Revista da Defensoria Pblica

Edio Especial de

Habitao e Urbanismo

Sumrio
APRESENTAO
I Cidades no Brasil: Neo Desenvolvimentismo ou Crescimento Perifrico Predatrio
Erminia Maricato.............................................................................................................................8
II Abandono e Arrecadao de Imveis Urbanos na Perspectiva da Poltica urbana

Fernando G. Bruno Filho...............................................................................................................31

III reas de Risco Ocupadas por Assentamentos Informais: Conflito entre Enfrentamento de Riscos
Ambientais e Afirmao do Direito Moradia - Julia Azevedo Moretti..........................................57

IV O Acesso a Terra, Desafio Efetivao do Direito Moradia no Brasil

Lucia Maria Moraes e Marcelo Dayrell Vivas..............................................................................82
V Exigncia do Adequado Aproveitamento do Solo Urbano pelo Emprego dos Instrumentos Indutores

da Funo Social: Dever Fundamental do Poder Pblico Municipal - A Interpretao do Pargrafo 4.o
do Artifo 182 da Constituio da Repblica [ Mutao Constitucional?]
Allan Ramalho Ferreira.................................................................................................................97

VI Relao do Estado com Populao Atingida por Intervenes Pblicas - Um Necessrio choque
de confiana - Ana Arantes Rodrigues.......................................................................................111

VII Aes de Destituio do Poder Familiar e sua Relao com a Ausncia de Moradia Adequada

Leonice Fazola de Quadros.........................................................................................................126

VIII Desconstruindo Certezas, Construindo Novos Caminhos: Atuao Interdisciplinar e Defesa de

Direitos Coletivos em Habitao - Marilene Alberini........................................................................141
IX Habitar A Cidade do Neoliberalismo: Necessidade de Repensar a Efetividade dos Instrumentos

Urbansticos Luz do Direito Moradia e Vice-Versa - Rafael Lessa V. de S Menezes ..................155

X A Judicializao dos Assentamentos Irregulares: Reflexes Necessrias

Sabrina Nasser de Carvalho.........................................................................................................169

XI As Determinaes da Base Fundiria no Processo de Estudo da Favela Jardim Jaqueline

Tatiana Zamoner..........................................................................................................................183

XII Diretrizes para a Segurana da Posse dos Pobres Urbanos - Raquel Rolnik..............................196
3

APRESENTAO
com o orgulho que o Ncleo de Habitao e Urbanismo da Defensoria Pblica apresenta sua 1 Revista de Direito Urbanstico, com o objetivo
de contribuir na discusso acerca de temas relevantes em torno dessa
temtica.
Trata-se de uma revista organizada por um rgo que tem como funo primordial a atuao jurdica em defesa do direito moradia e cidade da populao historicamente excluda de So Paulo. Por outro lado,
acreditamos que o direito um instrumento que possui todas as limitaes inerentes a qualquer instrumento, e que somente com a conjuno
de esforos e saberes poderemos construir uma cidade menos desigual e
na qual as diferenas convivam de forma harmnica.
Por isso, a partir do convite a defensores(as), agentes, parceiros(as) da
Instituio e estudiosos(as) ou militantes da rea, buscamos unir nessa
revista diversas searas do conhecimento relacionados temtica do direito cidade e moradia, como urbanismo, sociologia e assistncia social.
Alis, a importncia da interdisciplinaridade para atuao nessa seara
tema de um dos artigos aqui apresentados.
Como resultado, passamos pela anlise da conjuntura econmica e
poltica que nos trouxe s cidades tal como as conhecemos hoje, avaliando o impacto dessa realidade no s na convivncia coletiva no espao
urbano, mas tambm na vida ntima das pessoas, em razo, por exemplo,
das implicaes que a falta de uma moradia digna possui na seara do
direito de famlia.
Alm disso, aprofundamos o debate acerca da dificuldade no acesso
terra e de alguns instrumentos disposio dos gestores pblicos para
transformao desse cenrio, especialmente aqueles indutores da funo social da propriedade, j que a fruio ilimitada desse direito tido
como fator de excluso territorial e ampliao da desigualdade social na
cidade.
Debruamo-nos tambm sobre alguns temas espinhosos, buscando
formas mais corajosas e eficazes do mundo jurdico lidar com a questo
das reas de risco, bem como, a partir de casos concretos, analisamos a
5

dificuldade da implementao de polticas pblicas de habitao diante

da falta de confiana da populao no Poder Pblico.
Discutimos, ainda, a problemtica dos assentamentos irregulares, tanto a partir do enfoque do devido processo legal e dos direitos dos moradores nos processos de regularizao desses assentamentos, como a
partir do exemplo concreto da experincia, ainda em curso no Ncleo de
Habitao e Urbanismo da Defensora Pblica, de regularizao fundiria
do Jd. Jaqueline.
Por fim, fechando a revista, trazemos o Relatrio Sobre Segurana na
Posse dos Pobres Urbanos, apresentado ao Conselho de Direitos Humanos da ONU ao final do mandato de Raquel Rolnik como Relatora Especial
para o Direito Moradia adequada. Trata-se de importante documento,
que traz diretrizes fundamentais a serem observadas na garantia da posse daqueles que vivem em situaes irregulares do ponto de vista jurdico
(enorme parcela da populao), sem o que no se pode falar em moradia
digna, nem em possibilidade de acesso cidade.
Esperamos, assim, poder contribuir para a formao de um caldo de
conhecimento - produzido tanto a partir do estudo, sob a perspectiva de
diversas reas do conhecimento, como da experincia prtica na atuao
concreta nessa temtica que ajude a nos aproximar cada vez mais de
uma cidade efetivamente justa e equilibrada.
Boa leitura!
Ncleo Especializado de Habitao e Urbanismo da DPE-SP

EXPEDIENTE NCLEO
Coordenadora
Ana Arantes Rodrigues
Coordenadoras Auxiliares
Ana Carvalho Ferreira Bueno de Moraes
Sabrina Nasser de Carvalho
Agente - Urbanista
Tatiana Zamoner
Oficiais
Edivaldo Batista Oliveira Junior
Eveline Portela Biriba de Almeida
Estagirios(as)
Carmen Brasolin (direito)
Bruna Diniz (direito)
Bruno Pereira (administrativo)
Defensores(as) Pblicos(as) integrantes
Alexandra Pinheiro de Castro
Allan Ramalho Ferreira
Angela de Lima Pieroni
Carolina Nunes Pannain
Fabiana Julia Oliveira Resende
Felipe Amorim Principessa
Felipe Hotz de Macedo Cunha
Fernando Catache Borian
Lucas Akira Pascoto Nishikawa
Luiza Lins Veloso
Marina Costa Craveiro Peixoto
Marina Neves de Campos Mello
Pedro Pereira dos Santos Peres
Rafael Negreiro Dantas de Lima

I. CIDADES NO BRASIL: NEO DESENVOLVIMENTISMO

OU CRESCIMENTO PERIFRICO PREDATRIO
Erminia Maricato1

1. Introduo cidades globais no contexto do capitalismo

perifrico
Pas subdesenvolvido, pas do sul, dependente, perifrico, semi-perifrico, em desenvolvimento, emergente, so algumas das classificaes,
que foram atribudas condio do Brasil, dependendo, inclusive, da filiao ideolgica ou acadmica de quem as atribui. A sigla BRICS expressa
o prestgio que alguns pases, e entre eles o Brasil, passaram a gozar a
partir de um determinado momento, no incio do sculo XXI, marcado
pela mudana na geo-poltica mundial. Um pas que servia de piada para
estrangeiros e brasileiros, torna-se um player internacional e modelo,
segundo a mdia do mainstream, para a inovao produtiva, gesto de
polticas sociais e at para poltica urbana.
A nova fase de internacionalizao dos capitais e dos mercados ganhou o glamouroso nome de globalizao e acompanhando a tendncia
algumas cidades foram cunhadas como globais.
A globalizao nada mais do que uma etapa especfica do velho processo de internacionalizao do capital (CHESNAIS, 1996). Em 1945 Caio
Prado Junior, primeiro historiador marxista brasileiro, afirmava que no
mundo contemporneo no h mais histria econmica de cada pas,
mas a histria da humanidade.
Ele no ignorou as especificidades do pas quando escreveu Histria
econmica do Brasil tanto que destacou a herana colonial portuguesa,
a escravido resistente, a desigualdade persistente, o papel ambguo dos
homens brancos na sociedade escravocrata, a dominncia da monocultura de exportao, como heranas que contriburam para o travamento do
1
Urbanista e professora titular da USP. Ex-coordenadora do Curso de Ps Graduao (19982003) e Integrante do Conselho de Pesquisa da USP. Foi Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano do Municpio de So Paulo (1989-1992) e Ministra Adjunta do Ministrio das Cidades
(2003-2005).

desenvolvimento do pas. Mas em cada uma dessas caractersticas especficas Caio Prado via tambm a predominncia da presena internacional
(PRADO JR, 1972).
Essas lembranas pretendem apenas trazer para o comeo desse texto
alguns conceitos que a globalizao sufocou durante um certo perodo.
Estamos nos referindo s teorias sobre desenvolvimento/subdesenvolvimento que se seguiram ao esforo da CEPAL- Comisso Econmica para
Amrica Latina e Caribe, para explicar o atraso econmico das sociedades
latino americanas, em meados do sculo XX, e que hoje voltam a ocupar
os estudiosos no Brasil. Apesar de criticada em sua viso dualista a CEPAL
constituiu, nesse perodo, um momento de produo terica inovador e
independente sobre a condio dos pases latino americanos na diviso
do poder mundial.
Constatada a situao do subdesenvolvimento, ocuparam-se, os formuladores da CEPAL, em traar estratgias de desenvolvimento as quais
geraram as propostas de industrializao (tardia) por substituio de importaes, poltica conhecida por desenvolvimentismo.
No se trata, neste texto sobre cidades, de discutir se existiria uma sada nacional para superar as condies atrasadas dos pases latino-americanos em relao condio dos pases centrais do capitalismo e se
essa sada deveria seguir os passos daquela industrializao. Trata-se de
reafirmar a heterogeneidade estrutural que nos separa (e que nos une).
Longe de desaparecer, essa relao se mantm e at se aprofunda, especialmente nas cidades, com a globalizao como vamos ver.
Percebemos uma certa dificuldade em usar as classificaes desenvolvido e subdesenvolvido, j que no somos nem um nem outro, mas recusamos a concepo etapista presente no conceito em desenvolvimento.
Vamos reafirmar a manuteno da leitura dialtica entre setores desenvolvidos (ou neo-desenvolvidos) e setores atrasados (ou neo atrasados)
para explicar a realidade interna e externa de pases como o Brasil no contexto mundial revolucionado pelo avano tecnolgico das comunicaes
e pela mudana geopoltica.
Precedendo os estudos da Cepal ou por vezes seguindo o caminho
aberto por ela, estudiosos brasileiros, weberianos e marxistas, estudaram
a condio estrutural do Brasil no capitalismo perifrico que muito nos
ajuda a entender as cidades.

Desigual e combinado, ruptura e continuidade, modernizao do atraso, modernizao conservadora, capitalismo travado, so algumas das
definies que explicam o paradoxo evidenciado por um processo que
se moderniza alimentando-se de formas atrasadas, e, frequentemente,
no capitalistas, strictu senso. As cidades so evidencias notveis dessa
construo terica e nelas, o melhor exemplo talvez seja a construo da
moradia (e parte das cidades) pelos prprios moradores (trabalhadores
de baixa renda), aos poucos, durante seus horrios de folga, ao longo de
muitos anos, ignorando toda e qualquer legislao urbanstica, em reas
ocupadas ilegalmente.
Francisco de Oliveira forneceu a chave explicativa para a gigantesca
prtica da autoconstruo da moradia ilegal (uma espcie de produo
domstica) pelos trabalhadores ou pela populao mais pobre de um
modo geral. Ela est no rebaixamento do custo da fora de trabalho, que
ocupa seus fins de semana (horrios de descanso) na construo da casa
(OLIVEIRA, 1972).
Essa prtica contribuiu para a acumulao capitalista durante todo
perodo de industrializao no Brasil, particularmente de 1940 a 1980
quando o pas cresceu a taxas aproximadas de 7% ao ano e o processo de
urbanizao cresceu 5,5% ao ano (IBGE). industrializao com baixos
salrios correspondeu a urbanizao com baixos salrios. (MARICATO,
1976, 1979, 1996).
O exemplo revela que uma certa modernizao e um certo desenvolvimento (industrializao de capital intensiva, produo de bens durveis) dependeram de um modo pr-moderno, ou mesmo pr-capitalista
(a autoconstruo da casa) de produo de uma parte da cidade. Essa
imbricao foi (e ainda ) fundamental para o processo de acumulao
capitalista nacional e internacional. Ela se aplicou perfeitamente produo das cidades que receberam a indstria automobilstica a partir de
1950 Volkswagen, Chrysler, Mercedes Benz e se aplica hoje nas cidades que podemos chamar de globais.
A tabela abaixo mostra que mais de 80% dos domiclios em favelas
(aglomerados subnormais contabilizadas pelo IBGE, e praticamente um
tero do dficit habitacional, estavam nas principais metrpoles brasileiras de acordo com o Censo de 2000 (IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica).
10

A populao moradora de favelas cresceu mais do que a populao

total ou do que a populao urbana nos ltimos 30 anos, isto , de 1980
a 2010 (IBGE).
A terra urbana (assim como a terra rural) ocupa um lugar central nessa
sociedade. O poder social, econmico e poltico sempre esteve associado
deteno de patrimnio seja sob a forma de escravos (at 1850) seja
sob a forma de terras ou imveis (de 1850 em diante). Essa marca patrimonialismo se refere tambm privatizao do aparelho de Estado
tratado como coisa pessoal. O patrimonialismo est ligado desigualdade social histrica, notvel e persistente que marca cada poro da vida no
Brasil. E essas caractersticas, por outro lado, esto ligadas ao processo de
exportao da riqueza excedente para os pases centrais do capitalismo.
Celso Furtado mencionou vrias vezes em seus trabalhos o convvio da
exportao da riqueza excedente com uma estreita elite nacional consumidora de produtos de luxo. Esse quadro forneceria as caractersticas de
um mercado, por assim dizer, travado (FURTADO, 2008).
Recente relatrio da ONU HABITAT Estado de las Ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012 mostra que o Brasil, a sexta economia do mundo, mantm uma das piores distribuies de renda no continente mesmo
aps os avanos, nesse sentido, verificados nos governos do Presidente
Lula. So mais desiguais do que o Brasil, na Amrica Latina, apenas os
pases Guatemala, Honduras e Colmbia. Essa marca, a da desigualdade,
est presente em qualquer ngulo pelo qual se olha o pas e, portanto,
tambm nas cidades.
Evidentemente para esse capitalismo funcionar como parte da diviso internacional do trabalho, os trabalhadores urbanos integrados ao
processo produtivo, mas excludos de grande parte dos benefcios que o
mercado de consumo assegura e especialmente excludos da cidade, so
submetidos a uma poderosa mquina ideolgica quando no pode ser
simplesmente repressora. Alm da poderosa mquina miditica a generalizao do dbito poltico, o favor como mediao universal, so relaes
que explicam muito a cidade e uma sui generis forma de cidadania no
Brasil: Direitos para alguns, modernizao para alguns, cidade para alguns
(CASTRO e SILVA, 1997).
No sendo o caso de desenvolver aqui essas ideias, vamos resumir as
caractersticas histricas da metrpole no capitalismo perifrico da seguinte forma:

11

1) A persistente ilegalidade fundiria e imobiliria forma a periferia

urbana que frequentemente se configura como um depsito de pessoas em reas no servidas ou precariamente servidas pela infraestrutura
urbana e que no conta tambm com equipamentos sociais pblicos e
privados. Em algumas capitais de Estados, os domiclios ilegais so mais
numerosos do que os domiclios legais revelando que a exceo mais
regra do que exceo e a regra mais exceo do que regra. So os casos
das capitais dos estados do norte e nordeste (Manaus, Belm, So Luiz,
Fortaleza, Teresina, Recife, Macei, Natal). Entretanto, mesmo nas cidades importantes do sul, do sudeste e do leste, a poro urbana ilegal varia
entre 15%, nos municpios centrais de regies metropolitanas (So Paulo,
Curitiba), 25% (Belo Horizonte, Porto Alegre) ou mais de 30% (Salvador,
Rio de Janeiro).
2) Ligada a esse fato est a falta de controle do Estado sobre o uso e a
ocupao do solo urbano, em uma parte da cidade e exatamente aquela
de residncia da populao pobre. Impedidos de ocupar a cidade formal
(ou do mercado) a populao pobre ocupa as reas que sobram ou
que no interessam ao mercado imobilirio. Grande parte dessas reas
ambientalmente frgil (mangues, dunas, matas preservadas por lei, rea
de Proteo de Mananciais, reas de Proteo Permanente, Parques Nacionais e Estaduais, encostas de morros). Alm da agresso ambiental
esto presentes os riscos de desmoronamentos que a cada temporada de
chuvas so responsveis por acidentes com mortes.
3) Tambm como varivel compondo esse quadro est o mercado residencial restrito, ou seja, mercado capitalista formal, legal ou como queiram chamar, para uma pequena parcela da populao.
A esse mercado de luxo ou especulativo, notadamente fundirio/rentista, corresponde um patamar produtivo baixo e intensa explorao da
mo de obra.
4) As leis avanadas e detalhadas e o prestgio dos Planos Urbansticos contrastam com a fragilidade operacional do Estado. Leis e planos
que no se aplicam ou so aplicados para uma parte da cidade (leia-se,
de acordo com as circunstncias) revelam a importncia da retrica, dos
discursos e a desimportncia da realidade urbana quando se refere a determinadas classes sociais. O poderoso aparato jurdico e burocrtico do
Estado no Brasil contrasta com as frgeis esferas operacionais fazendo
lembrar um Elegara, ou seja, elefante com ps de gara.
12

O poder est nos gabinetes incluindo melhores salrios, mais recursos,

mais equipamentos.
A aplicao da legislao urbana tem um papel estratgico nas relaes sociais marcando os excludos com a condio de ilegalidade. Leis
e planos, isto , a formalizao do uso do solo acarreta a expulso. Os
pobres no cabem na cidade legal. Diversas teses e mestrados sobre a
cidade de Curitiba revelam esse fato.
5) A universalizao do favor, o clientelismo, a privatizao da esfera
pblica mediam as relaes sociais e se aplicam inclusive nas relaes
entre o executivo, o legislativo e o judicirio. Essa flexibilizao se combina, contraditoriamente, a uma notvel burocratizao resultante de
procedimentos exagerados e legislao detalhista. Elaborar planos fcil.
O difcil implement-los nesse contexto.
Vamos tratar dos impactos trazidos pela globalizao a essa cidade no
contexto especfico da sociedade brasileira que para alguns est vivendo
um neo-desenvolvimentismo, para outros um desenvolvimentismo de
esquerda ou social desenvolvimentismo. Apesar do aumento da capacidade de consumo nas faixas de baixa renda e do boom do mercado imobilirio residencial, os padres perifricos de urbanizao se reproduzem
(incluindo a nova ocorrncia do loteamento fechado), agravando o presente e comprometendo o futuro da cidade global perifrica.

2. Metrpoles brasileiras e a globalizao neoliberal

As mudanas que acompanharam a reestruturao capitalista internacional impactaram fortemente o territrio brasileiro dando novos rumos
para as dinmicas demogrfica, social, econmica e territorial (portanto
tambm rural, urbana e ambiental).
Os grandes conglomerados transnacionais principais motores da
globalizao envolvidos com a produo/explorao e exportao de
commodities como gros, carne, celulose, minrios e etanol, lograram
reorientar a secular ocupao urbana que se manteve, aps o sculo XVII
at poucas dcadas atrs, prxima ao litoral. A interiorizao das cidades
acompanhou a estruturao de um poderoso setor de agrobusiness de
corte capitalista, tecnologicamente avanado e isso mudou o cenrio de
muitas regies alm de mudar tambm a relao entre elas.
13

Contrariando tendncia anterior, o censo de 1980 j apontava que as

metrpoles passavam a crescer menos do que as cidades de porte mdio
(entre 100.000 e 500.000 habitantes) e dentre as metrpoles cresceram
mais as do norte e do centro-oeste. Aps 2,5 dcadas desse modelo, o
Brasil se divide ao meio, em 2000, como mostram os levantamentos coordenados pela profa. Tania Bacelar, incorporando ao sudeste e ao sul,
regies tradicionalmente mais ricas e desenvolvidas, o centro-oeste, territrio ocupado pelo agronegcio.
Apesar da persistncia de forte desigualdade, todas as regies brasileiras cresceram mais do que o sudeste (que mantm o epicentro industrial
e ps-industrial do Brasil) o que implica numa diminuio da desigualdade regional. O VTI- Valor da Produo Industrial do Estado de So Paulo
cai, de 80,7% em 1970 para 61,8% em 2005, em relao ao conjunto do
pas.
A regio metropolitana de So Paulo era responsvel, em 1970 por
61,8% do VTI brasileiro e em 2005 passa a 43,5%, embora a cidade continue a manter sua hegemonia no territrio brasileiro.
O espraiamento das metrpoles pelas regies fica evidenciado por
meio das novas estratgias de localizao e logstica de setores produtivos e comerciais, atividades industriais inovadoras, ampliao dos servios vinculados comunicao, finanas e educao, arranjos urbanos
regionais ligados produo para exportao, e especialmente, os condomnios ou loteamentos fechados que passam a disputar as terras da
periferia urbana com a populao de baixa renda.
No cabe qualquer dvida sobre o forte efeito negativo que a globalizao, dominada pelo iderio neoliberal, imps, com a anuncia das elites nacionais, s metrpoles brasileiras, nas dcadas de 80 e 90.
As principais causas dessa tendncia, j tratada em vasta bibliografia,
se deveram queda brusca do crescimento econmico com aumento do
desemprego e retrao do investimento pblico em polticas sociais. A
sistematizao das propostas contidas no Consenso de Washington mostra a fora de tal dominao poltica que consegue impor, a uma sociedade desigual, em parceria com as elites locais, aes que seguem um caminho contrrio ao interesse e necessidades da maior parte da populao
(CANO, 1995; TAVARES e FIORI, 1997) As trs polticas pblicas urbanas
14

estruturais (ligadas produo do ambiente construdo) transporte, habitao e saneamento foram ignoradas ou tiveram um rumo errtico,
com baixo investimento, por mais de 20 anos.
Os precrios times de funcionrios pblicos existentes no Estado brasileiro e as instituies, que se formaram, estavam em runas, quando
investimentos foram retomados em 2003 na gesto do presidente Lula
(MARICATO, 2011b)
Talvez, o indicador que mais evidencia o que podemos chamar de tragdia urbana a taxa de homicdios, que cresceu 259% no Brasil entre
1980 e 2010. Em 1980, a mdia de assassinatos no pas era de 13,9 mortes para cada 100 mil habitantes, em 2010 passou para 49,9.
Certamente essa ocorrncia no se deveu apenas a esses fatores e
nem se limita s cidades brasileiras. No possvel abordar um assunto
to estudado em poucas palavras. Mas no h dvida de que ela compe
o quadro de abandono do Estado provedor. Ainda que tratemos do provedor na periferia capitalista onde a previdncia no era universal assim
como a sade ou a habitao. O tema da violncia cujas origens esto na
sociedade escravista que formalmente resistiu at 1888, se transformou
numa das principais marcas das cidades brasileiras.
Nem todos os indicadores sociais so negativos no processo de urbanizao concomitante ao processo de industrializao que se deu no decorrer do sculo XX e mais exatamente a partir de 1930. A mortalidade
infantil, a expectativa de vida, o nvel de escolaridade, o acesso gua
tratada, a coleta do lixo a taxa de fertilidade feminina, apresentam uma
evoluo positiva a partir de 1940 at nossos dias exatamente devido
mudana de vida com a urbanizao. (IBGE, 2008).
No entanto o estudo de cada caso revela as mesmas contradies que
encontramos na macro-escala. Apenas para dar um exemplo da lgica
que orienta esses servios, lembremos que aproximadamente 20% dos
domiclios no esto ligados rede de esgotos na Regio Metropolitana
de So Paulo.
Boa parte dos esgotos produzidos lanada pelas redes nos rios que
cortam a metrpole. No entanto h duas estaes de tratamento de
efluentes com capacidade ociosa na Regio Metropolitana (a do ABC e a
15

de Barueri), uma delas construda h mais de 20 anos. de conhecimento

geral que as obras relativas s redes de esgotos no tm visibilidade e,
portanto no interessa aos governos providenci-las.

3. Nas dcadas perdidas: luta social pela cidade democrtica

Aps um longo perodo de crescimento, sem distribuio de renda,
(1940 a 1980) a economia brasileira entra em declnio pressionada pela
crise fiscal.
Movendo-se contra a corrente mundial de enfraquecimento dos partidos de esquerda, do declnio do crescimento econmico e da retrao do
Estado provedor, o Brasil dos anos 80 mostrava um quadro contrastante.
Enquanto a economia mostrava uma queda acentuada, ao mesmo tempo
em que lutavam contra o governo ditatorial movimentos sociais e operrios elaboravam plataformas para a mudana polticas com propostas
programticas. Na dcada de 80 foram criados novos partidos como o PT,
outros partidos de esquerda saram da clandestinidade como, por exemplo, o PC do B Partido Comunista do Brasil e o PCB Partido Comunista
Brasileiro. As lutas operrias e sindicais lograram a construo da CUT
Central nica dos Trabalhadores, e os nascentes movimentos sociais
urbanos uma novidade na cena poltica brasileira, pelo menos nessa
escala criaram a CMP Central de Movimentos Populares.
Um vigoroso Movimento Social pela Reforma Urbana recuperou as
propostas elaboradas na dcada de 1960, no contexto das lutas revolucionrias latino-americanas. Tratava-se de construir a ponte com uma
agenda que a ditadura havia interrompido a partir de 1964. Na dcada
de 1960 o Brasil tinha 44,67% da populao nas cidades (censos IBGE).
Em 1980 j eram 67,59%. Houve um acrscimo de cerca de 50 milhes
de pessoas nas cidades e os problemas urbanos se aprofundaram. Esse
movimento reunia entidades profissionais (arquitetos e urbanistas, engenheiros, advogados, assistentes sociais), entidades sindicais (urbanitrios, sanitaristas, setor de transportes), lideranas de movimentos sociais, ONGs, pesquisadores, professores, intelectuais, entre outros. Por
sua influncia foram criadas comisses parlamentares e foram eleitos
prefeitos, vereadores e deputados.
No que se refere ao destino das cidades, na agitada cena poltica estavam presentes: a) as mobilizaes sociais, os sindicatos e os partidos pol16

ticos, b) a produo acadmica que passa a desvendar a cidade real (com

diagnsticos sobre as estratgias de reproduo dessa fora de trabalho
de baixos salrios) desmontando as construes simblicas e ideolgicas
dominantes sobre as cidades e c) governos municipais inovadores que
experimentaram novas agendas com programas sociais, econmica e politicamente includentes e participativos.
Durante o regime de exceo (1964-1985) os prefeitos das capitais
eram indicados pelos governadores que eram indicados pelo Presidente
da Repblica que eram indicados pelas Foras Armadas.
Portanto as experimentaes de gesto local democrtica se davam
nos demais municpios onde havia eleio direta para prefeito. Entre os
urbanistas ganhou importncia nessa fase as experincias de Diadema,
municpio operrio da Regio Metropolitana de So Paulo, com suas propostas de incluso social e urbana elaboradas em contexto de forte luta
social.
Aps 1985, quando a eleio direta retorna s capitais, ganha destaque a inovadora experincia do Oramento Participativo em Porto Alegre.
Em So Paulo, duas mulheres foram eleitas com um intervalo entre elas
Luiza Erundina (1989-1992) e Marta Suplicy (2001 e 2004) para governar
a cidade mais importante do pas.
Propostas originais podem ser encontradas nas reas de habitao, assistncia social, transporte coletivo, cultura entre outras. Muitas outras
cidades tambm apresentaram novidades que extravasam o espao desse paper: Recife, Belo Horizonte, Fortaleza, Belm, Aracaju, entre outras.
Os governos municipais que inauguraram gestes inovadoras, autodenominada de democrtica e popular priorizavam a inverso de prioridades na discusso do oramento pblico e a participao social em todos os nveis. Os governos do PT foram to bem sucedidos que passaram
a se diferenciar sob a marca do modo petista de governar. As propostas
eram criativas e efetivas, respondendo com originalidade os problemas
colocados pela realidade local. Nesse sentido os projetos arquitetnicos,
urbansticos e legais, relacionados ao passivo urbano (cidade ilegal, auto-construda, e precariamente urbanizada) ganha importncia, pois sempre foi ignorado pelo urbanismo do main stream. Por isso, os programas
de governo se dividiam entre os que buscavam recuperar a cidade ilegal
17

consolidada (onde no houvesse obstculo ambiental para isso) e a produo de novas moradias e novas reas urbanas.
Os principais programas relacionados poltica urbana eram os seguintes:
a) Em relao ao passivo urbano.
Grande parte das cidades, que era extremamente precria, invisvel para
os cartes postais e por vezes, at mesmo para os mapas das secretarias de planejamento, exigia interveno urgente na busca de melhorias
habitacionais, urbanas, paisagsticas, de saneamento, de drenagem e
ambientais. A urgncia se refere eliminao de risco de vida devido a
enchentes, desmoronamentos, epidemias, insalubridade, dificuldade de
mobilidade. Assegurar boas condies de saneamento, drenagem, retirada de lixo, iluminao, circulao viria ou de pedestre, limpeza urbana, e
instalar tambm alguns equipamentos pblicos (sade e educao) sem
remover a maior parte da populao que tinha apego sua casa e ao
bairro, exigia planos detalhados.
O programa mais importante nessa linha de interveno foi o de urbanizao de favelas ou recuperao de reas degradadas. Foram muitas as
experincias em todo o Brasil que contriburam para buscar uma normatizao para obras que apresentam muitas particularidades. Praticamente
cada caso um caso que exige projeto especfico definindo os domiclios
a serem removidos (e evidentemente a soluo para estas famlias deveria ser providenciada com antecedncia) devido passagem das redes de
gua, esgoto, drenagem e circulao viria e de pedestre. Outros motivos
tambm geram necessidade de remoo em tais obras como a proteo
e recuperao ambiental.
Completando essas obras que se destinavam a levar cidade para reas degradadas e sem urbanizao estavam os programas pelos quais os
movimentos sociais haviam lutado muito como a regularizao urbanstica e jurdica.
Os cortios nas reas centrais tambm constituam um passivo social
que exigiam ateno. Estudos haviam mostrado que a renda de aluguis
em cmodos estreitos e insalubres resultava maior do que nas condies
do aluguel formal (KOHARA, 1999). Alm de fazer exigncias sobre as
condies de higiene e segurana, as prefeituras garantiram assistncia
18

jurdica gratuita para a populao pobre. Esse programa inspirou uma lei
municipal N. 10.928/2001 que pretendia forar donos de cortios implementar melhorias nos imveis.
Essa assistncia jurdica tambm se dedicava defesa contra o despejo
e a buscar novas formas de posse de imveis que se encontrassem em
reas pblicas.
Uma das iniciativas mais importantes que buscava dar mais qualidade
para a vida de crianas e adolescentes nos bairros pobres foi a construo
e operao de CEUs (Centros Educacionais Unificados). Tratava-se de criar
um edifcio de destacada qualidade arquitetnica, bem equipado, que
oferecia cursos regulares, cinema, ginstica, artes plsticas, programas
teatrais e musicais, inditos nos bairros pobres. Incluiu-se no centro dos
bairros perifricos um pedao de um universo discrepante em relao ao
entorno precrio.
b) Em relao produo de novos espaos na cidade
A produo de novos espaos urbanos e habitacionais visava, nessa perspectiva de justia social, dar alternativas habitacionais para minimizar o
crescimento ou adensamento das favelas existentes ou formao de novas. Propiciar novas oportunidades para a insero dos pobres nas cidades abrindo um caminho novo para a construo da cidade democrtica.
Reforma ou construo, individual ou coletiva com assistncia tcnica gratuita de engenheiros e arquitetos com especial ateno para a
participao social desde a escolha do terreno, elaborao de projeto e
construo de moradias, foi um caminho muito profcuo seguido pelos
movimentos sociais e Escritrios de Assistncia Tcnica. A verba destinada assistncia tcnica que prestava assessoria s entidades sociais organizadas deveria estar includa no oramento da obra. A criao dessas
ONGs ou pequenas empresas foi o caminho usado por jovens arquitetos,
engenheiros e advogados que no queriam trabalhar para o mercado de
luxo ou mercado formal da moradia em So Paulo e demais capitais. Toda
uma gerao de arquitetos se formou (e continua se formando) com essa
prtica, buscando garantir a implementao do direito arquitetura e
do direito cidade.
A construo por mutiro foi motivo de muitos debates entre arquitetos e depois entre arquitetos e a populao organizada que, inicialmente,
19

preferia construir por mutires para dominar o processo de produo,

controlar a qualidade do que era produzido e aprofundar a organizao
social.
Vrias prefeituras tambm investiram na instalao de Usinas de pr
fabricao de peas de argamassa armada visando a urbanizao de novas reas ou complementao de reas precariamente urbanizadas. As
peas eram utilizadas tambm na construo de equipamentos pblicos.
Na rea de drenagem engenheiros, gelogos e ambientalistas que passaram a ocupar cargos nas prefeituras utilizaram novas tcnicas para urbanizao de crregos a cu aberto (corrigindo a engenharia que durante
dcadas contribuiu para o tamponamento de crregos e impermeabilizao em fundo de vales com avenidas asfaltadas) que tinham a finalidade
paisagstica, mas acima de tudo ambiental.
c) Em relao legislao urbana
Foram elaborador e aprovados novos instrumentos legais que buscavam
remeter responsabilidade do mercado responder por parcela da produo da moradia social ou responder pelo custo da urbanizao de renovaes de reas nobres.
Foram eles: Operao Urbana visando a recuperao de reas que pudessem financiar a moradia social, Zonas Especiais nas quais uma das
partes do empreendimento (privado) deveria ser destinada a moradia social, Zonas Especiais voltadas para a urbanizao ou regularizao da moradia autoconstruda, impostos progressivos e novos cadastros imobilirios visando arrecadao com justia social, novas regras para o projeto
arquitetnico visando ampliar o direito arquitetura e especialmente
buscava-se aplicar alguma punio ao imvel considerado ocioso, com
mais razo, se estivesse servido de infraestrutura urbana. Nos projetos
de urbanizao de favelas diversos estudos buscavam definir padres urbansticos adaptados a uma situao de ocupao sinuosa e espontnea
muito diferente dos padres ortogonais modernistas, de ruas largas da
cidade formal. Algumas dessas propostas integravam Planos Diretores ou
legislao complementar que pretendiam reorientar o crescimento da cidade desigual garantindo o objetivo de nossa busca obsessiva: a funo
social da propriedade, ou seja, a subordinao da propriedade ao interesse social e o controle do Estado sobre o uso do solo.
A inexperincia inicial daqueles que alimentavam a utopia de cons20

truir uma cidade mais democrtica obrigou muitos ativistas a refletir sobre as limitaes e a consequente adaptao que deveria ser feita nas
propostas.
Os conflitos dirios vinham dos movimentos sociais que cobravam
mais agilidade da parte do governo e tambm de adversrios que podiam
fazer parte da Cmara Municipal, do Judicirio quase sempre conservador, mas, em especial e de modo generalizado, da mdia do main stream,
que atuou como partido poltico representando a elite do pas.
Com o passar do tempo, durante as dcadas de 80 e 90, pesquisadores,
professores universitrios e profissionais de diversas reas, socialmente
engajados, criaram o que podemos chamar de Nova Escola de Urbanismo. Se antes esses agentes eram crticos do Estado e das polticas pblicas, a partir da conquista das novas prefeituras, e com o crescimento dos
partidos de esquerda, notadamente do PT, eles foram se apropriando de
parcelas do aparelho de Estado nos executivos, nos parlamentos e com
menos importncia, at mesmo do judicirio. Novos programas, novas
prticas, novas leis, novos projetos, novos procedimentos, sempre com
participao social, permitiram o desenvolvimento tambm de quadros
tcnicos e de know-how sobre como perseguir maior qualidade e justia
urbana. As travas da macroeconomia estavam colocadas como obstculos a serem resolvidos no futuro.
Essa dinmica poltica que inclua trs frentes- produo acadmica,
movimentos sociais e prefeituras democrticas avanaram conquistando importantes marcos institucionais alm da eleio do Presidente da
Repblica em 2002.
Dentre eles destacam-se: a) um conjunto de leis que, a partir da Constituio Federal de 1988, aporta instrumentos jurdicos voltados para a
justia urbana, sendo o Estatuto da Cidade a mais importante delas; b)
um conjunto de entidades, como o Ministrio das Cidades (2003) e as
secretarias nacionais de habitao, mobilidade urbana, saneamento ambiental e programas urbanos, que retomava a questo urbana agora de
forma democrtica; e c) consolidao de espaos dirigidos participao direta das lideranas sindicais, profissionais, acadmicas e populares
como as Conferncias Nacionais das Cidades (2003, 2005, 2007) e Conselho Nacional das Cidades (2004).
21

4. A retomada do investimento pblico: neodesenvolvimentismo?

Para garantir a posse, caso fosse eleito, Lula firmou, em 2002, um
compromisso com as foras do mercado financeiro que impuseram uma
limitao ao seu governo. O comeo do governo foi marcado pela afirmao do iderio neoliberal que por outro lado estava presente nas rotinas
da mquina pblica. As poucas brechas se deram na forma de gastos focados na extrema pobreza, como, alis, era orientao do BIRD Banco
Mundial. J em 2003 decidiu-se aplicar recursos onerosos no saneamento
bsico, seguindo outra regra do receiturio do BIRD, ou seja, a de retorno
dos recursos investidos (cost recovery) apesar dos protestos da equipe de
profissionais ativistas que ocupavam o Ministrio das Cidades.
Mas as rgidas regras do FMI Fundo Monetrio Internacional- no
eram as nicas que impediam realizar o interesse social na execuo oramentria. De outro lado estava o tradicional clientelismo que impunha
aplicao pulverizada de recursos pelo territrio brasileiro em troca do
apoio parlamentar nas votaes do Congresso. Como planejar nesse contexto? Isso no impediu que todos os Ministrios que tinham orientao
progressista ou de esquerda fossem tomados por uma febril elaborao
de planos. Tratava-se de retomar o papel planejador, regulador e promotor do Estado.
Com o passar do tempo, parte do iderio neoliberal foi abandonado.
Isso tem incio com a entrada de Dilma Rousseff na Casa Civil e a substituio do Ministro da Fazenda, Antonio Palocci por Guido Mantega.
No h dvida de que as polticas sociais fizeram diferena na vida de
milhes de brasileiros. Os principais programas sociais do governo Lula
que tiveram continuidade na gesto de Dilma Rousseff foram: Bolsa Famlia, Crdito Consignado, Programa Universidade para todos ProUni
(bolsa de estudo em universidades privadas trocadas por impostos), Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar- Pronaf e Programa Luz
para Todos. Garantiu-se um aumento real do salrio mnimo (de cerca
55%, entre 2003 e 2011, conforme DIEESE).
Alm desses programas o crescimento da economia e do emprego,
propiciado por condies de troca internacional, trouxeram alguma perspectiva de esperana de dias melhores.
22

Ao invs de reforar explicaes que veem, no aumento da renda de

uma grande camada, a emergncia de uma nova classe mdia, Marcio
Pochmann classifica como um reforo das camadas que se encontram
na base da pirmide social. Estes aumentaram sua participao relativa
na renda que estava abaixo de 27% para 46,3% entre 1995 e 2009. Os
classificados em condio de pobreza diminuram sua representao
de 37,2% para 7,2% nesse mesmo perodo. Parte dessa populao que
migrou da condio de pobreza para a base da pirmide empregou-se na
construo civil (POCHMANN, 2012).
O Ministrio das Cidades comeou por seguir a orientao do Projeto
Moradia elaborado com a coordenao de Lula em 2001. A tese central
do Projeto era a seguinte: ampliar o mercado residencial privado para
abranger a classe mdia (considerando as mudanas necessrias para
isso) para que o Estado se ocupe das camadas de baixa renda com alocao de subsdios.
Uma proposta relativa aos recursos financeiros necessrios para impactar o dficit habitacional e outra que tratava da reforma fundiria
permitiram elaborar um projeto acompanhado de oramento e cronograma. Polticas setoriais de transporte e saneamento complementavam
o quadro de propostas. Como quase 1/3 do dficit habitacional brasileiro
est nas metrpoles estas foram consideradas prioridade para o Projeto
Moradia.
Para viabilizar a ampliao do mercado residencial em direo classe
mdia foram propostos ao Congresso Nacional alguns projetos de lei sobre a atividade empresarial e tomadas algumas medidas reguladoras do
financiamento cujos fundos principais foram os mesmos utilizados pela
significativa atividade de construo residencial havida durante os governos militares (especialmente entre 1970 e 1980): SBPE- Sistema Brasileiro
de Poupana e Emprstimo (um sistema de poupana privada) e o FGTS
Fundo de Garantia por Tempo de Servio, gerido pelo Estado em parceria
com entidades de trabalhadores (um sistema de poupana compulsria
que servia tambm como fundo desemprego para trabalhadores formais).
A retomada dos investimentos comeou lentamente, freada pelas travas neo liberais que proibiam gastos sociais, ainda que os recursos no
fossem exatamente pblicos mas a partir de 2007 o governo federal lanou o programa PAC Programa de Acelerao do Crescimento e em 2009
lanou o Programa MCMV Minha Casa Minha Vida. Com o primeiro a
23

atividade de construo pesada comea a decolar e com o segundo a

construo residencial que decola.

5. Megaeventos: Copa e Olimpadas

O Brasil foi escolhido para sediar a Copa do mundo de 2014 e as Olimpadas de 2016 (Rio de Janeiro). Depois de escolhido como emergente
o pas est qualificado para sofrer o ataque dos capitais que acompanham
os megaeventos. Sero acrescentados mais alguns graus na febre que
acompanha o atual boom imobilirio. Seguindo a trajetria dos pases
que sediam esses grandes eventos, a mquina do crescimento posta
a funcionar buscando legitimar, com o urbanismo do espetculo, gastos
pouco explicveis para um pas que ainda tem enorme precariedade na
rea da sade, da educao, do saneamento e dos transportes coletivos.
Muitos exemplos poderiam ser dados sobre a truculncia com que as
grandes obras expulsam moradores das redondezas para viabilizar um
processo de expanso mobiliria e de construo de um pedao do cenrio urbano global.
Boa parte dessas grandes obras resta subutilizadas aps abocanhar
um significativo naco dos cofres pblicos em sua construo.
A dinmica que acompanha os megaeventos articula, de um modo
geral, os arquitetos do star system, como nomeia Otlia Arantes, legisladores que acertam um conjunto de regras de exceo para satisfazer
as exigncias das agencias internacionais esportivas ou culturais, governos de diversos nveis que investem em obras visando a visibilidade e o
retorno financeiro sob a forma de apoio futura campanha eleitoral, e
empresas privadas locais e internacionais. A bibliografia repete a receita
dessa nova frente de acumulao de determinados capitais analisando
casos de diferentes pases.

6. O imprio do automvel. Transporte coletivo em runas.

24

Aps muitos anos de ausncia de investimentos nos transportes coletivos (de 1980 at 2009, aproximadamente), com algumas excees, a
condio de mobilidade nas cidades tornou-se um dos maiores problemas sociais e urbanos. importante dar alguns dados para qualificar esse
quadro de inacreditvel irracionalidade para a mobilidade social, mas de
efetiva racionalidade para certos capitais.

O tempo mdio das viagens em So Paulo era de 2:42 h. Para 1/3 da

populao esse tempo de mais de 3 hs. Para 1/5 so mais de 4 horas,
ou seja, uma parte da vida vivida nos transportes, seja ele um carro de
luxo ou ento o que mais comum e atinge os moradores da periferia
metropolitana, num nibus ou trem superlotado.
Estresse, transtornos de ansiedade, depresso, so doenas que acometem 29,6% da populao de So Paulo segundo pesquisa do Ncleo de
Epidemiologia Psiquitrica da USP.
Dentre cidades de 24 pases pesquisados, So Paulo a cidade que
apresenta o maior comprometimento da populao e parte importante
dessas mazelas atribuda ao trfego de veculos.
Os congestionamentos de trfego nessa cidade, onde circulam 5,2 milhes de automveis, chegam a atingir 295 km de vias.
A velocidade media dos automveis em So Paulo, entre 17:00 h e
20:00 h em junho de 2012 foi de 7,6 km/h, ou seja, quase a velocidade de
caminhada a p. Durante a manh a velocidade passa a ser de 20,6 km/h,
ou seja, de uma bicicleta.
Todas as cidades de porte mdio e grande esto apresentando congestionamentos devido avalanche de automveis que entram nelas a cada
dia. O consumo incentivado pelos subsdios dados pelo governo Federal
e alguns governos estaduais para a compra de automveis.
Em 2001 o nmero de automveis em 12 metrpoles brasileiras era
de 11,5 milhes e em 2011 era de 20,5 milhes. Nesse mesmo perodo e
nessas mesmas cidades o nmero de motos passou de 4,5 milhes para
18,3 milhes. Em diversas metrpoles o nmero de automveis dobrou
nesse perodo.
O governo brasileiro deixou de recolher impostos no valor de R$ 26 bilhes desde o final de 2008 (nesse mesmo perodo foram criados 27.753
empregos) e US$ 14 bilhes (quase o mesmo montante dos subsdios)
foram enviados ao exterior, para as matrizes das empresas que esto no
Brasil aliviando a crise que estas estavam vivendo na Europa e Estados
Unidos.
25

Sabemos todos que, em todo mundo, mesmo cidades que contam

com boa rede de transporte apresentam congestionamentos de trfego
devido ao conforto e ao fetiche representado pelo automvel.
Mas preciso conhecer os impactos econmicos, ambientais e na sade que esse modo de transporte implica nas cidades brasileiras para compreender e passar perplexidade inevitvel.
Comparado com os transportes coletivos, os automveis so responsveis por 83% dos acidentes e 76% da poluio.
Segundo o Ministrio da Sade, nos ltimos 5 anos morreram em acidentes de trnsito 110 pessoas por dia e aproximadamente 1.000 ficaram
feridas. Quase o dobro do nmero de pessoas mortas em acidentes de
trnsito fica com algum grau de deficincia. Em So Paulo, no ano de
2011 morreram em acidentes de trnsito 1365 pessoas sendo que 45,2%
(617) foram atropeladas o que revela a insegurana de pedestres. Desses
acidentes ainda, 512 vitimaram motociclistas. A moto foi a forma encontrada para driblar os congestionamentos e fazer entregas rapidamente.
Raramente esses chamados motoboys respeitam regras de trnsito pois
a rapidez sua vantagem competitiva.
A tabela abaixo, retirada do Relatrio Geral de Mobilidade Urbana
2010 da ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos traz dados
sobre o modo das viagens nas 438 cidades brasileiras com mais de 60.000
habitantes. O dado que mais chama ateno o nmero de viagens a p,
ou seja, pelo menos em um tero dos moradores das cidades com mais
de 1 milho de habitantes. Esse dado no indica que as cidades atingiram
o equilbrio de aproximar casa, trabalho, estudo e demais equipamentos e servios urbanos que demandam viagens dirias. Ao contrrio, nas
periferias metropolitanas raramente h bons equipamentos de sade,
abastecimento, educao, cultura, esporte, etc. E como o transporte
ruim e caro os moradores, em especial os jovens, vivem o destino do
exlio na periferia, como cunhou Milton Santos (SANTOS, 1990). Nunca
demais lembrar que pobreza e imobilidade receita para a violncia.

26

Em que pese a ainda baixa participao dos automveis no nmero

de viagens e o estmulo dado ao seu consumo, falta lembrar que as obras
virias ganham prioridade sobre, por exemplo, as obras de saneamento,
nos oramentos municipais. De fato elas tm mais visibilidade e prestgio
acabando por influenciar os votos nas eleies.

O impacto da poluio do ar promovida por tal condio de mobilidade sobre a sade vem sendo estudado pelo professor da USP, Paulo
Saldiva e sua equipe.
Vamos reproduzir suas prprias palavras:
De acordo com a OMS, os elevados nveis de poluio na cidade de
So Paulo so responsveis pela reduo da expectativa de vida em cerca
de um ano e meio. Os trs motivos que encabeam a lista so: cncer de
pulmo e vias areas superiores; infarto agudo do miocrdio e arritmias;
e bronquite crnica e asma. Estima-se que a cada 10 microgramas de
poluio retiradas do ar h um aumento de oito meses na expectativa de
vida ().
Aproximadamente 12% das internaes respiratrias em So Paulo
so atribuveis poluio do ar. Um em cada dez infartos do miocrdio
so o produto da associao entre trfego e poluio. Os nveis atuais de
poluio do ar respondem por 4 mil mortes prematuras ao ano na cidade
de So Paulo. Trata-se, portanto, de um tema de sade pblica.
Poderamos citar outros impactos negativos que a mobilidade baseada no automvel acarreta para a qualidade de vida em qualquer cidade
como impermeabilizao do solo, espraiamento da urbanizao ou outras mazelas que ocuparam longas horas em seminrios acadmicos ou
profissionais. Muito papel com anlises crticas e muitas propostas foram
elaboradas para melhorar esse quadro, mas essa prioridade indiscutvel
que dada ao automvel na matriz urbana no est afirmada em nenhum documento, discurso ou plano, no Brasil. Ao contrrio, todos os
anos as autoridades comemoram o Dia Mundial sem Carro (22 de setembro) com a repetidas nfases sobre a importncia da bicicleta e da
caminhada para a sade.

7. Concluso: rumo tragdia urbana. Crescimento

insustentvel.
Numa das vezes que retornou ao Brasil vindo do exlio imposto pela
ditadura militar, Celso Furtado encontrou, no incio dos anos 80, um pas
que estava sob o impacto da crise fiscal.
A desigualdade se aprofundara apesar do alto crescimento econmico
das dcadas anteriores agravando a pesada herana histrica. Com a luci27

dez de um brilhante analista e a generosidade de quem se comprometia

com a ao, julgou necessria uma atitude de preveno em relao ao
cenrio que via se desenrolar sua frente. Destacou que a subordinao
aos bancos e ao FMI nos conduziria recesso e ao desemprego especialmente no que se referia ao tratamento da Dvida Externa (FURTADO,
1983). Infelizmente sua premonio se confirmou e o Brasil viveu a dcada perdida (ou dcadas perdidas) que acarretou muito sofrimento na
vida de uma parcela da populao do pas. Sua convico, muito repetida,
era de que o pas deveria fazer reformas estruturais, especialmente com a
distribuio dos ativos, terra (reforma agrria) e educao.
Acompanhando a histria das cidades brasileiras por 40 anos e conhecendo as foras que orientam sua forte dinmica de crescimento, atualmente, poderamos repetir Celso Furtado.
Sendo mais especficos, j que tratamos de cidades, podemos afirmar
que sem reforma urbana (leia-se reforma fundiria e imobiliria) no haver desenvolvimento mas apenas crescimento com reproduo da forte
desigualdade social e profunda predao ambiental. Distribuio de renda importante, mas no garante a distribuio de cidade, ou seja, o
direito cidade. O que est em jogo a apropriao das rendas de localizao e os pobres, quando prximos, deprimem o valor dos imveis por
isso so empurrados, em grande parte, para fora das reas urbanizadas
consolidadas. O que est em jogo quem manda nas cidades.
Distribuio de renda e diminuio de impostos sobre determinados
produtos como o automvel pode incentivar o consumo, garantir empregos, mas no garantir cidades melhores e mais igualitrias. A ampliao
da propriedade do automvel para todos no vai levar sonhada liberdade individual, mas atravancar nossa mobilidade (LUDD, 2004). Os pobres
com automveis continuaro na ilegalidade, sem o direito cidade. Os
jovens nas favelas tero computadores, MP3 ou qualquer gadget semelhante, mas no tero casas dignas, saudveis e seguras. Como lembra Francisco de Oliveira, na globalizao, o informal ao mesmo tempo,
trabalhador e mercado de consumo para as transnacionais (OLIVEIRA,
2003).
Temos leis festejadas no mundo todo, temos Planos Diretores em todas as cidades com mais de 20.000 habitantes com instrumentos jurdicos inovadores, temos conhecimento tcnico, temos experincia acumu28

lada, mas nossas cidades esto piorando A lgica dominante da atual

mquina de crescimento que insufla nossas cidades no , como sabemos, a da racionalidade social ou ambiental, mas sim formada pelos
interesses dominantes que lideram os demais: do capital imobilirio, das
empreiteiras de construo pesada e das indstrias automobilsticas em
simbiose com o financiamento de campanhas eleitorais.
Durante muitos anos trabalhamos na elaborao de propostas de polticas pblicas para as cidades sem deixar de conhecer as limitaes dadas
pelo estgio do capitalismo contemporneo na periferia latino-americana
ou no resto do mundo.
Tratava-se apenas de minimizar desigualdades por meio de reformas
sustentadas por ampla movimentao social e sustentao partidria. Reconhecer que depois de muitas conquistas institucionais nossas cidades
esto piorando e que fomos atropelados pela voracidade do boom imobilirio, em sua verso perifrica, difcil, mas necessrio.
Durante o V Frum Urbano Mundial FUM (Rio de Janeiro, maro de
2010), Peter Marcuse lembrou, com sua voz calma e pausada, que nem
tudo que fazemos est subordinado ao mercado. H muito de trabalho
voluntrio ou de ao livre, espontnea, quando cuidamos das crianas,
ou dos mais velhos, quando nos encontramos com os amigos, quando
praticamos esporte, quando fazemos amor
Sem dvida, Peter estava querendo quebrar o clima de desesperana numa reunio que pretendia fazer um balano do impacto da poltica
neoliberal nas cidades e nas sociedades mundiais entre o final do sculo
XX e comeo do sculo XXI. A concluso sobre a ampliao do domnio
do fetichismo da mercadoria e da derrota das ideologias de esquerda,
ou mesmo social-democratas, parecia inevitvel, mas a poesia cobrou o
lugar da esperana.
A considerao aos mais jovens exige esforos em duas direes: a)
que sejam informados da experincia que vivemos em perseguio utopia da cidade mais justa num determinado contexto histrico e geogrfico
e b) que busquemos uma pista que nos conduza sada do subterrneo
a que nossas cidades foram confinadas.
Para garantir uma metrpole mais democrtica, mais solidria e mais
sustentvel no Brasil, preciso levar em considerao a centralidade da
29

questo da terra urbana e garantir, entre muitas outras iniciativas previstas nas plataformas da Reforma Urbana: a) a aplicao do instrumento
legal da funo social da propriedade previsto no Estatuto da Cidade b)
o controle pblico sobre a propriedade e o uso da terra e dos imveis
(conforme competncia legal constitucional), e c) tomar os transportes
coletivos e transporte no motorizado como prioridade da matriz de mobilidade urbana.
Trata-se de uma reforma possvel que depende da correlao de foras
pois o quadro jurdico/institucional e a experincia tcnico/administrativa j existem.

30

II. Abandono e arrecadao de imveis

urbanos na perspectiva da poltica urbana1
Fernando G. Bruno Filho2
RESUMO: O instituto do abandono, j presente na legislao civil brasileira h dcadas enquanto forma de extino da propriedade, passou por
mudanas substanciais quando do advento da Lei 10.406/2002, facilitando ao intrprete a identificao de seus pressupostos no caso concreto.
A par disso, os novos sentidos que vm adquirindo o princpio da funo
social da propriedade, especialmente daquela imvel urbana, podem ensejar a que polticas pblicas no mbito local considerem o uso do instituto na implementao de seus objetivos.
PALAVRAS-CHAVE: Abandono. Direito Civil. Direito urbanstico.

1. Introduo
O direito de propriedade, em especial quanto aos bens imveis, tem
passado por mudanas estruturais nas ultimas dcadas, tanto no que
tange sua normatizao quanto, principalmente, sua aplicabilidade
nos quadros das polticas pblicas. Com efeito, tradicionalmente encarado como relao entre particulares (ou proprietrios reciprocamente considerados), o que se constata uma publicizao desse direito,
na perspectiva dos impactos econmicos e sociais que seu uso nocivo
ou abusivo pode causar em sistemas complexos como, por exemplo, as
grandes cidades brasileiras. No momento oportuno (item 3, infra), poderemos comentar rapidamente alguns dos aspectos relevantes dessa
nova dinmica; entretanto fica patente a qualquer observador uma certa nuana poltica neste processo. Ou seja, h mais agentes (individuais,
como pesquisadores, cientistas sociais e gestores pblicos, ou coletivos
como universidades, ONGs e instituies privadas ou rgos igualmente
1
Trabalho publicado originalmente na Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanstico, v.
42, jun//jul. de 2012. Aqui, porm, o mesmo passou por reviso e atualizao, inclusive quanto s
concluses.
2
Mestre (PUCSP) e doutor (USP) em Direito do Estado, professor da Faculdade de Direito da
Universidade So Judas (SP), e Diretor do Departamento de Controle da Funo Social da Propriedade (Prefeitura de So Paulo). Foi titular do Conselho das Cidades, segmento poder pblico
municipal (2005-2008).

31

pblicos) se debruando criticamente sobre a configurao do direito de

propriedade, o que, por si s induz formao de um caldo de cultura
que impele a novos olhares e possibilidades renovadas para as questes
jurdicas a ele relacionadas. Guardadas as devidas propores, um fenmeno semelhante sociedade aberta dos intrpretes da Constituio,
conforme preconizada por Peter Hberle, onde tcnica e realidade social
se somam na tarefa de interpretao do direito.
Este o caso do instituto do abandono, ponto central de nossos estudos neste momento.
Com efeito, tal figura est presente no direito privado brasileiro desde
h muito, como decorrncia lgica do conceito de posse (exteriorizao
por excelncia do direito de propriedade) entre ns adotado, na esteira
da teoria objetiva defendida por Rudolf von Ihering e que serviu de linha
mestra ao Cdigo de 1916. Nesta linha de pensamento, nas palavras de
Carlos Roberto Gonalves, a posse
...se revela na maneira como o proprietrio age em face da coisa, tendo em
vista sua funo econmica. Tem posse quem se comporta como dono, e nesse
comportamento j est includo o animus. O elemento psquico no se situa na
inteno do dono, mas to-somente na vontade de agir como habitualmente
o faz o proprietrio (affectio tenendi), independentemente de querer ser dono
(animus domini).
A conduta de dono pode ser analisada objetivamente, sem a necessidade de
pesquisar-se a inteno do agente.(itlico no original).3

Em suma, as teorias sobre a posse (e a propriedade) sempre exigiram

que se considerasse a hiptese de o dono no mais desejar s-lo, dadas
variadas circunstncias. Normatizar o abandono, como sempre o fez o
direito civil, uma necessidade do sistema, mais do que uma opo. Sua
eficcia social, ou aplicabilidade concreta, entretanto, sempre foi pfia,
qui incua. Nossa pesquisa mostrou que o interesse pelo abandono se
resumiu sempre doutrina, e ainda assim de maneira superficial.
Mais recentemente, entretanto, e em certos crculos polticos e cientficos, o abandono passou a ser objeto de interesse, e por razes mais
prticas. Com efeito, tem-se buscado testar sua utilidade no mbito das
polticas pblicas municipais, quer por questes estticas e de segurana
3

32

Direito Civil brasileiro, p. 32.

(combate degradao urbana), quer como forma de aquisio de imveis para implantao de equipamentos pblicos ou comunitrios. Para
esse revival colaboraram tanto (i) a manuteno do instituto no atual cdigo civil (Lei 10.246/02), acrescido de novos elementos a princpio concebidos para sua maior aplicabilidade, como veremos adiante, quanto (ii)
o amadurecimento do conceito de funo social da propriedade imvel
urbana, para alm das limitaes urbansticas e especialmente no combate ao no-uso com finalidades especulativas.
No deixa de ser irnico, em certa medida, imaginar que o direito privado, ramo do qual a poltica urbana tanto se afastou nos ltimos anos,
esteja sendo agora novamente considerado elemento para seu planejamento e execuo.
De qualquer forma, cabe-nos delinear ainda que brevemente os traos fundamentais do instituto do abandono, na perspectiva dinmica
de transformao do conceito de propriedade imvel urbana, a fim de
verificar a possibilidade de sua apropriao pelas polticas pblicas, especialmente aquelas desenvolvidas pelos municpios. E, neste processo,
verificar com cuidado os procedimentos a serem adotados para a arrecadao destes bens pela municipalidade, aps sua caracterizao como
vagos (sem dono).

