ESTATUTO DA METRPOLE: ENFIM, APROVADO!

MAS O QUE OFERECE

METROPOLIZAO BRASILEIRA?
Rosa Moura
Observatrio das Metrpoles-INCT/CNPq;
IPEA-PNPD
Thiago de Azevedo Pinheiro Hoshino
Observatrio das Metrpoles-INCT/CNPq;
Fundao Escola do Ministrio Pblico do Paran

No dia 12/01/2015 foi sancionado o Estatuto da Metrpole, Lei Federal n

13.089/2015. Passaram-se mais de 10 anos de tramitao, com uma srie de
solavancos, emendas, um substitutivo e, enfim, a aprovao pelo Congresso Nacional.
Na Presidncia da Repblica, o texto sofreu, ainda, alguns vetos, at a verso final
publicada. Nestas notas, resgata-se essa trajetria e analisa-se, sucintamente, o novo
diploma, abrindo uma reflexo sobre em que medida seus dispositivos contribuem
metropolizao brasileira.

Uma trajetria cheia de percalos

Em 05/05/2004, o deputado Walter Feldman (PSDB/SP) submeteu Cmara dos
Deputados projeto de lei (PL 3.460/2004) com o fito de, nas palavras da prpria
ementa, instituir diretrizes para a Poltica Nacional de Planejamento Regional Urbano,
criar o Sistema Nacional de Planejamento e Informaes Regionais Urbanas e dar
outras providncias (quadro 1). Ainda nesse ano, o projeto foi analisado pelas
comisses de Desenvolvimento Urbano, de Finanas e Tributao, de Constituio e
Justia e de Cidadania, da Cmara dos Deputados, porm, em 31/07/2007, sem
emendas, foi arquivado pela primeira vez. O autor mesmo requereu seu
desarquivamento, que ocorreu menos de um ms depois, retornando apreciao da
Comisso de Desenvolvimento Urbano. Reaberto a emendas, outra vez as mesmas
no foram apresentadas.
Em maro de 2008 formatada Comisso Especial composta, alm das j citadas,
pelas comisses do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, e de
Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio, na qual o debate tampouco
avanou. A proposta abandonada pela segunda vez, em janeiro de 2011. Dois
meses mais tarde, o PL volta pauta e o deputado Zezu Ribeiro (PT-BA)
designado como seu relator. Nesta etapa, surgem 48 proposies de emendas. A
partir da, uma sequncia de reunies, seminrios na Cmara dos Deputados e
discusses regionais se desenrola, resultando num substitutivo bastante detalhado e
1

construdo participativamente. Ao fim e ao cabo, outras 33 emendas foram agregadas

a esse substitutivo que, em sua verso final, com o parecer do relator, foi aprovado por
unanimidade.
A seu turno, no Senado Federal, o trmite foi muito mais clere. Remetido pela
Cmara dos Deputados em 17/03/2014, j na data de 19/12/2014 encaminhado pela
Casa para a sano presidencial, que ocorreu no ltimo dia 12 de janeiro.
Nessas idas e vindas, vale destacar o notvel empenho com que o deputado Zezu
Ribeiro, conduziu o processo, em diversos momentos. Sua equipe esteve engajada
para aproximar o contedo tcnico das propostas s exigncias constitucionais,
buscando clareza e coerncia legislativas, sem abrir mo da perspectiva de
participao democrtica.

Em busca de uma metrpole para o Estatuto

Levantaram-se muitas crticas ao projeto original, de iniciativa do deputado Valter
Feldman, gerando maior resistncia s definies de regio metropolitana (RM) e de
aglomerao urbana (AU). Por essa verso, a primeira deveria ostentar um ncleo
central com, no mnimo, 5% (cinco por cento) da populao do Pas (9.537.789
habitantes em 2010) e, para a segunda, exigia-se, no mnimo, 2,5% da populao
(4.768.895 habitantes) (art. 6, I, a e b). Exceto a RM polarizada por So Paulo, no
havia na poca, nem existe atualmente, qualquer outra aglomerao com tal
caracterstica; da mesma forma, s a unidade polarizada pelo Rio de Janeiro poderia
tornar-se uma AU. Essa definio superestimada destituiu de credibilidade o restante
do contedo do projeto. Outras inadequaes se somaram, como a diferenciao e
identificao das unidades territoriais a serem criadas pautavam-se, exclusivamente,
em critrios demogrficos e de ocupao, quando a teoria demonstra que so as
funes e as atividades, de fato, os elementos que distinguem sua natureza.
Em vez de tratar especificamente da dimenso metropolitana, como deixava
transparecer, o PL estabelecia as diretrizes para a Poltica Nacional de Planejamento
Regional Urbano (PNPRU) e desenhava o Sistema Nacional de Planejamento e
Informaes Regionais Urbanas. Nesses aspectos, o projeto tornou-se extemporneo,
pois, enquanto dormitava em Braslia, lanaram-se as bases de inmeras polticas
setoriais, na rea da habitao, da mobilidade, do saneamento, da defesa civil, etc.
Alm disso, o Estado brasileiro, ao longo dessa dcada, formulou polticas e
programas em vrios mbitos que obtiveram adeso da sociedade.

