UFPR - UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARAN

PPGD Programa de Ps Graduao em Direito

Professora Doutora Angela Cassia Costello
Galanni Dorado de Oliveira

RESUMO

CATAL, Joan Prats. Derecho y management em la administracion pblica. In:

Lecturas de Gestin Pblica. Coordenao de Quim Brugu e Joan Subirats.
INAP, Madrid, 1999, p. 182 a 197.

O autor inicia o texto afirmando que a irrupo das tcnicas de

management em todos os nveis da administrao pblica est gerando
inevitavelmente uma srie de tumultos (confuses). Primeiramente porque o
management no se apresenta agora como um mero incremento tecnocrtico a
ordem tradicional de legitimidade legalista, mas como portador de um fator de
legitimidade prprio representado pelos valores da eficcia e eficincia.
Resulta, assim, a exigncia do acrscimo de eficincia e eficcia no uso dos
recursos pblicos a fim de legitimar a Administrao Pblica, para alm dos
valores de equidade e participao outrora elaborados no Estado social
democrtico de direito. Eficincia e eficcia da gesto se converteram na
condio superveniente e um fator diretriz de reforma no somente do prprio
estado social, mas tambm para ganho de competitividade e desenvolvimento
econmico de cada pas.

A confuso (tumulto) provem, em segundo lugar, do fato de que o

management no corresponde a um paradigma bem estabelecido, isto , a
cincia da gesto se expressa em contedos e formas muito plurais, as vezes,
contraditrias. Assim, a fim de suprir as demandas pblicas por racionalizao
gerencial contrata-se empresas de consultorias e escolas de negcios cujas
pluralidades de enfoques, linguagens, tecnologias, marcos, conceitos e at
valores est transformando a Administrao em uma torre de Babel. Por outro
lado, algumas causas desse tumulto parecem, felizmente, estar sendo
superadas. Merece destaque, primeiramente, o abandono crescente da iluso
infundada de que o management empresarial privado possa ser transladado
mecanicamente as Administraes pblicas (muitas vezes praticado pelas
empresas de consultoria). Nesse sentido, a opinio da comunidade cientifica
internacional tem reconhecido a existncia do management pblico o qual pode
ser resumido nas palavras de Paulo Motta para quem entre a gesto pblica e
a privada sucede como os homens e as mulheres: coincidimos em 90%, mas
so os 10% de diferena que importam.

Em terceiro lugar, a confuso provm tambm da incapacidade do

Direito Administrativo entender e estabelecer um dilogo fecundo com o
management pblico. Isso resultado do aquartelamento do Direito
administrativo clssico no paradigma antidiscricional. Contudo, o autor sugere
que esse paradigma do Direito Administrativo resolve os problemas de
legitimidade do Estado Liberal de Direito, mas irrelevante e indiferente ao
desenvolvimento do Estado social democrtico e resulta em um aliengena
contraditrio ao desenvolvimento da racionalidade gerencial pretendida pelo
management de hoje. Estaramos, segundo o autor, passando por uma
revoluo paradigmtica nos termos da elaborao de Kunh uma vez que o
direito administrativo de hoje necessitaria e vem sendo submetido a rpidas e
profundas transformaes.
A partir da anlise do perodo franquista o autor conclui que o Direito
administrativo clssico resultou na racionalizao da administrao e na
autonomia do mercado e da sociedade, por meio do controle judicial, em face
das arbitrardes do poder pblico. Haveria, contudo, uma confuso feita pela
doutrina entre direito administrativo, legalidade administrativa e Estado de
Direito.
Nesse contexto, o autor pretende desfazer a confuso pela qual o
management e o Direito Administrativo so considerados foras opostas. Isso
decorre primeiramente pois o Direito administrativo segue querendo entender o
management como, unicamente, um repertrio tcnico de execuo de
decises, com origem na empresa privada. Ignora-se, assim, que o
management representa hoje um saber terico e prtico sobre as organizaes
mais reconhecido internacionalmente, repertrio intelectual e uma prtica
profissional fundamental no mundo das organizaes. Essa simplificao
impede a compreenso de uma srie de processos reais que permitem
aparecem apenas como rudos, alm disso, impede a obteno de uma srie
de conceito e tcnicas que permitiram salvar velhos e irrenunciveis valores do
paradigma tradicional ao situa-los em frmulas novas e compatveis com os
valores gerenciais da eficincia e eficcia.
Por outro lado, o management tem percebido o Direito administrativo
como um fator de bloqueio dos processos de racionalizao gerencial. Isto , o
direito administrativo visto como projeto antidiscricional. A manuteno do
paradigma tradicional est convertendo a legitimidade em legalidade formal e
transformando o Direito Administrativo em mera forma sem abertura para o
exerccio positivo da discricionariedade. Por outro lado, a grande
desqualificao do direito administrativo feito por parte da doutrina abre no
Estado de Direito uma grande oportunidade para a arbitrariedade.
O autor, contudo, afirma que ao contrrio desses posicionamentos, o
Direito e o Management advogam por uma restruturao do Direito
administrativo tradicional a fim de que o direito contribua como instrumento de
eficcia e flexibilidade das polticas. Isso , a superao de uma concepo do

direito administrativo procedimental. O futuro est na melhor compreenso do

exerccio informal da discricionariedade sem reviso judicial.
Essa corrente, na qual o autor se insere, pleiteia uma mudana
paradigmtica capaz de estabelecer um dilogo fecundo que permita
desenvolver novos marcos conceituais. Isto , cr num mtuo reconhecimento
entre Direito e Management, compreenso e troca entre ambos, so as
condies da transformao qualitativas que sustentam esses tericos. No se
deve menosprezar o direito, pois manejar tais mudanas a sua margem
provocaria graves desajustes e riscos de arbitrariedade, provocando, tambm,
que muitos esforos meritrios acabem fracassando e deixem de ingressar nas
instituies formais.

