REVISTA CAPITAL CIENTFICO ELETRNICA (RCC)

ENSAIO - A Ideologia da Modernizao Burocrtica e seu Papel na

Implantao do Estado Nacional Desenvolvimentista Brasileiro
ESSAY - The Bureaucratic Modernization Ideology and its Role in Implementation of the
Brazilian National Developmental State
Lilian Alfaia Monteiro1

RESUMO:
O presente ensaio tem por objetivo discutir como o papel ideolgico da modernizao
burocrtica pde servir como base de sustentao para a implantao do Estado nacional
desenvolvimentista brasileiro. A modernizao burocrtica brasileira surgiu nos anos 30, no
contexto da acelerao da indstria nacional e com fortes influncias da reforma norteamericana, constituindo um processo de racionalizao da administrao pblica com
referncias teoria da administrao cientfica de Taylor e do modelo racional legal de
Weber, na tentativa de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. Esta transio se
deu por meio da Reforma Burocrtica de 1936 e teve como principal agente o Departamento
Administrativo de Servio Pblico (DASP), que fortaleceu a burocracia pblica, trazendo
consigo os ideais de avano econmico por meio da racionalidade e neutralidade poltica,
associando o atraso econmico administrao patrimonialista. O Estado desenvolvimentista
contou com os pressupostos burocrticos, principalmente no plano ideolgico, contudo,
tambm inscreveu em seu aparelho interesses de diferentes grupos sociais, mediando-os e
convertendo-os como interesses nacionais, graas difuso da crena em um corpo
burocrtico neutro, apoltico e profissional que tomava decises pblicas em funo de uma
racionalidade e eficincia cientficas, fundamentado na lei. Assim, a administrao
burocrtica, ao contrrio de seus preceitos, abarcava estes interesses para seu interior,
criando uma representao estatal para eles. Pode-se concluir que nesta configurao
decisiva para a mudana de rumo do pas, foram os interesses de grupos, devidamente
ocultados pela crena na neutralidade burocrtica e representados pelo Estado, que
conformaram a elaborao dos interesses da nao.
Palavras-chave: reforma burocrtica, modernizao
desenvolvimentista, representao de interesses.

administrativa,

estado

nacional

ABSTRACT:
This essay aims to discuss how the ideological role of bureaucratic modernization could serve
as a support base for the implementation of the Brazilian national developmental state. The
Brazilian bureaucratic modernization emerged in the '30s, in the context of the acceleration
1

Discente do Programa de Ps-Graduao da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getlio
Vargas - EBAPE/FGV, Brasil, nvel doutorado. Possui Mestrado em Administrao Pblica pela Escola Brasileira de Administrao
Pblica e de Empresas da Fundao Getlio Vargas - EBAPE/FGV, Brasil. Graduao em Psicologia pela Universidade Federal do
Rio de Janeiro - UFRJ, Brasil. Contato: lialfaia@hotmail.com .

Revista Capital Cientfico Eletrnica (RCC) Guarapuava Paran Brasil - ISSN 2177-4153.
Recebido em 16/01/2012 Aprovado em 30/07/2012.

of national industry and with strong influences of American reform, formed a process of
rationalization of public administration with references to Taylor's theory and Weber's Legal
Rationality Model in an attempt to combat patrimonial corruption and nepotism. This
transition occurred through Bureaucratic Reform of 1936 and had as its main agent the
Administrative Department of Public Service (DASP), which strengthened the public
bureaucracy, bringing the ideals of economic progress through rationality and political
neutrality, associating the economic delay to the patrimonial administration. The
developmental state had the bureaucratic assumptions, especially on the ideological level,
however, also subscribed in its apparatus interests of different social groups, mediating and
converting them as national interests, thanks to the spread of belief in a neutral bureaucratic
body, apolitical and professional who could make public decisions on the basis of a scientific
rationality and efficiency, based on the law. Thus, bureaucratic administration, unlike its
precepts, embraced these concerns to its interior, creating a state representation for them. It
can be concluded that in this decisive configuration for the change of course of country, the
interests of groups were duly concealed by belief in the bureaucratic neutrality and
represented by the state that shaped the formulation of the nation's interests.
Key words: bureaucratic reform, administrative modernization, national-developmental state,
lobbying.