Ao assentar os fundamentos da PNPRU, o projeto considerava a dimenso regionalurbana, entendida como aquela afeta ao exerccio das funes pblicas de interesse
comum (FPIC). No entanto, conceitual como pragmaticamente, a dinmica urbanoregional no se esgota a, mas contempla um conjunto de relaes que se estendem
sobre um espao que transcende os limites da poro mais adensada da
aglomerao, o que exige articulao com outros planos, polticas ou programas de
alcance regional. Essa natureza (urbano-regional) notria no processo de
metropolizao brasileiro, no qual a formao de grandes regies urbanas, contnuas
e descontnuas, a principal caracterstica. A comear pela macrometrpole de So
Paulo, que abrange, em sua unidade, uma rede de aglomeraes urbanas, muitas
institucionalizadas como RMs e AUs. Essa realidade impe que se vislumbrem outras
morfologias de estatura urbano-regional espacialidades mais complexas, arranjos
espaciais, cidades em rede, configuraes difusas, transfronteirias, entre outras ,
alm das categorias essencialmente constitucionais.
Tais inconsistncias evidenciaram a necessidade de se rever cada artigo do projeto
proposto. Ficou clara, igualmente, a urgncia de regras que orientassem a instituio
de regies metropolitanas no pas e que cobrassem o cumprimento do objetivo
fundamental para o qual deveriam ser institudas: o exerccio das funes pblicas de
interesse comum. Desde a Constituio Federal de 1988, que franqueou aos estados
a competncia para a instituio de RMs, AUs e microrregies (MRs), o nmero de
RMs no pas se elevou das 9 unidades institudas por Lei Federal (14/1973 e 20/1974)
para mais de 60, distribudas entre os estados da federao, a grande maioria,
seguramente, sem os predicados mnimos que lhes atribuam verdadeira natureza
metropolitana. Essa proliferao casustica e o descaso reiterado, por parte dos
estados, para com critrios que distingam aglomeraes polarizadas por metrpoles
daquelas que correspondem a simples aglomeraes urbanas implicaram em grandes
obstculos promoo de aes nesse setor, sobretudo por parte do governo federal.
Ademais, entre as RMs institucionalizadas, poucas tiveram como motivao o efetivo
exerccio das FPIC, e um nmero menor ainda concretizou a composio de
estruturas de governana democrtica. Ou seja, criar RMs tornou-se uma ao
meramente poltica nos estados, porm completamente ineficaz para assumir os
desafios mais tpicos das aglomeraes como o transporte pblico, o abastecimento
de gua, a coleta e o destino de resduos, entre outros que exigem a atuao
coordenada entre municpios e entre instncias de governo, com participao da
sociedade. Sabidamente, muitos dos dilemas estruturais com quais as cidades
brasileiras tm de lidar hoje, expressos nas crises da mobilidade, da habitao, da
gua, esto intrinsecamente associados s fragilidades do planejamento e da gesto

metropolitanos. As Jornadas de Junho de 2013 trouxeram baila parte dessas

questes, embora os movimentos sociais e a academia, h muito, j viessem
insistindo na urgncia de repens-las em nova escala e com novas ferramentas.
A confeco do substitutivo ao PL teve como preocupao central enfrentar esses
aspectos. Desde clarificar conceitos, definir instrumentos, apontar fontes de recursos,
at buscar elementos que garantissem a construo de estruturas de gesto com
mecanismos integradores e participativos, tornando a proposta mais refinada e precisa
quanto ao objeto. A redao do substitutivo preliminar, mais ampla e minuciosa, fruto
de intenso debate com representantes da sociedade civil, foi bastante modificada, mas
seu arremate preservou a essncia dos objetivos prenunciados: de dispor sobre a
instituio de regies metropolitanas e de aglomeraes urbanas; de moldar a
governana interfederativa dessas unidades; de fornecer os instrumentos de
desenvolvimento urbano integrado; de garantir o apoio da Unio para sua
implementao; e de consolidar o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano
Integrado este, vetado no ato da sano (quadro 2).

Destaques da nova Lei

J em suas primeiras linhas a Lei 13.089/2015 explicita a que veio:
o

Art. 1 Esta Lei, denominada Estatuto da Metrpole, estabelece diretrizes gerais para o planejamento,
a gesto e a execuo das funes pblicas de interesse comum em regies metropolitanas e em
aglomeraes urbanas institudas pelos Estados, normas gerais sobre o plano de desenvolvimento
urbano integrado e outros instrumentos de governana interfederativa, e critrios para o apoio da
Unio a aes que envolvam governana interfederativa no campo do desenvolvimento urbano, com
base nos incisos XX do art. 21, IX do art. 23 e I do art. 24, no 3 do art. 25 e no art. 182 da
Constituio Federal.

No 1, I do mesmo artigo, fica claro que, alm das RMs e AUs, suas disposies se
aplicam s microrregies institudas pelos Estados com fundamento em funes
pblicas de interesse comum com caractersticas predominantemente urbanas.
O escopo do diploma a regulamentao das unidades territoriais urbanas, ou seja,
aglomeraes urbanas de natureza metropolitana ou no metropolitana, e sua
institucionalizao como RMs ou AUs para o exerccio das FPIC. E, para no dar
margem a dvidas, o art. 2 comporta um relevante arcabouo conceitual:
aglomerao urbana, metrpole, regio metropolitana, funo pblica de interesse
comum, plano de desenvolvimento urbano integrado, gesto plena, governana
interfederativa, todos recebem definio legal e passam a ser institutos jurdicos, alm
de categorias tericas. De se salientar que, para angariar status de metrpole, o
ncleo da unidade deve ter, no mnimo, a rea de influncia de uma capital regional,
conforme classificao do IBGE. Essa exigncia poderia ser mais restritiva, porm
4