2. Abandono no direito civil

I) Como j comentado anteriormente, o instituto do abandono no
novidade no direito civil brasileiro. Ao contrrio, j estava presente no
Cdigo Civil de 1916, elencado como forma extintiva da propriedade, e
comentado, sempre en passant, pela grande maioria dos doutrinadores.
Assim, dispunha aquele diploma legal, hoje revogado:
Art.589.Alm das causas de extino consideradas neste Cdigo, tambm se
perde a propriedade imvel:
I-pela alienao;
II-pela renncia;
III-pelo abandono;
IV-pelo perecimento do imvel.
1oNos dois primeiros casos deste artigo, os efeitos da perda do domnio sero
subordinados a transcrio do ttulo transmissivo, ou do ato renunciativo, no
registro do lugar do imvel.
33

2oO imvel abandonado arrecadar-se- como bem vago e passar ao domnio do Estado, do Territrio ou do Distrito Federal se se achar nas respectivas
circunscries;
a)10 (dez) anos depois, quando se tratar de imvel localizado em zona urbana;
b) 3 (trs) anos depois, quando se tratar de imvel localizado em zona rural.

A redao do pargrafo 2 bem posterior promulgao do Cdigo,

dada que fora pela Lei 6969/81, a qual na verdade trata da implementao da reforma agrria. A redao antiga, porm, irrelevante para a
anlise que ora desenvolvemos.
II) De plano, cabe separar renncia de abandono. No obstante
outras diferenas intrnsecas a cada um deles, basta observar que, para
a primeira, exige-se manifestao expressa, alm de formalidades estipuladas pelo 1 do dispositivo transcrito. J o abandono, por outro lado,
deve ser inferido da conduta do proprietrio.
Assim, longe de ser apenas uma descrio devida ao rigor cientfico,
justamente na determinao dos fatos e indcios que levem a concluir,
categoricamente, a inteno do abandono (na doutrina conhecida como
derrelio, ou ainda animus derelinquendi) que se coloca uma questo central: quais os atos, ou omisses, do proprietrio que podem ser
erigidos como indicadores seguros do estado de abandono do imvel?
O simples no uso, sem edificao ou afetao a qualquer atividade,
como agricultura, moradia, indstria ou comrcio? A ausncia de limpeza
e manuteno adequada, ou o estado de runa? Declaraes feitas pelo
proprietrio, mesmo sem as formalidades da renncia?
III) A doutrina tradicional, e anterior Lei 10.246, se mostrava extremamente rigorosa quanto tipificao do abandono. Washington de Barros Monteiro, por exemplo4, chega mesmo a afirmar que este no se presume, o que nos faz perguntar o que restaria como indicador da inteno
do proprietrio, sem que se ingresse na renncia, a qual exige elementos
formais, como comentamos. O eminente autor, na mesma linha adotada posteriormente por Silvio Venosa5, tambm comenta que o simples
(sic) no-uso e a negligncia no trato da propriedade tambm no so
suficientes para caracterizar o abandono. Por seu turno, Caio Mrio da
Silva Pereira ainda mais peremptrio quando afirma que
4
5

34

Curso..., p.60
Direito civil, p. 166.

Uma pessoa pode na verdade deixar de exercer qualquer ato em relao coisa, sem perda do domnio. Temos dito e repetido que o no uso uma forma de
sua utilizao. A casa pode permanecer fechada, o terreno inculto, e nem por
isso o dono deixa de s-lo.Para que se d o abandono do imvel, como causa da
perda do direito, mister se faa acompanhar da inteno abdicativa.6

IV) Denota-se facilmente, portanto, uma proteo exacerbada ao direito de propriedade. Na verdade, muitos doutrinadores procuram trazer
baila alguns exemplos de situaes que levariam o proprietrio a decidir
pelo abandono (por exemplo um excesso de nus financeiros ou mesmo
urbansticos), o que marginal em relao ao verdadeiro problema: buscar sinais externos de uma atitude restrita ndole, ou situao psicolgica do proprietrio (vontade de abandonar).
Entretanto, a par de concepes polticas de propriedade absoluta,
herdadas do liberalismo e que comentaremos mais adiante, esse rigor
em admitir (na verdade em no admitir) que o proprietrio possa, efetivamente, desejar romper sua ligao com a propriedade se afigura igualmente como uma decorrncia lgica do sistema de direito privado, onde
no se aceita7 propriedade sem dono, e o fim dessa relao sempre
recebida, por este mesmo sistema, como uma exceo ou uma atitude
extremada.
V) To excepcional o abandono, que dele decorre obrigatoriamente
a nomeao de um pretenso novo dono. E, de fato, como se depreende
do 2 supra transcrito, este seria a administrao pblica. Nesta relao
obrigatria, Pontes de Miranda8 foi quem observou, de maneira original,
que a caracterizao do abandono se daria apenas e to-somente aps a
arrecadao pelo poder pblico ( poca apenas os Estados); em outras
palavras, antes ter-se-ia apenas indcios da disposio do proprietrio em
romper com o liame que o unia propriedade. Tais indcios, entretanto,
seriam suficientes para proceder-se arrecadao, gerando um direito
expectativo por parte da administrao, muito longe, portanto de colocar o abandono como forma de aquisio da propriedade. Ressalta o
6
Instituies.. p. 144
7
Vide as anotaes introdutrias, acerca da influncia da teoria objetiva propugnada por
Ihering. Entretanto, nota-se que os mesmos autores no so to enfticos quando se trata do
abandono de bens mveis. Ao contrrio, nesta situaes sempre se colocam enunciados como o
uso normal ou as convenes sociais para se afirmar que sim, possvel presumir, com razovel
segurana, a inteno do proprietrio de despojar-se dessa condio.
8
Tratado..., p. 131-138.

35

autor, entretanto, que esta expectativa suficiente para erigir o Estado

condio de possuidor, mesmo que temporrio, com todas as prerrogativas da oriundas. Com efeito, anota que
Se, ao ser arrecadado, no imvel se encontra possuidor prprio, ou imprprio, de ser-lhe respeitada a posse, segundo os princpios; aps a arrecadao,
qualquer tomada de posse contra o direito, porque a arrecadao significou
tomada de posse pelo Estado, posse imediata no-prpria.9

Mais adiante, voltaremos a debater no s as premissas para a arrecadao como, sobretudo, as vicissitudes que podem se abater sobre o
imvel arrecadado, motivadas pelo proprietrio ou por terceiros.

2.1. As mudanas normativas: a redao do art. 1276 da Lei

10.246/02.
VI) Na vigncia do revogado Cdigo Civil de 1916, o instituto do abandono quedou-se totalmente inaplicvel. Tal se deve, como observamos,
a variados fatores somados, quais sejam (i) a lgica da propriedade absoluta, (ii) a dificuldade estrutural de aferir o nimo de abandono por parte
do proprietrio e tambm (iii) o desinteresse da administrao pblica
na arrecadao do bem, posto o longo prazo necessrio assuno do
domnio em seu benefcio.
Este no um fenmeno assim to raro. So incontveis os dispositivos legais, alguns de relevncia evidente, que permaneceram vrios anos
no limbo da aplicabilidade e da eficcia social. No campo da poltica urbana, podemos lembrar, dentre outros, das regras que estabelecem limites
interferncia em APPs (reas de proteo permanente, estatudas pela
Lei 4771/65 e hoje pela Lei 12651/2012) margem dos crregos, solenemente ignoradas durante pelo menos duas dcadas pela administrao
pblica quando do licenciamento de obras ou atividades.
VII) Com a promulgao da Lei 10.246/2002, substituindo o antigo Cdigo Civil, o abandono permaneceu, porm revigorado com dispositivos
que, a priori, poderiam torn-lo mais aplicvel:
Art. 1.275. Alm das causas consideradas neste Cdigo, perde-se a propriedade:
I - por alienao;

36

Idem, p. 135.

II - pela renncia;
III - por abandono;
IV - por perecimento da coisa;
V - por desapropriao.
Pargrafo nico. Nos casos dos incisos I e II, os efeitos da perda da propriedade
imvel sero subordinados ao registro do ttulo transmissivo ou do ato renunciativo no Registro de Imveis.
Art. 1.276. O imvel urbano que o proprietrio abandonar, com a inteno de
no mais o conservar em seu patrimnio, e que se no encontrar na posse de
outrem, poder ser arrecadado, como bem vago, e passar, trs anos depois,
propriedade do Municpio ou do Distrito Federal, se se achar nas respectivas
circunscries.
1o O imvel situado na zona rural, abandonado nas mesmas circunstncias,
poder ser arrecadado, como bem vago, e passar, trs anos depois, propriedade da Unio, onde quer que ele se localize.
2o Presumir-se- de modo absoluto a inteno a que se refere este artigo,
quando, cessados os atos de posse, deixar o proprietrio de satisfazer os nus
fiscais.

Destacamos, mediante grifos na transcrio acima, os pontos de

inovao trazidos pelo novo marco legal. Num primeiro olhar, fica fcil
conceber a hiptese que tais alteraes buscariam tornar o instituto do
abandono mais claro e direcionado, mediante;
a) o tratamento privilegiado ao imvel urbano, enquanto regra da
ocorrncia do abandono;
b) a afirmao do nimo do proprietrio em no mais conservar o imvel em seu patrimnio, afastando portanto situaes transitrias ou episdicas;
c) a proteo posse exercida por terceiros, de qualquer modalidade,
como j aventado por Pontes de Miranda na lio supra comentada;
d) a diminuio do prazo para assuno do domnio pelo poder pblico, desta feita o Municpio, de dez para meros trs anos; mas, acima de
tudo,
e) A insero de uma regra de presuno absoluta (conforme 2), ao
menos no sentido de permitir com relativa segurana o incio do processo
de arrecadao.
VIII) As mudanas trazidas no foram suficientes para aplacar as dificuldades na investigao da inteno de abandono. Os autores que
atualizaram suas obras aps o advento no novo Cdigo Civil insistem em
desconsiderar o no-uso como elemento de caracterizao do abandono,
37

bem como ainda afastam a presuno pela simples negligncia do proprietrio10. Marco Aurlio S. Viana, quando muito, admite essa possibilidade quando afirma que
difcil precisar a inteno quando se trata de imvel. O simples fato de uma
pessoa fechar sua casa no implica em abandono. Somente com a concorrncia
de atos inequvocos que indiquem a inteno de no continuar como dono que
podemos falar em abandono.11

No se pode esquecer ainda da diminuio do prazo para o direito

expectativo comentado por Pontes de Miranda, agora de trs anos. Com
efeito, a regra anterior, de dez anos, se afigurava como um verdadeiro
limbo jurdico, a desencorajar qualquer ao mais contundente por parte
do poder pblico.

2.2. A presuno absoluta do 2

IX) Entretanto, h a questo do 2.
No resta dvida de que esta ultima condio releva em importncia, vez
que, como anotado acima, sempre houve um primeiro e decisivo obstculo a superar: a inferncia, no campo ftico, do nimo de abandonar,
o qual, por sua vez, ensejaria a arrecadao. primeira vista, portanto, o dispositivo destacado seria um indicador mais objetivo da inteno
do proprietrio, dando maior segurana jurdica propositura da arrecadao, pelo menos. Determinar a ocorrncia do abandono dependeria doravante de dois fatores, que se somam, quais sejam, (i) a cessao
dos atos de posse, o que no constava na norma do Cdigo revogado e
deveria ser tambm extraido pelo intrprete, de maneira preliminar, e
(ii) a presuno absoluta em si, representada pelo inadimplemento fiscal
como elemento objetivo.
X) Verificar a cessao dos atos de posse est muito mais ao alcance
do intrprete do que perquirir a inteno do abandono pelo proprietrio. Lembremo-nos de que o nosso direito civil abraa a chamada teoria
objetiva, a qual encara a posse como a exteriorizao ou visibilidade da
propriedade, no contexto de seu aproveitamento ou destinao scio
-econmica. Maria Helena Diniz12 resgata certos exemplos criados pelo

38

10
11
12

Alm dos citados anteriormente, Carlos Roberto Gonalves (Direito civil..., p.307).
Comentrios..., p. 253
Curso..., p. 37

prprio Ihering: se encontrarmos num bosque um feixe de lenha devidamente amarrado, est evidente, devido condio da prpria coisa, que
ele est sob a posse de algum e que no podemos nos apossar dele sem
cometermos um furto; diferentemente ocorre, se nos depararmos com
um mao de cigarros tombado, que denuncia abandono ou perda por
que no ali seu lugar adequado, onde cumpre sua destinao econmica. Ou ainda, agora nas palavras da prpria autora
Caracteriza-se a posse como a exteriorizao da conduta de quem procede
como normalmente age o dono. O possuidor , portanto, o que tem o pleno
exerccio de fato dos poderes constitutivos de propriedade ou somente de alguns
deles, como no caso dos direitos reais sobre coisa alheia, como o usufruto, a
servido, etc.13

Na mesma linha, e de forma ainda mais detalhada, anota Silvio Venosa

Se a sociedade no pode prescindir da aparncia para sua sobrevivncia, o direito no pode se furtar de proteger estados de aparncia, sob determinadas
condies, porque se busca, em sntese, a adequao social. Sempre que o estado de aparncia for juridicamente relevante, existiro normas ou princpios
gerais de direito a resguard-lo. No , no entanto, a aparncia superficial que
deve ser protegida, mas aquela exteriorizada com relevncia social e conseqentemente jurdica.
(...) Desse modo, a doutrina tradicional enuncia ser a posse relao de fato entre
a pessoa e a coisa. A ns parece mais acertado afirmar que a posse trata de
estado de aparncia juridicamente relevante, ou seja, estado de fato protegido
pelo direito.14

XI) Em suma, se o imvel no ocupado mas igualmente o proprietrio a ele no deu qualquer outra destinao (locao, comodato, etc.)
relevante, e da mesma forma no promove a manuteno que se espera de um dono que deseja, minimamente, a integridade do bem, podese ao menos concluir pela existncia de uma fundada suspeita quanto
ocorrncia do abandono. Neste contexto, os atos de posse, comumente
aceitos pelo senso comum, deixaram de ocorrer em carter permanente,e a partir do ultimo deles pode-se somar ao nosso objeto de anlise
(a conduta do proprietrio) uma presuno absoluta (o inadimplemento
fiscal), que ser adiante comentada.

13
14

Idem, p. 39.
Direito civil... 7 edio, p. 25-27.

39

XII) De fato, o que maior interesse tem causado entre pesquisadores

foi a estipulao de uma regra de presuno absoluta para, note-se bem,
a inteno de abandonar o imvel, aplicvel aps a cessao dos atos de
posse, estes comentados acima. A operar tal presuno, estaria o fato do
proprietrio (ou algum em seu nome) deixar de satisfazer os nus fiscais
incidentes sobre o imvel.
Os nus fiscais so representados pelas obrigaes tributrias que tm
o proprietrio como sujeito passivo. Portanto, se trata de adimplir tanto
o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) quanto as taxas (gua ou
limpeza) e eventuais contribuies de melhoria lanadas. No obstante,
a presuno no se opera na situao em que o lanamento ou o crdito
tributrio esto sendo discutidos, por iniciativa do proprietrio, na esfera
administrativa ou judiciria, mesmo porque, nesta situao, ele ainda se
porta como dono, exercendo atitudes que se espera de quem pretende
continuar na posse.
XIII) As presunes so tema relacionados prova, no mbito da teoria
geral do processo. Com efeito, constituem silogismos que se desenvolvem na atividade do intrprete da norma jurdica, no sentido de atribuir
a ocorrncia de um fato a partir de indcios, ou seja, circunstncias que
conduzem convico de que este ocorreu, ao contrrio das chamadas
provas diretas (testemunhas, documentos, etc.), onde o fato descrito
em sua integridade.
Por vezes, o legislador pode se antecipar ao intrprete e estabelecer
situaes de presuno legal, construindo ele prprio tal silogismo e
vinculando a atividade do intrprete, especialmente do juiz. Em suma,
as presunes legais dispensam do nus da prova aqueles que dela se
aproveitam. Tais presunes, por sua vez, podem ser condicionais, mistas
(ambas admitindo prova em contrrio, respectivamente de maneira ampla ou restrita) e absolutas, quando ento, nas palavras de Moacir Amaral
dos Santos15, por ela o juiz se conforma quanto verdade do fato presumido, mesmo que se convena do contrrio.
XIV) O enunciado do 2 no deixou de causar comoo, tanto entre
aqueles que vislumbraram a um abertura para a aplicabilidade efetiva
do instituto, inclusive como forma de aquisio de bens por parte do po15

40

Primeiras linhas... p. 510

der pblico, quanto daqueles que enxergaram um potencial uso abusivo,

ou forma de exao fiscal para alm do aceitvel em face dos princpios
constitucionais pertinentes16.
Razo no assiste a nenhuma das duas correntes, haja vista que o inadimplemento fiscal (repita-se, de impostos, taxas e contribuies relacionados ao bem) e a presuno absoluta que dele decorre so subseqentes a uma outra condio: a constatao de que no pratica o proprietrio
atos que exteriorizem sua posse. Sem que esta ocorra, aquela no pode
ser alegada.

2.3. O abandono em proveito do proprietrio

(ou de outro particular).
XV) Na introduo, j anotvamos o desinteresse e mesmo a ineficcia
social do instituto do abandono, o que poderia dar a impresso de que
os tribunais dele no tiveram que tratar. Em raras ocasies, entretanto,
isso efetivamente ocorreu, e com a presena de um fator digno de nota: a
alegao de que no os atos de posse no mais ocorriam partindo do proprietrio ou do ocupante do imvel, de forma incidental, a fim de atender
pretenses mais mediatas de uns ou de outros.
XVI) Ento, podemos nos deparar com a alegao do abandono como
(i) argumento do ru em uma execuo fiscal motivada pela inadimplncia de tributos sobre a propriedade imvel urbana17, ou (ii) ainda pelo
ru, para se eximir de obrigaes outras, como manuteno ou limpeza18,
e por fim (iii) forma de deslegitimar o autor em ao reivindicatria ou
possessria, quando da ocupao por terceiros19. evidncia, em tais si16 Maria Helena Diniz (Curso.. p. 182) faz referncia ao Enunciado 243 da III Jornada de Direito
Civil, promovida pelo Conselho de Justia Federal em Janeiro de 2003, o qual explicita que o uso
da presuno tratada no pode contrariar a proibio de confisco, estampada no artigo 150, IV, da
Constituio Federal. Consideramos essa preocupao exagerada, pois h um momento anterior
(atos de posse) e um outro, posterior (eventual arrependimento por parte do proprietrio, no
decorrer da ao de arrecadao) suficientes para elidir esta condio como nica a caracterizar o
abandono.
17 TJSP, Ac. 2013.0000308808, Rel. Des. Nuncio Theophilo Neto, j. 23/05/2013, onde o abandono no foi reconhecido.
18 TJSP, Ac. 2012.0000100985, Rel. Des. Torres de Carvalho, j. 01/03/2012, aqui com acolhimento da ocorrncia do abandono, e Ac. 2012.0000609842, Rel. Des. Ruy Alberto Leme Carvalheiro, j. 08/11/2012.
19 TJSP, Ac. 02432651, Rel. Des. Joo Carlos Garcia, j.23/06/2009, Ac. 20130000726020, Rel.
Des. Ricardo Pessoa de Mello Belli, j. 11/11/2013, e Ac. 2013000029763, Rel. Des. Sandra Galhardo Esteves, j. 22/05/2013, em todos com acatamento da incidncia do abandono.

41

tuaes no se debate de forma aprofundada a arrecadao, mas sim- o

que no deixa de ser instrutivo- as condutas do proprietrio que levaram
ao abandono.

3. Abandono e poltica urbana: as mudanas no conceito de

funo social da propriedade imvel urbana.
XVII) s mudanas havida nas regras pertinentes ao abandono, somase uma outra, de carter principiolgico, porm to ou mais relevante a
nosso estudo: a posio adquirida pela propriedade imvel urbana nas
grandes cidades brasileiras e um novo conceito de funo social.
Com efeito, fica fcil perceber, pelas manifestaes dos autores acima
comentados, a proeminncia do sentido de propriedade absoluta, que
grassou ao longo de todo sculo dezenove e na maior parte do sculo
vinte na poltica, na cultura e no direito. Ou seja, a dificuldade em se
aceitar critrios objetivos para a caracterizao do abandono guarda relao estreita com uma viso histrica do direito de propriedade; tal viso,
por sua vez, passou (e ainda vem passando) por mudanas impulsionadas pelo novo contexto social, de graves problemas urbanos a exigirem
igualmente uma nova postura por parte do Estado, na forma de polticas
pblicas amplas e permanentes. A herana privatista, entretanto, ainda
repercute fortemente no pensamento e na prtica institucional.
XVIII) A proteo ao exerccio do direito de propriedade foi recepcionada sob aquele perfil, individual e privatista, pelo ordenamento constitucional brasileiro de 1891 e pelo Cdigo Civil revogado. No entanto,
acompanhando a evoluo do Estado liberal para o Estado social, progressivamente os ordenamentos dos diversos pases (em sede constitucional ou no) acabaram relativizando esse direito. No caso brasileiro, o
marco deste processo a Constituio de 1934 (que j vedava a possibilidade de uso nocivo da propriedade contra o interesse social ou coletivo, conforme seu artigo 113, 17), at chegarmos concepo atual, em
que a Constituio Federal alberga a exigncia de cumprimento da funo
social da propriedade em diversos preceptivos, mas com trs locus bem
definidos.
O primeiro, no artigo 5, incisos XXII e XXIII, o qual estabelece o
direito de propriedade como um direito fundamental, dele fazendo parte
integrante a observncia da funo social. Ambos, direito e funo, da
42

maneira como inseridos no texto constitucional, so indivisveis. O segundo, que conota a relevncia econmica da propriedade enquanto bem de
produo ou potencial geradora de riqueza, est no artigo 170, III, onde a
funo social da propriedade arrolada como princpio geral da atividade
econmica. O terceiro, por fim, determina maiores critrios ao exerccio
da titulariedade de duas especficas modalidades de propriedade, quais
sejam, a imobiliria urbana (artigo 182, 2) e a imobiliria rural (artigos
184 e 186).
XIX) Pela exigidade do espao, no nos possvel mergulhar o quanto gostaramos no contedo da funo social da propriedade, especialmente daquela imobiliria urbana. Resta-nos apenas comentar que
a expresso funo, na perspectiva jurdica, adquire o sentido de poder
condicionado, voltado a uma finalidade. E, se atribuvel, tambm exigvel. Portanto, ao contrrio da faculdade de usar, gozar e dispor do bem,
como se traduzia o direito de propriedade na concepo liberal, correto
o entendimento de que se trata de uma obrigao ao exerccio desses
atributos em certa direo.
Ao contrrio das limitaes ao direito de propriedade, aceitas desde
sempre, a funo social da propriedade no comporta uma gradao ou
a diminuio, aqui e acol, de atributos da relao entre o proprietrio
e seu bem. Um imvel no atinge mais ou menos a funo social. Ou a
conduta de seu proprietrio, ao exercer suas faculdades individuais, est
voltada funo social, ou no est. Portanto, no se trata de confrontar interesses (entre proprietrios ou destes com o coletivo), mas sim de
moldar alguns (os privados) a outros (os pblicos). Nas palavras de Carlos
Ari Sundfeld
Sempre se aceitou normalmente a imposio de obrigao de fazer ao proprietrio, como condio para o exerccio do direito de propriedade.(...) Do que
nunca se cogitou, porque incompatvel com a propriedade individualista, foi da
imposio da obrigao de utilizar o imvel, isto obrigao de exercer o direito
em benefcio de um interesse social20.

Como bem anotado por Jos Afonso da Silva21, a funo social da propriedade introduz nuanas socializantes a um elemento essencial do capitalismo liberal, que a proteo da propriedade em face do Estado. Isto
20
21

Temas..., p. 11.
Direito urbanstico..., p. 65.

43

ocorre, queremos crer, menos por fatores ideolgicos (ou tanto quanto
estes) mas tambm por uma necessidade funcional da prpria evoluo e
sobrevivncia do capitalismo, na medida em que incompatvel e inconcebvel com o atual estgio da sociedade urbana uma forma diferente de
garantir o exerccio individual do direito de propriedade.
XX) Temos portanto que de qualquer modalidade de propriedade (tangvel ou intangvel, mvel ou imvel, etc.) pode-se exigir o cumprimento
de sua funo social. Alis, no o outro o fundamento das chamadas
quebra de patente22 de medicamentos de relevante interesse, ou das
propostas de flexibilizao dos direitos autorais dos herdeiros, hoje em
debate no Congresso Nacional. O fato de a propriedade imvel urbana e
rural receber um tratamento detalhado no plano constitucional apenas
pela relevncia estratgica que estas adquirem em polticas pblicas imperiosas, respectivamente a poltica urbana e a reforma agrria.
XXI) A estipulao do cumprimento da funo social da propriedade
imvel urbana deve levar em conta as peculiaridades e condies especficas da cidade onde aquela est inserida. No foi outra a razo para que
fosse atribuda ao Municpio a competncia para dar-lhe os contornos
mais detalhados, como preceitua o j citado artigo 182 da Constituio
federal, verbis:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de
seus habitantes.
1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana.
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
3 - As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa
indenizao em dinheiro.
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea
includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo
urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
22 Na verdade, o licenciamento compulsrio para fabricao em territrio nacional, como estipulado no Decreto federal 6107/2007.

44

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at
dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenizao e os juros legais.

XXII) Dentre inmeros outros aspectos, chama a ateno no artigo 182

justamente sua parte final, onde se estipula que o no-uso (em sentido
amplo) pode ensejar tambm (inciso III) o esgotamento da propriedade,
mediante a chamada desapropriao-sano. Muito a grosso modo, temos tanto quanto no abandono uma conduta omissiva l a cessao
dos atos de posse, aqui o no-uso- por parte do proprietrio, acarretando a extino do direito, e sua atribuio posterior ao poder pblico
local. Se estes institutos se relacionam, e como, o que pretendemos
abordar a seguir.

3.1. Abandono e parcelamento, edificao e utilizao

compulsrios.
XXIII) Como se depreende, mesmo que deixando a cargo dos municpios a estipulao concreta do cumprimento (ou no da funo social), a
Constituio Federal cuidou de erigir a um patamar diferenciado determinada conduta como sobremaneira perniciosa e passvel de sanes: o
no-uso ou a no-edificao, conforme estipulado no 4.
Isso no denota que cumprir a funo social da propriedade imvel
urbana signifique simplesmente parcelar, edificar ou dar-lhe um uso, mas
sim que a subutilizao (em sentido amplo) constitui a mais grave ofensa
ao princpio, um abuso ao direito de propriedade com as mais profundas
conseqncias para o desenvolvimento urbano, capaz mesmo de por a
perder qualquer estratgia local de concretizao da funo social da cidade.
Conforme anotado acima, o tratamento sistemtico da funo social
da propriedade por parte do texto constitucional deixa claro que todas as
modalidades de bens devem ateno a este princpio, mesmo que a Carta
Magna tenha dado, por razes histricas, um tratamento mais detalhado
propriedade imvel (urbana e rural). Da mesma forma, afirmar que o
cumprimento da funo social da propriedade imvel urbana se resume
45

a cumprir o parcelamento ou edificao amesquinhar um conceito que

fundamenta (haja vista o 2 do mesmo artigo 182) toda a poltica urbana, instrumento essencial para a concretizao dos direitos fundamentais
nas cidades (funo social da cidade).
XXIV) Portanto, podemos afirmar que os institutos do abandono e do
parcelamento, edificao e utilizao compulsrios (PEUC) so figuras
distintas, guardando entre si, ao mesmo tempo, trs pontos de contato e
de divergncia:
a) ambos devem obedincia ao princpio da funo social da propriedade. Isso significa que o exerccio do direito de propriedade por seu
titular deve se dar de forma a colaborar para a consecuo dos interesses sociais, num dado contexto histrico e econmico- no caso
sob exame, grandes cidades e seus problemas. Entretanto, quanto
ao PEUC a mediao se d por fora de uma lei federal (in casu a Lei
10257- Estatuto da Cidade- especialmente artigos 5 a 8 e 42, inciso
I), do plano diretor e de outra lei especfica, municipal, sujeita portanto a um grau de concretizao normativa muito grande, e no caso do
abandono ocorre de forma direta em relao ao conceito de funo
social;
b) O no-uso elemento essencial caracterizao de ambos. Porm,
no caso do abandono ele um dos fatores a serem considerados, a
par de outros, como possveis efeitos nocivos decorrentes da falta de
manuteno ou descompasso em relao ao uso intensivo nas imediaes, e mais o inadimplemento fiscal, enquanto no PEUC o no-uso
(em sentido amplo) por si s o ndice que permite sua implementao; por fim
c) O PEUC deve (muito mais do que pode) ser institudo no bojo de um
plano especial, tributrio do plano diretor e dialogando com as estratgias ali estabelecidas para a poltica urbana local, ao passo que o abandono constitui ao pontual, decorrente da conduta do proprietrio
em desacordo com aquilo que dele se exige. Entretanto, ressalte-se,
no estamos a afirmar que o abandono no possa ser configurar tendo
em vista inclusive as estratgias de desenvolvimento urbano; ao contrrio, estas decorrem (ou deveriam decorrer) das necessidades que o
coletivo experimenta. Em outras palavras, o cuidado e a ateno com
a propriedade podem ser mais ou menos exigveis dos proprietrios
46

em cidades diferentes e at, qui, em setores diferentes da mesma

cidade (por exemplo, centro adensado versus periferia rarefeita, zonas
residenciais em relao quelas comerciais, e assim sucessivamente).

4. Procedimento de arrecadao dos bens vagos

XXV) Como se percebe pelas razes expendidas at o momento, a caracterizao do abandono se mostra delicada, mas possvel. Constatada
sua ocorrncia, como ento deveriam proceder, a partir da, os agentes
pblicos? Evidentemente, no se descarta que um particular (eventualmente um vizinho incomodado e prejudicado pelas conseqncias do
abandono) tenha a iniciativa de verificar a situao e inaugurar um procedimento visando a extino da propriedade. Entretanto, em face de sua
proeminncia social e poltica, tentaremos debater as condutas que se
descortinam ao poder pblico, como paradigma para duas etapas incindveis mas distintas, a saber (i) a arrecadao, como providncia preliminar
que tipifica o bem como vago e (ii) a assuno do domnio da Prefeitura
em relao quele bem.
XXVI) H trs e relevantes questes que devemos enfrentar, ento,
para traar um linha relativamente segura de condutas:
a) o procedimento a ser adotado deve ser judicial ou administrativo,
tanto para a arrecadao quanto para a transferncia da propriedade?;
b) qual o contedo deste procedimento? E, no menos importante,
c) quem deve regulament-lo?
XXVII) De fato, e tratando-se de um direito individual, a regra seria a do
procedimento judicial, como ocorre na desapropriao ou na usucapio.
Entretanto, a figura da extino-e subsequente atribuio- da propriedade mediante processo administrativo no desconhecida do direito brasileiro.
O Cdigo de Processo Civil referencia a arrecadao de bens vagos em
pelo menos trs situaes:
a) no caso da herana jacente - artigos 1142 e ss.- quando ento a
arrecadao se dar mediante determinao do juiz competente, por
ele prprio ou por autoridade policial. Esgotadas todas as diligncias e
47

providncias, os bens arrecadados podem ser declarados como vagos

e ento adjudicados, por fora do artigo 1822 do Cdigo Civil, ao Municpio ou ao Distrito Federal;
b) quanto aos bens dos ausentes - artigos 1159 e ss.- com procedimento semelhante, mas cuja finalidade a abertura da sucesso, visando
atribuir os bens aos herdeiros; e por fim
c) no caso das coisas vagas, ou abandonadas e por terceiros localizada
(a chamada descoberta), igualmente arrecadada ento por autoridade judicial ou policial e que poder ser, ao final atribudas ao legtimo possuidor ou ao descobridor. Note-se porm, que se trata um
procedimento voltado aos bens mveis23.
XXVIII) Nenhum dos procedimentos comentados pode ser adaptado
arrecadao de bens imveis por abandono. De fato, nossa legislao
processual considerada como de modelo rgido24, onde, como no caso
presente, h exigncia legal para certos atos e termos e, portanto, igualmente para o processo que a partir deles se constitui.
Entretanto, inseridos que esto no campo da chamada jurisdio voluntria, as aes destacadas possuem certas peculiaridades que as distinguem do processo ordinrio. Isso fica evidente, por exemplo, no caso
da arrecadao, a qual pode (e eventualmente deve) se dar por impulso
e iniciativa da prpria autoridade judiciria, em detrimento portanto do
princpio da inrcia do judicirio, aplicvel em geral ao processo judicial.
De fato, a doutrina majoritariamente considera tais aes (separao judicial, testamentos, etc., alm daquelas j comentados) como, em verdade, negcios jurdicos que o legislador achou por bem erigir condio
de procedimento regulado por lei, dada sua relevncia25, numa clara atitude de poltica processual.
No por acaso, considerando tratar-se de mera questo de oportunidade e relevncia, que a Lei 11.441/2007 acabou por alterar alguns des23 No este o entendimento da Procuradoria do Municpio de Porto Alegre, expresso no brilhante Parecer PDA/ PGAAF/PGM 1.175/2012, da lavra do no menos brilhante Dr. Marcelo Dias
Ferreira. L, a municipalidade tem ingresso com aes visando a arrecadao com fulcro neste
procedimento
24 Conforme, dentre outros, Antonio Carlos de Arajo Cintra et alli (Teoria..., p.346).
25 Dentre outros, Antonio Carlos Marcato (Procedimentos especiais, p. 07 e ss.), Hlio do Valle
Pereira (Manual.., p. 63 e ss.)

48

tes procedimentos no que tange separao consensual e ao inventrio

(quando no houver filhos ou herdeiros menores de 18 anos), remetendo
ao registro pblico o locus de sua formalizao. A este fenmeno, comum
a diversas outras situaes, a doutrina se refere como deslegalizao,
ou, mais apropriadamente, desprocessualizao, quando, reitere-se, se
transfere da esfera judicial para a administrativa o espao de tramitao,
concretizao ou consolidao de direitos.
XXIX) H um outro exemplo deste fenmeno, e que de mais de perto
nos interessa posto configurar a translao do direito de propriedade.
Com efeito, a Lei 11977/09, que institui o programa Minha Casa, Minha
Vida e estatui normas tgerais para a regularizao fundiria, determina
que, nos casos de parcelamentos irregulares e clandestinos que tenham
passado pela etapa de demarcao urbanstica e legitimao da posseambas administrativas-, seja possvel.
Art. 60. Sem prejuzo dos direitos decorrentes da posse exercida anteriormente,
o detentor do ttulo de legitimao de posse, aps 5 (cinco) anos de seu registro,
poder requerer ao oficial de registro de imveis a converso desse ttulo em
registro de propriedade, tendo em vista sua aquisio por usucapio, nos termos
do art. 183 da Constituio Federal

Estamos, portanto, diante de um processo administrativo de translao de propriedade, sem a interferncia do judicirio.
Ainda que marginal a nossos estudos, trazemos baila tais exemplos
apenas para demonstrar que o cone do processo judicial como nica forma de extino do direito de propriedade no se sustenta numa anlise
sistemtica do ordenamento jurdico nacional. Note-se, entretanto, que
mesmo as excees se sustentam em lei formal e obedecendo a ritos que
garantam o devido processo legal.
XXX) Quanto forma do procedimento, a questo se afigura a priori
um pouco mais simples. Maria Helena Diniz faz referncia (e adere, em
suas lies) idia de que a aplicao do artigo 1276 depende do devido processo legal, em que seja assegurado ao interessado demonstrar
a no-cessao da posse26. E de fato, mesmo nas excees comentadas
nos itens anteriores, a lei mantm a observncia ao devido processo legal
26 Curso, p. 182. A frase transcrita constitui o enunciado 242 da III Jornada de Direito Civil,
promovida pelo Conselho de Justia Federal em Janeiro de 2003.

49

como condio para extino do direito de propriedade. Se judicial ou

administrativo, portanto, no resta dvida de que todos os demais princpios que se albergam na noo de due processo of law (contraditrio,
ampla defesa, etc.) devem estar claramente assegurados.O enunciado
transcrito, entretanto, nos remete a um elemento importante a ser tambm considerado na formalizao do procedimento.
Todos os autores que se debruaram sobre o instituto do abandono,
mesmo no regime do Cdigo Civil revogado, j colocavam a hiptese do
arrependimento como condio anterior e obrigatria caracterizao
definitiva da derrilio, ou inteno de abandonar. Silvio Rodrigues, por
sinal, peremptrio ao afirmar que
O imvel abandonado permanecer como coisa de ningum, ainda que declarado vago ou ocupado por terceiro, durante um perodo de trs anos, perodo
esse expressamente contemplado pelo legislador. (...) Acho que houve, da parte
do legislador, o propsito de conceder ao proprietrio, durante tal intervalo, a
possibilidade de se arrepender. Dada a inexistncia de manifestao expressa de
seu intuito de abandonar- o que constitui elemento bsico do abandono-, pode
ele, ao cabo de algum tempo, reivindicar a coisa de mos alheias, pois sua condio de dono s se extinguir findo o interregno de trs anos.27

No h como negar, reitere-se, que o due process of law seja exigvel

sempre que estejamos a tratar de restrio to grave que acarrete o rompimento da ligao entre proprietrio e propriedade. Entretanto, assegurar o contraditrio, a ampla defesa, o duplo grau de jurisdio, e todos
os demais elementos que caracterizam o devido processo legal tambm
pode (na verdade deve) integrar o processo administrativo.

4.1. Ao Declaratria: imperativo ou cautela administrativa?

XXXI) A terceira questo, entretanto, guarda um componente bastante
especfico e relevante. Ainda que a funo social da propriedade imvel
urbana deva ser estabelecida pelo Municpio, dado que o exerccio do direito de propriedade produz efeitos diferentes em cada contexto urbano
especfico, o direito em si um s. Dito de outra maneira, os bens que
podem ser apropriados, e a atitude (componente psicolgico) de dono
uma s, independente da localizao da propriedade. Assim, continua a
ser o direito civil que regula esse direito, dentre muitos outros (famlia,
27

50

Direito civil, p.176-177.

contratos, etc.) onde no h peculiaridades e especificidades locais que

possam descaracterizar o direito em modalidades distintas.
Assim, no caso do ordenamento constitucional brasileiro, no mbito
de competncia da Unio28 que tal disciplina se coloca. Alis, o abandono
por si (extino do direito de propriedade) um das situaes, e os modos como ele deve ser declarado tambm (processo civil).
XXXII) No limite negativo desta competncia, a arrecadao seria passvel de ocorrer por iniciativa do poder pblico local, ainda assim respeitando os princpios que regem o processo (administrativo, como o caso,
ou judicial). De fato, se retomarmos a idia de funo social da propriedade imvel urbana, observaremos que tanto o abandono, o qual contm
em si o no-uso, quanto este ultimo de forma isolada-e que d ensejo ao
parcelamento ou edificao compulsrios- so atentatrios ao desenvolvimento da poltica urbana. Portanto, nada obstaria, a priori, que o poder
pblico municipal, como visto na lio de Pontes de Miranda (item IV),
passe a exercer de imediato a posse do imvel, ao menos na perspectiva
de vir a se tornar dono, uma vez constatado o abandono29.
Tal atitude no se confunde com a requisio administrativa, estipulada pela Constituio Federal, em seu artigo 5, inciso XXV, e regulada
pelo Decreto-lei 4812/42. Nesta, que s se justifica em caso de perigo
pblico iminente, o poder pblico passa a exercer todos os atributos de
proprietrio, na arrecadao, ele apenas manter a guarda, vigilncia e
manuteno do imvel, em prol de seu direito expectativo de se tornar
proprietrio.
XXXIII) Resta-nos, portanto, o socorro ao processo comum, ou mais
especificamente sentena meramente declaratria (art.4 do Cdigo de
Processo Civil) enquanto meio hbil de proclamar e configurar definitivamente o abandono aps a arrecadao administrativa, como comentado. Ademais, e por fora dos dispositivos da lei 11.232/2005, a sentena
da decorrente j constituir titulo executivo, inclusive permitindo as necessrias diligncias e medidas perante o cartrio de registro de imveis
competente.
28 Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:
I- direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e
do trabalho.
29 A contrario sensu, ver nota 21.

51

XXXIV) Nos poucos paradigmas apurados, observamos no haver uma

linha adotada. Com efeito, o Municpio de Santa Maria/RS optou (Decreto
005/2012) por instituir a possibilidade de submisso imediata do imvel abandonado guarda da administrao, o qual passaria, aps trs
anos, sua propriedade; ademais, se apurado o abandono tambm h
mais de trs anos, a translao da propriedade seria imediata. Tal ato, e
especialmente esta segunda hiptese, foi fulminado como inconstitucional, em sede de controle difuso, pelo tribunal estadual gacho30, mas pela
inovao trazida em relao aos prazos, dada a competncia legislativa
privativa da Unio in casu. A deciso colegiada apenas tangencia o tema
da arrecadao administrativa, sem descart-la, porm.
J o Municpio de Vera Cruz, tambm no Rio Grande do Sul, decidiu
pela propositura da ao declaratria com pedido de tutela antecipada,
esta negada, novamente pelo mesmo tribunal, mas por conta da ausncia
de seus pressupostos31. Mais uma vez, no se enfrentou a convenincia
de ser este o procedimento adequado, mas um indicador interessante foi
levantado: a urgncia da assuno da municipalidade na posse (ou guarda) s se justificaria quando presentes elementos que justifiquem uma
medida to extrema.
XXXV) O recm-promulgado Plano Diretor Estratgico do Municpio
de So Paulo (Lei 16.050/2014) no pende para qualquer uma das posies, ao abordar o abandono e arrecadao como instrumento da poltica urbana em seus artigos 108 a 110, o que eventualmente ser objeto
de regulamentao. De qualquer forma, aponta para que, em algum momento (art. 108, 2, II), a etapa judicial imprescindvel.

5. Concluses
O tema abordado em nossas consideraes se reveste de grande densidade, ainda que a disciplina normativa seja curta e breve. Isso porque
envolve um dos pilares do regime poltico construdo ao longo dos anos,
qual seja, a propriedade privada e a extensa cadeia de garantias que se
construiu (no s no campo do direito) ao seu exerccio. Portanto, o raciocnio desenvolvido muito pouco emprico, mas sobretudo terico, com
os riscos de inconsistncias que tal metodologia sempre corre. Portanto,
30
31

52

TJRS, Ac. 70055582035, Rel. Des. Arminio Jos Abreu Lima da Rosa, j. 14/08/2013.
TJRS, Ac. 70054697578, Rel. Des. Arminio Jos Abreu Lima da Rosa, j. 28/08/2013.

um s argumento que se fragilize, pode por a perder todo arcabouo lgico construdo. Mesmo com tais advertncias, e a partir das razes que
construmos, conclumos que:
a) O instituto do abandono est presente no ordenamento jurdico
brasileiro de h muito tempo, mas to somente por necessidade de lgica
sistmica. Na medida em que o Cdigo Civil Brasileiro de 1916 manifestava clara adeso teoria objetiva da posse, era (e a inda ) imprescindvel considerar a hiptese de que o proprietrio poderia no mais desejar
exercer seus atributos; assim o abandono surge como um instituto voltado exclusivamente a resolver a questo do bem sem um dono, e jamais
como forma de aquisio do domnio pelo poder pblico;
b) Aliada tal lgica, tambm a tradio individualista e privatista
quanto ao direito de propriedade legaram ao abandono uma situao de
inaplicabilidade crnica, ao longos dos anos, por fora de raciocnios que
no apontavam nenhuma situao (nem mesmo o no-uso) que pudesse
ser erigida indcio minimamente da inteno de abandono;
c) A Lei 10.246, ou Novo Cdigo Civil, manteve o instituto do abandono, agora nos artigos 1275 e 1276, como no poderia deixar de faz-lo,
dado que preso mesma lgica da teoria objetiva da posse. Entretanto,
introduziu pelo menos dois elementos que facilitam a inferncia da prtica do abandono: a expresso cessados os atos de posse e a presuno
absoluta do inadimplemento de todos os nus fiscais incidentes sobre o
imvel. Ambas as condies devem se observar de forma sucessiva para
dar margem arrecadao do imvel como bem vago;
d) Os atos de posse devem ser verificados na perspectiva dos valores da sociedade em que a de direito de propriedade ocorre, a partir do
que razoavelmente se espera do dono. Alm disso, o princpio da funo
social da propriedade significa tambm adequar o exerccio do direito ao
contexto em que ela se insere, mas agora considerando o sistema material (urbano ou rural). Portanto, o no-uso da propriedade, por si ou
por terceiros, na forma de moradia ou atividades econmicas, somado ao
descaso com a manuteno (falta de capina, cercamento, obras estruturais imprescindveis, etc.) so suficientes para configurar a cessao dos
atos de posse;
e) Cabe ao poder pblico municipal instituir e implementar a poltica
53

urbana, no sentido de adequar o exerccio do direito de propriedade

sua funo social. O parcelamento e edificao compulsrios um dos
instrumentos, mas no o nico, de que pode se valer para combater o
no-uso, no lhe sendo vedado promover a arrecadao de bens vagos
quando tal situao, mesmo que pontual, esteja indo contrariamente
quela poltica;
f) A arrecadao poder se dar mediante processo administrativo,
onde estejam respeitados os princpios bsicos do due process of law:
contraditrio, ampla defesa, fundamentao das decises,etc. Mais do
que isso, entretanto, ela se justificaria apenas quando emergente a necessidade de que a posse e manuteno por parte da administrao se
imponha, em nome do interesse pblico. Ato contnuo, dever ser proposta ao ordinria declaratria, onde possivelmente se abrir a perspectiva de arrependimento por parte do proprietrio, e cuja sentena,
salvo eventual percalo, ser o de registro do imvel como bem pblico32.
No havendo imperiosa necessidade, a propositura da ao sem a arrecadao administrativa se mostra como a atitude mais prudente.

6. guisa de sugesto aos gestores pblicos.

Ainda que possa ser inserida no mbito de uma poltica pblica (urbana) a aplicao do instrumento do abandono ainda prenhe de dvidas e
indeterminaes. No por outro motivo que sua efetividade permaneceu inerte durante tantos anos.
Sendo assim, seria temerrio tambm consider-lo como elemento
ttico num planejamento de polticas outras (de educao, sade, habitao ou mesmo ambiental-urbana) que devam estar ancoradas em
equipamentos e imveis pblicos. Como comentado ao final, mesmo que
tipificado o abandono, ainda restaria ao proprietrio a opo do arrependimento, pondo a perder, para o poder pblico, a certeza e o planejamento havido. Alm disso, h o risco de, ao afetar o imvel a certo uso,
se esteja resvalando para modalidades de aquisio de imveis pblicos
(o que o abandono no ), como a desapropriao ou requisio administrativa.

32

54

Da categoria dos dominiais.

No resta dvidas, entretanto, quanto ao eventual papel pedaggico e indutor que ele pode vir a ter, em especial quando se considera a
degradao paisagstica que certos pontos das grandes cidades acabam
por adquirir no momento em que os nus (fiscais e urbansticos) eventualmente pesam mais do que os custos de manuteno.

7. Bibliografia
CINTRA, Antonio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria geral do processo. 25 ed. So Paulo: Malheiros, 2009.
DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro (v. 4). 23 ed.. So
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GONALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro (v. 5). So Paulo: Saraiva, 2007.
MARCATO, Antonio Carlos. Procedimentos especiais. 12 ed. So Paulo:
Atlas, 2006.
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de direito civil (v.3). 36 ed. So
Paulo: Saraiva, 2000.
PEREIRA, Hlio do Valle. Manual de direito processual civil. Florianpolis:
Conceito Editorial, 2007.
PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituies de direito civil. 14 ed. Forense:
Rio de Janeiro, 2000.
PONTES DE MIRANDA. Tratado de direito privado (tomo XIV). 4 ed. So
Paulo: Editora RT, 1983.
RODRIGUES, Silvio. Direito civil- direito das coisas (v. 5).25 ed. So Paulo:
Saraiva, 2002.
SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras linha de direito processual civil (v.2).
25 ed. So Paulo: Saraiva, 2009.

55

SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 2 ed., rev. e atualizada. So Paulo: Malheiros, 1995.
SUNDFELD, Carlos Ari. Funo social da propriedade. In: DALLARI, Adilson
Abreu; FIGUEIREDO, Lcia Valle (coords.). Temas de direito urbanstico-1.
S. Paulo: Revista dos Tribunais, p. 1-22, 1987.
VENOSA, Silvio de Slvio. Direito civil- direitos reais (v. 5). 7 ed. So Paulo: Atlas, 2007.
______________________. Direito civil-direitos reais (v.5). 3 ed. So
Paulo:Atlas, 1999.
VIANA, Marco Aurlio de S. Comentrios ao novo cdigo civil (v. XVI). Rio
de Janeiro: Forense, 2007.

56

III. REAS DE RISCO OCUPADAS POR ASSENTAMENTOS INFORMAIS: CONFLITO ENTRE ENFRENTAMENTO DE RISCOS AMBIENTAIS E AFIRMAO DO DIREITO MORADIA1
Julia Azevedo Moretti2
Resumo

Segundo as Naes Unidas3, em 2011, o Brasil figurou entre os pases
mais afetados pelas catstrofes naturais, especialmente em funo de
inundaes e deslizamentos de terra. Nas cidades, esses desastres no
esto equitativamente distribudos e afetam mais severamente populaes vulnerveis, que construram suas moradias em reas instveis,
ambientalmente sensveis, nos inmeros assentamentos informais que
caracterizam as cidades brasileiras, fruto de um processo de urbanizao rpido e excludente. Diante desse cenrio, encontra-se em curso um
intenso debate acerca das medidas efetivas para enfrentamento dos riscos ambientais que afetam o territrio e um novo marco legal sobre a
questo (Lei 12.608/12) se prope a traar diretrizes para equacionar a
problemtica das reas de risco ocupadas por moradia. Nesse sentido, se
mostra importante apreciar de que forma conflitos fundirios oriundos
da tenso entre o enfrentamento de riscos ambientais e a afirmao da
moradia digna so apreciados pelo Judicirio e pela Administrao Pblica. Alm disso, a partir de um caso concreto, ser analisada a atuao
do Municpio de So Paulo na gesto de reas de risco, apresentando-se
propostas de aperfeioamento da poltica pblica municipal em face dos
novos marcos legais.
Palavras chave: direito moradia, risco de desastre, conflitos fundirios.

1
Artigo originalmente publicado na Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanstico, Editora Magister, ano IX, nmero 50 p. 37-58.
2
Advogada. Mestre em Desenvolvimento Sustentvel pela University College London - Development Planning Unit (UCL/DPU). Gerente Jurdico da rea de Projetos Sociais do Escritrio
Modelo Dom Paulo Evaristo Arns da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.
3
ONU, 2012.

57

1. Introduo


cedio que o padro de urbanizao baseado na combinao entre
industrializao e baixos salrios mostrou-se absolutamente excludente
e indutor de altas taxas de informalidade4. Nesse cenrio, a populao
mais pobre foi empurrada para as periferias das cidades e ocupou reas
de pouco interesse do mercado imobilirio, muitas vezes reas ambientalmente sensveis e de risco ambiental.

Por outro lado, os desastres ambientais, ou riscos de sua ocorrncia,
ganham destaque nas discusses jurdicas5, especialmente porque esses
eventos tm potencialidade de gerar acidentes que resultem em perdas e
danos sociais ou econmicos. Diante desse cenrio encontra-se em curso
um intenso debate acerca das medidas efetivas para enfrentamento dos
riscos ambientais que afetam o territrio e um novo marco legal sobre a
questo (Lei 12.608/12) se prope a traar diretrizes para equacionar a
problemtica das reas de risco ocupadas por moradia.

Assim, preciso um esforo para identificar como a gesto de risco
incorporada pelo direito urbanstico enquanto importante ferramenta de
gesto urbana e delinear os contornos para aplicao desse instrumento
em conformidade com o direito moradia e regularizao fundiria,
bem como balizado pelos princpios e diretrizes gerais da poltica urbana,
em especial, a reduo de desigualdades e urbanizao inclusiva.
Vale lembrar que as ocupaes em reas de risco caracterizam-se
como uma face da desigualdade urbano-territorial, mas necessrio ter
cuidado para a gesto de risco no se tornar tambm promotora dessa
desigualdade, aprofundando ainda mais a excluso. Nesse sentido, a anlise de como os Poderes Pblicos de todas as esferas - Legislativo, Executivo e Judicirio - esto fazendo uso dessa ferramenta para fazer face ao
conflito entre enfrentamento de riscos ambientais e afirmao do direito
moradia pode contribuir para que, de fato, a gesto de risco contribua
para o desenvolvimento de uma cidade sustentvel, nos termos do art.
2, I do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001).

4
MARICATO, 1996.
5
No mbito do direito ambiental muito recorrente a discusso do risco na seara da responsabilidade ambiental, a partir das teorias do risco integral e risco criado. O tema do presente artigo
no se confunde com essa abordagem.

58

2. Risco e desenvolvimento urbano

No cabe aqui se alongar demasiadamente na discusso sobre o
processo de urbanizao brasileiro, sendo certo que h uma intrnseca
relao entre desigualdade social, excluso territorial e meio ambiente
e que a lei cumpriu um papel importante na produo da informalidade
que hoje assola as cidades brasileiras6. Como resultado dessa urbanizao rpida e excludente, baseada na combinao entre industrializao
e baixos salrios, houve o empobrecimento da populao que, pela necessidade de possuir uma moradia forada a ocupar locais que podem
vir a apresentar alto grau de risco geolgico7 .


Frente crescente ocorrncia de desastres com resultados danosos
e intensificao dos debates acerca das formas de enfrentamento do
risco nas cidades, surge uma natural tenso com a afirmao da moradia
de pessoas que se fixaram em reas consideradas de risco. Com efeito,
tanto o enfrentamento do risco quanto a moradia digna encontram guarida no conceito legal de cidade sustentvel (art. 2 II, Lei 10.257/01),
cuja ocupao no seja inadequada nem gere deteriorao ou coloque
em risco seus habitantes (art. 2, VI, Lei 10.257/01), mas assegure o acesso terra e moradia adequada, inclusive com o direito de legalizao
(regularizao fundiria e urbanstica, art. 2, XIV e XV, Lei 10.257/11).
Enfim, ambos devem ser perseguidos para que se possa alcanar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e a garantia o bem-estar
de seus habitantes (art. 182, CF/88). Mas, ento, o conflito inevitvel e
deve ser enfrentado.

A promulgao da Lei 12.608/2008 representa a criao de um importante marco legal8 na medida em que (i) reconhece o impacto de
questes naturais no meio urbano; (ii) estipula princpios norteadores no
enfrentamento dessas questes, princpios esses que integram questes
ambientais e urbanas (preveno, art. 2, 2, urbanizao sustentvel,
art. 5, VI, todos da Lei 12.608/2008); e, (iii) estipula aes concretas para
integrao da Plano Nacional de Proteo e Defesa Civil com a ordem
territorial, com o desenvolvimento urbano, o meio ambiente e a proviso
de infraestrutura. Com efeito, essa integrao, mais do que um princ6
MARICATO, 2003
7
MIRANDOLA, MACEDO E SOARES, 2004, p. 298.
8
A despeito do posicionamento ora defendido, h um respeitvel questionamento sobre a
efetiva necessidade de promulgao de uma lei especfica para a ordenao das aes integrantes
da Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil, na medida em que esses crticos entendem que
polticas pblicas, baseadas em leis pr-existentes, j seriam suficientes.

59

pio (art. 3, pargrafo nico c/c art. 5, IV, Lei 12.608/2008), traduzida em aes, como aquelas referentes construo de um sistema de
informaes; exigncia de contedos mnimos nos Planos Diretores de
municpios includos no cadastro de municpios com reas suscetveis de
desastre, inclusive no tocante ao planejamento de aes de interveno
preventiva e de realocao de populaes de reas de risco (art. 42-A,
III, Lei 10.257/01, com redao dada pelo art. 26 da Lei 12.608/12); interveno e assistncia de populaes em reas de alto risco ou edificaes vulnerveis, com o respectivo atendimento habitacional (art. 8,
VII, VIII, XVI e art. 22, Lei 12.608/2008, este ltimo acrescendo artigos na
Lei 12.340/10). Em suma, a lei traz bons elementos para a construo de
cidades resilientes (art. 5, VI, Lei 12.608/2008) capazes de atuar preventivamente para evitar ocupao de reas de risco e mitigar impacto das j
ocupadas.

Interessante notar que, apesar de ser uma ferramenta importante
para a gesto urbana, o mapeamento de risco tem limitaes, imprecises e incertezas9, fragilidades que devem ser consideradas nos casos de
conflito fundirio.

No mais, antes de prosseguir na anlise das diretrizes traadas para
equacionar a problemtica das reas de risco ocupadas por moradia, impende fazer uma pequena observao sobre o significado de risco.

Risco pode ser entendido como a potencialidade de que ocorra um
acidente, um desastre, um evento fsico que resulte em perdas e danos
sociais ou econmicos. Mas o conceito de risco traduz ainda uma relao
de concomitncia e mtuo condicionamento entre ameaa, vulnerabilidade e gerenciamento que poderia ser descrita como a probabilidade
(P) de ocorrer um acidente associado a um determinado perigo ou ameaa (A), que possa resultar em conseqncias (C) danosas s pessoas ou
bens, em funo da vulnerabilidade (V) do meio exposto ao perigo e que
pode ter seus efeitos reduzidos pelo grau de gerenciamento (g) administrado por agentes pblicos ou pela comunidade10 , ou seja, R = P ( A) *
C ( V) * g 1.

Ora, essa definio de risco revela que as decises relativas ao seu
enfrentamento devem, necessariamente, levar em conta fatores como
9
10

60

CERRI et al, 2007

NOGUEIRA, 2012.

vulnerabilidade fsica e social e gerenciamento, que interferem diretamente na prpria existncia do risco.

3. Legislao aplicvel aos casos de risco de desastre em

reas ocupadas por moradia
De especial interesse para enfrentamento do risco quando h conflito
com o direito moradia o art. 22 da Lei 12.608/12, que d nova redao
Lei 12.340/10, incluindo nela um art. 3-B, nos seguintes termos:
Art. 3-B. Verificada a existncia de ocupaes em reas suscetveis
ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos, o municpio
adotar as providncias para reduo do risco, dentre as quais, a execuo de plano de contingncia e de obras de segurana e, quando
necessrio, a remoo de edificaes e o reassentamento dos ocupantes em local seguro.
1o A efetivao da remoo somente se dar mediante a prvia observncia dos seguintes procedimentos:
I - realizao de vistoria no local e elaborao de laudo tcnico que
demonstre os riscos da ocupao para a integridade fsica dos ocupantes ou de terceiros; e
II - notificao da remoo aos ocupantes acompanhada de cpia do
laudo tcnico e, quando for o caso, de informaes sobre as alternativas oferecidas pelo poder pblico para assegurar seu direito moradia.
2o Na hiptese de remoo de edificaes, devero ser adotadas
medidas que impeam a reocupao da rea.
3o Aqueles que tiverem suas moradias removidas devero ser abrigados, quando necessrio, e cadastrados pelo Municpio para garantia
de atendimento habitacional em carter definitivo, de acordo com os
critrios dos programas pblicos de habitao de interesse social.
Interessante notar que a lei deixa claro que a remoo ultima ratio,
ou seja, apenas nos casos em que no for possvel implementar outras
providncias para a reduo do risco que as famlias ocupantes das tais
reas de risco devem ser removidas.
Estudos tcnicos reforam essa opo legal listando a remoo como
uma entre outras tantas formas de interveno, como a execuo de ser61

vios de limpeza e recuperao, obras de drenagem e proteo vegetal,

estruturas de conteno, obras de terraplenagem etc11. Nesse sentido,
Nogueira afirma que quando justificada exclusivamente pelo enfrentamento do risco, a remoo de moradias deve estar associada a situaes
de perigo, de exposio ou de vulnerabilidade que no podem ser mitigadas, ou seja, no podem ser corrigidas por obras de engenharia ou
reduo da vulnerabilidade do meio exposto12.
Impende destacar que fatores antrpicos, como concentrao de gua
por falta de drenagem, desmatamento, acmulo de lixo, lanamento de
esgotos em superfcie, podem criar ou agravar o risco. De fato, grande parte das situaes de risco no provocada por processos naturais,
mas sim por intervenes antrpicas (aterros, depsitos de lixo, cortes
em altas declividades) e ausncia de infra-estrutura (obras de drenagem
e saneamento bsico13.
Essa constatao refora a importncia de se adotar outros tipos de
interveno antes de partir para a remoo. Mais do que isso, o art. 3
B caput da Lei 12.340/10, com redao dada pela Lei 12.608/12, d
concretude aos preceitos constitucionais insertos nos artigos 182 e 183 e
regulamentados pelo Estatuto da Cidade. Com efeito, um dos eixos norteadores do Estatuto da Cidade a regularizao fundiria (art. 2, XIV,
Lei 10.257/01) como forma de reconhecimento do direito legalidade e
afirmao do direito constitucional moradia adequada (art. 6, CF/88),
que compreende tambm condies de habitabilidade e disponibilidade
de infraestrutura14, sem o qu violada a diretriz geral de poltica urbana
de garantia do direito cidade sustentvel, prevista no Estatuto da Cidade (art. 2, I, Lei 10.257/01).