INTRODUO
Podemos dizer que o Estado
Moderno surge no contexto do sculo
XVIII, fortemente influenciado pelos ideais
iluministas que delinearam as lutas pelos
direitos e liberdades civis e, sobretudo, as
grandes revolues liberais nos Estados
Unidos e Frana, que representaram a
transferncia
do
poder
poltico
aristocrtico para a burguesia moderna.
nesta configurao que o Estado Absoluto
substitudo pelo Estado Liberal.
A ascenso do Estado Liberal no
sculo XIX acontece concomitante com a
formao de mercados modernos e com o
fortalecimento do liberalismo e do
capitalismo industrial. Havia a necessidade
do aparelho do Estado se modernizar, uma
vez que a administrao patrimonialista
era incompatvel com o capitalismo
industrial e com os regimes polticos
liberais do sculo XIX. A fim de implantar o
novo modelo poltico e econmico era
necessrio separar o Estado do mercado,

criando estabilidade poltica no primeiro e

regulamentando o segundo como forma
de se adequar aos novos investimentos
que estavam surgindo. Assim, aos poucos,
o aparelho do Estado vai assumindo um
carter mais moderno, atravs das grandes
reformas burocrticas, que embora fossem
administrativas, devem ser vistas como um
fenmeno poltico relacionado ascenso
do Estado Liberal. Neste contexto, a
ideologia patrimonialista e clientelista do
Estado Absolutista foi perdendo fora,
cedendo lugar ao discurso da meritocracia
e da eficincia (BRESSER-PEREIRA, 2009).
As
reformas
burocrticas
privilegiavam tanto a racionalidade
instrumental, por meio da centralizao,
definio de hierarquias, controle de
procedimentos administrativos e mtodos
impessoais de acesso ao servio pblico,
quanto
a
legalidade,
atravs
do
profissionalismo e neutralidade poltica
que garantiriam o predomnio da lei e da
separao clara entre patrimnio pblico e

privado. Esta ltima dimenso era

essencial evoluo do capitalismo
industrial,
j
que
as
atividades
empresariais precisavam contar com
instituies que garantissem direitos de
propriedade,
os
contratos
e
os
investimentos (BRESSER-PEREIRA, 2009).
Os pases mais desenvolvidos foram os
primeiros a realizarem a transio na
administrao pblica.
Na
Alemanha,
a
reforma
burocrtica se deu efetivamente durante a
ocupao francesa, entre 1807 e 1813,
poca de intensa reforma que envolveu
uma luta poltica entre a aristocracia nobre
rural e a ascendente aristocracia
burocrtica, que forjaram uma aliana para
assegurar as condies necessrias para a
ocorrncia de investimentos e inovaes
(BRESSER-PEREIRA, 2009).
Na Inglaterra, a reforma avanou
de fato a partir de 1870, objetivando um
servio pblico fundamentado no mrito e
contra o clientelismo. Concomitantemente,
ocorreu uma reforma educacional que
incentivou a elite burocrtica a buscar na
universidade as competncias tcnicas e
ticas para a atuao na esfera pblica
(SILBERMAN, 1993).
A reforma burocrtica na Frana
teve incio com a Revoluo Francesa e foi
concluda no final do sculo XIX. Contou
com
o
surgimento
do
Direito
Administrativo, que teve importante papel
devido
ao
aumento
das
regras
burocrticas e tambm com o papel das
universidades de Direito e grandes coles,
nas quais eram recrutados os servidores
para as carreiras pblicas mais importantes
(SILBERMAN, 1993).
Os Estados Unidos realizaram sua
reforma entre 1883 e 1923, com foco na
formao de um servidor pblico apoltico
e neutro no que se refere aos interesses
polticos e com base em uma

administrao
cientfica
racional
e
eficiente. Ao final, estava criado um forte
sistema de carreira pblica, com sistemas,
nveis e servios bem definidos, alm de
treinamento direcionado em universidades
(SILBERMAN, 1993).
A
administrao
burocrtica
brasileira surge nos anos 30, no contexto
da acelerao da indstria brasileira e com
fortes influncias da reforma norteamericana, constituindo um processo de
racionalizao da administrao pblica
com referncias teoria da administrao
cientfica de Frederick W. Taylor e do
modelo racional legal de Max Weber, na
tentativa de combater a corrupo e o
nepotismo patrimonialista. Preconizava,
portanto, valores de eficincia, economia,
racionalidade e neutralidade.
1. O MODELO RACIONAL-LEGAL WEBERIANO
Em ensaio sobre as sociedades
modernas, Weber (1963) delineia as
caractersticas da autoridade racional legal,
tpica do Estado Moderno, a partir de um
conjunto de princpios calcados na
racionalidade que regem tanto estruturas
privadas quanto pblicas, de acordo com
regulamentos,
leis
ou
normas
administrativas. Na verdade, a autoridade
racional legal uma evoluo de dois
estgios anteriores de tipos ideais de
autoridade legtima: a tradicional e a
carismtica. A primeira tem por base a
crena na santidade das tradies e na
legitimidade dos homens que so
chamados ao poder no por serem
escolhidos pelo povo, mas em virtude dos
costumes de cada sociedade. J a
autoridade carismtica est fundada no
valor pessoal do governante, podendo ser
por sua santidade ou seu herosmo, de
forma a deturpar os usos da vida poltica
(MALISKA, 2006). No terceiro estgio,
dominao racional legal, os governantes

