absolutamente bom, as coisas sero boas simplesmente
porque Ele as escolheu.
Para o pensamento ocidental atual, este um raciocnio lgico e sem
surpresas. Porm, as idias de Scot geraram uma significativa mudana na
teologia medieval. A ideologia prevalente da poca era a viso thomista
(pensamento de So Thomas de Aquino), que se fundava na filosofia platnica e
aristotlica e submetia o poder de Deus a uma ordem natural (a ao de Deus seria
previsvel,

partir

de

Sua

razo

sabedoria).

Esta

ordem

natural,

coincidentemente, era compatvel com a razo humana.

Alm do no-determinismo das aes divinas a partir de critrios racionais
pr-definidos, Scot se distanciava de So Thomas tambm no que dizia respeito
caracterizao do indivduo. bom recordar que a viso de So Thomas
coadunava com Plato e Aristteles, onde no havia o sentido individual de cada
ser ou coisa, apenas uma viso generalista (formas gerais, espcies e categorias
sociais).
A filosofia de Scot inspirou os fundamentos do individualismo, pois a partir
deste sentido de singularidade e da possibilidade de prevalncia da vontade sobre
a razo, foi possvel estabelecer o conceito de liberdade individual. Esta idia de
liberdade individual ser fundamental como base dos ideais iluministas e mais
tarde na construo de uma nova ordem, onde o Estado passaria a considerar os
sujeitos individualmente, portadores de vontade e conseqentemente de direitos
que seriam subjetivos.

29

Ao lado do voluntarismo de Scot, no incio do sculo XIV, outro religioso

franciscano, Guilherme de Ockam firmou os alicerces do positivismo jurdico com a
teoria do nominalismo. Ele aprofundou a viso individualista de Scot, propondo que
as categorizaes em classes, gneros e espcies apenas fruto da razo
humana, no havendo pr-determinismo divino nesta classificao, nem sendo
realmente existente no mundo real. Sendo assim, poderiam ser modificadas a
qualquer tempo.
Desta maneira, Ockam conclui que no existe uma ordem social natural ou
supra-individual, a ordem social constituda por um sistema de poderes e
vontades

individuais

subordinados

entre

si.

Como

conseqncia

desta

subordinao, surgem leis que regularo tal sistema.

a semente do positivismo jurdico, que advoga a ordem necessidade de
pr-estabelecimento de leis impostas para coordenar o conjunto das relaes
humanas. No h mais lugar para o Direito criado nas relaes comunitrias, de
mtuo consenso e a partir de situaes efetivamente vividas. preciso que o
direito passe a ser previamente acordado e escrito, para que a relao dos poderes
e vontades individuais no fuja ao controle e desestabilize o sistema.
Somente com o advento do liberalismo houve o auge desta concepo de
individualismo e vontade do sujeito, com a teoria dos contratos que consagrou a
autonomia da vontade e o consenso das partes contratantes. A adoo deste
modelo foi fundamental para viabilizar o liberalismo do ponto de vista econmico
(facilitar as transaes comerciais) e social.
importante atentar para o carter patrimonialista dessa teoria contratual,
como reflexo de todo direito privado moderno. Enfatizando o indivduo e a
liberdade, d-se especial proteo propriedade e as relaes contratuais
particulares, sem considerar necessariamente outros aspectos da vida em
comunidade.
Ao dispensar a convivncia comunitria e poltica como atributo de
reconhecimento de racionalidade e humanidade, entre outros acontecimentos
(como Zolo exemplifica com a tradio conflitualista e democrtica-radical), passou
a ser bvia a considerao dos direitos subjetivos como direitos naturais; o que
seria a expresso do direito natural moderno, fruto da racionalidade e

30

individualidade dos sujeitos e preocupao mxima de tutela dos ordenamentos

jurdicos.
As escolhas polticas, jurdicas e filosficas da teoria do Estado de Direito
expressam a preferncia a uma ordem poltica racional e previsvel, que d
primazia liberdade dos sujeitos individuais e de suas transaes. Claramente
ficam margem temas comunitrios, solidariedade e igualdade social.
Apesar de fundar-se em princpios como garantia de acesso ao judicirio,
garantia de liberdades individuais e direitos subjetivos, o Estado de Direito no se
configura um Estado de Justia, simplesmente por ser incompatvel com a lgica
da antropologia ocidental, que roga o individualismo, o racionalismo e a
secularizao das relaes.
A experincia francesa de Estado de Direito aponta, outrossim, para uma
abordagem democrtica do tat de droit. A afirmao dos direitos foi resultado de
lutas polticas vitoriosas pela direta participao popular e no pela hbil
capacidade de um sofisticado sistema burocrtico que busca o entre os poderes do
governo misto ou moderado.
A considerao da tutela dos direitos subjetivos dentro de uma tica
democrtica implica em reconhecer que esta, tal qual qualquer outra normatizao,
est sujeita s mudanas sociais e no pode guardar tal grau de conservadorismo,
como na viso de Estado de Direito liberal, sem no entanto descuidar-se da
segurana jurdica. Neste sentido, a preocupao liberal tem fundamento e figurase como uma garantia vital para a prpria democracia.
A suposta universalidade dos direitos subjetivos foi alvo de severas crticas
de Bobbio (2004) que sustentou a impossibilidade de uma base filosfica e
portanto, racional e universal - da doutrina dos direitos do homem dadas algumas
antinomias deontolgicas, particularmente a que ope os direitos de liberdade e os
direitos patrimoniais igualdade social.
Alm disso, importante lembrar que os direitos civis e polticos se
consolidaram na Europa aps um longo perodo histrico de amadurecimento, que
foi longe de ser sangrento e de ser uma clara expresso da luta de classes. Desta
forma, no seria equivocado afirmar que so fruto da construo ocidental e para
naes ocidentais, longe de uma pretensa universalizao, ainda que vivamos o

31

perodo de maior integrao entre mercados e naes j visto e como ressalta Zolo
(2006), qualquer proselitismo civilizador deve ser afastado.
A idia de que todos os cidados possuem os instrumentos para usufrurem
plenamente dos direitos subjetivos no considera que apenas a minoria deles tm
real acesso aos meios de efetivao, o que inevitavelmente gera, por dentre outras
razes, uma crise no Estado de Direito.
Eis um dos grandes paradoxos do Estado de Direito, que centraliza a gesto
das relaes sociais por meio do direito positivado, categoriza os direitos
subjetivos, criando modos interveno (pois o monoplio da segurana e da
violncia um dos seus pressupostos), mas no se preocupa em gerar iguais
condies de acesso e proteo a todos os sujeitos que a ele se subordinam.
Esta foi das razes que levou Bobbio reflexo e crtica ao modelo de
Estado de Direito, pois o problema fundamental em relao aos direitos do homem
no mais tanto justific-los, mas sim proteg-los. E esta sobretudo uma questo
poltica. No se buscam mais fundamentos absolutos, mas fundamentos possveis
dentro da complexidade que cada momento histrico carrega (BOBBIO, 2004).
A limitao dos espaos polticos e comunitrios nas discusses sobre os
direitos subjetivos uma das questes apontadas por Arendt (2006), apontando
que a participao dos cidados no governo, qualquer que seja a forma, s tida
como necessria para a liberdade dos sujeitos porque o prprio Estado, que dispe
da fora, precisa destes mesmos governados para control-lo no exerccio desta e
conclui
Portanto, no se trata, em todo caso, de possibilitar a liberdade de agir e
de atuar politicamente; ambos continuam sendo prerrogativa do governo e
dos polticos profissionais que se oferecem ao povo como seus
representantes no sistema de partidos, para representar seus interesses
dentro do Estado e, se for o caso, contra o Estado (ARENDT, 2006, p.75)

Costa (2006) traz discusso a dinmica das instituies sociais. Como em

qualquer sociedade no esttica e em constante transformao, no contexto do
Estado de Direito emergem sujeitos, interesses, grupos e hierarquias tpicas das
relaes sociais a partir de situaes estabelecidas, estruturas que o poder
estatal pode disciplinar, coordenar e tutelar, mas no pode criar ou anular
arbitrariamente.

32

Portanto, para ele, no da autolimitao do Estado que nasce a liberdade.

O direito e os direitos nascem do tecido institucional da sociedade, que no pode
ser esquecida como a matriz do prprio Estado e deve ser a referncia de sua
ao.
Na seqncia deste raciocnio, Costa escreve que:
A constituio poltica extrai sentido e fora da sua relao com a
constituio social: os prprios direitos individuais devem ser
entendidos no como unilaterais concesses do Estado ou como
atributos de uma absoluta e desvinculada subjetividade, mas como
nervuras da sociedade, estruturas socionormativas, formas de
relaes intersubjetivas, exatamente como instituies. o
conjunto desses status [posies], dessas instituies jurdicas objetivas,
que define a condio de indivduo, o statut do cidado francs (COSTA,
2006, p.166, grifo nosso).

Neste sentido, apesar de Zolo (2006) abordar a questo como mais uma
dentre uma srie de questes tericas insolveis, sugere que a idia de que os
direitos

subjetivos

atribuam

aos

indivduos

pretenses

legtimas

que

espontaneamente levem a uma interao social pacfica e progressiva, deveria ser

sobreposta por uma viso agonstica e conflitual da luta pelos direitos.
Ao se considerar o Estado de Direito como uma ordem poltica mnima,
essencialmente focada na garantia dos direitos civis, duas leituras so possveis,
como j demonstrado: a de que se trata de uma rgida e normativa estrutura assim
disposta para garantir a defesa e tutela dos direitos j consolidados ou por outro
lado, pode significar que a tutela dos direitos civis pertence normalidade
fisiolgica do Estado e apenas o conflito pode gerar a atualizao e superao do
nvel mnimo de direitos alcanados.
Diante do que j foi exposto, importante trazer uma das reflexes finais de
Zolo (2006): apesar de suas imperfeies e limitaes, especialmente diante da
crise atual, o modelo de Estado de Direito parece no ter concorrentes no Ocidente
nem no plano terico, nem no poltico. Com o declnio e fracasso das ideologias do
sculo passado, como o socialismo real, o Estado de Direito apresenta-se para a
maioria como a estrutura garantidora de uma poltica estvel, que mantm em um
nvel aceitvel (ainda que mnimo para alguns) de tutela dos direitos subjetivos
(com especial nfase nos direitos civis), objetivo primrio no interior de sociedades
complexas onde reina o senso de insegurana. a chamada ordem mnima.

33

Em contraposio a esta ordem, Costa (2006) levanta a idia de um Estado

de Direito Social. Para ele, a idia de que o Estado de Direito possa e deva ser
social e ligado a um modelo democrtico que estenda as fronteiras jurdicas para
alm da tutela clssica da propriedade e da liberdade no nova.
A novidade desse modelo a pretenso de ter dignidade constitucional e
pr-se como um dos pilares da ordem constituda por ele, onde o originrio
vnculo do Estado de Direito com os direitos do sujeito confirmado, mas adquire
novo alcance a partir do momento que novos direitos (em particular os direitos
sociais) so adicionados aos direitos de liberdade e propriedade, j antigamente
tutelados.
Com isso, h uma transio terica entre direitos subjetivos e direitos
fundamentais. Antes a preocupao era garantir os direitos de maneira individual,
considerando apenas a relao do sujeito com o Estado que deveria tutel-lo.
Agora, quando se consideram novos direitos, a tutela passa a ser de toda a
coletividade.
Especialmente aps a Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948
proclamada pela ONU, os direitos fundamentais tomaram os espaos antes
ocupado pelos direitos subjetivos.
Neste sentido, emerge a classificao dos direitos fundamentais e os limites
da atuao do Estado.

2.4 ESTADO DE DIREITO E DIREITOS FUNDAMENTAIS

2.4.1 Noes Tericas Acerca dos Direitos Fundamentais

Para Norberto Bobbio (2004, p.25), os direitos fundamentais so direitos

histricos, ou seja, nascidos em certas circunstncias, caracterizadas por lutas em
defesa de novas liberdades contra velhos poderes, e nascidos de modo gradual,
no todos de uma vez e nem de uma vez por todas.
Este autor ressalta como premissa filosfico-poltica geral do Estado de
Direito o individualismo e a doutrina dos direitos fundamentais, notando a mudana

34

no relacionamento entre Estado e cidados: outrora havia a submisso e os

deveres dos sditos autoridade absoluta, agora o dever da autoridade pblica
de reconhecer os direitos do cidado como prioridade, tutel-los e promov-los na
forma de direitos subjetivos.
Contudo, a dificuldade a mesma enfrentada pelos tericos do Estado de
Direito: a conceituao e valorao de quais direitos seriam de fato fundamentais
Os termos avaliativos so interpretados de modo diverso conforme a
ideologia assumida pelo intrprete; com efeito, objeto de muitas
polmicas apaixonantes, mas insolveis, saber o que se entende por
aperfeioamento da pessoa humana ou por desenvolvimento da
civilizao. O acordo obtido, em geral, quando os polemistas depois de
muitas concesses recprocas consentem em aceitar uma frmula
genrica, que oculta e no resolve a contradio: essa frmula genrica
conserva a definio no mesmo nvel de generalidade em que aparece
nas duas definies precedentes (BOBBIO, 2004, p.37).
No existem direitos fundamentais por natureza. O que parece
fundamental numa poca histrica e numa determinada civilizao no
fundamental em outras pocas e culturas (BOBBIO, 2004, p.38).

Esta inverso de perspectiva (da preponderncia do direito individual ainda

que coletivamente reconhecida- sobre o dever social) trouxe consigo o abandono
da concepo organicista da vida social, ou seja, da necessidade de integrao
entre sujeitos em grupos para o reconhecimento de sua prpria humanidade e
racionalidade.
Em se tratando da temtica do Estado de Direito, os direitos fundamentais
devem ser considerados dentro da tica da constitucionalizao (ou seja, o que
cada Estado garante dentro de sua lei mxima).
Os direitos fundamentais podem ser estudados e concebidos das mais
diferentes formas. Dentre essas formas, podemos estudar os referidos direitos
dividindo-os em dimenses, sob a forma de geraes, como o faz Paulo
Bonavides, Norberto Bobbio e outros doutrinadores, ou classificar e estudar
conforme so arrolados na Constituio de cada pas e em instrumentos
internacionais, como as Declaraes de Direitos.
Muitos autores relacionam diretamente os direitos subjetivos aos direitos
fundamentais. Contudo, pode-se perceber que a prpria lgica inicial do Estado de
Direito considera como fundamentais existncia humana apenas os direitos civis
e polticos, os direitos sociais seriam paulatinamente adquiridos. Para Lafer (2003),

35

o elenco dos direitos humanos contemplados pelo Direito Positivo foi se alterando
do sculo XVIII at os nossos dias:
Assim caminhou-se historicamente dos direitos humanos de primeira
gerao os direitos civis e polticos de garantia, de cunho individualista
voltados para tutelar a diferena entre Estado e Sociedade e impedir a
dissoluo do indivduo num todo coletivo para os direitos de segunda
gerao os direitos econmicos, sociais e culturais concebidos como
crditos dos indivduos com relao sociedade, a serem saldados pelo
Estado em nome da comunidade nacional. O processo de assero
histrica das duas geraes de direitos humanos, que so direitos
de titularidade individual, foi inspirado pelos legados cosmopolita e
universalista do liberalismo e do socialismo (LAFER, 2003, p.57, grifo
nosso).

Refora este raciocnio o fato de que os direitos civis e polticos ainda que
concebidos para toda uma coletividade, so de aquisio individual, dependentes
de caractersticas dos sujeitos. J os direitos sociais, fundados na solidariedade e
fraternidade, e os direitos de quarta gerao (como o direito democracia e
informao) possuem claramente um carter difuso, ou seja, no so de
titularidade especfica, mas de interesse de toda a humanidade.
Restando clara a diferenciao, acerca das Geraes de Direitos, adota-se a
diviso realizada por Bonavides (2001), que tambm as considera como quatro. A
primeira gerao de direitos oriunda do sculo XIX e composta dos direitos de
liberdade, que correspondem aos direitos civis e polticos, como j tratado neste
trabalho. Tendo como titular o indivduo, os direitos de primeira gerao so
oponveis ao Estado, sendo traduzidos como faculdades ou atributos da pessoa
humana, ostentando uma subjetividade que seu trao marcante. So os direitos
de resistncia face ao Estado.
A segunda gerao de direitos, chamada de gerao dos direitos sociais, da
mesma forma que a primeira, foi inicialmente objeto de formulao especulativa em
campos polticos e filosficos que possuam grande cunho ideolgico e fruto das
reflexes ideolgicas e no pensamento antiliberal desse sculo, conforme nota
Bonavides(2001).
Proclamados nas Declaraes solenes das Constituies marxistas e
tambm na Constituio de Weimar, os direitos de segunda gerao exerceram um
papel preponderante nas formulaes constitucionais aps a segunda guerra. Os
direitos de segunda gerao so considerados como sendo os direitos sociais,

36

culturais, coletivos e econmicos, tendo sido inseridos nas constituies das

diversas formas de Estados sociais.
Quanto a esses direitos de segunda gerao, salienta Bonavides (2001) que
a Constituio Brasileira os considera com aplicabilidade imediata, sendo portanto,
to relevantes quanto os de primeira gerao.
Os direitos de terceira gerao esto ligados concepo de fraternidade ou
solidariedade. So identificados como sendo o direito ao desenvolvimento, o direito
paz, o direito ao meio ambiente, o direito de propriedade sobre o patrimnio
comum da humanidade e o direito de comunicao.
Coleciona-se Sachs a este respeito:
enquanto o registro da primeira gerao de direitos polticos, civis e
cvicos se consolida balizando o poder de ao do Estado, toma corpo a
segunda gerao dos direitos sociais, econmicos e culturais, impondo
uma ao positiva ao Estado, uma terceira gerao de direitos, desta vez
coletivos, emerge: direito infncia, direito ao meio ambiente, direito
cidade, direito ao desenvolvimento dos povos, enfim reconhecidos na
Conferncia de Viena, em 1993 (SACHS, 1998, p.149).

Tecendo comentrios sobre a terceira gerao de direitos, Bobbio (2004)

aborda esta gerao de direitos cujos sujeitos no so os indivduos, mas sim, os
grupos de indivduos, grupos humanos como a famlia, o povo, a nao e a prpria
humanidade. Existem pelo menos trs teses bsicas ao tratar dos direitos do
homem: os direitos naturais so direitos histricos; nascem no incio da era
moderna, juntamente com a concepo individualista da sociedade (como j
demonstrado); ou tornam- se um dos principais indicadores do progresso histrico.
Porm, acerca dos fundamentos dos direitos do homem, para Bobbio (2004),
no h um fundamento absoluto. So direitos que variam conforme a poca e a
cultura, prova de que no so direitos fundamentais por natureza. De tempos em
tempos o rol de direitos vai se alargando, o que impossibilita atribuir fundamento
absoluto a direitos historicamente relativos. Para ele, essa iluso j no possvel
hoje; toda busca do fundamento absoluto , por sua vez, infundada. Assim, no se
deveria falar em fundamento dos direitos do homem, mas sim em fundamentos, de
diversos fundamentos conforme o direito cujas boas razes se deseja defender.
Para Bonavides a globalizao poltica na esfera da normatividade jurdica
introduz os direitos de quarta gerao, que alis, correspondem derradeira fase

37

de institucionalizao do Estado social e consistem no direito democracia, direito

informao e o direito ao pluralismo.
Ainda para o autor, pode-se partir para a assertiva de que os direitos da
segunda, terceira e quarta gerao no se interpretam, mas sim, concretizam-se.
Desta maneira, pode-se condensar a classificao proposta pelos autores
aqui mencionados no seguinte quadro:

QUADRO 1 - AS GERAES DE DIREITOS E SEUS MOMENTOS SOCIOPOLTICOS

Geraes
Primeira Gerao

Direitos tutelados
Liberdade, direitos civis e polticos
(direitos naturais)
Direitos sociais, culturais, coletivos e
econmicos

Segunda Gerao

Terceira Gerao

Direito ao desenvolvimento, infncia,

paz, meio ambiente, patrimnio
comum
da
humanidade
e

comunicao
Direito democracia, informao e ao
pluralismo

Quarta Gerao

Momento sociopoltico
Formao dos Estados de
Direito (sculo XIX)
Ps-Segunda Guerra Mundial
(Constituio de Weimar e
Constituies marxistas)
Direitos
Coletivos
reconhecidos na Conferncia
de Viena (1993)
Globalizao poltica

Fonte: A autora

Importante notar que a adoo da categorizao em geraes no implica

no iderio de superao dos movimentos histricos. Esta a nomenclatura
utilizada pela doutrina para determinar o acrscimo na concepo de direitos a
serem

tutelados

como

fundamentais

em

consonncia

com

momentos

sociopolticos.

2.4.2 A Universalidade dos Direitos Humanos para Boaventura de Sousa

Santos

Santos (1997), no entanto, alerta para o uso da temtica dos direitos

humanos como linguagem da poltica progressista e aponta para a utilizao de
duplos critrios na avaliao de suas violaes, complacncia para ditadores
amigos, defesa do sacrifcio dos mesmos direitos humanos em nome dos objetivos
do desenvolvimento. A poltica de direitos humanos, segundo ele, neste final de
sculo um fator-chave para compreender a crise da modernidade.

38

Na esteira do no universalismo dos direitos humanos proposto por Bobbio,

Santos advoga a tese de que enquanto os direitos humanos forem concebidos
como universais, tendero a operar em uma forma de globalizao de-cima-parabaixo e sero sempre um choque, uma arma do Ocidente contra o resto do
mundo A sada seria a reconceitualizao destes direitos como multiculturais (que
seria pr-condio de uma relao equilibrada e mutuamente potenciadora entre a
competncia global e a legitimidade local atributos de uma poltica contrahegemnica) (Santos1997, p.111).
Consensualmente so identificados quatro regimes internacionais de
aplicao dos direitos humanos: o europeu, o inter-americano, o africano e o
asitico. Porm, apenas os ocidentais tendem a formul-los como universais.
Por sua prpria essncia e constituio primordial, o Estado de Direito prima
pela tutela dos direitos subjetivos entendidos como os direitos civis e polticos, mas
sempre esteve s voltas com a necessidade de garantir a proteo dos direitos
sociais.
Dentro de uma concepo liberal ou nas tentativas frustradas socialistas, o
Estado no pode abdicar da providncia, ainda que mnima, dos direitos de terceira
e quarta gerao.
Do ponto de vista dos autores Pietro Costa e Danilo Zolo, uma alternativa
consistente a que vem sendo adotada pela Alemanha, no Estado de Direito
Social. Mas certo que cabe a cada nao desenhar o modelo de Estado que
garanta os direitos fundamentais na sua expresso plena, considerando
caractersticas socioeconmicas e culturais de seus indivduos cidados.
Na melhor expresso, cita-se Lafer (2003) que traz um trecho da obra de
Hannah Arendt:
Nas palavras de Hannah Arendt, no fecho deste artigo de 1949: This
human right, like all other rights can exist only through mutual agreement
and guarantee. Transcending the rights of the citizen being the right of
men to citizenship this right is the only one that can and can only be
2
guaranted by the comunity of nations . Em sntese, para usar uma
linguagem contempornea, medida em que o direito a ter direitos se
convertesse num tema global, de governana da ordem mundial, a
2

"Este direito humano, como todos os outros direitos somente pode existir por meio de acordo
mtuo e garantias. Transcende os direitos dos cidados - o direito dos homens cidadania -, este
direito o nico que pode e s pode ser garantido pela comunidade de naes

39
transcender as soberanias, ex vi da insero operativa de uma razo
abrangente da humanidade (LAFFER, 2003, p.58).