11 CERRI, et al, 2007

12 NOGUEIRA, 2012
13 MIRANDOLA, MACEDO E SOARES, 2004, p. 310
14 Vale lembrar que o direito moradia adequada congrega elementos de habitao e habitat,
conforme definio includa na, Observao Geral n 4 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais, depois adotada na Agenda Habitat. Alm da segurana na posse, so componentes do direito moradia a disponibilidade de servios e de infra-estrutura urbana; o custo acessvel, entendido
como a proporcionalidade entre gastos com habitao e renda; a habitabilidade, ou seja, existncia
de condies fsicas e de salubridade adequadas; a acessibilidade, compreendida enquanto formulao de polticas que contemplem grupos vulnerveis, a localizao, que pressupe que o lugar que
permita acesso opo de emprego, transporte, sade, cultura etc.; e a adequao cultural, ou seja,
respeito produo social do habitat, respeito s diferenas (ONU, 2002)

62

Importante, tambm, analisar o devido processo legal institudo por

esse dispositivo legal, afinal de contas a Constituio determina que ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo
legal (art. 5, LIV, CF/88). Nesse sentido, nas reas suscetveis a desastre,
onde for constada a existncia de ocupao, eventual remoo dever ser
precedida de vistoria no local e elaborao de laudo tcnico, ex vi art. 3B, 1, inciso I, da Lei 12.340/10, com redao dada pela Lei 12.608/12.
Estudos na rea de engenharia e geologia ajudam a esclarecer o que
significam essas vistorias e laudos tcnicos15. Com efeito, possvel constatar que os mapeamentos de risco podem ser feitos em duas escalas,
quais sejam, um zoneamento, baseado em fotos areas e que permite
a delimitao de setores; e um cadastramento, que permite um estudo
detalhado de cada moradia do setor. Ou seja, enquanto o zoneamento de
risco permite a proposio de intervenes (estruturais e no estruturais de carter geral (...) os resultados do cadastramento de risco podem
subsidiar a definio de intervenes de carter pontual16. Outro no
podia ser o entendimento a respeito do laudo exigido por lei que no seja
um que contemple essas duas dimenses, dada a gravidade dos efeitos
dessa medida de polcia administrativa no mbito dos direitos fundamentais dos indivduos como privao dos bens, violao da casa e da moradia (art. 5, II, XI, LIV c/c art. 6, CF).
Tambm de suma importncia as diretrizes trazidas na lei federal a
respeito do atendimento a ser dado aos moradores que eventualmente tenham de ser removidos de suas casas em funo do risco. A teor
do disposto no art. 3-B, 3, da Lei 12.340/10, com redao dada pela
Lei 12.608/12, os moradores devero receber atendimento emergencial,
que assegure seu abrigamento, e devero ser cadastrados de forma a
permitir o atendimento em carter definitivo. A redao do art. art. 3-B,
1, inciso II, da mesma lei deixa claro que as alternativas para assegurar
o direito moradia devem ser equacionadas antes da remoo, devendo
o morador ser informado previamente das opes existentes para seu
atendimento emergencial e definitivo.
No poderiam ser outras as diretrizes estipuladas pela legislao federal, afinal de contas, a doutrina nacional unssona ao afirmar que o

15
16

CERRI, et al, 2007 e MIRANDOLA, MACEDO E SOARES, 2004.

CERRI, et al, 2007, p. 144

63

direito moradia tem um aspecto positivo e outro negativo17. Assim, se

por um lado sua concretizao depende de uma atuao positiva, seja
por meio de programas de proviso habitacional, planejamento inclusivo
e regularizao fundiria, deve-se assegurar que nenhuma pessoa ser
arbitrariamente privada do direito moradia, uma vez que todos os cidados de todos os Estados, por mais pobres que sejam, tm o direito de
esperar que os seus governantes se preocupem com as suas necessidades de alojamento, e reconheam a obrigao fundamental de proteger
e de melhorara as casas, os bairros, em vez de os danificar e destruir18.
Na cidade de So Paulo, a Lei Orgnica do Municpio j determina
que o Poder Pblico zele pela correta utilizao das reas de risco, inclusive mediante a proviso de adequada infraestrutura urbana19. Mais
especificamente sobre a gesto de risco em reas ocupadas, foi promulgada a Ordem Interna n 1/201320 que prev procedimentos aplicveis
questo.
A referida normativa aplicvel para reas pblicas ou privadas, nos
casos de deciso judicial ou medidas de polcia administrativa, e prev
que haja laudo de risco e parecer fundamentado de gelogo ou engenheiro da Subprefeitura que ateste no ser possvel restabelecer as condies de segurana no local (OI 01/13, item 2.1). Deve haver um plano
detalhado de interveno para eliminao do risco (OI 01/13, item 2.2) e
apenas nos caso de impossibilidade de restabelecimento das condies
de segurana que ser sugerida a remoo e, nesse caso, dever haver
a indicao do nmero exato de moradias a serem interditadas (OI 01/13,
item 2.3), devendo haver notificao dos moradores para sada imediata do local sendo a eles entregues autos de interdio que permitam a
identificao da moradia (OI 01/13, item 2.3). Ora, conforme diretrizes
da norma federal, esse procedimento pressupe que o mapeamento de
risco utilize a dimenso do cadastramento, individualizando cada caso.
Em relao ao atendimento habitacional, diferentemente da lei federal, a normativa municipal restringe o atendimento para os casos de reas
pblicas de risco ocupadas por moradia e remoes por risco determi17 SILVA, 2003, SARLET, 2003
18 ONU, 2002, p. 7
19 Nesse sentido, vide arts. 148, caput e incisos II e IV e art. 149, II.
20 Anteriormente, a questo das remoes em reas de risco era regida pela Ordem Interna 01/06
que possua, basicamente, o mesmo texto da atual normativa.

64

nadas judicialmente (OI 01/13, itens 2.5.4 e 2.6). Ora, ao fazer restries
que a lei federal no fez, a norma municipal viola o princpio constitucional da igualdade, procura se eximir do seu poder-dever de assegurar o direito moradia, de zelar pela construo de uma cidade sustentvel que
assegure o bem-estar de todos os seus habitantes, independentemente
da natureza da propriedade sobre a qual construram suas moradias.
Conforme se extrai da leitura da normativa municipal, a diferenciao
entre atendimento emergencial e definitivo no feita e no h garantia
de que os mesmos sero providenciados. Pelo contrrio, a OI 01/13 usa
termos que remetem a um atendimento assistencial que facultado ao
Poder Pblico Municipal21 e permite o atendimento com auxlios financeiros ou com unidades habitacionais, apenas se houver disponibilidade
de vagas. Vale lembrar que esses auxlios financeiros, tal como previstos
na Portaria 323/10 SEHAB, compreendem valores pfios, como R$ 8 mil
reais para fins de compra de moradia ou R$ 5mil a ttulo de apoio habitacional. Ora, valores como esse em uma cidade na qual o preo mdio do
m de imveis residenciais verticais novos de R$ 7,2 mil22 e num contexto de urbanizao excludente, populao empobrecida, em situao de
vulnerabilidade social e subemprego, s pode produzir mais informalidade.
Em suma, a normativa municipal23, em muitos pontos se afasta das
diretrizes gerais delineadas pela legislao federal.
Por fim, importa observar que o mapeamento do risco trata de avaliar a possibilidade de ocorrer um determinado fenmeno fsico que
corresponde ao processo adverso em um local e perodo de tempo definidos24, normalmente 1 (um) ano. Assim, no apenas o grau de probabilidade de ocorrncia de eventos danosos, mas tambm as alternativas
de interveno propostas com base nesse mapeamento, devem ser revisadas frequentemente ante a possibilidade da mudana nos processos
21 No item 2.5.1 aparece a expresso prestando-lhes, eventualmente, a devida assistncia
quanto s suas necessidades bsicas.
22 Dados do SECOVI informam matria do G1 que mostra a discrepncia entre a renda do
trabalhador e o preo dos imveis na cidade de So Paulo. Segundo a matria, o valor do m de
imveis novos em SP saltou de R$ 2,5 mil para R$ 7,2 mil. No mesmo perodo, renda do assalariado passou de R$ 929 para R$ 1.712 (G1, 2013).
23 Apesar de seu carter normativo, a melhor doutrina administrativa entende que Portarias,
Provimentos e Ordens Internas so atos ordinrios, que deveriam servir exclusivamente para a
organizao interna da administrao, mas, na prtica, muitos acabam impondo regras gerais e
abstratas, o que lhes atribui um carter normativo (CARVALHO FILHO, 2010).
24 CERRI, et al, 2007, p. 144

65

de instabilidade. Assim, decises administrativas embasadas nesses mapeamentos de risco so, praticamente, decises com prazo de validade.

4. Jurisprudncia sobre gesto de risco em reas ocupadas

O Poder Judicirio em inmeras oportunidades instado a se manifestar sobre os conflitos fundirios derivados das medidas de enfrentamento dos riscos ambientais, especialmente no caso de desastres, em
confronto com o direito moradia de populaes hipossuficientes, residentes de assentamentos informais precrios. Na medida em que as
decises judicias substituem a vontade das partes e acabam prevalecendo como forma de resoluo25 dos conflitos , importante conhecer a
forma como o judicirio vem se manifestando sobre o assunto.
Para tanto foram consultadas decises do Superior Tribunal de Justia (STJ) e do Tribunal de Justia de So Paulo (TJ/SP) envolvendo a temtica do risco e moradia26, buscando-se identificar a posio dos tribunais
quanto a temas como participao da populao afetada no processo judicial, definio de risco e suas dimenses, atendimento habitacional e
ordens de remoo.
Em relao participao da populao afetada no processo judicial,
o que se percebe que praticamente nenhum dos processos assegura a
participao direta dos moradores, justamente aqueles cuja esfera jurdica ser atingida caso haja uma ordem de remoo. Apenas nos casos
em que os moradores so parte na lide27, ou em que a Defensoria Pblica
apresenta petio assinada tambm por moradores28 que h indicao
de participao dos moradores no processo. H casos tambm em que

66

25 J h muito a doutrina aponta as limitaes da forma ligiosa de resoluo de litgios, sendo

necessria a construo de meios alternativos de resoluo de controvrsia, especialmente para
os casos complexos, que envolvem interesses difusos e coletivos (CAPELLETI, 2002)
26 A opo pelo STJ se deve ao fato de que a esse tribunal compete, em ltima instncia decidir
sobre a interpretao das leis federais. Em relao ao TJ/SP, a opo se deve base de competncia territorial e nesse tribunal foram priorizados casos originrios da comarca da capital e que
exprimissem conflitos fundirios de natureza coletiva. As pesquisas de jurisprudncia foram feitas
nos sites dos respectivos tribunais (www.stj.gov e http://www.tjsp.jus.br/) utilizando-se como critrio de pesquisa os seguintes termos (incialmente de forma isolada e depois associado ao termo
moradia): (i) risco geolgico, (ii) risco de desastre; (iii) Lei 12.608; (iv) Lei 12.340; (v) proteo e
Defesa Civil; (iv) Ocupao rea sujeita inundao/ desastre/ deslizamento. As decises pertinentes foram encontradas, quase que na sua integralidade, associadas ao critrio de pesquisa
risco geolgico.
27 Nesse sentido, TJ/SP, 11 Cam. Dir. Pblico, Ap 0013794-46.2011.8.26.0053, Rel. Des. Aroldo
Viotti, j. 22/01/13.
28 Nesse sentido, TJ/SP, 7 Cm. Dir. Pblico, Ap. n 0252542-65.2010.8.26.0000, Rel. Des.
Coimbra Schmidt , j. 07/02/11).

a Prefeitura solicita judicialmente a citao de todos os moradores, mas

tal medida entendida como meramente protelatria e desnecessria
diante da competncia da Administrao Municipal em zelar pelo interesse geral. Alis, na grande maioria dos casos, as partes do processo se
limitam a Ministrio Pblico e Prefeitura Municipal.
No entanto, a participao medida de extrema importncia para
assegurar a boa resoluo dos conflitos fundirios. BODNAR ao defender
as audincias judicias participativas, afirma que:
a realizao da justia ambiental, tambm no plano da coexistncia
ecolgica, no pode prescindir da participao direta dos cidados. A
quantidade de direitos fundamentais e interesses legtimos em rota
de coliso nas lides ambientais (habitao, trabalho, cultura, lazer,
propriedade, entre outras) e, principalmente, o benefcio da conscientizao geral fomentada pelas decises e pelos procedimentos participativos reforam a necessidade dessa importante estratgia de
acosso justia ambiental e de efetividade da jurisdio 29.

O dilogo multidisciplinar ainda limitado no mbito do judicirio,
a despeito de essa j ser uma das estratgias aventadas pelo Projeto
Florena para enfrentamento do obstculo processual e jurisdicional de
acesso justia30. As decises no refletem o intenso debate conceitual e
de adoo de medidas efetivas para enfrentamento dos riscos ambientais
que afetam o territrio das cidades. O conceito de risco acima explicitado
no encontra eco na jurisprudncia, que se limita a olhar para o grau de
risco, normalmente indicado aps o zoneamento de risco. Nas decises
consultadas, no h indicao sobre detalhamento das especificidades
de cada moradia (dimenso do cadastro), nem de ponderao dos fatores de vulnerabilidade, que podem ser mitigados e reduzir o risco (quanto menor a vulnerabilidade menor o risco), ou de gerenciamento pblico
e privado, que inversamente proporcional ao risco, ou seja, se ampliado
reduz o risco. Nesse sentido, a importncia atribuda ao grau de risco na
deciso assim ementada:

29 BODNAR, 2012, p.248

30 O adequado acesso justia enfrenta, dentre outros, um obstculo processual e jurisdicional, ou seja, o processo judicial insuficiente na forma e contedo para lidar com a complexidade
dos litgios. Dessa forma, a assistncia jurdica integral deve incorporar o atendimento multidisciplinar e meios alternativos de soluo de conflitos, pois alguns problemas no so resolvidos
nica e exclusivamente com a tcnica jurdica (CAPPELLETTI, 2002).

67

Apelao Ao Civil Pblica Pretendida condenao da Municipalidade de So Paulo na obrigao de fazer cessar o risco de deslizamento
do solo, escorregamento ou inundao em relao s casas construdas em margem de crrego Ao julgada procedente. Inconformismo.
Inadmissibilidade - Conforme demonstra o laudo pericial, constatouse a existncia de risco mdio e alto na rea considerada, decorrendo
a necessidade da atuao da Municipalidade Recurso improvido
(TJ/SP, 1 Cm. Dir. Pblico, Ap. n 0001592-81.2004.8.26.0053, Rel.
Des. Castilho Barbosa, j. 25/09/12)

Em relao s ordens de remoo, a tendncia verificada a manuteno das ordens judiciais ou administrativas de remover grandes contingentes de famlias, ainda que sejam constatadas falhas no atendimento
habitacional, inobservncia do devido processo legal ou mesmo quando a
justia reconhece que a remoo refora um modelo excludente de ocupao do espao urbano. Ou seja, diante do risco, h uma postura reativa, dando preferncia remoo, ainda que, em funo dos problemas
relativos ao atendimento, a remoo se d em detrimento do direito
moradia e signifique uma ampliao do risco, pois aumentar a vulnerabilidade das famlias que, impreterivelmente, iro ocupar outro local de
risco, irregular ou sem condies habitabilidade.
Nesse sentido, foram colacionadas algumas decises:
Friso que no se est a endossar a conduta da r de, meramente, interditar e notificar para desocupar indiscriminadamente, mormente
quanto a reas sobre as quais, mais do que a regularizao e a eliminao de riscos geolgicos, pesa o interesse da especulao imobiliria
com a eliminao singela de favelas, mas o caso em exame envolve
rea que, por j ter sofrido processo de recuperao urbanstica, ainda
no findado, e recebido ateno em termos de regularizao fundiria,
est a sofrer ocupao em terreno impossvel de ser a tanto destinado:
margens de crrego e, pior, ficando tal fato erigido ao trmino daquela
recuperao urbanstica mediante canalizao do crrego.
Em suma, impe-se desacolher a ao, pois, se est voltada para os
ocupantes das margens do crrego, no se h tolerar a aplicao da
legislao de regncia da ZEIS de forma a perpetuar-se tal indevida
ocupao, inclusive pela impossibilidade de, na forma dela, procederse regularizao do parcelamento do solo e das moradias pr-existentes, garantidas condies de segurana e salubridade das mes68

mas (art. 176, I, e, da Lei Municipal n. 13.430/02), mxime vista

do art. 181 da mesma lei (...).
(STJ, Deciso Monocrtica, AREsp 144163, Rel., Ministro BENEDITO
GONALVES, j. 29/05/2012)
AO CIVIL PBLICA. reas pblicas municipais, com risco geolgico
de desabamento e deslizamento, irregularmente ocupadas por famlias. Feito o mapeamento e definidas pela FUSP/IPT as intervenes
necessrias, incluindo a retirada das famlias. Dever de agir do Municpio que pode ser imposto por deciso judicial. Poder discricionrio
que cede ao interesse maior da vida e da integridade fsica das pessoas. Imposio dessas intervenes, sob pena de multa. Cabimento
Provido o recurso do Ministrio Pblico e no provido o recurso do
Municpio.
(TJ/SP, 12 Cm. Dir. Pblico, Ap. n 694.935.5/2-00 Rel. Des Edson
Ferreira, j24/02/10)
AGRAVO DE INSTRUMENTO Pretenso de suspender desocupao forada de moradores da Favela dos Eucaliptos, que Zona Especial
de Interesse Social (ZEIS) rea de risco, ocupao que pode comprometer a integridade fsica dos moradores e de terceiros Liminar
negada em primeira instncia Ato vinculado ao exerccio do livre convencimento do juiz Ausncia dos pressupostos ensejadores da medida
Deciso confirmada Recurso desprovido.
(TJ/SP, 12 Cm. Dir. Pblico, AgI n 0096894-24.2012.8.26.0000Rel.
Des. J. M. Ribeiro De Paula, j.19/09/12)
Interessante notar que a dificuldade em adotar medidas de reduo do
risco, em especial medidas de preveno diferentes da remoo, esbarra na prpria estrutura do sistema jurdico. Com efeito, h a prevalncia
daquilo que a doutrina chama de programao condicional31, ou seja,
uma estrutura jurdica voltada para o passado, para resolver conflitos j
instaurados. A lgica dos direitos difusos e coletivos pressupe que se
transcenda a lgica tradicional de pretenses resistidas em decorrncia
de atos passados, voltando-se para uma programao de futuro, finalstica. Da ser mais fcil ao judicirio olhar o conflito entre moradia e riscos
ambientais de forma a declarar a omisso da Administrao Pblica em
fiscalizar e determinar, como consequncia, a remoo, at mesmo para
prevenir a ocorrncia de resultados danosos. Determinar uma ao posi31 BERWIG, 2011 e AYALA, 2011 indicam que o entendimento do risco depende de uma
sociedade orientada para o futuro.

69

tiva do Estado de interveno no local para adotar medidas para o futuro

que minimizem o risco de ocorrncia de um desastre, alm de esbarrar
na programao condicional, enfrenta tambm a resistncia da clssica
doutrina da separao de poderes e discricionariedade. Nesse sentido, as
seguintes decises judiciais:
AO CIVIL PBLICA - Realizao de intervenes e obras - Descabimento - Ato tpico do Poder Executivo - No pode o Judicirio compelir entidade pblica realizao de obras e a suprir necessidade
pblica - Recurso no provido.
(TJ/SP, 6 Cm. Dir. Pblico, Ap. n 446.685-5/6-00, Rel. Des. Evaristo
dos Santos , j. 16/02/2009 - grifei )
AO CIVIL PUBLICA. PRETENSO DO MINISTRIO PBLICO RELATIVA
A MEDIDAS CONCRETAS DE CONTROLE E DE ATUAO DE REAS SOB
APONTADO RISCO GEOLGICO. SENTENA EXTINTITIVA DO PROCESSO SEM RESOLUO DE MRITO.
1. Se a normativa no estabelece, de modo pontual, a obrigao de
o Poder Executivo do Municpio exercitar as postuladas tarefas de
controle - com reclamada periodicidade ao menos mensal e por meio
de gelogos ou engenheiros geotcnicos - ou de enunciar, com aferio judiciria peridica, providncias tcnicas a serem implementadas para a segurana da comunidade afetada, o acolhimento da
presente ao civil pblica importaria em uma intromisso indbita
do Poder Judicirio no Executivo, nico em condies de escolher o
momento oportuno e conveniente para a execuo da obra reclamada (STJ -Min. Adhemar Maciel).
2. O que o Judicirio no pode , no ato discricionrio, substituir o
discricionarismo do administrador pelo do juiz (Hely Lopes Meirelles).
3. Ao Poder Executivo cabe a convenincia e a oportunidade de realizar atos fsicos de administrao (construo de conjuntos habitacionais, e t c ) . O Judicirio no pode, sob o argumento de que est
protegendo direitos coletivos, ordenar que tais realizaes sejam consumadas (STJ -Min. Jos Delgado).
4. O juiz no pode substituir a Administrao Pblica no exerccio do
poder discricionrio. Assim, fica a cargo do Executivo a verificao da
convenincia e da oportunidade de serem realizados atos de administrao, tais como, a compra de ambulncias e AC 709.848-5-7 -TJSP
-11a C.D.Pb. -Voto RHMD 18.980 -6 de obras de reforma de hospital
pblico (STJ -Min. Nancy Andrighi).
70

5. ... com fulcro no princpio da discricionariedade, a Municipalidade

tem liberdade para, com a finalidade de assegurar o interesse pblico, escolher onde devem ser aplicadas as verbas oramentrias e em
quais obras deve investir. No cabe, assim, ao Poder Judicirio interferir nas prioridades oramentrias do Municpio e determinar a construo de obra especificada (STJ - Min. Franciulli Netto)
(TJ/SP, 11 Cam. Dir. Pblico, Ap 709.848-5/7-00, Rel. Des. Ricardo Dip,
j. 26/01/09)

Ainda no mbito do mesmo acrdo, mas reproduzindo sentena de
primeiro grau, afirma-se que:
Assim, verifica-se que o papel do Judicirio, dentro do sistema tripartite , corretivo e a posteriori, ou seja, se no aplicadas devidamente tais verbas, e, uma vez apurados os desvios, irregularidades e
ilegalidades cometidas pelo administrador, responsabiliza-se aquele
que tinha a obrigao de zelar pela coisa pblica e no o fez, mas jamais pode o Judicirio, a despeito de corrigir ilegalidades, substituir
o administrador pblico em seu papel que lhe precpuo, estabelecendo prioridades para a aplicao dos recursos pblicos, tal como
pretende o Ministrio Pblico nesta ao (TJ/SP, 11 Cam. Dir. Pblico,
Ap 709.848-5/7-00, Rel. Des. Ricardo Dip, j. 26/01/09 - reproduzindo
sentea de 1grau - grifei)

Finalmente, as decises que abordam o atendimento ofertado no
se preocupam com a efetiva capacidade de o atendimento assegurar o
direito moradia digna, mas se limitam a determinaes genricas, do
tipo preste o atendimento emergencial e/ou definitivo. Em outros casos validam atendimentos prestados mediante o pagamento de verbas
reconhecidamente incapazes de assegurar o acesso a uma moradia regular fora de reas de risco. Nesse sentido:
AO CIVIL PBLICA - Pretenso do Ministrio Pblico objetivando
compelir a r a remover moradores de rea de encosta de morro na
qual verificado deslizamento de terra, fornecendo-lhes abrigo e auxlio necessrios, bem como impedir novas ocupaes e fazer cessar o risco de novas ocorrncias - Procedncia da ao corretamente
pronunciada em primeiro grau - Obrigao que encontra respaldo na
legislao constitucional e infraconstitucional invocada pelo autor, notadamente nos arts. 30, inciso VIII da Constituio Federal e 180 a 183
71

da Constituio do Estado de So Paulo - Dever, outrossim, no recusado pela demandada, que buscou espontaneamente minimizar as
consequncias do problema, sem, entretanto, atuar de molde a afast
-lo definitivamente - Providncias de carter emergencial destinadas
a garantir a integridade fsica da populao instalada no local que,
destarte, demandam pronta interveno do Poder Pblico Municipal,
autorizando o acolhimento do pleito inicial - Provimento jurisdicional
voltado apenas imposio ao Administrador Pblico do cumprimento
das previses legais pertinentes, no importando em afronta ao princpio da independncia dos Poderes ou ofensa autonomia municipal,
mxime por no se verificar qualquer parcela de discricionariedade na
espcie Instalao das moradias em rea particular e competncia
comum de Unio, Estados e Municpios para tratamento da questo
que, de qualquer modo, no afastam a legitimidade da Municipalidade de So Paulo para a demanda, diante do dever de fiscalizao
de ocupaes e parcelamentos irregulares que lhe foi constitucionalmente atribudo - Legalidade da multa diria imposta para o caso de
mora ou inadimplemento da prestao, por outro lado, que j restou
assentada por ocasio do julgamento de anterior recurso interposto
nos mesmos autos, encontrando, ainda, a providncia, amparo na jurisprudncia dos Tribunais Superiores - Reexame necessrio e apelo da
Municipalidade de So Paulo no providos.(TJ/SP, 8 Cam. Dir. Pblico,
Apelao Cvel n 994.06.107392-0, Rel. Des. Paulo Dimas Mascaretti,
j. 13/10/10 - grifei)
EMENTA: AO DE INDENIZAO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS
Desocupao de rea pblica lindeira linha C da CPTM (JurubatubaGraja), para a implantao do Complexo Virio Jurubatuba rea
considerada de risco geolgico, junto a crrego ou no prprio leito
do crrego - Ocupao de imvel pblico que no passvel de gerar posse boa e quaisquer de seus efeitos - Desocupao e interdio
dos imveis com vistas a evitar uma possvel tragdia Descabimento
do pleito indenizatrio Desnecessidade de concordncia conjugal
celebrao do acordo, uma vez que no se trata de desapropriao
ou compra e venda de bem imvel - Recebimento de quantia de R$
10.000,00, que se afigura bastante razovel para fins de ressarcimento de benfeitorias edificadas em imvel confessadamente alheio,
com fundamento na Ordem Interna n 01/06 PREF.G e na Portaria n
138/2006 SEHAB Precedentes deste Egrgio Tribunal Sentena de improcedncia mantida
72

(TJ/SP, 11 Cm. Dir. Pblico, Ap. n 0244814-07.2009.8.26.0000, Rel.

Des. Oscild de Lima Jnior, j. 27 de fevereiro de 2012 grifei).
Ao que se v da documentao acostada, o Municpio no est deixando mngua as famlias atingidas pela reintegrao de posse. Concede-lhes subsdio a ttulo de apoio habitacional, com o qual podem
fazer o que bem entender.
A situao no aparenta ter a dramaticidade afirmada na petio inicial.
(...)
Ademais, nada impede venha algum que se sinta prejudicado com
a execuo da ordem judicial reclamar, individualmente, a tutela que
reputar adequada ao seu caso
(TJ/SP, 7 Cm. Dir. Pblico, Ap. n 0252542-65.2010.8.26.0000, Rel.
Des. Coimbra Schmidt , j. 07/02/11 - grifei)

Por outro lado, foi possvel identificar algumas poucas decises em
que o judicirio manifesta preocupao em garantir um atendimento
condizente com o direito moradia, reconhecendo, at mesmo, que
esse direito decorre do uso prolongado dos imveis por populao de
baixa renda. Sim, pois nos termos do art. 183, 1 da Constituio c/c MP
2.220/2001, a posse prolongada para fins de moradia gera direitos, ainda
que eles tenham de ser exercidos em outro local. Nesse sentido:
AO CIVIL PUBLICA - Remoo de moradores localizados em reas
de risco de escorregamentos de encostas - Nulidade da sentena - Inocorrncia Inpcia da petio inicial afastada - Ausncia de interesse
de agir e impossibilidade jurdica do pedido afastadas - Omisso da
Municipalidade no seu dever-poder de fiscalizar o uso e ocupao do
solo urbano - Lei n 13.430/02 - Assiste aos ocupantes o direito concesso especial de uso do bem pblico e fornecimento de alojamento provisrio ou outro local para moradia, em caso de demolio - A
condenao da Fazenda Pblica no a elide da imposio de multa
- Agravos retidos da r no providos - Recursos da r no providos e
recurso do autor provido.
(TJ/SP, 3 Cam. Dir. Pblico, Ap 735.444.5/9-00, Rel. Des. Magalhes
Coelho, j. 09/12/08)

73

5. Favela Palma de Santa Rita soluo negociada judicialmente que evitou remoo integral
Na cidade de So Paulo o processo de rpida urbanizao representou a quintuplicao da mancha urbana em 50 anos. Com efeito, a rea
urbana de 355 km em 1930 aumentou para 1.370 km em 198032. Atualmente, dados censitrios indicam que 99,1% da populao da cidade de
So Paulo vive em rea urbana. Porm, como j afirmado, essa urbanizao se deu de forma excludente, fazendo com que, atualmente, a situao
habitacional no Municpio de So Paulo seja absolutamente precria, com
mais de 32% dos habitantes morando em assentamentos informais como
ocupaes, favelas, loteamentos irregulares e cortios33, muitos locais
que podem apresentar riscos.
Em apertada sntese, os mapeamentos de risco na cidade de So Paulo tm incio com o impacto provocado pelo acidente na favela Nova Repblica, em 1989, que deixou 14 vtimas fatais e 58 famlias desabrigadas
aps um escorregamento de terra em aterro de bota-fora clandestino.
Naquela oportunidade, foram mapeadas 240 favelas, no primeiro mapeamento da cidade realizado em convnio com o Instituto de Pesquisas
Tecnolgicas (IPT). Aps anos de abandono, a temtica das avaliaes de
risco retomada no incio dos anos 2000, impulsionada por uma srie de
aes civis pblicas movidas pelo Ministrio Pblico. Essas aes culminaram na assinatura de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) no qual
a Prefeitura se comprometeu a adotar medidas preventivas e recuperativas para eliminao de riscos. Foi, ento, feito um novo mapeamento de
risco entre 2002 e 2003 e, ao final dos trabalhos, em maio de 2003, para
os setores de probabilidade muito alta e alta foi proposta a implantao
de sistemas de monitoramento, at a efetiva implantao das medidas
preventivas pertinentes34.
Porm, a capacidade de resposta do Poder Pblico encontra-se
aqum das necessidades, muito longe do prazo de 1 (um) ano sugerido
nos trabalhos tcnicos que do suporte aos atos administrativos de ges32 SO PAULO, 2013.
33 Os nmeros da prpria Prefeitura indicam que, em 2007, 14,21% da populao do municpio
(1,5 milhes pessoas) habitava em favelas, 16,46% (1,8 milhes) dos habitantes encontrava-se
em loteamentos informais e 5,95% (645 mil) tinha moradia em rea de mananciais (SO PAULO,
2008).
34 CERRI, et al, 2007, p. 150

74

to das reas de risco. Em 2009/2010 foi elaborado um novo mapeamento em 407 reas que identificou 28.933 moradias em reas de risco muito
alto R4 (8%), e alto R3 (13%)35.
Com base nesse novo mapeamento, outras tantas aes judiciais foram propostas, muitas pelo Ministrio Pblico, pedindo a remoo completa das moradias em reas de risco alto e muito alto. Em outros tantos
casos, a prpria Municipalidade, no exerccio de seu poder de polcia e no
mbito do Programa de Intervenes em reas de Risco efetuou as remoes. A prtica, porm, encontra-se bem distante das determinaes
legais acerca do enfrentamento do risco quando h conflito com o direito
moradia, acima apresentadas.
O caso da Favela Palma de Santa Rita ilustra bem as dificuldades enfrentadas na prtica e traz bons elementos para uma gesto dos conflitos
fundirios decorrentes de ocupaes em reas de risco em consonncia
com a afirmao de direitos humanos e promoo de uma cidade sustentvel que assegure o bem-estar de seus habitantes, evitando ocupaes
que os coloquem em risco, mas sem negar o direito moradia e os princpios norteadores do Estatuto da Cidade, tais como regularizao e gesto
democrtica.
O assentamento informal Palma de Santa Rita localiza-se nas imediaes do Crrego da Rapadura, na Rua Pero Nunes e Travessa Palma de
Santa Rita, Vila Carro, um bairro dotado de infraestrutura, bem localizado e que vem experimentando grande presso do mercado imobilirio.
Dados do Habisp indicam que no assentamento Palma de Santa Rita residem 130 famlias desde 1990 (IMAGENS 1 e 2).

Imagem 1 Travessa Afelandra

35

SO PAULO, 2011.

Imagem 2 Travessa ao final da R. Joo

Vieira Prioste
75

Apesar da posse consolidada, em janeiro de 2012, os moradores foram

informados, por meio de reunio convocada pela Subprefeitura Aricanduva / Vila Formosa, que deveriam deixar suas casas no prazo de 30 dias, em
funo de liminar concedida no mbito de uma Ao Civil Pblica (ACP n
0045596-62.2011.8.26.0053, 8 Vara da Fazenda Pblica).
Com base no laudo tcnico formulado pelo IPT, que aponta a existncia de risco alto (R3) a afetar 61 moradias (IMAGEM 3), a liminar determinava a remoo de todas essas famlias. Curioso notar que o referido
laudo no recomendava a remoo das famlias, mas apenas a adoo
de intervenes como: execuo de servios de limpeza do crrego, melhorias no sistema de drenagem, remoo de entulho, obra de proteo
superficial da margem e de conteno da margem do canal e promoo
de melhoria nos acessos.

Imagem 3 Relatrio Tcnico 118.733.205-100/133

Fonte: IPT

Na liminar, a desocupao estava condicionada ao alojamento provisrio das famlias em local adequado e temporrio, com condies de segurana e habitabilidade para que, aps a realizao das obras necessrias
para a eliminao dos riscos, as famlias pudessem voltar s suas casas
ou, se necessrio, fossem includas em programas habitacionais. Porm, a
Municipalidade acabou marcando 86 casas para remoo e o atendimento ofertado se resumia ao pagamento de auxlio aluguel no valor de R$
300 (em parcela de R$ 1.200,00, correspondente 6 meses de aluguel),
com promessa de atendimento futuro em local e data incertos.
Na assistncia jurdico-social aos moradores, o Escritrio Modelo
Dom Paulo Evaristo Arns36, passou a demandar que, antes que fosse
36

76

O Escritrio Modelo Dom Paulo Evaristo Arns Unidade de Prtica Jurdica da Faculdade

realizada qualquer remoo, deveria haver a concluso das intervenes

sugeridas no laudo do IPT e apresentao de estudo detalhado, individualizado e atualizado, para indicar, com preciso, quais moradias estavam
em situao de risco no mitigvel que justificasse uma remoo preventiva, mediante prvio atendimento habitacional adequado, entendimento, embasado pela Lei no 12.340/2010 (art. 3-B, com redao dada pela
Lei 12.608/2012).
Na defesa dos moradores, corroborando estudos formulados por gelogos, foi apresentada a tese de que uma avaliao de risco no pode
basear-se nica e exclusivamente no zoneamento de risco que determina
o grau de risco (R1, R2, R3, R4) sem detalhar as especificidades de cada
moradia, mas deve levar em conta a probabilidade de ocorrer um acidente, a vulnerabilidade e grau de gerenciamento de agentes pblicos ou da
comunidade.
Com essa defesa, foi obtido acordo judicial que determinou que a
Prefeitura realizasse vistoria em cada moradia a fim de verificar o risco.
O resultado desses estudos individualizados permitiu que houvesse
uma reconsiderao da liminar com a reduo drstica do nmero de
famlias ameaadas de remoo: das 86 moradias vistoriadas pela Prefeitura, apenas 18 foram indicadas para remoo preventiva. Mais ainda,
na medida em que o laudo individualizado afirmou que, embora a remoo preventiva fosse recomendada, nenhuma das casas precisava de
remoo emergencial, vez que no foram observadas situaes de risco
iminente, foi obtido um prazo para efetuar a remoo. Isso assegurou
o atendimento habitacional antes da remoo e um tempo para que as
famlias atingidas pudessem procurar uma nova moradia, ainda que alugada.

6. Concluses
O caso acima relatado demonstra a importncia de assegurar uma
esfera de participao da populao diretamente afetada pela ordem de
remoo; a adoo das duas dimenses do mapeamento de risco: o zoneamento e o cadastramento de risco, pois individualizao permite at
que se estude o prazo adequado para a remoo; a articulao da gesto
de risco com uma poltica urbana mais ampla, especialmente na questo
de Direito da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), entidade que presta Assessoria Jurdica Popular Integral e Gratuita em convnio com a Defensoria Pblica do Estado de So
Paulo.

77

da proviso habitacional e regularizao fundiria (disponibilizao de

reas seguras e adequadas para ocupao por moradia para habitao
de interesse social - HIS - paralelamente legalizao de ocupaes j
existentes). A remoo no pode ser a nica resposta. Mais do que nunca, preciso unir as dimenses jurdica, social e tcnica que circundam os
conflitos fundirios.
Com o intuito de contribuir com a gesto de remoes em reas de
risco na cidade e para aproximar a prtica da diretriz normativa prevista
na Lei no 12.340/2010, com redao dada pela Lei 12.608/12, e Ordem
Interna n 1/2013, foram apresentadas algumas sugestes e recomendaes para a Prefeitura Municipal de So Paulo:
O laudo do IPT seja complementado com laudos individualizados
para indicao do nmero exato de moradias em situao de risco no
mitigvel.
O prazo para remoo seja estabelecido caso a caso, de acordo com
a probabilidade de ocorrncia de desastre, e no sempre de forma imediata como d a entender o item 2.3.1 da Ordem Interna.
As famlias indicadas para remoo preventiva:
- sejam notificadas individualmente e recebam cpia do laudo individualizado, contendo fotos que as permitam identificar a moradia.
- recebam atendimento emergencial antes da remoo, agendando-se atendimento social emergencial, se necessrio.
- sejam todas visitadas pela equipe social, que dever identificar e
apoiar as famlias em cuja composio sejam identificados grupos vulnerveis, como idosos, crianas, pessoas com deficincia, bem como
colaborar na identificao de imveis para reassentamento emergencial, por exemplo, fornecendo carta de referncia para aluguel.
Caso o atendimento emergencial se d por meio de auxlio financeiro para locao, que o valor desse atendimento seja compatvel com o
praticado pelo mercado e seja varivel segundo a faixa de renda das famlias (subsdio maior para famlias de menor renda). No mais, o atendimento deve contemplar, na primeira prestao, o pagamento de cauo
equivalente a 3 meses de aluguel, tal com exigido na Lei (art. 38, 2, Lei
8245/91);

78

 Constatada a necessidade de remoo preventiva, seja formada, de

imediato, uma comisso de moradores e agentes municipais para buscar
terrenos para reassentamento, priorizando reas demarcadas como Zona
Especial de Interesse Social - ZEIS - na regio, devendo a comisso formular alternativas em at 30 dias contados da notificao das famlias;
Seja formulado um plano de interveno para eliminao do risco
com cronograma de execuo, em at 30 dias contados da notificao
das famlias, e o mesmo seja apresentado populao;
Sejam realizadas, em regime de urgncia, as obras para restabelecimento das condies de segurana sugeridas pelo IPT (e contempladas
pelo plano de interveno), em at 180 dias contados a partir da remoo das famlias;
Aps as obras, as famlias sejam notificadas pessoalmente sobre a
possibilidade, ou no, de retornarem ao local;
As remoes realizadas no deixem entulho no local.

Enfim, as administraes municipais e os rgos do sistema de justia ainda tm muito que aprimorar para que o mapeamento de risco seja,
de fato, uma ferramenta plenamente compatvel com as diretrizes gerais
da poltica urbana. Para isso, essencial o estabelecimento de canais de
dilogo entre as diversas reas do conhecimento (multidisciplinariedade)
e entre eles e a populao. necessrio superar as respostas jurdicas
simplistas, como remoo integral com ordem genrica de atendimento,
decises essas que expressam um complexo conflito fundirio contrapondo, desnecessariamente, o meio ambiente moradia. Mais ainda,
preciso calcar as decises administrativas e judiciais na realidade tcnica,
social, financeira, poltica.
Ora se os conflitos fundirios expem disfunes e desequilbrios
eles tambm podem ser vistos como excelentes oportunidades de aperfeioamento do sistema37 como bem ilustra o caso aqui relatado.

37 Nesse sentido ver VAINER, 2007, que brilhantemente expe sobre a capacidade de os conflitos fundirios urbanos desafiarem polticas urbanas que se acomodam ampliando a desigualdade e promovendo a cidade-mercadoria.

79

7. Referncias
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80

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Coordenao das Subprefeituras). 2013. Disponvel em http://www3.prefeitura.sp.gov.br/saffor_bueiros/FormsPublic/serv2AreasRisco.aspx (ltimo acesso em 30/07/2013)
VAINER, Carlos. Conflitos Fundirios Urbanos (palestra) Seminrio Nacional Preveno eMediao de Conflitos Fundirios Urbanos. Salvador.
2007.
Disponvel em http://www.observaconflitos.ippur.ufrj.br/novo/analises/
TextoVainer.pdf (ltimo acesso em 31/07/13)
Legislao
A legislao federal foi objeto de consulta no site www.planalto.gov.br e
a legislao municipal foi levantada no site http://www.camara.sp.gov.
br/ e no cadastro de leis disponibilizado no site da Secretaria de Negcios
Jurdicos da Prefeitura no site http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/
secretarias/negocios_juridicos/cadastro_de_leis/index.php?p=325
81

IV. O ACESSO A TERRA, DESAFIO EFETIVAO DO

DIREITO MORADIA NO BRASIL
Lucia Maria Moraes1
Marcelo Dayrell Vivas2
Se a terra for livremente comercializada, ento ela se torna
uma mercadoria de um tipo especial.
Como a terra no produto, ela no pode ser um valor.
A aquisio da terra simplesmente assegura ao comprador um
direito de receber uma renda anual.
(Karl Marx)

1. Introduo
Uma moradia em local adequado , certamente, uma das mais bsicas
necessidades humanas e tem implicao direta na qualidade de vida do
indivduo em sua dignidade e em sua sade fsica e mental. No entanto,
o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da Organizao das
Naes Unidas constatou que h mais de 100 milhes de sem-tetos no
mundo e mais de 1 bilho de pessoas morando de forma inadequada,
inclusive nos pases economicamente desenvolvidos.
O direito moradia pode ser definido como o direito humano vida
digna em um lar inserido em uma comunidade em que o indivduo possa
viver protegido e em paz. O acesso terra urbana pode ser destacado
como uma das variveis mais impactantes na efetivao dos direitos humanos, em especial do direito moradia no Brasil.

1
Arquiteta e urbanista. Especialista em Planejamento Urbano (UFRGS) e doutora em Estruturas Ambientais Urbanas (uso). Foi Relatora Nacional do Direito Humano Moradia Adequada e
Terra Urbana no perodo de 2005 e 2009 (Plataforma DhESCA Brasil) e, atualmente, Professora
da PUC Gois (no curso de Arquitetura e nos Programas de Mestrado em Servio Social e em Planejamento e Desenvolvimento Territorial).
2
Defensor Pblico (SP). Especialista em Direitos Humanos (UCB) e em Democracia, Repblica
e Movimentos Sociais (UFMG). Realizou suporte jurdico ao Movimento dos Trabalhadores SemTeto (2004-2008) e foi assessor da Relatoria Nacional do Direito Humano Moradia Adequada e
Terra Urbana (2007-2009).

82

A luta do homem no campo e na cidade, em todo o pas, uma luta

em busca do direito a terra. Para muitos estudiosos, tratou-se, sempre,
de um desencontro de interesses de classes, em que uns buscam a terra
para o acmulo de suas riquezas e outros apenas para o sustento de sua
famlia e/ou para sua moradia. Considerando a questo do direito terra
urbana como varivel relevante na implementao do direito humano
moradia adequada e cidade sustentvel, este artigo tem por objetivo analisar, no contexto brasileiro, a efetivao do direito moradia e
o papel dos movimentos sociais nesse processo. Faz-se inicialmente um
histrico sobre o acesso a terra no Brasil e, em seguida, procede-se a uma
descrio da legislao atual sobre o direito moradia, discutindo-se o
papel dos movimentos sociais nos conflitos fundirios urbanos.

2. A terra exterior ao interesse social

A histria do Brasil mostra que a questo fundiria comea com a chegada dos portugueses ao territrio em 1500 e persiste at os dias atuais.
O potencial de riqueza da terra logo despertou nos invasores a cobia
pela posse, e os ndios, ento legtimos donos da terra, foram ignorados,
sacrificados e, posteriormente, dizimados pelos portugueses e seus descendentes. Estava, assim, delineada a forma de apropriao do territrio:
vastas extenses de terra, antes livres e exploradas coletivamente pela
populao nativa, passaram para o domnio do invasor, que instituiu a
propriedade privada, privilgio de poucos, desejo e necessidade de milhares.
O sistema de apropriao das terras segue sendo privilgio de poucos,
de modo que o complexo normativo criado para regular a questo da
terra no obteve xito no que se refere soluo dos conflitos sociais e
erradicao da violncia no campo, envolvendo os sem-terra, posseiros e
fazendeiros. Nas primeiras dcadas do sculo XX, a ocupao do territrio brasileiro como um todo se deu em funo da ampliao do comrcio
com o exterior, em especial em razo da exportao do caf. A agropecuria garantia rentabilidade no s ao mercado, mas tambm ao errio pblico estadual, favorecendo os grandes latifndios em todo o territrio.
A partir de 1943, uma frente pioneira direcionou-se a outras regies
do Brasil, sendo impulsionada pelos interesses imobilirios do grande capital, das empresas ferrovirias e da grande agricultura de exportao,
estimulada pelo governo federal (MARTINS, 1999), o que propiciou e
83

vem proporcionando um lucro espetacular aos proprietrios fundirios.

Harvey relata que os produtores, localizados em regies mais favorecidas
com infraestrutura acessvel (como redes rodovirias, ferrovirias, transportes e energia eltrica) podem ganhar um excedente de lucros, que
podem converter em renda fundiria, sem afetar a taxa de lucro mdia
(2013).
No obstante, o que se verifica a partir de 1964 uma transformao do setor agrrio brasileiro, motivada pela poltica agrcola do regime
militar e marcada por uma agricultura de modernizao conservadora e
excludente (BALDEZ, 1989). O governo implantou vrios programas especiais para dar apoio ao produtor, concedendo, dentre outros estmulos,
o crdito rural para o financiamento da produo. A poltica de implantao de polos de desenvolvimento em regies precrias foi traada por
meio de programas e projetos especiais, criados para efetivar a ocupao
da Amaznia, promover o aproveitamento dos cerrados e desenvolver a
regio de influncia de Braslia.
O Estatuto da Terra, criado em 1964, regulamentou a desapropriao
por interesse social e teve como pressuposto a funo social da propriedade. Esse aparato legal, que poderia ser uma resposta concreta s lutas
dos movimentos sociais no campo, acabou, em termos prticos, vindo
como uma ao conjunta de industriais e latifundirios preocupados com
os prprios interesses. O Estatuto da Terra visava fundamentalmente promover o desenvolvimento rural pela melhoria da produtividade agrcola
e pela integrao da agricultura com a indstria, pacificando os conflitos:
Os precrios avanos na legislao fundiria da ditadura militar foram praticamente
anulados pelos constituintes. [...] O Estatuto da Terra foi basicamente uma forma de
munir o Estado de instrumentos que lhe permitam administrar os conflitos sociais no
campo. (MARTINS, 1998, p. 90)

Nos anos 1980, a redemocratizao garantiu avanos na regulao da

questo fundiria, tendo a desapropriao da terra para fins de reforma
agrria sido amplamente debatida durante a Constituinte. Com a nova
Constituio, a propriedade, sem deixar de ser privada, passou a oferecer
sociedade uma maior utilidade, haja vista a concepo de funo social
que buscava relativizar o exerccio dos direitos individuais. Por fim, como
expoentes desse novo marco, observa-se a regulamentao da poltica
agrcola em 1991 pela Lei n 8.171 e a regulamentao da poltica urbana
em 2002, com o Estatuto das Cidades.
84

Todavia, compete sublinhar que a regulamentao legal referente

questo da terra rural e urbana, implementada ao longo da histria brasileira, tem sido incapaz de resolver a questo fundiria. Ambguas e contraditrias, as normas favorecem claramente o latifundirio e no trazem
uma soluo satisfatria para os problemas sociais, cujas razes remontam ao sculo XVI.
Segundo relatrio da Comisso Pastoral da Terra (CPT) e da Rede Social
de Justia e Direitos Humanos, 1% dos proprietrios rurais, totalizando
menos de 50 mil pessoas, controlam 50% das terras cadastradas, detendo
46% de todas as terras cadastradas no pas. O relatrio ainda mostra que
apenas 60 milhes dos 400 milhes de hectares cadastrados so utilizados como lavoura, e que o restante das terras esto sub-utilizadas.
Harvey (2013, p. 439) salienta que a apropriao da terra tendo por
base a localizao torna-se uma questo muito mais complicada. As vantagens dessa localizao para determinados lotes de terra podem ser alteradas pela ao humana, tanto no espao rural como urbanos:
Elas mudam historicamente, de acordo com o desenvolvimento econmico, [...] a
instalao de meios de comunicao, a construo de cidades etc. e o crescimento
da populao. A capacidade de mudar da indstria do transporte particularmente
importante, pois as duferenas relativas podem ser alteradas [...] de uma maneria
que no corresponde qs distancias geogrficas. (Karl Marx, apud Harvey).

Para o autor, isso significa que a ao do prprio capital pode criar

relaes espaciais, propiciando a segregao social da populao.

3. A proteo do direito humano moradia

A proteo do direito humano moradia prescindiu, por muito tempo,
de instrumentos normativos para a sua proteo e defesa. No mbito tanto nacional como internacional, a garantia jurdica s despontou a partir
da segunda metade do sculo XX e, mesmo assim, sem necessariamente
refletir em uma maior efetivao do direito moradia.
O direito moradia ganhou visibilidade internacional com aes conjuntas interestatais3, como o Ano Internacional de Habitao para os Sem3
ONU. Escritrio do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos. Fact
Sheet 21 The Human Right to Adequate Housing. Disponvel em: <http://www2.ohchr.org/en-

85

Teto4, em 1987, e a Estratgia Global para Habitao para o Ano 2000,

adotada em 19885. Destaca-se, contudo, que os documentos internacionais consagraram o direito moradia adequada to logo a Organizao
das Naes Unidas (ONU) foi criada. A Declarao Universal dos Direitos
Humanos, em 1948, prev, em seu art. 25, a moradia como parte integrante do direito de toda pessoa a um padro de vida digno.
Ao corroborar a Declarao Universal, o Pacto Internacional de Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais, ratificado pelo Brasil em 24
de janeiro de 1992, estabeleceu que os Estados devem, de um lado, reconhecer o direito de toda pessoa a um nvel de vida adequado para si prprio e para sua famlia, incluindo a moradia, e, de outro, ter a obrigao
de adotar as medidas apropriadas para assegurar a efetivao desse direito. A esse respeito, importante ressaltar que os tratados internacionais,
como acordos de vontade firmados entre Estados, so instrumentos que
vinculam os pases que os ratificam e, portanto, espera-se que os Estados
cumpram as determinaes e no faam uso de quaisquer dispositivos do
direito interno para se eximirem das obrigaes acordadas.
De maneira bastante similar ao Pacto Internacional de Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais, os instrumentos especficos do
sistema ONU6 tambm asseguram a exigibilidade do direito moradia
adequada de diversos segmentos sociais, como os grupos tnico-raciais,
as mulheres, as crianas, as comunidades tradicionais, os trabalhadores
migrantes e as pessoas com deficincia.
glish/issues/housing/documents.htm>. Acesso em: 30 nov. 2010.
4
ONU. Assembleia Geral. Resoluo A/RES/37/221. Adotada em 20 dez. 1982. Disponvel em:
<http://www.un.org/documents/ga/res/37/a37r221.htm>. Acesso em: 30 nov. 2010.
ONU. Assembleia Geral. Resoluo A/RES/41/190. Adotada em 08 dez. 1986. Disponvel em:
<http://www.un.org/documents/ga/res/41/a41r190.htm>. Acesso em: 30 nov. 2010.
5
ONU. Assembleia Geral. Resoluo A/RES/46/163. Adotada em 19 dez. 1991. Disponvel em:
<http://www.un.org/documents/ga/res/46/a46r163.htm>. Acesso em: 30 nov. 2010.
ONU. Assembleia Geral. Resoluo A/RES/48/178. Adotada em 21 dez. 1993, Disponvel em:

86

<http://www.un.org/documents/ga/res/48/a48r178.htm>. Acesso em: 30 nov. 2010.

6
Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial 1966 (ratificada pelo Brasil em 27 de maro de 1968); Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas
de Discriminao Contra as Mulheres 1979 (ratificada pelo Brasil em 01 de fevereiro de 1984);
Conveno sobre os Direitos das Crianas 1989 (ratificada pelo Brasil em 24 de novembro de
1990); Conveno OIT 169, relativa aos Povos Indgenas e Tribais em Pases Independentes 1989
(ratificada pelo Brasil em 25 de julho de 2002); Conveno para a Proteo dos Direitos de todos
os Trabalhadores Migrantes e suas Famlias 1990 (no assinada pelo Brasil); Conveno Interamericana para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Pessoas Portadoras de
Deficincia 1999 (ratificada pelo Brasil em 15 de agosto de 2001); e Conveno sobre os Direitos
das Pessoas com Deficincia 2006 (ratificada pelo Brasil em 01 de agosto de 2008).

Deve-se destacar, sobretudo, uma marcante atuao dos rgos extraconvencionais do sistema global na questo da moradia, em particular do
Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e da Relatoria Especial
em Moradia Adequada como um Componente do Direito a um Padro de
Vida Adequado. O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da
ONU, preocupado com o direito humano moradia adequada como derivado do direito a um padro de vida digno, emitiu, em 1991, seu Comentrio Geral n 47. Um relevante avano desse documento foi entender
que a moradia adequada engloba no somente a questo da habitao,
mas sobretudo uma condio de vida digna, a qual tem relao direta
com a efetivao de vrios outros direitos humanos:
[] o direito moradia no deve ser interpretado em sentido estrito ou restritivo, o
qual iguala esse direito, por exemplo, ao abrigo obtido pelo mero fato de se ter um
teto sobre a cabea ou entende o abrigo exclusivamente como um produto de consumo. Em vez disso, esse direito deve ser visto como o direito a viver em algum local,
com segurana, paz e dignidade.8

Assim, no se trata do direito moradia simplesmente, mas a uma

moradia adequada, entendida como privacidade adequada, espao adequado, proteo adequada, iluminao e ventilao adequadas, infraestrutura bsica adequada e localizao adequada com relao ao trabalho e aos recursos bsicos todos esses elementos a um custo razovel,
como estabelecido pela Comisso de Assentamentos Humanos e pela Estratgia Global para Moradia para o Ano 2000. Nesse mbito, a Relatoria
Especial para o Direito Moradia Adequada da ONU explica que
[o] direito moradia adequada no se limita prpria casa, ou seja, no se refere
apenas a um teto e quatro paredes. A moradia deve ser entendida de forma ampla,
levando-se em conta, por exemplo, aspectos culturais do local onde se encontra e
da comunidade que ali habita. O conceito de moradia adequada tambm engloba o
acesso a recursos naturais, como rios ou o mar. (ONU, 2010)

Alm disso, para garantir a adequabilidade da moradia, o Comit de

Direitos Econmicos, Sociais e Culturais estabeleceu os componentes do
direito humano moradia adequada, quais sejam:
7
ONU. Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. General comment 4 - The right to
adequate housing (Art.11 (1)). Adotado em 13 dez. 1991. Disponvel em: <http://www2.ohchr.
org/english/bodies/cescr/comments.htm>. Acesso em: 10 dez. 2010.
8
Nossa traduo para: [] the right to housing should not be interpreted in a narrow or
restrictive sense which equates it with, for example, the shelter provided by merely having a roof
over ones head or views shelter exclusively as a commodity. Rather it should be seen as the right
to live somewhere in security, peace and dignity. (General comment 4 - The right to adequate
housing (Art.11 (1)))

87

(i) a segurana jurdica da posse, garantindo legalmente a pessoa contra despejos e deslocamentos;
(ii) o acesso a servios e infraestrutura necessrios sade, segurana, conforto e alimentao, incluindo o acesso a recursos naturais e
materiais, gua potvel, energia eltrica, saneamento, condies de
estocagem e outros servios;
(iii) possibilidade financeira, isto , a pessoa precisa ter acesso a uma
moradia que ela possa custear sem prejudicar suas outras necessidades bsicas;
(iv) a moradia deve ser habitvel, com condies adequadas de espao
e proteo contra as variaes ambientais;
(v) acessibilidade para pessoas com deficincia e pessoas que necessitem de qualquer auxlio para sua mobilidade;
(vi) localizao, com acesso a opes de emprego, servios de sade,
escolas e outras instalaes sociais; e
(vii) adequao cultural, no que diz respeito forma da construo,
aos materiais utilizados e a outros requisitos relacionados com a expresso da identidade cultural.
Quando da anlise dos informes e contrainformes, o Comit vem incluindo nas observaes conclusivas emitidas aos Estados a recomendao de um efetivo monitoramento do direito moradia adequada. Isso
demonstra a preocupao do Comit com os despejos forados e vem
refletindo em propostas de mudanas nas legislaes nacionais acerca do
direito moradia e dos conflitos fundirios urbanos.
No mbito brasileiro, movimentos sociais, ONGs e entidades profissionais e de trabalhadores tm intensificado a luta pelos direitos humanos,
em especial o direito moradia. Os resultados obtidos quanto s medidas legislativas representam progressos importantes, sobretudo a partir
da dcada de 1980.

88

Cabe ressaltar, aqui, a Constituio de 1988 e o captulo sobre poltica urbana, a incluso do direito moradia dentre os direitos sociais, a
aprovao do Estatuto da Cidade, a criao do Ministrio das Cidades, a
institucionalizao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
e do Fundo Nacional da Habitao de Interesse Social, a criao de mecanismos de regularizao fundiria em imveis pblicos e o acesso de
cooperativas e associaes de moradores a recursos pblicos para construo de moradias, dentre outros mecanismos normativos j institudos
e alguns ainda em debate pelo Poder Legislativo.

No entanto, a dimenso dos problemas urbanos no Brasil est intimamente relacionada questo habitacional e ao acesso a terra, tanto pela
falta de unidades habitacionais e pelas condies tcnicas das unidades
existentes, como pela precariedade da urbanizao dos aglomerados, favelas, cortios e bairros perifricos das cidades, problemas estudados e
detectados pela Relatoria Especial do Direito Humano Moradia Adequada e pela Relatoria Nacional do Direito Humano Cidade9,10 . As violaes
relatadas demonstram claramente que a poltica pblica urbana precisa
ter como foco os direitos fundamentais para promover a incluso social e
territorial da populao de baixa renda.
No se ignora que a propriedade tambm um direito fundamental,
assegurado na Constituio de 1988. O art. 5 estabelece, em seu inciso
XXII, o direito propriedade, determinando, no inciso seguinte, que toda
a propriedade deve cumprir uma funo social. Esses dois dispositivos
devem ser entendidos de forma conjunta, isto , a funo social parte integrante do prprio contedo do direito de propriedade (Moraes e
Dayrell, 2008).
A prpria Constituio define a forma de avaliar o cumprimento dessa
funo social. O art. 182 estabelece que a propriedade urbana cumpre
sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
certo, contudo, que o dispositivo fixado na Constituio como balizador do cumprimento da funo social no vem sendo obedecido, o
que pode ser comprovado com os dados dos Censos acerca do grande
nmero de imveis ou terrenos vazios e ociosos e do equivalente nmero
de dficit habitacional no pas, sobretudo em cidades de mdio e grande
porte.
As misses da Relatoria Nacional e dados levantados pelos movimentos de moradia apontam ainda que os proprietrios desses imveis no
9
A Relatoria vinculada a ONU oficialmente nomeada Relatoria Especial da Moradia Adequada como Componente do Direito a um Padro de Vida Digno. A Relatoria Nacional do Direito
Humano Cidade sucedeu a Relatoria Nacional do Direito Humano Moradia Adequada e Terra
Urbana, vinculada Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e
Ambientais (Plataforma DhESCA Brasil).
10 No perodo de 2004 a 2009, a Relatoria Nacional do Direito Humano Moradia Adequada e
Terra Urbana da Plataforma DhESCA realizou misses, dentre outras, nas seguintes cidades: Belm
(PA), Goinia (GO), Macap (AP), Manaus (AM), Natal (RN), Porto Alegre (RS), Rio Grande (RS), Rio
de Janeiro (RJ), So Joo do Miriti (RJ), So Jose dos Campos (SP), So Lus (MA), So Paulo (SP) e
Teresina (PI). Os autores deste artigo integravam a Relatoria Nacional at 2009.