so designados por meios legais e

predomina
uma
racionalidade
instrumental fortemente fundada em
tcnicas racionais e cientficas para se
atingir a eficincia, alm de apresentar
uma dimenso legal, na qual os meios e os
objetivos so definidos pela lei. A mais
tpica forma de expresso do domnio
racional legal a burocracia.
A
autoridade
burocrtica

constituda por trs elementos: a)

estabilidade e delimitao da autoridade
por normas rigorosas; b) adoo de
medidas metdicas para a realizao das
atividades e c) entendimento das
atividades como deveres oficiais e
importncia da capacidade tcnica para
desempenh-las. Estes elementos podem
ser sintetizados, respectivamente, em
impessoalidade,
formalidade
e
profissionalismo.
O sistema hierrquico em uma
concepo burocrtica pressupe uma
relao de mando e subordinao. Alm
disto, quanto maior for a subordinao,
maior ser a manuteno das convenes.
a clareza destas linhas de autoridade que
garante a impessoalidade entre os
membros
da
organizao.
Esta
impessoalidade implica no entendimento
de que a posio hierrquica pertence ao
cargo e no pessoa, o que pode
contribuir para minimizar a apropriao
individual do poder e de benefcios, que
so inerentes ao cargo, para alm do
trmino da funo (SECCHI, 2009).
Para Weber (1963) a administrao
burocrtica se baseia em documentos
escritos e na formalizao de processos,
decises e comunicaes. A formalidade
das tarefas, previamente definidas, tem o
objetivo de padronizar os servios
prestados, privilegiando regras para cada
procedimento de modo a evitar a
discrepncia na execuo das rotinas
administrativas (SECCHI, 2009). Esta

padronizao busca a eficincia dos

servios, como uma tentativa de garantir
sua qualidade e continuidade. Por sua vez,
a formalidade tem o papel de incutir o
senso de dever e responsabilidade nos
funcionrios, alm de contribuir para
legitimar a estrutura hierrquica da
organizao.
A relao entre trabalhador e
empregador j no se estabelece de forma
pessoal,
como
na
administrao
patrimonialista, mas considerada uma
relao profissional. Este profissionalismo
acaba por segregar a esfera profissional da
esfera pessoal, privada, no que se refere a
bens e processos, na tentativa de
combater o nepotismo patrimonialista.
Este princpio tambm supe um
treinamento
especializado
para
o
desempenho de determinada tarefa e,
uma vez especializado e desenvolvido para
uma funo, cobrado do funcionrio
uma plena capacidade de trabalho. Da, a
ocupao de um cargo entendida como
uma profisso, um dever, a aceitao de
uma obrigao especfica em troca de
segurana e no mais somente uma fonte
de renda ou uma contrapartida de servios
(WEBER, 1963). A possibilidade de
construir uma carreira a partir da
experincia na funo e do desempenho, e
assim obter ascenso, instaura a
meritocracia. Weber (1963) tambm
enfatiza a importncia da figura do
especialista, o que mais tarde se tornaria
uma condio essencial no mbito
profissional, tanto pblico quanto privado.
Neste contexto, a burocracia pode
ser entendida como um meio pelo qual a
lei se expressa e como um produto
inevitvel
do
desenvolvimento
da
racionalidade
no
Estado
Moderno
(MALISKA, 2006). Todavia, por mais
estudado que tenha sido, este tipo-puro
de burocracia se difere do que se observa
na
prtica,
principalmente
nas