No seria equivocado dizer que esta concepo de Estado de Direito

aproxima-se com a linha adotada pelos Estados de posio liberal e esta posio
liberal- adotada principalmente nos Estados Unidos, mas dominante no
constitucionalismo europeu a partir da segunda metade do sculo XX torna a
garantia dos direitos fundamentais dependente do recproco controle e do equilbrio
entre os poderes constitudos, inclusive o legislativo, sob a constante vigilncia
constitucional.
Este no pode ser considerado onipotente, j que a prpria expresso
democrtica limitada por uma constituio liberal que considera os direitos
subjetivos como direitos fundamentais e portanto, inalienveis e inviolveis.
A omisso do Estado junto aos desafios sociais diante da complexificao
social dentro das sociedades altamente mercantilizadas e industrializadas e dos
processos de integrao regional (globalizao) gerou uma violao nos direitos
fundamentais/ direitos do homem (e no somente subjetivos, pois a nova gerao
de direitos passou a considerar os direitos difusos.
De acordo com Grinover (1999), o Congresso de Pavia em 1974 determinou
as caractersticas que distinguem os direitos difusos dos demais: indeterminados
pela titularidade; indivisveis com relao ao objeto; colocados a meio caminho
entre os interesses pblicos e os privados; prprios de uma sociedade de massa e
resultado de conflitos de massa; carregados de relevncia poltica e capazes de
transformar conceitos jurdicos estratificados como a responsabilidade civil pelos
danos causados no lugar da responsabilidade civil pelos prejuzos sofridos, como a
legitimao, a coisa julgada, os poderes e a responsabilidade do juiz e do
Ministrio Pblico, o prprio sentido da jurisdio, da ao, do processo.
Para a autora, surgia uma nova categoria poltica e jurdica, no se tratando
mais de
um feixe de linhas paralelas, mas de um leque de linhas que convergem
para um objeto comum e indivisvel. Aqui se inserem os interesses dos
consumidores, ao ambiente, dos usurios de servios pblicos, dos
investidores, dos beneficirios da previdncia social e de todos aqueles
que integram uma comunidade, compartilhando de suas necessidades e
seus anseios (GRINOVER, 1999, p.95).

40

Contudo, conforme assevera Canotilho, a lgica do Estado de Direito no

contempla a previso de eficcia destes direitos:
a expressa consagrao constitucional de direitos econmicos, sociais e
culturais no implica, de forma automtica, um modus de normativizao
uniforme, ou seja, uma estrutura jurdica homognea para todos os
direitos. Alguns direitos econmicos, culturais e sociais so verdadeiros
direitos self-executing (ex.: liberdade de profisso, liberdade sindical,
igualdade no trabalho); outros so direitos a prestaes, que pressupem
a atividade mediadora dos poderes pblicos (CANOTILHO, 1992, p.542).

Por esta razo, outros institutos como Organizaes da Sociedade Civil,

movimentos sociais e manifestaes comunitrias so indispensveis de modo a
estabelecer as tenses necessrias com o Estado para a vida em sociedade, como
adiante se v.

2.5 A TRANSFORMAO DO ESTADO BRASILEIRO COMO INSTITUIO

POLTICA

2.5.1 O resgate da Influncia Portuguesa

Os estudos sobre a formao do Estado Brasileiro, como o de todos os

outros pases que surgiram como fruto do colonialismo, remetem anlise
contextualizada das Metrpoles e de seus caminhos polticos e ideolgicos.
No Estado Portugus, a quebra do Antigo Regime foi consolidada somente
com o retorno de Dom Joo VI a Portugal e o seu aceite em governar no Regime
de Monarquia Constituinte.
Convm lembrar que o Estado liberal constitucional tpico do sculo XIX,
aps a experincia francesa, onde os jacobinos com a participao popular (base
assemblesta) tomaram o poder. Assim, apesar de pioneiro na configurao, o
Estado Portugus sofreu o que se chama de Liberalismo tardio (VIANNA, 1996).
Enquanto a lgica liberal apregoa a descentralizao e a no-interveno do
Estado, j no sc. XVIII o Estado Portugus andava na contramo e demonstrava
um processo gradual de centralizao.

41

Isso se d em razo do enfraquecimento dos poderes locais e municipais,

embora esses sempre tenham se mantido bastante fortes em Portugal, onde a
revoluo conservadora, parecendo muito mais um reforma do que revoluo.
No repete a revoluo liberal. Este modelo ser repetido no Brasil, que, lembrese, abrigou a famlia real e foi sede da Metrpole.
Segundo Hespanha (2004), a revoluo liberal portuguesa surgiu em um
contexto onde o Imprio Napolenico havia consolidado as reformas de engenharia
social sob a estrita tutela do Estado e no mais somente da fora econmica e o do
laissez-faire da burguesia.
Assim, a revoluo precisava do Estado, tanto para destruir a velha ordem
quanto para estabelecer uma nova. E precisava tambm, em igual fora, de
reformas, que necessitavam de recursos, que eram buscados em impostos, s
crescentes depois de implementadas as reformas estruturais propostas pelo
Estado Portugus.
Esta espiral fez com que tudo se esperasse do Estado, pois era a forma de
se fazer as coisas; antigamente no tempo do despotismo, fazia-se assim e tinha
como conseqncia igualmente o esvaziamento dos poderes municipais, pela
centralizao de recursos e decises na Coroa (HESPANHA, 2004) . Com isso, h
um arranjo de foras entre a nobreza e a Coroa Portuguesa, como forma de
alavancar as reformas.
O crescimento da burguesia portuguesa desvinculada da aristocracia se d
em um momento tardio. Os aparelhos administrativos comeam a evoluir de forma
mais consistente a partir desse momento. A efetiva modernizao do Estado
portugus se d quase no Sculo XIX, reflexo do jusracionalismo tambm tardio de
Portugal.
No Brasil, a construo do Estado-Nao foi recheada de particularidades.
Em primeiro lugar, note-se que uma das principais aspiraes do movimento
liberal clssico foi a derrubada do sistema feudal e seus desdobramentos. Porm,
como bem observa Vianna (1996), no Brasil no se pode dizer houve feudalismo,
tal como Portugal (Faoro, 2001).

42

Alm disso, o Brasil foi a nica Colnia a sediar o centro do Poder da

Metrpole, com a vida da famlia real portuguesa em 1808.
Como Colnia, no se viu a ascenso de uma burguesia que levasse
revoluo com o sistema vigente e culminasse na Independncia. Vianna (1996)
afirma que no Brasil no houve de fato uma revoluo e provavelmente nunca
haver.
Para este autor, o nativismo revolucionrio, com a influncia dos ideais do
liberalismo e das grandes revolues de fins do sculo XVIII, a partir da chegada
da famlia real ao Brasil, o ideal liberal com sinais revolucionrios comea a ceder
terreno lgica do conservar-mudando. Coube iniciativa de D. Pedro I o ato
poltico que culminou com a Independncia, em um processo clssico de
cooptao das antigas lideranas de motivao nacional-libertadora.
A ascenso e fortalecimento que vimos foi a da aristocracia rural, o
coronelismo, que antes detinha o poder de maneira informal aonde o Poder
Imperial no chegava. Assim, na retomada da concepo do Estado-Nao
Brasileiro, o liberalismo ocupa lugar de destaque.
A grande idia liberal da Independncia contraditria montagem da
estrutura propriamente dita, com caractersticas do particularismo do liberalismo
nacional (WOLKMER, 2005).
A burguesia quem originalmente traz o discurso do liberalismo (econmico,
poltico, modernidade jurdica), porm no Brasil, novamente e no por acaso de
modo similar ao que aconteceu em Portugal (cujo liberalismo fruto da monarquia
e do jogo de classes), este foi trazido pelos aristocratas.
O poder local era mais forte que o Poder Central e, de fato, a abertura a uma
concepo essencialmente liberal era um processo gradativo, pois implicava
diretamente na perda de controle dos coronis, o fim da escravido e em uma nova
concepo de estrutura governamental.
Pelo contrrio, com a Independncia houve a formalizao, por meio da
montagem da estrutura burocrtica e gerencial do Estado, do que antes era
informal: o coronelismo, expresso do caudilhismo, anteriormente citado.

43

Alguns o contrapem dizendo que o liberalismo foi um pensamento

hegemnico no Brasil (VIANNA, 1996), mas com caractersticas prprias, os
elementos liberais eram efetivos na prtica com a montagem de um Estado de
Direito no Brasil e uma constituio em 1824 e em seguida cdigo penal, com
diviso dos poderes, igualdade formal, estruturao judicial. So conquistas
limitadas pelo contexto social.
Com a presena dos coronis e a ausncia da administrao pblica nas
colnias portuguesas prevaleceu o patrimonialismo, onde o privado tem preferncia
sobre o pblico. Constituiu-se a elite de poder informal.
Para Wolkmer (2005), a falta de uma revoluo burguesa no Brasil afetou de
maneira definitiva a possibilidade de desenvolvimento de uma ideologia liberal no
pas, ficando limitando a uma necessidade de reordenao do poder nacional e da
dominao das elites agrrias.
Deste modo, com a independncia ocorre a legitimao do poder informal. O
coronel passa a ter o poder formal. O patrimonialismo tem posio frontal na
montagem do estado brasileiro, mantendo em muito a estrutura portuguesa.
Assim, o processo de surgimento do estado brasileiro diferente da
formao dos estados europeus. No Brasil, ocorre a estadania (responder ao
Estado Brasileiro) veio antes da cidadania propriamente dita (WOLKMER, 2005).
Segundo Carvalho (2007, p.26), parte da elite brasileira acreditou at o
ltimo momento ser possvel uma soluo que no implicasse a separao
completa de Portugal. Assim, segundo o autor

a principal caracterstica poltica da independncia brasileira foi a

negociao entre a elite nacional, a coroa portuguesa e a Inglaterra, tendo
como figura mediadora o prncipe D. Pedro. Do lado brasileiro, o principal
negociador foi Jos Bonifcio, que vivera longos anos em Portugal e fazia
parte da burocracia da metrpole. Havia sem dvida participantes mais
radicais, sobretudo padres e maons. Mas a maioria deles tambm aceitou
uma independncia negociada. (Carvalho, 2007, p.26)

44

Complementando este raciocnio a respeito da fragilidade da construo

cidad no Brasil, Faoro (1994) afirma que na Repblica o ciclo se fecha: o Antigo
Regime reformista assume, com o rtulo de Liberalismo vigente, oficial. Para ele, o
liberalismo teve uma base social definida, embora no compacta. No contou com
a burguesia industrial (j que esta era inexistente), mas sofreu fortes influncias do
movimento industrial exterior. Este, aqui, conviveu com o escravismo, foi articulado
descolonizao e no logrou xito em organizar o Estado por carncia estrutural
e pela deficincia de uma conscincia nacional real.
O tipo de modernizao implementada no era para favorecer as camadas
baixas, mdias ou burguesia crescente, e sim para manter as bases da
aristocracia. Reflexo disso a distncia entre a promulgao do Cdigo Comercial
e o Cdigo Civil Brasileiros: o primeiro data de 1850 e o segundo, que serviria para
determinar as bases das relaes entre indivduos e sociedade no plano dos
direitos civis, s veio a nascer em 1916 (WALD, 2004).
A ausncia do modelo clssico de Liberalismo, considerando-se deste modo
que houve um liberalismo moda brasileira, estagnou uma movimentao poltica
e, segundo Faoro (1994) impediu a emancipao, como classe, da indstria
nacional.
Ainda segundo Faoro (1994, p.47):

O Liberalismo, ao se desenvolver autenticamente, poderia, ao sair da

crislida da conscincia possvel, ampliar o campo democrtico, que lhe
conexo, mas pode ser-lhe antagnico. Por meio da representao nacional
que necessria ao Liberalismo amplia-se o territrio democrtico, e
participativo, conservando, ao superar, o ncleo liberal.

Para ele, caso o liberalismo tivesse seguido seu curso natural, nos moldes
do restante da Europa, seria possvel chegar a um ponto em que o que fosse
democrtico pressupusesse o espao dos direitos e garantias liberais, ampliveis
socialmente e todos os outros movimentos sociais ou propostas de regime como o
socialismo, numa fase mais recente, partiriam de um patamar democrtico, de base
liberal, como valor permanente e no meramente instrumental.

45

O Estado seria outro, no o monstro patrimonial-estamental-autoritrio que

est vivo na realidade brasileira (FAORO, 1994, p.47).
Pinheiro et al. (2006) apontam que j no perodo da Primeira Repblica,
mantinham-se falsas expectativas imputadas antiga Classe Mdia (composta
pela pequena produo, pequeno comrcio, prestadores de servios, profissionais
liberais e servidores do Estado) que deveria ter vocao democrtica irresistvel.
Contudo, de maneira diversa do que ocorreu em outros pases da Amrica
Latina, do perodo compreendido entre o final do sculo XIX e a Primeira Guerra
Mundial, este no foi o posicionamento da Classe Mdia brasileira. No sem razo.
A primeira das expectativas em relao atuao democrtica e transformadora
reside na vocao de oposio s classes dominantes. Esta no foi possvel de
ser alcanada dada a inexistncia de uma ideologia distinta da aristocracia rural. A
segunda seria a abertura das classes mdias para a industrializao. E o ltimo
destes mitos construdos em torno da classe mdia o civilismo, que na
verdade se manifestou como uma nova configurao das foras oligrquicas.
O Brasil traou sua caminhada liberal e poltica iniciando sem revoluo
campesina, sem uma burguesia ascendente, sem indstrias de base e firmando o
poder local dos coronis como fora motriz do poder e da poltica local. Sua
experincia na Primeira Repblica no firmou pilares para uma consistente
mudana da lgica social estabelecida e reflexo do processo de reformismo que
tomou o lugar da revoluo.
O reformismo no lugar da revoluo traz srias conseqncias, como
adverte Santos
Enquanto mudana social normal, o reformismo no pensvel sem o
contraponto da mudana social anormal, ou seja, da revoluo. Alis,
o mesmo vale para a revoluo. A anlise das grandes revolues
modernas mostra que todas elas recorrem ao reformismo como condio
do seu xito e consolidao. De facto, uma vez ocorrida a ruptura
revolucionria, as primeiras medidas dos novos poderes foram
invariavelmente as de se protegerem contra a ecloso de novas
revolues para o que recorreram lgica reformista da repetio e
melhoria. Retrospectivamente, pois, as revolues tm sido sempre o
momento inaugural do reformismo enquanto o reformismo s faz sentido
poltico enquanto processo ps-revolucionrio. Mesmo quando o seu
objectivo prevenir a ecloso da revoluo, a sua lgica opera por
antecipao da situao ps-revolucionria (SANTOS, 1998, p.1, grifo
nosso).

46

Assim, os ideais liberais de igualdade de condies, individualismo e

liberdade deram lugar ao patrimonialismo e uma frgil constituio estatal. Isto
porque, sem revoluo no se pode falar em quebra do Antigo Regime e sem
burguesia, no contexto aqui narrado, no haveria revoluo. Apenas uma reforma,
o que efetivamente ocorreu.
Desta maneira, conclui-se que os ideais liberais foram adaptados particular
realidade brasileira, de modo que a constituio da sociedade civil e de um legtimo
Estado Nacional, tal qual apregoado como fim maior das revolues burguesas, foi
alijado.

2.5.2 A Influncia Liberal

Aps o levantamento terico e amplo sobre a formao do Estado de Direito,

os modelos alemo e francs, a influncia do liberalismo no modo de se pensar e
implantar o Estado de Direito e a relao deste com os direitos fundamentais,
adentra-se em outra fase deste trabalho, enfocando a realidade brasileira.
Este captulo buscar traar um breve panorama sobre a entrada do
movimento liberal no Brasil, dentro do recorte econmico e poltico, identificando de
que modo este momento foi determinante na construo do Estado brasileiro.
Importante recordar que o Brasil no passou pela transformao oriunda da
ascenso e tomada do poder pela burguesia. Na Europa Ocidental e em outros
pases da Amrica Isso porque, o fundamento do nascimento das burguesias foi o
processo natural de industrializao, que levava possibilidade de trnsito entre as
classes econmicas.
O

Estado

Brasileiro,

porm

consolidou-se

em

uma

economia

proeminentemente agrria, sem indstria de base e com uma diminuta aristocracia

que ansiava pelos padres europeus de consumo e por isso os importava
(CARVALHO El al., 2007).

47

Sem um consistente processo de industrializao, s portas das revolues

burguesas em todo o mundo e com a presso inglesa pela abertura dos mercados
e a abolio da escravatura como imposio para aumentar a competitividade,
evidenciou-se no Brasil um substituto da burguesia no processo liberal: a
aristocracia. A ela interessavam as benesses desta nova proposta, mas sem abrir
mo dos privilgios do modelo que era vigente: a concentrao agrria e o regime
escravagista.
Como a aristocracia j havia se consolidado no poder e via no processo de
independncia (e posteriormente de Repblica) uma necessria estratgia
comercial internacional, efetivamente no houve uma revoluo no pas, apenas a
consolidao do sistema vigente. o que Vianna (1996, p.01) assevera ao afirmar
que
no Brasil nunca houve, de fato, uma revoluo, e, no entanto, a propsito
de tudo fala-se dela, como se a sua simples invocao viesse a emprestar
animao a processos que seriam melhor designados de modo mais
corriqueiro. Sobretudo, aqui, qualificam-se como revoluo movimentos
polticos que somente encontraram a sua razo de ser na firme inteno
de evit-la, e assim se fala em Revoluo da Independncia, Revoluo
de 1930, Revoluo de 1964, todos acostumados a uma linguagem de
paradoxos em que a conservao, para bem cumprir o seu papel,
necessita reivindicar o que deveria consistir no seu contrrio a
revoluo. Nessa dialtica brasileira em que a tese parece estar sempre
se autonomeando como representao da anttese, evitar a revoluo tem
consistido, de algum modo, na sua realizao.
Assim, neste pas que desconhece a revoluo, e que provavelmente
jamais a conhecer, ela no uma idia fora do lugar, como no o foi o
liberalismo que inspirou a criao do seu Estado-nao.

Ainda para Vianna (1996), estas elites econmicas e polticas do novo

Estado, eram fundamentais no controle de duas variveis fundamentais para sua
manuteno: territrio e populao.
Para Florestan Fernandes (1975), o Estado que nasce da Independncia
invocando o liberalismo e modelando as suas instituies polticas, intensifica a
escravido, fazendo dela o suporte da restaurao que realiza quanto s estruturas
econmicas herdadas da Colnia, afasta os ideais originrios das revolues
burguesas: igualdade de condies e supremacia da liberdade.
Contudo, preciso cautela ao se pode afirmar que a falta de um consistente
movimento burgus revolucionrio a nica razo do fortalecimento das elites

48

locais e da falta de mobilidade social que culminou com a apatia poltica e a

configurao atual do Estado Brasileiro.
Costurando com o vis poltico do liberalismo, com o qual est intimamente
ligado, na decomposio dos Estados coloniais surge o caudilhismo, fenmeno
apontado por Pinheiro (1995) como movimento proveniente das oligarquias
regionais que se consolidam como novos lderes, em substituio ao poder da
metrpole, oferecendo proteo queles que se colocam sobre sua tutela.
medida que se consolidam os processos de independncia, as elites locais
ganham mais espao no controle do sistema econmico, influenciando a poltica
econmica de acordo com seus interesses, que passam a ser chamados de
nacionais.
Ainda segundo Pinheiro (1995), esses oligarcas so a pedra fundamental
dos nascentes Estados latino-americanos, que, como primeira funo, recebem a
tarefa de garantir a independncia poltica e as fronteiras delimitadoras dos
territrios recm-libertados contra as oligarquias vizinhas.
Aqui no Brasil, este fenmeno foi chamado historicamente de coronelismo e
carregou grandes conseqncias na poltica, demonstrando que as duas esferas
so interligadas e interagem de maneira complexa.
Conforme aponta Carvalho et al. (2007), o coronel era o comandante
mximo da Guarda Nacional (substituta das ordenanas da poca colonial e criada
em 1831), que no era paga pelo Estado, nem tampouco fazia parte da burocracia
oficial. Assim, os coronis se transformaram em importantes atores polticos locais.
Com a chegada do federalismo, os governadores passaram a precisar dos coronis
para se firmar localmente, j que as eleies populares passaram a ser a forma de
acesso ao poder. Desta forma, foi firmado o pacto entre governos e coronis,
entregando nas mos dos coronis os cargos polticos locais.
No melhor estilo patrimonialista, o poder do Estado se aliava ao poder
privado dos proprietrios, sustentando-se os dois mutuamente, em
detrimento da massa dos cidados do campo e das cidades que ficava
margem da poltica (CARVALHO et al., 2007).

Alm disso, do ponto de vista da administrao pblica as idas e vindas da

famlia real trouxeram grande impacto na forma em que o estamento burocrtico e
os servios pblicos se constituram.

49
Tivemos, ento, de improvisar quadros e prticas de administrao
pblica para substituir a burocracia que havia voltado para Portugal.
Como o nico modelo conhecido era o da sufocante prtica cartorial tpica
da administrao portuguesa, no de se estranhar que tenhamos
desenvolvido um cdigo gentico administrativo muito parecido com o
Almanaque de Lisboa, que era o roteiro bsico da burocracia lusitana.
(CASTOR, 2004, p.50, grifo nosso).

Este quadro aliado ao formalismo e legitimao das elites locais refora e

perpetua o prestgio destas e dos grupos dominantes, atrasando o processo de
reduo das disparidades e eliminao de privilgios (CASTOR, 2004, p.57), com
reflexos na formao do governo e do exerccio democrtico.
Governos exercidos sucessivamente por estas elites (situao que
permanece at hoje em muitos rinces do pas), criaram uma cultura de resistncia
mudana e de dificultar o exerccio da cidadania dos que no pertenciam a estes
pequenos grupos.
Estes elementos influenciaram a construo democrtica que por aqui
tivemos.

2.5.3 Cidadania, Participao Popular e Governo

Para Faoro (1994), as reformas do estado eram idealizadas de forma a no

permitir a participao popular. A anomalia desse liberalismo no era a convivncia
com a escravido, mas o foco do sistema constitucional, posto no Estado, e no no
indivduo, em seus direitos e garantias.
Na constatao de Holanda (1984, p.9-11) possvel identificar a resposta
fragilidade da construo democrtica neste perodo:
Nas naes ibricas, falta dessa racionalizao da vida, que to cedo
experimentaram algumas terras protestantes, o princpio unificador foi
sempre
representado
pelos
governos.
Nelas
predominou,
incessantemente, o tipo de organizao poltica artificialmente mantida por
uma fora exterior, que, nos tempos modernos, encontrou uma das suas
formas caractersticas nas ditaduras militares [...] Por isso mesmo que,
rara e difcil, a obedincia aparece algumas vezes, para os povos ibricos,
como virtude suprema entre todas.

Ficou sedimentado que somente participariam ativamente do processo de

construo

do

Estado

brasileiro

aqueles

que

detivessem

altos

padres

50

econmicos, com forte influncia dos oligarcas locais, que substituram a burguesia
no processo de revoluo passiva brasileira.
Assim, percebem-se claramente os reflexos do liberalismo na construo
social e estrutural do Estado brasileiro, mesmo que tardio e de modo noconvencional.
Por um lado, para as classes margem do centro decisrio (populao
mestia, negra e despossuda) o liberalismo implicava na efetivao da igualdade e
transformao da ordem social. Mas para aqueles que participavam diretamente do
movimento da independncia em 1822, o liberalismo significava a eliminao dos
vnculos coloniais. Assim, seria um movimento de poltica externa, conservando a
dominao interna, sem reordenar as estruturas de produo e os arranjos sociais,
mantendo o sistema escravocrata e a economia de exportao (WOLKMER, 2005).
Do ponto de vista da participao popular e da consolidao de um modelo
de administrao pblica, sequer era possvel falar em controle social.
Ironicamente, o exerccio dos direitos polticos era considerado muito liberal
para os padres da poca. O voto era obrigatrio a todos os homens com 25 anos
ou mais e renda mnima de 100 mil-ris3 e o voto era facultativo a escravos libertos
nas eleies primrias (CARVALHO, 2007, p.29). A participao nos sufrgios era
considerada alta, se comparada com os demais pases.
Porm, o processo percorrido por estas eleies e quem efetivamente
ocupava o poder so o grande contra-senso a este cenrio que aparentemente
possibilitava uma saudvel construo democrtica estatal. A falta de participao
no processo de independncia, o analfabetismo (que segundo Carvalho (2007,
p.32) atingia mais de 85% dos votantes) e o longo perodo de colonizao
esvaziaram o debate poltico e por conseqncia qualquer tipo de controle social
sobre os atos da administrao pblica.
A alternncia no poder concentrou-se ento nas mos das elites (as
mesmas que negociaram o processo de independncia), que construram o
aparelho burocrtico de modo a garantir o patrimonialismo, o formalismo e a
manuteno de seus interesses.
3

Carvalho aponta que a limitao da idade comportava excees (21 anos para chefes de famlia,
oficiais militares, clrigos, empregados pblicos) e a limitao da renda no pode ser considerado
excludente, pois a maioria da populao tinha esta renda. Como exemplo, aponta o autor que em
1876 o menor salrio do servio pblico era 600 mil-ris (2007, p.30).