89

cumprem com as obrigaes tributrias municipais. Todavia, as misses

tambm revelam que, quando tais imveis so ocupados por famlias
sem-teto, organizadas ou no em movimentos de moradia, imediatamente o proprietrio prope alguma medida judicial e, em geral, consegue
parecer favorvel, a partir do qual executa violentos despejos com apoio
dos rgos de segurana pblica.
O que ilustra o valor especulativo da moradia, para Harvey so as contradies que h entre o valor de uso e o valor de troca do capitalismo
onde a moradia pode ser entendida como valor de uso porque ela garante abrigo, privacidade, um mundo de relaes afetivas entre pessoas,
uma lista enorme de coisas para as quais usamos a casa. Houve tempo em
que cada um construa a prpria casa e a casa no tinha valor de troca11.
No entanto, a partir do sculo 18, inicia0se a construo de casas
para especulao: as casas passaram a ser valores de troca para consumidores, como poupana. Tenho, pois, um bem, um patrimnio12. Isso
tambm gera uma poltica curiosa, segregacionista, em que as pessoas
querem proteger o valor de troca dos seus bens e, consequentemente,
amplia-se as grandes periferias das nossas cidades.
A cidade constitui um grande patrimnio construdo historicamente
e socialmente. No entanto, a sua apropriao desigual e o nome do
negcio renda imobiliria ou localizao, pois ela tem um preo devido
aos seus atributos. Isso tem a ver tambm com disputa pelos fundos pblicos e sua distribuio (localizao) no espao (MARICATO, 2013).
O complexo normativo criado para a efetivao do direito moradia
adequada ainda incipiente. preciso estimular e tornar prtica corrente a capacidade da sociedade brasileira de divulgar, compreender, implementar e monitorar esses instrumentos, contribuindo, assim, para a
construo de uma sociedade mais justa e democrtica. A sociedade civil
organizada destaca-se como interlocutor privilegiado na crtica e monitoramento dos poderes pblicos para o cumprimento das normas constitucionais e para a instituio de instrumentos jurdicos voltados para a
concretizao do direito moradia.
11 David Harvey interview:The importance of postcapitalist imagination.Entrevista, Red
Pepper, UK 21 de Agosto de 2013. Traduo do pessoal da Vila Vudu
12 David Harvey interview:The importance of postcapitalist imagination.Entrevista, Red
Pepper, UK 21 de Agosto de 2013. Traduo do pessoal da Vila Vudu

90

4. Conflitos Fundirios e Movimentos Sociais

A desigualdade social estruturante da Amrica Latina e a manuteno
de um Estado oligrquico e/ou autoritrio configuram o contexto no qual
surgem os movimentos sociais e as lutas emancipatrias, como aes de
resistncia e reivindicativas em sociedades altamente excludentes, desiguais e discriminatrias13. Assim, as manifestaes sociais com cunho de
reivindicao surgiram somente no incio do sculo XX, como os movimentos operrio, campons, indgena, cristo, comunitrio movimentos esses que acabaram sendo inseridos na lgica tutelar do Estado populista.
Ser apenas em meados do sculo XX que as contestaes populares
assumem um carter mais politizado, com relativa crtica e autonomia
em relao ao Estado, exercendo presso poltica para transformaes na
estrutura social, como as Ligas Camponesas e os movimentos comunitrios ligados teologia da libertao, em vrios pases latino-americanos
e, j nas dcadas de 1970-1980, o novo sindicalismo e vrios novos movimentos sociais na Amrica Latina. (SCHERER-WARREN, 2008, p. 1-2)
No mbito dos movimentos articulados em torno da temtica do direito cidade, a luta do homem pela terra no Brasil uma luta em busca
do direito pela terra, pelo trabalho e pela moradia. Nota-se que a organizao de movimentos na luta pela democratizao da terra no campo
e nas cidades tem partido do pressuposto de que aes coletivas constituem uma forma legtima (e eficaz) de garantir o direito a terra. Embora o
posseiro possa travar a disputa judicial tecnicamente de forma bastante
eficaz, importante realar que essa ao precipuamente poltica, entendida como um embate contra o Estado mediador dos interesses da
classe dominante.
A luta pela conquista da terra para o trabalho configurou-se como o
ponto simblico do movimento rural, enquanto, em nvel urbano, a bandeira passou a ser a terra para moradia. A estratgia bsica dos sem-terra
a ocupao de terras improdutivas, pblicas ou particulares, criando
13 Conforme salienta Scherer-Warren (2008, p. 1), as principais mobilizaes populares no perodo colonial, antes do que antissistmicas declaradas, foram de rejeio, de negao e de afastamento dos sistemas excludentes (como os movimentos messinicos, movimentos separatistas,
formao de quilombos e resistncia indgena), ou ainda, na mesma lgica separatista, podemos
relembrar o anarco-sindicalismo, que vigorou na primeira repblica brasileira.

91

um fato poltico que pressione os rgos pblicos a negociar com o movimento e a promover o assentamento definitivo das famlias na terra, por
meio da concesso de ttulos de posse. A ocupao uma ao decorrente de necessidades e expectativas, que inaugura questes, cria fatos e
descortina situaes:
so os trabalhadores desafiando o Estado, que sempre representou os interesses
da burguesia agrria e dos capitalistas em geral. [...] por essa razo, o Estado s
apresenta polticas para atenuar os processos de expropriao e explorao, sob intensa presso dos trabalhadores. A ocupao , ento, parte de um movimento de
resistncia a esses processos, na defesa dos interesses dos trabalhadores, que so a
desapropriao do latifndio, o assentamento das famlias, a produo e reproduo
do trabalho familiar, a cooperao, a criao de polticas agrcolas voltadas para o
desenvolvimento da agricultura camponesa, a gerao de polticas pblicas destinadas aos direitos bsicos da cidadania. (FERNANDES, 2000, p. 53)

Nas cidades, as ocupaes se repetem sob a ao dos sem-teto, os

quais buscam vazios urbanos, ou seja, terras que no cumprem a funo
social da propriedade (i.e., a moradia e o trabalho). o movimento em
busca do direito de morar. As ocupaes, dentro dessa concepo poltica, so estratgia bsica da organizao social dos sem-terra e dos semteto, que buscam terra para as suas necessidades bsicas de trabalho e
moradia e, paralelamente, lutam pela adoo de polticas pblicas voltadas para os seus interesses, como a reforma agrria e a reforma urbana.
Nesse processo de articulao dos movimentos sociais, tem-se destacado a responsabilidade do Estado brasileiro pela situao precria em
que vivem os trabalhadores no campo e na cidade. Ele no cumpre sua
obrigao de oferecer s parcelas mais desprotegidas e marginalizadas da
populao a garantia de seus direitos fundamentais. Aqui despontam os
movimentos sociais urbanos como
um sistema de prticas resultantes da articulao de conjunturas de um sistema de agentes urbanos com outras prticas sociais, tal que seu desenvolvimento tende objetivamente para a transformao estrutural do sistema
urbano ou para uma mudana substancial no equilbrio de poder na luta de
classes, quer dizer, no poder do Estado. (MORAES, 2003, p. 187)

92

Esses movimentos podem ser compreendidos como efeito das contradies sociais e do origem a um processo de mudana social na cidade.
Aqui, mister sublinhar que o Brasil configura-se j ao final do regime militar como um pas urbano, aps fluxos migratrios contnuos do campo
para as cidades.

A organizao dos movimentos sociais e os problemas emergenciais

surgidos na periferia das cidades exerce substancial influncia nos segmentos vulnerveis, aqui destacando-se as famlias que moram em condies insalubres, de aluguel ou de favor. A crise histrica do setor habitacional, em razo da ausncia de polticas pblicas voltadas para os
interesses das camadas sociais de menor poder aquisitivo, aliada s dificuldades da conjuntura socioeconmica ps-redemocratizao, fez com
que os trabalhadores sem-teto se organizassem em grupos com o principal objetivo de garantir o seu direito de moradia (posteriormente entendido como parte do direito cidade sustentvel).
A organizao dos sem-teto, assim com a dos sem-terra, passou a ganhar fora poltica, e eclodiram ocupaes em vrias cidades do pas, motivando a reao repressiva e violenta do Estado. O movimento dos semteto construiu-se, assim, como um sujeito capaz de exercer a interlocuo
da sociedade com o Estado, no que tange s reivindicaes do direito a
moradia. Ressalta-se um processo de organizao dos sem-teto, em nvel tanto estadual como nacional, tendo sido criadas vrias articulaes,
como: o Movimento de Favela (MDF), em 1977-1980; a Confederao
Nacional das Associaes de Moradores (CONAM), em 1982; a Articulao Nacional do Solo Urbano (Ansur), a Unio do Movimento de Moradia
(UMM) e o Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), todos em 1987;
o Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), em 1990; a Central
de Movimentos Populares (CMP), em 1993; e o Movimento dos
Trabalhadores e Trabalhadoras Sem-Teto (MTST), em 1997. Alm dessas, foram criadas muitas outras articulaes ligadas a vrios segmentos
setoriais, como a sade, o transporte, o saneamento e o meio ambiente.
Todas as articulaes sociais supracitadas procuraram resgatar a cidadania das famlias exploradas e desamparadas pelo Estado. A conjuntura
poltica da dcada de 1990 proporcionou um novo cenrio para os movimentos sociais no Brasil. Tais mudanas vm repercutindo de maneira
significativa no sculo XXI em nveis local, regional, nacional e internacional nveis esses representados por atores que passaram a exigir novas
respostas, como o movimento do passe livre, diante das grandes manifestaes que eclodiram no Brasil a partir de junho de 2013.
As manifestaes deixam, sem dvidas, vrias perguntas que s sero
esclarecidas e respondidas com o tempo, conforme salienta Arantes:
93

duas semanas de rebelio urbana que mudaro a histria brasileira? A mais rpida,
expressiva e surpreendente vitria popular de que se tem notcias em nosso pas?
Quem o diz no so os manifestantes mais envolvidos, mas a prpria grande imprensa, num raro e nico momento de perplexidade confessa. At o prximo round, quando outros atores finalmente entrarem em cena, saberemos se as jornadas de junho
comearam de fato a desmanchar o consenso entre direita e esquerda acerca do
modus operandi do capitalismo no Brasil (2013).

Para Harvey, esse descontentamento generalizado no mundo como

um todo e que sua origem a organizao do espao urbano e as condies em que se desenvolveram as cidades. O gegrafo destaca que o ambiente das metrpoles tem sido replanejado em razo dos interesses do
capital, no das pessoas. Trata-se do retrato do nosso capitalismo, que
est usando as cidades para extrair cada vez mais valor, o resultado disso
que os lugares de descontentamento e luta esto sendo deslocados das
fbricas para o espao urbano (2013).

5. Avanos e Retrocessos
A expanso democrtica para os pases do Sul, a partir dos anos 1970
e 1980, envolveu uma estreita relao com movimentos sociais, que lutavam no somente pela democratizao, mas tambm pela ampliao da
participao social nas polticas pblicas. Especificamente a redemocratizao no Brasil, marcada pela Constituio Federal de 1988, coincidiu
com a criao de diversos mecanismos de participao.
Como afirmado pelo Relator Especial das Naes Unidas Miloon Khotari, em seu relatrio sobre o Brasil, a situao legislativa, o discurso sobre o direito moradia adequada e a realidade prtica so questes distintas. No mbito do discurso legislativo, o Estatuto das Cidades, como
a lei federal sobre desenvolvimento urbano, criou todo um complexo
normativo sobre a temtica urbana e normatizou o direito s cidades. O
direito humano cidade sustentvel estabelecido como o direito terra
urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana,
ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as geraes presentes e futuras.
Na prtica, contudo, verificam-se uma estimativa de dficit de sete milhes de unidades habitacionais e uma estimativa de 9,8 milhes de pessoas residentes em moradias em situao fundiria irregular. Mostra-se
premente a implementao de uma poltica nacional de habitao, bem
94

como polticas de ateno s pessoas que vivem em condies miserveis

de moradia e de vida, incluindo os sem-teto, moradores de favelas e famlias que vivem em campos rurais temporrios (acampamentos), todos
eles desprovidos de confortos bsicos enquanto aguardam a distribuio
de terra. Esses temas foram objeto de um Relatrio de Seguimento, lanado em fevereiro de 2010 pela Relatoria Especial da ONU, que buscou
verificar o grau de implementao das recomendaes feitas pelo Relator
anterior em 2004.
Ainda no mbito fundirio, a questo das culturas tradicionais apresentou poucos avanos nos ltimos anos, exceto pela maior divulgao
dada pela mdia e pelo Poder Pblico s comunidades indgena e quilombola graas s presses da sociedade civil organizada. Da mesma forma,
a restrita atuao do sistema de Justia na temtica dos direitos econmicos, sociais e culturais continua violando direitos bsicos da populao
de baixa renda, inexistindo Defensoria Pblica em todas as unidades da
federao.
Embora seja notvel o compromisso poltico do Governo Federal com
o direito moradia (compromisso esse demonstrado com a criao do
Ministrio das Cidades, a aprovao do Estatuto das Cidades e a criao
do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e da lei sobre saneamento), inexiste uma cultura de direitos humanos no Brasil que vincule
os poderes pblicos nos trs mbitos federativos e nas trs esferas de
Poder, sobretudo no que tange ao respeito e efetivao do direito humano moradia adequada. A moradia adequada continua sendo entendida por muitos atores polticos e sociais como algo restrito habitao
ou a polticas assistenciais. O desenvolvimento urbano, grande promessa
para a alterao da realidade e para a melhoria da qualidade de vida dos
indivduos, no incluiu o direito de todos a viver dentro da cidade, com
segurana, paz e dignidade.

6. Referncias
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Defesa dos Direitos Humanos, 1989.
DAGNINO, Evelina. Sociedade civil participao e cidadania: de quem
estamos falando? In: MATO, Daniel (Coord.). Polticas de ciudadana y
95

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caminhos para uma poltica emancipatria. Caderno CRH, Salvador, v. 21,
n. 54, p. 505-517, set.-dez./2008.
96

V. EXIGNCIA DO ADEQUADO APROVEITAMENTO DO

SOLO URBANO PELO EMPREGO DOS INSTRUMENTOS
INDUTORES DA FUNO SOCIAL: DEVER FUNDAMENTAL DO PODER PBLICO MUNICIPAL - A INTERPRETAO DO PARGRAFO 4. DO ARTIGO 182 DA CONSTITUIO DA REPBLICA [MUTAO CONSTITUCIONAL?].
Allan Ramalho Ferreira1

1. Da problemtica posta uma primeira aproximao.

A Constituio da Repblica, no caput de seu artigo 182, preceitua que
a poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme as diretrizes gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes. Para tanto complementa o pargrafo 4.
do mesmo artigo que facultado ao Poder Pblico municipal, mediante
lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei
federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no
utilizado, sob pena, sucessivamente, de: I parcelamento ou edificao
compulsrios; II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III desapropriao com pagamento mediante
ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado
Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais
e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
Faculdade, nos termos do dispositivo citado, traduz a aparente ideia
de licena ou permisso que se d a algum2. Nesse quadro, indaga-se:
a Constituio da Repblica outorgou liberdade de ao mera permisso ou licena ao Poder Pblico Municipal de exigir o adequado aproveitamento da propriedade urbana?

1
Mestrando em Direito Urbanstico na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Defensor Pblico do Estado de So Paulo.
2
Houaiss, Antonio; Salles, Mauro de Salles. Dicionrio Houaiss de Lngua Portuguesa. 1. ed.
Rio de Janeiro: Objetiva, 2009, pgina 867.

97

2. Exigncia do adequado aproveitamento do solo urbano

pelo emprego dos instrumentos indutores da funo social:
faculdade do Poder Pblico Municipal? [reformulao da
indagao nuclear]
guisa de introduo ao estudo, deve-se imergir em noes fundamentais de Direito Administrativo. luz da lio de Maria Sylvia Zanella
Di Pietro, o Direito Administrativo nasceu e desenvolveu-se baseado em
duas ideias opostas: de um lado a proteo dos direitos individuais frente
ao Estado, que serve de fundamento ao princpio da legalidade, um dos
esteios do Estado de Direito; de outro lado, a de necessidade de satisfao dos interesses coletivos, que conduz outorga de prerrogativas e
privilgios para a Administrao Pblica, quer para limitar o exerccio dos
direitos individuais em benefcio do bem-estar coletivo (poder de polcia),
quer para a prestao de servios pblicos3. A atuao da Administrao
Pblica, destarte, est vertida busca do interesse pblico4. O legislador,
contudo, por vezes, inapto a antever todos os possveis cenrios, deixa
uma margem de liberdade para o administrador para que, nessas situaes, valendo-se de critrios de oportunidade e convenincia, adote a
soluo excelente (necessria, adequada e proporcional em sentido estrito) com vistas satisfao do interesse pblico eis a noo de discricionariedade.
Contudo, trata-se, a discricionariedade, como bem advertido por Juarez Freitas, de competncia administrativa (e no mera faculdade!) que
deve estar compatvel com o direito fundamental boa administrao,
compreendido como o direito fundamental administrao pblica eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparncia, motivao, imparcialidade e respeito moralidade, participao
social e plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas. A tal direito corresponde o dever de a administrao pblica observar, nas relaes administrativas, a cogncia da totalidade dos princpios
constitucionais que a regem5. Por conseguinte, o Poder Pblico jamais
3
Direito Administrativo. 27. edio. So Paulo: Atlas, 2014, pgina 62.
4
Seguindo-se a trilha do magistrio de Celso Antonio Bandeira de Mello o regime jurdico
-administrativo sustentado por dois princpios basilares (por ele designados como pedras de
toque): o primeiro deles o princpio da supremacia do interesse pblico [sobre o privado]; o segundo a indisponibilidade [pela Administrao Pblica] dos interesses pblicos (Curso de Direito
Administrativo. 31. edio. So Paulo: Malheiros, 2014, pgina 55/56).
5
Discrionariedade administrativa e o direito fundamental boa administrao pblica. 2.

98

ter liberdade de agir irrestrita. A liberdade administrativa parte da lei e

norteada pelo interesse pblico envolvido.
, evidncia, imprprio o emprego do vocbulo faculdade ante
a carga semntica que dele deflui, incompatvel com a postulado da vinculao da Administrao Pblica ao interesse pblico [urbanstico, inclusive] no pargrafo 4. do artigo 182 da Constituio da Repblica. Em
introduo, preferir-se- falar em discricionariedade, que deve ser estudada luz do artigo 30, inciso VIII, da Constituio da Repblica que atribui ao Municpio a competncia de promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupao do solo urbano. Nesses termos, formulase, em definitivo, a problemtica a ser enfrentada neste breve estudo:
apesar da redao do pargrafo 4. do artigo 182 da Constituio da Repblica, o Poder Municipal tem a faculdade (rectius: discricionariedade)
de exigir o adequado aproveitamento do solo urbano desfuncionalizado
(isto : no edificado, subutilizado ou no utilizado) mediante o emprego
dos instrumentos indutores (parcelamento ou edificao compulsrios;
IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento de ttulos),
diante do interesse pblico urbanstico e do direito fundamental moradia na sua perspectiva objetiva? Sendo positiva a resposta ao primeiro
questionamento, estar-se-ia diante de uma mutao constitucional?

3. Exigncia do adequado aproveitamento do solo urbano

pelo emprego dos instrumentos indutores da funo social:
discricionariedade do Poder Pblico Municipal? [noo de
interesse pblico urbanstico]
Interesse pblico, interesse do todo, do conjunto social, explica Bandeira de Mello, a dimenso pblica dos interesses individuais, ou seja,
dos interesses de cada indivduo enquanto partcipe da Sociedade (entificada juridicamente no Estado)6. Nessa esteira, o princpio do interesse pblico prescreve que, em casos de coliso, deve preponderar a
vontade geral legtima (o bem de todos, no dizer do art. 3. da CF) sobre
a vontade egoisticamente articulada ou facciosa, sem que aquela violao se confunda com a simples vontade do aparato estatal, tampouco

edio. So Paulo: Malheiros, 2010, pgina 22.

6
Curso de Direito Administrativo. 31. edio. So Paulo: Malheiros, 2014, pgina 55/56.

99

com desejo da maioria7. O interesse, qualificado como pblico, no

aquele pertencente ao Estado-pessoa jurdica (interesse pblico secundrio), tampouco ao governo (interesse privado), mas Repblica que
consubstancia um Estado Democrtico de Direito fundado na cidadania
e na dignidade da pessoa humana (CR, art. 1., II e III). o interesse do
conjunto de pessoas humanas, cujas dignidades devem ser preservadas,
mediante atuao administrativa que assegure a igualdade na sua faceta
substancial e, assim, construa uma sociedade livre, justa e solidria,
erradicando a pobreza e a marginalizao e reduzindo as desigualdades
sociais e regionais, para a promoo do bem de todos (e no de alguns)
(CR, 3., I, III e IV).
Mas qual o interesse pblico que deve ser perseguido pelo Poder Pblico Municipal no desenvolvimento da poltica urbana?
A pergunta prontamente respondida pelo artigo 182 da Constituio
da Repblica. A poltica urbana tem por objetivos: (-1.) ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade em harmonia com os
objetivos republicanos de construo de uma sociedade [e uma cidade]
livre, justa e solidria; de garantia do desenvolvimento nacional (CR, art.
3., I e II); (-2.) garantia do bem-estar de seus habitantes em sintonia
com os objetivos republicanos da erradicao de pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais; e promoo do
bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao (CR, art. 3., III e IV); (-3.) consoante
o art. 2. do Estatuto da Cidade, a poltica urbana tambm tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana este objetivo tambm pode ser extrado da Constituio da
Repblica: luz do art. 5. da CR, nada obstante seja garantido o direito
de propriedade (inc. XXII), esta dever atender a sua funo social (inc.
XXIII); a propriedade privada e a funo social da propriedade so, tambm, princpios da ordem econmica que tem, de seu turno, por fim assegurar a todos a existncia digna, conforme os ditames da justia social;
no que tange, especificamente, propriedade urbana, esta cumpre sua
funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao
expressas no plano diretor (CR., art. 182, 2.).

7
Freitas, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais. 4. ed. So
Paulo: Malheiros, 2009, pgina 54.

100

No s. Conforme o caput do artigo 182 da Constituio da Repblica, a poltica de desenvolvimento urbano deve ser executada pelo Poder
Pblico municipal tambm em conformidade com as diretrizes gerais fixadas em lei. As diretrizes gerais (srie de postulados), salienta Jos dos
Santos Carvalho Filho, so o conjunto de situaes urbansticas de fato
e de direito a serem alvejadas pelo Poder Pblico no intuito de constituir,
melhorar, restaurar e preservar a ordem urbanstica, de modo a assegurar o bem-estar das comunidades em geral8. A busca pela promoo do
aproveitamento excelente do solo urbano se relaciona, preponderantemente, com as seguintes diretrizes gerais (Estatuto, art. 2.):
(-1.) garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer,
para as presentes e futuras geraes (inc. I) a noo de sustentabilidade, defende Paulo Affonso Leme Machado, funda-se em pelo menos dois
critrios: primeiro, as aes humanas passam a ser analisadas quanto
incidncia de seus efeitos diante do tempo cronolgico, pois esses efeitos
so estudados no presente e no futuro; segundo, ao que se procura fazer
um prognstico do futuro, haver de ser pesquisado que efeitos continuaro e quais as consequncias de sua durao9. Ao analisar o status quo,
a urbanista crtica Ermnia Maricato diagnostica que boa parte do crescimento urbano se deu fora de qualquer lei ou de qualquer plano, com tal
velocidade e independncia que possvel constatar que cada metrpole
brasileira abriga, nos anos 1990, outra, de moradores de favelas, em seu
interior10, que pode ser classificada como no-cidade. Nesse cenrio, o
Direito Urbanstico [constitucionalmente (re)lido] instrumento transformador da realidade circundante, pautado em diretrizes gerais e voltado
perseguio de objetivos republicanos e efetividade de direitos fundamentais mormente a moradia (vide prximo captulo);
(-2.) gesto democrtica por meio da participao da populao e de
associaes representativas dos vrios seguimentos da comunidade na
formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (inc. II) a democracia, cumpre destacar, no se basta no princpio majoritrio (vontade da maioria), sob pena
8
Comentrios ao Estatuto da Cidade. 5. edio. So Paulo: Atlas, 2013, pgina 27.
9
Direito Ambiental Brasileiro. 22. ed. So Paulo: Malheios, 2014, pgina 67.
10 As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias. In: Arantes, Otlia et. Al. (coord). A cidade do
pensamento nico desmanchando consensos. 7. ed. Petrpolis: Vozes, 2012, pgina 140.

101

de massacre da minoria e a supresso de seus direitos fundamentais. A

democracia no pode estar dissociada do constitucionalismo. luz do
magistrio de Luis Roberto Barroso, a Constituio de um Estado Democrtico tem uma dplice funo: em primeiro lugar, compete a ela veicular consensos mnimos, essenciais para a dignidade das pessoas e para
o funcionamento do regime democrtico, e que no devem poder ser
afetados por maiorias polticas ocasionais; em segundo lugar, cabe
Constituio garantir o espao prprio do pluralismo, assegurando o funcionamento adequado dos mecanismos democrticos11;
(-3.) planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio
espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do
territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (inc IV) o planejamento, como instrumento de direo da poltica
pblica urbana, apresenta-se como corretor de distores do crescimento urbano [desordenado], que, pautado pela lgica do capital, segrega e
exila na periferia os integrantes do grupo socialmente vulnervel. A (re)
incorporao dessa camada populacional cidade e a expanso do espectro urbano socialmente sustentvel, com a instalao de equipamentos pblicos e o fornecimento de servios pblicos adequados nas faixas
territoriais mais distantes do centro urbano, deve ser a molda propulsora
da poltica urbana [inclusiva]. Ademais, conforme o inciso VI do artigo 2.
do Estatuto da Cidade, a ordenao e controle do uso do solo devem se
desenvolver de forma a evitar: (-a.) a utilizao inadequada dos imveis
urbanos; (-b.) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
(-c.) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivo ou inadequados em relao infraestrutura urbana; (-d.) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de
trfego sem a previso da infraestrutura correspondente; (-e.) a reteno
especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no
utilizao; (-f.) a deteriorao das reas urbanizadas; (-g.) a poluio e a
degradao ambiental; (-h.) a exposio da populao a riscos de desastres;
(-4.) regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas
11 Curso de Direito Constitucional contemporneo os conceitos fundamentais e a construo
do novo modelo. 3. edio. So Paulo: saraiva, 2011, pgina 112

102

a situao socioeconmica da populao e normas ambientais (inc. XIV)

A regularizao fundiria consiste no conjunto de medidas jurdicas,
urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao de assentamentos irregulares e titulao de seus ocupantes, de modo a garantir o
direito social moradia, o pleno desenvolvimento das funes sociais da
propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (Lei n. 11.977/2009, art. 46). A regularizao fundiria prevista,
pelo art. 4.. inc V, q, como instrumento jurdico e poltico da poltica
urbana. Outros instrumentos da poltica urbana tambm esto conexos
regularizao fundiria, como a preempo (Estatuto, 26, I), as operaes
urbanas consorciadas (Estatuto, 32, 2., II), a transferncia do direito
de construir (Estatuto, 35, III) e, principalmente, o plano diretor (Estatuto, 42-A, V). Destaca Fernando Kukassawa que, a despeito de antigas
leis que eram inadequadas e insuficientes, mas que de qualquer maneira propunham regrar o parcelamento do solo urbano, aliadas ao venial
despreparo administrativo e legiferante, sobretudo nos Municpios de
pequeno porte, sem contar as dificuldades burocrticas enfrentadas por
loteadores que, por isso, optaram pelo caminho mais fcil da clandestinidade, na atualidade vem ganhando fora a orientao pelo dever de a
Administrao Pblica promover a regularizao do parcelamento, mesmo porque a doutrina e a jurisprudncia, reiteradamente tm afirmado
a impossibilidade de o Poder Pblico renunciar regularizao fundiria
em virtude daquele dever j nsito na sua obrigatoriedade de manter desenvolvimento urbano pleno e sustentado. Tratar-se-ia de afirmar o princpio da indisponibilidade do interesse pblico12.
Para assegurar a promoo do adequado aproveitamento do solo urbano, meio para a obteno dos objetivos republicanos, consoante o norte concedido pelas diretrizes gerais, a Constituio (art. 182, 4.), complementada pelo Estatuto da Cidade (vide arts. 5. a 8.) atribui ao Poder
Pblico municipal, os chamados instrumentos de induo de desenvolvimento urbano, que tm por caracterstica obrigar o proprietrio a um
comportamento positivo de promover uma destinao concreta para a
sua propriedade, ou, em outras palavras, so mecanismos destinados a
impedir e inibir o processo de especulao imobiliria nas cidades, conferindo aos imveis urbanos ociosos uma destinada voltada a beneficiar a
12 Regularizao Fundiria Urbana: Lei n. 11.977/2009. So Paulo: Saraiva, 2013, pgina 43.
Nesse sentido: Resp 447.433/SP, STJ, 1. Turma, Rel. Ministra Denise Arruda, j. em 1-6-2006, DJ de
22-6-2006, p. 178; Resp 131.697/Sp, STJ, 2. Turma, rel. Min. Joo Otvio de Noronha. J em 7-42005, DJ de 13-6-2005, p. 216.

103

coletividade13. Estes instrumentos so: (-a.) parcelamento ou edificao

compulsrios, previstos como institutos jurdicos e polticos da poltica
urbana (Estatuto, 4., IV, i) a lei municipal especfica para rea includa
no plano diretor poder determinar o parcelamento, a edificao ou a
utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado (cujo
aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no plano diretor ou em
legislao dele decorrente Estatuto, art. 5., 1., I) ou no utilizado,
devendo fixar as condies e os prazos para a implementao da referida
obrigao (Estatuto, art. 5.), que propter rem, e, com efeito, transmissvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior data da notificao,
sem interrupo de quaisquer prazos (Estatuto, 6.); (-b.) imposto sobre
a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo,
previsto como instituto tributrio e financeiro da poltica urbana (Estatuto, 4., IV, a) mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos
consecutivos (Estatuto, 7., caput); (-c.) desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica, de emisso previamente aprovada
pelo Senado federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real de indenizao e os
juros legais, prevista como instituto jurdico e poltico da poltica urbana
(Estatuto, 4., V, a) decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento,
edificao ou utilizao, o Municpio poder proceder desapropriao
do imvel com pagamento em ttulos da dvida pblica (Estatuto, 8.).
A partir da incorporao do imvel ao patrimnio pblico, o Municpio
dever proceder ao seu adequado aproveitamento no prazo mximo de
cinco anos, que pode ser efetivado diretamente pelo Poder Pblico ou
por meio de alienao ou concesso a terceiros, observando-se, nesses
casos, o devido procedimento licitatrio. (Estatuto, 8., 4. e 5.). Adverte Nelson Saule Junior que alm de improbidade administrativa, o
no cumprimento do prazo para promover o aproveitamento do imvel,
com base no Plano Diretor, caracteriza uma leso ordem urbanstica,
uma vez que o imvel continua no atendendo s funes sociais da cidade e funo social da propriedade, pelo fato de no estar sendo utilizado
para atender a uma necessidade de interesse da coletividade como, por
exemplo, para fins de habitao de interesse social14.

13 Saule Junior, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2004, pgina 272.
14 Saule Junior, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2004, pgina 291.

104

Apenas para retomar o conceito com vistas sua inaplicabilidade no

caso concreto, Maria Sylvia Zanella Do Pietro define discricionariedade
como a faculdade que a lei confere Administrao para apreciar o caso
concreto, segundo critrios de oportunidade e convenincia, e escolher
uma dentre duas ou mais solues, todas vlidas perante o direito15. Ao
cabo da exposio do quadro constitucional-legislativo, pergunta-se: qual
a outra soluo, vlida para o (D)ireito (Constitucional e Urbanstico), que
no a aplicao dos instrumentos indutores da funo social para a obteno dos objetivos republicanos (CR., 3.), dos objetivos constitucionais
da poltica urbana (CR, 182; 5., XXII e XXIII; e Estatuto, 2.)? Em qual
campo decisrio, recorrer-se-ia a critrios de convenincia e oportunidade? E, por fim, como a omisso administrativa (e legislativa) asseguraria o
interesse pblico [urbanstico]?
Pode-se responder que, diante do desenho constitucional da poltica
urbana, vislumbra-se incompatvel a discricionariedade no emprego dos
instrumentos de induo da funo social do solo urbano com o interesse
pblico urbanstico, pautado em objetivos da Repblica e da poltica urbana, constitucionalmente indicados. A atuao da Administrao sempre oportuna e conveniente para a correo das distores da urbanizao segregadora. Defende-se, assim, que a atuao vinculada porque
dirigida obteno do interesse pblico [constitucional].

4. Exigncia do adequado aproveitamento de bem desfuncionalizado pelo emprego dos instrumentos indutores da funo
social: dever fundamental do Poder Pblico Municipal?
[perspectiva objetiva do direito fundamental moradia]
A moradia prevista como direito social (CR., 6.), integrante da noo fundamental de mnimo existencial a ser logrado pelo salrio mnimo
adequado (CR., 7., IV). Para a implementao desse direito fundamental, a Constituio da Repblica atribui competncia comum Unio, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios (CR., 23, IX). Ademais, nos
moldes do 5., pargrafo 2., da Constituio da Repblica, os direitos e
garantias expressos na Constituio no excluem outros decorrentes dos
tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte [clusula de abertura material da Constituio], mesmo porque esta
15 Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2012,
pgina 62.

105

 a Repblica rege-se nas suas relaes internacionais pelo princpio da

prevalncia dos direitos humanos (CR., 4., II). Nesse sentido, a previso
do direito moradia [adequada] no se resume aos dispositivos constitucionais. A Declarao Universal dos Direitos Humanos, em seu artigo XXV,
dispe que toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a sua e a sua famlia sade e bem-estar, alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, direito
segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou
outros casos de perda dos meios de subsistncia em circunstncias fora
de seu controle. O Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais, no artigo 11, item 1, estipula que os Estados-partes no presente pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nvel de vida adequado para si prprio e sua famlia, inclusive alimentao, vestimenta e moradia adequadas, assim como uma melhoria contnua de suas condies
de vida. Os Estados-partes tomaro medidas apropriadas para assegurar
a consecuo desse direito, reconhecendo nesse sentido, a importncia
essencial da cooperao internacional fundada no livre consentimento
h outros tratados, porm, para os fins visados por este estudo, resumirnos-emos aos mencionados neste pargrafo.
Sobre a melhor especificao do contedo normativo do direito em
comento, cumpre trazer baila o Comentrio Geral n. 4 do Comit dos
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais sobre o direito moradia adequada. A pessoa humana no tem direito a qualquer moradia, que no
consiste no direito a um teto sobre a cabea. A moradia deve ser qualificada pela adequao. luz da lio de Nelson Saule Junior, o conceito
de adequao particularmente significativo com relao ao direito
moradia, posto que serve para sublinhar uma srie de fatores, a serem
verificados quando da avaliao se determinada forma de moradia pode
ser considerada ou no a moradia adequada, segundo as finalidades do
Pacto16. Dentre estes fatores de aferio da adequao, destacam-se,
ainda na esteira do magistrio de Saule Junior: segurana jurdica da posse; disponibilidade dos servios, materiais, benefcios e infra-estrutura;
gastos suportveis; habitabilidade; acessibilidade; localizao; adequao cultural. O Comentrio consigna, ainda, que os Estados devem dar
a devida prioridade aos grupos sociais que vivem em condies desfavorveis, concedendo-lhes ateno especial (Seo 11), bem como que o
Pacto [Internacional de Direitos Civis e Polticos] requer, claramente, que
16 Saule Junior, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2004, pgina 103.

106

cada Estado-parte tome todas as medidas que forem necessrias para

a garantia da plena realizao do direito moradia (Seo 12) tais diretrizes, evidentemente, devero nortear as polticas pblicas urbana e
habitacional do Estado para o cumprimento das obrigaes assumidas
perante a comunidade internacional
Posto isto (formado o bloco de constitucionalidade), de rigor observar
que os direitos fundamentais possuem uma dupla dimenso. A dimenso
subjetiva, explica Gilmar Ferreira Mendes, corresponde caracterstica
desses direitos de, em maior ou menos escala, ensejarem uma pretenso a que se adote um dado comportamento ou se expressa no poder da
vontade de produzir efeitos sobre certas relaes jurdicas17.A dimenso
objetiva, prossegue Mendes, resulta do significado dos direitos fundamentais como princpios bsicos da ordem constitucional, e nessa condio, participam da essncia do Estado de Direito democrtico, operando
como limite do poder e como diretriz para sua ao18.
No que tange ltima perspectiva, leciona Ingo Wolfgang Sarlet que
uma funo que tem sido reconduzida dimenso objetiva est vinculada ao reconhecimento de que os direitos fundamentais implicam deveres de proteo do Estado, impondo aos rgos estatais a obrigao permanente de, inclusive preventivamente, zelar pela proteo dos direitos
fundamentais dos indivduos, no somente contra os poderes pblicos,
mas tambm contra agresses por parte de particulares e at mesmo por
parte de outros Estados19.
Na leitura de Andr Rufino do Vale, por fim, a dimenso objetiva converte os direitos fundamentais em mandatos a serem otimizados, na
medida em que os direitos fundamentais, em sua vertente objetiva, comportam um contedo normativo que deve ser respeitado e realizado pelos
poderes pblicos (administrao, jurisdio e legislao) e pelos sujeitos
privados, transformam-se em comandos a serem otimizados, isto , a serem observados na maior medida possvel, de acordo com as possibilidades fticas e jurdicas nesse tocante, cumpre invocar o pargrafo 1. do
artigo 5. da Constituio da Repblica, consoante o qual as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata.
17 Curso de Direito Constitucional. 8. edio. So Paulo: Saraiva, 2013, pgina 167.
18 Curso de Direito Constitucional. 8. edio. So Paulo: Saraiva, 2013, pgina 167.
19 Sarlet. Ingo Wolfgan; Marinoni, Luiz Guilherme; Mitidiero, Daniel. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. So Paulo: RT, 2013, pgina 309.

107

Diante do exposto at aqui, parece razovel concluir que o direito fundamental moradia [adequada], em sua perspectiva objetiva, reclama
do Poder Pblico a adoo de medidas estratgicas componentes de uma
poltica pblica inclusiva e prioritariamente voltada aos grupos socialmente vulnerveis, no inseridos no solo urbano ante a sua reteno,
por outrem, sem a devida destinao social. Nessa senda, Nelson Saule Junior ensina que a utilizao das garantias constitucionais e instrumentos legais para a adoo nas reas urbanas de polticas urbanas e
habitacionais que permitam o acesso terra e moradia adequada a
grupos vulnerveis, a urbanizao e regularizao fundiria das favelas,
a melhoria das condies habitacionais dos cortios, a oferta de habitaes para a populao moradora de reas de risco de vida e/ou sade,
resultam na eficcia jurdica do direito moradia20. Destarte, ante a
perspectiva objetiva do direito moradia [adequada], no se consubstancia mera faculdade (termo imprprio), tampouco discricionariedade
(porquanto incompatvel com a noo de interesse pblico urbanstico),
mas um dever fundamental o emprego, pelo Poder Pblico Municipal,
dos instrumentos de induo da funo social da propriedade urbana e
a destinao do solo urbano desfuncionalizado habitao de interesse
social de grupos vulnerveis, com vistas promoo da dignidade destas
pessoas e aos objetivos republicanos e da poltica de desenvolvimento
urbano (interesse pblico urbanstico) e ao cumprimento das obrigaes
assumidas pelo Estado perante a comunidade internacional, sob pena de
sua responsabilizao.

5. Da interpretao do pargrafo 4. do artigo 182 da Constituio da Repblica superao do sentido gramatical e construo da norma jurdica pela interpretao constitucional
[mutao constitucional]: concluso.
A modificao da Constituio pode ocorrer por duas vias. Explica
Barroso, a via formal se manifesta por meio da reforma constitucional,
procedimento previsto na prpria Carta disciplinando o modo pelo qual
se deve dar sua alterao; a segunda, a via informal, se d pela denominada mutao constitucional, mecanismo que permite a transformao
do sentido e do alcance de normas da Constituio, sem que se opere,

20 Saule Junior, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2004, pgina 175.

108

no entanto qualquer modificao de seu texto21. Enquanto a primeira

via [formal] decorre do poder de reforma constitucional e est atrelada
ao valor da segurana jurdica e da caracterstica da rigidez constitucional
(da qual decorre sua supremacia), a segunda via [informal] decorre do
chamado poder constituinte difuso22 e conectada ao valor da perpetuidade e da caracterstica da plasticidade constitucional. Insta salientar
que a norma jurdica no coincide com o texto (enunciado normativo)
dele parte, mas a ele no se resume. A norma jurdica o produto da
interpretao. A mutao constitucional tambm se opera pela interpretao. Defende-se, nesse contexto, o aperfeioamento da mutao constitucional do artigo 182, 4., da Constituio da Repblica, que passa
a ser lido desta forma: dever fundamental do Poder Pblico municipal,
mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado.

6. Referncias bibliogrficas
Barroso, Luis Roberto. Curso de Direito Constitucional contemporneo
os conceitos fundamentais e a construo do novo modelo. 3. edio.
So Paulo: Saraiva, 2011.
Carvalho Filho, Jos dos Santos. Comentrios ao Estatuto da Cidade. 5.
edio. So Paulo: Atlas, 2013.
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. edio. So
Paulo: Atlas, 2014.
_______, Discrionariedade administrativa e o direito fundamental boa
administrao pblica. 2. edio. So Paulo: Malheiros, 2010.
Freitas, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2009.

21 Barroso, Luis Roberto. Curso de Direito Constitucional contemporneo os conceitos fundamentais e a construo do novo modelo. 3. edio. So Paulo: Saraiva, 2011, pgina 146.
22 Nas palavras de Marcelo Borges de Mattos Medina, em monografia, o poder constituinte
difuso a expresso da realidade no Direito Constitucional. Detm-no as foras sociais, em face
das contingncias fticas de cada momento, com as quais precisa conciliar-se a Constituio, a
fim de ser efetiva (Constituio e Realidade: a influncia das transformaes sociais na jurisdio
constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2011, pgina 22).

109

Houaiss, Antonio; Salles, Mauro de Salles. Dicionrio Houaiss de Lngua

Portuguesa. 1. ed. Rio de Janeiro: Objetiva, 2009.
Kukassawa, Fernando. Regularizao Fundiria Urbana: Lei n. 11.977/2009.
So Paulo: Saraiva, 2013.
Mello, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31.
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Paulo: Malheiros, 2014.
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Vale, Andr Rufino. Estruturas das Normas de Direitos Fundamentais- repensando a distino entre regras, princpios e valores. So Paulo: Saraiva, 2009.

110

VI. Relao do Estado com populao atingida por

intervenes pblicas - um necessrio choque de
confiana
Ana Arantes Rodrigues1
Quando se trabalha na defesa de pessoas que tm seu direito moradia violado, seja por nunca terem tido acesso a ele, seja por terem a sua
moradia ameaada pela interveno de terceiros, especialmente o Poder
Pblico, algo que chama muito a ateno a falta de confiana que essa
populao tem no Estado. E a absoluta falta de capacidade desse Estado
lidar com essa realidade.
A falta de confiana por parte do cidado em relao ao Estado, seja
por identific-lo como o ente gerador de seus problemas, seja por no
confiar na sua vontade ou capacidade de resolv-los, no acontece apenas quando a pauta a questo habitacional. Mas esse ser o foco do
presente trabalho.
Mais especificamente, casos em que as pessoas, de alguma forma,
exercem o seu direito moradia, embora em situao de precariedade,
e se vm diante de uma situao de interveno por parte do Estado na
rea em que vivem e, portanto, no seu direito de morar.
Nesses casos, invariavelmente, a interveno do Estado se d em etapas: primeiro a famlia ser privada de seu direito moradia (removida)
para depois receber o direito de exerc-lo em outro local, supostamente
em melhores condies. Para o bom sucesso dessa relao, portanto,
premissa que o cidado acredite que o Estado vai garantir a segunda etapa da interveno.
Em geral, a interveno acompanhada do discurso de melhoria das
condies habitacionais das famlias afetadas, ou ao menos de garantia
da devida compensao pela sua perda. No entanto, a regra, ao menos
nos casos acompanhados pela Defensoria Pblica, as famlias no acre1
Defensora Pblica. Coordenadora do Ncleo de Habitao e Urbanismo da Defensoria Pblica de So Paulo no perodo de dezembro de 2010 a julho de 2014.

111

ditarem que isso vai acontecer, o que por um lado lhes causa um transtorno emocional enorme e, por outro, dificulta em muito a interveno
do Estado.
Por exemplo, um dos casos que o Ncleo de Habitao e Urbanismo da
Defensoria Pblica acompanha atualmente o processo de regularizao
urbanstica e fundiria da Favela Tolsti. Trata-se de um projeto pelo qual
a comunidade batalhou bastante, ou seja, de uma interveno almejada
pelos moradores, que participaram de sua elaborao.
Mesmo assim, as tratativas acerca do projeto emperraram na comunidade, que no aceita que os moradores que precisam ser removidos
(e ningum questiona a necessidade dessas remoes) sejam atendidos
por meio de programas de atendimento provisrio, com o compromisso
de o receberem at seu atendimento definitivo. A comunidade quer que
as famlias sejam removidas diretamente para uma unidade habitacional
definitiva ou, no mnimo, que no termo de compromisso a ser assinado pela Prefeitura j conste em que empreendimento sero atendidas e
quando isso acontecer.
Isso porque a comunidade teme que o atendimento definitivo demore
demasiadamente (ou mesmo que ele nunca acontea), bem como que o
atendimento provisrio venha a ser suspenso antes disso2. Ora, mas eles
teriam o compromisso escrito de que receberiam o atendimento provisrio at o atendimento definitivo. Isso no basta? No.
E, para entender porque no, a primeira pergunta qual precisamos
responder se o Estado de fato d causa a essa desconfiana, ou se essa
se deve simplesmente a questes culturais, eventuais preconceitos, ou
mesmo a uma herana histrica, por exemplo.
Para responder a essa pergunta, passamos a analisar alguns casos, recentemente acompanhados pela Defensoria Pblica3.

2
Alm de considerar o valor do auxlio aluguel baixo, insuficiente para alugar um imvel na
regio.
3
Todos os casos aqui narrados so ou foram acompanhados pelo Ncleo de Habitao e
Urbanismo da Defensoria Pblica, estando os respectivos procedimentos administrativos disposio para consulta no ncleo.

112

1. Suspenses de atendimento provisrio

Uma situao muito comum na Defensoria Pblica o comparecimento de pessoas alegando que tiveram o pagamento do auxlio aluguel
suspenso. As razes so muitas. s vezes, uma irregularidade qualquer
no cadastro, facilmente solucionvel. s vezes, porm, a situao mais
complicada.
Migrao de um programa para o outro
No final de 2013, chegou ao conhecimento da Defensoria Pblica
que moradores de uma serie de comunidades,4 que receberam termos
de compromisso, assinados pela Prefeitura, de que permaneceriam no
atendimento provisrio at o seu atendimento definitivo,5 no estavam
recebendo o valor do auxlio.
Ao investigar o que estaria acontecendo, a Defensoria Pblica descobriu, depois de muitos ofcios, que o problema era que no havia mais
verba para pagamento do programa no qual os moradores estariam inscritos, o Parceria Social, razo pela qual a Prefeitura estaria fazendo a migrao dessas pessoas para outro tipo de programa de atendimento provisrio. Tal migrao, no entanto, no era automtica, sendo necessrio
verificar se as famlias cumpriam os requisitos para esse novo programa.
A essa altura, pessoas j estavam h mais de seis meses sem receber o
auxlio, sendo que muitas j haviam sido despejadas ou possuam aes
de despejo em curso.
Ou seja, mesmo possuindo um termo de compromisso, no qual a Prefeitura garantia a continuidade do atendimento provisrio, os moradores
tiveram esse pagamento suspenso por meses.
Favela do Moinho
A Favela do Moinho est localizada na regio central da cidade, em
4
A ttulo de exemplo, as comunidades removidas do Boqueiro, Passagem III, Parque Santa
Madalena, Parque Cocaia e Vila Cristina.
5
Trata-se de um termo de compromisso padro, que comeou a ser entregue pela Prefeitura
depois de muita insistncia por parte dos movimentos sociais, moradores, Defensoria Pblica e
advogados, que pressionavam para que as promessas at ento verbais feitas pela Prefeitura aos
moradores, quando da remoo em razo de interveno na sua comunidade, fossem formalizadas.

113

uma rea particular, ocupada h dcadas por populao de baixa renda.6

Em 2011 e 2012 a favela sofreu dois incndios, nos quais muitos barracos foram destrudos. Por ocasio deles, a Prefeitura ofereceu aos moradores afetados a inscrio em programa de atendimento provisrio, o
qual seria pago at seu atendimento definitivo.
Ocorre que, em determinado momento, por ficar sabendo que parte
dos moradores que estariam recebendo o atendimento provisrio havia
retornado Favela do Moinho, o que fez a Prefeitura? Convocou cada
famlia para verificar a sua situao, alertando-os sobre a impossibilidade
de receber o atendimento morando na rea e ento, se o caso, suspender o pagamento?7 No. A sada encontrada foi simplesmente suspender
o pagamento de todas que estavam recebendo o atendimento. Menos
trabalhoso para o Poder Pblico, sem dvida, que parece no ter se importado com o fato de que as famlias que no haviam voltado para a rea
poderiam ser despejadas de suas casas em razo da falta de pagamento
do aluguel, como efetivamente aconteceu.

2. Quando o Estado muda de ideia

Edifcios So Vito e Mercrio
O caso dos edifcios So Vito e Mercrio , talvez, o principal exemplo de uma situao na qual o Poder Pblico subitamente muda de ideia
acerca dos rumos de uma interveno, no curso de sua implementao,
gerando grande frustrao na populao diretamente envolvida (alm de
graves prejuzos).
Resumidamente, os Edifcios So Vito e Mercrio eram imveis particulares construdos na dcada de 50, que serviam de moradia para pessoas de baixa renda, sendo um dos poucos prdios da regio central que
6
Para contextualizar a questo, anote-se que h quase uma dcada a rea alvo de disputa
entre a Prefeitura, que quer desapropriar a rea para utiliz-la para outros fins que no habitacionais, e os moradores, que lutam para permanecer ali e terem a rea regularizada. No campo
judicial, existe uma ao de usucapio dos moradores em curso e uma deciso de um juiz federal
que assegura a sua posse da rea at o julgamento final daquela.
7
No vamos aqui nos debruar sobre a legitimidade dessa proibio de retorno rea, mas
vale anotar que era esperado que isso acontecesse, uma vez que essas pessoas se viram, de uma
hora para outra, tendo que encontrar um imvel para alugar, com famlias normalmente numerosas, no centro da cidade de So Paulo, com uma bolsa de R$ 300,00 por ms.

114

serviam a esse propsito. Ao longo dos anos, no entanto, os edifcios passaram por um profundo processo de deteriorao.
Diante desse contexto, em meados de 2000, o Municpio de So Paulo
incluiu os Edifcios no Programa Ao Centro, um conjunto integrado
de aes, que visava conduzir, no mbito dos distritos da S e Repblica,
a reverso da desvalorizao imobiliria e recuperao da funo residencial, a transformao do perfil econmico e social e a recuperao do
ambiente urbano, entre outros objetivos.
A rea em que estavam os Edifcios foi desapropriada pela Companhia
Metropolitana de Habitao de So Paulo - COHAB, com vistas a readequ-lo moradia para populao de baixa renda. As famlias deixaram
suas casas, de forma voluntria, com a promessa de que retornariam a
elas aps essa readequao.8
No entanto, em 2005, sobreveio a suspenso do planejamento de revitalizao dos edifcios, optando a Prefeitura por demolir os Edifcios So
Vito e Mercrio, destinando a rea no mais poltica habitacional, mas
reurbanizao do Parque Dom Pedro II.9
Quase 10 anos depois, os prdios foram demolidos e seu terreno se
encontra vazio.
J os moradores, que concordaram em sair do prdio com o compromisso de que a ele retornariam, esto espalhados pela cidade. Muitos
provavelmente saram do centro. Alguns proprietrios receberam indenizao (muitas no valor de oito, dez mil reais), alguns moradores foram
inseridos em programas de atendimento provisrio, com o compromisso
8
O contrato administrativo que viabilizaria a reforma dos edifcios chegou a ser assinado, em
2004, pelo Municpio de So Paulo e pela Caixa Econmica Federal. Vale anotar que essa poltica
pblica foi aprovada pelo Conselho Municipal de Habitao, observado o princpio da gesto democrtica da cidade, consoante aos princpios participativos inscritos no Estatuto da Cidade Lei
Federal 10.257/2001.
9
No objeto do presente artigo os aspectos urbanstico e legal do destino dos Edifcios
So Vito e Mercrio, mas vale anotar que esse caso certamente um dos maiores exemplos de
desrespeito ordem urbanstica, em especial por ter o Estado simplesmente ignorado o fato de
que ambos os prdios estavam demarcados como ZEIS e que, portanto, por fora legal, deveriam
ser destinados obrigatoriamente construo de habitao de interesse social. E esse desrespeito
foi praticado pelo Executivo Municipal e corroborado pelo Judicirio paulista, que julgou improcedente ao da Defensoria Pblica, Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos e Instituto Polis que
questiona a mudana de planos em relao aos edifcios.

115

de atendimento habitacional definitivo. Alguns efetivamente receberam

esse atendimento, outros se encontram at hoje em atendimento provisrio. E alguns desses deixaram inclusive de receber o atendimento provisrio.
Trecho norte do Rodoanel
Para construo do trecho norte do Rodoanel, a DERSA (empresa pblica responsvel pela obra) precisou remover cerca de trs mil e quatrocentas famlias. Para garantir o atendimento habitacional dessas famlias,
foi elaborado um programa de reassentamento, segundo o qual essas
poderiam optar pelo atendimento que melhor lhes atendesse, de acordo
com a avaliao de cada uma delas: uma unidade habitacional da CDHU
quitada ou a indenizao pelas benfeitorias referente ao seu imvel.10
No entanto, aps o incio das remoes, a DERSA passou a condicionar
a possibilidade de opo pela indenizao anuncia pelo proprietrio
registral. Com isso, aquelas famlias que residem em reas cujos proprietrios no anuram com o pagamento das benfeitorias aos ocupantes,
no puderam mais optar pela indenizao pecuniria.11
Vale observar que em uma das comunidades, Jd. Paran, essa mudana de rumos se deu depois que a DERSA j havia comeado a efetivamente remover as famlias, tendo entregado o laudo para diversas delas
- o que iniciava, pelo programa da prpria empresa estatal, o prazo de
sessenta dias para a sua remoo. Previsvel o que aconteceu: com base
no valor do laudo, as famlias que optariam pela indenizao comearam
a procurar imveis para comprar, chegando inclusive a fechar negcios,
assinar contrato, pagar sinais.12

116

10 O prprio Guia de Desapropriao e Reassentamento, elaborado e entregue pela DERSA aos moradores, afirmava que: o Programa de Reassentamento oferece duas alternativas de
atendimento para as famlias beneficiadas, que consistem em: Receber o valor da indenizao das
benfeitorias, de acordo com o laudo de avaliao; ou Receber uma unidade habitacional.
11 No se pretende aqui discutir se essa escolha feita pela DERSA est correta ou no, mas to
somente analisar o impacto que essa mudana de posio gerou na populao e, consequentemente, na credibilidade do Estado perante essa.
12 E aqui vale um parntese para observar que os sinais foram pagos com dinheiro da prpria
famlia, conseguido muitas vezes por meio de emprstimos, inclusive junto a agiotas, uma vez que
a DERSA pagava o valor total da indenizao somente no momento da mudana da famlia. Por
diversas vezes a Defensoria Pblica e moradores pleitearam junto DERSA que fosse adiantado
um sinal (30%), no momento em que a famlia fizesse a opo pela indenizao, para que essa
pudesse dar entrada em um imvel, mas a resposta foi sempre taxativa: no poderiam dar esse sinal, pois o fato de somente receber a indenizao no momento da mudana seria a nica garantia
da DERSA de que as pessoas efetivamente iriam liberar o imvel. Trocando em midos, o Estado

No entanto, para essas pessoas, o pagamento no aconteceu na data

estipulada. Com a nova orientao, e como o proprietrio registral no
anuiu com o pagamento das benfeitorias aos ocupantes, o pagamento da
indenizao aos moradores foi simplesmente suspenso. O Estado no se
preocupou se os moradores perderam o sinal que haviam dado, fizeram
uma dvida que no tinham como pagar, nem tampouco se essa alterao
as colocou novamente em um lugar de absoluta incerteza com relao ao
seu futuro.13
Em todos os exemplos at agora narrados, o Estado deixou de cumprir
compromissos previa e expressamente assumidos. Ora, como esperar
que os moradores confiem no Poder Pblico, se at o que estava dito e
escrito muda ao seu bel prazer?
No importa se o descumprimento se d em razo de uma dificuldade
oramentria ou administrativa qualquer, ou se o Estado simplesmente
opta por alterar os rumos de uma poltica pblica durante seu curso. Situaes como essas, inegavelmente, afetam diretamente a capacidade
do cidado confiar no Estado com relao implementao de polticas
pblicas relacionadas moradia.
E, como as pessoas conversam e as histrias se espalham, no difcil
compreender porque o Estado encontra tanta resistncia em convencer
as pessoas a aderirem a polticas pblicas habitacionais que passem pelo
seu reassentamento, o que dificulta em muito a sua implementao.
Por isso, mesmo deixando de lado o fato de que se espera que em um
Estado Democrtico de Direito a relao administrador-administrado seja
pautada pelo respeito aos direitos fundamentais desse e pelo princpio da
boa-f14, certamente dar a segurana que o cidado precisa para aderir
no precisa confiar no morador (que ainda teria 70% do valor para receber e a certeza de que a
empresa estatal teria meios de tir-lo fora caso ele no sasse, alm do receio de no receber o
restante da indenizao caso isso acontecesse), mas o morador precisa confiar no Estado e acreditar, com base to somente na palavra da equipe social terceirizada (que a nica com quem
conversa), que o procedimento vai ocorrer da forma como prometido e que ela vai receber o
valor combinado na data combinada.
13 No caso do Jd. Paran, muito tempo depois do prometido, a DERSA conseguiu viabilizar
o pagamento da indenizao aos moradores. Em outros casos isso no aconteceu, e as pessoas
seguem sem saber qual ser seu destino.
14 Mrcio Lus Dutra de Souza faz uma interessante abordagem sobre essa questo no artigo
O princpio da boa-f na administrao pblica e sua repercusso na invalidao administrativa,
disponvel em http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11785&revista_caderno=4#_ftn48. Acesso em 28/07/2014.

117

a determinado projeto de interveno uma forma mais inteligente do

Poder Pblico atuar, at porque uma poltica pblica pautada em uma relao de confiana certamente ser implementada de forma muito mais
clere. Porm, isso no se verifica na prtica.

3. Falta de informaes claras e de formalizao de

compromissos
muito comum que a relao do Estado com o cidado que ter seu
direito moradia de alguma forma afetado em razo de uma atuao
daquele seja marcada, inicialmente, pela ausncia de informaes claras
com relao ao que vai acontecer. No raras vezes os moradores ficam
sabendo que sero removidos por notcias de jornal, por exemplo, que
indicam a interveno na regio onde moram, antes que o Poder Pblico
os procure para informar sobre a interveno, se recebero atendimento
habitacional etc.
E, uma vez feito esse contato, essas informaes geralmente chegam
de forma imposta15, esparsa e informal, havendo geralmente muita resistncia, por parte do Poder Pblico, em formalizar as promessas feitas
com relao ao seu atendimento. No entanto, tal clareza e formalidade
so essenciais quando o Estado vai promover a remoo de famlias por
uma razo qualquer, como a construo de obras pblicas ou por estarem
em situao de risco. Vejamos alguns exemplos em que essa resistncia
fica clara, bem como as suas consequncias.
Ainda a construo do trecho norte do Rodoanel
Como j vimos, pelo programa de reassentamento da DERSA, destinado s famlias atingidas pela construo do trecho norte do Rodoanel,
essas poderiam optar pelo atendimento que melhor lhes atendesse: uma
unidade habitacional da CDHU quitada ou a indenizao pelas benfeitorias referente ao seu imvel.

118

15 Anote-se que o fato da comunidade raramente ser chamada a participar do processo de

construo do projeto de interveno na rea em que mora, alm de desrespeitar o princpio da
gesto democrtica da cidade e inmeros dispositivos legais, certamente contribui sobremaneira
para a desconfiana que o cidado possui do Poder Pblico. Em razo da complexidade e abrangncia desse tema, no entanto, deixamos de nos aprofundar na questo da participao popular
no presente trabalho.