organizaes pblicas, apesar da crena

de que a administrao pblica pode
acontecer de maneira neutra e separada
da poltica. Bins (1985) ressalta que so
justamente os cargos pblicos os que so
fortemente disputados por grupos de
interesse e partidos polticos, com vistas
aos recursos de poder que propiciam.
Naturalmente, esta preocupao
pela poltica no campo da administrao
pblica tem seus motivos localizados na
apropriao patrimonialista dos bens
pblicos. Todavia, o espao pblico
permeado pela atuao poltica e no
pode prescindir dela, assim como no
pode prescindir da economia ou do
direito. O que parece ter ocorrido que o
entendimento de poltica tenha se
traduzido como politicagem, de modo que
esta ganhasse maior peso e se
transformasse no nico significado
possvel quando falamos em poltica.
2. A REFORMA BUROCRTICA NA ERA VARGAS
Ainda que no seja objeto deste
estudo, cabe apresentar brevemente o
modelo raiz de administrao brasileira,
antes de buscar um aprofundamento na
reforma burocrtica, posto que foi a partir
desta estrutura inicial que se deram as
transformaes da administrao pblica
no pas.
Esta herana, mais conhecida como
patrimonialismo, mas tambm confundida
com clientelismo ou favoritismo, entendia
o
corpo
do
Estado
como
um
prolongamento do poder real, o que na
prtica conferia ao quadro administrativo
um status de nobreza. Como a coisa
pblica, ao invs de pertencer a todos,
servia aos governantes, a corrupo se
tornava inerente a esta administrao
(PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1995). Este
modelo equivale dominao tradicional
weberiana, cujo sistema de autoridade

est baseado na tradio e na vontade do

senhor, que tem em seu entorno
dependentes pessoais, parentes ou fiis,
com os quais reparte seu poder de mando
(LUSTOSA DA COSTA, 2007).
Visando evitar a corrupo e o
nepotismo inerentes a este modelo, surge
a necessidade de reorganizao da esfera
pblica
por
meio
da
moderna
administrao burocrtica com seus
princpios de profissionalizao, de idia
de carreira, de hierarquia funcional, de
formalismo e de primado pelos controles,
objetivando o rgido controle por parte do
Estado contra a apropriao indevida do
patrimnio pblico.
No Brasil, as condies para o
surgimento da burocracia moderna se do
nos anos 20, perodo em que as camadas
mdias urbanas j se mostravam
insatisfeitas
com
o
domnio
das
oligarquias cafeeiras e a conseqente falta
de espao poltico devido ao voto aberto,
posto que que no podiam se eleger para
cargos pblicos, uma vez que o voto
aberto s favorecia a reeleio dos
coronis e de seus representantes.
Contudo, a partir da Revoluo de 30 o
pacto entre oligarquias e Estado
quebrado e novos pactos surgem,
contemplando
outros
setores
da
sociedade. quando o presidente Getlio
Vargas assume o Pacto Popular Nacional
ou Pacto Corporativo, no qual permanece
comprometido com setores da velha
oligarquia, porm abre espao para a
incipiente burguesia industrial, a nova
burocracia pblica moderna, alm dos
trabalhadores, militares e da Igreja
(CAMARGO,
1992;
BRESSER-PEREIRA,
2007).
Tambm conhecido como Estado
de Compromisso, este pacto se fundou
com especial autonomia para arbitrar
entre os interesses diversos das diferentes
classes, na ausncia de uma posio

hegemnica de qualquer uma destas,

buscando uma soluo que pudesse
equilibrar os distintos interesses. A
autonomia do Estado foi possvel graas a
esta falta de hegemonia entre as classes e
se deu com a fora necessria para dirigir
o processo de industrializao brasileira
(CAMARGO, 1992; DRAIBE, 1985). Esta
autonomia adquiriu maior expresso na
medida em que o aparelho do Estado
aumentou, fazendo crescer sua capacidade
regulatria e intervencionista. Suas
funes de regulador e rbitro fazem com
que se eleve acima dos interesses
imediatos, o que por sua vez legitima seu
poder ao dar as suas polticas um carter
nacional (DRAIBE, 1985).
Foi no primeiro governo de Getlio
Vargas, ainda na primeira fase do Estado
Nacional Desenvolvimentista, que a
reforma burocrtica se iniciou. Conhecida
como a Reforma Burocrtica de 1936 ou
ainda como a Reforma do Servio Pblico,
a medida instituiu a obrigatoriedade de
concursos de admisso, critrios gerais e
uniformes de classificao dos cargos,
administrao oramentria, padronizao
das compras do Estado e racionalizao
geral de mtodos (WAHRLICH, 1973). Era
uma
afirmao
dos
princpios
centralizadores
e
hierrquicos
da
burocracia weberiana clssica contra os
interesses privados, principalmente das
velhas oligarquias que queriam manter seu
poder
na
administrao
pblica.
Inicialmente a reforma foi implantada pelo
Conselho Federal do Servio Pblico de
1936 a 1938, quando foi criado o
Departamento Administrativo do Servio
Pblico (DASP) em 1938, tendo como
orientao geral os princpios de
administrao pblica cientfica deste
rgo.
O DASP foi o grande ator da
reforma burocrtica no Brasil e passou a
ser o principal rgo de assessoramento