est adequada grande diversidade da rede urbana brasileira na qual, em

determinadas regies de menor densidade de ocupao, centros regionais detm
efetivamente a condio de metrpoles. Com base nessa definio, uma regio
metropolitana s poder ser instituda em relao a uma aglomerao urbana que
configure uma metrpole. Mais do que isso, a RM instituda mediante lei complementar
estadual que no atenda a este requisito ser enquadrada como aglomerao urbana
para efeito das polticas pblicas a cargo da Unio (art. 15).
FPICs e governana interfederativa
O Captulo II trata dos requisitos para a formalizao das RMs e AUs, determinando
que Estado e Municpios inclusos nessas unidades promovam a governana
interfederativa (art. 3, par. nico). As leis complementares estaduais que instituiro
essas unidades devero prever, alm dos municpios integrantes, as FPIC que
justificam a medida, a estrutura de governana interfederativa, e os meios de controle
social da organizao, do planejamento e da execuo das FIPC (art. 5, I a IV).
Nesse quesito, a exigncia de embasar em critrios tcnicos a delimitao territorial e
o rol de funes comuns eleitas como prioritrias para cada unidade (art. 5, 1)
representa um avano nada desprezvel, ao viabilizar o controle (da sociedade como
dos rgos de fiscalizao externa) sobre a motivao dos atos das autoridades
polticas, reduzindo o espao da pura discricionariedade. Do ponto de vista jurdico, a
exposio de motivos dos respectivos projetos de lei complementar seria o espao
ideal para sistematizar esse conjunto de estudos e diagnsticos em que a proposta se
sustenta.
possvel antever que, se levada a srio, a redistribuio das competncias e
titularidades para a consecuo das FPIC consistir num dos focos nevrlgicos das
negociaes polticas. Tomemos o exemplo do parcelamento, uso e ocupao do solo:
se j conflituosa sua normatizao dentro de um nico municpio, quem dir o
macrozoneamento que dever compor o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado
- PDUI (art. 12, 1, II) das RMs e AUs. At que ponto essa regulao supramunicipal
colide com a autonomia constitucional dos municpios para o ordenamento territorial
(art. 30, VIII da CF/88)? Qual o grau aceitvel de direcionamento e detalhe de um
macrozoneamento metropolitano, agora vinculante para os demais entes? Mesmo
antes da edio de um marco especfico, iniciativas como a da Regio Metropolitana
de Belo Horizonte j haviam seguido por este caminho. Certamente, os erros e acertos
dessas experincias pioneiras devero ser levados em conta na implementao do
Estatuto.

Controvrsias provavelmente emergiro tambm na prestao de determinados

servios pblicos essenciais. Se verdade que o transporte coletivo, o saneamento,
entre outros, podem ser mais eficientes e inclusivos se planejados e geridos em nvel
regional ou metropolitano, o novo modelo, em certa medida, coloca em xeque o
arraigado municipalismo nas polticas setoriais. Os municpios devero, pelo art. 10,
3 da Lei 13.089/2015, a compatibilizar seus Planos Diretores com as novas
diretrizes dos PDUI. Contudo, olvidou o legislador todos os demais planos (Planos de
Saneamento Bsico, Planos de Mobilidade Urbana, Planos de Gesto de Resduos
Slidos, Planos Locais de Habitao de Interesse Social, etc.), os quais no restaram
sujeitos mesma obrigatoriedade.
O cenrio avulta ainda mais espinhoso nas hipteses de prestao por delegao. Os
servios caracterizados como FPIC se submetero a novo regime jurdico, no mais
passvel de concesso fragmentada, o que, espera-se, impactar na sua modelagem
administrativo-financeira e se refletir na abertura de novas licitaes. O impasse atual
em torno das responsabilidades sobre a Rede Integrada de Transportes de Curitiba
(mormente no que tange ao Lote 4, justamente o do transporte metropolitano)
sintomtico dessa lacuna de regulao. Na mesma esteira, outro precedente do qual
no se pode afastar a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.842/RJ, julgada em
maro de 2013 pelo Supremo Tribunal Federal. Nela, a Corte reconheceu que para a
execuo das FPIC no contexto metropolitano ou de aglomerado urbano, o poder
concedente e a titularidade do servio (no caso, de saneamento) so do colegiado
formado pelos municpios e pelo estado federado, compartilhando seu planejamento e
gesto. ilustrativo transcrever o seguinte trecho da deciso:
Nada obstante a competncia municipal do poder concedente do servio pblico de saneamento
bsico, o alto custo e o monoplio natural do servio, alm da existncia de vrias etapas como
captao, tratamento, aduo, reserva, distribuio de gua e o recolhimento, conduo e
disposio final de esgoto que comumente ultrapassam os limites territoriais de um municpio,
indicam a existncia de interesse comum do servio de saneamento bsico. A funo pblica do
saneamento bsico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse
comum no caso de instituio de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
nos termos do art. 25, 3, da Constituio Federal. (...) A instituio de regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas ou microrregies pode vincular a participao de municpios limtrofes, com
o objetivo de executar e planejar a funo pblica do saneamento bsico, seja para atender
adequadamente s exigncias de higiene e sade pblica, seja para dar viabilidade econmica e
tcnica aos municpios menos favorecidos. Repita-se que este carter compulsrio da integrao
metropolitana no esvazia a autonomia municipal. (...) O interesse comum muito mais que a
soma de cada interesse local envolvido, pois a m conduo da funo de saneamento bsico por
apenas um municpio pode colocar em risco todo o esforo do conjunto, alm das consequncias
para a sade pblica de toda a regio. O parmetro para aferio da constitucionalidade reside no
respeito diviso de responsabilidades entre municpios e estado. necessrio evitar que o poder
decisrio e o poder concedente se concentrem nas mos de um nico ente para preservao do
autogoverno e da autoadministrao dos municpios. (...) A participao de cada Municpio e do
Estado deve ser estipulada em cada regio metropolitana de acordo com suas particularidades,
sem que se permita que um ente tenha predomnio absoluto. (p. 2-3)