No entanto, uma das principais divergncias dos moradores e da Defensoria Pblica com a DERSA, que levou inclusive judicializao da
questo, foi o fato do Poder Pblico no ter adotado qualquer medida
concreta no sentido de efetivamente criar um contexto favorvel para
que os moradores se sentissem seguros para optar pelo atendimento por
meio da unidade habitacional16.
Como consequncia, durante as diversas reunies que a Defensoria
Pblica fez com os moradores, foi recorrente ouvir manifestaes de incertezas com relao ao atendimento oferecido, como: eu no acredito
que vamos receber as unidades, eu no acredito que as unidades vo
ser entregues no prazo que eles dizem e ns no sabemos se as unidades vo ser mesmo na regio, como eles dizem.
fcil identificar, assim, que essa falta de confiana com relao aos
compromissos manifestados pelos representantes da empresa estatal
afastou os moradores da opo pela unidade habitacional, justamente
por essa se apresentar como uma promessa futura por parte do Poder
Pblico, enquanto a indenizao surgia como algo mais concreto e imediato.
Para contornar essa situao, a Defensoria Pblica pleiteou que, antes
que os moradores optassem pelo tipo de atendimento, eles tivessem absoluta clareza sobre quais as caractersticas de cada um dos atendimentos. No caso da indenizao, isso estava garantido, pois a famlia teria em
mos o laudo com o valor da indenizao. No caso da unidade habitacional, no entanto, seria necessrio, no mnimo, que estivesse absolutamente claro onde e quando se daria o atendimento, bem como informaes
ao menos gerais sobre as caractersticas das unidades. E essas informaes, evidentemente, deveriam estar formalizadas, sendo expressas no
termo de compromisso assinado entre DERSA e morador.
No entanto, apesar da insistncia da Defensoria Pblica, a empresa
estatal se recusou, expressamente, a inserir tais informaes no termo
de compromisso.
16 Vale anotar que, embora oferecer opes seja interessante, at porque a indenizao de
fato se mostra como mais indicada no caso de algumas famlias, o atendimento por meio de unidade habitacional, quitada, sem dvida o mais adequado em termos de poltica pblica habitacional. Afinal, ele garante que essas famlias passaro a residir em uma moradia digna, quitada e
regular, o que no acontece com o pagamento de uma indenizao pelas benfeitorias, na grande
maioria das vezes insuficiente para aquisio de uma moradia digna e regularizada, colocando as
pessoas em uma situao de vulnerabilidade social muitas vezes maior do que a anterior.

119

Quando cobrados, por exemplo, com relao ao fato do prazo de entrega da obra no constar do termo, os representantes da DERSA afirmavam, verbalmente, que a entrega do Rodoanel somente seria possvel
com a entrega das unidades e que aquela no poderia atrasar por imposies do BID17, indicando uma serie de consequncias para o Estado caso
isso acontecesse. Para eles, isso bastava. Ora, mas se a DERSA garantia a
entrega da obra dentro de trinta e seis meses, por que no colocar isso
expressamente no termo? natural que, diante dessa recusa, os moradores duvidassem que a entrega do imvel ocorreria no prazo indicado.
Ou seja, o que os representantes do Estado parecem no ter percebido, que no bastava entregar a obra em trinta e seis meses. Ao Estado,
como mulher de Csar, no basta ser honesto; tem que parecer honesto. Afinal, o problema, naquele momento (antes da opo das famlias),
no era garantir a entrega das unidades conforme prometido, mas convencer os moradores de que o faria, para que esses se sentissem seguros
para optar por esse atendimento. Para isso, no havia mtodo mais eficaz
do que incluir as promessas verbais no termo de compromisso, para
dar a elas concretude e algum grau de exigibilidade.18
Mas isso o Estado se recusou a fazer. E o resultado foi que, em um universo de cerca de trs mil e quatrocentas famlias, menos de mil optaram
pelo atendimento por meio de unidade habitacional.19
Construo do Monotrilho
As comunidades Buraco Quente e Comando foram removidas para
construo do Monotrilho (Linha 17-Ouro do Metr). Como a maioria dos
ocupantes no tinha a sua propriedade regularizada, o Metr (empresa
17 Banco Interamericano de Desenvolvimento, que financia parte da obra.
18 No nos aprofundaremos nesse ponto, mas vale consignar que a constante recusa em formalizar alguns compromissos referentes ao atendimento por meio de unidade habitacional, consequentemente tornado-o menos atrativo aos moradores, levanta a suspeita de que essa seja
uma estratgia pensada justamente para desestimular a opo por essa forma de atendimento, j
que o pagamento da indenizao mais simples para o Estado. A corroborar com essa tese est
o fato de que o nmero de unidades planejadas para atendimento populao removida correspondia a menos de um tero do nmero de famlias afetadas pela obra, de modo que, se boa parte
dos moradores optassem por esse atendimento, isso teria sido um problema para a DERSA, j que
no haveria unidades suficientes.
19 Segundo representantes das comunidades, no foram isolados os casos de pessoas que optaram pela indenizao mesmo recebendo valores muito inferiores ao de uma unidade da CDHU,
simplesmente porque no acreditavam que o atendimento via unidade habitacional seria efetivo.

120

pblica responsvel pela obra) criou um plano de reassentamento, para

lhes garantir um atendimento habitacional.
No discutiremos aqui esse plano, seus problemas e acertos, nem a
situao atual das famlias, que est longe de estar resolvida. Apenas usaremos como exemplo um dos pontos das tratativas, que envolveram comunidade, CDHU, Metr, Defensoria Pblica e Ministrio Pblico.
Pelo plano de reassentamento, as pessoas que optassem pelo atendimento via unidade habitacional seriam atendidas no mesmo local de
onde estavam sendo removidas. Ou seja, elas ficariam um perodo recebendo atendimento provisrio, enquanto a CDHU construiria, naquele
mesmo local, o empreendimento no qual essas famlias seriam reassentadas.
Trata-se de um ponto bastante positivo desse programa de atendimento, j que, em casos semelhantes, geralmente no se sabe o local em
que ser construdo o empreendimento para reassentamento, sendo que
a grande insegurana reside justamente em no se saber onde esse se
dar. Assim, se o fato do atendimento ser no mesmo local era um ponto
importante para essas famlias, desnecessrio observar que essa era uma
informao essencial para constar no Termo de Compromisso assinado
entre elas e o Poder Pbico, que formalizava o atendimento a ser prestado.
No entanto, na primeira verso desse termo, essa informao no
constava. Nada no documento indicava o endereo do futuro atendimento definitivo. Isso, evidentemente, deixou as famlias inseguras.
Registre-se que, aps o incio das tratativas, essa foi uma das primeiras
questes levantadas e o Metr aceitou incluir essa informao no termo.
No entanto, de se questionar porque essa informao no foi includa
desde o princpio.
Tal conduta indica a propenso do Poder Pblico a se comprometer
com o mnimo possvel. No estivesse a comunidade organizada, e no
tivesse ela brigado por maior clareza no documento, essa informao no
constaria dele e se, no futuro, por um motivo qualquer (como economia,
considerando-se que a comunidade encontrava-se em rea bastante valorizada da cidade), o gestor responsvel pelo programa resolvesse alte121

rar o local de construo do empreendimento, os moradores no teriam

como cobrar o cumprimento da promessa feita quando da remoo.
Tal conduta, no entanto, apesar de ser at esperada em uma relao
entre particulares (quando uma pessoa assina um contrato, por exemplo,
ela naturalmente se preocupa apenas com as clusulas que lhe interessam), no pode pautar a relao entre o Estado e um particular, especialmente quando esse uma pessoa em situao de evidente vulnerabilidade social.
Nesse caso, no estamos diante de uma situao em que legtimo
esperar que cada um defenda os seus interesses. Primeiro porque as
partes no esto em p de igualdade. Segundo porque, se fato que
ao Estado interessa executar determinada obra pblica da forma menos
onerosa possvel, tambm fato que garantir o direito moradia digna
dos seus cidados tambm funo do Estado, especialmente quando
esse direito foi afetado justamente em razo daquela obra.
E, se assim, o prprio Estado deveria prezar para que todas as garantias do cidado estivessem devidamente formalizadas no contrato que
est assinando com ele.
Despreparo do agente pblico
Durante reunies para tratar do atendimento habitacional destinado
a comunidades afetadas por intervenes do Poder Pblico, no raro se
observam situaes nas quais o agente pblico responsvel pelas tratativas com a populao afetada se mostra pessoalmente ofendido com as
cobranas acerca da formalizao dos compromissos (por exemplo, de
que os moradores no sejam removidos sem receber algum termo de
compromisso, por escrito, do qual conste expressamente os seus direitos, ou mesmo cobranas referentes ao texto desse termo).
Nessas situaes, como se os moradores, ou a Defensoria Pblica,
estivesse pondo em cheque a honra e a palavra, no apenas Estado, mas
tambm a desses funcionrios pblicos, pessoalmente.
Isso mostra como os rgos pblicos, e seus funcionrios, muitas vezes no esto preparados para lidar com o cidado de forma republicana. Querer garantias de que os compromissos assumidos pelo Poder
122

Pblico sero atendidos no pode ser visto como uma desconfiana do

funcionrio pblico que tem, naquele momento, a funo de representar
o Estado na assuno desses compromissos, mas sim como um direito de
qualquer pessoa, e uma obrigao daquele. No entanto, quem trabalha
para efetivar direitos fundamentais, por meio da cobrana do Estado para
que cumpra seu papel nesse processo, sabe quanto custa colocar cada
compromisso no papel.

4. Concluso
Analisando os casos concretos, parece no restar dvidas de que a populao possui motivos bastante concretos para desconfiar que os compromissos assumidos por representantes do Poder Pblico, quando da
interveno em uma rea, no venham a se efetivar.
Como vimos, isso se d tanto pelo fato do Poder Pblico se recusar, ou
simplesmente resistir, a formalizar seus compromissos, como pelo fato de
no serem raras situaes nas quais o Estado ignora compromissos previamente assumidos, mesmo que formalmente. E aqui, quando falamos
em Estado, falamos tanto do Poder Executivo, responsvel direto por determinada interveno e, portanto, pelo descumprimento de promessas,
como do Poder Judicirio, que em geral resiste a intervir nesses casos,
sob o fundamento da discricionariedade do Poder Pblico.
Para comear a reverter esse quadro, portanto, faz-se necessrio que o
Estado promova um verdadeiro choque de confiana em seus cidados.
E isso depende, evidentemente, de que as Instituies Pblicas, por
meio daqueles que atualmente gerenciam suas estruturas, se convenam
de que serem merecedoras da confiana da populao um valor e um
objetivo a ser perseguido em um Estado Democrtico de Direito.
Feito isso, preciso que os agentes pblicos das diversas esferas administrativas compreendam o cenrio atualmente colocado e estejam capacitados para lidar com ele, reconhecendo a responsabilidade do Poder
Pblico nessa quebra de cofiana. Isso porque, como pudemos observar,
os representantes do Poder Pblico geralmente ignoram o fato dessa desconfiana existir ao travar espaos de dilogo com a populao, ou agem
como se ela no tivesse nenhuma razo de ser, o que apenas contribui
para a ampliao do abismo entre o Estado e o cidado.
123

Somente a partir dessa compreenso do cenrio e vontade de alter-lo o Poder Pblico ter condies de traar estratgias para reverter
essa situao, produzindo aquele chamado choque de confiana. E para
isso, um primeiro passo, sem dvida, passar a garantir que, quando da
necessidade de interveno no direito moradia de uma pessoa, esse
direito seja respeitado, e que a expresso desse respeito se d mediante
a formalizao do atendimento a que far jus.20 Afinal, essa formalizao
a melhor forma de dar s pessoas a garantia de que as promessas sero
cumpridas, pois fornece a elas um instrumento de cobrana desse direito.
Alm disso, evidentemente, honrar o compromisso assumido, implementando a poltica pblica da maneira como inicialmente prevista
e formalizada, tambm fundamental. Afinal, se fato que existe uma
margem de atuao pelo Poder Executivo no que se refere formulao
de polticas pblicas, tambm fato que, a partir do momento que essa
poltica comea a ser implementada, especialmente quando pessoas so
envolvidas e negativamente afetadas por esse processo, no h mais que
se falar em discricionariedade do Poder Executivo no que se refere a sua
implementao conforme prometido.21
Afinal, no podemos esquecer que os atos administrativos esto vinculados a princpios como o da dignidade da pessoa humana, moralidade,
boa f e confiana22.
20 Atendimento esse traado com a participao da populao diretamente afetada, que se
dar a partir da apropriao, por parte dessa, de todas as informaes necessrias, devidamente
transmitidas pelo Poder Pblico.
21 No se est a descartar a possibilidade de ocorrerem situaes que exijam uma alterao
do projeto inicial, mas essa deve ser tratada como excepcional. E, como exceo, precisa ser devidamente justificada pelo administrador, que tem tambm a obrigao de repactuar a alternativa
com as pessoas diretamente afetadas (que geralmente no recebem qualquer esclarecimento).
22 Sobre os princpios da proteo da confiana e da boa-f no mbito do direito pblico, Ingo
Wolfgang Sarlet ensina que (...) convm no olvidar (muito embora seja comum a falta de lembrana) que o princpio da proteo da confiana guarda estreita relao com o princpio da boa-f
(no sentido de que a proteo da confiana constitui um dos elementos materiais da boa-f), que,
apesar de estar sendo intensamente versado na esfera do direito privado (pelo menos de algum
tempo para c), ainda se ressente pelo menos no direito ptrio de algum maior desenvolvimento do direito pblico (especialmente no campo do direito constitucional, administrativo e
tributrio), em que pese alguns importantes progressos j efetuados. Importante lembrar aqui o
fato de que a proteo da confiana constitui um dos elementos materiais do princpio da boa-f,
tendo por corolrio notadamente no mbito das relaes negociais o dever da parte de no
fraudar as legtimas expectativas criadas pelos prprios atos, o que evidencia a conexo direta da
boa-f com a proteo da confiana no sentido de uma certa auto-vinculao dos atos e, portanto, de uma inequvoca relao com a noo de proibio de retrocesso (SARLET, Ingo Wolfgang.
A Eficcia do Direito Fundamental Segurana Jurdica: Dignidade da Pessoa Humana, Direitos
Fundamentais e Proibio de Retrocesso Social no Direito

124

Nesse sentido, os compromissos assumidos pelo Poder Pblico perante os particulares tambm podem, e devem, ser cobrados judicialmente.
Por isso, tambm fundamental que o Judicirio compreenda seu papel nesse processo, garantindo o controle jurisdicional das polticas pblicas conforme prometidas populao diretamente afetada por elas,
especialmente quando essa promessa for condicionante para que as pessoas cumpram a sua parte no trato. No caso, sarem de suas casas.
Tratam-se de passos, talvez no suficientes, mas fundamentais para
que a ideia de promessas de agentes pblicos seja substituda pela noo
de compromissos de Estado, essencial para a efetivao de qualquer direito fundamental, especialmente quando a atuao positiva do Estado
para implement-lo passa pela negociao direta com a populao atingida.

125

VII. AES DE DESTITUIO DO PODER FAMILIAR E SUA

RELAO COM A AUSNCIA DE MORADIA ADEQUADA
Leonice Fazola de Quadros1

1. Introduo
Este trabalho busca analisar as perspectivas da ausncia de moradia
adequada nos casos de destituio do Poder Familiar.
Na primeira parte, feito um breve panorama da estrutura jurdica do
Estado de So Paulo, uma concisa apresentao da luta pela criao da
Defensoria Pblica do Estado de So Paulo e a implementao do Centro
de Atendimento Multidisciplinar da Defensoria Pblica paulista.
Na segunda parte, discute-se a trajetria do Servio Social e o papel
do Assistente Social frente s expresses da questo social, a partir do
Cdigo de tica de 1993.
Na terceira parte, analisa-se o conceito de Poder familiar e a destituio do Poder familiar na perspectiva jurdica e social e das questes
relacionadas com perfil socioeconmico dos interessados.
Na quarta parte, discutida e problematizada a questo de moradia
digna, sua ausncia e a proximidade com a destituio do poder familiar.
Na quinta parte, so discutidos os casos de destituio do Poder Familiar associado ausncia de moradia adequada na Defensoria Pblica
- Unidade So Miguel Paulista em que envolva a atuao do Assistente
Social do CAM.
Na sexta e ltima parte do artigo so apresentadas as consideraes
finais.

1
1 Assistente Social. Agente da Defensoria Pblica do Estado de So Paulo. Especialista em
Dependncia Qumica pela Universidade de So Paulo/GREA (USP). Ps-Graduanda em Trabalho
Interdisciplinar com crianas e adolescentes na rea Sociojurdica Faculdades Metropolitanas Unidas (UniFMU). Mestranda em Polticas Sociais pela Universidade Cruzeiro do Sul (UNICSUL).

126

2. A estrutura jurdica do Estado de So Paulo, a Defensoria

Pblica do Estado e o seu Centro de Atendimento Multidisciplinar
A funo do Poder Judicirio2 garantir os direitos individuais, coletivos e sociais e resolver conflitos entre cidados, entidades e Estado. Para
isso, tem autonomia administrativa e financeira garantidas pela Constituio Federal. E todos os cidados tm o direito de acess-lo e solicitar
que ele se manifeste, de modo a resolver disputas ou punir aqueles que
descumprem o que determina a lei.
Com o objetivo de garantir esse direito, a Constituio Federal de 1988
estabelece estruturas paralelas ao poder Judicirio, as quais qualquer
pessoa pode acessar: o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica (para os
que no tm condies de custear um advogado) e os advogados particulares, inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).
Sendo assim, a Defensoria Pblica em todo o pas est prevista na
Constituio Federal de 1988 como rgo de funo essencial Justia,
portanto, instituio permanente e instrumento do regime democrtico
de direito, do mesmo modo que o Ministrio Pblico; ambas as instituies tm autonomia dentro da estrutura do Estado.
Apesar disso, a Defensoria Pblica de So Paulo, situada em dos Estados mais ricos e influentes do pas, s implantou sua Defensoria no ano
de 2006, ou seja, dezoito anos depois e sob fortes presses de movimentos sociais em prol de sua criao.3
A atuao da Defensoria Pblica paulista est prevista na Lei Complementar 988 de 09 de janeiro de 2006. A Defensoria Pblica de So Paulo
um rgo estadual, mas independente do Governo do Estado, ainda
que o Governador escolha o Defensor Pblico Geral numa lista trplice
encaminhada aps votao interna realizada pelos Defensores Pblicos.
Essa autonomia da Defensoria prevista na prpria Constituio Federal
2
Brasil. Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/governo/2009/11/conheca-os-orgaosque-formam-o-poder-judiciario> Acesso em: 10 de junho de 2014.
3
Conjur. Disponvel em:< http://www.conjur.com.br/2005-nov-03/entidades_reclamam_
criacao_defensoria_publica_sp> . Acesso em 10/06/2014 APESP. Disponvel em: http://www.
apesp.org.br/publicacoes/j_procurador/procurador_19/perfil.htm>. Acesso em 10/06/2014.

127

 uma garantia para que a atuao dos Defensores Pblicos na defesa

dos direitos das pessoas que esto sendo atendidas no sofra qualquer
interferncia do Estado.
Artigo 2 - A Defensoria Pblica do Estado instituio permanente,
essencial funo jurisdicional do Estado, e tem por finalidade a tutela
jurdica integral e gratuita, individual e coletiva, judicial e extrajudicial,
dos necessitados, assim considerados na forma da lei. (Lei 988, 2006,
atualizada).
A populao atendida pela Defensoria Pblica considerada hipossuficiente economicamente, sendo aquela com renda de at trs salrios
mnimos na famlia ou pessoas que se declaram no ter condies financeiras de pagar por advogado, sem comprometer a sua renda e seu sustento ou de sua famlia.
Com a atuao da Defensoria em So Paulo, percebeu-se que s o direito no dava conta das expresses da questo social4 que chegavam
instituio e que eram imprescindveis outros conhecimentos para complementar a declarada ateno integral ao usurio.
Artigo 3 - A Defensoria Pblica do Estado, no desempenho de suas
funes, ter como fundamentos de atuao a preveno dos conflitos e a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, a erradicao da pobreza e da marginalidade, e a reduo das desigualdades
sociais e regionais. (Lei 988, 2006, atualizada).
Na busca por atender o usurio na sua completude, a Defensoria paulista passou a contar com os Agentes de Defensoria (majoritariamente,
Assistentes Sociais e Psiclogos) no Centro de Atendimento Multidisciplinar (CAM), rgo auxiliar previsto na Lei 988, subseo VI:
Artigo 69 - Compete aos Centros de Atendimento Multidisciplinar assessorar os Defensores Pblicos nas reas relacionadas s suas atribuies.

128

4
A questo social no seno as expresses do processo de formao e desenvolvimento da
classe operria e de seu ingresso no cenrio poltico da sociedade, exigindo seu reconhecimento
como classe por parte do empresariado e do Estado. a manifestao, no cotidiano da vida social,
da contradio entre o proletariado e a burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de interveno mais alm da caridade e represso. (CARVALHO e IAMAMOTO,1983, p.77).

A estrutura e o funcionamento do Centro de Atendimento Multidisciplinar, em consonncia com a Deliberao CSDP n187, de 12 agosto
de 2010, considera que a concretizao dos princpios da integridade e
efetividade na prestao da assistncia jurdica reclama a interveno interdisciplinar.
Os Assistentes Sociais da Defensoria Pblica atuam na concretizao
de direitos por meio dos conhecimentos terico-metodolgico, tcnico
-operativo e tico-politico, respaldados no cdigo de tica para o enfrentamento e interveno das mltiplas expresses da questo social.
A atuao profissional est ligada realidade do usurio, que procura a
instituio aludindo no s uma atuao jurdica, mas uma possibilidade
de acesso aos direitos sociais e orientaes de como acessar tais direitos.
Dentre as muitas atribuies do Assistente Social da Defensoria elegemos: respeito autonomia do usurio, considerando suas potencialidades e limitaes individuais; no obrigatoriedade do usurio ao atendimento social como condio assistncia jurdica; nfase no respeito e
na promoo da liberdade, da dignidade, da igualdade e da integridade
do ser humano; interpretao de documentos tcnicos sobre matrias
especficas do Servio Social.

3. A trajetria do Servio Social e o papel do Assistente Social

frente s expresses da questo social, a partir do Cdigo de
tica de 1993.
O Servio Social uma profisso de nvel superior e devidamente
registrada no Conselho Regional de Servio Social (CRESS). Aquele que
conclui a graduao de nvel superior em Servio Social denominado
Assistente Social.
A profisso regida pela Lei Federal 8.662/1993, que estabelece suas
diretrizes, dispe sobre a profisso e d outras providncias, e pelo Cdigo de tica Profissional.
5

O atual Cdigo de tica afirma os princpios fundamentais da profisso

5
Conselhos Regionais de Servio Social (CRESS), bem como do Conselho Federal de Servio
Social (CFESS), h um espao dedicado s dvidas sobre a profisso.

129

e dispe sobre direitos e deveres do profissional, bem como dos parmetros ticos nas relaes com usurios, com outros profissionais, com a
Justia, com empregadores, dentre outros.
Contudo, o Assistente Social como trabalhador tem que saber captar
as diversas expresses da questo social e trabalhar para que essas expresses no sejam naturalizadas pelo cotidiano.
(...) esse profissional carrega junto com sua formao, sua ideia de famlia e todos os seus (pre) conceitos de sua vivncia e todos os smbolos apreendidos na sua famlia. (BARROCO, 2009, p.10).
O Assistente Social lida com essas mltiplas expresses das relaes
sociais da vida cotidiana, o que permite dispor de um acervo privilegiado
de dados e informaes sobre as vrias formas de manifestao das desigualdades e da excluso social em sua vivncia pelos sujeitos, de modo
que a ele facultado conhecer a realidade de maneira direta: a partir da
sua interveno na realidade, das investigaes que realiza, visando responder a esta realidade. (GUERRA, 2009, p. 14).
imprescindvel ao Assistente Social se afastar do seu cotidiano, se
capacitar e se atualizar; mais importante, ainda, no se alienar ao seu
campo de trabalho e deixar de perceber para quem realmente trabalha.
O Assistente Social uma construo de suas vivncias, suas representaes de famlia, educao, que ele carrega na sua formao e pela vida.
Entretanto, este profissional tem um norteador de suas condutas ticas e
polticas. Seu cdigo de tica um aliado, um instrumento para romper
com condutas (pr) concebidas.
A moralidade parte de uma educao moral anterior formao
profissional, que inclusive a influencia, pois pertence ao processo de
socializao primria, onde tende a reproduzir tendncias morais dominantes que se repem cotidianamente atravs das relaes sociais.
(BARROCO, 2012, p.14).

130

4. O poder familiar e o perfil das pessoas que esto relacionadas em aes de destituio do poder familiar.
Desde 1916, o cdigo civil brasileiro previa o ptrio poder, conceito
construdo ao longo da histria por conta da ideia de pai como chefe,
dono dos bens e da famlia. A sociedade patriarcal que tinha na figura do
homem a centralidade e o direito de deciso sobre a vida e a morte dos
seus escravos, animais, filhos e esposas. Em 2000 o Senado Federal acolheu a proposta de Miguel Reale na atualizao do novo Cdigo Civil sobre o ptrio poder para o conceito poder familiar. (COMEL, 2003, p. 53).
Pater o senhor, o chefe, que tem a propriedade privada absoluta e incondicional da terra e de tudo o que nela existe, isto , plantaes, gado,
edifcios (...), e o senhor, cuja vontade pessoal lei, tendo o poder de vida
e morte sobre todos os que formam seu domnio (...), e o poder do pai
sobre a casa o dominium), e os que esto sob seu domnio formam a famlia (mulher, filhos, parentes, clientes e escravos). Pai se refere, portanto, ao poder patriarcal (...). tambm essa a origem da expresso jurdica
ptrio poder, para referir-se ao poder legal do pai sobre filhos, esposa
e dependentes (escravos, servos, parentes pobres). (CHAU, 2013, p. 14).
E mais:
(...) o Cdigo Civil evoluiu da denominao ptrio poder para poder familiar, sendo certo que no criou uma nova figura jurdica, mas assim o
fez para compatibilizar a tradicional e secular existente aos novos conceitos jurdicos e valores sociais, em especial para que no evidenciasse qualquer discriminao entre os filhos a ele sujeitos, tambm entre
o casal de pais com relao ao encargo de criar e educar os filhos,
destacando o carter instrumental da funo. (COMEL, 2003, p. 54).
Portanto, Crianas e adolescentes tem o direito de conviver com seus
familiares e o poder familiar sempre compartilhado entre os genitores. (DIAS, 2008, p. 379). Esse direito de conviver com seus pais se estende tambm para o direito de conviver na sua comunidade, conforme
o Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de crianas
e Adolescentes a Convivncia Familiar e Comunitria6.
6
MSD. Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria. Disponvel em: < http://www.
mds.gov.br/cnas/noticias/plano-nacional-de-promocao-protecao-e-defesa-do-direito-de-criancas-e-adolescentes-a-convivencia-familiar-e-comunitaria-2013-pncfc>. Acesso em: 03/10/2014.

131

A dificuldade familiar somada s ausncias do Estado tem levado mais

famlias a sofrerem aes de destituio do poder familiar; claro que isso
no se apresenta explicitamente, mas sob a alegao de maus-tratos ou
negligncia. A questo material sempre aparece como pano de fundo,
sob a fala de moradia inadequada, emprego informal ou desempregado,
entre outros.
O que se percebe que sob o discurso de proteo, no se respeita
mais a privacidade do cidado pobre: a ele cabe acatar todas as determinaes e seguir as orientaes dadas por assistentes sociais, para que
possa receber seus filhos de volta. um enquadramento e normatizao
sobre o outro e como ele deve se portar no mundo, sem respeitar sua
vontade, individualidade e construo histrica.
Essa tendncia desqualificao do outro ser tanto mais forte quanto mais a famlia assistida pertencer aos estratos mais baixos da hierarquia, reproduzindo os mecanismos que instituem a desigualdade social.
(SARTI, 2007, p.34.)
Com o argumento de para o melhor interesse das crianas, muitas famlias so condenadas a percorrer, por muito tempo, as alamedas dos
fruns, em busca de suprir as necessidades impostas pelo Judicirio, para
reaver o contato com os seus filhos.
O que se percebe uma criminalizao das famlias pelas ausncias e
violncias que ela j sofreu. Sem considerar que essa a construo em
que a famlia se reconhece. Portanto, o que se conclui que as crianas
e adolescentes acolhidos institucionalmente so respostas de um Estado
ausente, que responsabiliza as famlias e transfere para elas todos os cuidados com seus filhos.
Assim, a populao que procura ou procurada pelo Servio Social
da rea sociojurdica (BORGIANNI, 2013), composta, na massacrante
maioria, por pessoas em situao de vulnerabilidades sociais. A comear,
a maioria dos usurios do S. So pertence aos estratos mais pauperizados
da populao. (MAGALHAES, 2013, p. 4).
(...) a grande maioria do contingente populacional que demanda os
servios judicirios na rea da infncia e da juventude aquele de baixa ou de nenhuma renda, o que vem sendo acentuando nos ltimos
132

anos tambm nas Varas da Famlia e das Sucesses. Uma parcela da

sociedade composta por uma populao que sobrevive com dificuldades no que se refere ao suprimento de necessidades bsicas como
alimentao, habitao, sade, educao, lazer, segurana, em sua
maioria sem nenhum acesso a programas de proteo social. (FVERO, 2014, p. 23).
A partir desse perfil de usurios do Servio Social na rea sociojurdica
e a questo do acolhimento institucional, possvel pensar em um grande encarceramento em massa da pobreza como soluo para os problemas sociais contemporneos.
(...) os principais motivos que tm condicionado o acolhimento institucional de crianas e adolescentes vinculam-se a impossibilidades materiais da famlia para lhes oferecer cuidados necessrios (...), via de
regra, pela ausncia de trabalho, renda, condies de acesso educao, sade, habitao, assistncia social, lazer. (FVERO, 2008, p. 20).
Essa barbrie no natural, mas reflexo da banalizao de outras violncias. Como julgar uma famlia pelas ausncias e violncias que ela sofreu e repassa para os seus filhos? Essa a construo de famlia e proteo que ela conhece e se reconhece. Onde h fronteira, h conflito.
Ainda que latente. Se a fronteira pode ser disputada comum, sobretudo
em sociedade muito hierrquicas e desiguais, que a latncia ceda lugar
violncia (FELTRAN, 2009, p. 15).

5. A questo de moradia digna, sua ausncia e a proximidade

com a ao de destituio do poder familiar.
O direito habitao tem sido historicamente tratado de forma secundria, como se fosse consequncia natural de outras garantias ou devesse
ser alcanado mediante esforo individual. Sabemos, no entanto, que,
em geral, a populao que depende de polticas habitacionais a mesma
necessita ser inserida em outros direitos sociais.
Alm disso, quando falamos em direito moradia no estamos nos
referindo apenas a um teto para alojamento e, sim, a um local para se
viver com dignidade, que oferea acesso educao, sade, emprego. O
custo de reproduo da fora de trabalho no inclui o custo da mercadoria habitao. (MARICATO, 2011, p. 155). de conhecimento que a espe133

culao do valor do solo tem tornado cada vez mais difcil a realizao do
sonho da casa prpria.
sabido que a ocupao de famlias em reas no regularizadas reflexo das violaes aos seus direitos bsicos, o que implica mais vulnerabilidade social; uma marginalizao dos pobres e a face dessa excluso
pode ser representada pela valorizao ou desvalorizao do espao, pois
o espao tem sido uma varivel bastante utilizada como referncia para
o estudo de formas de segregao social e da pobreza, mais particularmente. (BALSA, 2008, p. 7).
A formao de grandes plos de favelas nas grandes cidades vem sendo construda ao longo na histria; a partir da expanso das polticas neoliberais e da precarizao do trabalho, a populao foi migrando dos
centros para a periferia das cidades. Ao longo dos anos, aos excludos foi
negado o direito de moradia, ou seja, aqueles que no tinham renda, que
no contavam com emprego fixo, estabilidade, baixa escolaridade, ocuparam as reas perifricas:
No Brasil, onde jamais o salrio foi regulado pelo preo da moradia,
mesmo no perodo desenvolvimentista, a favela ou o lote ilegal combinado autoconstruo foram partes integrantes do crescimento urbano sob a gide da industrializao. O consumo da mercadoria habitao se deu, portanto, em grande parte, fora do mercado marcado
pelas relaes capitalistas de produo. (MARICATO, 2011, p.155)
As desigualdades sociais e os contrastes com a situao socioeconmica dos moradores de So Paulo pode ser retratada nas reflexes de
Cabanes (2011).
(...) a cidade murada e protegida por alarmes eletrnicos, a cidade globalizada, trancada em seus imveis inteligentes, a arrogncia da riqueza encarnada no biquni venda nos Jardins que custa o mesmo que
uma moradia em uma favela do subrbio. Cada habitante sabe disso e
vive com aquilo que est ao seu alcance. (CABANES, 2011, p. 11)
Morar com dignidade poder habitar no sentido mais amplo: com
conforto, segurana, bem-estar, acesso aos servios bsicos. Pertencer a
uma comunidade implica relacionamentos interpessoais, redes de apoio
o qual faz parte da constituio da identidade social.
134

Essas ocupaes muitas vezes se tornam um drama contnuo em que

as pessoas se preocupam com a distncia no trabalho, a insegurana em
deixar a casa, as dificuldades de infraestrutura, o medo de perder tudo
nos perodos de chuvas, a precariedade em tempos de frio.
Balsa (2008) faz uma anlise dessa situao:
A distncia estratgica em que se colocam os mecanismos e dispositivos de controle normativo permite que esses espaos funcionem como
verdadeiras vlvulas de segurana para o sistema. Trata-se de espaos
onde se concentram aqueles que dificilmente podem aceder a outros
espaos, que o sistema no tolera noutros espaos, e que evitam ao
sistema ter de assumir os custos das rupturas que ele prprio produz
ou torna possveis. nesta medida que eles podem ser considerados
como espaos de funcionalidade na perspectiva do sistema social: eles
permitem gerir os problemas sociais que o sistema social produz, mas
para os quais o sistema no possui resposta. (BALSA, 2008, p.18)
Conjeturando sobre o que o direito moradia adequada, podemos
afirmar que para que formas especiais de abrigo possam ser consideradas moradia adequada, elas devem atender a uma srie de requisitos:
segurana da posse; disponibilidade de servios, materiais, instalaes
e infraestrutura; adequao cultural7; economicidade; habitabilidade;
acessibilidade; localizao.
A melhor forma de entender o direito moradia adequada entender
que ele composto por trs elementos bsicos: liberdades, garantias e
protees. um direito de viver em algum lugar em segurana, paz e
dignidade; o direito de ser livre de interferncias na sua casa, privacidade e famlia; o direito de escolher a prpria residncia, de determinar
onde viver e de ter liberdade de movimento8.
Partindo desse conceito to importante de moradia adequada e da
realidade da populao da Cidade de So Paulo, possvel levantar a hiptese de que metade dessas pessoas vive fora dos padres desse conceito e que a excluso social por meio do territrio uma equao clara
e determinante na cidade e, qui, no pas.
7
8

UNITED NATIONS, 1991.

O Comentrio n 4 do Comit sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais.

135

(...) as trajetrias de precariedade e de excluso esto profundamente

embutidas no sulco dos processos mais estruturantes da sociedade
e que a funo de regulao que compete s polticas pblicas no
capaz de gerir os efeitos que estes processos tm sobre as camadas e
formaes sociais mais penalizadas (...) (BALSA, 2008, pag. 17).
Imputar-lhes culpa pela ausncia de uma moradia digna , portanto,
uma forma cruel de atribuir-lhes as consequncias justamente dessa precarizao a que so sujeitados.
A gesto urbana e os investimentos pblicos aprofundam a concentrao de renda e desigualdade. Mas a representao da cidade uma
ardilosa construo ideolgica que torna a condio de cidadania um
privilgio e no um direito universal (...) MARICATO, 2011, p. 165).
A ausncia de polticas pblicas, aes de confronto e falta de planejamento no podem ser a maneira escolhida para resolver uma questo
to complexa como o caso da ocupao informal e da ausncia de moradias, sendo ainda questionvel criminalizlo e trat-lo no como caso
de polcia.
(...) necessrio efetuar uma inverso de prioridades nos investimentos pblicos, destinando mais recursos s reas sociais, com o objetivo
de garantir o direito habitao, cidade e aos servios sociais bsicos, como educao e sade. (BONDUKI, 2000, p. 26).
A ocupao de famlias em reas no regularizadas reflexos das violaes aos seus direitos, o que implica mais vulnerabilidade social; uma
marginalizao dos pobres, e a face dessa excluso pode ser representada pela valorizao ou desvalorizao do espao, pois o espao tem
sido uma varivel bastante utilizada como referncia para o estudo de
formas de segregao social e da pobreza, mais particularmente. (BALSA, 2008, p. 7).
J advertia o Banco Mundial, na dcada de 1990, que a pobreza urbana se tornaria o problema mais importante e politicamente explosivo
do prximo sculo (DAVIS, 2006, p.31). Ao que nos parece, o programa
Bolsa Aluguel/ Auxlio aluguel?Parceria Social: fornecido pela Prefeitu-

136

ra Municipal de So Paulo9 hoje, no valor de R$ 300,00 (trezentos reais)

mensais, por seis meses, podendo ser renovado, s vem afirmar que querem manter a populao sempre abaixo da linha da pobreza. Com este
valor s ser possvel ser inquilino na favela mais prxima: retrocesso ou
estagnao?
Isso nos leva a crer que essas formas paliativas ofertadas, alm de no
resolverem o problema, criam um turbilho de inseguranas quanto soluo definitiva. E mais, a questo da Democracia e da representatividade, no que tange s decises que a nosso ver esto sendo hoje impostas
e no debatidas em linha horizontal como modelo ideal de discusso.

6. As aes de destituio do poder familiar da Defensoria

Pblica que chegaram ao CAM da unidade So Miguel
Paulista.
Entre o perodo do segundo semestre de 2010 ao primeiro semestre
de 2014, o CAM da Defensoria Pblica de So Paulo, unidade So Miguel
Paulista, atuou em 73 casos de destituio do poder familiar nas varas da
Infncia e Juventude do Frum de So Miguel Paulista em que tinha como
pano de fundo a questo de ausncias materiais e vulnerabilidade social.
Dos 73 casos analisados, as questes sobre a moradia apareciam, nos
estudos sociais, seja descrevendo suas condies, ou sob a argumentao
de que se localizava em local insalubre, ou ainda, sob a alegao de ausncias de mveis ou de eletrodomsticos.
Dentre essas questes, inclui-se a solicitao de abrigo para filhos, em
decorrncia da ausncia de local de moradia apropriado ou de creches
para deix-los durante o horrio de trabalho (...) (FVERO, 2007, p. 35).
Portanto, se analisarmos os critrios que compem a moradia digna e
as aes que correm nas Varas de Infncia e Juventude teremos a oportunidade de dizer que todas as famlias estudadas neste artigo, de alguma
forma, no esto contempladas pelo que definimos como moradia adequada.

9
Secretaria Municipal de Habitao de So Paulo. Disponvel em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/organizacao/cmh/index.php?p=1826. >. Acesso em
10/07/2014.

137

(...) uma sociedade que tolera a existncia de milhes de crianas sem

infncia e que, desde o seu surgimento, pratica o apartheid social possa ter de si mesma a imagem positiva de sua unidade fraterna. (CHAU,
2013, p. 8).

7. Consideraes finais
Diante do cenrio de acolhimentos institucionais de crianas e adolescentes provenientes de famlias pobres de recursos materiais, que carecem de polticas sociais efetivas e que residem em reas perifricas,
possvel concluir a ausncia do Estado, seu descaso com as famlias pobres. E mais, que essas mesmas famlias que percorrem os fruns da cidade ou a prpria
Defensoria so pessoas que tem como perfil baixa escolaridade, emprego informal ou subemprego, moradia precria ou inadequada em regies perifricas e sem infraestruturas.
O que se sabe que somos uma sociedade extremamente autoritria
e a classe social determinante na perspectiva e viso da vida. A pobreza
tratada com naturalidade e decidimos que alguns no devem comer.
Por fim, foi possvel analisar que, nos casos de aes de destituio do
poder familiar, que a ausncia material muito presente, destacando-se
a ausncia de moradia adequada. No entanto, essa situao se reveste de
maus tratos ou negligncias que so, em nmeros significativos, maquiado pelos profissionais envolvidos nas aes judiciais estudadas, inclusive
pelo Assistente Social.
Portanto, fica a reflexo de que o Assistente Social precisa estar capacitado, olhar a totalidade e ter como norteador o seu projeto-tico-poltico. O conhecimento crtico um dos caminhos para a liberdade, autonomia, competncia e compromisso. E para bem conhecer, necessrio
um trabalho intelectual: preparo formao, habilidades e competncia.
Ousar saber para ousar transformar. (GUERRA, 2009).

138

8. Referncias bibliogrficas
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So Paulo, 2009.

140

VIII. DESCONTRUINDO CERTEZAS, CONSTRUINDO NOVOS CAMINHOS: atuao interdisciplinar e defesa

de direitos coletivos em habitao
Marilene Alberini1

1. Introduo
A partir de 2010, a Defensoria Pblica de So Paulo passou a contar
com profissionais de diversas reas de conhecimento em seu quadro de
apoio, os Agentes de Defensoria. Nos Ncleos Especializados da Defensoria, passaram a integrar as equipes de trabalho, com Defensores, Estagirios e Oficiais, Agentes de Defensoria com formao em Arquitetura
-Urbanismo, Psicologia, Servio Social e Sociologia. Desde ento, tem-se
inaugurado prticas de trabalho interdisciplinar na defesa dos direitos coletivos e individuais, visando o melhor atendimento de demandas complexas e de natureza temtica transversal.
Do ponto de vista da garantia e defesa dos direitos coletivos em habitao e urbanismo, a experincia da interdisciplinaridade no Ncleo Especializado da Habitao e Urbanismo da Defensoria Pblica do Estado
de So Paulo (NHABURB) tem se firmado como prtica fundamental que
consegue, a um s tempo, capturar a complexidade das demandas apresentadas, bem como contribui decisivamente para a elaborao de fundamentao jurdica-processual. Alm disso, o trabalho interdisciplinar
permite que a comunidade seja atendida de forma integrada, tanto do
ponto de vista jurdico quanto socioeconmico, urbanstico e psicolgico.
O objetivo deste artigo apresentar, sob a perspectiva da interdisciplinaridade, o desenvolvimento de novas abordagens de trabalho tcnico
especializado para a defesa de direitos coletivos, revelando a importncia
das prticas interdisciplinares para o atendimento jurdico e social das
demandas coletivas em habitao e urbanismo. Para tanto, o caso da comunidade do Pinheirinho, atendido entre os anos de 2012 e 2013, no
mbito do NHABURB, servir de base para demonstrar a construo da
prtica interdisciplinar adotada pelos Defensores(as) Pblicos(as) e Agentes de Defensoria dos Ncleos Especializados.
1

Sociloga. Agente da Defensoria Pblica. Mestre pela Faculdade de Sade Pblica da USP.

141

2. Sobre o Conceito de interdisciplinaridade: a complexidade

do tema
Antes, porm, de apresentar as prticas interdisciplinares, importante retomar os diferentes conceitos que operam na anlise e formulao
da interdisciplinaridade (multidisciplinaridade, pluridisciplinaridade, e
transdiciplinaridade). necessrio, ainda, observar os contextos histricos e sociais da emergncia dos estudos interdisciplinares.
A Interdisciplinaridade inscreve-se no amplo movimento de reflexo
crtica, a partir segunda metade sculo XX, sobre o tipo de avano da
cincia e da tecnologia no mundo moderno, sendo associadas na tecnocincia e no Paradigma Hegemnico da Cincia Moderna. As caractersticas
do Paradigma Hegemnico, que preside a Cincia Moderna (ou Clssica) PHCM gera a chamada cincia normal, segundo Thomas Kuhn
(1978), e se consolida progressivamente a partir do final do sculo XIX
(Alvarenga et al, 2011). Para Khun paradigmas so espcies de modelos
aceitos como dominante por dada comunidade cientfica, cuja funo
direcionar toda a pesquisa em sua rea. O Paradigma dominante determina os tipos de fatos a serem investigados pelos cientistas, aqueles fatos
existentes, mas que no so previstos ou no se enquadram no mbito do paradigma so considerados anomalias. Esse Paradigma Hegemnico que Kuhn identifica nas Cincias Naturais (perspectiva positivista
de cincia), no se aplica s chamadas Cincias Humanas e Sociais que
possuem diferentes perspectivas terico-metodolgicas norteadoras da
atividade cientfica, em seu campo de conhecimento. Para Morin (1996,
2002), o Paradigma Hegemnico da Cincia Moderna no d conta da
atual complexidade dos fenmenos que desafiam a cincia contempornea porque repousa nos seguintes princpios cartesianos, tambm chamados de Quatro Pilares da Certeza:
da ordem
formal

da separao ( ou disjuno)

da reduo

da lgica

Essa reflexo crtica repousa nas implicaes geradas, por esse modelo
de tecnocincia, para o homem e para o planeta Terra, em funo da ambivalncia de seus resultados que trazem benefcios, mas igualmente riscos. Tal ambivalncia decorre, segundo Morin (1996, 2002), dos seguintes
fatores: a) a tecnocincia passa a comandar o futuro das sociedades sem
comandar a si prpria; b) o poder gerado pela tecnocincia encontra-se
142

reconcentrado em nvel dos poderes econmicos e polticos; c) a tecnocincia avana descolada de reflexo prpria sobre os efeitos negativos
que a produo e aplicao de seu conhecimento geram cincia sem
conscincia; d) a tecnocincia norteia-se pelo modelo de pensamento
disciplinar - simplificador e de racionalidade estreita; e) os 4 pilares em
que se baseia a tecnocincia so tomados como garantia da certeza do
conhecimento verdadeiro.
A partir da contextualizao histrica e epistemolgica dos cenrios
de surgimento da interdisciplinaridade, pode-se avanar para a diferenciao dos conceitos e relaes entre a multi, a pluri, a inter e a transdisciplinaridade, e o lugar de destaque da interdisciplinaridade na cincia moderna. Temos, portanto, dentro da complexidade dos conceitos e
abrangncia do tema, algumas diretrizes (Alvarenga et al, 2011):
1 - Multidisciplinaridade: tratamento de um dado tema, problema de
investigao por vrias disciplinas sem que haja entre pesquisadores
efetivas trocas dos campos cientficos ou tcnicos;
2 - Pluridisciplinaridade: trata-se de uma justaposio de disciplinas
no tratamento de um dado tema ou problema de investigao cujos
pesquisadores realizam efetivas trocas tericas, metodolgicas e de
tecnologias de pesquisa, normalmente dentro de uma mesma rea de
conhecimento.
3 - Interdisciplinaridade: pressupe uma nova forma de produo do
conhecimento voltada aos fenmenos complexos e opera no somente trocas tericas, metodolgicas e tecnolgicas, mas cria novas linguagens e instrumentais, alm do compromisso de (re)ligar conhecimentos gerados pelo pensamento disciplinar. Suas vrias trocas, mais
complexas que a pluri, ocorrem entre diferentes reas do conhecimento.
4 - Transdisciplinaridade: Possui vrias concepes (Almeida Filho,
2005; Nicolescu, 2001, Morin, 1996), mas preserva a idia bsica de
seu idealizador, Jean Piaget, do ir alm das disciplinas situando o
conhecimento nelas gerado, assim como os das demais formas de saberes, num sistema total capaz de articul-los.

143

No campo da literatura especializada, existe algum consenso somente

em relao definio de multidisciplinaridade, sendo que o mesmo no
ocorre em relao a pluri, a trans, e, sobretudo, em relao interdisciplinaridade. Tal fato decorre do papel mediador da Interdisciplinaridade entre as quatro formas de conhecimento apontadas por Nicolescu (2001).
Tambm decorre das mltiplas possibilidades de se praticar a interdisciplinaridade tendo em vista seu princpio geral, a conjuno, que implica
no somente dar conta do estudo de fenmenos ou de objetos complexos
mas, igualmente, promover a (re)ligao de saberes, de conhecimentos
(Alvarenga e al, 2011). A complexidade do pensamento interdisciplinar
leva, ainda, autores como Almeida Filho (2005) e Sommerman (2006) a
apontarem a existncia, na literatura especializada, da identificao de
vrios tipos ou graus de Interdisciplinaridade.
O conhecimento dos contextos histricos que levaram emergncia da
interdisciplinaridade bem como suas vrias vertentes e definies mostram-se importantes para que as propostas de estudos interdisciplinares
se efetivem de maneira a no se limitarem na reproduo de paradigmas
por ventura baseado em orientaes que simplifiquem e/ou reduzam as
suas possibilidades.
Apresentam-se, portanto, desafios e possibilidades para a prtica interdisciplinar na Defensoria Pblica de So Paulo, tornando atual e necessria o incio de amplo debate e o reconhecimento das possibilidades de
mudana que esta enseja ao sistema de Justia como um todo.

3. As prticas Interdisciplinares na defesa ao direito moradia digna

A Defensoria Pblica do Estado de So Paulo (DPESP) foi fundada em
2006 a partir da articulao de vrios movimentos sociais e populares
que lutaram para que uma instituio permanente e autnoma pudesse
cumprir com o fundamental papel de oferecer acesso Justia queles
sem recursos para recorrer assistncia jurdica privada (Sadek, 2006).
A Defensoria surge, assim, com o compromisso de ser instituio independente e que possa responder aos anseios da populao na prestao
adequada, no apenas de atendimento jurdico, mais ainda de insero
social, uma vez que sua funo vai alm da representatividade jurdica,
mas se inscreve no contexto mais amplo de acesso cidadania.
144

Desta forma, as demandas diariamente apresentadas aos rgos da

Defensoria, no se limitam triagem inicial e, so, por vezes, dotadas
de tal complexidade que exigem alm da anlise e interveno jurdica,
realizadas pelos Defensores Pblicos, estudos e intervenes de carter
interdisciplinar, envolvendo dois ou mais campos de atuao profissional.
Se, como exposto anteriormente, para Khun (1978), paradigmas so
espcies de modelos aceitos como dominante por dada comunidade
cientfica, existe ainda nas instituies que compem o Sistema de Justia, o paradigma de atendimento psicossocial, representado por duas
reas profissionais (Psicologia e Servio Social) em conjunto com uma
terceira (Direito) como o paradigma dominante e de difcil interposio,
possivelmente por j ter sido consolidado por outras instituies jurdicas
tradicionais. Enquanto a interdisciplinaridade no diz respeito a quantidades diferentes de reas atuando junto e ao mesmo tempo, tambm
esta longe de refletir a continuidade de quadro tradicional, inaugurado
em dcadas passadas nos Tribunais de Justia. Na DPESP, o paradigma
tradicional de atendimento tem sido transposto por dois fatores inovadores: a) pela presena de outras reas de conhecimento, somadas s
tradicionais, alm do Direito e; b) pela produo de trabalhos integrados
que pressupem um dilogo constante entre os diversos campos de conhecimento em todas as etapas de seu desenvolvimento.
Atualmente, na composio de oito dos noves Ncleos Especializados
da DPESP, conta com Agentes de Defensorias de diferentes reas de formao2, que atuam em consonncia com a temtica de cada ncleo. Porm, ainda que o profissional lotado dentro de cada Ncleo Especializado
esteja de acordo com a temtica deste, a complexidade das demandas
e casos atendidos por estes rgos da Defensoria exige cada vez mais
que as equipes trabalhem em conjunto, uma vez que todos os temas dos
ncleos so transversais e no se limitam a apenas a uma especialidade.
No caso do NHABURB, as demandas exigem, alm do aporte tcnico da
2
Os Ncleos Especializados da Defensoria Pblica atualmente possuem os seguintes profissionais no seu quadro de apoio: Cidadania e Direitos Humanos Psiclogo e Socilogo; Combate
Discriminao, Racismo e Preconceito Assistente Social e Psicloga; Defesa da Mulher Assistente Social e Psiclogo; Direitos do Consumidor Contador; Idoso e Pessoa com Deficincia
Assistente Social e Psicloga; Infncia e Juventude Assistente Social e Psicloga; Habitao e
Urbanismo Arquiteta e Assistente Social; Situao Carcerria Assistente Social e Socilogo.
Alm disso, os Ncleos Especializados contam com o aporte tcnico do Grupo de Apoio, com
Agente Sociloga, autora deste artigo, que faz a interlocuo ente todos os Ncleos. O Ncleo
Especializado de Segunda Instncia e Tribunais Superiores, no possui Agentes de Defensoria em
sua equipe de trabalho e conta com o suporte do Grupo de Apoio dos Ncleos.

145

Agente Arquiteta-Urbanista, a anlise Social (Assistentes Sociais e Socilogos envolvidos), tambm o suporte tcnico de outras reas de conhecimento como Engenharia e Psicologia. Assim, desde a identificao da
complexidade de cada caso at seus encaminhamentos processuais,
importante o estabelecimento de constante dilogo entre as equipes tcnicas e jurdicas, permitindo, alm do atendimento integrado da demanda visando a insero em polticas pblicas, a ateno s especificidades de cada Regio/territrio e o contato com a rede de servios pblicos,
tambm a construo das melhores estratgias de defesa jurdica e processual. H, portanto, uma nova perspectiva de defesa e representao
das comunidades que recorrem Defensoria e ao NHABURB para a efetivao do direito moradia digna. No mbito da Habitao e Urbanismo,
importante apontar, ainda, que a constituio das parcerias de trabalho
interdisciplinar, se estendem alm da colaborao entre os profissionais
lotados nos demais Ncleos Especializados e tambm incluem experincias positivas firmadas entre os Defensores e Agentes do NHABURB de
Regionais e Unidades da DPESP.
A princpio, para a efetivao do trabalho interdisciplinar na defesa
dos direitos coletivos em habitao, judicial e extrajudicialmente, foi essencial a presena de profissionais, nos Ncleos Especializados, com mltiplas formaes e voltados ao trabalho colaborativo, pressupondo um
claro entendimento do tipo de contribuio de cada rea de atuao e
compromisso em construir coletivamente as estratgias de atendimento
integrado para cada caso. Num segundo momento, com os profissionais
j voltados para o atendimento indisciplinar de casos concretos do NHABURB, verificou-se a necessidade de desenvolvimento de novas formas
de metodologia de trabalho que pudesse dar conta da abordagem interdisciplinar3.
Dentro desta perspectiva e a partir das demandas de defesa coletiva
do NHABURB, se iniciou a trabalho colaborativo entre Defensores e Agentes de Defensoria de diversas reas, inaugurando novas metodologias,
3
Neste sentido, no foram encontradas, nas instituies mais tradicionais do Sistema de Justia (Ministrio Pblico e Tribunais de Justia, por exemplo), exemplos de trabalhos integrados,
que pudessem ser caracterizados como de natureza interdisciplinar, de acordo com as orientaes
sobre interdisciplinaridade apresentadas no presente artigo (Alvarenga et al, 2011). Contudo, no
contexto do Estado de So Paulo, outras instituies do Sistema de Justia possuem entre seus
colaboradores profissionais de outras reas de conhecimento, alm do Direito, para suporte e
elaborao de pareceres tcnicos, figurando comumente as reas da Psicologia e do Servio Social
entre o quadro tcnico.

146

novos instrumentais e, por fim, uma nova abordagem de trabalho para

a efetivao do direito moradia digna em comunidades de baixa renda.

4. O caso Pinheirinho e a atuao interdisciplinar

Na defesa do direito coletivo moradia e s condies adequadas de
habitao, comum que as equipes tcnicas da Defensoria se voltem
tarefa de descontruir supostas verdades, fruto de uma construo parcial
que, por vezes, visa justificar a remoo forada de comunidades de baixa
renda. No caso exposto a seguir, da comunidade do Pinheirinho, a abordagem interdisciplinar foi essencial para que trabalhos com slida fundamentao tcnica fossem produzidos, desconstruindo o forte apelo negativo, governamental e miditico, que este caso alcanou. Alm disso, em
uma perspectiva instrumental, o trabalho interdisciplinar ofereceu novas
alternativas para a resoluo de conflitos e, ao mesmo tempo, inaugurou
novas possibilidades de atuao integrada, tanto judicialmente quanto
extrajudicialmente.
O histrico de atuao do NHABURB no Pinheirinho se inicia em janeiro de 2012, quando a comunidade foi alvo de remoo forada, com
uso ostensivo de fora policial para cumprimento do mandado de reintegrao de posse4. Em atuao conjunta, o NHABURB e a Regional de So
Jos dos Campos, iniciaram o processo de defesa Das famlias egressas
do Pinheirinho, por meio de ao para indenizao do Estado por danos
morais e materiais, alm de pedido de provimento de moradia adequada
para as cerca de 1.600 famlias que foram desalojadas, passando a sofrer
todo tipo de carncia material, sofrimento psicolgico e desestruturao
familiar e comunitria.
O caso do Pinheirinho singular para alm do grande nmero de famlias atingidas pela reintegrao de posse: representa uma ao coordenada entre vrias instncias do poder Estatal (Municpio, Estado e Judicirio)
que causou impactos de ordem socioeconmica, psicolgica e urbanstica
nas famlias diretamente desabrigadas e, ainda, em seu entorno na cidade de So Jos dos Campos, localizada no Vale do Paraba.
4
O histrico do processo que levou desocupao da rea de cerca de 1,3 milho de metros
quadrados, conhecida como Pinheirinho, em So Jos dos Campos, e que abrigava pelo menos
6.000 pessoas, est documentado no relatrio elaborado por organizaes de Direitos Humanos e
movimentos sociais intitulado Pinheirinho: um relato preliminar da violncia institucional. Disponvel em http://www.ibase.br/pt/2012/02/pinheirinho-um-relato-preliminar-da-violencia-institucional/. Acesso em 20 de5 de julho de 2014.

147

No atendimento deste caso, verificou-se que a questo da remoo

forada foi inscrita em cenrio mais amplo, que envolveu igualmente
a violao dos direitos humanos a partir dos casos de violncia policial
ocorridos, principalmente, durante a desocupao. Alm disso, a forma
como as famlias moradoras foram tratadas aps a reintegrao de posse,
de maneira truculenta e com a quebra dos vnculos comunitrios, tornou
necessria a anlise dos contextos sociais em que os familiares da vtima
estavam inseridos, incluindo ainda os impactos sofridos na sade fsica
e mental desta populao. No bastasse todas as implicaes envolvidas nesta situao, tambm os veculos de comunicao (jornais e redes
de televiso) passaram a propagar a imagem negativa dos ex-moradores,
reforando a rejeio destes e contribuindo para as situaes de discriminao social5.
Neste cenrio desafiador, para o adequado entendimento e atendimento desta demanda, desde a preparao da metodologia de trabalho,
elaborao de laudo tcnico socioeconmico e psicolgico tanto quanto
para as intervenes extrajudiciais necessrias no caso Pinheirinho, foi
essencial a articulao de vrios Agentes de Defensoria de diferentes
formaes, garantindo, assim, a prtica dos princpios da interdisciplinaridade. Desta forma, trabalharam conjuntamente no caso Pinheirinho,
Assistentes Sociais, Arquitetos-Urbanistas, Defensores(as) Pblicos(as),
Psiclogo e Sociloga6.

5. Novos caminhos para a interdisciplinaridade na defesa

coletiva
Tradicionalmente, para fins processuais, os relatrios, laudos e pareceres tcnicos, se inscrevem na lgica de fornecer informaes de determinada rea delimitada, para a anlise e fundamentao dos encaminhamentos e decises dos profissionais do Direito (Juzes, Promotores
5
A anlise completa do processo de reintegrao de posse, dos impactos comunitrios, sociais e da violncia institucional sofrida pelos ex-moradores do Pinheirinho esto registrados no
documento final elaborado para fundamentar a ao da Defensoria Pblica para pedido de indenizao por danos morais coletivos, intitulado Laudo Tcnico Socioeconmico: processo de desocupao da comunidade Pinheirinho, de janeiro de 2013, do Ncleo Especializado de Habitao
e Urbanismo da Defensoria Pblica do Estado de So Paulo, de autoria da Sociloga Marilene
Alberini, Agente de Defensoria Pblica.
6
No se pode, ainda, deixar de registrar a importncia da atuao dos profissionais da Defensoria Pblica de So Paulo de reas administrativas (Oficiais de Defensoria), jurdicas (Assistentes
Tcnicos) e Estagirios, sem os quais no seria possvel finalizar o trabalho.