tcnico da presidncia para assuntos

diversos, de forma que seus argumentos
tcnicos com base nos princpios da
Administrao
Cientfica
pudessem
tambm ser utilizados por Vargas para
embasar decises polticas (BRESSERPEREIRA, 2007). Competia ao DASP
supremacia em analisar e formular
pareceres tcnicos sobre praticamente
todos os projetos e mudanas que
surgissem no governo, centralizando e
concentrando poder, de forma autoritria.
Com fortes influncias tayloristas, cabia ao
DASP o estudo detalhado das reparties,
departamentos
e
estabelecimentos
pblicos, visando determinar da maneira
mais
eficiente
e
econmica
as
modificaes que deveriam ser feitas, as
dotaes oramentrias, as condies, os
processos e as relaes de trabalho.
Pretendia uma reforma radical na antiga
mquina estatal substituindo velhos
hbitos por outros mais simples, racionais,
econmicos e inteligentes (WAHRLICH,
1983). A superao da administrao
patrimonialista
pela
administrao
burocrtica foi, assim, fundada na
eficincia, no mrito, na profissionalizao,
em concursos e em carreiras definidas
(IGLSIAS, 1993).
A partir do Pacto Corporativo
assumido por Vargas, comea a se formar
uma
burocracia
moderna
militar,
composta, sobretudo, por tenentes, que
apresentavam uma ideologia nacionalista
e intervencionista. Alm disto, comea
tambm a ser composta uma burocracia
moderna civil com o desenvolvimento do
aparelho do Estado, que estava sendo
organizado com a finalidade de alavancar
uma poltica nacional de desenvolvimento
econmico: Ministrio do Trabalho,
Indstria e Comrcio (1930); Conselho
Nacional do Caf e Instituto do Cacau da
Bahia (1931); Instituto do Acar e do
lcool (1933); Conselho Federal do
Comrcio Exterior, Instituto Nacional de

Estatstica e Instituto de Biologia Animal

(1934); Conselho Brasileiro de Geografia,
Conselho Tcnico de Economia e Finanas
(1937); Departamento Administrativo de
Servio Pblico (DASP), Instituto Nacional
do Mate e Instituto de Geografia e
Estatstica (1938); Comisso de Defesa da
Economia Nacional, Instituto Nacional do
Sal e Fbrica Nacional de Motores (1940);
Companhia
Siderrgica
Nacional
e
Instituto Nacional do Pinho (1941); Servio
Nacional de Aprendizagem Industrial SENAI
(1942);
Coordenao
da
Mobilizao
Econmica,
Companhia
Nacional de lcalis, Fundao Brasil
Central e Servio Nacional da Indstria SESI (1943); Superintendncia da Moeda e
do Crdito - SUMOC (1944) (BRESSERPEREIRA, 2007).
Em funo da crescente criao de
rgos pblicos havia a necessidade de
admitir pessoal de alto nvel para dirigir
estes postos e que compartilhassem do
mesmo
ideal
nacional
de
desenvolvimento, muito embora fossem
de origens diferentes. Subjacente s
contrataes de novos funcionrios
pblicos, estava presente a ideologia do
enaltecimento da tcnica profissional e o
entendimento de que a deficincia
administrativa gerada pela administrao
patrimonialista era a principal responsvel
pelo atraso econmico do pas (BRESSERPEREIRA, 2007). Desta forma, o surgimento
da burocracia moderna trouxe envolto
consigo a expectativa de avano
econmico por meio da racionalidade. As
propostas passam a utilizar os termos
plano, planejamento e planificao em
diversos mbitos administrativos, na
tentativa de buscar a racionalidade dos
problemas econmicos (IGLSIAS, 1993).
Embora a reforma do DASP focasse
bastante os rgos estatais, a burocracia
pblica que mais se desenvolvia era das
empresas estatais ou organizaes quase