Atingir esse re-equilbrio interfederativo o escopo do Captulo III da Lei 13.089/2015,

que reitera princpios do Estatuto da Cidade enfatiza a prevalncia do interesse
6

comum sobre o local, com respeito s peculiaridades e autonomia dos entes, o

compartilhamento de responsabilidades e a busca do desenvolvimento sustentvel.
Como diretrizes, refora a implantao de processo permanente e compartilhado de
planejamento e de tomada de deciso, observado o imperativo de gesto democrtica
das cidades. Para tanto, estratgias como rateio de cursos e alinhamento
oramentrio dos entes envolvidos na governana interfederativa podem ser
empregados.
Merece comentrio parte o pargrafo nico do art. 7, o qual prev mecanismos de
compensao por servios ambientais prestados pelos municpios unidade territorial
como um todo. Por mais que seja notria a disparidade de funes cumpridas por
cada ente numa aglomerao urbana, recomendvel cautela, nesse tpico, haja
vista a variedade de crticas ao chamado PSA Pagamento por Servios Ambientais,
matria objeto do Projeto de Lei 792/2007, em trmite na Cmara dos Deputados. A
ausncia

de

regulamentao

nacional

no

impede,

todavia,

pactuao

interfederativa voluntria por meio de acordos, consrcios ou convnios, nesta seara.

Como estrutura bsica da governana interfederativa de RMs e AUs, o texto alude a
uma instncia executiva, uma instncia colegiada deliberativa com representao da
sociedade civil, uma organizao pblica com funes tcnico-consultivas e um
sistema integrado de alocao de recursos e de prestao de contas (art. 8).
Conquanto a inovao seja bem-vinda, diante do flagrante sucateamento por que
passam os rgos de planejamento metropolitano, quando existem, a expresso
governana nitidamente denuncia certo desconforto do legislador com o esquema
por ele mesmo esboado. Isso porque o descompasso entre a realidade do atual
estgio da urbanizao brasileira e o modelo de federao adotado na Constituio de
1988 (suas fronteiras poltico-administrativas) tema de uma agenda maior e
constantemente adiada de repactuao federativa. O Estatuto da Metrpole, nesse
sentido, vem tensionar o velho pacto e reabrir uma chaga historicamente alimentada
por rixas partidrias e desencontros entre mandatos vizinhos, que agora tero de ser
superados ou, no mnimo, amenizados para atender ao comando legal.

Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado

No Capitulo IV a lei trata dos instrumentos para sua efetivao, quais sejam: o plano
de desenvolvimento urbano integrado (PDUI), planos setoriais interfederativos, fundos
pblicos, operaes urbanas consorciadas interfederativas (com incluso de novo
dispositivo no Estatuto da Cidade), consrcios pblicos, convnios de cooperao,
contratos de gesto, parcerias pblico-privadas interfederativas (art. 9). Dentre eles, o
7

principal destaque o PDUI que dever ser institudo por lei estadual revista, pelo
menos, a cada 10 (dez) anos (arts. 10 e 11), passando previamente pela aprovao da
instncia colegiada deliberativa da RM ou AU. Requisitos de contedo e de
procedimento do Plano tambm foram balizados, no art. 12:
Art. 12. O plano de desenvolvimento urbano integrado de regio metropolitana ou de
aglomerao urbana dever considerar o conjunto de Municpios que compem a unidade
territorial urbana e abranger reas urbanas e rurais.
o

1 O plano previsto no caput deste artigo dever contemplar, no mnimo:

I as diretrizes para as funes pblicas de interesse comum, incluindo projetos estratgicos
e aes prioritrias para investimentos;
II o macrozoneamento da unidade territorial urbana;
III as diretrizes quanto articulao dos Municpios no parcelamento, uso e ocupao no
solo urbano;
IV as diretrizes quanto articulao intersetorial das polticas pblicas afetas unidade
territorial urbana;
V a delimitao das reas com restries urbanizao visando proteo do patrimnio
ambiental ou cultural, bem como das reas sujeitas a controle especial pelo risco de desastres
naturais, se existirem; e
VI o sistema de acompanhamento e controle de suas disposies.
o

2 No processo de elaborao do plano previsto no caput deste artigo e na fiscalizao de

sua aplicao, sero assegurados:
I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao de representantes da
sociedade civil e da populao, em todos os Municpios integrantes da unidade territorial urbana;
II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos; e
III o acompanhamento pelo Ministrio Pblico.