148

e Defensores). So documentos geralmente elaborados separadamente

por um ou mais profissional, que so posteriormente anexados nos autos
processuais e que justificam a deciso judicial tomada como correta para
determinado caso, ou sendo a expresso da verdade atravs do conhecimento especializado (Foucault, 2012).
No caso Pinheirinho, para alm da produo compartimentada de pareceres, a atuao integrada, com constante dilogo de todos os profissionais envolvidos, ocorreu desde o incio do processo de reintegrao de
posse7 e permeou todas as aes da Defensoria, tanto no mbito judicial
quanto extrajudicial. Ademais, a reintegrao de posse e seus impactos
imediatos, no configuraram como o nico objeto de defesa dos direitos
coletivos dos ex-moradores do Pinheirinho e se revelaram no como o
fim, mas como o incio de um longo e complexo processo de violao de
direitos e de desestruturao social, como nos mostra o texto abaixo:
Na perspectiva de se garantir os direitos das famlias egressas do Pinheirinho, incluindo o direito essencial vida e moradia digna, a
Defensoria Pblica considera que os danos causados pela desocupao se estendem alm do perodo inicial de ao violenta dos Agentes
do Estado ou de alojamento imposto s famlias: a desocupao do
Pinheirinho , sobretudo, um processo que deixou marcas e ainda
vivido diariamente por todos seus ex-moradores, encerrando perdas
coletivas de ordem material, social e psicolgica8.
Para abordar adequadamente a complexidade desta demanda e, ao
mesmo tempo, produzir manifestaes tcnicas que pudessem de forma
coesa, oferecer embasamento especializado aos procedimentos jurdicos, os Agentes de Defensoria, Psiclogo (Regional) e Sociloga (Ncleos
Especializados), iniciaram o desenho da metodologia de trabalho a ser
adotada, levando em considerao a anlise de dados quantitativos (sistematizao dos dados coletados aps a reintegrao de posse) e qualitativos (levantamento e anlise das narrativas de ex-moradores). Em rela7
Defensores Pblicos e Assistentes Sociais estiveram presentes logo aps a desocupao, no
dia 22 de janeiro de 2012, defendendo os direitos dos ex-moradores e registrando a violncia policial sofrida e as condies precrias dos abrigos improvisados. Cf. Estudo Social da Comunidade
do Pinheirinho, elaborado pela Assistente Social Luiza Aparecida de Barros, Agente de Defensoria
da Assessoria Tcnica Psicossocial da Defensoria Pblica de So Paulo, em janeiro de 2012.
8
Cf. Laudo Tcnico Socioeconmico: processo de desocupao da comunidade Pinheirinho,
Marilene Alberini, Ncleo Especializado de Habitao e Urbanismo da Defensoria Pblica do
Estado de So Paulo, janeiro de 2013, p. 7.

149

o s categorias de anlise, quantitativa e qualitativa, foram delimitadas

aquelas que emergiram a partir da observao dos Agentes de Defensoria
e da prpria fala dos entrevistados: a) perfil da populao; b) violncia
policial e violao dos Direitos Humanos; c) perdas materiais e prejuzos
funcionais; d) condies dos abrigos municipais; e) discriminao e estigma social.
Para a coleta dos dados quantitativos das famlias desabrigadas, foi desenvolvido instrumental de cadastro e aplicao de formulrios. Os dados
qualitativos foram coletados na forma de entrevista em profundidade,
com a utilizao de roteiro aberto de entrevista e gravao, em vdeo, dos
depoimentos. A amostra qualitativa procurou refletir diferentes tipos de
constituio familiar e localizao geogrfica das famlias aps sarem do
Pinheirinho.
Contudo, antes do incio de anlise da amostra, foi necessrio proceder com a caracterizao fsica e urbanstica da rea desocupada. Para
esta finalidade, foi crucial a participao dos Agentes Arquitetos(as)-Urbanistas, lotados no NHABURB e no Grupo Tcnico da Defensoria. Neste
ponto, alm da delimitao e do reconhecimento das caractersticas fsicas do bairro onde se constituiu o Pinheirinho, foram discutidas pelo grupo questes fundamentais relacionadas ao tipo de moradias construdas,
presena de nascentes, organizao espacial da comunidade e preservao ambiental. Todos estes aspectos foram, posteriormente, agregados
ao documento final, elaborado para fins de fundamentao tcnica em
ao indenizatria.
Dessa forma, a metodologia de trabalho adotada, que privilegiou abordagens multidimensionais e colaborativas entre diversas reas do conhecimento, foi fundamental para que novos aspectos da realidade social
emergissem e passassem a fazer parte da defesa mais ampla dos direitos
coletivos dos ex-moradores do Pinheirinho. Neste contexto, foram tambm adicionados ao parecer final elaborado, por exemplo, a questo da
constituio histrica do municpio de So Jos dos Campos e sua orientao social conservadora, o tratamento miditico negativo relegado aos
ex-moradores do Pinheirinho, bem como estigma social que os desabrigados passaram a enfrentar aps a desocupao.
importante notar, ainda, que somente atravs do amplo debate e da
constante troca de saberes, foi possvel desenvolver as mltiplas cama150

das de interpretao e anlise do caso. Contrariamente, caso cada profissional limitasse seu envolvimento produo de documentao parcial,
sem a discusso em grupo e construo coletiva das categorias de anlise, inevitavelmente no se obteria o mesmo resultado, comprometendo,
por conseguinte, a atuao jurdica da DPESP.
Portanto, a perspectiva interdisciplinar, ainda que incipiente na sua
forma instrumental de trabalho na Defensoria Pblica e no Sistema de
Justia como um todo, contribuiu decisivamente para que se iniciasse a
atuao integrada na defesa dos direitos coletivos em habitao. Do ponto de vista dos impactos coletivos quanto aos danos morais e materiais,
algumas concluses emergiram:
A extenso dos danos materiais e morais acarretados pelo processo de
desocupao da Comunidade do Pinheirinho podem ser comparadas
quela de populaes submetidas situao de guerra e terrorismo,
pois se os primeiros, de ordem material, em muitos casos envolve a
perda total dos bens e posse das vtimas; o segundo, de ordem moral,
praticamente de natureza irreversvel, pois se inserem na perda tambm dos potenciais de vida da totalidade de uma comunidade. Assim,
para os ex-moradores do Pinheirinho as condies de sade fsica e
mental, trabalho e empregabilidade, educao e insero social foram
gravemente danificados9.
A experincia de atuao dos Agentes de Defensoria envolvidos no
caso Pinheirinho no pretende representar a nica ou mesmo a mais adequada possibilidade de abordagem interdisciplinar para o atendimento
de demandas coletivas e de defesa do direito moradia. No entanto, esperado que o compartilhamento desta experincia possa ensejar a apropriao das prticas interdisciplinares no Sistema de Justia e inaugurar
novos caminhos para o acesso Justia e cidadania.
Para tanto, essencial a expanso e estruturao de quadro de profissionais de diferentes reas de conhecimento, assim como o incentivo ao
trabalho dialgico e em equipe, sem os quais no existe a possibilidade
de produo de trabalhos de natureza interdisciplinar.

9
Cf. Laudo Tcnico Socioeconmico: processo de desocupao da comunidade Pinheirinho,
Marilene Alberini, Ncleo Especializado de Habitao e Urbanismo da Defensoria Pblica do Estado de So Paulo, janeiro de 2013, p. 123.

151

6. Notas conclusivas
comum nos depararmos com a afirmao de que a interdisciplinaridade enseja uma combinao interessante de grandes promessas aliadas grandes desafios. No entanto, apesar de ainda se constituir como
abordagem inovadora, a prtica interdisciplinar tem se revelado essencial
para o atendimento global de demandas complexas, oferecendo novas
possibilidades de entendimento e apontando novos caminhos para a resoluo de questes de natureza individual e coletiva.
Desta forma, partindo do reconhecimento, dos prprios Agentes e Defensores(as) Pblicos(as) dos Ncleos Especializados, de que a realizao
dos trabalhos de atendimento de demandas complexas exige a colaborao de vrios profissionais de diferentes formaes, pode-se dizer que a
prtica da interdisciplinaridade, ainda que no consolidada institucionalmente, j exercitada no mbito da Defensoria de forma a abranger no
apenas o tringulo Direito-Psicologia-Servio Social, mas com a importante participao de outros campos de conhecimento.
A partir da atuao dos Agentes de Defensoria e Defensores(as) Pblicos(as) na comunidade do Pinheirinho, possvel constatar que tanto
a transversalidade quanto a complexidade do caso no deixam dvidas
quanto necessidade de atuao conjunta de vrias reas de conhecimento. Ainda que as abordagens necessrias variem de caso para caso
(enquanto o atendimento dos familiares das vtimas exige sempre a anlise socioeconmica e psicolgica, dependendo das suas condies de moradia e habitabilidade, tambm ser necessrio parecer de Arquiteto(a)
-Urbanista ou Engenheiro), certo que uma nica orientao no seria
suficiente para a anlise ou encaminhamentos necessrios da demanda.
Defensoria Pblica, como instituio jovem e de vanguarda, coube a abertura ao debate sobre as melhores formas de atendimento das
demandas e a inaugurao de novas prticas de atuao conjunta, em
considerao tanto a complexidade quanto a eficcia dos procedimentos
adotados para a efetiva defesa dos direitos coletivos. Assim, a troca de
saberes, metodologias e criao de novos instrumentais de trabalho oferece, alm do refinamento terico e prtico, a possibilidade real de elaborao de intervenes que, de fato, atendam as demandas da populao
e possibilite a transformao social.
152

7. Referncias
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154

IX. HABITAR A CIDADE DO NEOLIBERALISMO: NECESSIDADE DE REPENSAR A EFETIVIDADE DOS INSTRUMENTOS URBANSTICOS LUZ DO DIREITO MORADIA E
VICE-VERSA
Rafael Lessa V. de S Menezes1

1. O novo papel dos bens imobilirios no contexto neoliberal

O perodo recente tem sido marcado pelo crescimento de mobilizaes sociais relacionadas questo da moradia. MSTC, MMRC, MTST,
MQCRM, MTNG, MMZN, MCN, STRU, MMPT: mais e mais movimentos se
organizam2, ocupam terrenos e prdios vazios e colocam na ordem do dia
as discusses sobre a necessidade de habitao digna e economicamente
acessvel aos mais pobres.
Ao mesmo tempo, nunca antes na histria deste pas se construiu
tanta moradia popular, por meio do programa Minha Casa, Minha Vida
(MCMV), do governo federal3. Mas, ao que parece, este modelo no tem
atendido satisfatoriamente ao crescimento da demanda. Para compreender a natureza deste programa, a razo do aumento das mobilizaes
sociais e as tendncias histricas relativas ao direito moradia necessrio colocar estas questes em perspectiva e relacion-las com a dinmica
poltico-econmica atual, cuja agenda gestada nos pases de economia
capitalista mais desenvolvida.
No contexto destas economias mais desenvolvidas, a dinmica poltico
-econmica atual est relacionada com a promoo do chamado modelo
neoliberal, em especial a partir da dcada de 1970, consolidado a partir
1
Defensor Pblico - Unidade Itaquera. Doutorando e Mestre em Direitos Humanos pela USP.
2
As siglas citadas so dos seguintes movimentos: Movimento Sem-Teto do Centro; Movimento de Moradia da Regio do Centro; Movimento dos Trabalhadores Sem-Teto; Movimento
Quintais e Cortios da Regio da Mooca; Movimento de Moradia da Zona Norte; Movimento Centro-Norte; Sem-Teto pela Reforma Urbana; Movimento de Moradia Para Todos.
3
O programa tem propores grandiosas, chegando, por exemplo, a empregar 2,6 % da fora
de trabalho formal da economia brasileira, tendo contratado cerca de 3,4 milhes de moradia e,
segundo dados de abril 2014, j entregado 1,7 milhes.

155

dos governos Reagan-Tatcher. Tal modelo consiste, grosso modo4, na interveno mnima do Estado sobre a liberdade de mercado, de modo a
permitir que a progressiva acumulao de capital d conta de atender todas as necessidades sociais. A prestao de servios pblicos, por exemplo, poderia ser feita de forma mais eficiente pelo mercado e diminuiria
os nus fiscais, que recaem sobre todos, na medida da maior eficincia
que teriam os mecanismos de mercado.
No Brasil, este modelo de desenvolvimento foi aplicado, com adaptaes a uma economia em desenvolvimento para uma renovada insero subordinada no capitalismo internacional, a partir da dcada de 1990,
estando relacionado privatizao em massa de empresas estatais e a
um modelo macroeconmico que busca facilitar e viabilizar a acumulao
e o desenvolvimento capitalista dos mais diversos setores da economia.
Como observava Mrio Eduardo Martinelli, Na periferia do atual capitalismo globalizado, o neoliberalismo piorou ainda mais a condio de vida
da maioria, aumentando a proliferao do homem suprfluo miservel,
do homem suprfluo em estado de pobreza e as dificuldades econmicas das classes mdias5. Por razes extensamente assentadas na literatura especializada, os governos petistas ps 2003 no romperam com o
modelo neoliberal, ao contrrio, combateram a misria com base em
programas compatveis com o Consenso de Washington, mantendo os
fundamentos econmicos dos governos anteriores6.
Observe-se que o modelo de desenvolvimento neoliberal convive tranquilamente com crises sucessivas. Como observa David Harvey, Houve
4
De fato, seria melhor se referir no a interveno mnima do Estado, mas em intervenes
seletivas no interesse da acumulao e reproduo do capital. A retrica neoliberal mais difundida, assim, no coincide com a prtica de ntima dependncia e inter-relao entre economia e
Estado neste perodo.
5
M. MARTINELLI. A Deteriorao dos Direitos de Igualdade Material no Neoliberalismo,
2009, p. 163.
6
L. PAULANI, Brasil Delivery, 2008, p. 69 e seguintes, aponta trs razes principais pelas
quais o governo Lula neoliberal (a anlise do primeiro governo, mas vale para o segundo e,
via de consequncia, para o governo Dilma): a primeira justamente sua adeso sem peias ao
processo de transformao do pas em plataforma de valorizao financeira internacional, o que
trs fortes impactos sobre o direito cidade e o direito moradia adequada; a segunda decorre
de seu discurso de que s h uma poltica macroeconmica correta e cientificamente comprovada: a poltica de matriz ortodoxa levada frente por sua equipe econmica desde o incio do
governo; a terceira encontra-se na chamada poltica social, que tem nas polticas compensatrias de renda seu principal esteio... ao contrrio do que se imagina inclusive na prpria
esquerda, tais polticas sancionam as fraturas sociais em vez de promover a to falada incluso
(no por acaso, o criador e maior defensor da ideia da renda mnima justamente Milton Friedman).

156

centenas de crises financeiras ao redor do mundo desde 1973 em comparao com as muito poucas entre 1945 e 1973, e vrias foram baseadas em questes de propriedade ou desenvolvimento urbano7. Estas
crises, quando impactam as questes de propriedade e desenvolvimento
urbano, envolvem a ecloso de um processo de aplicao de excedentes produtivos em mercados imobilirios, que leva especulao com os
preos dos imveis preos de venda e compra e de aluguel, afetando,
decisivamente, a qualidade das moradias das classes mais pobres. Este
movimento se sustenta at um momento em que os excedentes no mais
podem sustentar o aumento dos preos e h, ento, uma correo destes preos, com perdas generalizadas.
As crises de sobreacumulao do capitalismo so muitas vezes resolvidas de forma transitria por meio da transferncia de capital atravs dos
circuitos que Harvey descreve como primrio, secundrio e tercirio8. O
circuito primrio o circuito da clssica produo de mercadorias, em
cujo processo produzido valor e mais-valor por meio do trabalho. O
circuito secundrio envolve a expanso de infraestrutura, do ambiente
construdo, inclusive a construo de habitaes. J o circuito tercirio,
os investimentos em cincia e tecnologia e os gastos sociais. Assim, por
exemplo, excesso de liquidez no circuito primrio (em suma, a existncia
de excedentes que no mais podem ser investidos lucrativamente neste
circuito) pode levar a um deslocamento de investimentos para o setor
imobilirio.
Porm, o capitalista individual que sobreacumula em um circuito no
pode, em regra, agir por si s para reinvestir em outros circuitos. Da a
importncia crescente da financeirizao, que por meio de fundos de investimentos e outros mecanismos centraliza os capitais excedentes e os
direciona para investimentos lucrativos em outros circuitos, quando no
em um mesmo circuito em outras atividades ou regies geogrficas. Assim, a financeirizao no diz respeito apenas criao de capital fictcio, que tende a se deslocar especulativamente da economia material,
mas, precipuamente, direo das prprias decises sobre onde e como
investir nos circuitos econmicos.
7
D. HARVEY, O Enigma do Capital, 2011, p. 14. O autor observa que A primeira crise em
escala global do capitalismo no mundo ps-Segunda Guerra comeou na primavera de 1973, seis
meses antes de o embargo rabe sobre o petrleo elevar os preos do barril. Originou-se em um
crash do mercado imobilirio global, que derrubou vrios bancos e afetou drasticamente no s
as finanas dos governos municipais (como o de Nova York, que foi falncia tcnica em 1975,
antes de ser finalmente socorrido), mas tambm as finanas do Estado de modo mais geral.
8
D. HARVEY, The Urbanization of Capital, 1985.

157

Na seara urbanstica e habitacional, tem sido ensaiado um processo

de financeirizao no Brasil, nos ltimos anos, com a criao de um ambiente propcio a absorver excedentes produtivos de outros circuitos.
Operaes Urbanas Consorciadas, CEPACs, letras hipotecrias, PPPs habitacionais e urbansticas, fundos de investimentos imobilirios: aparece
uma srie de novos instrumentos e institutos que pretendem modernizar
o investimento urbanstico e habitacional e diminuir a dependncia das
formas tradicionais de financiamento9. No campo habitacional, entretanto, este processo est longe de apoiar-se apenas ou preponderantemente
no investimento privado, pois a maior parte do crdito habitacional ainda
provm do sistema FGTS-SBPE, cujos recursos, inclusive, tm sido usados
para alavancar aqueles novos instrumentos10.
De qualquer modo, do ponto de vista urbanstico, desenvolve-se um
movimento relacionado promoo da competio entre as cidades para
oferecer aos capitais vantagens comparativas e maiores oportunidades
de valorizao. Tal envolve, institucionalmente, a criao de um adequado ambiente de negcios, com o desenvolvimento de modernos e complexos instrumentos de investimento e especulao imobiliria; e urbanisticamente, envolve a requalificao de zonas degradadas das cidades,
o foco na melhora da paisagem urbana e a transformao da cidade numa
vitrine para a atrao de investimentos. David Harvey, analisando cidades
europeias e norte-americanas, definiu este movimento como empreendedorismo urbano11 a sua ratio, que visa a alterar o papel central do
poder pblico na definio sobre os rumos da cidade e atribu-lo ao mercado, aparece tambm no Brasil, embora, como j apontado, o sistema
de financiamento pblico seja ainda o mais importante quando se fala de
investimento habitacional.
Para a produo de habitaes em massa, a um custo acessvel, no
poderia ser mais relevante o papel do Estado12. No obstante, a orientao dos investimentos nem sempre so pautadas pelos interesses pblicos, mesmo que os recursos investidos sejam majoritariamente pblicos.
9
Vide, para uma viso ampla do processo de financeirizao do setor de habitao, M. FIX,
Financeirizao e transformaes recentes no circuito imobilirio no Brasil, 2011; e L. ROYER, Financeirizao da Poltica Habitacional: Limites e Perspectivas, 2009.
10 Um exemplo emblemtico neste sentido o da PPP do Porto Maravilha, no Rio de Janeiro,
cujos CEPACs foram integralmente comprados pelo FGTS.
11 D. HARVEY. From Managerialism to Entrepreneurialism, 1989.
12 M. FIX, Financeirizao e transformaes recentes no circuito imobilirio no Brasil, 2011, p.
7 e seguintes.

158

Como j apontado, a financeirizao est apoiada principalmente na criao de mecanismos pelos quais as decises de investimentos se do de
acordo com as maiores rentabilidades possveis para o capital investido
em suma, os interesses que norteiam as decises de investimento so
interesses de mercado, antes de ser a satisfao do direito moradia. Isto
explica a renitncia das taxas de excluso habitacional, de quantidade
de imveis vazios e a dificuldade de acesso moradia das classes mais
pobres, apesar da produo em massa de habitaes nos ltimos anos.
O papel dos bens imobilirios, neste novo contexto, servir como
plataforma de aplicao de excedentes produtivos existentes no circuito
primrio da economia, evitando crises de sobreacumulao. Assim, estes bens assumem um papel cada vez mais necessrio reproduo do
capital, servindo tanto como reserva de capital, quanto como fonte de
renda (este processo no se d sem contradies internas, porm, no
possvel aprofundar a discusso das mesmas neste curto espao). Antes
de servirem como suportes da moradia ou do comrcio, assim, os bens
imobilirios servem circulao financeira. Aprofunda-se, assim, o papel
destes bens como valores de troca. Sobre o assunto, observou David Harvey:
Todas as mercadorias devem ser entendidas como tendo um valor de
uso e um valor de troca. Se eu tenho um bife, o valor de uso que eu
posso com-lo, e o valor de troca o quanto eu tive que pagar por ele.
Mas a habitao muito interessante, nesse sentido, porque, como
um valor de uso, voc pode entend-la como abrigo, privacidade, um
mundo de relaes afetivas com as pessoas, uma grande lista de coisas
para as quais voc usa uma casa. Mas depois h a questo de como
voc consegue essa casa.
Antigamente, as casas eram construdas pelas prprias pessoas, e no
havia absolutamente nenhum valor de troca. Depois, a partir do sculo XVIII, voc tem a construo de casas especulativa os terraos
georgianos que eram construdos e vendidos posteriormente. Assim,
as casas se tornaram valores de troca para os consumidores na forma
de poupana. Se eu comprar uma casa e pagar a hipoteca sobre ela, eu
posso acabar como proprietrio da casa. Ento, eu tenho um bem (...)
Assim, cerca de 30 anos atrs, as pessoas comearam a usar a habitao como uma forma de ganho especulativo. Voc podia comprar uma
casa e vir-la voc compra uma casa por 200 mil libras e depois de
159

um ano voc recebe 250 mil libras por ela. Voc ganhou 50 mil libras.
Ento, porque no faz-lo? O valor de troca assume o comando. E assim voc tem esse boom especulativo. No ano 2000, depois do colapso
dos mercados acionrios globais, o capital excedente comeou a fluir
para a habitao. um tipo interessante de mercado. Se eu comprar
uma casa, ento os preos da habitao sobem, e voc diz: Os preos
da habitao esto subindo, eu deveria comprar uma casa. E, ento,
aparecem outras pessoas. Voc tem uma bolha imobiliria. As pessoas so atradas, e ela explode. Ento, de repente, muitas pessoas
descobrem que no podem mais ter o valor de uso do imvel, porque
o sistema de valor de troca o destruiu. Isso levanta a questo: uma
boa ideia permitir que o valor de uso na habitao, que crucial para
as pessoas, seja definido por um sistema de valor de troca louco?13.
Como define Mariana Fix, O imvel passa a circular como um ttulo
e precificado no mercado secundrio. Define-se o preo, como o de
qualquer ativo, pelo valor presente do rendimento futuro esperado, de
modo que A garantia de ter onde morar entra em contradio com a
condio imposta pelos agentes financeiros: os imveis precisam ser rapidamente retomados em caso de inadimplncia, ou no cumprem sua
funo de lastro da valorizao financeira14.
Com este movimento h uma tendncia geral a que as definies sobre os rumos das cidades sejam tomadas pelos grandes investidores privados, em detrimento de processos decisrios democrticos que envolvam aqueles diretamente afetados por intervenes urbansticas e pelos
investimentos em habitao e infraestrutura.
De outro lado, no Brasil, desde a dcada de 1980, movimentos sociais lutam por positivar e efetivar mecanismos de participao popular
que viabilizem a democratizao da cidade. Neste sentido, o movimento
da reforma urbana democrtica e popular teve como plataformas: a) o
reconhecimento dos direitos dos posseiros; b) a luta contra a especulao imobiliria; c) a democratizao do processo decisrio sobre as
polticas urbanas15. Estas lutas culminaram, por exemplo, na insero da
13 In Ronan Burtenshaw e Aubrey Robinson. A importncia da imaginao ps-capitalista. Entrevista com David Harvey, in http://www.ihu.unisinos.br/noticias/523134-a-importancia-da-imaginacao-pos-capitalis ta-entrevista-com-david-harvey.
14 M. FIX, Financeirizao e transformaes recentes no circuito imobilirio no Brasil, 2011, p.
213.
15 R. ROLNIK. 10 anos do Estatuto da Cidade, 2012, p. 4.

160

funo social da propriedade no texto constitucional e com a edio de

um Estatuto da Cidade que trs amplo rol de institutos progressista.
Porm, a tendncia mais recente que estes mecanismos democrticos sejam esvaziados em favor de mais liberdade de circulao e de deciso dos capitais. Mecanismos de planejamento pblico dos rumos das
cidades consagrados no Estatuto da Cidade so sistematicamente relegados a letra morta. Ainda mais dramtica a situao dos mecanismos de
participao popular nas decises sobre os rumos das polticas urbansticas e habitacionais, tratados como meras formalidades, quando eventualmente so observados. Como aponta Rolnik16,
o papel exercido pelos fundos de penso dos trabalhadores como
grandes investidores nos mega empreendimentos pblicos e privados,
em sociedade com os grandes grupos econmicos nacionais, reforou,
de forma renovada, a tradicional aliana do Estado brasileiro com o
capital e os espaos e canais aonde esta interlocuo se d como espaos privilegiados de tomada de deciso, enfraquecendo e esvaziando
os espaos de participao popular no mbito dos processos decisrios sobre a poltica urbana no pas.
Recentemente, por exemplo, aps o malogro do Projeto Nova Luz,
mas buscando ampliar a ratio de tais intervenes urbansticas, o estado
de So Paulo lanou a PPP (Parceria Pblico-Privada) da Casa Paulista17,
programa que pretende viabilizar a construo de 20.221 unidades habitacionais na regio central da capital paulista, sendo 12.508 unidades
de Habitao de Interesse Social (HIS) e 7.713 unidades de Habitao de
Mercado Popular (HMP)18. Uma das novidades trazidas pela PPP est na
associao de variadas responsabilidades do parceiro privado num mesmo projeto urbanstico, desde o fornecimento de unidades habitacionais
at implantao de infraestrutura e equipamentos sociais, trabalho social
de pr e ps ocupao, gesto condominial e gesto das reas comerciais
e de servios dos empreendimentos (os quais se baseiam na ideia de uso
misto, com comrcio na parte de trrea e moradia no restante do edifcio).
16 Idem, p. 13.
17 Vide
http://www.habitacao.sp.gov.br/casapaulista/downloads/ppp/audiencia_publica_
apresentacao_pp p_habitacional_25mar2013.pdf, consultado em 07/06/2014.
18 Estas modalidades distinguem-se pelo pblico alvo: Habitao de Interesse Social aquela
destinada famlia com renda igual ou inferior a 6 (seis) salrios mnimos; Habitao de Mercado
Popular aquela destinada famlia com renda igual ou inferior a 16 (dezesseis) salrios mnimos.

161

De acordo com a urbanista Raquel Rolnik, Segundo o Plano Municipal

de Habitao, elaborado em 2009, existem na rea central de So Paulo
10.724 domiclios em favelas e 11.086 domiclios em cortios, totalizando
21.810 domiclios em situao precria com famlias que se concentram
na faixa de at 3 salrios mnimos. Este o retrato da demanda habitacional prioritria no centro da cidade e... a proposta de demarcao de ZEIS
na regio foi feita com o objetivo claro de atender a esta demanda19.
O mencionado programa habitacional do governo do estado, a PPP
da Casa Paulista, que utiliza cerca de 60% do estoque de ZEIS 320, destina
cerca de 32,44% do total de novas habitaes a famlias com renda entre
1 e 3 salrios mnimos sendo que o limite mximo de renda inicialmente
previsto de 16 salrios mnimos, de modo a abranger faixas de renda
que no necessitariam da interveno estatal. Porm, tal se faz necessrio para atrair o interesse dos agentes privados na PPP e leva a que se
possa formular a hiptese de que o atendimento populao de faixas
de renda mais baixas apaream como meras polticas compensatrias, ao
gosto do neoliberalismo, no se destinando, definitivamente, a resolver
os problemas de excluso habitacional. Observe-se, ainda, que famlias
com renda entre 0 e 1 salrios mnimos esto totalmente excludas do
programa, e que apenas as famlias com vnculo formal de emprego na
regio podero ser atendidas por ele, de modo que aqueles que mais precisam do estoque das ZEIS 3 no podero ser contemplados com a PPP
da Casa Paulista e a pensar na valorizao imobiliria da rea, provavelmente sero expulsos para outras regies mais longnquas da cidade.
O instrumento da PPP no est previsto no Estatuto da Cidade, o que
no exclui a sua utilizao, j que o rol de instrumentos previstos no Estatuto no taxativo (esta a literalidade do art. 4, que diz Para os fins
desta Lei, sero utilizados, entre outros instrumentos...). Porm, em intervenes com grande impacto urbanstico como a PPP da Casa Paulista,
era de se esperar que os instrumentos de participao popular do Esta19 R. ROLNIK. Contribuio consulta pblica sobre a PPP da habitao em SP. http://raquelrolnik. wordpress.com/2013/06/10/contribuicao-a-consulta-publica-sobre-a-ppp-da-habitacao
-em-sp/, consultado em 09/06/2014.
20 Definidas no Plano Diretor da cidade de So Paulo de 2002, no artigo 171, III - ZEIS 3
reas com predominncia de terrenos ou edificaes subutilizados situados em reas dotadas de
infra-estrutura, servios urbanos e oferta de empregos, ou que estejam recebendo investimentos
desta natureza, onde haja interesse pblico, expresso por meio desta lei, dos planos regionais ou
de lei especifica, em promover ou ampliar o uso por Habitao de Interesse Social HIS ou do
Mercado Popular - HMP, e melhorar as condies habitacionais da populao moradora.

162

tuto da cidade fossem observados obviamente, trata-se de uma utopia

democrtica que aparece como empecilho nas decises de investimentos
dos agentes livres do mercado neoliberal.
Importante observar que a PPP da Casa Paulista prev a utilizao de
mais de 60% do estoque de ZEIS 3 do centro de So Paulo, de modo que
deveria observar o regramento especfico do Plano Diretor de 2002, que
no art. 175, 1, estabelece que Devero ser constitudos em todas as
ZEIS, Conselhos Gestores compostos por representantes dos atuais ou futuros moradores e do Executivo, que devero participar de todas as etapas de elaborao do Plano de Urbanizao e de sua implementao21.
Porm, o Plano Diretor foi desprezado, num movimento que visa a transferir as decises sobre os rumos urbansticos e da poltica habitacional
aos imperativos do mercado.
De fato, a matria foi mesmo objeto de uma ao civil pblica promovida pelo Ministrio Pblico (autos n. 0021901-11.2013.8.26.0053,
14. Vara de Fazenda Pblica), sob fundamento de que a participao da
sociedade civil deveria permear todo o processo da PPP, demandando
a criao de Conselhos Gestores com composio tripartite (poder pblico, moradores e sociedade civil organizada). Porm, o Poder Judicirio,
com argumentos frgeis22, chancelou o desenvolvimento da PPP da Casa
Paulista sem observncia do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor Estratgico, negando em primeira e em segunda instncia o pedido de liminar
para suspender a PPP. Assim, na prtica, se nega vigncia s disposies
do Plano Diretor de So Paulo e se chancela o fato de que as principais
decises sobre o uso do estoque de ZEIS 3 no centro de So Paulo sejam
tomadas em gabinetes sem a participao daqueles diretamente interessados.

21 Em contraste, na regulao das concesses urbansticas, outro instrumento intimamente

ligado ampliao do setor privado na definio dos investimentos urbansticos, a lei municipal
14.917/2009 previu a formao de Conselhos Gestores, de formao paritria, com
22 O Tribunal de Justia do Estado de So Paulo basicamente entendeu que estavam cumpridas as formalidades legais exigidas em razo de ter sido realizada uma audincia pblica, em
27.02.2013, na qual teriam estado presentes quase uma centena de pessoas, destacando-se representantes de movimentos de moradia, Defensoria Pblica, Universidades, bem como entidades da sociedade civil, quando ento o tema nuclear foi amplamente discutido (houve lista de
presena e ata respectiva). Ocorre que tal audincia visava a cumprir a formalidade imposta pelo
artigo 39 da Lei Federal 8.666/93 (lei de licitaes), e no a exigncia do Plano Diretor Estratgico
para a formao de Conselhos Gestores.

163

As ocupaes de imveis abandonados, pelos movimentos sociais de

moradia em So Paulo, esto intimamente ligadas disputa pelo modo
de ocupao do espao. Esta luta pelo espao urbano aparece tambm
nas discusses do novo plano diretor estratgico, nas quais se busca a
manuteno e criao de novos estoques de terra para a construo de
habitao para a baixa renda. Isto porque, sem regras especiais que contraponham a lgica de mercado impossvel que a terra urbana mais prxima infraestrutura urbana mais consolidada seja usada para moradia
popular. Para os movimentos sociais, antes de ser valor de troca, os bens
imobilirios deveriam ser vistos primordialmente como locais de moradia
e de acesso s facilidades urbanas.
Na seara jurdica, h desafios tanto pela implementao dos instrumentos j positivados na legislao, quanto pelo avano na legislao
para enfrentar com mais desenvoltura os novos problemas, como o da
renitncia do elevado nmero de imveis vazios e o da expulso das populaes de mais baixa renda para locais cada vez mais distantes dos centros com infraestrutura urbana mais consolidada. O instrumental jurdico
dever voltar-se para intervenes nestes centros, uma vez que a produo em massa de moradia, mantido o modelo atual de desenvolvimento
poltico-econmico, no responder ao problema habitacional.

2. Necessidade de repensar a efetividade dos instrumentos

urbansticos luz do direito moradia e vice-versa
Como visto, o espao da cidade no perodo neoliberal o espao da
disputa entre concepes muito distintas sobre os bens imobilirios - e
sem instrumentos legais urbansticos, impossvel que a terra urbana
com maior acesso a infraestrutura seja usada para moradia popular, uma
vez que, pelas leis do mercado, tais regies tm preos proibitivos23
para a populao de baixa renda. De fato, no Brasil, o Censo 2010 do
IBGE24 indicou que dos domiclios particulares permanentes, 86% esto
ocupados, 1,3% esto fechados, 5,8% so de uso ocasional e 9% esto
vagos. Segundo dados do prprio IBGE, em nmeros absolutos o nmero
de domiclios vagos no Brasil chega a 6,07 milhes. O dficit habitacional,

23 Na verdade, h um complexos mecanismos pelos quais a renda do trabalho (re)apropriada

pelo capital, recomendando-se a leitura de L. KOWARICK. A espoliao urbana, 1980, para um
inicial aprofundamento no tema.
24 Vide http://censo2010.ibge.gov.br/apps/atlas/.

164

em 2010, era calculado como sendo de 5,8 milhes25. A concluso lgica a

que se chega que h mais domiclios vagos no Brasil do que pessoas que
precisam de um teto para morar dignamente assim, o dficit habitacional no decorre da inexistncia de habitaes, mas da impossibilidade de
as pessoas terem acesso a elas por meio de compra e venda ou de aluguel. Esta impossibilidade, como se exps, est intimamente relacionada
natureza dos bens imobilirios no contexto poltico-econmico atual.
Assim, se coloca o desafio de repensar os instrumentos da poltica
urbana luz do direito moradia, entendido este num sentido amplo,
abrangendo no apenas o direito a residir sob um teto, mas o direito a
condies dignas de habitao, o direito a segurana na posse e o direito
a acessar servios essenciais da cidade a partir do local de morada. Alis,
neste sentido que o Comentrio nmero 4 do Comit sobre Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais, da ONU, de 12 de Dezembro de 1991,
que trata da questo da moradia adequada, estabelece que,
Uma vez que a adequao determinada por factores sociais, econmicos, culturais, climticos, ecolgicos e outros, o Comit entende que
possvel identificar certos aspectos do direito, a seguir enunciados,
que devem ser considerados para este fim, independentemente do
contexto () (b) Disponibilidade de servios, materiais, equipamentos
e infra-estruturas - Uma habitao condigna deve dispor de estruturas
essenciais sade, segurana, ao conforto e nutrio. Todos os titulares do direito a uma habitao condigna devem ter acesso permanente aos recursos naturais e comuns, gua potvel, energia para cozinhar, aquecimento e iluminao, instalaes sanitrias e de limpeza,
meios de conservao de alimentos, sistemas de recolha e tratamento
de lixo, esgotos e servios de emergncia; () (f) Localizao - Uma habitao condigna deve situar-se num local onde existam possibilidades
de emprego, servios de sade, estabelecimentos escolares, centros
de cuidados infantis e outras estruturas sociais. o caso das grandes
cidades e das zonas rurais, onde o custo (em tempo e dinheiro) das
25 O confronto destes dados foi feito pela prpria agncia de notcias do Governo Federal,
como se v em www.brasil.gov.br/noticias/arquivos/2012/12/13/numero-de-casa-vazias-superadeficit-habitacional-do-pa is-indica-censo-2010. L-se na notcia que esse dficit habitacional foi
calculado pelo Sindicato da Indstria da Construo Civil de So Paulo (Sinduscon-SP) com base
em outro levantamento do IBGE, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad). O dficit
soma a quantidade de famlias que declaram no ter um teto, que habitam em locais inadequados
ou que compartilham uma mesma moradia e pretendem se mudar. No leva em conta as famlias
que vivem em casas adequadas de aluguel.

165

deslocaes por motivo de trabalho susceptvel de pesar demasiado nos oramentos dos agregados pobres. As habitaes no devem
ser construdas em lugares poludos, nem na proximidade imediata de
fontes de poluio que ameacem o direito sade dos seus ocupantes.
Neste sentido mesmo, o direito moradia no se efetiva com a mera
produo em massa de moradias primeiro porque esta produo em
massa no tem atendido funo de integrao dos moradores com as
funes da cidade; segundo porque, no contexto de financeirizao, a
especulao imobiliria exclui sistematicamente as classes de renda mais
baixa at mesmo do acesso quelas moradias produzidas em massa
exclui ao dificultar o acesso cidade e exclui por comprometer parcela
grande demais da renda com os custos de financiamento ou de aluguel.
Assim, mesmo que programas como o Minha Casa, Minha Vida produzam
o espantoso nmero de 2,75 milhes novas unidades habitacionais, tal se
mostra insuficiente para abater o dficit habitacional.
Neste sentido, deve-se questionar o quanto programas com vis neoliberal como a PPP da Casa Paulista, por si s, podem implicar em maior
acesso habitao e em efetivao do direito moradia (direito este considerado no apenas como acesso a moradia digna, mas tambm como
acesso s diversas funes da cidade). Na verdade, mesmo a produo
em massa de unidades habitacionais, por meio do programa Minha Casa,
Minha Vida, tem sido posta em xeque enquanto poltica de acesso moradia, j que, como observa Raquel Rolnik26, a poltica habitacional atual
concebida e praticada como elemento de dinamizao econmica para
enfrentar uma possvel crise e gerar empregos, colocando-se de forma
desarticulada com uma poltica de ordenamento territorial e fundiria
destinada a disponibilizar terra para moradia popular. O resultado um
extraordinrio aumento no preo de terras e imveis, isto porque O
financiamento diretamente para as construtoras, como estmulo produo habitacional de mercado, se transformou em um enorme mecanismo
de transferncia de subsdios pblicos, do oramento estatal, para o preo da terra e dos imveis em uma conjuntura sem controle algum sobre o
processo de especulao imobiliria.
A prtica jurdica, longe de garantir o direito moradia, tem protegido a propriedade, o seu livre comrcio, a especulao imobiliria e a
166

26

R. ROLNIK. 10 anos do Estatuto da Cidade, 2012, p. 13.

acumulao capitalista. Ainda que a funo social da propriedade esteja

prevista com todas as letras no texto constitucional, o uso especulativo
da propriedade coisa corriqueira, o que preside a dinmica habitacional atual. Neste sentido, se faz necessria a utilizao mais desenvolta
dos instrumentos de poltica urbana do Estatuto da Cidade, sem olvidar
de mecanismos de participao social, os quais podem assegurar que as
decises sobre os rumos da cidade no sejam tomadas apenas no interesse da reproduo do capital. Neste sentido, por exemplo, a mais larga
utilizao das sanes ao descumprimento da funo social da propriedade (artigos 5 a 8 do Estatuto da Cidade e art. 182, 4, CF) um passo
necessrio para conter a especulao e promover o direito moradia.
Assim, se se pretende efetivar o direito moradia para a populao
de baixa renda, deve-se buscar instrumentos que retirem os bens imobilirios da ciranda financeira, que desestimulem a sua funo especulativa e induzam a sua disponibilizao para moradia (ou para atividades
comerciais, sendo o caso). Caracterizar imveis que so deixados vazios
por longo tempo como descumpridores da funo social da propriedade
e aplicar as sanes cabveis ao descumprimento um passo elementar
neste sentido parece at suprfluo enuncia-lo mas est longe de ser
prtica corrente.
A ttulo de concluso, pode-se relembrar Rolnik, que afirma que No
se pode negar a importncia do crescimento econmico, da gerao de
empregos, da valorizao do salrio mas, se no houver uma poltica de
enfrentamento da lgica corporativa e patrimonialista de gesto das cidades e um fortalecimento da regulao pblica sobre o territrio, muito
provvel que esses ganhos se tornem perdas no futuro. No obstante as
polticas sociais dos ltimos governos federais, os fundamentos econmicos continuam sendo neoliberais, e tal se reflete na poltica habitacional:
apesar da produo em massa de moradias com subsdios pblicos, no
cede o dficit habitacional e no se efetiva o direito moradia associado s diversas funes da cidade. Aplicar com mais rigor as sanes ao
descumprimento da funo social da propriedade e recorrer aos mais diversos instrumentos da poltica urbana para a viabilizao de uma cidade
mais democrtica so os desafios que se impem para evitar que algumas
pessoas continuem a usar os bens imobilirios especulativamente, enquanto outras, de baixa renda, no tm nenhuma possibilidade de ingressar no mercado formal (de compra e venda ou aluguel) e de ver efetivado
seu direito moradia.
167

3. Bibliografica
FIX, Mariana. Financeirizao e transformaes recentes no circuito imobilirio no Brasil. Tese de Doutorado. Campinas, Instituto de Economia da
UNICAMP, 2011.
HARVEY, David. A importncia da imaginao ps-capitalista. Entrevista
com David Harvey, por Ronan Burtenshaw e Aubrey Robinson, in http://
www.ihu.unisinos.br/noticias/523134-a-importancia-da-imaginacao
-pos-capitalista-entre vista-com-david-harvey.
HARVEY, David. From Managerialism to Entrepreneurialism: The transformation in urban governance in late capitalismo. Geografiska Annaler.
Series B, Human Geography, Vol. 71, n. 1, 1989. p. 3-17.
HARVEY, David. O Enigma do Capital e as Crises do Capitalismo. So Paulo:
Boitempo, 2012.
HARVEY, David. The Urbanization of Capital. Studies in the History and
Theory of Capitalist Urbanization. Oxford: Blackwell, 1985.
KOWARICK, Lcio. Espoliao Urbana. So Paulo: Paz e Terra, 1980.
MARTINELLI, Mrio Eduardo. A deteriorao dos Direitos de Igualdade
Material no Neoliberalismo. Campinas: Milennium, 2009.
PAULANI, Leda. Brasil Delivery. So Paulo: Boitempo, 2008
ROLNIK, Raquel. 10 Anos do Estatuto da Cidade: Das Lutas pela Reforma
Urbana s Cidades da Copa do Mundo. In: RIBEIRO, Ana Clara Torres, VAZ,
Lilian Fessler, SILVA, Maria Lais Pereira da (orgs.). Quem planeja o territrio? Atores, arenas e estratgias. Rio de Janeiro: Letra Capital/ANPUR,
2012.
ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei: legislao, poltica urbana e territrios
na cidade de So Paulo. So Paulo: Studio Nobel/FAPESP, 1997.
ROYER, Luciana. Financeirizao da poltica habitacional: limites e perspectivas. Tese de Doutorado. So Paulo: Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, 2009.
168

X. AS DETERMINAES DA BASE FUNDIRIA NO

PROCESSO DE ESTUDO DA FAVELA JARDIM JAQUELINE
Tatiana Zamoner1
O Jardim Jaqueline, segunda maior favela da subprefeitura do Butant, regio oeste do municpio de So Paulo, objeto de projeto da Defensoria Pblica em andamento desde 2010, que visa sua regularizao fundiria plena. Trabalhos tcnicos realizados na rea2 nos do elementos
preciosos para reflexo a respeito da complexidade de um processo de
regularizao fundiria. Com rea de 134.442,89 m e 3.392 domiclios, e
localizada em uma regio em franco processo de valorizao imobiliria,
a complexidade inerente ocupao de baixa renda se soma aos conflitos anunciados por: implantao de uma nova linha de metr; a possibilidade de uma Operao Urbana Consorciada; e a proximidade com novos
espaos de moradia de classes de maior renda. A favela tem como vizinhos a Rodovia Raposo Tavares, um shopping e um parque pblico homnimos, alm de um grande empreendimento residencial de classe mdia
alta, chamado Condomnio Espao Raposo, construdo sobre um terreno
grafado em 2002, pelo Plano Diretor Municipal, como ZEIS 2, Zona Especial de Interesse Social, terminologia dada a terrenos localizados em rea
urbana consolidada que deveriam ser reservados promoo de Habitao de Interesse Social.
Para completar o quadro, o Jardim Jaqueline, demarcada como ZEIS 1,
denominao dada a favelas e assentamentos informais localizados em
reas urbanas providas de infraestrutura, ocupa as APPs (reas de Preservao Permanentes) de dois cursos dgua.

1
Arquiteta e Urbanista. Mestre em arquitetura e urbanismo pela FAUUSP. Agente de Defensoria Pblica do Ncleo Especializado de Habitao e Urbanismo da Defensoria Pblica de So
Paulo.
2
As informaes foram colhidas entre abril de 2011 e fevereiro de 2012, perodo em que a
empresa contratada pela Defensoria Pblica, Extrema Construes SA, esteve diariamente em
campo executando os trabalhos de selagem e cadastro dos domiclios, alm dos trabalhos tcnicos de levantamento planialtimtrico, planta de parcelamento e memoriais descritivos dos lotes
individualizados. Todas as informaes registrais e mapas citados relacionados ao Jardim Jaqueline fazem parte dos Relatrios tcnicos de acompanhamento do processo de regularizao fundiria do Jardim Jaqueline. So Paulo, 2012, disponveis para consulta no Ncleo Especializado de
Habitao e Urbanismo da Defensoria Pblica de So Paulo.

169

Um olhar geral sobre o objeto analisado revela a extensa gama de possibilidades de estudo, considerando-se o cenrio visvel de uma favela
consolidada, vizinha de um condomnio fechado e de um Shopping Center, implantada sobre dois cursos dgua, e inserida nos limites de uma futura Operao Urbana Consorciada - instrumento urbanstico, atualmente utilizado como modelo de desenvolvimento urbano, e historicamente
devastador em relao aos assentamentos de baixa renda que encontra
pelo caminho. O presente contexto geral, resumido com muito esforo,
nos instiga a pensar em diversas linhas de pesquisa provenientes de um
mesmo objeto.
Focando nosso interesse no processo de regularizao fundiria e no
rico material produzido no mbito do projeto idealizado pela Defensoria
Pblica, temos como objetivo o incio da ampla divulgao de dados que
podem instigar novas pesquisas sobre o tema.
Dentre todas as dimenses de abordagem do processo de regularizao fundiria3, consideramos que a dimenso jurdica a de apreenso
mais prejudicada por parte do pblico leigo, moradores e at de profissionais especializados, pela dificuldade de acesso a informaes que deveriam ser amplamente divulgadas, como propriedade fundiria e plantas
de parcelamentos aprovados. Discute-se no meio jurdico a ausncia do
direito urbanstico na formao de muitos profissionais do direito, fato
que tambm pode ser reconhecido na formao dos profissionais arquitetos urbanistas, pouco familiarizados, em sua formao de base, com as
determinaes legais que fazem parte do processo de estruturao do espao urbano. Podemos perceber que as determinaes legais que fazem
parte da formao do territrio pouco se relacionam com seu processo
de ocupao, como poderemos ver no Jardim Jaqueline.

1. Histrico de ocupao do Jardim Jaqueline

O imvel original que deu origem ao assentamento aparece nas matrculas oficiais com as seguintes caractersticas:
[] com cerca de 10 alqueires, situado na altura do Km. 14,5 da Estrada de Cotia, no lugar denominado Cercado do Alto ou gua Podre,
3
O conceito de regularizao fundiria plena entendido como o conjunto de medidas JURDICAS, URBANSTICAS, AMBIENTAIS e SOCIAIS, promovidas pelo Poder Pblico por razes de
interesse social.

170

situado do lado esquerdo da referida estrada de quem de So Paulo se

dirige Cotia, tendo como proprietrios 06 (seis) pessoas, com distintas fraes ideais [] constituda de terras incultas, sem benfeitorias
de valia4.
A matrcula que deu origem maior frao de terras do Jardim Jaqueline pode ser resumida de acordo com a seguinte tabela:
Matrcula 49.604
Proprietrios

rea total: 205.900,00 m2

Fraes

Alienao

Vicente Monteiro e s/mer. Lucinda

Canteiro Monteiro

1/ 12

Quinho 1
Matr. n 49.605

FORTUNATA MONTEIRO

1/ 12

Quinho 2
Matr. n 49.606

JOO SINHO CALIENTE IVO

1/ 12

Quinho 3
Matr. n 49.607

DEOBRA S/A EMPREENDIMENTOS

IMOBILIRIOS

1/ 12

Quinho 5
Matr. n 49.608

ROBERTO KALED MALUF e s/mer.

SILVANA
CARRARO MALUF
EDMUNDO MALUF e s/mer. VERA
RACY MALUF

8/12

Matr. n 49.609
vendido DEOBRA S/A
(registro n 02)
Matr. n 49.610

Situaco

ENCERRADA a matrcula 49.604 com a

abertura das matrculas ns 49.605, 49.606,
49.607, 49.608,
49.609 e 49.610
(averbao n 03)

Sem interesse para

o caso

Fonte: Diagnstico Jurdico Jardim Jaqueline/2012.

DPESP/Extrema Construes ltda.

A comear pela descrio do imvel na matrcula, notamos a dificuldade de juntar todas as peas de um quebra cabeas, localizadas muitas
vezes em diferentes cartrios, e com descries que merecem grande esforo de interpretao por parte do pblico que comea a investigar a
situao da rea. Como em inmeras matrculas existentes, a localizao
das reas depende da sorte da existncia de um objeto de referncia que
ainda no tenha se perdido no processo de crescimento urbano. No caso
do Jardim Jaqueline foi possvel a espacializao da matrcula pela existncia da referncia dos cursos dgua.5
4
Matrcula n 49.604 registrada junto ao 18 CRI da Capital.
5
Tcnicos da empresa responsvel pelos levantamentos relataram a dificuldade de espacializao da matrcula, possvel pela existncia de um marco representado pelo encontro dos dois
cursos dgua que delimitam a descrio da gleba.

171

Mais do que o natural interesse pelos nomes envolvidos no jogo de

propriedades e trmites registrrios, dados estratgicos em larga escala para identificao dos grandes proprietrios de terras urbanas de So
Paulo, essa pequena amostra indica como os trmites cartorrios seguem
apartados dos reais processos de ocupao desses locais. Quando a matrcula principal foi encerrada, em 1982, com a venda do maior quinho, a
rea estava em processo de ocupao e, na mesma dcada, Eliseu Chagas
Branco e sua mulher, Rosilene Mendes Branco, venderam lotes do que
seria o loteamento vizinho, a Vila Albano, localizado na mesma matrcula
do Jardim Jaqueline. Como o loteamento contou com desenho de lotes e
traado virio, foi regularizado perante o municpio, sem averbao em
matrcula ou regularizao fundiria dos lotes6. Dado muito importante
para o entendimento dos meandros da lei diz respeito atual situao
legal da referida matrcula (49.609), penhorada em favor da municipalidade de So Paulo desde 20027.
Na matricula n 49.605, foi implantado o Condomnio Bosque do Butant, e na matrcula n 49.608, o Condomnio Residencial Espao Raposo, em terreno grafado como ZEIS 2 pela municipalidade em 2002. A faixa
de transmisso da concessionria de energia eltrica, que coincide com a
faixa de dutos da Petrobrs, divide as favelas Jardim Jaqueline e Vale da
Esperana/Morro da Fumaa, mas no possui qualquer registro de instituio de servido ou transferncia de domnio.
A anlise de imagens areas mostra que, em 1958, a rea onde se
encontra a favela e seu entorno ainda estavam vazios, ocasio em que o
processo de expanso urbana do municpio ainda no havia atingido as
imediaes. A mesma imagem indica a existncia, na rea, da atividade
das olarias e de criao de porcos, relatadas pelos moradores mais antigos durante as entrevistas realizadas para o processo de regularizao
fundiria8. Deduz-se pela imagem que os primeiros moradores foram os
funcionrios das olarias que operavam na rea, cuja atividade deu nome
principal via de acesso ao assentamento.
6
Planta AU 6472, disponvel no departamento de regularizaes da prefeitura - RESOLO.
7
A matrcula n 49.609 indica a existncia de um registro de penhora com data de 01 de abril
2002, em favor da Prefeitura do Municpio de So Paulo para quitao da dvida ativa de nmero
538275-0/86, mas o imvel ainda no foi adjudicado pela municipalidade.
8
Foram realizadas entrevistas com moradores do Jardim Jaqueline, por parte da empresa
contratada pela Defensoria Pblica e para o projeto de mestrado desenvolvido na FAUUSP (GERALDO, 2013), que trazem informaes a respeito do processo de ocupao do territrio.

172

1958

1973

De acordo com o relato de moradores e a base de dados oficial do

municpio, as primeiras construes datam da dcada de 1960. A imagem
de 1973 j mostra o prolongamento das vias de acesso associado s grandes reas ocupadas pela atividade das olarias. Tambm se pode notar a
abertura de arruamentos de loteamentos vizinhos. Em 1987, verfica-se
que grande parte da rea estava ocupada e que os cursos dgua ainda
estavam em seu leito natural, com poucas ocupaes nas APPs. No mesmo ano, j havia loteamentos regulares localizados no entorno imediato,
como o caso do Jardim Olympia e do Jardim Divina Providncia, cujas
reservas de reas verdes do loteamento foram posteriormente ocupadas
pelo Jardim Jaqueline.
O processo de ocupao, entre 1973 e 1987, acompanha o fenmeno de crescimento das favelas no municpio de So Paulo, com destaque
para o rpido crescimento na dcada de 80 (MARQUES; SARAIVA, 2011)
caracterizado pelo particular processo de industrializao da regio metropolitana. At 1987, verificamos dois focos de ocupao, um prximo
rodovia Raposo Tavares e outro ao sul, nas proximidades do loteamento Jardim Independncia. O adensamento da rea ocorreu na dcada
de 1990 e, em 2002, podemos ver a favela praticamente em sua atual
conformao, com exceo de algumas reas da chamada CIT, nome do
proprietrio da gleba (CIT Engenharia e Comrcio), cujo processo de ocupao se intensifica entre 2002 e 2011.

173

1987

2002

2011

A partir do processo de ocupao horizontal analisado por meio das

imagens areas, intensifica-se o processo de crescimento vertical da favela, com a construo de novas lajes, em um processo contnuo, dando
indcios de que a favela ainda possui grande potencial de crescimento.
Apesar do tempo de ocupao, a luz eltrica chegou apenas no final da
dcada de 1980, e o processo de urbanizao, ou simplesmente de melhorias na rea, comeou em 2002, quando foram implantadas redes
coletoras de esgoto, ligaes domiciliares de gua e esgoto, construo
de galerias pluviais e de guias e sarjetas. Hoje, a maioria das construes
de alvenaria, organizada de forma adensada e em processo de verticalizao. Nas reas de ocupao mais recente, as construes so extremamente precrias, algumas em madeira.
O que restou do processo oficial de instalao de infraestrutura foi realizado pelos prprios moradores, que, com o adensamento da rea, promoveram pavimentaes de vielas, ligaes clandestinas de gua, esgoto
174

e energia eltrica. As redes de energia eltrica e de gua das principais

ruas so em grande parte oficiais, com exceo das reas de ocupao
recente, mais precrias. O processo de manuteno da pavimentao das
vielas e instalao de pequenos equipamentos, como lixeiras e lombadas,
constante no Jardim Jaqueline, principalmente em anos de eleies municipais.
Como podemos ver pela anlise evolutiva da rea, o assentamento extrapolou os limites da matrcula original, envolvendo novos proprietrios
e novas histrias no processo de investigao para regularizao fundiria. A nova composio de propriedades pode ser resumida pela tabela
vista na pgina seguinte9.
Origem

rea
particular

Designao segundo
Registro de Imveis

Ttulo

Proprietrio

Quinho n 5

Matrcula 49.609, do
18 Cartrio de
Registro de Imveis

DEOBRA S/A
EMPREENDIMENTOS E
PARTICIPAES10

rea A

Matrcula 92.462, do
18 Cartrio de
Registro de Imveis

rea B

Matrcula 172.276,
do 18 Cartrio de
Registro de Imveis

rea C

Matrcula 172.277,
do 18 Cartrio de
Registro de Imveis

rea D

Matrcula 4.422 do
10 Cartrio de
Registro de Imveis

rea F

Matrcula 4.420 do
10 Cartrio de
Registro de Imveis

ARCOBRAS COMERCIAL
E INCORPORADORA
LTDA.11

CIT ENGENHARIA E
COMRCIO S/A.12

9
Os nmeros das matrculas relacionadas s fraes citadas e todas as fontes de pesquisa
fazem parte dos relatrios de execuo de atividades apresentados pela Empresa Extrema Construes Ltda. para o processo de regularizao fundiria promovido pela Defensoria Pblica do Estado. Os dados da pesquisa esto disponveis para consulta no Ncleo de Habitao e Urbanismo
da Defensoria Pblica.
10
A empresa DEOBRA S/A, constituda em 30 de julho de 1966, encontra-se regularmente
registrada na Junta Comercial do Estado de So Paulo, com sede Rua Jos Bonifcio n 24, salas
81 e 82.
11
De acordo com a Junta Comercial do Estado de So Paulo, a empresa encontra-se regularmente inscrita no Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ), mantendo sua sede Rua So
Bento 545 10 andar, Centro, Capital, SP.
12
De acordo com a Junta Comercial do Estado de So Paulo, possui sede na Praa da Repblica n 128, 3 andar, Centro, Capital, SP.

175

rea
pblica

Espao Livre 1 do Jd.

Divina Providncia

Registro n 01,
margem da matrcula
15.169

Municipalidade de
So Paulo

rea de lazer n 1 do
Jardim Olympia

Registro n 13,
margem da matrcula
31.078

Municipalidade de
So Paulo

Averbao n 04,
margem da matrcula
21.072

Municipalidade de
So Paulo

rea situada no
loteamento Jardim
Independncia

Municipalidade de
So Paulo

Espao Livre 2 do
loteamento
Jd. Jaqueline
Espao Livre do
Loteamento Jardim
Independncia

Fonte: Diagnstico jurdico/2012.

DPESP/Extrema Construes ltda.