51
O chefe poltico local no podia perder as eleies. A derrota significava
desprestgio e perda de controle de cargos pblicos, como os de
delegados de polcia, de juiz municipal, de coletor de rendas, de postos na
Guarda Nacional. Tratava ento de mobilizar o maior nmero possvel de
dependentes para vencer as eleies (CARVALHO, 2007, p.33, grifo
nosso).

Durante o restante do processo histrico da Repblica, o processo poltico

manteve o mesmo ritmo e tendncia.
Com a Primeira Repblica, que perdurou at a Revoluo de 1930 no foi
diferente. O processo de instalao da Repblica no contou com a participao
popular, que tomou conhecimento aps sua concretizao e o coronelismo (com
seus votos de cabestro, prticas eleitorais duvidosas e o exerccio da imposio do
poder econmico de uns sobre os outros) ganhou mais fora do que nunca. De
acordo com Carvalho (2007, p.56), o coronelismo no era apenas um obstculo ao
livre exerccio dos direitos polticos; ele impedia a participao poltica porque
negava os direitos civis.
A Revoluo de 1930 igualmente foi motivada por interesses oligrquicos e
foi fruto do impacto da crise econmica de 1929.
Com um golpe de Estado (novamente a presena democrtica foi alijada),
iniciou-se a Era Vargas, que perdurou quinze anos, considerando seu retorno ao
poder pelo voto. A garantia de direitos sociais (trabalhistas e previdencirios) foi um
grande avano, porm esta conquista no pode ser considerada ignorando a
violao da liberdade e dos direitos polticos. Vargas a fez com base na cooptao
de lideranas polticas e de classe, ferindo os princpios democrticos e da
participao.
Conforme bem observa Carvalho:
Se os direitos sociais foram implantados em perodos ditatoriais, em que o
Legislativo ou estava fechado ou era apenas decorativo, cria-se a imagem,
para o grosso da populao, da centralidade do Executivo. O governo
aparece como o ramo mais importante do poder, aquele do qual vale a
pena aproximar-se (...) Essa orientao para o Executivo refora longa
tradio portuguesa, ou ibrica, patriotismo. O Estado sempre visto
como todo-poderoso, na pior hiptese como repressor e colaborador de
impostos; na melhor, como um distribuidor paternalista de empregos e
fatores. A ao poltica nessa viso , sobretudo orientada para a
negociao direta com o governo, sem passar pela medio da
representao.
Essa cultura orientada mais para o estado do que para a representao
o que chamamos de estadania, em contraste com a cidadania
(CARVALHO, 2007, p.221-222).

52

Entre seus sucessores expressivos esto Juscelino Kubitschek e Janio

Quadros, estes sem grandes reflexos do ponto de vista do fortalecimento de
instncias democrticas, de participao e representao.
Em 1964 veio a ditadura militar perdurando at 1985. Somente a partir da
um novo momento de reconstruo poltica e democrtica se iniciou.
Percebe-se que o processo de construo poltica sempre considerou os
interesses oligrquicos e o amadurecimento democrtico no ocorreu no mesmo
ritmo. Nos dizeres de Castor:
A ao (ou a inao) estatal foi decisiva para construir a sociedade
industrial de massa que somos, mas ao mesmo tempo influenciou
negativamente a competitividade de nossa economia, perpetuou a
desigualdade, criou castas e nichos de privilgios e privilegiados e
empurrou o grosso da populao para um Brasil muito diferente daquele
que existe na superfcie das aparncias. Uma peculiar combinao entre
um Estado distanciado da nao, uma burocracia transcendente, uma
populao tolerante e uma elite imobilista e retrgrada resultou em uma
sociedade profundamente formalista, em que aparncias e realidades
esto em profunda e permanente contradio (CASTOR, 2004, p.21).

Inevitavelmente, esta construo gerou reflexos na estruturao dos

governos que assumiram a gesto deste novo Estado. Neste sentido, importante
diferenciar a figura do governo com a instituio estatal.
Gross caracteriza governo como
o grupo de pessoas que exerce a autoridade e controla o poder fsico
sobre o Estado e os habitantes O governo usa o poder do Estado para
manter a ordem ou simplesmente manter-se no Poder (GROSS, 1998,
4
p.9) .

O Estado uma fico jurdica, ou como prefere Bresser-Pereira, uma

instituio. Estado-nao quando se relaciona com os demais Estados, com
caractersticas como soberania e controle do territrio.
a instituio que organiza a ao coletiva dos cidados de cada Estadonao, atravs da constituio nacional, e de todas as demais instituies
legais ou jurdicas que cria ou legitima, e que fazem parte constitutiva do
prprio (BRESSER-PEREIRA, 2005, p.1).

Por ter esta caracterstica fictcia, o exerccio do poder regulatrio e

coercitivo feito por meio justamente do governo (no em sentido estritamente
4

Government is a group of people who exercise authority and control physical power over the state
and inhabitants. The government uses the power of the state to maintain order withn the state or
simply to maintain itself in power.

53

executivo, mas tambm por meio de atividades legislativas e do controle

jurisdicional).
Assim, quando se fala da relao entre Estado e organizaes da sociedade
civil, evidentemente est se falando da relao entre o modo como o Estado se
concretiza, o governo.

3 CONCEITUAO DE SOCIEDADE CIVIL

A expresso "sociedade civil" remete aos filsofos europeus dos sculos

XVII e XVIII, tais como Hobbes e Rousseau, que estabeleceram de Contrato Social
e a vincularam ao conceito de cidadania. A sociedade regida pelas leis seria
diferente da condio primitiva de independncia e saciamento de paixes e
necessidades. Societas civilis, portanto, era a representao da ruptura com a
societas naturalis. Nascia o corpo poltico no qual liberdade e razo deveriam
conciliar-se (FERNANDES, 1994).
Bobbio aponta que a concepo de sociedade civil de tradio oitocentista
nasceu de uma definio negativa, muito mais do que uma concepo positiva. Ou
seja, dentro desta lgica, adotada pelos tratados de direito pblico e de Teoria
Geral do Estado em todo mundo ocidental, a sociedade civil vista como conjunto
de relaes no reguladas pelo Estado, e portanto, como tudo aquilo que sobra
uma vez bem delimitado o no qual se exerce o poder estatal (BOBBIO, 2007,
p.34).
Ainda sim e dentro deste contexto, prope o autor trs acepes que
estabelecem este contraponto entre sociedade civil e Estado: identificao deste
no-estatal com o pr-estatal, com o anti-estatal ou com o ps-estatal.
No caso da identificao da sociedade civil como pr-estatal, implica no
reconhecimento de que antes do Estado assumir esta configurao e adotar a
doutrina jusnaturalista, desde sempre existem diversas formas de associao entre
indivduos.

Nestas formas de associao, o Estado at exerce algum tipo de

regulao externa, mas no interfere na esfera privada dos interesses destes

indivduos.

54

Na identificao como anti-estatal, para Bobbio a sociedade civil assume

contornos de espao onde nascem, se articulam e se fortalecem os chamados
contra-poderes, que buscam alterar as relaes de dominao vigentes. Seria o
espao onde grupos , das mais diversas instncias, lutam pelo aumento de poder
poltico, econmico e social. Assevera Bobbio que neste vis, corre-se o risco de
aumentar a conotao axiologicamente negativa, denotando a sociedade civil como
fator de desagregao.
A terceira acepo traz o carter cronolgico da primeira e axiolgico da
segunda, representando o ideal de uma sociedade sem Estado, com inspiraes
nas idias de Gramsci.
O autor prope um outro conceito de sociedade civil, no mais de carter
negativo, colocando a sociedade civil como o lugar onde surgem e se desenvolvem
os conflitos econmicos , sociais, ideolgicos, religiosos, que as instituies
estatais tm o dever de resolver ou atravs da mediao ou atravs da represso.
(BOBBIO, 2007, p.35). E ainda complementa:
Nas mais recentes teorias sistmicas da sociedade global, a sociedade
civil ocupa o espao reservado formao das demandas (input) que se
dirigem ao sistema poltico e s quais o sistema poltico tem o dever de
responder (output): o contraste entre sociedade civil e Estado pe-se
ento como contraste entre quantidade e qualidade das demandas e
capacidade das instituies de dar respostas adequadas e tempestivas
(BOBBIO, 2007, p.35).

A manifestao da sociedade civil enquanto Terceiro Setor e a dinmica de

sua relao com o Estado objeto do prximo item deste estudo.

55

3.1 O ESTADO, O MERCADO E AS RELAES SOCIAIS VISO

CONTEMPORNEA

3.1.1 Contexto Atual: A Sociedade Centrada no Mercado

Ramos (1981) inicia sua obra A nova cincia das Organizaes lembrando
que o mercado5, atualmente direcionador de indivduos, famlias, organizaes e
naes, j foi tido como um espao fsico delimitado onde ocorriam trocas e
negcios eram realizados. Por conta disso, deveria permanecer apenas dentro
daquele espao fsico delimitado e fundamenta sua teoria nos autores clssicos.
Tanto Aristteles quanto Plato e So Thomas concluem que a limitao do espao
fsico das prticas comerciais seria importante para preservar o bom carter da
comunidade.
Contudo, o processo histrico demonstra que o mercado, antigamente
apenas mais uma dimenso da convivencialidade humana, passou a ocupar o eixo
central das relaes sociais. Do incio da era moderna, passando pelas polticas
expansionistas europias, revoluo industrial e econmica, prevalncia do
capitalismo como sistema e o boom tecnolgico ps-segunda guerra mundial,
possvel perceber que os espaos coletivos deram lugar ao individualismo e a um
novo modelo de pensar a relao entre os indivduos.
Nas sociedades pr-industriais as organizaes formais (como ou Estado ou
instituies de mercado) tinham menor ou quase nenhuma participao no
processo de socializao do indivduo, pois este era formado por uma educao e
cultura que lhes davam os valores do correto comportamento.A caracterstica de
forte participao da socializao do cidado pelas organizaes econmicas
tpica da sociedade industrial, centrada no mercado (RAMOS, 1981, p.92).

Entendido aqui como a instituio social na qual as pessoas trocam livremente mercadorias
(bens, recursos e servios), em geral usando como meio o dinheiro, o mercado pressupe uma
diviso social do trabalho e a propriedade privada dos meios de produo. A natureza do sistema de
mercado tem sido objeto de muitos debates no decorrer do sculo XX, com respeito tanto ao papel
terico do mercado na coordenao da atividade econmica quanto possibilidade prtica de
melhorar o sistema de mercado atravs de polticas monetrias e fiscais do governo ou de
planejamento econmico totalmente abrangente. (PRYCHTKO in Dicionrio do Pensamento Social
do Sculo XX, 1996, p.459)

56

Com as mudanas trazidas pela modernidade, especialmente nos campos

do pensamento econmico e poltico, a lgica de sustentao da sociedade mudou.
O padro imposto pela economia de mercado tornou-se a dimenso norteadora
das relaes sociais e expandiu-se de tal forma na era industrial que deu
surgimento a um novo rtulo para o Homem, o homo economicus (Ramos, 1981).
Especialmente aps a experincia dos neoclssicos6, a economia acaba por se
tornar o eixo condutor das relaes sociais.
Contudo, Veronese (2004, p.66) ainda identifica a presena neste contexto
de uma
demanda por uma sociabilidade de convivialidade e de uma poltica de
direitos onde direitos coletivos e individuais se reforcem, no se
canibalizem como acontece freqentemente. Uma cidadania cultural
apropriada a partir da disputa entre princpios de igualdade (cidadania) e
diferena (identidade cultural) exige o fomento da convivialidade entre as
diferenas.

Veronese (2004, p.67) ainda ressalta que a desmercadorizao da instncia

produtiva e distributiva faz-se necessria para a desmercadorizao e socializao
da esfera econmica e da vida em geral, pois o problema moderno da opresso,
explorao e alienao est vivamente presente, embora assuma diferentes
configuraes na contemporaneidade.
Bauman (2003) aponta que dois aspectos aceleraram perda do sentido
comunitrio na esteira da modernidade: o primeiro a viso burguesa de mundo
que proclama o prazer ou a felicidade como propsito supremo da vida (suprimindo
os obstculos ticos a esta busca), gerando individualismo, o colapso de grupos de
referncia social. O segundo fruto do primeiro: o crescimento selvagem da
desigualdade social.
Na maior parte de sua histria, a modernidade foi uma era de engenharia
social em que no havia crena na emergncia e na reproduo espontnea da
ordem comunitria. Com o desaparecimento das instituies auto-regenerativas da

A escola de economia neoclssica , principal escola de pensamento econmico do sculo XX,

levanta a hiptese de que o sistema de mercado funciona como um mecanismo que tende a um
equilbrio econmico geral no qual todas as ofertas e demandas de bens e servios escassos so
perfeitamente coordenadas. Em vez de encarar o mercado como anrquico, cheio de conflitos e
inerentemente sujeito a crises, os economistas neoclssicos tendem a explicar os mercados de
forma esttica, newtoniana, como se todos os participantes dele (produtores, consumidores,
operrios) dispusessem de plena e completa informao e fossem guiados por preos que igualam
as ofertas de mercado com as demandas. (idem, ibidem)

57

sociedade pr-moderna, a ordem possvel passou a ser aquela guiada pela razo
(BAUMAN, 2003, p.29).
preciso ressaltar que a lgica das relaes econmicas foi drasticamente
alterada com a Revoluo Industrial, que possibilitou o crescimento de economias
de consumo de massa, mudanas nas relaes de trabalho e do capital. Com isso,
o restante das relaes sociais e comunitrias (entre indivduos, grupos sociais e
com o prprio Estado) foram tambm alteradas, passando a considerar esta nova
agenda de necessidades, com o crescimento dos agrupamentos humanos nos
meios urbanos.
Zolo traa um paralelo entre o crescimento da economia de mercado e o
tratamento dado pelo Estado de Direito aos titulares dos direitos subjetivos:
A partir da Revoluo Industrial, foi se instaurando paulatinamente na
Europa, entre o reconhecimento dos direitos, de um lado, e as instncias
gerais de um sistema poltico-jurdico correlato economia de mercado de
outro. No decorrer desse acontecimento secular, o Estado de Direito
abriu-se progressivamente ao reconhecimento formal de uma srie de
sucessivas geraes de direitos, at assumir as faces daquilo que foi
chamado de Estado constitucional e depois, de Estado social ou
Estado do bem-estar (Welfare State) (Zolo, 2006, p.166).

Na medida em que o Estado se rendeu aos apelos de uma sociedade

centrada no mercado, enfraqueceu-se. As novas configuraes mundiais tiraram
dos governos locais o papel de destaque nos processos decisrios. Em seus
lugares, as grandes corporaes (multi e transnacionais), que no conservam
nenhum tipo de sentimento de pertena ou nacionalismo, passaram a ditar as
regras do jogo, condizentes com a lgica neoliberal (DUPAS, 2003, p.13).
Morales (1998, p.117) nota que a partir da crise econmica mundial da
dcada de 70, a crise do Estado contemporneo passou a se manifestar com
clareza em trs aspectos: crise fiscal, de governabilidade e governana. Ao longo
dos anos 80, poucos recursos de um lado e muitos compromissos de outro
trouxeram reflexo de que o modelo de proviso estatal de servios pblicos no
acumulava mais capacidade de resposta s necessidades sociais. As polticas
pblicas de bem-estar social eram financiadas com fundos pblicos, que passaram
a cobrir outros dficits causados pela crise fiscal.
O mercado no precisou mais do Estado para garantir o capital, apenas para
regul-lo internamente, at a recente crise iniciada em 2008, onde os Estados

58

Nacionais foram fundamentais para evitar a quebra de diversos segmentos na

economia e para assegurarem a sobrevivncia de moedas e mecanismos de
funcionamento dos mercados. Estaramos diante de uma nova configurao das
relaes estatais com os mercados? S o tempo dir.
Na Amrica Latina, por outro lado, a sociedade civil passou por um processo
de fortalecimento, especialmente a partir da dcada de 80 com a redemocratizao
dos pases latino-americanos. No Brasil, a sociedade civil teve forte papel na
abertura poltica e, por meio da capilaridade que tinham, mobilizaram juntamente
com sindicatos, partidos polticos e movimentos de classe a campanha pelas
eleies diretas.

3.1.2 O Brasil Ps-reforma Administrativa na Dcada de 90

Em 1995, teve incio no Brasil a Reforma da Gesto Pblica, tambm

chamada de Reforma Gerencial do Estado a partir da publicao do Plano Diretor
da Reforma do Estado, posteriormente transformado na Emenda Constitucional n
19.
Capitaneada pelo ento Ministro Luiz Carlos Bresser - Pereira, a Reforma
buscou o desengessamento da mquina estatal por meio da descentralizao dos
servios e busca de modelos de gesto focados em resultados, conforme consta
em sua prpria Exposio de Motivos (BRESSER-PEREIRA, 1995, p.2, grifo
nosso).
Hoje, a crtica administrao burocrtica tradicional prescinde das
divises poltico-ideolgicas: questiona o Estado tutelador, executor direto
e onipresente, mas ineficaz no seu desempenho, prisioneiro de estruturas
burocrticas verticalizadas e orientadas pela cultura do controle, do
formalismo e do tecnicismo burocrtico. O novo Estado que desejamos
ser orientado pelo modelo da Administrao Gerencial, mais gil,
flexvel, com nfase na eficincia, reduo de custos, gesto flexvel,
participao e controle sociais.

O modelo adotado at o final do Governo Fernando Henrique Cardoso foi o

da Administrao Gerencial orientada pela busca da eficincia, da eficcia e da
qualidade dos servios pblicos, de perfil claramente liberal. A proposta era uma
Administrao Pblica

inovadora,

com novos formatos organizacionais e

59

institucionais, mais geis e flexveis e substituio dos controles formais pela

avaliao de resultados (BRESSER-PEREIRA, 1995, p.3).
So frutos da Reforma: as Agncias Reguladoras, como a ANEEL (Lei
Federal 9427/1996), as Agncias Executivas (Lei 9649/1998), a Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) e a Lei das Organizaes
Sociais (Lei 9637/1998). Na esteira da descentralizao, tambm surge a
qualificao como OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(Lei 9790/99), que permite a elaborao de Termos de Parceria com o Poder
Pblico.
Ainda, segundo Bresser-Pereira (1997) eram quatro os aspectos bsicos
nesta reconstruo do Estado: a delimitao de sua abrangncia institucional e os
processos de reduo do tamanho do Estado; a demarcao de seu papel
regulador e os processos de desregulamentao; o aumento de sua capacidade de
governana; e o aumento de sua governabilidade. Em todos eles, o objetivo no
era enfraquecer o Estado, mas fortalec-lo.
Na conduo do Plano Diretor de Reforma do Estado, considerou-se a crise
brasileira como uma crise do Estado, da estratgia estatizante e do modelo de
administrao pblica burocrtica. Como resposta a este esgotamento, foi
proposto o conceito de administrao pblica gerencial, permeado pela eficincia
e qualidade, de modo descentralizado e com foco no cidado (Falconer, 1999,
p.14)
Para Castor (2001, p.22), apesar de fundadas crticas a respeito do processo
de privatizao e do destino dado aos recursos com ele obtidos, o pas
experimentou significativos avanos em termos de ampliao de sua capacidade
produtiva em todos os setores privatizados.
Contudo, conforme observa Souza (2008):
A Reforma do Aparelho Estatal foi mantida pelo governo central nos anos
subseqentes, no entanto no foi uma reforma drstica e suficientemente
densa capaz de ensejar modificaes substancias no patrimonialismo
burocrtico brasileira, nem tampouco na estrutura poltica bacharelesca e
no coronelismo social (SOUZA, 2008, p.88)
Patrimonialismo e burocracia, conceitos teoricamente antagnicos, pois
formas de dominao distintas, mas que assumem no Brasil um
significado muito forte. Entrelaadas na cultura e no iderio brasileiro,
a burocracia e a dependncia do poder cobem o exerccio da
democracia e subjuga a vontade popular, estratificando cada vez

60
mais o patrimonialismo em nossa sociedade (SOUZA, p.89-90, (grifo
nosso).

Contudo, a reforma no conseguiu alterar nas bases a relao do servio

pblico com a sociedade, em especial neste caso, com a sociedade civil.
Existe uma clara diferenciao entre reforma gerencial do estado e uma
mudana de comportamento dos servidores. A reforma no incluiu em sua agenda
formao que propiciasse novas experincias e um novo modo de considerar suas
funes com impacto nas relaes sociais. Ao contrrio, gerou um esvaziamento
do quadro daqueles que eram mais qualificados, achatou os salrios e gerou uma
onda de desestmulo que acabou por sucatear o que j estava condenado: as
instncias de base do servio pblico, que foram ainda mais permeadas pela
cultura burocrtica, desmotivada e pouco eficiente (CASTOR, 2004).
Percebeu-se, igualmente, um aumento das expectativas e responsabilidades
depositadas pelas Polticas Pblicas ao Terceiro Setor.
Conforme comenta Castor (2004, p.137):
As coisas ficam bem mais complexas quando se leva em considerao
que o Estado no age, apenas, atravs de organizaes convencionais e
permanentes: milhares de organizaes ad hoc foram sendo criadas ao
longo do tempo, sob as mais diferentes denominaes e formatos
jurdicos, como as que derivam de convnios e outros ajustes,
Organizaes No Governamentais que operam com apoio e
financiamento (muitas vezes integral) do poder pblico, fundaes e
associaes privadas que cumprem atividades paralelas ou
complementares s do Estado e assim por diante.

visvel o crescimento do Terceiro Setor neste perodo, tanto em tamanho e

estrutura administrativa, como na quantidade das organizaes. E no por acaso.
De um lado um impulso oriundo do Setor Pblico, que enxergou nas organizaes
parceiros essenciais neste novo molde gerencial. De outro, houve o fortalecimento
natural da sociedade civil ps-abertura poltica influenciado pelo novo olhar mundial
tendente s consideraes das questes sociais.
Na expresso de Dowbor (2007, p.7) esta uma transformao profunda
No decorrer de meio sculo, passamos de uma viso filantrpica, de
generosidade assistencial, de caridade, de um tipo de blsamo
tranqilizador para as conscincias capitalistas, para a compreenso de
que a rea social se tornou essencial para as prprias atividades
econmicas. Esta mudana profunda de enfoque foi positiva.

61

3.2 TERCEIRO SETOR NO BRASIL E SUA RELAO COM O ESTADO

Conforme estudo nosso anteriormente realizado (NOVAK; CASTOR, 2007),

a participao da sociedade civil organizada por meio de associaes, obras de
caridade, filantropia ou movimentos para educao, sade e garantia de direitos
contempornea ao nascimento do Estado brasileiro e paulatinamente foi tomando
corpo como um segmento da sociedade, ao lado do Estado e do mercado. Abaixo
segue o levantamento realizado sobre a origem das organizaes no Brasil e a
incorporao da denominao ONG.
Outrora, forte era a presena das obras capitaneadas pela Igreja Catlica,
como as Santas Casas de Misericrdia ou a famosa roda dos enjeitados em
igrejas e conventos, onde bebs eram deixados por suas mes anonimamente
para adoo. Doentes, pobres e abandonados eram objeto da preocupao e da
caridade da Igreja e de distintas senhoras que se empenhavam em angariar fundos
em eventos beneficentes.
Foi no Estado-Novo de Getlio Vargas, considerado o cone do populismo
por alguns,e denominado pai dos pobres por seus correligionrios, que o Estado
Brasileiro incorporou a questo social mais enfaticamente e movimentos sociais se
fortaleceram, em especial o sindicalismo. Nos anos pesados da ditadura, coube s
organizaes sociais o papel, ora de mera filantropia (desde sempre existente na
sociedade brasileira), ora de instrumento de manifestao popular. Ganham
notoriedade os movimentos de base articulados pela Igreja, a disseminao dos
partidos polticos e de grupos que passaram a pensar na retomada da democracia
e em mecanismos de garantia de direitos.
As organizaes tiveram forte papel na abertura poltica e por meio da
capilaridade que tinham mobilizaram, juntamente com sindicatos, partidos polticos
e movimentos de classe a campanha pelas eleies diretas.
Em comum, tanto associaes de bairro, quanto grandes fundaes, grupos
de pesquisadores e intelectuais ou organizaes que lutam pelas garantias e
fortalecimento de determinados segmentos, carregam a mobilizao e a expresso
da sociedade civil organizada.