O 1, III tanto motivo de comemorao quanto de alvio: desde 1979, com o

surgimento da Lei 6.766, o Estado responsvel por disciplinar o licenciamento de
determinas tipologias de parcelamento do solo para fins urbanos (em reas de
interesse ambiental e histrico-cultural e limtrofes, por exemplo), cabendo
autoridade metropolitana o exame e anuncia prvia de qualquer loteamento ou
desmembramento em sua jurisdio territorial. De se imaginar que, doravante, esse
rgo poder contar com um rol de diretrizes mais robusto e de carter no
meramente orientativo.
Adicionalmente, adotou-se, enfim, para os PDUI o mesmo paradigma de democracia
deliberativa aplicvel aos Planos Diretores. Com ainda maiores riscos e dificuldades,
no h dvida, para assegurar efetiva participao popular em escala regionalmetropolitana, sob a conduo de entes diversos e, potencialmente, divergentes. O
que no invalida a diretriz, ao contrrio instiga a reflexo sobre os limites do modelo
vigente de planejamento e sua inadivel refundao. De inaudito, o dispositivo insere
expressamente o acompanhamento do Ministrio Pblico na elaborao do Plano,
aproveitando o protagonismo que a instituio tem provado, em inmeras
oportunidades. Ela seguir desempenhando o papel de fiel da balana nesses
8

processos, mas tampouco poder furtar-se a transitar do modelo tradicional de

atribuio de competncias por comarcas para algum nvel de regionalizao da
atividade funcional ou, ao menos, para uma atuao coordenada de seus agentes nas
RMs e AUs. Doutro modo, como fiscalizar, separadamente, cada frao da unidade
territorial ou cada fatia da prestao dos servios de interesse comum?
S assim planos de desenvolvimento integrado deixaro de ser documentos de
gabinete ou incuas peas de literatura ficcional, tornando-se produto de construo
coletiva, participativa, pactuada e de observncia obrigatria pelos estados (a
assumirem sua misso no planejamento de unidades complexas, como as
aglomeraes urbanas) e pelos municpios (a se posicionarem como parcelas dessas
grandes cidades contnuas mas alijadas poltico-administrativamente).
A existncia desse plano de desenvolvimento integrado configura condio sine qua
non para o apoio da Unio s aes de desenvolvimento urbano integrado (Captulo
V), com realce para as iniciativas dos Estados e dos Municpios voltadas governana
interfederativa (art. 13). Nesse caso, ser exigido que a unidade territorial urbana
possua gesto plena, nos termos da lei, que pressupe: a) formalizao e delimitao
mediante lei complementar estadual; b) estrutura de governana interfederativa
prpria; e c) plano de desenvolvimento urbano integrado aprovado (art.2, III).

Gesto Plena
Alis, aqui reside um dos principais contributos que a nova lei oferece, pois a criao
de RMs ou AUs no ter significado algum sem a instalao da gesto plena. Mais
que isso, a norma incisiva quanto omisso ou mora na elaborao e aprovao do
plano de desenvolvimento integrado. A esse respeito, salta aos olhos o ineditismo do
art. 21, sobretudo no que toca s responsabilidades do governador estadual:
Art. 21. Incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992:
I - o governador ou agente pblico que atue na estrutura de governana interfederativa que deixar
de tomar as providncias necessrias para:
a) garantir o cumprimento do disposto no caput do art. 10 desta Lei, no prazo de 3 (trs) anos da
instituio da regio metropolitana ou da aglomerao urbana mediante lei complementar estadual;
b) elaborar e aprovar, no prazo de 3 (trs) anos, o plano de desenvolvimento urbano integrado das
regies metropolitanas ou das aglomeraes urbanas institudas at a data de entrada em vigor
desta Lei mediante lei complementar estadual;
II - o prefeito que deixar de tomar as providncias necessrias para garantir o cumprimento do
disposto no 3 do art. 10 desta Lei, no prazo de 3 (trs) anos da aprovao do plano de
desenvolvimento integrado mediante lei estadual.

Com efeito, primeira vez que o governo estadual se acha to profundamente

implicado e legalmente comprometido com o planejamento urbano, sob pena de sofrer

sano direta na pessoa do chefe do Poder Executivo ou de quem este venha a

designar para tal funo. Um avano significativo, posto que, at ento, o peso das
coeres recaa quase integralmente sobre os municpios, muitos dos quais
extremamente dbeis em termos de capacidade tcnica e de arrecadao. Novamente
aqui o Ministrio Pblico comparece, ao lado da sociedade em mais uma frente de
controle/fiscalizao.
de se convir: o diploma poderia ter estabelecido a mesma penalidade para a
hiptese de negligncia na institucionalizao da governana interfederativa e no s
para a edio do PDUI como fez expressamente. H espao, a nosso sentir, para
interpretao nesse sentido. Parece lgico que se o Plano deve ser elaborado no
mbito da estrutura de governana interfederativa da unidade territorial e aprovado por
sua instncia colegiada deliberativa, segundo dita o art. 10, 4, estas deveriam
preced-lo. No obstante, nem sempre as equaes jurdicas so to auto-evidentes e
apenas

entendimento

da

jurisprudncia

ir

assentar

esses

parmetros,

progressivamente. De qualquer sorte, pecou o legislador ao no economizar

embaraos e ao dar azo, mesmo involuntariamente, a teses mirabolantes que podero
surgir para preencher essas lacunas, num campo poltico j suficientemente minado. O
que indubitvel que est a largada de uma corrida contra o tempo cujo ponto de
chegada janeiro de 2018, prazo final para a aprovao dos PDUI das RMs e AUS j
existentes. Repita-se: aprovao por lei estadual complementar, com publicao e
entrada em vigor, e no apenas para sua elaborao e engavetamento, como amide
ocorre.
Digno de nota, por fim, o Captulo VI, que identifica o Sistema Nacional de
Desenvolvimento Urbano (SNDU) como coordenador da implementao da lei,
assegurando-se a participao da sociedade civil (art. 20). Genericamente, alude-se a
um subsistema de planejamento e informaes metropolitanas que reunir dados
estatsticos, cartogrficos, ambientais, geolgicos e outros relevantes para o
planejamento, a gesto e a execuo das FPICs.