Podemos ver que o processo de ocupao mais recente do Jardim Jaqueline complicou a situao fundiria da favela, introduzindo reas pblicas e novas reas particulares, de diversos proprietrios. Juridicamente, esse tipo de situao causa grandes dificuldades para a propositura
de aes de usucapio, para reas particulares, e de Concesso de Uso
Especial para Fins de Moradia, para as reas pblicas, com envolvimento
de diversos atores que devero ser citados nas aes.
Do ponto de vista urbanstico, a evoluo da rea aponta outros problemas. Como podemos ver em diversas ocupaes de baixa renda na
cidade, a ocupao de reas pblicas realizada nas reservas de reas
verdes de loteamentos regulares, que, sem projetos ou destinaes pr
-estabelecidas, tornam-se espaos preferenciais de ocupaes informais.
O grande agravante nesse processo que a cidade perde seus espaos
livres e o potencial de criao de espaos coletivos de qualidade, como
pode ser visto no entorno prximo ao Jardim Jaqueline, carente de espaos de convivncia e recreao para atendimento da escala local. Chama
ateno, nesse caso, o fato de que no foi somente a favela que avanou sobre os espaos livres pblicos e as APPs, mas tambm o Shopping
Raposo, instalado na rea na dcada de 1990, como pode ser visto na
imagem area e no chamado Mapa de Confrontantes. Os moradores
antigos lembram-se das nascentes que existiam no lugar, ou bicas dgua,
como so chamadas, utilizadas para banho e recreao antes de serem
tamponadas pelo Shopping. Dessa forma, podemos dizer que a favela
ocupou os espaos livres de recreio dos loteamentos Jardim Independncia, Jardim Divina Providncia e Jardim Jaqueline, e a favela e o Shopping
176

10
ocuparam a rea de lazer do loteamento Jardim Olympia.13

O assentamento se consolidou sobre dois cursos dgua, cujas nascentes esto localizadas na rea onde hoje est implantado o Shopping
Raposo Tavares. Os crregos se juntam ao sul, na rea mais precria da
comunidade, e desguam no Crrego Pirajussara. Nas reas mais consolidadas, foram tamponados pelos moradores e, nas reas precrias, permanecem a cu aberto. Alm das ocupaes em APPs, com seus danos
ambientais intrnsecos, parte da rea ocupada de forma precria caracterizada como rea de risco R2 (mdio), com risco de escorregamento e
14
solapamento11
.
A imagem de 2002 j indica uma ocupao consolidada e adensada,
com os crregos das reas consolidadas tamponados e o incio das ocupaes nas duas APPs restantes. Em 2011, as ocupaes sobre APPs se
intensificam, com o crescimento de construes precrias, em grande
parte edificadas sobre o crrego.
Como j relatado, o shopping utiliza a gua das bicas dgua localizadas em seu terreno para consumo, por meio de um poo de coleta instalado nas nascentes. As nascentes do curso dgua que passam sob a Rua
Alessandro Bibiena aparecem em outras reas ocupadas de forma irregular. Nota-se que a ordem das ocupaes em rea consolidada no segue
o curso dgua, sendo comuns construes em alvenaria sobre o crrego
canalizado, tornando difcil a visualizao de seu percurso. O processo de
canalizao promovido pelos moradores transfere o problema da drenagem, configurada pelos alagamentos, para jusante, onde hoje est localizada a populao mais carente do Jardim Jaqueline. Grande parte das
ocupaes das reas de risco precria, principalmente as localizadas
nas APPs do trecho do crrego que permanece aberto e sobre os cursos
dgua, onde o lixo e o esgoto se juntam precariedade construtiva.
A emergncia destes dados referenciais jurdicos inexistentes no imaginrio coletivo dos moradores de ocupaes espontneas revela a dificuldade de regularizao dessas baseada nas regras de parcelamento
13 Aps o trmino dos trabalhos de campo na favela, o Shopping Center derrubou o muro que
dividia a rua do Shopping, revelando o espao verde pblico anteriormente ocupado.
14
De acordo com Relatrio Tcnico do IPT n 119.708-205 de 2010. O estudo do Instituto de
Pesquisa Tecnolgicas (IPT) engloba anlise e mapeamento de riscos associados a escorregamentos em reas de encostas e a solapamentos de margens de crregos.

177

da cidade formal e ordenamentos jurdicos pautados unicamente em tais

regras. A dificuldade de acesso s informaes fundirias tambm cria
situaes curiosas nas quais constatamos que a cidade formal tambm
se apropria dos espaos de ningum, como ocorreu na reserva de rea
verde de um dos loteamentos lindeiros ao Jardim Jaqueline, ocupada
pela favela e pelo Shopping Center vizinho.

2. Consideraes e referncias para o debate

As informaes aqui apresentadas fazem parte de um longo trabalho
de investigao e processamento de dados executados por equipe multidisciplinar ao longo de um ano de trabalhos tcnicos visando regularizao fundiria da rea. Alm da dificuldade de traduo das informaes
existentes em cartrios, as informaes sobre parcelamentos aprovados,
projetos existentes ou redes de infraestrutura oficiais instaladas tambm
passam por peregrinaes a diversas reparties pblicas. Tal desconhecimento sobre as bases fundirias e redes oficiais existentes pode ser
interpretado como mera questo de ordem tcnica a ser resolvida com
programas de georreferenciamento, por exemplo, ou como incapacidade
dos rgos pblicos de processar informaes estratgicas para a tomada
de decises sobre a cidade:
(...) a sobreposio de sistemas de registros fundirios e a precariedade das bases
cartogrficas correspondentes no so detalhes acidentais e muito menos falhas
mas sim parte importante da estrutura jurdico institucional de manuteno do status quo em termos da especfica organizao social, da qual um dos aspectos importantes a inviabilidade do planejamento territorial por parte do Estado. (BATTAGLIA,
12)

Tal provocao, colocada na dcada de 90, ainda encontra respaldo

na atual base de informaes da administrao pblica municipal, onde
a base de dados para habitao do municpio de So Paulo, o HABISP, por
exemplo, carece de dados bsicos a respeito da natureza de logradouros como pblicos ou privados, expressando a ausncia de informaes
estratgicas disponveis ao pblico geral a respeito da base fundiria do
municpio, mas tambm a desinformao dos prprios gestores pblicos
a respeito destes dados.
A deficincia no se relaciona falta de empenho de gestores pblicos
ou da estrutura administrativa de base, apesar da existncia de equipes
reduzidas e oramentos aqum das necessidades, mas s prioridades dos
178

municpios, que mantm cadastros imobilirios para fins tributrios completos e atualizados, mas que no se relacionam com a base fundiria
registrada nos cartrios:
Os (cadastros) fiscais so mantidos pelo Estado apenas para fins de tributao, sem
que com isso ele assuma a prova da propriedade que cabe, exclusivamente, ao proprietrio. Quando da confeco ou atualizao do cadastro o Estado aceita a informao aparente, fornecida mediante certas regras que no incluem o estabelecimento
da prova jurdica da propriedade. O cadastramento se d sem que seja precedido
pela publicao dos dados com vistas ao levantamento de possveis contestaes e
ao acerto e reconhecimento legal. (BATTAGLIA,164)

A divulgao do cadastro imobilirio da Prefeitura de So Paulo revelaria casos de proprietrios ignorados ou diversos casos de propriedades
com execuo de dvidas tributrias que ainda no foram transferidas
para o municpio, como no caso do Jardim Jaqueline. O sigilo dos dados
cadastrais inviabiliza o conhecimento sobre a distribuio de terras no
municpio e consequentemente tomada de decises sobre o territrio.
Exemplo desta dificuldade a questo da gesto da funo social da propriedade, que poderia contar com a colaborao da sociedade civil no
processo de fiscalizao e denuncia de casos em que os imveis urbanos
no cumprem sua funo social. Muitas vezes nem as subprefeituras possuem dados suficientes para cumprir seu papel de fiscalizao. Diversas
vezes a Defensoria Pblica se deparou com casos em que as subprefeituras no tm conhecimento se determinada rea pblica ou privada, remetendo questionamentos feitos a diversos rgos da estrutura administrativa da prefeitura, deixando claro que a administrao local no possui
acesso facilitado a ferramentas bsicas de gesto.
Quando adentramos no campo dos registros fundirios, a situao
12
mostra-se precria.15
No Brasil, o registro jurdico das propriedades no
mapeado e as matrculas possuem descries imprecisas e muitas vezes
desvinculadas de referenciais geogrficos. O objetivo desses registros o
da garantia dos direitos privados. No um servio concebido para fornecer informaes para planejamento ou controle por parte do Estado.
(BATTAGLIA, 277)
15 No vamos adentrar no campo das histricas disputas de terra, que encontram na impreciso das matrculas campo frtil para as mais diversas estratgias para burlar a lei. Para tanto,
sugerimos a leitura do captulo do trabalho de James Holston, Legalizando o Ilegal, onde o autor
traa as estratgias utilizadas para legitimar a propriedade de terras em um conflito fundirio em
So Paulo.

179

A impreciso das matrculas gera dificuldade para a gesto do territrio e para o sistema judicirio, que comumente encontra reas em litgio
instrudas unicamente por matrculas cujas descries no so capazes
de individualizar de forma precisa as reas envolvidas. Se a funo de
planejamento do espao, inerente aos municpios, exige o conhecimento exato do territrio e tambm da sua distribuio em propriedades, a
resoluo de conflitos no mbito do Judicirio tem na individualizao
das reas envolvidas requisito bsico para o devido cumprimento de suas
decises. No acreditamos que a soluo desta questo passa pela nomeao de custosas percias judiciais para atuao em casos especficos,
mas pela articulao entre municpios, cartrios de registro de imveis e
rgos do sistema judicirio para construo de um mapeamento unificado que permita maior clareza nas diversas esferas de atuao.
Hoje, a desarticulao entre as diversas bases de dados e a ausncia
de mapeamentos integrados dificulta o uso e avaliao de informaes
imprescindveis para gesto do territrio com o registro das terras pblicas separado do das propriedades, ou um cadastro para aprovao de
projetos de construo separados daquele para lanamento de impostos.
Esse isolamento impede a avaliao das informaes (e portanto dos resultados de seu uso) por parte de outros setores da administrao pblica
ou da sociedade. (BATTAGLIA, 278)
No se trata de uma questo a ser resolvida unicamente com o avano
dos sistemas de informao e georreferenciamento, mas principalmente
pela mudana de postura e enfrentamento de questes que envolvem a
propriedade privada, que passam pela definio dos interesses envolvidos.
Qual o interesse em se manter matrculas sem as retificaes necessrias para a exata delimitao das reas precariamente descritas? Qual
o interesse dos municpios em ocultar suas bases de dados fiscais? Mesmo que o interesse da administrao pblica ainda seja prioritariamente tributrio, as demandas apresentadas pelo planejamento e gesto do
territrio, das quais destacamos a dimenso do trabalho necessrio para
delimitao da base fundiria para um nico processo de regularizao
fundiria, deve nortear a construo de uma base de dados nica, com
delimitao das reas pblicas e privadas, com respectivos proprietrios
registrais, capaz de instruir adequadamente gestores pblicos, sistema
judicirio e sociedade civil em geral.
180

3. Bibliografia
BATTAGLIA, Luisa. Cadastros e registros fundirios: A institucionalizao
do descontrole sobre o espao no Brasil, So Paulo: s.n., 1995. Tese (doutorado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So
Paulo.
BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. Regularizao Fundiria Urbana:
como aplicar a Lei Federal n 11.977/2009. Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao e Secretaria Nacional de Programas Urbanos.
Braslia, 2010.
DEFENSORIA PBLICA DO ESTADO DE SO PAULO. Relatrios tcnicos de
acompanhamento do processo de regularizao fundiria do Jardim Jaqueline. So Paulo, 2012.
GERALDO, Tatiana Zamoner. Jardim Jaqueline: a disputa pela paisagem
entre a cidade formal e a ocupao espontnea So Paulo, 2013. 159 p.
Dissertao de Mestrado - FAUUSP.
HOLSTON, James. Cidadania Insurgente. Disjunes da democracia e da
modernidade no Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 2013.
MARQUES Eduardo; SARAIVA, Camila. Favelas e Periferias nos anos 2000.
In: KOWARICK, Lucio; MARQUES Eduardo. So Paulo: novos Percursos e
Atores. So Paulo: Editora 34; Centro de Estudos da Metrpole, 2011.

181

182

O mapa de enquadramentos jurdicos

do local e entorno mostra a disparidade entre conceituaes relacionadas ao
espao. Os enquadramentos ambiental,
social, urbanstico e jurdico no se relacionam. Famlias residentes em um
mesmo lote, que uma re-presentao
do universo urbanstico, podero ter enquadramentos jurdicos diversos, pelo
tempo de permanncia na rea, pela
atividade exercida diversa da residencial
e pela situao fundiria do lote, de propriedade pblica ou privada. A situao
fundiria no se relaciona s diferentes
relaes dos moradores com o espao
que habitam.

XI. A JUDICIALIZAO DOS ASSENTAMENTOS IRREGULARES: REFLEXES NECESSRIAS

Sabrina Nasser de Carvalho1

1. Assentamentos irregulares
A Lei 6.766/79 representou um importante marco normativo no direito urbanstico, pois, pela primeira vez, reconheceu-se que os reflexos do
parcelamento e uso do solo transcendem aos interesses particulares do
direito de propriedade ou mesmo aos interesses restritos dos direitos de
vizinhana, e, portanto, espraiam-se para compreender uma larga conotao social, que exige a necessidade de interveno regulamentadora e
fiscalizadora do Poder Pblico.
De acordo com o artigo 2, 1 da referida lei, loteamento a subdiviso de glebas em lotes destinados edificao, com abertura de novas
vias de circulao, de logradouros pblicos ou prolongamento, modificao ou ampliao das vias existentes.
A lei em comento demonstra a preocupao de que o uso e a ocupao do solo estejam inseridos dentro de um contexto social adequado,
aprimorando as condies urbansticas e de habitabilidade, concorrendo,
assim, para melhorar a qualidade de vida da populao, inclusive com
o respeito aos bens ambientais. Deste modo, o diploma legislativo contempla a obrigatoriedade de o loteamento estar servido de infraestrutura
bsica, como equipamentos urbanos de escoamento das guas pluviais,
iluminao pblica, esgotamento sanitrio, abastecimento de gua potvel, energia eltrica pblica e domiciliar e vias de circulao2.
O parcelamento e a ocupao do solo referem-se a um bem difuso,
pois seus efeitos repercutem diretamente no contexto de toda a sociedade3. Por esta razo, a interveno e a fiscalizao do Poder Pblico so
1
Defensora Pblica do Estado de So Paulo. Mestre pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.
2
Artigo 2, 5 da Lei 6.766/79.
3
A classificao de direitos difusos encontra-se no artigo 81, I, CDC: direitos transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por
circunstncias de fato. Nas palavras da doutrina especializada: Os difusos so, assim, interesses
que se referem a grupos menos determinados de pessoas, entre as quais inexiste um vnculo

183

imprescindveis, resguardando o ordenamento e o planejamento urbanstico. Com vistas a dar efetivao a este controle, a lei prev que o projeto de loteamento deve ser autorizado4 e a sua execuo controlada pelo
Poder Pblico.
Ocorre, no entanto, que nem sempre a realidade social acompanha
esta legislao. Em outras palavras, nem sempre a normativa especfica
sobre a matria observada e a ordem acaba se invertendo: os loteamentos so constitudos sem a aprovao e fiscalizao do Poder Pblico.
Surgem assim os denominados assentamentos irregulares, que podem
ser classificados em loteamentos irregulares, loteamentos clandestinos e
assentamentos espontneos.
O loteamento irregular a denominao franqueada s hipteses de
parcelamento do solo que o loteador obtm a aprovao do projeto de
loteamento pelos rgos competentes do Municpio, efetua o registro
do loteamento no Cartrio de Registro de Imveis, porm no executa
as obras de infraestrutura necessrias que constam do projeto de loteamento aprovado5. Nestes casos, h carncia de infraestrutura exigida
pelo Poder Pblico, a exemplo da ausncia de pavimentao, ausncia
de reas institucionais, no implementao do sistema de esgotamento,
irregularidades registrais, entre outros, afetando a qualidade de vida dos
moradores que l residem, assim como os padres de planejamento urbano.
Podem-se mencionar tambm os loteamentos clandestinos. Nestes,
no h sequer apresentao ou aprovao pelos rgos competentes do
projeto do loteamento6, concorrendo de forma ainda mais prejudicial
para a violao do planejamento urbano e para um conceito adequado e
digno do direito moradia.

jurdico ou ftico muito preciso, possuindo objeto indivisvel entre os membros da coletividade,
compartilhvel por nmeros indeterminados de pessoas. (LEONEL, Ricardo de Barros. Manual
do Processo Coletivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 90).
4
Antes mesmo da apresentao do projeto de loteamento, o requerente deve solicitar aos
rgos pblicos competes que definam as diretrizes para o uso do solo (art. 6, caput, da Lei
6.766/79). Posteriormente, este projeto deve ser apresentado ao Municpio, com os documentos
necessrios (art. 9, da Lei 6.766/79) para a sua devida aprovao (art. 12).
5
SAULE, Nelson. A Proteo Jurdica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2004. p. 353.
6
SAULE, Nelson. A Proteo Jurdica da Moradia nos Assentamentos Irregulares...cit., p. 353.

184

Nestes dois casos h um loteador que aliena estas reas advindas do

parcelamento irregular aos adquirentes de boa f, os quais, regra geral,
so constitudos por uma populao socialmente vulnervel, que no
consegue acessar o mercado imobilirio formal. Portanto, estas modalidades de loteamento tornam-se a nica soluo para a satisfao do
direito moradia a estes cidados mais pobres. Muitos sequer tm cincia das ilegalidades advindas destas duas formas de loteamento e, assim,
acabam por investir todas as suas economias na aquisio deste lote e na
edificao de sua casa naquele local.
No gnero de assentamentos irregulares, podem-se mencionar tambm os assentamentos espontneos. Este fruto da necessidade de
acesso terra urbana por grupos de pessoas carentes sem moradia7.
Portanto, ociosa e sem fiscalizao, aquela gleba passa a ser possuda
pela populao de baixa renda, que, aos poucos, determina a forma de
ocupao e de ordenao do solo. Sem a interveno pblica, esta ocupao se d de forma irregular e desorganizada, assim como desacompanhada de equipamentos pblicos bsicos e essenciais dignidade daquela comunidade.
Apesar da diferena terminolgica, todas estas trs formas de assentamentos irregulares so nocivas, no apenas ao direito difuso do meio ambiente urbano8, mas principalmente ao direito constitucional de moradia
do cidado de baixa renda. Estas afrontas vo desde as dificuldades de se
usufruir dos servios mnimos de saneamento bsico pela comunidade, o
que compromete a integridade fsica destes moradores, principalmente
das crianas, at o preconceito que os possuidores destas reas tm que
suportar por viverem margem da cidade formal, o que certamente exerce um reflexo negativo na autoestima dos integrantes desta comunidade.

7
GAZOLA, Patrcia Marques. Concretizao do direito moradia digna: teoria e prtica. Belo
Horizonte, Editora Frum: 2008. p. 165.
8
Citam-se algumas disfuncionalidades causadas pelos assentamentos irregulares: Numa
perspectiva macro, pode-se identificar a desestrutura da malha urbana, com formas disfuncionais
e subnormais de articulao dos espaos pbicos com os privados, gerando todas as formas de
obstculos para os sistemas de infraestruturas. O desdobramento desse processo a ineficincia
e o encarecimento do transporte, da drenagem, no fornecimento de gua e luz, no atendimento
dos servios de abastecimento e coleta, alm de produzir espaos pblicos inadequados aos usos
a que se destinam. (BENTE, Richard Hugh. Regularizao fundiria de interesse social no Estado
de So Paulo: uma anlise dos programas Pr-Lar e Cidade Legal nos Municpios do Vale do Paraba. Tese de doutorado apresentada Escola de Engenharia de So Carlos, Universidade So Paulo,
para a obteno do ttulo de doutor em Arquitetura e Urbanismo. So Carlos, 2010.p. 24).

185

Estes possuidores enquadram-se, regra geral, no espectro de larga hipossuficincia financeira, sendo que esta forma de ocupao nada mais
do que o resultado da ausncia de alternativas habitacionais formais.
Pelos conhecidos processos histricos de excluso da populao de baixa
renda, principalmente devido ampla especulao imobiliria das reas
regulares e dotadas de infraestrutura, a populao de baixa renda forada a se estabelecer em reas perifricas e inadequadas ocupao.
reas de proteo ambiental, reas de risco, reas com solos contaminados, reas localizadas nos pontos extremos da periferia das cidades e sem
qualquer equipamento social ou integrao cidade formal so as que
restam populao carente9.
Deste modo, tais famlias esto predeterminadas excluso do mercado imobilirio formal em razo do alto valor da terra, que, sem regulamentao estatal, alvo contnuo de especulao econmica, tornandose, assim, mercadoria10, e no um bem essencial dignidade humana. O
capital imobilirio inverte a lgica da hermenutica constitucional, subordinando a efetivao dos direitos fundamentais s nuances econmicas,
prtica socialmente aceita, inclusive nos Tribunais.
E, muitas vezes, as solues que deveriam advir de uma atuao enrgica e atuante do Poder Pblico, na elaborao e implementao de polticas pblicas habitacionais, so flagrantemente insuficientes e contrastam-se com o grave problema habitacional j instaurado nas cidades11. As
9
No Brasil, ainda que nos anos recentes esse quadro tenha apresentado alguma recuperao e o acesso a bens de consumo pela populao mais pobre tenha significativamente ampliado,
a maioria dos brasileiros, especialmente nas grandes cidades, no encontra oferta de soluo de
moradia adequada, nem pelo mercado, nem pelos programas pblicos, acabando banida da condio de cidadania, tanto pela condio econmica quanto pelas restries urbansticas e ambientais. A consequncia que a populao se instale em loteamentos irregulares frgeis, protegidos
pela lei, portanto desconsiderados pelo mercado imobilirio formal assim como em edifcios
obsoletos, perdem valor de locao, terminam abandonados e se transformam em cortios e ocupaes com qualidade precria. (MARTINS, Maria Lucia Refinetti. So Paulo, centro e periferia: a
retrica ambiental e os limites da poltica urbana. Estudos Avanados. 25 (71), 2011).
10 A maior tolerncia e condescendncia em relao produo ilegal do espao urbano vem
dos governos municipais aos quais cabe a maior parte da competncia constitucional de controlar
a ocupao do solo. A lgica concentradora da gesto pblica urbana no admite a incorporao
ao oramento pblico da imensa massa, moradora da cidade ilegal, demandatria de servios
pblicos. Seu desconhecimento se impe, com exceo de aes pontuais definidas em barganhas polticas ou perodos pr-eleitorais. Essa situao constitui, portanto, uma inesgotvel fonte
para o clientelismo poltico. (MARICATO, Ermnia. Metrpole, Legislao e Desigualdade. Estudos
Avanados, So Paulo IEA USP, v.17, n.48, p.151-166, 2003).
11 A maior tolerncia e condescendncia em relao produo ilegal do espao urbano vem
dos governos municipais aos quais cabe a maior parte da competncia constitucional de controlar

186

escusas do Poder Pblico sempre giram em torno do alto custo advindo

dos programas habitacionais, contudo, nunca esto acompanhadas de
comprovao de implementao oramentria minimamente satisfatria.
Analisando este contexto, importante consignar que, indubitavelmente, no h qualquer intuito deliberado, no h qualquer atuao
volitiva destas comunidades vulnerveis em afrontar a legislao sobre
o parcelamento do solo ou agir contra a preservao das reas ambientalmente sensveis. Os loteamentos irregulares, os loteamentos clandestinos e os denominados assentamentos irregulares so uma realidade
social, produto de uma sociedade excludente e resultado de um Estado
frgil na regulamentao do mercado imobilirio.
sobre este perspectiva que devem ser analisadas as solues para
os assentamentos urbanos, e no pelo prisma da culpabilizao destas
comunidades pela violao aos direitos difusos, urbanstico e ambiental.
Neste caso, elas tambm so vtimas.

2. Regularizao fundiria: instrumento essencial para a

soluo dos conflitos fundirios
A regularizao fundiria de assentamentos irregulares est, aos poucos, ganhando espao nas agendas polticas dos trs entes federativos. A
despeito desta poltica pblica habitacional ainda estar longe de seu tratamento e investimento ideal, as cidades se veem foradas a refletir sobre
o tema e a repensar novas formas de enfrentamento das irregularidades,
diante do grave contexto atual, principalmente das grandes cidades.
Em razo das realidades existentes e consolidadas dos loteamentos
irregulares, clandestinos e assentamentos espontneos, a regularizao
funciona como instrumento de vital importncia para a integrao destas
comunidades cidade formal. Por meio deste instrumento, promove-se a
segurana jurdica posse dos moradores, com a outorga da competente
a ocupao do solo. A lgica concentradora da gesto pblica urbana no admite a incorporao
ao oramento pblico da imensa massa, moradora da cidade ilegal, demandatria de servios
pblicos. Seu desconhecimento se impe, com exceo de aes pontuais definidas em barganhas polticas ou perodos pr-eleitorais. Essa situao constitui, portanto, uma inesgotvel fonte
para o clientelismo poltico. (MARICATO, Ermnia. Metrpole, Legislao e Desigualdade. Estudos
Avanados, So Paulo IEA USP, v.17, n.48, p.151-166, 2003)

187

titulao; implementa-se a infraestrutura necessria qualidade de vida

e melhoria da habitabilidade; compatibiliza-se a ocupao com os aspectos ambientais, tornando-a sustentvel.
A tarefa no fcil e, para execut-la, vrios atores, de diversas reas,
devem unir esforos para moldar uma realidade posta s proporcionalidades legais12.
A dificuldade est justamente na inverso da ordem legal, que impe
primeiro o planejamento e aps o parcelamento. A Lei 6.766/79 traa o
regramento prvio antes da constituio de um loteamento. O loteador
deve seguir um procedimento antes de iniciar o parcelamento do solo,
que ser submetido aprovao do Municpio13, assim como fica subordinado fiscalizao da execuo do projeto de loteamento. Nos casos
dos assentamentos irregulares, como dito, a ocupao j uma realidade
e a interveno se d sobre ela, tornando o trabalho muito mais difcil e
desafiador.
De qualquer forma, reconhecendo que no bastava apenas a regulamentao de novos loteamentos, mas tambm a soluo para os parcelamentos irregulares j existentes, a Lei 6.766/79 sofreu alteraes14,
com vistas criao de instrumentos jurdicos s formalidades registrais
destes parcelamentos irregulares e a delimitao de requisitos urbansticos especficos para as zonas habitacionais declaradas por lei como de
interesse social.
No exerccio da regularizao fundiria, o Municpio o ente federativo protagonista, haja vista que o artigo 30, inciso VIII da Constituio
Federal lhe franqueia a responsabilidade de promover, no que couber,
o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano.
12 Sensvel questo, a legislao federal definiu o conceito de regularizao fundiria por um
espectro multidisciplinar: A regularizao fundiria consiste no conjunto de medidas jurdicas,
urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao de assentamentos irregulares e
titulao de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social moradia, o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. (art. 46 da Lei 11.977/09)
13 Antes da elaborao do projeto do loteamento, o interessado deve solicitar ao Municpio
que defina as diretrizes para o uso do solo, como o traado dos lotes, do sistema virio, espaos
livres, reas reservadas aos equipamentos pblicos e urbanos (art. 6, Lei 6.766/79). Posteriormente, o projeto de loteamento deve ser aprovado pelo Municpio (art. 12, Lei 6.766/79).
14 Estas alteraes foram introduzidas pela Lei 9.785/99.

188

Diante da funo constitucional outorgada a este ente federativo, a

legislao no apenas lhe confere o poder de autorizao e fiscalizao
do parcelamento do solo. incumbncia do Municpio agir efetivamente
em razo da realidade da constituio dos loteamentos irregulares e clandestinos e, ainda, diante da resistente omisso do loteador em realizar
efetivamente a regularizao fundiria destas reas. Nestes casos, a Lei
6.766/79 autoriza que o Municpio promova a regularizao da rea, de
modo a cessar, com a interveno pblica, a violao destes inmeros
direitos. Isso ocorre mesmo quando a rea particular, logicamente, com
direito regressivo do Municpio cobrana em dos custos decorrentes
desta regularizao do responsvel.
Este o teor do artigo 40 da Lei 6.766/79:
A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificao, poder regularizar loteamento
ou desmembramento no autorizado ou executado sem observncia
das determinaes do ato administrativo de licena, para evitar leso
aos seus padres de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos
dos adquirentes de lotes.
No h dvidas de que a expresso poder do dispositivo acima citado deve ser compreendida como poder-dever e no como faculdade,
leitura esta que deve ser feita luz das responsabilidades do ente pblico municipal de planejamento e regularizao urbana, principalmente
quando a rea alberga pessoas de baixa renda e mostra-se devidamente
consolidada.
O escopo das normas urbansticas constitucionais e legais atender a
um interesse pblico, de modo a evitar leso aos padres de desenvolvimento urbano. De outro lado, tem-se ainda o objetivo de resguardar os
direitos dos adquirentes dos lotes, uma vez que se trata de um conflito
fundirio que pode acirrar ainda mais as fragilidades sociais daquelas famlias que j se estabeleceram no local.
No caso de identificada a omisso do loteador e do Municpio em regularizar o loteamento, pode-se exigir judicialmente este obrigao, por
meio de ao civil pblica, considerando os efeitos difusos do pedido.
Nestas aes coletivas, tanto o loteador irregular, como o Municpio, devem figurar no polo passivo, pois a ambos oponvel a obrigao. Este
189

dever municipal de agir em caso de inrcia do loteador devidamente

reconhecido pela jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia15, que
tambm destaca como vinculada eventual interveno do Municpio na
regularizao destas reas, no se enquadrando no espectro da discricionariedade do Poder Pblico16. Em outras palavras, o Judicirio pode exigir
coercitivamente esta conduta da Administrao Pblica Municipal, diante
da essencialidade deste direito.

3. Aes Civis Pblicas que visam ao desfazimento dos assentamentos irregulares: situao jurdica dos possuidores
Como mencionado, a regularizao fundiria um dos principais instrumentos urbansticos dispostos em nosso ordenamento. Sendo assim,
tratando-se de comunidades consolidadas, este instrumento deve ser
sempre analisado como a principal alternativa para solucionar as irregularidades fsicas e jurdicas daqueles assentamentos que esto em desconformidade com o ordenamento legal.
O que se est a afirmar que a regularizao fundiria deve ser uma
poltica habitacional central, adotada de forma sria e comprometida pelos Poderes Pbicos, condicionada ao profundo conhecimento da rea,
realizao de estudos sobre a forma de ocupao, ao dilogo intenso
15 PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. LOTEAMENTO PARA FINS SOCIAIS IRREGULAR. RESPONSABILIDADE DO MUNICPIO. PODER-DEVER. ART. 40 DA LEI N. 6.766/79.
LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICPIO. 1. As exigncias contidas no art. 40 da Lei n. 6. 766/99
encerram um dever da municipalidade de, mesmo que para fins sociais, regularizar loteamento
urbano, visto que, nos termos do art. 30, VIII, da Constituio Federal, compete-lhe promover o
adequado ordenamento territorial mediante planejamento, controle do uso, do parcelamento e
da ocupao do solo urbano. 2. Recurso especial parcialmente conhecido e no-provido (REsp
131697/SP, Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, DJ 13.06.05).
16 RECURSO ESPECIAL. DIREITO URBANSTICO. LOTEAMENTO IRREGULAR. MUNICPIO. PODERDEVER DE REGULARIZAO. 1. O art. 40 da lei 6.766/79 deve ser aplicado e interpretado luz da
Constituio Federal e da Carta Estadual. 2. A Municipalidade tem o dever e no a faculdade de regularizar o uso, no parcelamento e na ocupao do solo, para assegurar o respeito aos padres urbansticos e o bem-estar da populao. 3. As administraes municipais possuem mecanismos de
autotutela, podendo obstar a implantao imoderada de loteamentos clandestinos e irregulares,
sem necessitarem recorrer a ordens judiciais para coibir os abusos decorrentes da especulao
imobiliria por todo o Pas, encerrando uma verdadeira contraditio in terminis a Municipalidade
opor-se a regularizar situaes de fato j consolidadas. 4. (). 5. O Municpio tem o poder-dever
de agir para que o loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento especfico para a
sua constituio. 6. Se ao Municpio imposta, ex lege, a obrigao de fazer, procede a pretenso
deduzida na ao civil pblica, cujo escopo exatamente a imputao do facere, s expensas do
violador da norma urbanstico-ambiental. 5. Recurso especial provido. (REsp 448216/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, 1 Turma do STJ. DJ 17/11/2003 p. 204).

190

com os moradores, viabilidade de minorar eventuais danos ambientais,

possibilidade de afastar riscos que muitas vezes os moradores ficam expostos. So estes os vetores que devem direcionar os remdios e a forma
de interveno para a soluo dos assentamentos irregulares.
A remoo de um assentamento consolidado, ainda que seja com o
posterior reassentamento destes moradores de baixa renda para outras
reas, deve ser analisado como medida excepcional, ou seja, aps esgotadas todas as alternativas que possibilitam outorgar regularidade rea.
A despeito desta excepcionalidade, na prtica, inmeras aes civis
pblicas so ajuizadas com vistas ao desfazimento dos assentamentos irregulares, sem uma reflexo profunda sobre a possibilidade de regularizao fundiria destes assentamentos.
Os fundamentos subjacentes a estas aes pautam-se, em sua grande parte, nos seguintes parmetros: o parcelamento irregular do solo,
ou seja, os parcelamentos feitos em desrespeito s regras trazidas na Lei
6.766/79; ou, ainda, o estabelecimento destes loteamentos em reas ambientalmente frgeis, sem a observncia das normas restritivas ocupao ou forma de ocupao.
O pedido principal veiculado nestas aes civis pblicas versa sobre o
desfazimento do loteamento, com a demolio de todas as casas construdas, visando o retorno da rea ao seu status quo anteriori. Em determinadas aes so cumulados pedidos de reassentamento desta comunidade para um programa habitacional.
Os legitimados passivos destas aes costumam ser os proprietrios
registrais do imvel em que se estabeleceu o referido loteamento, e, se
no coincidirem, o responsvel por lotear a rea.
O Municpio tambm constantemente figura como legitimado passivo
destas aes, seja quando a rea de sua titularidade, seja.em virtude de
seu dever constitucional de planejamento e ordenamento do solo (art.
30, VII, CF). Nesta ltima hiptese, o Municpio figura como litisconsorte,
conjuntamente com o loteador.
Na prtica, so estes os requeridos nas aes civis pblicas ajuizadas.
Percebe-se, portanto, que so omitidos, como parte processual da ao,
191

os atores mais importantes, aqueles que sofrero diretamente os efeitos

de eventual deciso judicial a ser proferida neste processo: os possuidores destes assentamentos irregulares.
Sendo assim, os possuidores so mencionados apenas nos fundamentos fticos do corpo da petio inicial, como sujeitos violadores dos direito difusos, urbanstico e ambiental. Vale dizer, na maioria das aes propostas, os moradores destas reas de interveno no so includos no
polo passivo da lide, e, em consequncia, no so integrados discusso
judicial. Assim, desconhecem o teor da ao, no conseguem apresentar
os argumentos fticos e jurdicos que poderiam constituir a sua pretenso resistida e, em ltima anlise, no conseguem se inserir no debate de
seu prprio destino. So tratados, portanto, como objeto de direito e no
como sujeitos de direito.
Em muitos casos, h decises, com trnsito em julgado, determinando
a remoo daquela comunidade de forma imediata, mas seus moradores sequer tiveram conhecimento da ao e de seu contedo. Ou seja,
tomam apenas cincia de que suas casas sero derrubadas e que eles
sero removidos compulsoriamente, sem direito manifestao, apenas
na fase executria da demanda.
Sem a possibilidade de exercer a garantia constitucional do contraditrio, os possuidores destas reas no conseguem trazer ao debate processual uma reflexo maior sobre as causas da ocupao da rea, assim
como os remdios possveis de combater a irregularidade. So tratados
apenas como violadores do meio ambiente e do ordenamento urbanstico, em verdadeiro desprezo s causas e condies sociais que foraram
estas comunidades a constituir os loteamentos irregulares.

4. Democratizao do dilogo processual: diferentes perspectivas

Para o avano de uma compreenso mais justa do direito urbanstico,
faz-se necessrio analisar os assentamentos irregulares como o resultado
de uma realidade imposta populao de baixa renda. Vale dizer, a violao s regras de parcelamento do solo ou a afronta legislao ambiental
no decorrem de uma opo deliberada de violar regras difusas, mas de
uma predeterminao social.

192

Portanto, equivocado est o enquadramento dos cidados que compem os assentamentos irregulares no conceito de poluidor17 ou de violador das normas de parcelamento do solo, imputando a eles a culpa pelos
problemas urbanos enfrentados nas cidades. importante desmistificar
os assentamentos irregulares e repens-los fora da ideologia culpabilizadora.
Por essa razo, nas aes civis pblicas que visam ao desfazimento dos
assentamentos irregulares, a comunidade de moradores deve ser vista
como sujeitos de direitos. O direito difuso ao meio ambiente e s cidades
planejadas deve ser sopesado com o direito moradia de inmeros cidados que compem determinada comunidade.
Tem-se que o reflexo destas aes ir atingir necessariamente os moradores de certa rea e, em razo disso, devem estes figurar como litisconsortes passivos necessrios, haja vista que necessariamente eventual
deciso recair sobre o seu patrimnio jurdico18.
Como partes processuais, estes moradores tero o direito de exercer
as garantias do devido processo legal, quais sejam, o contraditrio e a
ampla defesa. Tero assim a oportunidade de alargar o espectro do debate, trazendo ao dilogo o contexto social, econmico e poltico da realidade do assentamento. E mais: podero evidenciar ao rgo julgador
que a simples remoo de assentamentos irregulares no solucionar o
problema, eis que ser mantido um crculo vicioso em que cidados excludos do mercado imobilirio formal continuaro ocupando novas reas
e constituindo novos assentamentos irregulares.
17 A Lei 6928/81, em seu artigo 3, inciso IV define poluidor como poluidor, a pessoa fsica ou
jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental.
18 Neste sentido: AO CIVIL PBLICA. LOTEAMENTO COM PARCELAMENTO IRREGULAR. AUSNCIA DE CITAO DOS ADQUIRENTES DOS LOTES. LITISCONSRCIO PASSIVO NECESSRIO. NULIDADE DA RELAO PROCESSUAL. 1. Tratando-se de ao difusa em que a sentena determina r
a proceder ao desfazimento do parcelamento, atingindo diretamente a esfera jurdico patrimonial
dos adquirentes dos lotes, impe-se a formao do litisconsrcio passivo necessrio. 2. O regime
da coisa julgada nas aes difusas no dispensa a formao do litisconsrcio necessrio quando
o captulo da deciso atinge diretamente a esfera individual. Isto porque consagra a Constituio
que ningum deve ser privado de seus bens sem a obedincia ao princpio do devido processo legal (art. 5, LIV, da CF/88). 3. Nulidade de pleno direito da relao processual, a partir do momento
em que a citao deveria ter sido efetivada, na forma do art. 47 do CPC. 4. Aplicao subsidiria do
CPC, por fora da norma do art. 19 da Lei de Ao Civil Pblica. 5. Recurso especial provido para
declarar a nulidade do processo, a partir da citao, e determinar que a mesma seja efetivada em
nome do recorrente e dos demais adquirentes dos lotes do Jardim Joana DArc. (REsp 405.706/
SP, Rel. Min. Luiz Fux, T1, j. 06.08.2002).

193

Ainda, podero apresentar e requerer a adoo de solues jurdicas

mais justas e condizentes com a realidade social enfrentada, a exemplo
da regularizao fundiria.
Os efeitos advindos das decises judiciais proferidas nas aes civis
pblicas que discutem o destino dos assentamentos irregulares tm
grande repercusso social, diante da importncia dos bens jurdicos envolvidos. Sendo assim, deve o Poder Judicirio estar consciente de que
suas decises judiciais devem ser permeadas pelos princpios e valores
constitucionais, devendo o rgo julgador estar estreitamente atento aos
impactos promovidos por sua deciso perante a sociedade19.

5. Bibliografia
ACCA, Thiago dos Santos. A (Des)segregao urbana por meio do direito:
o Poder Judicirio, as polticas pblicas e o caso da ponte Estaiadinha. In:
As mltiplas faces do conflito fundirio no Brasil. So Paulo: Anlise CPJA.
Direito GV.
BENTE, Richard Hugh. Regularizao fundiria de interesse social no Estado de So Paulo: uma anlise dos programas Pr-Lar e Cidade Legal nos
Municpios do Vale do Paraba. Tese de doutorado apresentada Escola
de Engenharia de So
Carlos, Universidade So Paulo, para a obteno do ttulo de doutor em
Arquitetura e Urbanismo. So Carlos, 2010.p. 24)
DINAMARCO, Cndido Rangel. Litisconsrcio. So Paulo: Malheiros: 2009.
FREITAS, Jos Carlos. A ao civil pblica, a ordem urbanstica e o Estatuto
19 Neste sentido: O Judicirio no tem o dever tampouco a capacidade institucional para solucionar todas as questes decorrentes das desigualdades sociais no Brasil. Isso no significa que ele
deva ignorar uma nova concepo para sua atuao haja vista que a atuao Constituio assumiu
um papel de reforma social (no me refiro apenas ao art. 6 j que h diversos dispositivos que
corroboram essa ideia, como, por exemplo, o Ttulo VIII denominado Da Ordem Social). E, em casos de conflito social, o Judicirio deve atuar de modo a no potencializar ainda mais uma situao
de carncia e desestabilizao. O respeito ao ordenamento jurdico em situaes como essa no
est ligada nica e exclusivamente ao uso da fora, mas tambm ao empoderamento de vozes
que no so protegidas no processo poltico e que deve ter seu foro de proteo, se necessrio
for, no Poder Judicirio. (ACCA, Thiago dos Santos. A (Des)segregao urbana por meio do direito:
o Poder Judicirio, as polticas pblicas e o caso da ponte Estaiadinha. In: As mltiplas faces do
conflito fundirio no Brasil. So Paulo: Anlise CPJA. Direito GV. p. 19.

194

da Cidade. In: MILAR, Edis. A ao civil pblica aps 20 anos: efetividade

e desafios. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 259)
GAZOLA, Patrcia Marques. Concretizao do direito moradia digna: teoria e prtica. Belo Horizonte, Editora Frum: 2008. p. 165.
LEONEL, Ricardo de Barros. Manual do Processo Coletivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 90
MARICATO, Ermnia. Metrpole, Legislao e Desigualdade. Estudos
Avanados, So Paulo IEA USP, v.17, n.48, 2003. p.151-166.
MARTINS, Maria Lucia Refinetti. So Paulo, centro e periferia: a retrica
ambiental e os limites da poltica urbana. Estudos Avanados. 25 (71),
2011. p. 59-71.
SAULE, Nelson. A Proteo Jurdica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2004.

195

XII. DIRETRIZES PARA A SEGURANA DA POSSE DOS

POBRES URBANOS1
Raquel Rolnik2

1. Introduo
1. O Conselho de Direitos Humanos, em sua resoluo 15/8, solicitou
Relatora Especial que enfatizasse solues prticas para a implementao do direito moradia adequada. Em seu primeiro relatrio sobre esta
matria, a Relatora Especial identificou a crise global de insegurana da
posse como um desafio que merecia ateno especfica (A/HRC/22/46).
No presente relatrio, ela oferece alguns princpios orientadores para
abordar a insegurana da posse urbana. Estes princpios foram conformados pelas vrias respostas dos Estados aos questionrios, bem como
por consultas temticas e regionais com vrias partes interessadas e por
comentrios e contribuies das organizaes da sociedade civil3. A Relatora deseja expressar sua gratido por todas as contribuies.
2. Na ltima dcada, as obrigaes dos Estados de respeitar, proteger e efetivar o direito moradia adequada foram elucidadas, inclusive
por meio da legislao e da jurisprudncia em nveis nacional e regional.
Internacionalmente, o Relator Especial anterior apresentou, em seu relatrio (A/HRC/4/18) de 2007, os princpios e diretrizes bsicos sobre remoes e deslocamentos causados pelo desenvolvimento (Princpios Bsicos). Em 2012, os Estados membros do Comit de Segurana Alimentar
Mundial adotaram por consenso as Diretrizes Voluntrias para a Governana Responsvel da Posse da Terra, Pesca e Florestas no Contexto da
1
Guiding principles on security of tenure for the urban poor, relatrio temtico apresentado
ao Conselho de Direitos Humanos da ONU, em maro de 2014, ao final do mandato de Raquel
Rolnik como Relatoria Especial para o Direito Moradia adequada. O relatrio (A/HRC/25/54)
est disponvel em ingls, espanhol, francs, russo, rabe e chins em http://www.ohchr.org/EN/
Issues/Housing/Pages/HousingIndex.aspx. Ao final da sua 25 Sesso, o Conselho adotou uma resoluo (A/HRC/25/L.18) que inclui referncias segurana da posse e s diretrizes contidas neste
Relatrio.
2
Urbanista e professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So
Paulo.
3
Todas as respostas dos Estados aos questionrios e outras informaes sobre as consultas
esto disponveis em www.ohchr.org/EN/Issues/Housing/Pages/StudyOnSecurityOfTenure.aspx.

196

Segurana Alimentar Nacional. No contexto humanitrio, em 2005 foram

desenvolvidos os Princpios sobre Moradia e Restituio da Propriedade
para Refugiados e Pessoas Deslocadas (E/CN.4/Sub.2/2005/17). O presente relatrio reflete e se baseia nestes instrumentos, particularmente
enfatizando a segurana da posse urbana, com o objetivo de preencher
uma importante lacuna na orientao dos direitos humanos.
3. Em conformidade com a legislao internacional sobre os direitos
humanos, estas diretrizes orientam as normas de direitos humanos existentes no que tange moradia e posse da terra. Nada nestes princpios
deve ser interpretado como limitao ou diminuio das atuais obrigaes dos Estados e de outros atores em relao aos direitos humanos.
Assim, a Relatora Especial deseja sugerir que o Conselho adote estas diretrizes para segurana da posse dos pobres urbanos.
4. O presente relatrio organizado em duas sees, com as diretrizes na primeira e os comentrios na segunda. Os comentrios explicam
cada princpio e incluem exemplos de sua implementao prtica pelas
autoridades em todos os nveis e por outros atores relevantes em todo o
mundo.

2. Diretrizes
5. A seguir, so apresentados os princpios orientadores sobre a segurana da posse para os pobres urbanos, conforme sugeridos pela Relatora
Especial para serem adotados pelo Conselho:
Diretrizes para a segurana da posse dos pobres urbanos
Entende-se a segurana da posse como um conjunto de relaes que
vinculam as pessoas s moradias e terra que ocupam, estabelecido por
meio de leis estatutrias ou consuetudinrias ou por arranjos hbridos ou
informais, que viabilizam que algum viva em sua casa com segurana,
paz e dignidade. parte integral do direito moradia adequada e elemento necessrio para que muitos outros direitos civis, polticos, sociais,
econmicos e culturais possam ser usufrudos. Todos devem ter um grau
mnimo de segurana da posse que garanta proteo legal contra remoes foradas, assdio e outras ameaas.
Em um mundo cada vez mais urbanizado, a seguranca da posse da
populao pobre moradora em reas urbanas um dos maiores e mais
197

prementes desafios. Estas diretrizes visam orientar os Estados e outros

atores para enfrentar esse desafio de maneira a garantir moradia adequada para pessoas pobres e vulnerveis nas reas urbanas e periurbanas.
Estas diretrizes partem do pressuposto de que indivduos e comunidades que ocupam terras ou propriedades para efetivar seu direito moradia e que no tm outra opo adequada, tm direitos legtimos de posse
que devem ser assegurados e protegidos. O conceito de direitos legtimos
de posse estende-se para alm das noes convencionais de propriedade
privada e inclui mltiplas formas de posse, derivadas de uma variedade
de sistemas .
I. Fortalecer diversas formas de posse
Os Estados devem promover, proteger e fortalecer vrias formas de
posse, inclusive as que derivam de sistemas de posse estatutrios, consuetudinrios, religiosos ou hbridos. Leis, polticas e programas relevantes devem ser desenvolvidos com base em avaliaes de seu impacto nos
direitos humanos, identificando e priorizando os arranjos de posse dos
mais vulnerveis e marginalizados. Os seguintes tipos de posse, dentre
outros existentes, devem ser promovidos, fortalecidos e protegidos, conforme for apropriado em cada contexto:
a) direitos de posse;
b) direitos de uso;
c) aluguel;
d) propriedade privada; e
e) arranjos coletivos.
II. Aperfeioar a segurana da posse
Para aperfeioar a segurana da posse, especialmente para pessoas e
grupos vulnerveis e marginalizados vivendo em assentamentos urbanos
precrios, os Estados, incluindo autoridades relevantes, devem tomar as
seguintes medidas:
198

a) levantar arranjos de posse existentes no conjunto da cidade;

b) identificar assentamentos e grupos populacionais vulnerveis ou
sob regimes de posse inseguros, incluindo os sem-teto;
c) desenvolver estratgias para o conjunto da cidade para assegurar a
posse e melhorar a condio dos assentamentos em diferentes situaes fundirias e com diferentes arranjos de posse;
d) revisar e reformar os planos e a regulao urbanstica de maneira a
integrar os assentamentos localizados em diferentes situaes fundirias e com diferentes arranjos de posse;
e) adotar e implementar uma poltica de reassentamento compatvel
com os direitos humanos para ser aplicada onde situaes in loco no
so possveis;
f) facilitar o mapeamento, a listagem e o registro de posse dos assentamentos de forma participativa;
g) estabelecer mecanismos eficazes e justos de resoluo de disputas
fundirias;
h) alocar fundos suficientes para ministrios, municipalidades e governos locais para implementao dessas medidas; e
i) adotar ou rever a legislao a fim de reconhecer e proteger mltiplos
arranjos de posse.
III. Priorizar solues in loco
A posse deve ser assegurada in loco, a menos que circunstncias excepcionais justifiquem a remoo de forma compatvel com o marco internacional dos direitos humanos. As normas que visam proteo da
sade e da segurana pblicas e do meio ambiente, ou relativas mitigao de riscos para a populao, no devem ser usadas como pretexto
para enfraquecer a segurana da posse. Solues in loco devem ser encontradas sempre que possvel para: (a) mitigar e gerenciar os riscos de
desastres e ameaas sade e segurana pblicas; ou (b) equilibrar a
proteo ambiental e a segurana da posse; exceto quando os habitantes
escolham exercer seu direito ao reassentamento.

199

IV. Promover a funo social da propriedade

A propriedade tem uma funo social vital que inclui a moradia adequada para os pobres urbanos. Os Estados devem equilibrar os direitos
de propriedade com a funo social da propriedade por meio da proviso de moradias e outras polticas habitacionais e urbanas. Em particular,
os Estados, incluindo autoridades relevantes, devem promover o acesso
moradia bem localizada e segura para a populao pobre urbana por
meio das seguintes medidas, dentre outras:
a) fazer levantamento dos terrenos, moradias e prdios vazios ou subutilizados existentes na cidade;
b) avaliar as necessidades espaciais para abrigar a populao pobre
urbana, inclusive os sem-teto, levando em conta as tendncias atuais
e previstas;
c) alocar terra pblica disponvel para prover moradias de baixa renda;
d) adotar medidas para combater a especulao e a subutilizao de
terrenos, moradias e prdios privados;
e) adotar regulao e estratgias inclusivas de planejamento urbano;
f) adotar medidas para regular e estimular o mercado de locao de
baixa renda e formas coletivas de posse; e
g) adotar medidas para regular o mercado de financiamento e as instituies financeiras de habitao.
V. Combater a discriminao com base na posse
A no discriminao com base no status da posse deve ser garantida
e protegida por lei, em polticas pblicas e na prtica. Essa garantia deve
ser aplicada a todas as formas de posse. A no discriminao com base na
posse deve ser garantida no contexto de, entre outros:
a) acesso a equipamentos e servios bsicos;
b) acesso seguridade social;
c) coleta e apresentao de dados oficiais;
200

d) programas de gesto fundiria;

e) polticas e legislao habitacionais;
f) planejamento urbano;
g) aquisio e uso da terra para fins pblicos;
h) procedimentos policiais; e
i) assistncia humanitria, inclusive acesso a abrigos.
VI. Promover a segurana da posse para mulheres
A igualdade de gnero tanto de direito quanto de fato essencial
para usufruir o direito moradia adequada. Para tanto, os Estados devem
fortalecer e proteger a segurana da posse para mulheres, independentemente de idade, estado civil ou status social, e independentemente de
suas relaes com familiares ou membros da comunidade do sexo masculino.
VII. Respeitar a segurana da posse em atividades empresariais
As empresas devem tomar todas as medidas necessrias para garantir
que: (a) no ocorram impactos adversos para a segurana da posse como
resultado de suas atividades ou relaes comerciais ou em conexo com
estas; e (b) quaisquer impactos adversos sejam solucionados, inclusive
remediando a situao das pessoas afetadas. As empresas devem garantir negociaes justas, livres e transparentes com relao a qualquer
transferncia ou modificao de direitos de posse, com integral respeito
ao direito das pessoas ou das comunidades de aceitar ou rejeitar ofertas.
VIII. Fortalecer a segurana da posse na cooperao para o desenvolvimento
Agncias multilaterais ou bilaterais de desenvolvimento devem garantir que suas operaes e projetos promovam e no solapem a segurana
da posse, inclusive adotando polticas vinculantes de salvaguarda, que visem a efetivar o direito moradia adequada. Tais agncias devem apoiar
os Estados que no tenham recursos suficientes para tomar todas as medidas necessrias para fortalecer a segurana da posse da populao pobre urbana.

201

IX. Empoderar a populao pobre urbana e responsabilizar os Estados

As comunidades e os indivduos pobres moradores de zonas urbanas
so atores essenciais no fortalecimento da segurana da posse. Os Estados devem assumir sua responsabilidade pela implementao destes
princpios orientadores, perante estes grupos por meio de, entre outros:
a) tornar qualquer informao relacionada segurana da posse pblica e acessvel a todos em tempo hbil;
b) assegurar a transparncia em todos os processos de tomada de deciso, incluindo as razes para as decises tomadas;
c) garantir participao livre, informada e significativa da populao
pobre urbana no projeto e implementao de medidas para fortalecer
seu status de posse;
d) desenvolver indicadores e padres apropriados ao contexto para
medir progressos e regresses; e
e) reportar periodicamente o progresso em nveis nacional e internacional.
X. Assegurar o acesso justia
O status da posse no deve ser uma barreira ao acesso das pessoas a
reparaes efetivas de violaes dos direitos humanos. Os Estados devem
assegurar o acesso a reparaes administrativas e/ou judiciais eficazes a
violaes do direito moradia adequada devidas a, entre outros:
a) discriminao com base no status da posse, a includas mltiplas
discriminaes;
b) discriminao no usufruto da segurana da posse com base em
qualquer motivo;
c) falha em adotar medidas apropriadas e tempestivas para tratar da
insegurana da posse dos pobres urbanos; e

202

d) o enfraquecimento da segurana da posse, inclusive por meio de

remoes foradas.

3. Comentrios
A. Introduo
6. A segurana da posse garante que as pessoas tenham acesso e possam usufruir de suas moradias sem medo de remoes foradas, permitindo-lhes que melhorem suas condies de moradia e de vida. Ela
oferece uma base para satisfazer todos os aspectos do direito moradia
adequada e de outros direitos humanos4. Por outro lado, quando a insegurana da posse resulta na remoo forada e na falta de moradia,
muitos direitos humanos so violados e negados.
7. Os Estados tm a obrigao imediata de assegurar que todas as
pessoas possuam um grau mnimo de segurana da posse que garanta a
proteo legal contra a remoes foradas, contra a perseguio e outras
ameaas5. Eles tambm tm a obrigao de adotar medidas gradativas
para fortalecer a segurana da posse para todas as pessoas que utilizam
a terra ou a moradia para atender as suas necessidades bsicas de moradia, e que atualmente no tm esta segurana. No entanto, o direito
segurana da posse in loco no absoluto e pode ser refutado em circunstncias excepcionais que justifiquem a remoo, em conformidade
com as obrigaes da legislao internacional pertinente. Entre outros
aspectos, deve ser compatvel com o devido processo, a razoabilidade e a
proporcionalidade e a necessidade de explorar todas as alternativas viveis6. Diante dessas circunstncias, os Estados devem garantir salvaguardas para assegurar que as remoes e os reassentamentos respeitem
integralmente os direitos humanos dos afetados, o que inclui o acesso a
alternativas habitacionais7.

4
Ver Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, comentrio geral n 4 (1991) sobre
o direito moradia adequada; resoluo 231 da Comisso Africana dos Direitos Humanos e dos
Povos sobre o direito moradia adequada e a proteo contra remoes foradas, clamando
por medidas concretas para conferir segurana da posse a todas as pessoas que no tm tal
proteo, com o consentimento anterior e informado das pessoas afetadas; Princpios Bsicos,
pargrafo 55. De forma decisiva, a clusula sobre direitos legtimos de posse utilizada pelas
Diretrizes Voluntrias sobre Governana Responsvel da Posse, apesar de no ser dada uma definio.
5
Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, comentrio geral n 4, pargrafo 8 (a).
6
Princpios Bsicos, pargrafo 21.
7
Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, comentrio geral n 7 (1997) sobre o
direito moradia adequada e os Princpios Bsicos.

203

8. Contrariamente ao discurso dominante sobre a posse, os ttulos

de direito propriedade no so o nico instrumento de segurana da
posse. Com frequncia, as polticas que promovem o direito individual
propriedade simultaneamente reduzem o apoio a outros arranjos de
posse. Essas polticas correm o risco de excluir e enfraquecer o status
de posse de grandes segmentos das populaes urbanas e periurbanas,
particularmente as mais pobres, levando ao retrocesso no exerccio do
direito moradia adequada8. Por outro lado, as polticas que favorecem
vrias formas de posse podem melhorar o acesso seguro moradia para
diferentes grupos.
B. Fortalecimento de diversas formas de posse
9. Os Estados devem adotar medidas imediatas e gradativas para conferir segurana jurdica da posse aos indivduos e comunidades que atualmente carecem de proteo9. Os Estados devem realizar avaliaes do
impacto das medidas propostas nos direitos humanos, nos setores de
moradia, fundirio e financeiro. Essas avaliaes devem examinar os efeitos potenciais sobre todas as formas existentes de posse e sobre todos os
grupos vulnerveis remoo. Devem tambm incluir os deslocamentos
induzidos pelo mercado. Se houver o risco de agravamento da insegurana da posse, alternativas devem ser consideradas ou, como ltimo recurso, medidas de mitigao devem ser desenvolvidas. Com base nessas
avaliaes, os Estados devem adotar medidas legislativas e programticas
para garantir vrias formas de posse, com prioridade aos arranjos para
aqueles que enfrentam barreiras para a plena efetivao de seu direito
moradia.
10. Em muitos lugares, a rpida urbanizao levou ao desenvolvimento de grandes reas periurbanas, confundindo os limites entre os sistemas urbano e rural. Entre outros, os seguintes tipos de formas de posse
derivados de sistemas de posse costumeira, religiosa10, legal ou hbrida11,
8
bid., comentrio geral n 3 (1991) sobre a natureza das obrigaes dos Estados membros,
pargrafo 9.
9
Ibid., comentrio geral n 4, pargrafo 8 (a).
10 Em muitas sociedades, os sistemas de posse costumeiros e religiosos gozam de um alto grau
de legitimidade social. Uma vez que existe uma grande variedade de formas de posse nesses sistemas que regem a alocao, o uso e a gesto de terras e conferem a segurana da posse, algumas
das quais semelhantes s formas de posse descritas neste comentrio, elas no so discutidas
separadamente apesar de seu carter especial.
11 Os sistemas hbridos de posse so uma combinao de dois ou mais sistemas de posse,
incluindo aqueles frequentemente denominados como posse informal ou extralegal.

204

devem ser promovidos, fortalecidos e protegidos, conforme for apropriado no contexto urbano e periurbano especfico.
11. Direitos de posse. O reconhecimento legal dos direitos daqueles
que ocupam terra e moradia pblicas, privadas ou comunitrias por um
perodo determinado, atravs do usucapio da terra e da moradia, acima dos direitos dos proprietrios ausentes ou do Estado, uma medida
importante para assegurar que a terra e a moradia sejam utilizadas da
maneira mais socialmente produtiva e para atender o direito moradia
adequada para todos. Por exemplo, o artigo 183 da Constituio Brasileira reconhece o usucapio do uso da terra urbana utilizada como moradia
aps cinco anos de posse sem interrupo ou oposio, desde que o posseiro no possua qualquer outra propriedade.
12. Os processos administrativo e judicial para o reconhecimento do
usucapio devem ser simples, imediatos e acessveis. Tanto o usucapio
individual quanto o coletivo devem ser reconhecidos. Quando os proprietrios so forados a se deslocar ou a deixar as suas moradias, deve-se
tomar cuidado para garantir que o direito de alguns ao usucapio no
obstrua o direito de outros ao retorno12.
13. Direitos de uso. O direito das pessoas de usar propriedade pblica
ou privada para atender s suas necessidades de moradia em certas condies deve ser reconhecido e protegido pela lei e pela poltica. Por exemplo, em Trinidad e Tobago, Certificados de Conforto do a seus titulares o
direito de no serem removidos do lote, a menos que o reassentamento
seja considerado necessrio e um lote alternativo seja identificado e disponibilizado13. Em Moambique, o direito de usar e de fazer melhorias
terras pblicas pode ser concedido a indivduos ou grupos, o que permite s pessoas hipotecar ou vender as construes e outras melhorias no
terreno14.
14. Aluguel. O aluguel de um lote, residncia ou cmodo de um proprietrio privado ou pblico oferece acesso moradia para vrias famlias
pobres urbanas15. O aluguel envolve o direito de usar a moradia por um
12 Ver os Princpios de Restituio de Habitao e Propriedade a Refugiados e Pessoas Deslocadas.
13 Lei das Terras Pblicas (Regularizao da Posse) n 25, de 1998.
14 Lei Territorial de Moambique, 1997.
15 Ver relatrio da Relatora Especial para a Assembleia Geral, A/68/289, pargrafos 2326.