Assim necessria uma renovao gerencial da Administrao Pblica

paralela e coerente com o Direito. Tal dialogo no ocorrer contudo sem
contradies, a fim de contribuir nessa tarefa o autor aponta 3 hipteses.

a) O paradigma tradicional do Direito Administrativo, resumido por

alguns como projeto antidiscricional, no somente coerente como
tambm implica necessariamente no paradigma do management
representado pela teoria clssica da burocracia (Weber) e da
ordenao cientifica do trabalho. A racionalidade legal e a
racionalidade gerencial no so antinmicas uma vez que se
implicam e se sobrepe mutuamente, como consequncias da
assuno por ambos dos mesmos pressupostos valores, problemas
e mtodos. Isto , 1) o dualismo entre sociedade civil e Estado; 2) a
crena na possibilidade de programar normativamente toda ao
estatal; e 3) a necessidade por parte dos agentes econmicos de
assegurar a mxima previsibilidade das decises pblicas. Esses trs
problemas basilares da produo intelectual do direito administrativo
antidiscricionrio correspondem e implicam com a racionalidade
burocrtica weberiana e a ordenao cientfica do trabalho do
management.
b) Tanto o paradigma tradicional do Direito Administrativo como o
management esto em crise. A partir da anlise das mudanas
sofridas na Espanha e Alemanha, o autor conclui que existe uma
crise ou inadequao dos instrumentos do direito administrativo
clssico, antidiscricional, em face das novas exigncias do Estado
social. Essa inadequao se d, em primeiro lugar, devido ao
incremento de gastos do Estado Social e da necessidade responder
aos imperativos constitucionais que geraram efeitos perversos: 1)
corporativismo social e burocrtico; 2) clientelismo; 3) clientelismo
poltico; 4) arbitrariedade; e 5) desperdcio de recursos. Nesse
contexto, nascem no mbito Estatal, a necessidade de se viabilizar
novas formas de legitimao ou governabilidade. Por outro lado, o

management pbico tem abandonado o tipo ideal burocrtico como

paradigma universal de racionalidade organizativa, passando a uma
teoria organizativa que se baseia na contingncia e situa a
racionalidade do desenho organizativo e da gesto dos recursos em
funo da natureza das tarefas e do nvel tecnolgico de cada caso.
A teoria da deciso assim, reconhece a existncia de diversos graus
de discricionariedade. O aprofundamento desses esforos tem
correspondido a uma renovada teoria do Direito Pblico dada a
necessidade de institucionalizar e traduzir legalmente novas solues
e instrumento para governabilidade e legitimidade da ordem social e
poltica atual.
c) Por fim, a ltima hiptese consiste em constatar que na renovao do
management pblico e do Direito Administrativos esto assentadas
as bases claras e precisas (valores, pressupostos, problemas e
mtodos) para uma interao fecunda tanto a nvel acadmico como
a nvel de pratica profissional. A ttulo meramente enunciativo o autor
destaca alguma dessas linhas de interao. Primeiro, como
consequncia do abandono da universalidade da racionalidade
organizativa burocrtica, o management pleiteia uma necessria
diversificao organizativa e do regime jurdico das Administraes
Pblicas. Decorre, assim, a necessidade de abandono da figura de
pessoas jurdicas com um Estatuto jurdico. Essas devem ser
organizadas de acordos com a diversidade de tarefas e tecnologias.
O direito administrativo e o management acabam assim mais
complexo e plural. Nesse contexto, encontrar novas formas e
mecanismos de integrao cuja afinamento e desenvolvimento uma
das grandes tarefas comuns ao direito e ao management pblico. Em
segundo lugar, o management pblico abandonou o conceito e a
tcnica da planificao administrativa e a rgida separao entre
planificao e execuo que dela deriva, antecipando assim o
caminho que atualmente comea a fazer o Direito Administrativo ao
revisar a teoria tradicional da programao da Administrao pela Lei
e abordar o correspondente conceito de Administrao como
execuo normativa para substitui-lo por uma ideia bsica de
disposio de recursos para fins, no marco normativo determinado e
cada vez mais complexos. Quarto, o abandono pelo managemente
da iluso de que todo comportamento organizativo somente
racional na medida em que se encontra previamente prevista e
normatizado, revalorizando, assim, a autonomia e a responsabilidade
dos managers e pessoal. Isso corresponde a um movimento de
revalorizao da discricionariedade e da responsabilidade subjetiva
do Direito Administrativo. Ao lado dessa revalorizao, a fim de se
evitar a arbitrariedade, necessria tambm definir controles por
meio do fortalecimento Tribunal de Contas e da criao de instancias
supervisoras. Quarto, o abandono pelo managment da ideia de
planificao normativa e sua substituio por conceitos e tcnicas de
anlise e gesto estratgica, corresponde a uma nova percepo do

rol de Direitos Administrativo, como instrumento de ao para fim de

transformaes especificas. Quinto, a aceitao pelo Management da
teoria econmica dos bens pblicos corresponda a aceitao pelo
Direito Administrativo que a lei no pode fixar de maneira precisa os
fins, interesses e objetivos pbicos dependentes cada vez mais da
relao dos poderes e da colaborao cidad. Trata-se pois, do
desenvolvimento de teorias e tcnicas de construo e gesto de
redes Inter organizativas, a construo de um marketing pblico
desde a configurao dos usurios como clientes, at a proclamao
de um novo princpio de receptividade, crescimento do interesse do
Direito Administrativo pelas relaes interadministrivias,