Os vetos ao substitutivo do PL
Poucos foram os vetos ao texto do PL, sendo o de maior vulto o referente ao Fundo
Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado (arts. 17 e 18). O rechao apoia-se na
opinio dos Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto:
A criao de fundos cristaliza a vinculao a finalidades especficas, em detrimento da
dinmica intertemporal de prioridades polticas. Alm disso, fundos no asseguram a
eficincia, que deve pautar a gesto de recursos pblicos. Por fim, as programaes
relativas ao apoio da Unio ao Desenvolvimento Urbano Integrado, presentes nas
diretrizes que regem o processo oramentrio atual, podem ser executadas

10

regularmente por meio de dotaes oramentrias consignadas no Oramento Geral da

1
Unio.

A justificativa no de todo desarrazoada, na medida em que cada RM ou AU dever,

no momento de sua instituio, concatenar mecanismos de financiamento prprios.
Difcil mesmo imaginar que Estados e Municpios, com toda a frustrao que a
repartio de receitas j acarreta, deixariam de aplicar recursos diretamente em suas
unidades territoriais para transferi-los a um fundo nacional (art. 18, II), ainda que com a
esperana de que a elas retornassem posteriormente (art. 18, 4). A despeito disso,
no vis do governo federal, a supresso parece decorrer mais do af de
contingenciamento pelo qual passa o pas do que do receio de cristalizar verbas. Se
assim fosse, a ressalva poderia ser feita contra todos os inmeros fundos especiais
constitudos no bojo das polticas urbanas, como o Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social (o qual, diga-se de passagem, organizado para centralizar os
investimentos no setor, sofreu forte abalo com a pulverizao de aes e com o
sistema paralelo do Programa Minha Casa, Minha Vida). Sob a tica da transparncia
e do controle social, contudo, inquestionvel que o caminho dos fundos de finalidade
especfica o mais recomendvel. Pelo vetado art. 18, 1, representantes da
sociedade civil teriam assento no conselho deliberativo destinado a supervisionar o
FNDUI. Alm disso, a disputa sempre mais feroz sobre o bolo integral do Oramento
Geral da Unio e a ingerncia dos Ministrios em seu planejamento e execuo, muito
mais partidarizada.
No que concerne aos demais vetos, o inciso II do 1 do art. 1 (criao RM a partir de
cidades que, no obstante se situarem no territrio de apenas um Municpio,
configurem uma metrpole), no encontrar ressonncia em territrio brasileiro, j que
Manaus era o nico exemplo de metrpole sem aglomerao, exprimindo
caracterstica comum de cidades em reas de baixa densidade de ocupao. No
entanto, essa metrpole j faz parte de uma RM, que rene um conjunto de municpios
com os quais comprovada intensa interao. Sob manifestao da Secretaria de
Relaes Institucionais da Presidncia da Republica, declarou-se como motivo do
veto:
Ao tratar de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, a
Constituio faz referncia, em seu art. 25, 3 , a agrupamento de Municpios. Neste
sentido, as incluses no escopo do Estatuto da Metrpole de territrio de um nico
1
Municpio isolado e do Distrito Federal no encontrariam amparo constitucional.

A mesma Secretaria orientou o veto ao art. 19, que tratava da possibilidade de o

Distrito Federal integrar RM ou AU:
Em relao ao Distrito Federal, o instrumento de cooperao federativa adequado a
Regio Integrada de Desenvolvimento Econmico - RIDE, prevista no art. 43 da
1

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Msg/VEP-13.htm

11

Constituio. Est j foi, inclusive, criada pelo Decreto n 2.710, de 4 de agosto de 1998 substitudo pelo Decreto n 7.469, de 4 de maio de 2011 - que regulamenta a Lei
1
Complementar n 94, de 19 de fevereiro de 1998.

Nesse caso, discorda-se do entendimento, dado que o objetivo constitucional de uma

RIDE (art. 43, II, CF/88), isto , a alavancagem do desenvolvimento econmico-social
de determinada regio, no se sobrepe nem dispensa a funo das RMs ou AUs (art.
25, 3), ou seja, o exerccio das FPICs. verdade que o art. 3, par. nico do Decreto
7.469/2011 elenca servios pblicos de interesse comum RIDE, mas em concepo
ainda limitada. Tanto que h estudos contrrios capitaneados pela Companhia de
Desenvolvimento e Planejamento do Distrito Federal (CODEPLAN) e reivindicaes
deflagradas pela instituio da rea Metropolitana de Braslia (AMB), composta por
municpios de Gois e o Distrito Federal. O prprio Estatuto admite em seu art. 22, que
suas

disposies

aplicam-se,

no

que

couber,

regies

integradas

de

desenvolvimento que tenham caractersticas de regio metropolitana ou de

aglomerao urbana. Desconsidera, no entanto, que nem todo o conjunto territorial da
RIDE apresenta as caractersticas de uma RM ou AU, complexificando a gesto
dessas unidades. O veto, destarte, representa um retrocesso em termos de concepo
e prejudica os ajustes e oxigenaes que poderiam ser operacionalizados na RIDE do
Distrito Federal.