estatais, que tambm contava com uma

competente burocracia no estatutria. A
burocracia estatutria, o principal alvo da
reforma,
estava
por
assim
dizer
retrocedendo, pois a reforma exigia um
formalismo incompatvel com a estrutura
poltica brasileira. Isso porque, como seria
de se esperar, a reforma brasileira havia
sido pensada aos moldes das reformas
internacionais, imbudas da crena na
necessria e salutar separao entre
poltica e administrao e da falcia de
princpios cientficos universalizantes de
administrao.
3. A FORMAO DO ESTADO NACIONAL
DESENVOLVIMENTISTA
somente a partir dos anos 30,
quando comea a Revoluo Industrial
brasileira e se fortalecem as burguesias
comerciais e industriais, que o Estado
assume o papel de propulsor do
desenvolvimento econmico, tornando-se
nacional desenvolvimentista. Para Werneck
Vianna (2001) o Estado Novo abraa esta
convico convertendo como sua tarefa
central a recriao da Repblica, j nos
primeiros anos da dcada de 30. Antes
disso, as elites do Estado oligrquico no
tinham autonomia e mesmo interesse para
formularem um projeto nacional de
desenvolvimento, posto que investiam e se
beneficiavam da vocao agrria brasileira.
Contudo, comeou a difundir-se o
entendimento de que a nica maneira de
garantir desenvolvimento econmico ao
pas era por meio da industrializao e
como a classe industrial ainda era
incipiente, o Estado se uniu a ela para
comandar a transio do modelo agrrioexportador de produtos primrios para o
modelo industrial calcado na formao de
mercado interno.
Surge assim, um novo tipo de
desenvolvimento capitalista no Brasil, o

capitalismo industrial ou competitivo, que

poderia se firmar graas consolidao de
um mercado capitalista moderno, de uma
economia urbano-comercial e da transio
industrial (FERNANDES, 1976). Nesta
primeira
fase
de
Estado
desenvolvimentista, ocorreu uma forte
unio entre a burocracia pblica e a
burguesia industrial a fim de garantir
grande desenvolvimento econmico. O
perodo de 30 a 59 caracterizado
politicamente pelo Pacto Popular Nacional
de Vargas que forma uma aliana entre
nova burguesia industrial, a nova
burocracia pblica moderna, os setores da
velha oligarquia e os trabalhadores. No
mbito econmico temos como base o
modelo
de
industrializao
por
substituio de importaes, que consistia
em aumentar a produo interna e
diminuir as importaes, permitindo maior
acumulao de capital interno. Esta
poltica cambial envolvia a articulao
entre entidades de classe e tcnicos do
governo, que buscavam um consenso no
controle destas importaes, de acordo
com as necessidades da industrializao,
aumentando a interveno estatal na
economia.
Adicionalmente, cresce-se na arena
poltica presses de grupos sociais que,
mesmo com interesses divergentes,
tinham em comum o apoio no projeto de
expanso industrial e difunde-se a idia de
que o Brasil, devido incapacidade de
reproduzir o modelo industrializante dos
pases avanados, deveria
recorrer,
necessariamente, proteo do Estado
para
efetivar
seu
processo
de
modernizao. As polticas pblicas de
estmulo indstria nacional tinham como
base duas dimenses: o protecionismo e o
investimento
em
infra-estrutura
(WERNECK VIANNA, 2001).
Alm da criao de rgos estatais,
tambm foram criadas empresas de

economia mista, tais como Vale do Rio

Doce (1942) e Companhia Siderrgica
Nacional (1941), no intuito de serem as
grandes propulsoras do desenvolvimento
econmico no pas. So a partir destas
organizaes que se inicia a articulao
entre burocracia moderna e empresariado
(BRESSER-PEREIRA, 2007).
Aps a queda do primeiro Governo
Vargas falta ao projeto nacional uma
ideologia que o legitimasse, pois a apoio
anterior de intelectuais como Oliveira
Vianna e Azevedo Amaral, estava muito
associado ao Estado Novo. A nova
legitimao vir a partir da dcada de 50,
quando comeam a se firmar as influncias
da Comisso Econmica para a Amrica
Latina e Caribe (CEPAL) e suas propostas
de induo modernidade na Amrica
Latina, tendo o Estado como propulsor, a
fim de superar o atraso dos pases
perifricos, considerando a ausncia de
uma industrializao espontnea (FIORI,
1993;
BRESSER-PEREIRA,
2007).
Representada principalmente por Raul
Prebish e Celso Furtado, a CEPAL tinha
como base experincias bem sucedidas de
interveno
do
Estado
utilizando
estratgia econmica de proteo
indstria nacional e fundado em uma base
macroeconmica keynesiana. De certa
forma, pode-se afirmar que estas polticas
haviam sido antecipadas no primeiro
Governo Vargas.
Alm da CEPAL, o Instituto Superior
de Estudos Brasileiros (ISEB), impulsionado
pelas idias de Guerreiro Ramos, Igncio
Rangel e Hlio Jaguaribe, dentre outros,
foi outro ator importante para legitimao
da
industrializao
substitutiva
de
importaes no plano poltico. Tratava-se
de um ncleo irradiador de idias e
discusses sobre desenvolvimentismo,
validando a ao do Estado. Na verdade
surge oficialmente em 1955, mas seus
antecedentes j vinham desde 53 com o