62

O termo ONG - Organizao No-Governamental (NGO Non-governmental

Organization) foi adotado mundialmente depois da ECO-92 para determinar todas
as instituies que atuavam na articulao da sociedade em busca da soluo por
interesses comuns e no estavam ligadas diretamente ao poder estatal
(FERREIRA, 2005, p.37).
O termo surge pela primeira vez em documentos das Naes Unidas, nos
finais dos anos 40, aludindo a um universo extremamente amplo e pouco definido
de instituies. J em 1945, a Ata de Constituio das Naes Unidas faz meno
a Organizaes No Governamentais com as quais o Conselho Econmico e
Social da ONU poderia estabelecer consultorias (LANDIM, 1993, p.11).
A respeito desta nomenclatura, Fischer e Falconer (1998) observam que se
abre um leque onde podem caber tanto fundaes (que muitas vezes abrigam
empresas de grande porte que buscam eximir-se legalmente de exigncias fiscais
e tributrias) quanto associaes comunitrias. Ainda asseveram os autores: aos
investidores internacionais interessados, a expresso "no-governamental" era
uma garantia de que as organizaes no mantinham ligaes com sistemas de
governo totalitrios e intolerantes, ao passo que com o tempo a sigla ONG tornouse uma espcie de logomarca.
Assim, importante diferenciar o que se convencionou chamar de ONG e
algumas qualificaes jurdicas.
Pelo ordenamento jurdico brasileiro, existem apenas duas possibilidades de
manifestao da sociedade civil com finalidades no-econmicas: associaes ou
fundaes. As associaes constituem-se pela unio de indivduos em torno de um
objetivo comum; as fundaes so fruto da destinao patrimonial de uma pessoa
fsica ou jurdica em prol de uma causa considerada de interesse pblico.
Deste modo, pode-se dizer que a sigla ONG designa, como uma espcie de
nome fantasia, as manifestaes institucionalizadas da sociedade civil que atuam
dentro da lgica do Terceiro Setor, adiante demonstrada.
Como forma de regular as organizaes que porventura tivessem interesse
em manter uma relao com o Estado, este criou algumas qualificaes,
certificaes que atestam o preenchimento de requisitos fixados em lei para o
desenvolvimento de certos tipos de atividades em parceria com o setor pblico.

63

Nasceram assim as qualificaes como OSCIP (Organizao da Sociedade

Civil de Interesse Pblico) e como OS (Organizao Social). Ambas no governo de
Fernando Henrique Cardoso, com base na lgica da descentralizao dos servios
e aes, que culminou com a Reforma do Estado, tpico tambm adiante melhor
detalhado.
Tanto as organizaes que so qualificadas OSCIP (e podem firmar Termo
de Parceria com o Estado), quanto as qualificadas como OS (aptas a assinarem
Contratos de Gesto com o setor pblico) nascem primeiramente como
associaes ou fundaes, ou seja, como ONGs.
Segundo Castor (2004), este movimento denominado publicizao e foi
uma das diretrizes da Reforma Gerencial na nova tnica de relao com o setor
privado.
Uma das polticas bsicas da diminuio do tamanho do Estado, constante
do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, que segue essa
filosofia de aproximao com o setor privado, a transformao de
organizaes pblicas que executem funes no exclusivas do Estado
em organizaes sociais autnomas, processo que o plano diretor
denominou de publicizao. O patrimnio e as atribuies de organismos
pblicos seriam progressivamente transferidos para entidades no
pertencentes juridicamente ao aparelho do Estado, mas cumprem funes
socialmente importantes. (...) Progressivamente, o envolvimento do Estado
seria diminudo at que as novas entidades pblicas no estatais
assumissem, totalmente, os encargos que so atualmente suportadas pelo
Estado (CASTOR, 2004, p.269).

Este o universo que compe o Terceiro Setor, de conceito ainda no

consensual. Alguns consideram todas as organizaes que no sejam ligadas ao
Estado (Primeiro Setor) e que no atuem no mercado (Segundo Setor), incluindo
igrejas e suas pastorais, movimentos no institucionalizados, sindicatos e partidos
polticos.
Outros, como neste artigo, consideram Terceiro Setor somente as
organizaes fruto da mobilizao da sociedade civil organizada, sem pretenses
polticas ou representao de classe.
A definio adotada por Fernandes (1994, p.127) para o Terceiro Setor
exprime a amplitude do conceito adotado por parte da comunidade acadmica e da
sociedade civil organizada sobre as organizaes que o compem, considerando
que

64
pode-se dizer que o terceiro setor composto de organizaes sem fins
lucrativos, criadas e mantidas pela nfase na participao voluntria, num
mbito no governamental, dando continuidade s prticas tradicionais da
caridade, da filantropia e do mecenato e expandindo o seu sentido para
outros domnios, graas, sobretudo, incorporao do conceito de
cidadania e de suas mltiplas manifestaes na sociedade civil.

Neste sentido, Voigt (2007, p.1) observa a popularizao desta terminologia

e tece com preocupao uma anlise sobre ele.
O conceito de Terceiro Setor vem se popularizando, nos ltimos anos,
aplicado indiscriminadamente imensa gama de organizaes sem fins
lucrativos que, embora j existiam h muito tempo, em sua maioria, so
apontadas como um novo setor. A sociedade estaria dividida entre o
primeiro setor - o Estado, o segundo setor - o mercado, e um terceiro
segmento que, ao que tudo indica, ainda deve ser devidamente
investigado para assegurar se realmente constitui um setor
da
sociedade.

Tal observao vlida na medida em que organizaes se proliferam pelo

pas, muitas vezes sem um foco definido, outras em busca de um novo nicho de
mercado, que sem dvida crescente, a comear pelo novo papel atribudo pelo
Estado ao Terceiro Setor.
Um discurso cada vez idealizador do papel das organizaes na construo
de uma sociedade democrtica requer uma contrapartida governamental e a
urgente profissionalizao de um setor que se caracteriza pela capacidade de
resoluo das demandas sociais urgentes e pela mobilizao comunitria, mas
ainda no se v ambientado com ferramentas gerenciais e de planejamento para o
estabelecimento de sua sustentabilidade.
Para Falconer (1999), o Terceiro Setor como manifestao da sociedade
civil e parceiro obrigatrio do Estado na concepo e implementao de polticas
pblicas, ainda est despreparado para que cumpra os papis para os quais est
sendo convocado, seja por caractersticas polticas e culturais brasileiras, como a
alegada falta de tradio associativa, seja por deficincias na gesto.
No Brasil, o expressivo crescimento no nmero de organizaes est
intimamente ligado com a reforma do Estado ocorrida em meados dos anos 90, o
aumento das demandas sociais pelo modelo socioeconmico vigente e o
fortalecimento dos movimentos sociais.
No tocante reforma administrativa, o Plano Diretor de Reforma
Estado, de responsabilidade do Ministrio da Administrao e Reforma
Estado (MARE), sob o comando de Luiz Carlos Bresser Pereira, parte
constatao do esgotamento do modelo de Estado at ento adotado

do
do
da
no

65
Brasil e prope um novo modelo, que reserva um papel de destaque s
organizaes privadas sem fins lucrativos (FALCONER,1999, p.14).

Como forma de rever a interveno do Estado no desenvolvimento social, na

redefinio do modo de financiamento e na organizao e execuo das polticas
pblicas sociais, Morales (1998, p.118) verifica trs possveis formas de organizar a
proviso de servios e atividades mencionadas: por meio das organizaes
estatais (que se vincula crise de governana atual); por meio de outorga ao
mercado da regulao dos servios (pela prestao, privatizao ou terceirizao
dos servios, partindo do ideal do Estado mnimo); por meio da desestatizao
(onde se mantm o carter pblico dos servios, com o Estado financiando as
polticas sociais, atravs de instituies no pertencentes ao Estado, nem
puramente esfera privada).
A busca e experimentao de solues inovadoras tem sido uma das
grandes caractersticas e contribuies dadas pelas organizaes do Terceiro
Setor, conforme Cardoso (1997), e pode ser ligada facilmente ao modelo de
paradigma paraeconmico proposto por Guerreiro Ramos.
As organizaes do Terceiro Setor utilizam tanto capital de mercado quanto
capital social fornecidos pelos dois primeiros.
A este respeito, Rifkin (1997) define capital de mercado como sendo o
indivduo que buscando maximizar seus interesses individuais acaba por maximizar
o interesse do prprio mercado, conceituao esta baseada em Adam Smith. E
ainda define como capital social aquele que d de si para a comunidade,
otimizando os interesses pessoais de cada indivduo. O autor defende que haja
complementaridade entre ambos e no excluso.
A omisso do Estado junto aos desafios sociais diante da complexificao
social dentro das sociedades altamente mercantilizadas e industrializadas e dos
processos de integrao regional gerou uma violao nos direitos fundamentais/
direitos do homem (e no somente subjetivos, pois a nova gerao de direitos
passou a considerar os direitos difusos e coletivos) sem precedentes na histria.
Um dos papis mais importantes do Estado , exatamente, o de preservar
[esses] diferentes sistemas, esses espaos no econmicos, por assim
dizer.: espaos nos quais se desenvolvem as atividades culturais e
artsticas, onde se exercita a solidariedade, exerce-se o civismo, pratica-se
o lazer, o cio, etc. Para isso, o Estado no pode estar abastardo,
diminudo em suas capacidades mnimas, como acontece atualmente.
Mas no se pode imaginar que ele seja um deus todo-poderoso e que

66
consiga promover a preservao e a multiplicao desses espaos por fiat
administrativo e poltico (CASTOR, 2004, p.248-249).

Gerou tambm uma discusso sobre o exerccio da soberania conferida a

este Estado por meio do Contrato Social firmado entre seus cidados.
A soberania, antes atributo interno do Estado, reflexo daqueles que nele
habitam e manto protetor de seu territrio (DUPAS, 2005, p.142) perdeu espao na
nova configurao social. Para Dupas (2005), a questo poltica contempornea
pode, de certa forma, se resumir na discusso dos limites da soberania. O capital
no tem mais ou resta muito pouco de necessidade do Estado, e o Estado no
sabe mais sobre o que se fundar ou o que fundar.
a falncia do modelo de Contrato Social em que os Estados Modernos se
basearam, gerando reviso nas configuraes dos Estados de Direito.
Como alternativa, ainda segundo Dupas (2005), os Estados nacionais voltam-se
para suas polticas internas, em um evidente conflito entre o pblico e o privado.
Como todo sistema aberto, Estado, sociedade civil e espaos privados no
podem ser considerados isoladamente. So sistemas auto-eco-organizadores, ou
seja,

no

so

auto-suficientes,

mesmo

que

no

queiram

interagem

completamente com os ecossistemas ao seu redor (no sentido de sistemas que

abrangem a vida) (MORIN, 2007).
Todos os organismos institucionais integrantes de uma rede social so
considerados sistemas abertos - comparveis a sistemas vivos, cuja existncia e
estrutura dependem de alimentao externa- e como tais, na tica da
Complexidade, so passveis de auto-eco-organizao (MORIN, 2007).
Assim, a dupla dicotmica pblico/privado - apresentada por Bobbio (2007,
p.20) como fundante do Estado Moderno e do pensamento poltico social do
Ocidente - por esta concepo e pelo novo arranjo social no pode mais ser
considerada.
De fato, esta dicotomia s surge efeito na elaborao dos sistemas polticos
atuais quando se parte do pressuposto da supremacia do primeiro sobre o
segundo. Este um dos princpios fundamentais que regem todo o ordenamento
jurdico e poltico. Inclui-se a o conceito de res publica, considerando povo no

67

somente um aglomerado de indivduos, mas sim uma sociedade mantida unida por
este ordenamento (BOBBIO, 2007).
Com o fortalecimento dos mercados e o debate contemporneo sobre o
papel do Estado, Dupas (2005) observa que passamos de uma sociedade poltica a
uma sociedade organizacional (de gesto sistmica e tecnocrtica, definindo uma
liberdade de maneira totalmente privada). Segundo ele, tudo se resume ao
exerccio pragmtico do controle e da influncia. Ao exerccio da cidadania resta a
prtica eleitoral. No se fala mais em convivencialidade, pois estamos diante de
uma sociedade de massa, que deliberadamente abre mo de seu exerccio
cidado.
Para Marco Aurlio Nogueira (2005), neste novo contexto a sociedade civil
por meio da filantropia moderna acaba por contribuir com a despolitizao do
imaginrio coletivo na medida em que emerge como parte de um projeto
hegemnico que incentiva a solidariedade, mas ao mesmo tempo celebra a
capacidade dos indivduos resolverem seus prprios problemas. E complementa
que
a sociedade civil - locus de cidados organizados - passaria a ser o
ambiente propcio para uma participao convertida em movimento de
maximizao de interesses
e /ou de colaborao governamental.
Participao e sociedade civil no mais sero vistas como expresso e
veiculo da predisposio coletiva para organizar novas formas de Estado e
de comunidade poltica, de hegemonia e de distribuio do poder, mas sim
como a traduo concreta da conscincia benemrita dos cidados, dos
grupos organizados, das empresas e das associaes (NOGUEIRA, 2005,
p.57).

Isso ocorreu porque os movimentos sociais abandonaram a postura

combativa que possuam at o momento da abertura poltica para adotarem uma
postura pragmtica e em busca de espaos alternativos ao estatal. Com isso,
diminuram os pontos naturais de tenso entre a sociedade civil e Estado.
As organizaes assumem a gesto das polticas em um espao onde
outrora ocupavam o papel de opositoras. Desta maneira, tornou-se praticamente
impossvel sustentar a idia de uma reforma estatal, com enxugamento da mquina
e inovao gerencial, sem a presena de uma sociedade civil que agora age tanto
em contraponto quanto em parceria na execuo de programas e polticas de
governo.

68

O vcuo deixado pelo Estado Mnimo no desenvolvimento das polticas de

atendimento passou a ser visto como um novo espao social e a partir dele muitas
organizaes passaram a considerar o Estado como espao de regulao,
elaborao e implementao de polticas e no mais o campo de lutas para
emancipao (NOGUEIRA, 2005).
As organizaes assumem simplesmente um papel de reprodutoras de um
modelo e de um discurso previamente estabelecidos pelos idealizadores da
poltica.
Pela contaminao que sofreu do mercado e pela perda de identidade diante
desta nova realidade, ao Estado resta regular as relaes do ponto de vista da
economia interna e tentar impor sua soberania perante os demais atores sociais.
Como em toda rede social, todos os seus integrantes (ONGs, movimentos
comunitrios, mobilizao de indivduos e espaos privados) so diretamente
afetados pela forma de conduo do assunto pelo Estado, sejam de maneira
positiva ou negativa, em grande ou em pequena escala.
Os atores sociais que se distanciam deste tipo de poltica estatal ocupam os
espaos sociais e urbanos que foram abandonados pelo Estado, legitimando os
interesses dos particulares e da parcela da sociedade que os integram. Como no
lhes reservado o poder estatal, fazem uso da articulao em suas redes sociais
para difundir um novo modelo: a sociedade multicntrica, definida por Ramos
(1981, p.155, grifo nosso):
A sociedade multicntrica um empreendimento intencional. Envolve
planejamento e implementao de um novo tipo de estado, com o poder
de formular e pr em prtica diretrizes distributivas de apoio no apenas
de objetivos orientados para o mercado, mas tambm de cenrios sociais
adequados atualizao pessoal, a relacionamentos de convivncia e a
atividades comunitrias dos cidados. Uma sociedade assim requer
tambm iniciativas partidas dos cidados, que estaro saindo da
sociedade de mercado sob sua prpria responsabilidade.

Neste sentido, Ramos (1981, p.36) cita Lorenz von Stein e questiona a
supremacia do Estado na regulao das relaes sociais
H alguma coisa no interior do Estado trabalhando contra ele. Essa
alguma coisa a sociedade (os grifos so do original). Ser que a
sociedade se conforma a um princpio de existncia diferente do Estado?
Se assim, qual o princpio?

69
Durante sculos, muitos e grandes homens tentaram formular o princpio
que rege o Estado, mas ningum pensou na possibilidade de que pudesse
existir tambm um princpio para a sociedade. E, no entanto, existe... O
interesse, que o centro... de toda a ao social, o princpio da
sociedade

Esta sociedade multicntrica s possvel pela articulao em Redes e por

meio do desenvolvimento do Capital Social, como adiante se v. As redes so
como grandes teias relacionais, onde h apoio recproco e cooperao. Nelas no
existe um ator principal, um s provedor ou articulador responsvel. Talvez a
resida a alternativa para a sociedade civil e um dos maiores desafios do Estado
contemporneo.
A discusso sobre a funo do Estado na rea social faz parte de uma
polmica mais ampla sobre sua a funo global. Por algumas dcadas, prevaleceu
a idia de que era possvel pensar-se num Estado que considerasse o paradigma
do desenvolvimento em todos seus aspectos e por meio de sua mquina
assumisse todo tipo de funes executivas.
Esta concepo subestimou a sociedade civil em suas mltiplas expresses,
alm de demonstrar ao longo dos anos rgida, ineficaz e distante da realidade.
Quando a lgica se inverteu, prevaleceu a postulao por um Estado mnimo,
onde todos os aspectos da vida social seriam entregues ao mercado e sua mo
invisvel. O Estado era o estorvo e o mercado era dinmica impulsionadora que
faltava especialmente nos pases da Amrica Latina para que o dficit social fosse
diminudo.
Tambm aqui no deixa de ser implcita a subestimao da capacidade de
articulao de outras expresses da sociedade civil que fugissem antinomia
estado-sociedade civil (KLIKSBERG, 1998).

3.2.1 O Paradigma Paraeconmico como Alternativa para a Sociedade Civil

Nesse cenrio, Ramos (1981, p.175) desenvolve o conceito de paradigma

paraeconmico, onde prope o mercado como apenas mais um agente dentro
todas as dimenses da vida humana. De fato, isso no ocorre nos padres da vida
econmica atual, pois o mercado acaba deformando e delineando a vida do
homem (sua cultura, sua personalidade, e outros aspectos), o que permite inclusive

70

que o homem seja estudado pela cincia econmica como um indivduo

maximizador de utilidade.
A homogeneizao de padres de consumo, valores e relaes destrutiva
e deveria dar lugar a mltiplos tipos de microssistemas sociais, deixando espaos
para relacionamentos interpessoais livres de presses projetadas e organizadas.
Desta maneira, permite-se a necessria delimitao da ao da organizao
econmica formal.
Em contraposio a concepo prevalente do sujeito individual, inserido no
sistema de produo convencional, surge o paradigma paraeconmico, advogando
uma sociedade diversificada que permite o desenvolvimento pessoal e dos
indivduos enquanto inseridos em outros cenrios sociais.
Sobre o paradigma paraeconmico, Ramos (1981, p.177) disserta:
Por diversas razes, o paradigma aqui apresentado chamado
paraeconmico. At agora, usei esta palavra para definir uma abordagem
de anlise e planejamento de sistemas sociais em que as economias so
consideradas apenas como uma parte do conjunto da tessitura social.
Contudo, a paraeconomia pode ser entendida tambm como
proporcionadora da estrutura de uma teoria poltica substantiva de
alocao de recursos e de relacionamentos funcionais entre enclaves
sociais, necessrios estimulao qualitativa da vida social dos cidados.

Segundo Ramos (1981), j existem pessoas e grupos cujas atividades

permitem qualific-los como paraeconomistas, ou seja, que implementam uma
alternativa ao modelo atual.

So consultores paraeconmicos aqueles que

colocam sua percia a servio da coletividade e esto dispostos a trabalhar em

mudanas efetivamente significativas tanto do ponto de vista de sua realizao
pessoal quanto no sentido social e comunitrio.
Ele ressalta que o objetivo do paradigma paraeconmico a preservao
das capacidades humanas, possibilitando um modelo multidimensional de
existncia humana, numa sociedade multicntrica.
As referncias e anotaes de Ramos sobre o paradigma paraeconmico
encaixam-se no conceito e na lgica de atuao das organizaes da sociedade
civil.
O autor relata a experincia de A. K. Bierman como agente de
transformaes paraeconmicas (RAMOS, 1981, p.178). Por meio da participao
em alguns programas de vizinhana, Ramos relata que Bierman percebeu que at

71

mesmo polticas de incentivo estatais esto permeadas de imperialismo do centro

da cidade em relao comunidade como um todo, ou seja, a imposio do
mercado nos microssistemas comunitrios. O programa a que Bierman se filiou,
porm, conseguiu resistir centralizao e obteve sucesso.
Ao analisar a formatao interna do paradigma paraeconmico, Ramos
(1981) expe a necessidade de adequadas organizaes e instituies para
fortalecer o senso de comunidade do indivduo, com direcionamento sua
atualizao pessoal e social.
Sobre a proposta do paradigma paraeconmico, Castor (2004) comenta que
alm dos espaos econmicos convencionais, Ramos identifica dois outros tipos de
espaos organizacionais para o exerccio da capacidade produtiva: a fenonomia
(onde os indivduos expressam suas habilidades e talentos artsticos ou artesanais,
onde a motivao vai alm da meramente econmica) e a isonomia. Sobre esta
ltima, discorre que so
Organizaes compostas por iguais, ou seja, por pessoas que no esto
submetidas a regras escritas de subordinao forada, pelo simples fato
de que sua submisso s regras organizacionais deriva de fatores no
econmicos: o amor ao prximo; a preocupao com a vida cvica; a
ateno aos deficientes, aos menores, aos velhos, natureza, aos
animais, ou qualquer outro valor pessoal. o caso dos membros das
associaes de pais e amigos dos deficientes, das associaes de pais e
professores, das associaes de amigos de algo socialmente relevante
(amigos do bairro, do Hospital de Clnicas, da biblioteca local...), das obras
de benemerncia, das organizaes de direito do cidado, do consumidor,
etc (CASTOR, 2004, p.131).

Neste contexto, emergem as redes sociais e o chamado Terceiro Setor.

Este, como j visto, composto em sua maioria por organizaes que atuam em
contraponto lgica de mercado. Surge como expresso de parcela da sociedade
civil preocupada com o desenvolvimento humano, valores ticos e cidadania, na
busca da melhoria de ndices de qualidade de vida e da sustentabilidade
socioambiental das localidades onde atuam.
O Terceiro Setor uma importante expresso organizacional da sociedade
civil, tendo especial capacidade de construir e ampliar espaos democrticos,
discutir a implantao de polticas pblicas, exercer o controle social sobre as
atividades da administrao pblica e garantir a consagrao dos Direitos
Fundamentais.

72

3.2.3 Articulao em Redes e Capital Social

Por conta disso, h necessidade de um reengendramento de foras dentro

das redes sociais onde se articulam Estado, sociedade civil seja pelo Terceiro
Setor ou puramente organizada e espao privado.
Um dos elementos fundamentais para a constituio e articulao das
Redes Sociais o denominado Capital Social. Esta nomenclatura largamente
utilizada por Franco (2001).
Segundo ele, o Capital Social se difere do Capital Humano. Este ltimo se
refere ao conhecimento, ao know how e capacidade de criar e recriar.
Envolvendo o indivduo em sua relao com a sade, a alimentao, educao, a
cultura, a pesquisa e acima de tudo o empreendedorismo como caracterstica dos
humanos.
J a capacidade a que se refere o termo Capital Social, poderia ser
resumida capacidade de viver em comunidade, de interagir socialmente de sorte
a criar e manter contextos onde se manifeste um ethos de comunidade. O que
pode ser traduzido como o reconhecimento mtuo, a confiana, a reciprocidade e a
ajuda mtua, a solidariedade e a cooperao. necessrio que exista uma funo
sistmica, relacionada a um padro organizativo e a um modo de regulao (de
conflitos) para gerar ou para ampliar tal fenmeno.
Em outras palavras, isso significa afirmar que essa forma de capital
denominada Capital Social de fato, social; no pessoal ou apenas
interpessoal.
O Capital Social funo do grau de altrusmo social, ou seja, da
capacidade de cooperar de uma sociedade. Mas no a virtude humana
de um indivduo que se soma a outras virtudes humanas de outros
indivduos para compor o estoque de Capital Social de uma sociedade e
sim o padro de organizao e o modo de regulao adotados por essa
sociedade que podem favorecer ou no a gerao, a acumulao e a
reproduo do Capital Social em escala ampliada (FRANCO, 2001, p.24).