Mas, afinal, o que a Lei oferece metropolizao brasileira?

Talvez a nova Lei no contemple a diversidade de configuraes espaciais que
permeiam o processo de metropolizao brasileiro, focando apenas RMs e Aus e
incluindo entre elas aquelas situadas em regies de fronteiras. Grandes arranjos
espaciais descontnuos, que renem conjuntos de aglomeraes e centros, por vezes
mais de uma metrpole, ainda esto por ser pensados. Essas novas categorias j
preocupam tericos nacionais e internacionais, pois assumem papeis de comando
regional e at nacional na diviso social do trabalho, renem massas expressivas de
populao, as condies contraditrias de poder poltico-econmico e a incidncia
concentrada de volumes de demandas desatendidas. Sua contnua expanso fsica
dificulta a extenso de infraestruturas e a oferta suficiente de servios, terminando por
ampliar o nmero de entes carentes de novos modelos de governana interfederativa.
Em suma, digamos que o desafio colossal, mas que foi dado um primeiro passo
adiante. O fato de a nova lei disciplinar a institucionalizao e a governana de
unidades territoriais urbanas nos estados, penalizando autoridades de diferentes
escales pelo descumprimento de seus dispositivos, significa, em si mesmo, um
avano. No entanto, quanto a alguns tpicos, o recm-nascido Estatuto da Metrpole
perdeu a chance de ser mais incisivo: no seria o caso de no somente facultar, mas
determinar aos Estados a oficializao de RMs e/ou AUs quando, comprovadamente,
elas estivessem consolidadas? De estipular prazos tambm para a organizao do
arranjo interfederativo e a implantao da gesto plena dessas unidades? De ordenar
a compatibilizao, no que couber, dos demais planos setoriais ao seu Plano de
12

Desenvolvimento Urbano Integrado? De prever outras hipteses de improbidade

administrativa, por exemplo, em situaes de inobservncia ou retaliao
participao popular nessa instncia?
Trata-se de um diploma que chega tardiamente, certo, para sanar defasagens
histricas. Sem embargo, chega com estofo conceitual e um cabedal acumulado de
discusso pblica e de envolvimento de diversos segmentos em sua maturao. Esse
processo foi rduo e teve de minar resistncia em vrios flancos, chegando ao
resultado politicamente possvel, por hora. Aperfeio-lo e complement-lo tarefa
que se impe (no apenas em esfera nacional, como por meio da legislao dos
estados), porm deve-se admitir que poucas normas, hoje, poderiam ser mais
pertinentes e ansiadas. Estancar a ferida, exigindo critrios e cautelas para as novas
regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, a medida profiltica. Suprir de
estrutura, de poderes e de instrumentos de planejamento e gesto aquelas j criadas
medida curativa. E o remdio, s vezes, amarga.
Por via reflexa, o Estatuto da Metrpole joga lenha na fogueira da reforma poltica, que
no poder, independentemente do norte que encampar, fechar os olhos para os
descompassos do pacto federativo brasileiro. Ademais, coloca RMs e AUs em
destacado lugar na agenda das aes sobre o urbano, o que tende a desencadear o
debate sobre configuraes mais complexas da metropolizao brasileira e abrir
dilogo com a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. Afinal, muitas das RMs
institucionalizadas decorrem de intenes que se lastreiam em estratgias de
desenvolvimento regional.
As leis no mudam o mundo, mas podem causar bastante problema aos que
pretendem conserv-lo como est. No resta dvida de que a implementao do
Estatuto da Metrpole ser conflituosa e acordar antigas animosidades, tirando os
atores polticos de suas posies de conforto. Mandonismos regionais, monoplios de
servios e chefaturas paroquianas podero ser incomodados, levando a tentavas de
impugnao, sabotagem ou neutralizao das novas regras. Os tipos de composies
e acordos multilaterais que surgiro nos prximos anos devero ser objeto de ateno,
de investigao e de interveno do Estado, da academia e dos movimentos sociais.
O que da emergir ningum pode prever com exatido. Uma vez mais, alea jacta est.

13

QUADRO 1 PRINCIPAIS MOMENTOS DA TRAMITAO

DATA
05/05/2004
21/05/2004
23/06/2004
24/06/2004
31/01/2007
22/02/2007
13/03/2007
14/03/2007
19/03/2008
10/03/2009
02/04/2009

18/05/2009
08/04/2010
31/01/2011
22/03/2011
18/04/2012
25/09/2012
08/11/2013
11/11/2012
26/11/2013