Instituto Brasileiro de Economia Sociologia

e Poltica (IBESP).
A partir de 1950, no segundo
Governo Vargas, a estratgia econmica
nacional-desenvolvimentista liderada por
Getlio e por seus assessores Rmulo de
Almeida e Jesus Soares Pereira inclua a
criao de novas estatais visando
desenvolver a infra-estrutura econmica
do pas. criado em 1952 o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico
(BNDE), autarquia autnoma que servir
de base para o planejamento econmico e
financiamento de investimentos para infraestrutura e industrializao (DRAIBE, 1985;
FAUSTO, 1995). Em 1953 criada a
Petrobrs e em 1954 idealizada a
Eletrobrs, que somente ser criada em
1962, depois de demorada negociao, no
governo Jango.
Com o Plano de Metas do governo
Juscelino Kubitschek, em 1956, ocorre
mais um salto no desenvolvimento
industrial por meio da implantao de
fbricas de bens de consumo durveis, em
associao ao capital estrangeiro. Na
ausncia de alternativas para financiar um
maior desenvolvimento a opo era
realizar esta etapa de industrializao
pesada aumentando a dvida externa. Para
lograr xito ao plano escolheu-se uma
burocracia paralela, no-estatutria ou
extranumerria,
mas
altamente
competente e recrutada segundo critrios
de mrito. Esta opo pr-anunciava a
lgica do Decreto Lei 200 que viria em
1967.
Entre 1960 e 1964, j nos primeiros
anos
da
II
fase
do
Estado
Desenvolvimentista, instaura-se uma crise
no pacto poltico existente, o Pacto
Popular Nacional. A partir de 1964, por
conta do Golpe Militar, assumido o
Pacto Burocrtico Autoritrio que duraria
at 1977. Consistia em excluir do pacto
anterior os trabalhadores e, assim, a

burocracia pblica militar e a tecnocracia

puderam ganhar maior fora. Contudo,
necessrio ressaltar que o pacto poltico
muda, mas no o pacto econmico, que
continua sendo o modelo nacional
desenvolvimentista e de substituio de
importaes (BRESSER-PEREIRA, 2007).
O advento do governo militar
trouxe
consigo
um
cenrio
eminentemente
reformista
e
ideologicamente imbudo do esprito
desenvolvimentista que irrompeu na
Amrica Latina, aps a segunda metade da
dcada de 60. Com este perfil e diante do
propsito de restabelecer a autoridade
poltica abalada nos governos civis
anteriores, o governo federal deflagrou
um novo movimento de concentrao
poltica no Executivo Federal, que havia
sido suspenso desde Vargas.
A esta poca, j se sentia forte
preocupao com o enrijecimento da
burocracia pblica. Em anos anteriores
houve a tentativa de levar apreciao do
Congresso Nacional, projetos de reforma,
porm, estes no tiveram aprovaes.
Agora, aproveitando que o regime era
autoritrio, estabeleceu-se um decreto
para realizar a reforma administrativa. O
Decreto-Lei 200, de 1967, previa a
descentralizao
por
meio
da
Administrao Indireta e tinha foco em
rendimento e produtividade mediante a
disciplina do planejamento e do
oramento.
Entre 1968 e 1974, perodo
conhecido como Milagre Econmico,
realizou-se a entrada macia de capital
estrangeiro no pas. As taxas de
crescimento
aumentaram
e
foram
viabilizados pesados investimentos em
infra-estrutura, indstrias de base, de
transformao, em equipamentos, bens
durveis e produo de alimentos.
Entretanto, Furtado (1974; 1982 ) chama a
ateno para a falcia do Milagre