Para Franco (2001), o Capital Social se refere capacidade de constituir

comunidades. Quanto mais comunidades existirem numa sociedade, mais Capital
Social ser produzido, acumulado e reproduzido socialmente. Comunidades podem
ser definidas como unidades sociais onde existam valores compartilhados; sentido

73

de identidade e pertencimento; cultura e atividades econmicas e polticas comuns;

coordenao de atividades voltadas para propsitos coletivos; algum grau de
autogoverno.
Resta claro que o Capital Social fundamental na organizao da sociedade
civil, na reorganizao dos espaos pblicos e at mesmo para o Estado.
O centro da questo que o tipo de relao de parceria que confere
capacidade de comunidade decorre, por um lado, de um padro de organizao
social, que deveria estar presente em regies ou subconjuntos da sociedade.
Assim, o fenmeno poderia ocorrer numa dimenso social e no apenas individual
ou interpessoal. este o padro de rede, na qual se estabelecem laos horizontais
de interdependncia entre seus membros.
Comunidades deveriam ser redefinidas, a partir desse ponto de vista, como
conjuntos de elementos ligados por interdependncia. Isto , pessoas conectadas
com pessoas, a partir de um padro de rede, geram normas e instituies capazes
de consolidar e reproduzir, numa dimenso social, as virtudes atribudas ao Capital
Social (FRANCO, 2001, p.57). O Capital Social, portanto, diz respeito a virtudes
sociais, virtudes encarnadas em coletividades humanas.
Por que certas sociedades regulam to bem seus conflitos? Por que certas
territorialidades apresentam uma dinmica social to parecida com a de
organismos que se auto-mantm? Tais perguntas esto na origem de todas as
teorias do Capital Social e a resposta est ligada capacidade de articulao do
Capital Social em Rede.
De acordo com o COEP Nacional, grande entidade articuladora nacional no
combate fome e pobreza, podemos definir redes sociais da seguinte maneira:
Redes sociais so mtodos de interao que sempre visam a algum tipo
de mudana concreta na vida das pessoas e/ou organizaes envolvidas
sejam na busca de solues para problemas comuns, na atuao em
defesa de outros em situaes para problemas comuns, na atuao em
defesa de outros em situaes desfavorveis, ou na colaborao em
algum propsito coletivo. As interaes de indivduos em suas relaes
cotidianas familiares, comunitrias, em crculos de amizades, trabalho,
estudo, militncia etc. caracterizam as redes sociais informais, que surgem
sob as demandas das subjetividades, das necessidades e das
identidades. Mas redes sociais tambm podem ser articuladas
intencionalmente, por indivduos ou grupos com poder de liderana, em
torno de interesses, necessidades e/ou objetivos comuns. Os participantes
desse tipo de rede podem atuar como sujeitos ou atores sociais- nesse
caso, representando (ou atuando em nome de) associaes, movimentos,
comunidades, empresas etc. Redes sociais plurais so formadas por

74
indivduos e atores sociais, redes organizacionais so aquelas em que os
participantes atuam apenas institucionalmente (COEP, 2008, p.31-32).

Somente uma atitude de autonomia diante do poder por formas nohierrquicas de relacionamento humano e uma relao democrtica diante da
poltica podem favorecer o Capital Social.
Quanto menos hierarquia e autocracia, maiores as condies da coletividade
humana constituir-se como comunidade, produzindo e acumulando Capital Social.
Quanto mais se reproduzirem as relaes horizontais em rede, mais forte
ser a Comunalidade (expresso da comunidade enquanto entidade
socialmente viva, complexa no sentido de diversidade, conectividade e
de organizao do que h de vivo nos conjuntos humanos) (FRANCO,
2001, p.22)

Como coordenar as atividades de todos os participantes de uma

organizao horizontal, descentralizada?
As organizaes, segundo Franco, vm buscando inspirao no prprio
mercado externo, onde compradores e vendedores externos conseguem resultados
eficientes sem controle central. O sucesso est no tipo de relacionamento tido no
mercado, baseado na competio e em sua auto-regulao.
Seriam, portanto elementos fundamentais apontados pelo autor para a
constituio de uma rede social: valores e objetivos compartilhados; autonomia
(numa rede no h subordinao, as relaes so baseadas na eqidade e na
parceria por meio da cooperao); vontade; participao; multiliderana e
descentralizao (FRANCO, 2001, p.514).
Esta pode ser a chave para a sustentabilidade das aes da sociedade civil,
com o fim da dependncia nica e exclusiva do Estado. Alguns autores apontam
que configurao de rede desta maneira em muito se aproxima da viso econmica
de rede, voltada para o mercado. A influncia inegvel, j que o prprio mercado
participa da rede social.
Tambm com foco e inspirao no mercado, Franco (2001) aponta outra
soluo: organizao em redes de contatos, troca de informaes e controle social,
composto por normas informais entre indivduos que compartilham a mesma
relao moral e confiana. Este fortalecimento se apresenta como uma forte, se
no a nica, alternativa dependncia do Estado, seja ele nacional ou das
unidades federadas.

75

Igualmente se configura uma alternativa dentro do novo modelo de gesto

do Estado brasileiro.
As experincias de aproximao entre as Organizaes No
Governamentais (ONGS) e a implementao de programas ou polticas
pblicas em reas no exclusivas de atuao do Estado tm sido muito
promissoras e deveriam ter um papel central em um novo modelo
estratgico. Organizaes No Governamentais articuladas s
organizaes pblicas dariam ao Estado uma configurao mais moderna
e prxima de uma rede (network) do que da estrutura burocrtica rgida
que o caracteriza atualmente (CASTOR, 2004, p.268).

O Estado, a sociedade civil (institucionalizada - Terceiro Setor ou no) e os

espaos privados articulam-se e comunicam-se por meio de redes.
A respeito da configurao em redes, Marques (2006, p.15) aponta que:
A anlise de redes sociais um campo de estudo amplo e recente,
embora pouco desenvolvido no Brasil at o momento. Os raros estudos
existentes, entretanto, tm explorado de forma analiticamente inovadora
certos fenmenos, em especial as dinmicas internas ao Estado e as
relaes entre ele e a sociedade mais ampla, no interior de comunidades
de poltica pblica especfica.

Ainda segundo o mesmo autor, as relaes e as posies nas redes so

estruturas relacionais que direcionam e culminam em escolhas, dando acesso
diferenciado a bens e instrumentos de poder. Com isso, certas alianas ou conflitos
influenciam os resultados na construo de polticas.
Relativamente ao padro de redes onde o Estado participa, identifica o autor
a existncia de constrangimentos e de permanncia no contexto que cercam os
atores sociais, justamente por conta da utilizao de instrumentos de poder e da
capacidade de construo de polticas. E prossegue:
Quanto ao estudo do Estado, esses dados sugerem que o tecido do
Estado tende a gerar um padro intenso de conectividade e que essa
parece ser bastante resistente a mudanas. Isso pode acrescentar novos
argumentos na explicao da dificuldade encontrada por reformas em
reas do Estado e em burocracias em diversas condies sociais
(Marques, 2006, p.27)

A atual conjuntura sociopoltica imprime um novo ritmo dinmica das

relaes sociais, impondo necessidade de reviso do modelo de relacionamento
entre Estado, cuja lgica pelas relaes verticalizadas e centrada no pensamento
hegemnico de mercado, e sociedade civil, articulada em redes horizontais com
perfil ainda em construo. A superao destes paradigmas gera uma natural

76

tenso que deve ser analisada dentro da perspectiva crtica-histrica pelos seus
atores.

4 DIREITOS FUNDAMENTAIS DE CRIANAS E ADOLESCENTES NO BRASIL

proteo

dos

Direitos

Humanos

ganhou

recortes,

considerando

especificidades como questes de gnero, tortura, crimes de guerra, proteo

infncia e adolescncia, dentre outros. Em especfico, o objeto deste estudo a
proteo aos direitos humanos de crianas e adolescentes.
A caracterizao dos Direitos Humanos de Crianas e Adolescentes
obedece neste trabalho a nomenclatura utilizada dentro do ordenamento
sociopoltico jurdico brasileiro.
Cabe a ressalva de que se trata tambm e apenas de um recorte terico,
tendo claro que a realidade foge ao pragmatismo e linearidade. A dinmica dos
DHCA sem dvida um sistema complexo (MORIN, 2007), com conseqentes
inter-relaes com outros campos da cincia jurdica e outras reas das cincias
humanas, construda historicamente e com carter no linear.
Com este entendimento, faz-se um resgate histrico da construo dos
DHCA no mbito internacional, a adoo pelo sistema jurdico brasileiro e a
constituio do Sistema de Garantia de Direitos SGD.

4.1 RESGATE HISTRICO SOBRE OS DIREITOS FUNDAMENTAIS DE

CRIANAS E ADOLESCENTES

Com o aprofundamento das discusses e do arcabouo de proteo dos

direitos fundamentais, a comunidade internacional, por meio das Naes Unidas,
passou a tratar da regulao dos direitos mais especficos, como por exemplo, o
direito condio digna de trabalho, direito diversidade biolgica, eliminao da
discriminao racial. Com grande destaque abordou a temtica dos Direitos da
Criana e do Adolescente.
No mbito internacional, os documentos essenciais na consolidao
normativa dos DHCA so a Declarao dos Direitos da Criana em Genebra,

77

Declarao Universal dos Direitos Humanos, a Declarao dos Direitos da Criana

e a Conveno sobre os Direitos da Criana, todos aprovados pela Organizao
das Naes Unidas - ONU.
A Declarao dos Direitos da Criana em Genebra, datada de 1924,
estabelece gerou quase que nenhum impacto, pois foi proclamada pela no bem
sucedida Liga das Naes, que posteriormente veio a ser substituda pela ONU.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos, adotada e proclamada em
10 de dezembro de 1948 pela Assemblia Geral das Naes Unidas, garante em
especial no Artigo XXV:
A maternidade e a infncia tm direito a cuidados e assistncia especiais.
Todas as crianas nascidas dentro ou fora do matrimnio gozaro da
mesma proteo social.

A Declarao dos Direitos da Criana foi adotada pela Assemblia das

Naes Unidas de 20 de Novembro de 1959 e composta de 10 princpios, que
visam proteo, promoo e garantia dos direitos de crianas e adolescentes,
conforme possvel visualizar no quadro abaixo.

QUADRO 2 - RESUMO: PRINCPIOS DA DECLARAO DE DIREITOS DA CRIANA E DO

ADOLESCENTE
Princpio 1

Universalidade de acesso aos direitos enunciados na Declarao

Princpio 2

Direito proteo social e prevalncia dos melhores interesses da criana

Princpio 3

Direito, desde o nascimento, ao nome e nacionalidade

Princpio 4

Direito aos benefcios da Previdncia Social; crescimento sadio, desde o prnatal;direito alimentao, recreao e assistncia mdicas adequadas

Princpio 5

Direito a cuidados especiais criana incapacitada fsica, mental ou socialmente,

considerando sua condio peculiar

Princpio 6

Direito convivncia familiar e comunitria, em ambiente de amor e compreenso

Princpio 7

Direito educao

Princpio 8

Direito primazia na proteo e socorro

Princpio 9

Direito proteo contra quaisquer formas de negligncia, crueldade e explorao

Princpio 10

Direito proteo contra atos discriminatrios de qualquer natureza

FONTE: A autora

A Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana por sua vez

composta de 54 artigos e foi ratificada pelo Brasil em 21 de novembro de 1990, por
meio do Decreto 99.710.

Considera os princpios proclamados na Declarao

78

Universal dos Direitos Humanos e elenca em seu prembulo diversos instrumentos

legais e de cooperao internacionais que estabelecem mecanismos para garantir
a proteo especial a crianas e adolescentes.
A Conveno fixa parmetros para o estabelecimento de polticas pblicas e
para a ao conjunta entre governo e sociedade na garantia destes direitos.
A partir destes instrumentos internacionais, o Estado brasileiro, a partir de
um conjunto de aes articuladas com a sociedade, adotou em seu ordenamento
uma srie de dispositivos de forma a estabelecer e garantir os DHCA.

4.2 OS DIREITOS HUMANOS DE CRIANAS E ADOLESCENTES NO

ORDENAMENTO BRASILEIRO

Internamente, j na nova Constituio Federal, dentre outros dispositivos

que tratam da guarda dos direitos humanos, especificamente o artigo 227
estabelece a absoluta prioridade dos Direitos da Criana e do Adolescente e o
atendimento articulado entre todos os segmentos da sociedade, in verbis:
Art. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana
e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade,
alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura,
dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria,
alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao,
explorao, violncia, crueldade e opresso.
1 - O Estado promover programas de assistncia integral sade da
criana e do adolescente, admitida a participao de entidades no
governamentais e obedecendo os seguintes preceitos:
I - aplicao de percentual dos recursos pblicos destinados sade na
assistncia materno-infantil;
II - criao de programas de preveno e atendimento especializado para
os portadores de deficincia fsica, sensorial ou mental, bem como de
integrao social do adolescente portador de deficincia, mediante o
treinamento para o trabalho e a convivncia, e a facilitao do acesso aos
bens e servios coletivos, com a eliminao de preconceitos e obstculos
arquitetnicos.
2 - A lei dispor sobre normas de construo dos logradouros e dos
edifcios de uso pblico e de fabricao de veculos de transporte coletivo,
a fim de garantir acesso adequado s pessoas portadoras de deficincia.
3 - O direito a proteo especial abranger os seguintes aspectos:
I - idade mnima de quatorze anos para admisso ao trabalho, observado
o disposto no art. 7, XXXIII;
II - garantia de direitos previdencirios e trabalhistas;
III - garantia de acesso do trabalhador adolescente escola;

79
IV - garantia de pleno e formal conhecimento da atribuio de ato
infracional, igualdade na relao processual e defesa tcnica por
profissional habilitado, segundo dispuser a legislao tutelar especfica;
V - obedincia aos princpios de brevidade, excepcionalidade e respeito
condio peculiar de pessoa em desenvolvimento, quando da aplicao de
qualquer medida privativa da liberdade;
VI - estmulo do Poder Pblico, atravs de assistncia jurdica, incentivos
fiscais e subsdios, nos termos da lei, ao acolhimento, sob a forma de
guarda, de criana ou adolescente rfo ou abandonado;
VII - programas de preveno e atendimento especializado criana e ao
adolescente dependente de entorpecentes e drogas afins.
4 - A lei punir severamente o abuso, a violncia e a explorao sexual
da criana e do adolescente.
5 - A adoo ser assistida pelo Poder Pblico, na forma da lei, que
estabelecer casos e condies de sua efetivao por parte de
estrangeiros.
6 - Os filhos, havidos ou no da relao do casamento, ou por adoo,
tero os mesmos direitos e qualificaes, proibidas quaisquer designaes
discriminatrias relativas filiao.
7 - No atendimento dos direitos da criana e do adolescente levar-se-
em considerao o disposto no art. 204.

Como

expresso

da

sintonia

do

Brasil

tendncia

mundial

de

regulamentao da questo, em 13 de julho de 1990, apenas dois anos aps a

nova Constituio, promulgou-se o Estatuto da Criana e do Adolescente- ECA (Lei
Federal 8.069/90).
O Estatuto estabeleceu como premissas a garantia de todos os direitos
humanos inerentes pessoa humana e doutrina da proteo integral.
So cinco focos de atuao que visam garantir os direitos fundamentais:
Vida e Sade; Liberdade, Respeito e Dignidade; Convivncia Familiar e
Comunitria; Educao, Cultura, Esporte e Lazer; Profissionalizao e Proteo no
Trabalho.
O artigo 86 do Estatuto preconiza que a poltica de atendimento criana e
ao adolescente resultante de um conjunto articulado de aes do Estado e da
sociedade civil:
Art. 86. A poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente
far-se- atravs de um conjunto articulado de aes governamentais e
no-governamentais, da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios.

Em seguida, o artigo 88 aponta uma srie de diretrizes que devem nortear a

estruturao e as aes desta poltica pblica especfica.
Art. 88. So diretrizes da poltica de atendimento:
IMunicipalizao do atendimento

80
IICriao de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos
da criana e do adolescente, rgos deliberativos e controladores das
aes em todos os nveis, assegurada a participao popular paritria por
meio de organizaes representativas, segundo leis federal, estaduais e
municipais.
IIICriao e manuteno de programas especficos, observada a
descentralizao poltico-administrativa.
(...)
(grifou-se)

Note-se que o sentido da expresso poltica pblica no deve ser confundido

com poltica governamental neste caso, pois sua articulao, implantao e
execuo , por previso legal, tambm dever de diversos segmentos da
sociedade.
Para tirar esta proposta do campo puramente deontolgico e torn-la vivel,
o legislador previu a criao de Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional dos
Direitos da Criana e do Adolescente.
Desta maneira, ao garantir rgos paritrios deliberativos e vinculadores da
poltica, props-se a composio de foras e o tensionamento das relaes entre
entidades governamentais e representantes da sociedade civil.

4.3 A EFETIVAO DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE O

SISTEMA DE GARANTIA DE DIREITOS

O cenrio da poltica de atendimento configurou-se, a partir dos preceitos

acima expostos, da seguinte maneira: ao Estado foi incumbida a tarefa de prover
os servios bsicos de proteo e garantia, como segurana, educao e sade;
sociedade civil e demais atores (famlia e segmentos sociais) couberam a
articulao e mobilizao na

Rede de Proteo Criana e ao Adolescente,

tambm conhecida como Rede Socioassistencial de Proteo.

No campo da deliberao e fiscalizao da poltica de atendimento, a
principal atuao fica a cargo dos Conselhos de Direitos, cada qual em seu nvel da
federao.
A partir da Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
em 1999, discutiu-se a necessidade de um sistema (especializado) de promoo e
proteo de direitos humanos, surgindo a expresso Sistema de Garantia de
direitos da Criana e do Adolescente, que segundo Nogueira Neto (2005, p.13),

81

passou ser sinnimo de promoo e proteo dos direitos humanos para este
pblico.
Como fruto da Conferncia e das discusses sobre o assunto, a Resoluo
113 de 19 de abril de 2006 do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do
Adolescente - CONANDA conceitua o Sistema de Garantias de Direitos como a
articulao e integrao das instncias pblicas governamentais e da sociedade
civil.
Ainda constam nesta resoluo os seguintes dispositivos conceituais e
reguladores:
Art. 1 O Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente
constitui-se na articulao e integrao das instncias pblicas
governamentais e da sociedade civil, na aplicao de instrumentos
normativos e no funcionamento dos mecanismos de promoo, defesa e
controle para a efetivao dos direitos humanos da criana e do
adolescente, nos nveis Federal, Estadual, Distrital e Municipal.
1 Esse Sistema articular-se- com todos os sistemas nacionais de
operacionalizao de polticas pblicas, especialmente nas reas da
sade, educao, assistncia social, trabalho, segurana pblica,
planejamento, oramentria, relaes exteriores e promoo da igualdade
e valorizao da diversidade.
2 Igualmente, articular-se-, na forma das normas nacionais e
internacionais, com os sistemas congneres de promoo, defesa e
controle da efetivao dos direitos humanos, de nvel interamericano e
internacional, buscando assistncia tcnico-financeira e respaldo poltico,
junto s agncias e organismos que desenvolvem seus programas no
pas.
Art. 2 Compete ao Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do
Adolescente promover, defender e controlar a efetivao dos direitos civis,
polticos, econmicos, sociais, culturais, coletivos e difusos, em sua
integralidade, em favor de todas as crianas e adolescentes, de modo que
sejam reconhecidos e respeitados como sujeitos de direitos e pessoas em
condio peculiar de desenvolvimento; colocando-os a salvo de ameaas
e violaes a quaisquer de seus direitos, alm de garantir a apurao e
reparao dessas ameaas e violaes.
1 O Sistema procurar enfrentar os atuais nveis de desigualdades e
iniqidades, que se manifestam nas discriminaes, exploraes e
violncias, baseadas em razes de classe social, gnero, raa/etnia,
orientao sexual, deficincia e localidade geogrfica, que dificultam
significativamente a realizao plena dos direitos humanos de crianas e
adolescentes, consagrados nos instrumentos normativos nacionais e
internacionais, prprios.
2 Este Sistema fomentar a integrao do princpio do interesse
superior da criana e do adolescente nos processos de elaborao e
execuo de atos legislativos, polticas, programas e aes pblicas, bem
como nas decises judiciais e administrativas que afetem crianas e
adolescentes.

82
3 Este Sistema promover estudos e pesquisas, processos de
formao de recursos humanos dirigidos aos operadores dele prprio,
assim como a mobilizao do pblico em geral sobre a efetivao do
princpio da prevalncia do melhor interesse da criana e do adolescente.
4 O Sistema procurar assegurar que as opinies das crianas e dos
adolescentes sejam levadas em devida considerao, em todos os
processos que lhes digam respeito.
Art. 3 A garantia dos direitos de crianas e adolescentes se far atravs
das seguintes linhas estratgicas:
I - efetivao dos instrumentos normativos prprios, especialmente da
Constituio Federal, da Conveno sobre os Direitos da Criana e do
Estatuto da Criana e do Adolescente;
II - implementao e fortalecimento das instncias pblicas responsveis
por esse fim; e
III- facilitao do acesso aos mecanismos de garantia de direitos, definidos
em lei.

A Resoluo 113 prev que o Sistema de Garantia de Direitos ser

articulado em trs eixos de atuao: proteo, defesa e controle social
O Eixo da Promoo refere-se oferta de aes, programas e servios em
consonncia com polticas pblicas j estabelecidas, como o SUAS (Sistema nico
de Assistncia Social), caracterizando-se em: poltica de atendimento aos direitos;
poltica de promoo e proteo dos direitos; medidas de proteo e medidas scio
educativas.
Est previsto nos artigos 14 e 15 da Resoluo:
Art. 14. O eixo estratgico da promoo dos direitos humanos de crianas
e adolescentes operacionaliza-se atravs do desenvolvimento da poltica
de atendimento dos direitos da criana e do adolescente prevista no artigo
86 do Estatuto da Criana e do Adolescente, que integra o mbito maior
da poltica de promoo e proteo dos direitos humanos.
1 Essa poltica especializada de promoo da efetivao dos direitos
humanos de crianas e adolescentes desenvolve-se, estrategicamente, de
maneira transversal e intersetorial, articulando todas as polticas pblicas
(infra-estruturantes, institucionais, econmicas e sociais) e integrando
suas aes, em favor da garantia integral dos direitos de crianas e
adolescentes.
2 No desenvolvimento dessa poltica devero ser considerados e
respeitados os princpios fundamentais enumerados no artigo 2 e seus
pargrafos desta Resoluo.
3 O desenvolvimento dessa poltica implica:

83
I - na satisfao das necessidades bsicas de crianas e adolescentes
pelas polticas pblicas, como garantia de direitos humanos e ao mesmo
tempo como um dever do Estado, da famlia e da sociedade;
II - na participao da populao, atravs suas organizaes
representativas, na formulao e no controle das polticas pblicas;
III - na descentralizao poltica e administrativa, cabendo a coordenao
das polticas e edio das normas gerais esfera federal e a coordenao
e a execuo dessas polticas e dos respectivos programas s esferas
estadual, Distrital e municipal, bem como s entidades sociais; e
IV - no controle social e institucional (interno e externo) da sua
implementao e operacionalizao.
Art. 15. A poltica de atendimento dos direitos humanos de crianas e
adolescentes operacionaliza-se atravs de trs tipos de programas,
servios e aes pblicas:
I - servios e programas das polticas pblicas, especialmente das
polticas sociais, afetos aos fins da poltica de atendimento dos direitos
humanos de crianas e adolescentes;
II - servios e programas de execuo de medidas de proteo de direitos
humanos; e
III - servios e programas de execuo de medidas socioeducativas e
assemelhadas.