04/12/2013
05/12/2013
17/03/2014
19/12/2014
12/01/2015
12/01/2015

ATO
Apresentao do projeto ao Plenrio pelo Deputado Valter Feldman (PSDB-SP)
Mesa Diretora encaminha s Comisses de Desenvolvimento Urbano; Finanas e
Tributao; Constituio e Justia e Cidadania
Designado o Deputado Zezu Ribeiro (PT-BA) como relator, na Comisso de
Desenvolvimento Urbano
Abertura de Prazo para Emendas ao Projeto at 01/07/2004, sem nenhuma emenda
apresentada.
Arquivado pela Mesa Diretora
Desarquivado em ateno a requerimento do Deputado Valter Feldman (PSDB-SP)
Volta Comisso de Desenvolvimento Urbano e Designado Relator, Dep. Edson
Santos (PT-RJ)
Prazo para Emendas ao Projeto (5 sesses ordinrias a partir de 15/03/2007),
encerrado sem nenhuma emenda apresentada
Designado Relator, Dep. Fernando Chucre (PSDB-SP)
Requerimentos ao Plenrio para que outras comisses analisem o mrito do projeto
Cria-se Comisso Especial, formada pelas Comisses: Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel; Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio;
Desenvolvimento Urbano; Finanas e Tributao e Constituio e Justia e de
Cidadania
Institui-se a Comisso Especial e designado relator o Dep. Indio da Costa (DEM-RJ)
Prazo para Emendas ao Projeto (5 sesses ordinrias a partir de 09/04/2010), sem
nenhuma emenda apresentada
Arquivado pela Mesa Diretora
Outra vez desarquivado em ateno a requerimento do Deputado Valter Feldman
(PSDB-SP)
Reinstalada Comisso Especial e designado como relator o Dep. Zezu Ribeiro (PT-BA)
Prazo para Emendas ao Projeto (5 sesses ordinrias a partir de 26/09/2013); so
apresentadas 48 emendas
Apresentao do Parecer do Relator
Prazo para Emendas ao Substitutivo (5 sesses ordinrias a partir de 12/11/2013), so
apresentadas 33 emendas
Apresentao do parecer do Relator. Aprovado por Unanimidade o Parecer. Discutiram
a Matria: Dep. Walter Feldman (PSB-SP), Dep. Flvia Morais (PDT-GO), Dep. Rosane
Ferreira (PV-PR), Dep. Duarte Nogueira (PSDB-SP) e Dep. Luciana Santos (PCdoB-PE)
Encaminhado para publicao
Prazo para apresentao de recurso, (5 sesses ordinrias a partir de 06/12/2013); no
houve recursos
Remessa ao Senado Federal
Senado Federal comunica remessa sano
Sancionado pela Presidente da Repblica, com vetos parciais
Transformado na Lei Ordinria 13089/2015. DOU 13/01/15

FONTE: Cmara dos Deputados

14

QUADRO 2 COMPARATIVO DA ESTRUTURA DO PROJETO ORIGINAL, SUBSTITUTIVO E LEI

PL ORIGINAL - 2004

SUBSTITUTIVO PS EMENDAS 2013

LEI FEDERAL 13089/2015

TTULO I: DA POLTICA
NACIONAL DE PLANEJAMENTO
REGIONAL URBANO

TTULO II: DO SISTEMA NACIONAL DE

PLANEJAMENTO E INFORMAES
REGIONAIS URBANAS

CAP. I - DISPOSIES PRELIMINARES

CAP. I - DISPOSIES PRELIMINARES

CAP. - DOS FUNDAMENTOS

CA. I - DOS FUNDAMENTOS E DOS

OBJETIVOS GERAIS

CAP. II - DA INSTITUIO DE REGIES

METROPOLITANAS E DE
AGLOMERAES URBANAS

CAP. II - DA INSTITUIO DE REGIES

METROPOLITANAS E DE AGLOMERAES
URBANAS

CAP. III - DA GOVERNANA

INTERFEDERATIVA DE REGIES
METROPOLITANAS E DE
AGLOMERAES URBANAS

CAP. III - DA GOVERNANA INTERFEDERATIVA DE

REGIES METROPOLITANAS E DE
AGLOMERAES URBANAS

CAP. II - DOS OBJETIVOS GERAIS CA. II - DA COMPOSIO

CAP. III - DA CONCEITUAO

CAP. IV - DOS INSTRUMENTOS DE

Seo I: da unidade coordenadora e operadora
DESENVOLVIMENTO URBANO
ministrio das cidades
INTEGRADO

CAP. IV - DOS INSTRUMENTOS DE

DESENVOLVIMENTO URBANO INTEGRADO

CA. IV - DOS OBJETIVOS

ESPECFICOS DA POLTICA
NACIONAL DE PLANEJAMENTO
REGIONAL URBANO

Seo II: da unidade normativa e deliberativa

conselho das cidades

CAP. V - DA ATUAO DA UNIO

CAP. V - DA ATUAO DA UNIO

CAP. V - DAS DIRETRIZES

GERAIS DA POLTICA NACIONAL
DE PLANEJAMENTO REGIONAL
URBANO

Seo III: da unidade de assessoramento

tcnico comit tcnico

Seo 1 - Do Apoio da Unio ao

Desenvolvimento Urbano Integrado

Seo 1 - Do Apoio da Unio ao Desenvolvimento

Urbano Integrado

CAP. VI - DOS INSTRUMENTOS

DA POLTICA NACIONAL DE
PLANEJAMENTO REGIONAL
URBANO

SeoIV: da unidade de captao, investimento

e financiamento fundo nacional de
planejamento e informaes regionais urbanas

Seo 2 - Do Fundo Nacional de

Desenvolvimento Urbano Integrado

Seo 2 - Do Fundo Nacional de Desenvolvimento

Urbano Integrado (VETADO)

Seo I: dos planos da poltica

nacional de planejamento regional
urbano

TTULO III: DA GESTO DEMOCRTICA

CAP. VI - DISPOSIES FINAIS

CAP. VI - DISPOSIES FINAIS

subseo i: da natureza dos

planos

TTULO IV: DAS DISPOSIES GERAIS

subseo ii: do contedo dos

planos
FONTE: Cmara dos Deputados

DAS DISPOSIES TRANSITRIAS

15

16