205

perodo de tempo e por um certo preo, sem transferncia de propriedade, com base em um contrato escrito ou verbal.
15. Alm das opes de locao de unidades pblicas ou fora do mercado, os Estados devem promover o aluguel privado para os pobres urbanos, inclusive por meio de polticas para expandir o estoque de moradias
para aluguel. Essas polticas incluem incentivos fiscais aos proprietrios,
esquemas de garantia ou seguro contra o no pagamento de aluguel e
a proviso de concesses ou emprstimos com juros baixos para que os
proprietrios faam melhorias em unidades habitacionais precrias, sob
a condio de que eles as aluguem para inquilinos de baixa renda. Um
programa de incentivo do governo de Nova Jersey, nos Estados Unidos,
por exemplo, oferece concesses para os proprietrios fornecerem moradia segura, adequada e acessvel para moradores com renda baixa e
moderada16. Na Eslovquia, so dados incentivos para a construo de
apartamentos para aluguel por grupos de baixa renda, inclusive para as
comunidades ciganas, socialmente excludas17. O auxlio-moradia para inquilinos de baixa renda tambm deve ser considerado18.
16. Os Estados devem regular o setor de alugueis, inclusive atravs
da imposio de restries flexveis sobre os aumentos dos alugueis e de
limites para o despejo compatveis com as obrigaes internacionais de
direitos humanos19. Essas medidas devem equilibrar os direitos dos inquilinos e dos proprietrios. Por exemplo, na Alemanha20, onde a maioria
das famlias vive de aluguel, os regulamentos definem um teto para os
aumentos do valor do aluguel, propiciando um alto grau de segurana
da posse e, ao mesmo tempo mantendo a rentabilidade dos investimentos privados no em unidades para locao21. Os Estados tambm devem
estimular o uso de contratos de aluguel padronizados que estejam em
conformidade com os direitos humanos e torn-los disponveis gratuitamente, sem necessidade de registro em cartrio.

16 Programa de Incentivos aos Proprietrios de Imveis, 2013.

17 Lei n 443/2010 sobre subsdios para empreendimentos habitacionais e moradias sociais
(questionrio respondido pela Eslovquia). Ver tambm A/68/289, pargrafos 3233.
18 A/68/289, pargrafos 3233.
19 Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, comentrio geral n 4, pargrafos 8(c)
e 17; e n 7, pargrafos 9 e 11.
20 A/68/289, pargrafo 21. Questionrio respondido pela Alemanha.
21 Kath Hulse et al., Secure occupancy in rental housing: conceptual foundations and comparative perspectives, (Melbourne, Instituto Australiano de Pesquisa Urbana e Habitacional, 2011),
pp. 89, 122 e 213-215. Ver tambm A/68/289, pargrafos 3438.

206

17. Propriedade privada. A propriedade individual confere total controle sobre a moradia e a terra, estando sujeita s leis e regulamentos
locais, bem como aos direitos de usucapio e aos poderes expropriatrios
do Estado. Esta qualidade a torna uma forma desejvel de posse para
muitas famlias. Como caro adquirir direitos de propriedade, frequentemente o financiamento da moradia necessrio. A segurana da posse
ameaada quando os proprietrios-ocupantes no conseguem aguentar
pagar o emprstimo e ficam inadimplentes com suas hipotecas. As execues de hipoteca pelos bancos e outras instituies de crdito so uma
sria ameaa ao exerccio do direito moradia adequada, sendo que os
mais pobres so afetados de maneira desproporcional. Os Estados devem
adotar medidas para proteger a segurana da posse de proprietrios-ocupantes e evitar a perda de suas casas e o desalojamento como resultado
da execuo de hipotecas22.
18. Arranjos coletivos. H vrios tipos de arranjos coletivos de posse
nos quais a propriedade, o aluguel ou os direitos de uso sobre a terra e a
moradia so compartilhados sob o regime de estruturas de governana
conjunta. Os direitos so alocados aos indivduos de acordo com regras
estabelecidas pelo grupo ou pelo costume local. Os arranjos coletivos podem reduzir os custos da garantia da moradia, j que depende da criao de apenas uma nica pessoa jurdica. A organizao coletiva tambm
promove a acessibilidade, alavancando os recursos do grupo para manter e reparar a infraestrutura da moradia e possibilitando emprstimos e
economias ao grupo23. A posse coletiva tambm pode propiciar um alto
grau de segurana e salvaguardar contra a ameaa da compra predatria
por grupos de alta renda e por especuladores, uma vez que os poderes
de tomada de deciso cabem ao coletivo e abarcar inclusive o direito de
vender. As formas de posse coletiva so descritas a seguir.
19. Cooperativas habitacionais so criadas por um grupo de pessoas
que formam uma pessoa jurdica para desenvolver e manter um projeto habitacional para o benefcio coletivo de seus membros24. Em pases
como Filipinas, Sucia e Uruguai, programas governamentais ajudam as
comunidades a adquirir, desenvolver e gerenciar terra para cooperativas
habitacionais. Desde 1968, o Uruguai tem feito a regulao legislativa de
cooperativas e, atualmente, aproximadamente 600 cooperativas abrigam
22
23
24

Ver relatrios A/67/286 e A/68/289 da Relatora Especial para a Assembleia Geral.

A/68/289, pargrafos 43 et seq.
Idem, pargrafo 4855.

207

cerca de 20 mil famlias25. O sucesso das cooperativas como provedoras

de moradia para populao de baixa renda se deve em grande medida
existncia da Federao das Cooperativas de Moradia por Ajuda Mtua,
que apoia a participao democrtica, a autogesto e os esforos conjuntos das famlias na construo de suas casas26. Na Argentina, a Prefeitura
de Buenos Aires criou um programa de crdito para cooperativas habitacionais27.
20. Community land trusts (CLTs, na sigla em ingls) so mantidos por
organizaes sem fins lucrativos controladas pela comunidade, que adquirem terras para prover moradia acessvel28. As terras so retiradas do
mercado especulativo para preservar o custo acessvel e so disponibilizadas por meio da locao de longo prazo para moradia, negcios, agricultura urbana e instalaes comunitrias. Os CLTs tm se tornado cada
vez mais populares desde os anos 1980, especialmente nos Estados Unidos, onde j foram criados mais de 260 deles29. A organizao da comunidade, as doaes de terras e o apoio financeiro dos governos municipais
essencial para seu sucesso.
21. Modelos hbridos de posse combinam cooperativas e CLTs. Os edifcios multirresidenciais so de propriedade de uma cooperativa habitacional, que os administra, e a terra sobre a qual so construdos pertence ao
CLT, propiciando uma outra camada de proteo para o custo acessvel.
O CLT Cooper Square, por exemplo, na cidade de Nova York, possui um
terreno que abriga mais de 300 unidades habitacionais de baixa renda
em edifcios multifamiliares pertencentes a uma associao habitacional
mtua e gerenciados por ela30.
22. Os Estados devem adotar medidas para promover formas coletivas
de posse, incluindo estruturas de apoio legislativo e institucional, alm
de instrumentos adequados de financiamento31. Os Estados devem con25 Lei n 13.728 de 1968, regulamentada pelo decreto 633/69.
26 Questionrio respondido pelo Uruguai.
27 Lei n 341 de Buenos Aires.
28 A/68/289, pargrafos 56-62.
29 Os CLTs foram criados na Austrlia, Blgica, Canad e Inglaterra. Ver www.cltnetwork.org/
About-CLTs/What-Are-Community-Land-Trusts; D. Diacon, et al., Redefining the Commons (Fundao Coalville de Construo e Moradia Social, 2005), pp. 4-7.
30 Tom Angotti, Community Land Trusts and Low-Income Multifamily Rental Housing: The Case
of Cooper Square, New York City, documento de trabalho (Instituto Lincoln de Poltica Fundiria,
2007), pp. 3 e 57.
31 Por exemplo, a Lei de Habitao (Esccia) de 2001, pargrafos 8386, sobre o estabeleci-

208

siderar estratgias de apoio posse coletiva para moradia de baixa renda

atravs da alocao de fundos pblicos e de terra urbana bem localizada,
isenes de imposto sobre propriedade e outros benefcios fiscais32.
C. Aperfeioar a segurana da posse
23. As autoridades locais devem conduzir uma avaliao em toda a
cidade das categorias de posse existentes e do grau de segurana da posse que cada uma propicia. O levantamento deve verificar as causas subjacentes da insegurana da posse, como o planejamento urbano inadequado, regulao sobre zoneamento excludente e construo civil; foras
do mercado; economia poltica; ou fatores culturais e sociais, incluindo a
discriminao. As autoridades devem identificar assentamentos e grupos
em toda a rea urbana e periurbana que carecem de segurana da posse,
alm de outros aspectos do direito moradia adequada, incluindo as populaes sem teto. Elas tambm devem identificar reas sujeitas gentrificao e a aumentos sbitos nos preos dos aluguis e das moradias que
poderiam produzir uma futura insegurana da posse.
24. As avaliaes devem ser tornadas pblicas em um formato acessvel para discusso e verificao e devem incluir os moradores de assentamentos. Elas devem informar a preparao de estratgias para toda a
cidade para assegurar a posse em diferentes situaes, com forte participao dos moradores.
25. Na ausncia de opes habitacionais acessveis, os pobres urbanos encontram cada vez mais solues prprias para a posse em reas
urbanas e periurbanas. Projetos como o Programa Nacional Habitacional Coletivo Thai Baan Mankong, na Tailndia33, por exemplo, podem
reconhecer e modernizar assentamentos na escala de toda a cidade. As
estratgias devem tratar da situao dos assentamentos tanto em terra
pblica quanto privada, com a prioridade para solues de posse in loco,
a menos que os moradores prefiram outra opo.
26. Os Estados so obrigados a utilizar o mximo dos recursos disponveis para efetivar os direitos humanos. A terra pblica um recurso
essencial disponvel para que o Estado possa atender o direito moradia
mento de uma cooperativa de gesto dos inquilinos.
32 A/68/289, pargrafos 4855.
33 Questionrio respondido pela Tailndia.

209

adequada. Assim, a menos que existam circunstncias excepcionais, os

arranjos de posse das famlias e das comunidades que residem em terras
do Estado, sem nenhuma outra opo adequada de moradia, devem ser
legalmente garantidos in loco34.
27. Os Estados tambm devem facilitar solues de posse in loco, sempre que possvel, para as pessoas que residem em propriedades das quais
sejam donas onde os moradores no tenham outra opo adequada de
moradia. As opes para garantir a posse aos moradores, seja de forma
individual ou coletiva, incluem:
(a) O reconhecimento dos direitos de usucapio;
(b) Aluguel da propriedade a preos acessveis e com as protees legais da locao;
(c) Venda da propriedade com o apoio do Estado, quando necessrio;
(d) Venda da propriedade para o Estado ou expropriao da propriedade como ltimo recurso, com a finalidade de assegurar o uso, aluguel
ou outros direitos para garantir a posse aos moradores;
(e) Compartilhamento da terra, com alocao suficiente de terra para
o proprietrio e para os moradores;
(f) Expropriao da propriedade, com o pagamento de indenizao e
posterior concesso de uso, aluguel ou de outros direitos para garantir
a posse aos moradores. Esta opo deve apenas ser considerada como
ltimo recurso, quando outras medidas no tenham obtido sucesso,
considerando o alto custo fiscal para o Estado.
28. As autoridades municipais devem revisar a legislao e a regulao de planejamento existentes com base na avaliao sobre a posse.
Os planos diretores urbanos devem integrar os assentamentos aos sistemas, instalaes e infraestruturas urbanas. O plano pode, por exemplo,
designar assentamentos de baixa renda como zonas especiais, com regulao que torne possvel que eles recebam melhorias. Por exemplo,
34 Ver Centro de Despejos Direitos Habitacionais, Human Rights and Slum Upgrading (2005).
Disponvel em: http://sheltercentre.org/sites/default/files/COHRE_HumanRightsAndSlumUpgrading.pdf.

210

as leis de zoneamento de algumas cidades brasileiras estabelecem zonas

especiais de interesse social, que obedecem a regulao especial que reflete a realidade das configuraes do assentamento. Isto permite que os
assentamentos sejam formalmente reconhecidos como parte da cidade,
por meio de mecanismos participativos35.
29. Os planos diretores urbanos devem incorporar estratgias para
qualquer reassentamento que seja necessrio em toda a cidade. Eles devem identificar locais disponveis, adequados e seguros para o reassentamento, garantindo o acesso a oportunidades de trabalho, servios e
instalaes. O reassentamento apenas admissvel nos termos da legislao internacional de direitos humanos. Segundo essa legislao, o reassentamento deve ser avaliado em consultas com a comunidade e est
sujeito a anlise administrativa e judicial que comprove a inviabilidade
da realizao de melhorias in loco devido a circunstncias excepcionais e
a ausncia de alternativas remoo36. As Autoridades no devem reassentar qualquer famlia at que tenham adotado uma poltica de reassentamento que seja inteiramente consistente com suas obrigaes relativas
legislao internacional de direitos humanos.
30. Os Estados devem trabalhar em conjunto com as comunidades dos
assentamentos para reconhecer e garantir seus arranjos de posse (seja in
loco ou em preparao para o reassentamento). As autoridades competentes devem facilitar o mapeamento e a contagem dos assentamentos
sob a orientao da populao para coletar informaes sobre o assentamento e as famlias, utilizando provas verbais e escritas37. Os Estados devem incentivar e possibilitar a organizao e a mobilizao comunitrias
em todo o processo, removendo quaisquer obstculos que impeam a liberdade de reunio e associao38. Qualquer negociao da comunidade
com o Estado deve apenas ocorrer atravs de representantes legtimos da
comunidade. Todos os atores relevantes devem assegurar que os grupos
marginalizados dentro da comunidade participem do processo de forma
35 Rolnik et al., Zonas Especiales de Inters Social en ciudades brasileas, artigo apresentado
no Foro Latinoamericano sobre Instrumentos Notables de Intervencin Urbana, Quito, Equador,
2013.
36 Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, comentrio geral n 7 e Princpios Bsicos, pargrafos 21 e 38-40.
37 Ver Paul Mundy et al., Count me in: Surveying for tenure security and urban land management (UN-Habitat e GLTN, 2010). Disponvel em: www.gltn.net/index.php/resources/publications/publications-list/finish/3-gltn-documents/80-count-me-in-surveying-for-tenure-security
-and-urban-land-management-eng-2010.
38 Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, artigos 21 e 22.

211

significativa. A participao desses grupos, cujos direitos e interesses so

frequentemente ignorados, deve ser apoiada e deve incluir os inquilinos.
31. O registro dos direitos de posse em um sistema de informaes
fundirias um passo importante em direo segurana da posse. Entretanto, o risco do aumento sbito dos preos devido ao cadastro deve
ser levado em considerao, j que poderia levar ao despejo das famlias mais pobres por razes econmicas, o que inclui os inquilinos. As opes de posse que protegem contra estes riscos, como as cooperativas e
CLTs, devem ser promovidas. Os aluguis devem ser garantidos durante
o processo de cadastro por meio de contratos registrados para proteger
os inquilinos de aumentos que tornem os alugueis inacessveis. Opes
adequadas de posse segura, que reflitam as necessidades das famlias e
das comunidades com estilos de vida mveis, tambm devem ser consideradas.
32. Os sistemas de informaes fundirias dos assentamentos devem
ser simples, baratos, acessveis e transparentes. As pessoas devem ter a
oportunidade de contestar, esclarecer ou questionar a respeito de arranjos registrados de posse atravs de um processo apropriado que inclua a
apresentao pblica de mapas. Diferente dos cadastros convencionais,
os sistemas de informaes fundirias dos assentamentos devem refletir
direitos de posse variados e sobrepostos no apenas de propriedade
privada e as realidades espaciais existentes nos assentamentos urbanos. Por exemplo, o Social Tenure Domain Model, desenvolvido pela Rede
Global da Posse da Terra (GLTN, na sigla em ingls), permite o registro de
vrias formas de posse individual e coletiva, direitos sobrepostos e unidades espaciais irregulares nos assentamentos urbanos39.
33. Os Estados, os prestadores de servios pblicos e privados, as empresas e outros atores devem reconhecer e respeitar os direitos de posse
registrados nos sistemas de informaes fundirias dos assentamentos,
em bases iguais s estabelecidas para os cadastros e registros fundirios.
34. Os tcnicos profissionais, inclusive os peritos, planejadores e tabelies, e o uso de tecnologia, como imagens de satlite e os sistemas de
posicionamento global, devem facilitar o mapeamento da comunidade e
39 Modelo utilizado em Mbale no projeto conjunto do Ministrio da Terra, Habitao e Desenvolvimento Urbano de Uganda, GLTN, UN-Habitat e Slum Dwellers International. Ver www.gltn.
net/index.php/land-tools/social-tenure-domain-model-stdm.

212

os processos de registro de posse, e no opor obstculos ao estabelecimento de sistemas de administrao fundiria com custo acessvel.
35. Os Estados devem estabelecer, em consulta com as comunidades,
um mecanismo de resoluo local de disputas que seja socialmente legtimo e culturalmente apropriado para solucionar as disputas que venham a
surgir durante estes processos. Os mecanismos de resoluo de disputas
devem ser imparciais, justos, competentes, transparentes e compatveis
com os direitos humanos, alm de serem acessveis a todos. A negociao e a mediao entre as partes de uma disputa devem ser incentivadas
sempre que possvel para promover resultados mutuamente benficos,
que garantam os direitos de posse de todas as partes.
D. Priorizao das solues in loco
36. H circunstncias legtimas nas quais o reassentamento feito de
maneira compatvel com a legislao internacional de direitos humanos
pode ser apropriado para proteger a sade e a segurana dos moradores
expostos a desastres naturais ou a riscos ambientais ou para preservar
recursos ambientais crticos. Entretanto, o mau uso da regulao com o
objetivo de proteger a sade e a segurana pblicas ou o meio ambiente
para justificar o despejo de famlias pobres na ausncia de um risco genuno, ou quando h outras opes disponveis, contrrio legislao
internacional de direitos humanos40.
37. Quando existir um risco genuno sade e segurana ou ao meio
ambiente, antes que seja tomada qualquer deciso sobre despejo, os Estados devem explorar todas as alternativas viveis em consulta com as
pessoas afetadas. Especificamente, os Estados devem utilizar todos os recursos sua disposio, inclusive a assistncia internacional, para explorar as alternativas in loco para mitigar e gerenciar os riscos, independentemente do status da posse e dos padres habitacionais dos moradores, a
menos que eles prefiram ser reassentados em uma habitao alternativa
adequada41.
38. Estruturas habitacionais precrias em reas sujeitas a risco, como
40 Para as normas de reassentamento nos termos da legislao internacional dos direitos humanos, ver Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, comentrio geral n 7 e n 4; e
Princpios Bsicos.
41 Ibid.

213

aquelas ao longo das linhas de falha geolgica, em encostas ngremes

ou nas margens dos rios, devem ser priorizadas para a realizao de melhorias para os moradores atuais, sempre que vivel. Os Estados devem
explorar as opes tcnicas, como a construo de aterros e paredes de
conteno, para transformar a rea em um local seguro para moradia. Por
exemplo, um projeto participativo no Vale Inferior do Rio Lempa, em El
Salvador, levou construo de moradias mais seguras, com a realocao
das pessoas que viviam em reas particularmente perigosas, melhoria
da gesto das florestas como uma proteo natural contra as enchentes e a um sistema de gesto e alerta antecipado42. Os Estados devem
conscientizar os moradores das reas de risco e ajud-los a melhorar o
ambiente onde vivem43.
39. Quando os assentamentos representam riscos aos recursos ambientais, como parques, reas costeiras, rios, lagos e reas midas, os
Estados devem explorar as opes em consulta com a populao afetada
para proteger tanto o meio ambiente quanto a segurana da posse e os
meios de vida dos moradores. Por exemplo, a readequao e as melhorias
fundirias participativas dos assentamentos ao longo dos corpos dgua,
incluindo os servios de saneamento e de disposio de resduos slidos,
podem abordar as duas questes. O governo local de Surabaya, na Indonsia, adotou vrias medidas neste sentido, por meio do programa de
Estratgias para os Assentamentos e a Infraestrutura Urbana (Settlement
and Urban Infrastructure Strategies), criado em 2010. Este programa melhorou as condies de infraestrutura (pavimentao, drenagem, gesto
de resduos) na regio de Bozem Morokrembangan e das famlias localizadas nas reas s margens dos rios44.
40. Todas as pessoas potencialmente afetadas tm direito a informao sobre os riscos sade e segurana ou ao meio ambiente e devem
ter oportunidades de acesso participao ativa no processo de explorao de alternativas para solues in loco e de tomada de decises. Qualquer deciso para reassentar famlias deve ser sujeita a avaliao judicial.
42 A. Lavell, The Lower Lempa River Valley, El Salvador: From Risk to Sustainability. Experience
with a Risk Reduction and Development Project, em G. Bankoff, et al. (eds), Mapping Vulnerability: Disasters, Development and People (Earthscan, 2003).
43 Ver Participatory Approach for Safer Shelter Awareness (2011), da Federao Internacional
da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho.
44 Slums and Squatters upgrading at local level, Cidade de Surubaya (2013); Happy Santosa,
Environmental management in Surabaya with reference to National Agenda 21 and the social
safety net programme, Environment & Urbanization, vol. 12, n 2 (2000), p. 181.

214

E. Promover a funo social da propriedade

41. A dificuldade de acesso dos pobres moradia urbana segura e bem
localizada frequentemente o resultado direto das polticas que promovem a mercantilizao da terra e da moradia em detrimento de sua funo social. medida que a habitao se torna cada vez mais cara, especialmente nos centros urbanos, as pessoas no tm outra escolha a no
ser recorrer a alternativas inseguras por conta prpria, inclusive dormir
em locais pblicos.
42. As polticas que promovem a funo social da propriedade tm
o objetivo de assegurar que a terra seja alocada, utilizada e regulada de
maneira a atender s necessidades individuais e coletivas45. Limites aos
direitos de propriedade privada so impostos com o objetivo de promover os interesses sociais e o bem-estar geral46. Os Estados inerentemente
j reconhecem a funo social da terra por meio de, entre outras coisas,
a cobrana dos impostos sobre a propriedade, o exerccio dos poderes de
expropriao para o bem pblico, as leis de usucapio e o planejamento
urbano que designa espaos para uso pblico e para proteo ambiental.
Os Estados devem tomar medidas adicionais para garantir que as terras
privadas e pblicas sejam utilizadas de maneira tima para efetivar sua
funo social, o que inclui medidas para habitao adequada para os pobres urbanos.
43. Auditorias sobre terras e residncias no utilizadas e avaliaes
sobre as necessidades habitacionais. Auditorias sobre as terras, casas e
edifcios no utilizados e subutilizados, tanto pblicos quanto privados,
deve ser realizada em paralelo a uma avaliao das necessidades habitacionais dos pobres urbanos, inclusive da populao sem teto, com o objetivo de compatibilizar a disponibilidade com as necessidades espaciais.
A avaliao das necessidades habitacionais atuais e previstas deve levar
em considerao os padres de urbanizao e as tendncias migratrias,
de crescimento e de envelhecimento da populao. Na frica do Sul, por
exemplo, a Cidade do Cabo recebeu uma ordem da Suprema Corte para
realizar uma auditoria dos terrenos no utilizados para acomodar as pessoas que enfrentavam despejo47.
45 Ver Letcia Osrio, The Social Function of Property and the Human Rights to Security of Tenure in Latin America with a Particular Focus on Brazil (Universidade de Essex, 2013).
46 Ver Provncia de Buenos Aires, Lei 14.449, artigos 10 e 11.
47 Lyton Props and Robert Ross v. Occupiers of isiQalo and City of Cape Town, sentena de 3 de
junho de 2013.

215

44. Alocao de terras pblicas para a proviso de habitao. Os Estados devem utilizar terra pblica disponvel, inclusive as terras obtidas pelos municpios atravs de execues fiscais e outros meios, para atender
s necessidades atuais e previstas de habitao dos pobres urbanos, utilizando arranjos adequados e seguros de posse. Os Estados podem decidir
fornecer habitao adequada ou garantir a existncia de condies para
possibilitar que os destinatrios construam ou reformem as moradias por
eles prprios.
45. Medidas para combater a especulao e a subutilizao de terras e
moradias privadas. Os Estados devem adotar uma variedade de medidas
para impedir a especulao imobiliria e a subutilizao de terras e moradias privadas. As obrigaes fiscais sobre imveis subutilizados podem
ser progressivamente aumentadas para desencorajar a especulao e a
negligncia48. As autoridades pblicas podem ser autorizadas a adquirir
direitos sobre lotes no utilizados para uso para habitao de baixa renda. Na Colmbia, a Lei de Reforma Urbana estabelece a Declarao de
Desenvolvimento Prioritrio, segundo a qual os proprietrios de terras
vaizas que no estejam dispostos a coloca-las em uso sero obrigados a
vend-las. Se a terra no for vendida em leilo, o Estado pode expropriar
a terra a 70% do seu valor fiscal de base para fins de construo de habitao popular49. A Holanda adotou um esquema alternativo, que permite
que as autoridades locais assumam temporariamente a gesto de uma
propriedade vazia para habitao com aluguel social. A reforma da propriedade, paga pela autoridade local, pode ser reembolsada atravs do
aluguel, com benefcios tanto para inquilinos quanto para proprietrios50.
46. Planejamento urbano inclusivo. O planejamento urbano inclusivo
fundamental na promoo de comunidades integradas e para garantir
que moradias bem localizadas estejam disponveis para os pobres. O zoneamento inclusivo exige que uma proporo das propriedades do bairro seja alocada para habitao de baixa renda. Quando combinado com
48 A responsabilidade fiscal no se aplica propriedade vazia nos casos em que seu dono foi
removido de maneira forada e no consegue retornar.
49 Lei n 9 de 1989, modificada pela Lei n 388 de 1997 (questionrio respondido pela Colmbia). Mara Mercedes Maldonado, Fortalezas y fisuras del uso de la expropiacin para fines
urbanos en Colombia. Revisin a partir de la experiencia de Bogot, em Expropiacin y conflicto
social en cinco metrpolis latinoamericanas, Antonio Azuela (coord.) (Mxico, UNAM, 2013), pp.
231268.
50 Ver Reino Unido, Gabinete do Vice-Primeiro Ministro, Empty Homes: Temporary Management, Lasting Solutions: A consultation paper (Londres, 2003), pargrafos 52 e 57 e anexo 5.

216

uma determinao administrativa ou judicial para manter a acessibilidade do preo ao longo do tempo, pode prover moradias adequadas para
os pobres urbanos. A regulao inclusiva dos parcelamentos e empreendimentos exige que uma proporo dos novos empreendimentos habitacionais seja reservada para moradia de baixa renda. Por exemplo, na
Frana, 25% de todos os novos empreendimentos habitacionais em reas
urbanas com uma populao de mais de 50 mil habitantes devem ser
destinados moradia social51. Canad, Colmbia, Chile, Irlanda, Maldivas,
Estados Unidos, Inglaterra e Esccia, entre outros pases, tm polticas
similares52. Estabelecer um limite mximo para o tamanho dos lotes em
zonas residenciais tambm pode reduzir o custo das habitaes atravs
da promoo de acomodaes com maior densidade.
47. A renovao urbana inclusiva pode ser facilitada pelos processos
participativos de reajuste fundirio. As comunidades planejam e redesenvolvem conjuntamente os seus lotes agrupados para melhorar a infraestrutura e os servios e, em alguns casos, para adensar a rea53. Os
lotes fragmentados so agrupados e ento reloteados para se obter um
melhor uso do espao urbano.
48. Medidas para regular os mercados e as instituies financeiras. A
desregulao dos mercados financeiros, juntamente com as polticas que
priorizam a propriedade privada da moradia, tem tido impactos adversos
sobre muitas famlias de pobres urbanos54. Os emprstimos subprime,
atrasos no pagamento e execues hipotecrias levaram a uma insegurana da posse e aos despejos em vrios pases55. Frequentemente, as
instituies financeiras, inclusive instituies de microcrdito, cobram taxas de juros maiores dos pobres para mitigar o maior risco de inadimplncia. Em alguns casos, os credores abordaram agressivamente as famlias
de baixa renda para conceder emprstimos com termos abusivos, sem
explicar os termos e condies e sem considerar a sua capacidade para
pagar o emprstimo56. Os Estados devem proibir as prticas predatrias
51 Lei n 2013-61 (questionrio respondido pela Frana).
52 Questionrios respondidos por Chile, Colmbia, Frana, Maldivas, Tailndia e Reino Unido.
53 Ver Abordagem Participativa e Inclusiva do Reajuste Fundirio (PiLaR), GLTN e UN-Habitat.
Disponvel em: www.gltn.net/index.php/projects/participatory-and-inclusive-land-readjustmentpilar.
54 Ver A/67/286 e A/68/289.
55 Ver, por exemplo, o relatrio da Relatora Especial sobre a sua misso aos Estados Unidos, A/
HRC/13/20/Add.4, pargrafos 4748.
56 Ver Elvin K. Wyly et al., American Home: Predatory mortgage capital and neighbourhood
spaces of race and class exploitation in the United States, Swedish Society for Anthropology and

217

de emprstimo e adotar regulao para garantir que os pagamentos das

hipotecas sejam proporcionais aos nveis de renda e no comprometam
a satisfao de outras necessidades bsicas. A regulao tambm devem
obrigar a divulgao e a comunicao integrais em formatos e linguagem
acessveis dos termos do emprstimo aos que o solicitam57.
49. Devem ser criadas salvaguardas regulatrias para proteger as famlias que enfrentam a inadimplncia e a execuo hipotecria, incluindo
a proibio do despejo at que a famlia tenha acesso a uma habitao
alternativa adequada. Na Inglaterra e no Pas de Gales, um protocolo preliminar para reivindicaes possessrias obriga credores e devedores a
seguirem procedimentos destinados a garantir que a retomada da posse
pelo investidor seja o ltimo recurso, a ser utilizado apenas depois que
todas as tentativas razoveis para resolver a situao tenham falhado58.
Em Richmond, na Califrnia, o municpio aprovou o uso de seus poderes
de desapropriao para apropriar-se de hipotecas de famlias que estavam inadimplentes ou em risco de se tornarem inadimplentes, quando o
investidor se recusou a vender a propriedade. Nesse esquema, a cidade
paga ao investidor o atual valor de mercado das hipotecas, muitas vezes
consideravelmente menor que o valor devido, e d apoio a opes de
refinanciamento acessveis ao proprietrio do imvel59. Um decreto-lei
da Andaluzia, na Espanha, atualmente objeto de recurso, permite que o
governo local exproprie residncias vazias que foram tomadas por bancos
e empreendedores imobilirios para abrigar famlias que perderam suas
casas60.

218

Geography, 88B, pp. 105132.

57 Neste contexto, ver Gudwana v. Steko Development CC and Others, sentena do Tribunal
Constitucional da frica do Sul, em 11 de abril de 2011.
58 Disponvel em: www.justice.gov.uk/courts/procedure-rules/civil/protocol/prot_mha.
59 Lydia Depillis, Richmonds rules: Why one California town is keeping Wall Street up at night, The Washington Post, 5 de outubro de 2013. Disponvel em: www.washingtonpost.com/
blogs/wonkblog/wp/2013/10/05/richmonds-rules-why-one-california-town-is-keeping-wall-street-up-at-night/. 60Comunidad Autnoma de Andaluca, decreto-lei 6/2013; Navarra, Lei Autnoma 24/2013. Nos termos destes decretos, os devedores recebem 2% do valor da propriedade
anualmente e podem recuperar a posse legal aps trs anos. As duas medidas so atualmente
objeto de recurso pelo governo central, luz da proteo constitucional da propriedade.
60 Comunidad Autnoma de Andaluca, decreto-lei 6/2013; Navarra, Lei Autnoma 24/2013.
Nos termos destes decretos, os devedores recebem 2% do valor da propriedade anualmente e
podem recuperar a posse legal aps trs anos. As duas medidas so atualmente objeto de recurso
pelo governo central, luz da proteo constitucional da propriedade.

F. Combate discriminao baseada na posse

50. O princpio da no discriminao um pilar da legislao internacional de direitos humanos61. Constitui discriminao qualquer distino,
excluso, restrio ou preferncia ou outro tratamento diferencial direta
ou indiretamente baseado nos motivos proibidos de discriminao e que
tem a inteno ou o efeito de anular ou prejudicar o reconhecimento,
gozo ou exerccio, em bases igualitrias, dos direitos humanos62.
51. O status de propriedade ou o local de moradia, inclusive um assentamento que no seja legalmente reconhecido, so bases proibidas da
discriminao63. Os Estados devem adotar medidas deliberadas, concretas e objetivas para combater a discriminao contra indivduos e grupos
com base no seu status de posse, que afete o exerccio de seus direitos
humanos64. A proibio da discriminao se aplica sejam os arranjos de
posse reconhecidos por lei ou no, e havendo ou no evidncia documental do status de posse.
52. Acesso aos servios e instalaes bsicos. As pessoas que no tm
um status de posse oficialmente reconhecido muitas vezes tm seu acesso a servios e instalaes bsicos impedido. Em algumas situaes, os
prestadores de servios pblicos e privados, inclusive as empresas de
gua, saneamento e eletricidade, exigem a apresentao do ttulo formal
como pr-requisito para a instalao ou entrega do servio. Em outras situaes, o acesso a equipamentos sociais, como a matrcula escolar, est
condicionado a ter um endereo cadastrado. Os Estados devem adotar
medidas para garantir que o acesso aos servios e instalaes bsicos, sejam eles pblicos ou privados, no dependa do status da posse, de cadastro oficial da residncia ou de apresentao do ttulo de propriedade65.
53. Acesso ao seguro social. O seguro social essencial para garantir
a dignidade humana e o gozo dos direitos humanos quando as pessoas
enfrentam circunstncias que as privam de sua capacidade para concretiz-los66. Algumas pessoas ou indivduos sem teto, sem um endereo ca61 Acordo Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, art. 2, pargrafo 2.
62 Ver Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, comentrio geral n 20 (2009) sobre no discriminao, pargrafo 2.
63 Ibid., pargrafos 25 e 34.
64 bid., pargrafo 36.
65 Ibid., comentrio geral n 15 (2002) sobre o direito gua, pargrafo 16.
66 Ibid., comentrio geral n 19 (2007) sobre o direito segurana social, pargrafo 1.

219

dastrado, no conseguem ter acesso ao seguro social, seja devido aos

critrios de elegibilidade ou aos obstculos indiretos da burocracia67. Estes obstculos aumentam a discriminao com base no status de posse.
Os Estados devem adotar todas as medidas necessrias para remover as
barreiras enfrentadas pelas pessoas sem teto ou que tm um status de
posse ambguo no recebimento do seguro social, incluindo a garantia de
que as exigncias de endereo cadastrado ou outras exigncias quanto
residncia no sejam um pr-requisito de fato ou de direito para o recebimento dos benefcios.
54. A coleta de dados oficiais. Pessoas sem reconhecimento legal da
posse, inclusive aqueles que vivem em assentamentos urbanos, sem teto
e pessoas deslocadas, muitas vezes no so cobertas por censos e outros
tipos de coleta oficial de dados. Quando suas informaes so ignoradas,
o status ilegal da posse efetivamente nega a essas pessoas o reconhecimento oficial como membros da sociedade68. Esta excluso exacerba
sua invisibilidade na concepo das polticas e na alocao oramentria
essencial para a efetivao de seus direitos humanos. Os Estados devem
assegurar que essas pessoas sejam contadas e includas em todos os processos oficiais de coleta de dados69.
55. Programas de administrao de terras, polticas habitacionais e
planejamento urbano. A discriminao com base no status de posse prevalece nas polticas territoriais, habitacionais e urbanas. Frequentemente, os programas de administrao fundiria apenas registram os direitos
propriedade privada, ignorando as vrias formas de posse existentes70.
As polticas habitacionais geralmente tambm promovem a propriedade
privada, com os benefcios e o apoio, como o acesso ao financiamento,
condicionados propriedade da casa71. Ao mesmo tempo, muitos processos de planejamento urbano tm o objetivo de beneficiar apenas aqueles
que possuem direitos registrados de posse e no levam em considerao
as circunstncias das comunidades de pobres urbanos, cujos arranjos no
so legalmente reconhecidos. Estas excluses prejudicam o exerccio dos
67 Ibid, comentrio geral n 20, pargrafo 29; n 19, pargrafos 4, 39 e 64.
68 Ver Sheela Patel e Carrie Baptist, Documenting the undocumented, Environment and Urbanization, 24, n 3, maro de 2012, p. 3.
69 Ver Uruguai, censo 2011 com os dados desagregados sobre moradia, baseados em todas as
formas de posse (resposta do Uruguai ao questionrio).
70 Natalie Bugalski, A Human Rights Approach to Development of Cambodias Land Sector: A
discussion paper (Equitable Cambodia e Heinrich BllStiftung, 2012), pp. 2225 e 3536.
71 A/67/286 e A/68/289.

220

direitos humanos por aqueles que no tm a titularidade da propriedade

ou outros direitos de posse legalmente reconhecidos, se comparados a
outros setores da populao. Os Estados devem assegurar que a administrao de terras, as polticas habitacionais e os planos diretores urbanos
protejam e garantam uma variedade de arranjos possessrios, priorizando os mais vulnerveis e marginalizados. Por exemplo, o Programa de
Melhoria Habitacional da Cidade do Mxico oferece crdito independentemente do status de posse72.
56. Aquisio de terras. As terras ocupadas pelas famlias de pobres
urbanos com um status de posse ambguo so adquiridas de maneira desproporcional pelos Estados para projetos de interesse pblico, como o
desenvolvimento de infraestrutura e exigem o despejo dos moradores73.
Esta situao pode aumentar a discriminao no gozo do direito moradia adequada com base no status econmico e de posse. Na escolha de
locais para os projetos de interesse pblico74, os Estados devem assegurar
que os pobres urbanos no sejam desproporcionalmente afetados e que
todas as alternativas tenham sido consideradas.
57. Procedimentos policiais. Os moradores de assentamentos urbanos
e as pessoas sem teto enfrentam nveis desproporcionais de interveno
policial e de uso da fora sem o devido processo75. Em muitos pases, a
polcia invade casas em assentamentos pobres, algumas vezes em grandes operaes, sem ordem judicial, violando os direitos dos moradores
proteo contra a interferncia arbitrria em sua privacidade, na vida
de suas famlias e em seu domiclio76. As pessoas sem teto, que no tm
outra escolha a no ser dormir, alimentar-se e realizar outras atividades
vitais em espaos pblicos, comumente sofrem abusos e so multadas
ou detidas por faz-lo. A polcia deve seguir o devido processo e respeitar
os direitos humanos na realizao na conduo de atividades policiais,
inclusive nos assentamentos urbanos, e assegurar que qualquer uso da
fora seja estritamente necessrio e proporcional aos objetivos legais. Os
Estados devem descriminalizar o desabrigo e assegurar total respeito da
polcia aos direitos humanos das pessoas sem teto77.
72 Ver www.casayciudad.org.mx/publicaciones/PMVUNAEXP.pdf.
73 Ver Richard Ballard, Geographies of development: Without the poor, Progress in Human
Geography, 36, n 5, pp. 563572.
74 Princpios Bsicos, pargrafo 21.
75 Ver Relatora Especial em pobreza extrema e direitos humanos, esboo final dos Princpios
Orientadores sobre Pobreza Extrema e Direitos Humanos, A/HRC/21/39, pargrafos 64 et seq.
76 Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos, art. 17.
77 Ver NLCHP, Criminalizing Crisis (2011), pp. 78; Estados Unidos, Conselho Interagncias para

221

58. Acesso a assistncia humanitria. s vezes, a documentao de

posse, como o ttulo de propriedade, um pr-requisito para a elegibilidade para a assistncia humanitria, para garantir a sustentabilidade da
assistncia oferecida e para evitar reivindicaes fraudulentas de posse
e conflitos futuros78. Entretanto, muitas vezes aqueles com maior necessidade so deslocados, ficam sem terra ou sem segurana da posse, e
podem no ter ttulo ou evidncia da ocupao em seus nomes, ou podem ter perdido a sua documentao durante conflitos ou desastres. Em
muitos contextos, predominam vrias formas de posse consuetudinria
que no se baseiam em evidncia documental e podem fornecer uma
base confivel para uma assistncia slida de abrigo.
59. Os Estados, inclusive os doadores, em cooperao com os atores
humanitrios, devem assegurar que todas as pessoas afetadas por desastres e conflitos, independentemente do seu status de posse e sem discriminao de qualquer natureza, tenham acesso aos abrigos de emergncia. Uma rpida avaliao da situao de posse de terra deve ser realizada,
com o reconhecimento dos vrios arranjos de posse que podem existir ou
existiam antes do conflito ou desastre79. A evidncia no documental da
posse, como testemunhos dos vizinhos, deve ser coletada durante este
processo. Essas informaes devem ser utilizadas para formular medidas
para facilitar a assistncia para a recuperao e reconstruo da moradia
para aqueles que necessitam, inclusive atravs da negociao e mediao
para solucionar disputas sobre os direitos de posse. Tambm devem ser
adotadas medidas para garantir o acesso moradia adequada para aqueles sem indcios de posse, como as pessoas sem teto.
G. Promoo da segurana da posse para mulheres
60. A discriminao com base no gnero existe em todos os tipos de
sistemas de posse de terra. As leis, atitudes e costumes patriarcais afetam
a governana da terra em muitas sociedades. A financializao das terras
e das moradias tem, em alguns casos, aumentado a marginalizao das
mulheres e reduzido a sua segurana da posse80.

os Sem-Teto, Searching out Solutions: Constructive alternatives to the criminalization of homelessness (2012), p. 7.
78 UN-Habitat, Land and Natural Disasters: Guidance for Practitioners (2010), pp. 64, 67, 75 e
8081.
79 Ibid., cap. 3.
80 Ver relatrio da Relatora Especial, A/HRC/19/53.

222

61. Os Estados devem garantir o direito das mulheres segurana da

posse, independentemente de seus relacionamentos com os homens ou
membros da comunidade. Os Estados devem adotar medidas legislativas
e administrativas para proibir e eliminar essa discriminao contra as mulheres feita, entre outros, pelos proprietrios de imveis, provedores de
habitao pblica e instituies de crdito. Os Estados devem remover
as barreiras impeditivas da igualdade formal e substantiva entre gneros,
seja nas leis, polticas ou programas que afetam a posse. O reconhecimento legal e a promoo de vrios arranjos de posse so cruciais para a
remoo das barreiras contra a segurana da posse das mulheres, j que,
atualmente, elas tm uma probabilidade muito menor do que os homens
de possuir terras81.
62. Os Estados devem adotar medidas para fortalecer os direitos das
mulheres de registrar seus direitos de posse. O registro dos direitos de
posse em nome de uma ou mais pessoas, incluindo mulheres, deve ser
promovido como procedimento padro, para evitar a discriminao de
fato ou de direito se o registro for autorizado apenas em nome do chefe
da famlia. Por exemplo, no Tajiquisto, uma reforma legislativa de 2004
tornou obrigatrio listar todos os membros da famlia nos certificados
quando as famlias recebem lotes de terra de antigas fazendas coletivas82.
Medidas prticas incluem a exigncia de que homens e mulheres estejam
presentes no processo de registro e toda a documentao deve ser lida
em voz alta e explicada. Alm disso, a documentao d espao para o registro de vrios nomes. No programa de certificao de terras da Etipia,
por exemplo, os certificados so emitidos conjuntamente com fotos do
marido e da esposa83. Os incentivos tambm podem ser utilizados para
promover o registro dos direitos de posse em nome das mulheres. Por
exemplo, em 2006, o Nepal introduziu uma iseno fiscal parcial para lotes de terra registrados em nome de mulheres84.
63. Em relao aos sistemas de posse consuetudinrios e religiosos,
os Estados devem adotar medidas, em consulta com as comunidades, e
81 Centro Internacional para a Pesquisa sobre Mulheres, www.icrw.org/what-we-do/property
-rights.
82 Lei que altera o Cdigo Fundirio, art. 15.
83 Klaus Deininger, Rural Certification in Ethiopia Empowers Women, maro 2008. Disponvel
em http://go.worldbank.org/NGH3VV93Y0.
84 Laura Turquet et al., In Pursuit of Justice: 2011-2012 Progress of the Worlds Women (UN
-Women, 2011), p. 22. Disponvel em: http://progress.unwomen.org/pdfs/EN-Report-Progress.
pdf.

223

com o devido respeito aos direitos das populaes indgenas e liberdade religiosa, para eliminar prticas discriminatrias que negam a segurana da posse s mulheres. Devem ser realizados esforos para envolver
os lderes comunitrios e religiosos e cooperar com eles na concepo e
implementao de tais medidas. As iniciativas lideradas pelas mulheres
devem ser especialmente apoiadas. Por exemplo, na Ilha de Erromango,
em Vanuatu, as mulheres questionaram os costumes e obtiveram sucesso
na luta por seus direitos terra na ausncia de herdeiros homens85.
64. Os Estados devem adotar medidas para proteger a segurana da
posse e promover os direitos de herana das mulheres e meninas no caso
de falecimento do marido, pai, irmo, filho ou outro membro masculino
da famlia, de modo que elas possam continuar morando na casa da famlia. Os Estados tambm devem adotar medidas para tratar da vulnerabilidade das mulheres e crianas insegurana da posse devido ao rompimento das relaes matrimoniais, inclusive daqueles que resultam de
violncia domstica86. A segurana da posse das mulheres e crianas deve
ser priorizada nestas circunstncias. Muitos sistemas legais autorizam a
vtima de violncia domstica a permanecer na residncia da famlia, ordenando a remoo daquele que perpetrou a violncia. Por exemplo, na
Srvia, a Lei da Famlia autoriza os tribunais a emitir uma ordem para
remoo do perpetrador da violncia domstica da residncia familiar,
permitindo que a vtima permanea na casa, independentemente do ttulo de propriedade (art. 198 (2)). Se permanecer na residncia familiar
no for vivel, os Estados devem garantir s vtimas acesso a alternativa
adequada de moradia com posse segura.
65. Em cenrios humanitrios, as mulheres e as crianas so particularmente vulnerveis insegurana da posse, ao desabrigo e a outras
violaes de direitos humanos. Os Estados devem priorizar os abrigos
de emergncia seguros para mulheres e crianas at que solues permanentens de moradia sejam criadas. Os Estados devem assegurar s
mulheres o acesso assistncia humanitria e o exerccio de seus direitos
a regresso, restituio e reassentamento, independentemente de seu status na famlia ou da incluso de seus nomes na documentao de posse.

224

85 UN-Women e OHCHR, Realizing womens rights to land and other productive resources
(Nova York e Genebra, 2013), p. 33. Disponvel em: www.unwomen.org/~/media/Headquarters/
Attachments/Sections/Library/ Publications/2013/11/OHCHR-UNWomen-land-rights-handbook
-WEB%20pdf.pdf.
86 Comit para a Eliminao da Discriminao contra Mulheres, comunicado n 2/2003, A.T. v.
Hungary, pontos de vista adotados em 26 de janeiro de 2005.

H. Respeito segurana da posse nas atividades empresariais

66. A segurana da posse dos pobres urbanos afetada pelas atividades de uma ampla gama de atores empresariais, tais como empreendedores imobilirios, construtoras, especuladores, corretoras de imveis,
proprietrios de imveis, organizadores de megaeventos e bancos. Embora os Estados devam proteger todos os indivduos contra as violaes
de direitos humanos, as empresas tambm tm responsabilidades com
relao aos direitos humanos87. A responsabilidade de respeitar o direito
moradia adequada exige que as empresas evitem causar violaes a
este direito ou contribuir com elas, devendo tratar dos impactos negativos. As empresas devem buscar evitar, entre outros, impactos adversos
sobre a segurana da posse quando estiverem diretamente vinculados a
operaes, a produtos ou servios prprios ou de seus parceiros comerciais, mesmo que no tenham contribudo com tais impactos88.
67. Como parte das diligncias apropriadas aos direitos humanos, as
empresas devem avaliar regularmente os impactos potenciais e reais sobre a segurana da posse de suas atividades e daquelas diretamente vinculadas s suas operaes, produtos e servios, dando especial ateno
s pessoas vulnerveis, inclusive aos pobres urbanos. Os empreendimentos comerciais devem contratar especialistas independentes em segurana da posse em pases ou contextos pertinentes, alm de consultar seriamente os grupos potencialmente afetados e outras partes relevantes
interessadas. As empresas devem investigar imediatamente quaisquer
alegaes de impactos adversos potenciais ou reais sobre a segurana da
posse89.
68. Se forem identificados impactos adversos potenciais, os empreendimentos comerciais devem adotar todas as medidas cabveis para
evit-los. Eles devem assegurar a total divulgao das informaes, em
formatos acessveis, sobre os potenciais impactos sobre a segurana da
posse; alm de negociaes transparentes, livres e justas com relao a
qualquer interferncia ou transferncia nos direitos de posse, sejam ou
no legalmente reconhecidos, com total respeito ao direito das pessoas
ou comunidades de aceitar ou rejeitar as ofertas. Outras medidas incluem
a realizao de ajustes no projeto do empreendimento, nas localizaes
87 Princpios Orientadores sobre Empresas e Direitos Humanos: Implementando a Estrutura
Proteger, Respeitar e Remediar das Naes Unidas.
88 Ibid., pargrafo 13 (a) e (b).
89 Ibid., pargrafos 12, 17 (b), 18, 21.

225

e nas relaes comerciais planejadas. As empresas devem se comunicar

com os grupos potencialmente afetados atravs de um canal apropriado
para explicar os riscos e consult-los sobre estratgias de preveno. Se
uma empresa considerar no ser possvel evitar os impactos adversos, ela
deve abandonar ou encerrar a operao, investimento ou relao comercial proposto ou ativo. Por exemplo, uma proposta de empreendimento
comercial que previsivelmente resultaria na remoo forada dos moradores deve ser adaptado para evitar as violaes de direitos humanos ou
deve ser totalmente abandonado.
69. Se uma empresa causar ou contribuir com os impactos adversos
sobre a segurana da posse, inclusive atravs de suas parcerias comerciais, deve adotar imediatamente todos os passos necessrios para tratar
da questo. Se um impacto ocorrer ou estiver em andamento, a empresa
deve cessar imediatamente a atividade causadora de tal impacto. Se um
impacto adverso, como uma remoo forada, j tiver ocorrido, a empresa deve oferecer reparao atravs de processos legtimos e em consulta
com as pessoas ou grupos afetados para assegurar que a reparao seja
abrangente e legtima do ponto de vista desses grupos. Quando as pessoas forem despejadas ou removidas por meio da fora, a reparao deve
incluir a devoluo de terra, moradia e recursos das vtimas e indenizao
por quaisquer perdas, incluindo os meios de subsistncia. Quando for impossvel devolver a terra e a moradia, quando tiverem sido destrudas,
por exemplo, ou quando a empresa no estiver em posio de garantir tal
devoluo, todas as etapas possveis devem ser realizadas para garantir
outras formas de reparao, como a concesso de terra ou moradia alternativa com qualidade e localizao equivalentes ou superiores90.
70. As empresas devem se comprometer publicamente com a adoo
de todos os passos necessrios para evitar e reparar os impactos adversos sobre a segurana da posse. Por exemplo, em 2013, a Coca-Cola respondeu a uma campanha global, lanada pela Oxfam, intitulada Suger
Rush, exigindo que as empresas de alimentos e bebidas respeitassem os
direitos terra por meio do compromisso com um plano de ao para
evitar e tratar dos problemas de apropriaes ilegais de terras e outras
controvrsias territoriais em [suas] cadeias de suprimento91. A empresa
se comprometeu a realizar avaliaes de impacto sobre os direitos hu90 Princpios Bsicos, pargrafos 5968.
91 Ver http://assets.coca-colacompany.com/6b/65/7f0d386040fcb4872fa136f05c5c/proposal-to-oxfam-on-land-tenure-and-sugar.pdf.

226

manos; divulgao pblica dos fornecedores; aderncia ao princpio do

consentimento livre, prvio e informado para todas as comunidades; resoluo de disputas territoriais atravs de mecanismos apropriados de
reclamao; alm do trabalho com fornecedores em aes corretivas e
encerramento do relacionamento se tais aes no forem realizadas.
71. Os investimentos imobilirios de natureza predominantemente especulativa podem ter o efeito de minar a segurana da posse dos pobres
urbanos, tornando as terras e as moradias no acessveis do ponto de
vista de seu preo. O resultado pode ser um retrocesso no exerccio do
direito moradia adequada e o aumento do desabrigo. As empresas devem restringir sua entrada em tais investimentos imobilirios para evitar
estes impactos adversos nos direitos humanos.
72. Os bancos e outras instituies de crdito devem atuar com a devida diligncia em relao ao impacto de suas operaes de emprstimo
privado e de securitizao baseada em ativos sobre a segurana da posse.
Os bancos devem dar ateno especial s pessoas ou grupos com maior
risco de perder suas casas em consequncia do emprstimo. Os programas de emprstimo que podem minar a segurana da posse devem ser
abandonados ou devem ser criadas salvaguardas, como as medidas para
garantir que os solicitantes dos emprstimos compreendam inteiramente
os termos da operao, inclusive as implicaes da inadimplncia, Devem
ainda ser criadas opes flexveis de pagamento em casos de dificuldades
financeiras, bem como polticas e compromissos contratuais de no exigir
o despejo de uma casa sob execuo hipotecria at que uma alternativa adequada de moradia seja encontrada. As prticas predatrias de
emprstimo so incompatveis com a responsabilidade da empresa de
respeitar os direitos humanos e devem ser banidas pelos bancos e instituies de crdito.
I. Fortalecimento da segurana da posse na cooperao para o
desenvolvimento
73. As agncias multilaterais e bilaterais de desenvolvimento regularmente oferecem assistncia financeira e tcnica para operaes que
afetam a segurana da posse, inclusive para desenvolvimento de infraestrutura; gesto, administrao e planejamento espacial das terras; desenvolvimento e renovao urbanos; melhorias em assentamentos; e reformas polticas, entre outros, nos setores habitacional e financeiro. Elas
227

tambm oferecem financiamento para vrias atividades do setor privado

que tm impacto na posse.
74. As agncias multilaterais e bilaterais de desenvolvimento devem
oferecer assistncia financeira e tcnica aos pases que no possuem
recursos suficientes para fortalecer a segurana da posse92. Entretanto,
elas devem assegurar que todas as operaes sirvam para fortalecer e
priorizar a segurana da posse das pessoas e dos grupos vulnerveis e
marginalizados. Devem ser realizadas avaliaes de impacto em relao
a todas as operaes pblicas e privadas antes que a assistncia seja fornecida. Estas diretrizes devem orientar as agncias de desenvolvimento,
assegurando que suas operaes apoiem, promovam e fortaleam uma
variedade de formas de posse e aumentem o acesso dos pobres urbanos
a moradias bem localizadas.
75. Nesse sentido, as agncias multilaterais e bilaterais de desenvolvimento e financiamento, inclusive as agncias de crdito para exportao,
devem adotar polticas de salvaguarda obrigatrias em relao aos reassentamentos e segurana da posse, com o objetivo de efetivar o direito
moradia adequada. Embora o Banco Mundial, a Corporao Financeira
Internacional, as agncias de desenvolvimento regional e algumas agncias de crdito para exportao tenham, louvavelmente, adotado polticas sobre o reassentamento, estas salvaguardas e sua implementao devem ser fortalecidas para refletir as normas de direitos humanos e devem
ser estendidas para proteger e promover a segurana da posse93.
J. Empoderamento dos pobres urbanos e responsabilizao do Estado
76. Os pobres urbanos devem guiar o processo de fortalecimento de
sua segurana da posse. A experincia global mostra que a efetivao do
direito moradia adequada depende tanto da mobilizao e da defesa
dos seus direitos pelos movimentos sociais quanto dos esforos conjuntos dos Estados. Os atores governamentais e outros atores relevantes devem apoiar o empoderamento das pessoas e das comunidades de pobres
urbanos, sendo responsveis pela implementao destas diretrizes.
77. O acesso pblico informao e a transparncia no processo de
92
93

228

Ver Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, artigos 2 e 11.
Relatrio da Relatora Especial sobre sua misso para o Banco Mundial, A/HRC/22/46/Add.3.

tomada de decises so centrais para esta responsabilizao, uma vez

que permitem o escrutnio e o debate crtico, at mesmo atravs da mdia. A consulta e a participao ativa, livre e significativa das pessoas que
so potencialmente afetadas garantem que suas vises e preocupaes
sejam levadas em considerao em todo o processo. Estas medidas so
cruciais para assegurar a legitimidade social e poltica dos programas de
segurana da posse.
78. Embora algumas destas diretrizes tenham foco nas obrigaes
imediatas, a implementao de muitas medidas , por natureza, um processo gradativo. Os Estados devem demonstrar que esto adotando medidas deliberadas, concretas e objetivas, o mais diligente e efetivamente
possvel, inclusive por meio da concepo e da implementao de plano
de ao para o fortalecimento da segurana da posse94. Os Estados devem conduzir levantamentos de referncia sobre a segurana da posse,
desenvolver indicadores quantitativos e qualitativos e definir parmetros
em relao aos quais monitorar o andamento, avaliar os resultados e informar os processos de deciso. Os indicadores e os parmetros devem
ser concebidos para medir o andamento, entre outras coisas, do seguinte: (a) promoo de uma variedade de formas de posse; (b) o grau de
segurana que conferem; (c) garantia dos arranjos de posse dos grupos
marginalizados; (d) reduo da discriminao; e (e) obteno de acesso mais equitativo s moradias urbanas, incluindo a reduo do nmero
de lotes e construes desocupados e a proporo usada para moradias
para famlias de baixa renda95.
79. Todos os dados sobre o andamento e os resultados devem ser
tornados pblicos, garantindo que os pobres urbanos sejam capazes de
acessar e compreender as informaes. Os relatrios de progresso devem apresentar uma gama de mecanismos nacionais, como as legislaturas, as instituies nacionais de direitos humanos e os fruns pblicos,
bem como os mecanismos internacionais, incluindo rgos e o Conselho
dos tratados de direitos humanos atravs de anlise peridica universal.

94 Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, comentrio geral n 3, pargrafos 2 e 9.

95 Ver OHCHR, Human Rights Indicators: A Guide to Measurement and Implementation (Nova
York e Genebra, 2012) (www.ohchr.org/EN/Issues/Indicators/Pages/HRIndicatorsIndex.aspx); UN
-Habitat, Monitoring tenure security in cities: People, Land and Policy (Nairobi, GLTN, 2011) (www.
unhabitat.org/pmss/listItemDetails.aspx?publicationID=3261).

229

K. Garantia de acesso justia

80. Os pobres urbanos enfrentam barreiras significativas para acessar
a justia, devido a, entre outras coisas, influncia poltica e corrupo nos
tribunais e nos rgos administrativos; custos proibitivos da representao legal; ausncia de informaes legais; e falta de reconhecimento
legal das pessoas sem a documentao oficial de identidade, inclusive
um endereo cadastrado96. Os Estados devem adotar todas as medidas
para remover estas barreiras e garantir que os pobres urbanos possam
acessar remdios efetivos atravs de uma gama de mecanismos judiciais
e administrativos. Como uma alternativa aos tribunais, devem ser criados
mecanismos de disputa territorial e de reclamao que sejam baratos,
acessveis, socialmente legtimos e guiados por regras. Os Estados devem
estabelecer, financiar e capacitar a assistncia jurdica aos pobres urbanos, para reduzir as assimetrias de poder que permeiam os conflitos sobre a terra e obstruem o acesso justia.
81. Os remdios para as violaes do direito moradia adequada podem incluir a restituio, reparao97, proviso de moradia alternativa
adequada, recuperao da moradia ou dos meios de vida, compensao
financeira e no financeira para perdas e danos e sanes punitivas contra o infrator. Uma medida liminar ou outra interveno judicial ou administrativa pode ser requerida para evitar uma remoo forada iminente
ou outra violao. Os remdios tambm podem incluir a revogao ou
o aditamento de lei ou de poltica e a anulao de decises administrativas. Com relao a isto, os Estados devem garantir que as polticas e
as decises que afetem a segurana da posse sejam sujeitas a anlise
administrativa e judicial. No caso de uma falha injustificada do Estado em
adotar as medidas apropriadas e oportunas para lidar com a insegurana
da posse, levando em considerao o uso dos recursos disponveis, a reparao pode incluir um mandado de segurana obrigando a criao e a
implementao de um plano de ao razovel para abordar a segurana
da posse dos grupos lesados98.

96 Ver relatrio da Relatora Especial sobre pobreza extrema e direitos humanos, A/67/278.
97 Ver Princpios e Diretrizes Bsicos do Direito a Recursos e Reparao para as Vtimas de Violaes Graves da Legislao Internacional de Direitos Humanos e Violaes Srias da Legislao
Humanitria Internacional.
98 Ver Government of South Africa and others v. Grootboom and others, sentena do Tribunal
Constitucional da frica do Sul, 2000.

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