O Eixo da Defesa est previsto no artigo 6 da Resoluo, e suas aes

compreendem:
Art. 6 O eixo da defesa dos direitos humanos de crianas e adolescentes
caracteriza-se pela garantia do acesso justia, ou seja, pelo recurso s
instncias pblicas e mecanismos jurdicos de proteo legal dos direitos
humanos, gerais e especiais, da infncia e da adolescncia, para
assegurar a impositividade deles e sua exigibilidade, em concreto.

O terceiro Eixo refere-se ao Controle da Efetivao e est previsto no artigo

21 da Resoluo:
Art. 21. O controle das aes pblicas de promoo e defesa dos direitos
humanos da criana e do adolescente se far atravs das instncias
pblicas colegiadas prprias, onde se assegure a paridade da participao
de rgos governamentais e de entidades sociais, tais como:
I - conselhos dos direitos de crianas e adolescentes;
II - conselhos setoriais de formulao e controle de polticas pblicas; e
III - os rgos e os poderes de controle interno e externo definidos nos
artigos 70, 71, 72, 73, 74 e 75 da Constituio Federal.

84
Pargrafo nico. O controle social exercido soberanamente pela
sociedade civil, atravs das suas organizaes e articulaes
representativas.

A gesto da Poltica Criana e ao Adolescente feita de maneira

descentralizada e transversal. Isso significa que cabe a todos os entes federativos
planejarem e implantarem aes que garantam a promoo, a defesa e o controle
de seus direitos em todas as esferas e reas.
Cabe especialmente aos municpios o papel de articular localmente com
outros atores do Sistema de Garantia de Direitos, conforme previsto na
Constituio Federal, no Estatuto da Criana e do Adolescente e na Resoluo 113
do Conanda.
Com este arcabouo terico e normativo, segue-se ao estudo da relao
entre o rgo responsvel pela gesto desta poltica dentro do Municpio de
Curitiba (a Fundao de Ao Social de Curitiba FAS) e as organizaes
responsveis pelo Sistema de Garantia de Direitos na capital. O principal espao
onde ocorre esta relao o COMTIBA Conselho Municipal do Direito da Criana
e do Adolescente de Curitiba, como adiante se v.

5 RELATOS DA CONSTRUO ENTRE A FUNDAO DE AO SOCIAL DE

CURITIBA (FAS) E ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO SISTEMA DE
GARANTIA DE DIREITOS

Na estrutura da Prefeitura Municipal de Curitiba, a Fundao de Ao Social

- FAS responsvel pela gesto da Poltica de Assistncia Social. A FAS tambm
concentra as aes da extinta Secretaria Municipal da Criana de Curitiba. A
juno ocorreu em 2006 e desde ento a Fundao responsvel pela definio e
execuo da poltica de atendimento Criana e ao Adolescente na Capital.
A gesto compartilhada da poltica com a sociedade civil feita por meio do
Conselho Municipal do Direito da Criana e do Adolescente de Curitiba COMTIBA. Este responsvel pela definio de polticas pblicas e diretrizes de
atuao especficas, incluindo aprovao de programas, projetos e destinao de
recursos oramentrios.
Souza (2002) traa um interessante levantamento histrico sobre a
instalao e os primeiros anos de funcionamento do COMTIBA, dando indicativos

85

de como a relao entre o Poder Pblico Municipal e a sociedade civil na gesto

da poltica de atendimento Criana em Curitiba.
Inicia o autor questionando o fato de que no COMTIBA, diferentemente do
que ocorre em outros locais, os beneficirios da poltica e outros importantes atores
sociais no so participantes da arena de deciso. Ocupam as cadeiras enquanto
conselheiros no governamentais apenas representantes de entidades que
prestam atendimento. Ou, dentro da nomenclatura utilizada na Resoluo que
instituiu o SGD, so entidades que atuam no Eixo de Promoo dos Direitos.
Organizaes que atuem na Defesa ou no Controle de Efetivao destes Direitos
no possuem espao de participao.
Tambm ficam de fora representantes dos Conselhos Tutelares. Os
conselheiros tutelares so integrantes de comunidades, eleitos por meio de eleio
direta e possuem atribuio definida no artigo 131 do Estatuto da Criana e do
Adolescente.
Art. 131. O Conselho Tutelar rgo permanente e autnomo, no
jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos
direitos da criana e do adolescente, definidos nesta lei.

Conforme aponta Souza (2002, p.2):

A relao dos conselhos de direitos da criana e do adolescente
municipais com os conselhos tutelares, formados por conselheiros eleitos
pela comunidade, tambm peculiar, pois os conselhos de direitos esto,
de fato, numa posio hierarquicamente superior aos conselhos tutelares.
Os conselheiros tutelares, ainda que eleitos pela comunidade, no tm voz
e voto nos conselhos de direito. A atuao deles nesta arena indireta e
se d numa condio subalterna.

Sobre o nascimento do COMTIBA, Souza (2002) relembra que as gestes

pblicas nos ltimos 30 anos (com exceo do perodo compreendido entre 1982 e
1988), foram comandadas por uma elite fundada no tecnicismo e no planejamento
urbano. Esta proposta trouxe consigo a necessidade de composies polticas
estratgicas, pois considerava a concepo de superioridade do planejador e de
seu saber (SOUZA, 2002, p.6) diante de movimentos da sociedade civil.
Eis um breve histrico, com base no levantamento j feito por este autor: em
1985, este grupo tecnocrata no estava frente da gesto pblica municipal e o
pas passava pela ebulio da abertura poltica. Neste ano foi constituda a
Comisso de Estudos do Menor em Situao de Risco, contando com integrantes

86

do Ministrio Pblico Estadual e representantes de organizaes da sociedade

civil. Houve o apoio dos governos estadual e municipal poca e o movimento
seguiu na esteira de iniciativas semelhantes em outros locais. O Movimento
articulou-se e se fortaleceu nos anos que se seguiram e conforme aponta Souza
(2002) transformou-se posteriormente no Frum Municipal DCA.
Os Fruns DCA, em suas esferas municipais, estaduais e nacional,
objetivam justamente o estmulo construo coletiva e controle social da poltica
de atendimento criana e ao adolescente. Tm como caractersticas principais
ser um espao aberto e apartidrio, onde participam atores sociais que atuem em
consonncia com a diretriz do art. 227 da Constituio Federal.
Em 1991, ignorando a iniciativa j existente da sociedade civil, o governo
municipal, em obedincia legislao federal que obrigava a existncia de
conselhos para que houvesse o repasse de verbas pblicas, remeteu Cmara
Municipal o projeto do que se tornaria a Lei 7829, sancionada em dezembro
daquele ano.
A referida lei foi regulamentada pelo Decreto 508 de agosto de 1992 e
outorgava ao prefeito os poderes para nomear no somente os conselheiros
governamentais, mas tambm os no governamentais! Neste decreto ainda eram
elencadas algumas instituies seriam integrantes da primeira gesto.
Ou seja, o governo municipal ignorou a articulao e mobilizao que
estavam sendo feitas h pelo menos cinco anos pela sociedade civil e montou um
conselho com organizaes que no participaram das discusses do antigo
movimento e que tinham por caractersticas o atendimento do ponto de vista
prioritariamente assistencial. Conforme diz Souza (2002, p.7), resta clara a idia de
que o conhecimento da realidade da cidade autoriza os tcnicos, na condio de
governantes e conhecedores da realidade, a fazerem as melhores escolhas para a
cidade.
Por meio de uma liminar impetrada pelo Ministrio Pblico, a instalao do
COMTIBA nestes moldes acabou no ocorrendo.
A segunda tentativa de instalao do COMTIBA ocorreu dois anos depois,
com uma nova gesto no executivo municipal. Em agosto de 1994, o governo
editou o Decreto 646, onde fixava o regimento interno do COMTIBA e determinava
que os trabalhos fossem iniciados com a composio anterior. Em dezembro do

87

mesmo ano, altera-se a legislao anterior e se estabelece a Assemblia como

critrio de eleio dos conselheiros no governamentais.
importante ressaltar que apesar da ingerncia na composio do Conselho
e do no respeito s estruturas legitimadas pela sociedade civil, o poder
deliberativo de seus integrantes foi mantido (em conformidade com o que dita o
ECA).
Porm, a dinmica das discusses, com imposio da agenda e falta de
participao da sociedade civil permanece at hoje no Conselho.
As organizaes que dele participaram ao longo destes anos so
prioritariamente voltadas ao atendimento direto a crianas e adolescentes. Sendo
assim, em sua quase totalidade so parceiras da FAS (e anteriormente da
Secretaria da Criana) no cotidiano. Dependem da articulao com o poder pblico
municipal para encaminhamento de demandas, gerenciamento da rede de
atendimento e repasse de recursos para viabilizar seus funcionamentos.
Em contraponto importante lembrar que a FAS igualmente precisa destas
instituies para atender a demanda reprimida nas medidas protetivas e
socioeducativas previstas pelo ECA (arts. 98 a 130 do dispositivo legal). Assim,
sem o servio prestado pelas organizaes, no haveria viabilizao da rede
socioprotetiva.
Assim, um cenrio dicotmico se estabeleceu. Ou seja, ao mesmo tempo em
que as organizaes que ocupam cadeira no Conselho so fiscalizadores e
deliberadores da poltica enquanto ali esto, h uma interdependncia com o Poder
Pblico Municipal. No dia a dia, o que prevalece o trabalho dos tcnicos,
servidores concursados da prefeitura, com a mesma viso tecnocrata e de
supremacia que caracterstica da relao entre o poder pblico municipal de
Curitiba.
importante frisar que esta configurao no foge ao que est estabelecido
em lei, como a municipalizao, a descentralizao poltico-administrativa do
atendimento e a construo de aes coordenadas entre os diversos atores da
sociedade.
A questo principal que deve ser analisada nesta dinmica, dentro da
proposta deste estudo, como esta lgica de supremacia do governo (neste caso

88

municipal) acaba gerando uma relao viciada, permeada pelo clientelismo e pela
falta de dilogo na construo das polticas pblicas.
Considerando que o Sistema de Garantia de Direitos constitudo em forma
de uma rede, a Rede de Socioproteo, e que contempla diversos atores no nvel
local, possvel identificar aqui, no caso da relao da FAS com as organizaes,
um fenmeno descrito por Marques (2006, p.29)
como j foi discutido anteriormente, os grupos lutam pela hegemonia da
poltica (e das polticas) no interior dos tecidos do Estado associados s
comunidades de polticas. Conseqentemente,ao longo dos governos os
membros dos diversos grupos ocupam cargos de forma diferenciada,
segundo o desenrolar de disputas polticas internas e de acordo com as
relaes que conseguem estabelecer com os detentores do poder
institucional.

Este padro de relacionamento no somente com as organizaes com

assento no COMTIBA. Estende-se s demais organizaes que fazem parte do
Sistema de Garantia de Direitos. Mesmo aquelas que optam por no realizar
parceria com o poder pblico esto sujeitas fiscalizao do COMTIBA, de acordo
com o que estabelece o Estatuto da Criana e do Adolescente.
Por este instrumento legal, todas as organizaes que integrem a rede de
proteo e executem medidas de proteo e socioeducativas devem ser
registradas nos Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente.
Tal registro feito aps visita e pareceres tcnicos, que so levados plenria do
Conselho que delibera sobre o registro ou no, independente da inteno de
acesso a recursos pblicos ou conveniamento com a FAS.
Como o COMTIBA no possui equipe tcnica prpria, esta cedida pela
FAS, que novamente repete o ciclo de relao j demonstrado.

Mesmo com

aquelas que desenvolvem programas e projetos de maneira autnoma, a FAS faz

uso de expedientes extremamente burocrticos e relaciona-se de maneira
verticalizada, como se fosse detentora de toda tecnologia social para a realizao
do atendimento. recorrente a tentativa de imposio de padres que foram
estabelecidos para o atendimento na rede pblica e no so necessariamente
estendidos s organizaes da sociedade civil.
Fica clara a reproduo do modelo de relao entre Estado e sociedade civil
em um microambiente, com a tentativa de transformar as organizaes em brao
executor do poder pblico. Contudo, preciso relembrar que no essa a

89

premissa da legislao que estabelece forma de operacionalizao da poltica de

atendimento. Prima a legislao pela descentralizao e pelo conjunto articulado
de aes entre poder pblico e sociedade civil, o que bastante distante da
imposio de padres que no se referem ao cumprimento de outros dispositivos
previstos em lei.
evidente que o controle sobre as atividades das organizaes deve existir
e ser executado pelo poder pblico, enquanto detentor do poder de polcia. No se
pode se ter a iluso de que todas as organizaes mantm aes exemplares,
dentro de critrios de excelncia de atendimento. Alm disso, a motivao para o
desenvolvimento das aes nem sempre a melhor. Por isso, preciso ter cuidado
no momento da parceirizao para o atendimento.
O estmulo expanso dessas organizaes do Terceiro Setor no est
livre de riscos e exige cuidados especiais. Muito facilmente, Organizaes
No Governamentais podem resvalar para a defesa de interesses
particularsticos polticos e econmicos de seus criadores e gestores e,
assim, recursos pblicos seriam utilizados com desenvoltura na defesa de
tais interesses, apenas sob uma roupagem terica mais sofisticada que o
velho e bem conhecido clientelismo (CASTOR, 2004, p.269)

Meirelles (2005), ao estudar a FAS aponta que h o uso excessivo de

estratgias baseadas na burocratizao poltico-administrativa e fortalecem a
hegemonia do poder pblico, de modo a possibilitar
a elaborao de projetos e programas por parte do governo municipal,
sem grandes constrangimentos para negociar esses projetos com a
sociedade civil. Ou seja, esses programas e projetos dificilmente fogem ao
controle ou contrariam os interesses da elite local (MEIRELLES, 2005,
p.94).

Como uma das definidoras da poltica e detentora do poder de polcia do

Estado, a FAS assume contornos de gerenciadora das aes de outros atores do
Sistema de Garantia de Direitos locais e com isso reproduz a lgica da imposio
burocrtica que permeia todo o ordenamento do Estado brasileiro e sua relao
com as organizaes sociais.
Alm disso, diante da lgica de publicizao (anteriormente exposta,
quando tratou-se da relao entre Estado e Terceiro Setor), corre-se o risco
exposto por Castor (2004, p.270):
Tendo em vista a tradio brasileira, existe um risco real de que se
desenvolvam, imediatamente, relaes incestuosas (...).Da para um
regime de favorecimentos mtuos e abusos existe uma fronteira tnue,

90
fcil de ser transposta, que transformaria o processo de publicizao em
um processo de privatizao dos bens pblicos para uso e fruio dos
amigos do poder

O equilbrio entre ser um ator do Sistema de Garantia de Direitos e ao

mesmo tempo um de seus agentes fiscalizadores, ainda mais quando dotado de
poder polcia bem expresso por Gross:
A extenso do poder poltico e de autoridade uma questo importante de
qualquer estado democrtico e de cidadania. A prpria existncia de dois
tipos diferentes de associaes, a sociedade constituda por uma
variedade de associaes voluntrias e o compulsrio, o Estado, armado
com sanes e poder fsico - uma condio necessria de uma
adaptao e equilbrio social, por um lado, e a continuidade e necessrio
controle social pelo outro.
Ambos so essenciais para um Estado eficiente e democrtico: uma rea
livre de atividades, isenta de controle governamental, uma reserva
exclusiva da sociedade e, por outro lado, uma rea controlada ou
regulados pelo governo. O problema um equilbrio adequado entre o
pblico e o privado, entre a sociedade e o Estado, entre governo e o
7
indivduo, e a livre associao (GROSS, 1998, p.117-118)

A pesquisa foi realizada com organizaes que atuam no atendimento a

Crianas e Adolescentes na capital paranaense.

A amostra

considerou

organizaes de pequeno, mdio e grande porte, com diferentes graus de relao

com a FAS. A amostra busca to somente ilustrar um modelo de comportamento
que recorrente e foi fruto de observao ao longo dos anos.
Foram questes abordadas: o tempo de atuao da instituio, seu eixo e
foco de atuao, exerccio da incidncia poltica (participao em Conselhos,
Fruns e outros espaos de discusso de polticas pblicas promovidos pela
Sociedade Civil) e caractersticas especficas sobre a relao com a FAS, estas
com perguntas abertas e com outras organizaes da sociedade civil (conforme
modelo no ANEXO 1).

The extent of political power and authority is a major issue of any democratic and civic state. The
very existence of two different types of associations on, the society consisting of a variety of
voluntary associations and the other, the state, a compulsory one, armed with sanctions and physical
power is a condition of a necessary social adaptability and balance, on one hand, and continuity
and necessary social control on the other.
Both are essential in an efficient and democratic state: a free area of activities, free from government
control, an exclusive reserve of the society and, on the other hand, an area controlled or regulated
by the government. The problem is on of a proper balance between the public and the private,
between the society and the state, the government and the individual, and free association. (1998,
pp.117-118)

91

Os resultados das pesquisas foram transformados em relatos, de forma a

permitir melhor visualizao e compreenso.
Foram adotados os seguintes procedimentos metodolgicos:
Quanto aos meios de investigao, fez-se uso de pesquisa bibliogrfica e
estudo de caso (GIL, 2002).
Quanto aos seus objetivos, trata-se de pesquisa descritiva. Segundo Gil
(2002, p.42) a pesquisa descritiva tem como objetivo principal a descrio das
caractersticas de determinada populao ou fenmeno, ou o estabelecimento de
relaes entre variveis. A pesquisa deste caso inclui-se no grupo descrito pelo
autor como aquelas pesquisas que tem por objetivo levantar as opinies, atitudes e
crenas de uma populao e aquelas que visam descobrir a existncia de
associaes entre variveis.
Ressalta Vergara (2000) que o objetivo da pesquisa descritiva no explicar
os fenmenos que descreve e sim criar bases para esta explicao, possibilitando
associaes dos resultados entre o grupo observado.
A pesquisa ocorreu de maneira qualitativa, objetivando a interpretao dos
fatos que dizem especificamente ao relacionamento da FAS com as organizaes
do Terceiro Setor no que diz respeito ao atendimento dentro do Sistema de
Garantia de Direitos de Curitiba.
Como instrumento de pesquisa utilizou-se de questionrio semi-estruturado,
encaminhado via correio eletrnico, para facilitar o trnsito de informaes. A
complementao das informaes que compuseram o relato fruto de entrevistas
telefnicas e materiais institucionais.
A escolha da amostra teve como critrios de seleo o conhecimento de
histrico de relao com a FAS, atuao das organizaes nos eixos de garantia
de direitos e possibilidade de maior acessibilidade a estas instituies.
Foi garantido o anonimato de maneira a no prejudicar o relacionamento
destas instituies com a FAS.
Tido isto, antes de ingressar na leitura dos relatos, preciso notar que todas
as instituies participantes da pesquisa apontam que a maneira como a FAS se
relaciona com as organizaes sempre pelo vis do recurso pblico e da
possibilidade de acesso aos recursos do Fundo Municipal dos Direitos da Criana e

92

do Adolescente. O fundo de Curitiba possibilita a doao dirigida por pessoas

fsicas e jurdicas a projetos apresentados pelas organizaes. Estas, aps terem
os projetos aprovados pelo COMTIBA, partem em busca de apoio financeiro de
terceiros e 10% (dez por cento) dos recursos captados ficam na conta do Fundo. O
valor depositado em conta do COMTIBA e repassado s organizaes aps
parecer tcnico emitido pelos servidores da FAS.

6 RELATOS

RELATO 1

A organizao A de grande porte, possuindo atuao nacional e

internacional. Est presente no Brasil h aproximadamente 40 anos, com unidades
sociais nas regies Sul, Sudeste, Centro-Oeste e no Distrito Federal.
Em Curitiba, atua h 03 anos em Curitiba, atendendo mais de 150
adolescentes dentro dos eixos de promoo e defesa.
Quanto aos focos de atuao previstos no Estatuto da Criana e do
Adolescente, suas aes esto voltadas a Educao, Cultura, Esporte e Lazer e
Profissionalizao e Proteo no trabalho.
A organizao registrada no COMTIBA desde sua fundao, e participa do
Frum de Aprendizagem Profissional, Conselho Municipal de Assistncia Social
(CMAS) e Conselho Municipal da Criana e Adolescente (COMTIBA).
Descreve a relao com a FAS a partir do processo para registro nos
Conselhos e da inscrio de registro de projeto para emisso de certificado para
autorizao de captao de recursos via doao dirigida.
Possui boa relao com a Regional da Prefeitura onde est inserida, com
articulao junto ao CRAS (Centro de Referncia de Assistncia Social) local.
Juntos, realizam o acompanhamento dos adolescentes atendidos e suas famlias.
No histrico da relao com a FAS consta que desde a implantao do
servio na Capital tentou parcerias visando cesso de espao para realizao das

93

atividades e conveniamento para atendimento per capta (quando h subveno

pblica e o repasse realizado com base no nmero de metas de atendimento
fixado em convnio, dentro do alinhamento das polticas pblicas locais).
Contudo, a parceria ainda no foi concretizada. Recentemente uma nova
tratativa foi iniciada, mas os critrios da proposta elaborada pela FAS no foram
claros e no houve a considerao por parte do rgo da necessidade de
alinhamento institucional e legal por parte da instituio A da proposta.
O discurso foi altamente impositivo, com dificuldades de negociao, tendo
em vista a necessidade da prpria FAS em atender as metas pactuadas com o
governo federal. A negociao foi retomada e ainda encontra-se em processo de
articulao. Com uma nova proposta, h perspectiva de parceria, tendo em vista
que a necessidade da prpria FAS e a possibilidade de atendimento da instituio.
Alm disso, a instituio informa que a respeito do recebimento de recursos
financeiros por meio de parceria com a Fundao, recebeu um baixo valor
destinado a ela pelo mecanismo de doao dirigida e depositado na conta da FAS.
O certificado para que se realize a captao desta doao vlido por dois anos,
que se encerram em data prxima. Por conta disso, optou pelo no recebimento do
recurso, destinando-o conta geral do Fundo, onde dever subsidiar aes de
outras organizaes.
Considera que a possibilidade de inscrio do projeto para doao dirigida
estratgico no sentido de ser um meio que possibilite a apresentao da proposta a
diversos pblicos.
A FAS deu publicidade ao projeto em seu stio na internet e emitiu o
competente recibo para efeitos fiscais, conforme preconiza a legislao.
Questionada se conseguiria desenvolver as atividades se no houvesse a
parceria com o Municpio, aponta que sim. E relata que As atividades que
acontecem na unidade no dependem exclusivamente de parcerias com o
Municpio. Contudo, o objeto do projeto apresentado para captao no consta no
oramento da instituio. Seria uma complementao s aes j desenvolvidas.
Atualmente a Unidade de Curitiba mantm treze parcerias significativas na
rea de insero dos adolescentes ao passarem pelo Programa de Aprendizagem
Profissional oferecido ao longo de dois anos pela Instituio, que entidade

94

certificadora da formao oferecida. Tambm possui parceria com uma fundao

internacional na rea de robtica educativa. Todas as demais despesas so
suportadas por sua mantenedora.

RELATO 2

A organizao B atua h 09 anos em Curitiba, atendendo crianas e

adolescentes de Curitiba e Regio Metropolitana.
Dentro da classificao do Sistema de Garantia de Direitos, est enquadrada
no eixo Promoo.
Quanto aos focos de atuao previstos no Estatuto da Criana e do
Adolescente, suas aes esto voltadas a Educao, Cultura, Esporte e Lazer.
A organizao registrada no COMTIBA h 04 anos, porm no participa
como Conselheira, bem como no inscrita em outros espaos de discusso de
Polticas Pblicas locais.
Possui e j possuiu importantes parceiros incluindo Receita Federal, Caixa
Econmica Federal e empresas de grande porte com sede na Capital.
Descreve a relao com a FAS a partir do processo para registro no
COMTIBA; sendo seguido de registro de projeto para emisso de certificado para
autorizao de captao de recursos via doao dirigida e registro no Conselho
Municipal de Assistncia Social- CMAS.
A respeito do recebimento de recursos financeiros por meio de parceria com
a Fundao, a Instituio B informa que recebe os recursos que so destinados a
ela pelo mecanismo de doao dirigida e so depositados na conta da FAS que se
encarrega de realizar o repasse. Estes correspondem a aproximadamente 20% do
oramento anual da instituio e a divulgao para possveis apoiadores de sua
integral responsabilidade. A manuteno dos servios prestados de alto custo,
por conta da excelncia dos profissionais contratados e da manuteno do imvel,
que cedido pela fundadora.

95

A FAS se encarrega de dar publicidade ao projeto em seu stio na internet e

emite o competente recibo para efeitos fiscais, conforme preconiza a legislao.
Para tanto, descreve como objeto do convnio e obrigaes entre as partes:
OBJETIVO: formalizar a parceria entre os celebrantes a fim de destinar
recursos financeiros doados ENTIDADE atravs do Fundo Municipal da
Criana e do Adolescente FMCA, para implementao do Projeto ... que
visa proporcionar ...
OBRIGAES: (s consta da ENTIDADE, no consta nada das obrigaes
da FAS, como prazos, repasses, notificaes etc):
- O repasse dos recursos captados pela ENTIDADE ser efetivado
atravs de conta bancria especfica;
- Conforme resoluo 32/2004 do COMTIBA, sero retidos 10% dos
recursos doados ENTIDADE, para destinao aos Programas de
Atendimento Criana e ao Adolescente definidos pelo Conselho;
- A ENTIDADE dever prestar contas dos valores repassados,
comprovando a ao e regular aplicao dos recursos recebidos e de
acordo com os critrios estabelecidos no Manual de Prestao de
Contas-FAS;
- A ENTIDADE dever aplicar o saldo do convnio em caderneta de
poupana se a previso do seu uso for igual ou superior a um ms, ou
em fundo de aplicao financeira de curto prazo, quando a utilizao
dos mesmos verificar-se em prazos menores que um ms, em
conformidade coma Lei nr 8.666/93;
- Ao final do prazo de vigncia do convnio, o possvel saldo
financeiro do recurso repassado dever ser ressarcido a FAS,
devidamente corrigido, mediante a quitao da correspondente Guia
de Recolhimento.
Relata que no houve discusso ou prvio conhecimento do integral
contedo do termo de convnio antes de sua assinatura.
Questionada se avalia que esta parceria gera outros frutos alm dos
recursos previstos em termo de convnio e quais seriam, aponta como resposta

96

No. A FAS no se preocupa em apresentar as todas as possibilidades para

captao de recursos, alm do que burocratiza e procrastina as certificaes e as
liberaes de recursos captados pela entidade junto a pessoas fsicas e jurdicas,
que levam em mdia de 4 a 5 meses para serem efetivadas. Alm da reteno dos
10% descritos anteriormente, no repassam s entidades os rendimentos de
aplicaes financeiras dos recursos captados e que ficaram disposio da FAS
durante esse perodo.
Questionada se conseguiria desenvolver as atividades se no houvesse a
parceria com o Municpio, aponta que sim. E relata que No tem como
desenvolver qualquer programa contando apenas com os recursos provenientes da
FAS. desanimador e exaustivo todo o processo de registro e certificaes citados
anteriormente, dada a burocracia, desencontro de informaes, falta de
capacitao tcnico-profissional de seu quadro de empregados, desinteresse,
cultura de entidade pblica e descaso com as entidades de interesse pblico, que
cumprem o papel que do Estado.
Atualmente mantm seis parcerias significativas, sendo duas Pessoas
Fsicas e quatro Pessoas Jurdicas, por meio de doaes em espcie, (diretamente
entidade ou via COMTIBA, para obteno de benefcios fiscais), alm de servios
voluntrios, doaes de mveis, equipamentos e materiais de escritrio.

RELATO 3

A organizao C atua h 08 anos em Curitiba, atendendo crianas e

adolescentes em uma rea de vulnerabilidade social da Capital, onde h ausncia
de equipamentos pblicos.
Dentro da classificao do Sistema de Garantia de Direitos, aproximasse do
eixo Promoo.
Quanto aos focos de atuao previstos no Estatuto da Criana e do
Adolescente, suas aes esto voltadas Convivncia Familiar e Comunitria e a
aes de Educao, Cultura e Lazer.

97

A organizao h alguns anos tentou o registro no COMTIBA, porm foram

tantos os entraves com a equipe tcnica da FAS, que a opo de sua direo e
assemblia foi pelo no registro.
Por conseguinte, no participa como Conselheira naquele espao. Porm
participa de espaos alternativos discusso e implantao de Polticas Pblicas
locais.
J foi articuladora do Conselho de Segurana do bairro onde est sediada e
procura espaos de mobilizao alternativa (sem a presena do poder pblico),
onde prevaleam aes no tuteladas.
Participa de uma rede internacional de inovao social, onde possui
reconhecimento como modelo de gesto. Suas prticas so replicadas em pases
da Amrica Latina e subsidiam aes, pesquisas acadmicas e discusses nos
Estados Unidos e na Inglaterra. considerada altamente autnoma e
empreendedora.
Relata que aps algumas tentativas ao longo destes 8 anos de existncia de
aproximao com a FAS, optou por no realizar nenhum tipo de parceria
(financeira ou de cooperao) com este rgo, pelos altos entraves burocrticos e
a falta de dilogo deste rgo.
Quanto manuteno das atividades, informa que consegue o pleno
desenvolvimento de suas aes sem a parceria com Municpio.
Para isto mantm dois parceiros internacionais de mdio porte e conta com
a articulao de voluntrios (incluindo toda sua diretoria, demais associados e
pessoas que possuem afinidade com a proposta de atuao).
Sobre como estes parceiros atuam e os impactos financeiros destas
relaes, aponta que a contribuio feita da seguinte maneira: Com
investimentos iniciais em projetos para a alavancagem da iniciativa, nunca para o
sustento e manuteno da iniciativa. O total dos recursos vindos de fora chega no
mximo a 20% do oramento anual, mantido principalmente pelos mantenedores
individuais. Cerca de 30% dos recursos so gerados por iniciativas da prpria
entidade.

98

RELATO 4

A organizao D atua h 10 anos na Capital paranaense dentro dos trs

eixos do Sistema de Garantia de Direitos.
Suas aes so voltadas prioritariamente Convivncia Familiar e
Comunitria e Educao, Cultura, Esporte e Lazer.
Participa ativamente da vida comunitria local e destaca sua presena na
Rede de Proteo e no Conselho de Sade locais.
Mantm parceria com a FAS e com o Ministrio do Desenvolvimento SocialMDS em projeto vinculado Poltica de Proteo Social Bsica, alinhada ao SUAS
(Sistema nico de Assistncia Social), atendendo 160 crianas e adolescente entre
06 e 16 anos por meio de acompanhamento pedaggico, atividades de esporte e
lazer, cidadania, incluso digital, arte e cultura.
A parceria concretizada pelo repasse de recursos per capta, onde a FAS
investe R$ 30,00 e o MDS R$ 25,00 ao ms por atendimento realizado.
So condies estabelecidas no convnio:
Atendimento

em

contra

turno

de

160

crianas

adolescentes,

preferencialmente as oriundas de famlias participantes do PETI e Bolsa Famlia. A

FAS repassa o recurso bimestralmente e este pode ser investido no pagamento de
salrios, alimentao, material de limpeza, gua, luz e gs. A entidade deve prestar
contas bimestralmente.
Sobre a discusso e prvio conhecimento das condies do convnio, a
instituio D relata que Foi apresentado um projeto em 2007 e este foi aprovado.
H cada ano foram discutidos alguns aspectos, especialmente incluso de novos
itens no plano de aplicao, isto , necessidades de investimentos que precisam
ser feitos para o melhor atendimento das crianas e adolescentes como
contratao de pedagoga, de psicloga, de assistente social.
Sobre o acompanhamento realizado pelos tcnicos da FAS, aponta
dificuldades O recurso enviado e o monitoramento feito atravs dos CRAS
muito fraco. Faltam profissionais para o acompanhamento das famlias. O nico
controle feito atravs da lista de freqncia das crianas. Se uma criana falta,

99

desistiu ou est passando por situaes de risco, ns que buscamos solues ou

acionamos o Conselho Tutelar e o CRAS que leeeeeeentamente vo verificar o
que est acontecendo. Muitos casos ficam sem soluo por tempos, por anos! E a
nica pessoa que sai perdendo com isso a criana e o adolescente.
Indica a necessidade de manuteno do convnio para o projeto especfico,
pois 40% do custo (relativo folha de pagamento) suportado pelo recurso do
convnio. O restante fruto de doaes e receitas de eventos.
A organizao mantm outra parceria com o poder pblico, via Secretaria
Municipal de Educao para os Centros de Educao Infantil. O convnio objetiva
atendimento a 360 crianas com idade de 03 meses a 05 anos, suprindo uma
importante demanda reprimida do municpio, que a abertura e manuteno de
vagas na rede pblica para educao infantil.
Alm disso, mantm outros parceiros que auxiliam na construo de um
novo espao, estruturao de atividades e pagamento de pessoal, que segundo a
direo da organizao, a maior dificuldade diria.

100

7 CONSIDERAES FINAIS

Os relatos das entrevistas acima colacionadas demonstram que a imposio

prevalece sobre a colaborao e a possibilidade de construo conjunta da poltica
resume-se participao nos Conselhos. No momento da execuo, a FAS
reproduz o modelo de relao que todo o estamento burocrtico o faz: trata as
organizaes como brao do poder pblico, como subsidirias. No prevalece o
dilogo, a composio e a considerao das diferentes realidades e modos de
atuao.
Ou seja, a FAS simples fruto e reprodutora, em um microcosmo, do
sistema prevalecente no Brasil, anteriormente exposto e discorrido.
H o tratamento das organizaes como brao do poder pblico, como
subsidirias.
A

prpria

constituio

tradio

estatal

nacional,

carregada

de

patrimonialismo, prticas gerenciais burocrticas e inegvel influncia da lgica do

mercado em detrimento da valorizao social e comunitria, permeia o histrico da
relao do poder pblico local com as organizaes.
Por outro, a construo social brasileira, sem uma revoluo burguesa que
alterasse a lgica de dependncia do Estado e estimulasse a autonomia e a
construo coletiva, certamente deixou marcas no modo como nossa sociedade
civil organizada.
O Terceiro Setor nada mais do que a expresso de um lado de parte dos
anseios de um Estado que necessita de executores para suas polticas (que
deveriam ser pblicas, mas, via de regra, acabam se tornando governamentais) e
contraditoriamente de outro de um segmento da sociedade que cansou de esperar
e resolveu agir em prol da soluo que a prpria falta de presena cidad criou.
Neste campo ainda surgem organizaes e indivduos que enxergam no
Terceiro Setor uma possibilidade de se aproximar das fontes do poder e usufruem
de um controle social frgil.

101

Diante de tudo isso, e de uma gesto municipal com histrico de

tecnicismo,de uma baixa mobilizao poltica e participativa da sociedade civil, o
cenrio no poderia ser diferente.
Em contraponto importante lembrar que a FAS igualmente precisa destas
instituies para atender a demanda reprimida nas medidas protetivas e
socioeducativas previstas pelo ECA (arts. 98 a 130 do dispositivo legal). Assim,
sem o servio prestado pelas organizaes, no haveria viabilizao da rede
socioprotetiva.
Assim, um cenrio dicotmico se estabeleceu. Ou seja, ao mesmo tempo em
que as organizaes que participam do Conselho Municipal do Direito da Criana e
do Adolescente COMTIBA e ali so fiscalizadoras e deliberadoras da poltica
enquanto ali esto, h uma interdependncia com o Poder Pblico Municipal. No
dia a dia, o que prevalece o trabalho dos servidores municipais, com a mesma
viso tecnocrata e de supremacia que caracterstica da relao entre o poder
pblico de Curitiba.
importante frisar que esta configurao no foge ao que est estabelecido
em lei, como a municipalizao, a descentralizao poltico-administrativa do
atendimento e a construo de aes coordenadas entre os diversos atores da
sociedade.
A questo principal que deve ser analisada nesta dinmica, dentro da
proposta deste estudo, como esta lgica de supremacia do governo (neste caso
municipal) acaba gerando uma relao viciada, permeada pelo clientelismo e pela
falta de dilogo na construo das polticas pblicas.
A articulao local em prol do Sistema de Garantia de Direitos de crianas e
adolescentes por parte da FAS no privilegia o dilogo, a composio e a
considerao das diferentes realidades e modos de atuao no trabalho em rede.
Ao contrrio, a FAS faz uso de expedientes extremamente burocrticos e
relaciona-se de maneira verticalizada, como se fosse detentora de toda tecnologia
social para a realizao do atendimento. recorrente a tentativa de imposio de
padres que foram estabelecidos para o atendimento na rede pblica e no so
necessariamente estendidos s organizaes da sociedade civil.
Fica clara a reproduo do modelo de relao entre Estado e sociedade civil
em um microambiente, com a tentativa de transformar as organizaes em brao

102

executor do poder pblico. Contudo, preciso relembrar que no essa a

premissa da legislao que estabelece forma de operacionalizao da poltica de
atendimento. A descentralizao e conjunto articulado de aes entre poder pblico
e sociedade civil diferencem substancialmente da imposio de padres que no
se referem ao cumprimento de outros dispositivos previstos em lei.
evidente que o controle sobre as atividades das organizaes deve existir
e ser executado pelo poder pblico, enquanto detentor do poder de polcia. Clara
tambm a certeza de que nem todas as organizaes mantm aes
exemplares, dentro de critrios de excelncia de atendimento, transparncia e
integral aplicao dos recursos nas atividades fins.
Como uma das definidoras da poltica e detentora do poder de polcia do
Estado, a FAS assume contornos de gerenciadora das aes de outros atores do
Sistema de Garantia de Direitos locais e com isso reproduz a lgica da imposio
burocrtica que permeia todo o ordenamento do Estado brasileiro e sua relao
com as organizaes sociais.
Os relatos so ricos neste sentido. Desde o momento da negociao da
parceria, o tom impositivo prevalece. Parcerias diferem de contratos de
terceirizao ou de simples prestao de servios justamente pela construo
conjunta de elementos essenciais, como o que constar no termo de convnio, por
exemplo.
O discurso altamente impositivo, com dificuldades de negociao, tendo
em vista a necessidade da prpria FAS em atender suas metas e em seguir sua
poltica interna. Contudo, percebe-se interesse na continuidade destes processos,
por mais lentas que sejam as articulaes.
Certamente, a despeito dos motivos histricos e polticos, o poder pblico
em suas diversas esferas, igualmente enxerga possibilidades e entraves na relao
com este novo e a cada dia mais estruturado segmento, que o Terceiro Setor.
Neste sentido, o presente estudo no esgota a temtica e tal dinmica
merece o aprofundamento da pesquisa posteriormente. Apenas aponta as razes
desta constituio e direciona para uma observao cuidadosa dos eventos
presentes.

103

Para a continuidade desta trajetria essencial coletar dados e entender

esta dinmica aprofundando a questo sob o prisma da realidade da Administrao
Pblica.

104

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109

ANEXO 1 RESOLUO 113 CONANDA

SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS

CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA
CRIANA E DO ADOLESCENTE
<!ID4096
7-0> RESOLUO N 113, DE 19 DE ABRIL DE 2006
Dispe sobre os parmetros
para a institucionalizao e
fortalecimento do Sistema de
Garantia dos Direitos da
Criana e do Adolescente:
O PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA CRIANA E
DO ADOLESCENTE - CONANDA, no uso das atribuies legais estabelecidas na
Lei n. 8.242, de 12 de outubro de 1991 e no Decreto n 5.089 de 20 de maio de
2004, em cumprimento ao que estabelecem o art. 227 caput e 7 da Constituio
Federal e os artigos 88, incisos II e III, 90, pargrafo nico, 91, 139, 260, 2 e 261,
pargrafo nico, do Estatuto da Criana e do Adolescente - Lei Federal n
8.069/90, e a deliberao do Conanda, na Assemblia Ordinria n. 137, realizada
nos dias 08 e 09 de maro de 2006, resolve aprovar os seguintes parmetros para
a institucionalizao e fortalecimento do Sistema de Garanta dos Direitos da
Criana e do Adolescente:
CAPTULO I - DA CONFIGURAO DO SISTEMA DE GARANTIA DOS
DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
Art. 1 O Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente constituise na articulao e integrao das instncias pblicas governamentais e da
sociedade civil, na aplicao de instrumentos normativos e no funcionamento dos
mecanismos de promoo, defesa e controle para a efetivao dos direitos
humanos da criana e do adolescente, nos nveis Federal, Estadual, Distrital e
Municipal.
1 Esse Sistema articular-se- com todos os sistemas nacionais de
operacionalizao de polticas pblicas, especialmente nas reas da sade,
educao, assistncia social, trabalho, segurana pblica, planejamento,
oramentria, relaes exteriores e promoo da igualdade e valorizao da
diversidade.
2 Igualmente, articular-se-, na forma das normas nacionais e internacionais,
com os sistemas congneres de promoo, defesa e controle da efetivao dos
direitos humanos, de nvel interamericano e internacional, buscando assistncia
tcnico-financeira e respaldo poltico, junto s agncias e organismos que
desenvolvem seus programas no pas.
Art. 2 Compete ao Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente
promover, defender e controlar a efetivao dos direitos civis, polticos,
econmicos, sociais, culturais, coletivos e difusos, em sua integralidade, em favor
de todas as crianas e adolescentes, de modo que sejam reconhecidos e
respeitados como sujeitos de direitos e pessoas em condio peculiar de

110

desenvolvimento; colocando-os a salvo de ameaas e violaes a quaisquer de

seus direitos, alm de garantir a apurao e reparao dessas ameaas e
violaes.
1 O Sistema procurar enfrentar os atuais nveis de desigualdades e
iniqidades, que se manifestam nas discriminaes, exploraes e violncias,
baseadas em razes de classe social, gnero, raa/etnia, orientao sexual,
deficincia e localidade geogrfica, que dificultam significativamente a realizao
plena dos direitos humanos de crianas e adolescentes, consagrados nos
instrumentos normativos nacionais e internacionais, prprios.
2 Este Sistema fomentar a integrao do princpio do interesse superior da
criana e do adolescente nos processos de elaborao e execuo de atos
legislativos, polticas, programas e aes pblicas, bem como nas decises
judiciais e administrativas que afetem crianas e adolescentes.
3 Este Sistema promover estudos e pesquisas, processos de formao de
recursos humanos dirigidos aos operadores dele prprio, assim como a
mobilizao do pblico em geral sobre a efetivao do princpio da prevalncia do
melhor interesse da criana e do adolescente.
4 O Sistema procurar assegurar que as opinies das crianas e dos
adolescentes sejam levadas em devida considerao, em todos os processos que
lhes digam respeito.
Art. 3 A garantia dos direitos de crianas e adolescentes se far atravs das
seguintes linhas estratgicas:
I - efetivao dos instrumentos normativos prprios, especialmente da Constituio
Federal, da Conveno sobre os Direitos da Criana e do Estatuto da Criana e do
Adolescente;
II - implementao e fortalecimento das instncias pblicas responsveis por esse
fim; e
III- facilitao do acesso aos mecanismos de garantia de direitos, definidos em lei.
CAPTULO II - DOS INSTRUMENTOS NORMATIVOS DE GARANTIA DOS
DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
Art. 4 Consideram-se instrumentos normativos de promoo, defesa e controle da
efetivao dos direitos humanos da criana e do adolescente, para os efeitos desta
Resoluo:
I - Constituio Federal, com destaque para os artigos, 5, 6, 7, 24 - XV, 226, 204,
227 e 228;
II - Tratados internacionais e interamericanos, referentes promoo e proteo de
direitos humanos, ratificados pelo Brasil, enquanto normas constitucionais, nos
termos da Emenda n 45 da Constituio Federal, com especial ateno para a
Conveno sobre os Direitos da Criana e do Adolescente;
III - Normas internacionais no-convencionais, aprovadas como Resolues da
Assemblia Geral das Naes Unidas, a respeito da matria;
IV - Lei Federal n 8.069 (Estatuto da Criana e do Adolescente), de 13 de julho de
1990;
V - Leis federais, estaduais e municipais de proteo da infncia e da adolescncia;
VI - Leis orgnicas referentes a determinadas polticas sociais, especialmente as
da assistncia social, da educao e da sade;
VII - Decretos que regulamentem as leis indicadas;
VIII - Instrues normativas dos Tribunais de Contas e de outros rgos de controle
e fiscalizao (Receita Federal, por exemplo);

111

IX - Resolues e outros atos normativos dos conselhos dos direitos da criana e

do adolescente, nos trs nveis de governo, que estabeleam principalmente
parmetros, como normas operacionais bsicas, para regular o funcionamento do
Sistema e para especificamente formular a poltica de promoo dos direitos
humanos da criana e do adolescente, controlando as aes pblicas decorrentes;
e
X - Resolues e outros atos normativos dos conselhos setoriais nos trs nveis de
governo, que estabeleam principalmente parmetros, como normas operacionais
bsicas, para regular o funcionamento dos seus respectivos sistemas.
CAPTULO III - DAS INSTNCIAS PBLICAS DE GARANTIA DOS DIREITOS
HUMANOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
Art. 5 Os rgos pblicos e as organizaes da sociedade civil, que integram esse
Sistema, devero exercer suas funes, em rede, a partir de trs eixos estratgicos
de ao:
I - defesa dos direitos humanos;
II - promoo dos direitos humanos; e
III - controle da efetivao dos direitos humanos.
Pargrafo nico. Os rgos pblicos e as organizaes da sociedade civil que
integram o Sistema podem exercer funes em mais de um eixo.
CAPTULO IV - DA DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS
Art. 6 O eixo da defesa dos direitos humanos de crianas e adolescentes
caracteriza-se pela garantia do acesso justia, ou seja, pelo recurso s instncias
pblicas e mecanismos jurdicos de proteo legal dos direitos humanos, gerais e
especiais, da infncia e da adolescncia, para assegurar a impositividade deles e
sua exigibilidade, em concreto.
Art. 7 Neste eixo, situa-se a atuao dos seguintes rgos pblicos:
I - judiciais, especialmente as varas da infncia e da juventude e suas equipes
multiprofissionais, as varas criminais especializadas, os tribunais do jri, as
comisses judiciais de adoo, os tribunais de justia, as corregedorias gerais de
Justia;
II - pblico-ministeriais, especialmente as promotorias de justia, os centros de
apoio operacional, as procuradorias de justia, as procuradorias gerais de justia,
as corregedorias gerais do Ministrio Publico;
III - defensorias pblicas, servios de assessoramento jurdico e assistncia
judiciria;
IV - advocacia geral da unio e as procuradorias gerais dos estados
V - polcia civil judiciria, inclusive a polcia tcnica;
VI - polcia militar;
VII - conselhos tutelares; e
VIII - ouvidorias.
Pargrafo nico. Igualmente, situa-se neste eixo, a atuao das entidades sociais
de defesa de direitos humanos, incumbidas de prestar proteo jurdico-social, nos
termos do artigo 87, V do Estatuto da Criana e do Adolescente.

112

Art. 8 Para os fins previstos no art. 7, assegurado o acesso justia de toda

criana ou adolescente, na forma das normas processuais, atravs de qualquer dos
rgos do Poder Judicirio, do Ministrio Publico e da Defensoria Pblica.
1 Ser prestada assessoria jurdica e assistncia judiciria gratuita a todas as
crianas ou adolescentes e suas famlias, que necessitarem, preferencialmente
atravs de defensores pblicos, na forma da Lei Complementar de Organizao da
Defensoria Pblica.
2 A no garantia de acesso Defensoria Pblica dever implicar em sanes
judiciais e administrativas cabveis, a serem aplicadas quando da constatao
dessa situao de violao de direitos humanos.
Art. 9 O Poder Judicirio, o Ministrio Pblico, as Defensorias Pblicas e a
Segurana Pblica devero ser instados no sentido da exclusividade,
especializao e regionalizao dos seus rgos e de suas aes, garantindo a
criao, implementao e fortalecimento de :
I - Varas da Infncia e da Juventude, especficas, em todas as comarcas que
correspondam a municpios de grande e mdio porte ou outra proporcionalidade
por nmero de habitantes, dotando-as de infra-estruturas e prevendo para elas
regime de planto;
II - Equipes Interprofissionais, vinculadas a essas Varas e mantidas com recursos
do Poder
Judicirio, nos termos do Estatuto citado;
III - Varas Criminais, especializadas no processamento e julgamento de crimes
praticados contra crianas e adolescentes, em todas as comarcas da Capital e nas
cidades de grande porte e em outras cidades onde indicadores apontem essa
necessidade, priorizando o processamento e julgamento nos Tribunais do Jri dos
processos que tenham crianas e adolescentes como vtimas de crimes contra a
vida;
IV - Promotorias da Infncia e Juventude especializadas, em todas as comarcas na
forma do inciso III;
V - Centros de Apoio Operacional s Promotorias da Infncia e Juventude;
VI - Ncleos Especializados de Defensores Pblicos, para a imprescindvel defesa
tcnico-jurdica de crianas e adolescentes que dela necessitem; e
VIII - Delegacias de Polcia Especializadas, tanto na apurao de ato infracional
atribudo a adolescente, quanto na apurao de delitos praticados contra crianas e
adolescentes em todos os municpios de grande e mdio porte.
Art. 10 Os conselhos tutelares so rgos contenciosos no-jurisdicionais,
encarregados de "zelar pelo cumprimento dos direitos da criana e do
adolescente", particularmente atravs da aplicao de medidas especiais de
proteo a crianas e adolescentes com direitos ameaados ou violados e atravs
da aplicao de medidas especiais a pais ou responsveis (art. 136, I e II da Lei
8.069/1990).
Pargrafo nico. Os conselhos tutelares no so entidades, programas ou servios
de proteo, previstos nos arts. 87, inciso III a V, 90 e 118, 1, do Estatuto da
Criana e do Adolescente.
Art. 11 As atribuies dos conselhos tutelares esto previstas no Estatuto da
Criana e do Adolescente, no podendo ser institudas novas atribuies em
Regimento Interno ou em atos administrativos semelhante de quaisquer outras
autoridades.

113

Pargrafo nico. vedado ao Conselho Tutelar aplicar e ou executar as medidas

socioeducativas, previstas no artigo 112 do Estatuto da Criana e do Adolescente.
Art. 12 Somente os conselhos tutelares tm competncia para apurar os atos
infracionais praticados por crianas, aplicando-lhes medidas especificas de
proteo, previstas em lei, a serem cumpridas mediante requisies do conselho.
(artigo 98, 101,105 e 136, III, b da Lei 8.069/1990).
Art. 13 Os conselhos tutelares devero acompanhar os atos de apurao de ato
infracional praticado por adolescente, quando houver fundada suspeita da
ocorrncia de algum abuso de poder ou violao de direitos do adolescente, no
sentido de providenciar as medidas especficas de proteo de direitos humanos,
prevista em lei e cabvel.
CAPTULO V - DA PROMOCAO DOS DIREITOS HUMANOS
Art. 14 O eixo estratgico da promoo dos direitos humanos de crianas e
adolescentes operacionaliza-se atravs do desenvolvimento da "poltica de
atendimento dos direitos da criana e do adolescente", prevista no artigo 86 do
Estatuto da Criana e do Adolescente, que integra o mbito maior da poltica de
promoo e proteo dos direitos humanos.
1 Essa poltica especializada de promoo da efetivao dos direitos humanos
de crianas e adolescentes desenvolve-se, estrategicamente, de maneira
transversal e intersetorial, articulando todas as polticas pblicas (infraestruturantes, institucionais, econmicas e sociais) e integrando suas aes, em
favor da garantia integral dos direitos de crianas e adolescentes.
2 No desenvolvimento dessa poltica devero ser considerados e respeitados os
princpios fundamentais enumerados no artigo 2 e seus pargrafos desta
Resoluo.
3 O desenvolvimento dessa poltica implica:
I - na satisfao das necessidades bsicas de crianas e adolescentes pelas
polticas pblicas, como garantia de direitos humanos e ao mesmo tempo como um
dever do Estado, da famlia e da sociedade;
II - na participao da populao, atravs suas organizaes representativas, na
formulao e no controle das polticas pblicas;
III - na descentralizao poltica e administrativa, cabendo a coordenao das
polticas e edio das normas gerais esfera federal e a coordenao e a
execuo dessas polticas e dos respectivos programas s esferas estadual,
Distrital e municipal, bem como s entidades sociais; e
IV - no controle social e institucional (interno e externo) da sua implementao e
operacionalizao.
Art. 15 A poltica de atendimento dos direitos humanos de crianas e adolescentes
operacionaliza-se atravs de trs tipos de programas, servios e aes pblicas:
I - servios e programas das polticas pblicas, especialmente das polticas sociais,
afetos aos fins da poltica de atendimento dos direitos humanos de crianas e
adolescentes;
II - servios e programas de execuo de medidas de proteo de direitos
humanos; e
III - servios e programas de execuo de medidas socioeducativas e
assemelhadas.

114

SEO I - DOS SERVIOS E PROGRAMAS DA POLTICA DE ATENDIMENTO

DOS DIREITOS HUMANOS DE CRIANAS E ADOLESCENTES
SUBSEO I DOS PROGRAMAS EM GERAL DAS POLTICAS PBLICAS
Art. 16 As polticas pblicas, especialmente as polticas sociais, asseguraro o
acesso de todas as crianas e todos os adolescentes a seus servios,
especialmente as crianas e os adolescentes com seus direitos violados ou em
conflito com a lei, quando afetos s finalidades da poltica de atendimento dos
direitos humanos da criana e do adolescente, obedecidos aos princpios
fundamentais elencados nos pargrafos do artigo 2 desta Resoluo.
SUBSEO II - DOS SERVIOS E PROGRAMAS DE EXECUO DE MEDIDAS
DE PROTEO DE DIREITOS HUMANOS
Art. 17 Os servios e programas de execuo de medidas especficas de proteo
de direitos humanos tm carter de atendimento inicial, integrado e emergencial,
desenvolvendo aes que visem prevenir a ocorrncia de ameaas e violaes dos
direitos humanos de crianas e adolescentes e atender s vtimas imediatamente
aps a ocorrncia dessas ameaas e violaes.
1 Esses programas e servios ficam disposio dos rgos competentes do
Poder Judicirio e dos conselhos tutelares, para a execuo de medidas
especficas de proteo, previstas no Estatuto da Criana e do Adolescente;
podendo, todavia receber diretamente crianas e adolescentes, em carter
excepcional e de urgncia, sem previa determinao da autoridade competente,
fazendo, porm a devida comunicao do fato a essa autoridade, at o segundo
dia til imediato, na forma da lei citada.
2 Os programas e servios de execuo de medidas especficas de proteo de
direitos humanos obedecero aos parmetros e recomendaes estabelecidos pelo
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente - Conanda e,
complementarmente, pelos demais conselhos dos direitos, em nvel estadual,
Distrital e municipal e pelos conselhos setoriais competentes.
3 Estes programas se estruturam e organizam sob a forma de um Sistema
Nacional de Proteo de Direitos Humanos de Crianas e Adolescentes, regulado
por normas
operacionais bsicas especficas, a serem editadas pelo Conselho Nacional dos
Direitos da Criana e do Adolescente - Conanda.
Art. 18 Consideram-se como programas e servios de execuo de medidas de
proteo de direitos humanos aqueles previstos na legislao vigente a respeito da
matria.
SUBSEO III - DOS PROGRAMAS DE EXECUO DE MEDIDAS
SOCIOEDUCATIVAS E ASSEMELHADAS
Art. 19 Os programas de execuo de medidas socioeducativas so destinados ao
atendimento dos adolescentes autores de ato infracional, em cumprimento de
medida judicial socioeducativa, aplicada na forma da lei, em decorrncia de
procedimento apuratrio, onde se assegure o respeito estrito ao princpio
constitucional do devido
processo legal.
1 Os programas de execuo de medidas socioeducativas para adolescentes
autores de ato infracional obedecero aos parmetros e recomendaes
estabelecidos pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente -

115

Conanda e, complementarmente, pelos demais conselhos dos direitos, em nvel

Estadual, Distrital e Municipal.
2 Estes programas se estruturam e organizam, sob forma de um Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo - SINASE em cumprimento dos seguintes
princpios Norteadores:
I - prevalncia do contedo educativo sobre os sancionatrios e meramente de
conteno, no atendimento socioeducativo;
II - ordenao do atendimento socioeducativo e da sua gesto, a partir do projeto
poltico-pedaggico;
III - construo, monitoramento e avaliao do atendimento socioeducativo, com a
participao proativa dos adolescentes socioeducandos;
IV - exemplaridade, presena educativa e respeito singularidade do adolescente
socioeducando, como condies necessrias no atendimento socioeducativo;
V - disciplina como meio para a realizao do processo socioeducativo;
VI - exigncia e compreenso enquanto elementos primordiais de reconhecimento
e respeito ao adolescente durante o processo socioeducativo;
VII - dinmica institucional favorecendo a horizontalidade na socializao das
informaes e dos saberes entre equipe multiprofissional (tcnicos e educadores);
VIII - organizao espacial e funcional dos programas de atendimento scioeducativo como sinnimo de condies de vida e de possibilidades de
desenvolvimento pessoal e social para o adolescente;
IX - respeito diversidade tnica/racial, de gnero, orientao sexual e localizao
geogrfica como eixo do processo socioeducativo; e
X - participao proativa da famlia e da comunidade no processo socioeducativo.
3 Os programas de execuo de medidas socioeducativas devem oferecer
condies que garantam o acesso dos adolescentes socioeducandos s
oportunidades de superao de sua situao de conflito com a lei.
Art. 20 Consideram-se como programas socioeducativos, na forma do Estatuto da
Criana e do Adolescente, os seguintes programas, taxativamente:
I - programas socioeducativos em meio aberto
a) prestao de servio comunidade; e
b) liberdade assistida.
II - programas socioeducativos com privao de liberdade
a) semiliberdade; e
b) internao.
Pargrafo nico. Integram tambm o Sistema Nacional Socioeducativo - SINASE,
como auxiliares dos programas socioeducativos, os programas acautelatrios de
atendimento inicial (arts. 175 e 185 da lei federal n 8069/90), os programas de
internao provisria (art 108 e 183 da lei citada) e os programas de apoio e
assistncia aos egressos.
CAPTULO VI - DO CONTROLE DA EFETIVAO DOS DIREITOS HUMANOS
Art. 21 O controle das aes pblicas de promoo e defesa dos direitos humanos
da criana e do adolescente se far atravs das instncias pblicas colegiadas
prprias, onde se assegure a paridade da participao de rgos governamentais e
de entidades sociais, tais como:
I - conselhos dos direitos de crianas e adolescentes;
II - conselhos setoriais de formulao e controle de polticas pblicas; e

116

III - os rgos e os poderes de controle interno e externo definidos nos artigos 70,
71, 72, 73, 74 e 75 da Constituio Federal.
Pargrafo nico. O controle social exercido soberanamente pela sociedade civil,
atravs das suas organizaes e articulaes representativas.
Art. 22 Na Unio, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municpios haver um
Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente, respectivamente, composto
por igual nmero de representantes do governo e da sociedade civil organizada,
garantindo a ampla participao da populao, por suas organizaes
representativas, no processo de formulao e controle da poltica de atendimento
aos direitos da criana e ao adolescente, dos seus programas, servios e aes.
Pargrafo nico. A composio desses conselhos e a nomeao de seus membros
devem ser estabelecidas de acordo com as Resolues 105 e 106 do Conanda,
inclusive as recomendaes, contendo procedimentos que ofeream todas as
garantias necessrias para assegurar a representao pluralista de todos os
segmentos da sociedade, envolvidos de alguma forma na promoo e proteo de
direitos humanos, particularmente atravs de representaes de organizaes da
sociedade civil governamentais, sindicatos, entidades sociais de atendimento a
crianas e adolescentes, organizaes profissionais interessadas, entidades
representativas do pensamento cientfico, religioso e filosfico e outros nessa linha.
Art. 23 Os conselhos dos direitos da criana e do adolescente devero
acompanhar, avaliar e monitorar as aes pblicas de promoo e defesa de
direitos de crianas e adolescentes, deliberando previamente a respeito, atravs de
normas, recomendaes, orientaes.
1 As deliberaes dos conselhos dos direitos da criana e do adolescente, no
mbito de suas atribuies e competncias, vinculam as aes governamentais e
da sociedade civil organizada, em respeito aos princpios constitucionais da
participao popular, da
prioridade absoluta do atendimento criana e ao adolescente e da prevalncia do
interesse superior da criana e do adolescente, conforme j decidido pelo Supremo
Tribunal Federal.
2 Constatado, atravs dos mecanismos de controle, o descumprimento de suas
deliberaes, os conselhos dos direitos da criana e do adolescente representaro
ao Ministrio Publico para as providencias cabveis e aos demais rgos e
entidades legitimados no artigo 210 da Lei n 8.069/90 para demandar em Juzo
por meio do ingresso de ao mandamental ou ao civil pblica.
CAPTULO VII - DOS MECANISMOS ESTRATGICOS DE PROMOO,
DEFESA E CONTROLE DA EFETIVAO DE DIREITOS HUMANOS
Art. 24 Para promover e defender os direitos de crianas e adolescentes, quando
ameaados e violados e controlar as aes pblicas decorrentes, o Sistema de
Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente dever priorizar alguns
determinados mecanismos estratgicos de garantia de direitos:
I - mecanismos judiciais extra-judiciais de exigibilidade de direitos;
II - financiamento pblico de atividades de rgos pblicos e entidades sociais de
atendimento de direitos;
III - formao de operadores do Sistema;
IV - gerenciamento de dados e informaes;
V - monitoramento e avaliao das aes pblicas de garantia de direitos; e

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VI - mobilizao social em favor da garantia de direitos.

CAPTULO VIII - DA GESTO DO SISTEMA DE GARANTIA DOS DIREITOS

DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
Art. 25 A estrutura governamental, em nvel federal, contar com um rgo
especifico e autnomo, responsvel pela poltica de atendimento dos direitos
humanos de crianas e adolescentes, com as seguintes atribuies mnimas:
I - articular e fortalecer o Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do
Adolescente;
II - funcionar prioritariamente como ncleo estratgico-conceitual, para a promoo
dos direitos humanos da infncia e adolescncia, no mbito nacional;
III - manter sistema de informao para infncia e adolescncia, em articulao
com as esferas estadual e municipal;
IV - apoiar tcnica e financeiramente o funcionamento das entidades e unidades de
execuo de medidas de proteo de direitos e de medidas socioeducativas;
V - Coordenar o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo, especialmente
os programas de execuo de medidas socioeducativas; e
VI - Co-coordenar o Sistema Nacional de Proteo de Direitos Humanos,
especialmente os programas de enfrentamento da violncia, proteo de crianas e
adolescentes ameaados de morte, os programas e servios de promoo, defesa
e garantia da convivncia familiar e comunitria, dentre outros programas de
promoo e proteo dos direitos humanos de criana e adolescente.
Art. 26 Nos nveis estadual, distrital e municipal, as entidades pblicas
responsveis pela poltica de atendimento dos direitos de crianas e adolescentes
e por esses servios, programas e aes especiais devero funcionar nessa linha,
em seu respectivo nvel de competncia e devero ter estrutura e organizao
prprias, respeitada a autonomia da poltica de atendimento de direitos da criana
e do adolescente, na forma do Estatuto da Criana e do Adolescente, ficando, alm
do mais, responsveis pela execuo dos seus programas, servios e aes e a
manuteno das unidades respectivas.
1 Cada Estado, municpio e o Distrito Federal vincularo essas suas entidades
pblicas responsveis pela poltica de atendimento de direitos da criana e do
adolescente Secretaria ou rgo congnere que julgar conveniente,
estabelecendo-se porm expressamente que elas se incorporam ao Sistema de
Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente e que devero ser considerados
interlocutores para o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente Conanda e para o rgo federal responsvel, previsto no artigo anterior,
principalmente para efeito de apoio tcnico e financeiro.
2 O rgo federal previsto no artigo anterior dever assegurar que os estados, o
Distrito Federal e os municpios estejam conscientes de suas obrigaes em
relao efetivao das normas de proteo criana e juventude,
especialmente do Estatuto da Criana e do Adolescente e da Conveno sobre os
Direitos da Criana, da Constituio Federal e de que os direitos previstos nessas
normas legais tm que ser implementados em todos os nveis, em regime de
prioridade absoluta, por meio de legislaes, polticas e demais medidas
apropriadas.

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Art. 27 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios organizaro, em

regime de colaborao, os sistemas estaduais, distrital e municipais, tanto de
defesa de direitos, quanto de atendimento socioeducativo.
1 Caber Unio a coordenao desses programas e servios de execuo das
medidas especficas de proteo de direitos e de execuo das medidas
socioeducativas, integrando-os no campo maior da poltica de atendimento de
direitos da criana e do adolescente e exercendo funo normativa de carter geral
e supletiva dos recursos necessrios ao desenvolvimento dos sistemas estaduais,
distrital e municipais.
2 Os sistemas nacionais de proteo de direitos humanos e de socioeducao
tm legitimidade normativa complementar e liberdade de organizao e
funcionamento, nos termos desta Resoluo.
3 Aplica-se ao Distrito Federal, cumulativamente, as regras de competncia dos
estados e municpios.
Art. 28 Incumbe Unio:
I - elaborar os Planos Nacionais de Proteo de Direitos Humanos e de
Socioeducao, em colaborao com os estados, o Distrito Federal e os
municpios;
II - prestar assistncia tcnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos
municpios para o desenvolvimento de seus sistemas de proteo especial de
direitos e de atendimento socioeducativo, no exerccio de sua funo supletiva;
III - colher informaes sobre a organizao e funcionamento dos sistemas,
entidades e programas de atendimento e oferecer subsdios tcnicos para a
qualificao da oferta;
IV - estabelecer diretrizes gerais sobre as condies mnimas das estruturas fsicas
e dos recursos humanos das unidades de execuo; e
V - instituir e manter processo nacional de avaliao dos sistemas, entidades e
programas de atendimento.
1 Para o cumprimento do disposto nos incisos III e V, a Unio ter livre acesso
s informaes necessrias em todos os sistemas, entidades e programas de
atendimento.
2 As funes de natureza normativa e deliberativa da competncia da Unio
sero exercidas pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente Conanda, e as funes de natureza executiva, pela Presidncia da Repblica,
atravs da Secretaria Especial dos Direitos Humanos.
Art. 29 Incumbe aos Estados:
I - elaborar os planos estaduais de defesa de direitos e de atendimento
socioeducativo, em colaborao com os municpios;
II - instituir, regular e manter seus sistemas de defesa de direitos e de atendimento
socioeducativo, respeitadas as diretrizes gerais dos respectivos Planos Nacionais;
III - criar e manter os programas de defesa de direitos e de atendimento
socioeducativo, para a execuo das medidas prprias;
IV - baixar normas complementares para a organizao e funcionamento dos seus
sistemas de defesa de direitos e de atendimento e dos sistemas municipais;
V - estabelecer, com os municpios, as formas de colaborao para a oferta dos
programas de defesa de direitos e de atendimento socioeducativo em meio aberto;
e

119

VI - apoiar tecnicamente os municpios e as entidades sociais para a regular oferta

de programas de defesa de direitos e de atendimento socioeducativo em meio
aberto.
Pargrafo nico. As funes de natureza normativa e deliberativa relacionadas
organizao e funcionamento dos sistemas referidos, em nvel estadual, sero
exercidas pelo Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente.
Art. 30 Incumbe aos municpios:
I - instituir, regular e manter os seus sistemas de defesa de direitos e de
atendimento socioeducativo, respeitadas as diretrizes gerais dos Planos Nacionais
e Estaduais, respectivos;
II - criar e manter os programas de defesa de direitos e de atendimento
socioeducativo para a execuo das medidas de meio aberto; e
III - baixar normas complementares para a organizao e funcionamento dos
programas de seus sistemas de defesa de direitos e de atendimento
socioeducativo.
1 Para a criao e manuteno de programas de defesa de direitos e de
atendimento socioeducativo em meio aberto, os municpios integrantes de uma
mesma organizao judiciria podero instituir consrcios regionais como
modalidade de compartilhar responsabilidades.
2 As funes de natureza normativa e deliberativa relacionadas organizao e
funcionamento dos sistemas municipais sero exercidas pelo Conselho Municipal
dos Direitos da Criana e do Adolescente.

CAPTULO IX - PARMETROS, PLANOS, PROGRAMAS E PROJETOS DE

INSTITUCIONALIZAO E FORTALECIMENTO DO SISTEMA DE GARANTIA
DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE PELOS CONSELHOS DOS
DIREITOS
Art. 31 O Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente - Conanda e
os conselhos congneres, nos nveis estaduais, distritais e municipais, em carter
complementar, aprovaro parmetros especficos, como normas operacionais
bsicas para a institucionalizao e fortalecimento do Sistema de Garantia dos
Direitos da Criana e do Adolescente.
Art. 32 Igualmente, no limite de suas atribuies, o Conselho Nacional dos Direitos
da Criana e do Adolescente - Conanda e os conselhos congneres, nos nveis
estadual, distrital e municipal, em carter complementar, aprovaro planos que
visem planejar estrategicamente as aes de instncias pblicas e os mecanismos
de garantia de direitos do Sistema de Garantia dos Direitos de Crianas e
Adolescentes.
Pargrafo nico. Esses planos sero elaborados por iniciativa dos prprios
conselhos ou por propostas das entidades de atendimento de direito ou de fruns e
frentes de articulao de rgos governamentais e/ou entidades sociais.
Art. 33 Os programas e projetos de responsabilidade de rgos governamentais e
entidades sociais que devam ser financiados com recursos pblicos dos fundos
para os direitos da criana e do adolescente devero ser obrigatoriamente
analisados e aprovados, previamente, pelos conselhos respectivos.

120

Art. 34 Esta resoluo entra em vigor na data da sua publicao.

121

ANEXO 2 MODELO DO FORMULARIO DE PESQUISA APLICADO

PESQUISA SOBRE O PERFIL DA RELAO COM O ESTADO DE

ORGANIZAES QUE ATUAM NO SISTEMA DE GARANTIA DE DIREITOS DE
CRIANAS E ADOLESCENTES EM CURITIBA.
1.

Tempo de atuao da Instituio em Curitiba:

2.

rea de atuao - eixos do sistema de garantia de direitos de crianas e

adolescentes
( ) promoo
( ) defesa
( ) controle social

3.

Foco de atuao (quais dos direitos previstos pelo ECA):

a)Vida e Sade
b)Liberdade, Respeito e Dignidade
c) Convivncia Familiar e Comunitria
d) Educao, Cultura, Esporte e Lazer
e) Profissionalizao e Proteo no Trabalho

4.

Sobre o Exerccio da incidncia poltica:

Participao em Conselhos, Fruns ou outros espaos de discusso de polticas

Pblicas promovidos pela Sociedade Civil (qual)

5.

Sobre a relao com a FAS:

Breve descrio das atividades (informe quais aes so realizadas em parceria

com o municpio de Curitiba por meio de sua Fundao de Ao Social - FAS,

indicando a quantidade de atendimentos):
5.2 Recebe recursos financeiros ou possui qualquer outro tipo de parceria com o
rgo pblico local (Fundao de Ao Social)?

5.3 Se no, trata-se de uma escolha institucional? (opcional)

122

5.4 Se sim:
5.4.1 Descreva o objeto do termo de convnio e as obrigaes das partes.

5.4.2 Os critrios e termos da parceria foram amplamente discutidos e conhecidos

antes de sua concretizao?

5.4.3 H quanto tempo a parceria existe?

5.4.4. Estes recursos representam, aproximadamente, qual percentual de seu

oramento anual para o projeto especfico financiado?

5.4.5 Sua instituio avalia que esta parceria gera outros frutos alm dos recursos
previstos em termo de convnio? Quais?

5.5 Sua instituio consegue/ conseguiria desenvolver as atividades se no

houvesse a parceria com o Municpio?

5.6 Sua instituio mantm outros parceiros para este e outros programas?
Quantos?

5.6.1 Como eles contribuem para o alcance de seus objetivos?

Observao: lembre-se que o anonimato ser preservado e todas as informaes

prestadas so confidenciais e destinadas a fins to-somente de pesquisa
acadmica para compor o contedo de Dissertao de Mestrado.