10

Brasileiro: o considervel aumento no

consumo
da
alta
classe
mdia
correspondeu a um expressivo aumento
no PIB. Mesmo se o consumo fosse
estendido para as massas, no teria tanta
correspondncia nos valores do PIB, dada
a natureza do consumo desta classe. Este
incremento no PIB foi interpretado como
um
indicador
de
desenvolvimento
econmico, mas em verdade refletia
apenas os hbitos de consumo de uma
elite e no a prosperidade econmica do
pas. Assim, a partir de 73 com a crise
econmica e sem bases reais de
estabilidade e crescimento, este modelo
entra em declnio.
O governo militar tambm alterou
os padres da industrializao nacional
passando a se definir a partir de dois
princpios bsicos: concentrao de
riqueza com objetivo de facilitar
investimentos em projetos ambiciosos de
industrializao pesada e abertura da
economia ao investimento de capital
internacional. Isto seria realizado atravs
de
dois
Planos
Nacionais
de
Desenvolvimento.
O
I
Plano
Nacional
de
Desenvolvimento (72/74) previa grandes
projetos de integrao nacional, com foco
em transportes, telecomunicaes e
hidreltricas, alm de planos especiais de
desenvolvimento regional. As empresas
pblicas eram integradas s polticas do
governo. J o II Plano Nacional de
Desenvolvimento
(74/79)
tencionava
investir
em
indstrias
de
base,
principalmente siderrgica e petroqumica,
em energia, em consequncia da crise
energtica,
e
em
desenvolvimento
cientfico e tecnolgico. Apesar dos
investimentos os planos no obtiveram o
sucesso pretendido e j durante o II PND a
dvida
externa
aumentou
consideravelmente. Contudo, pela primeira
vez o Brasil conseguiu dominar todo o

ciclo de produo industrial (FAUSTO,

1995).
4. CONSIDERAES FINAIS
O
Estado
desenvolvimentista,
compreendido no perodo dos anos 30
aos 80, planejou, coordenou e definiu os
rumos da economia nacional, tendo como
suporte
administrativo
para
a
modernizao
o
racional
modelo
burocrtico. Mas, para alm da dimenso
econmica, o Estado tambm traou e
regulou as relaes sociais e de classes ao
absorver em sua estrutura diversos
interesses sociais, transformando-se em
uma arena de conflitos politizados que
buscava mediar.
A soluo encontrada para tanto
foi o Estado de Compromisso, que na
impossibilidade de hegemonia das classes
existentes, se fundou com a necessria
autonomia para arbitrar entre os interesses
diversos destas classes, buscando uma
soluo de compromisso e equilbrio. Foi
justamente devido fragmentao das
classes no Brasil que se fundou a
autonomia do Estado, no absoluta, mas
ampla o suficiente para comandar o
processo
de
industrializao.
Esta
autonomia adquiriu grande expresso com
o crescimento do aparelho do Estado,
aumentando
sua
capacidade
intervencionista. E graas a esta
capacidade que ele se coloca para alm
dos interesses especficos, legitimando seu
poder ao afirmar uma dimenso nacional
em suas polticas.
Entretanto,
apesar
desta
autonomia, os interesses de um ou outro
grupo eram incorporados no interior do
Estado por meio de rgos como
autarquias ou institutos. Assim, interesses
agrrios, comerciais e industriais, por
exemplo, eram acomodados na estrutura
estatal, tornando-se presentes na prpria

11

ao dos rgos de regulao. Deste

modo, pode-se dizer que o Estado
defendia fundamentalmente os interesses
da classe capitalista e foi atravs da
mediao pelo Estado que estes interesses
puderam ser impostos sociedade como
interesse da nao, transformando-se em
polticas estatais. Poder-se-ia argumentar
que os interesses da classe trabalhadora
tambm estavam sendo abarcados pelo
Estado, contudo, o intuito das polticas
que privilegiavam, de certa maneira, os
trabalhadores era o de harmonizar o
conflito entre capital e trabalho que era
temido pelo governo. O Estado incorpora
esta classe sob sua tutela apenas para
conter as massas e promover sua
modernizao conservadora de forma
harmnica. De acordo com Werneck
Vianna (2001, p. 152), o Estado Novo
pavimentou, de fato, o caminho para a
modernizao econmica do pas, assim
como refundou a Repblica, ampliando o
escopo do Estado, a fim de abrigar os
novos personagens sociais nascidos do
mundo urbano-industrial.
Por um lado havia a tentativa de
preservar a poltica como um campo no
permeado pelo interesse, mas sim como o
lugar de elaborao do pensamento dos
interesses da nao. Por outro, estava
presente a ideologia de que o Estado
deveria deixar de ser um centro de
aglutinao poltica para se transformar no
principal agente econmico do pas. Em
funo disto, no poderia permitir que
antigos polticos ou partidos ameaassem
o retorno da antiga ordem oligrquica
agrrio-exportadora. Deste modo a
poltica era tratada como uma atividade
nefasta que deveria ceder lugar a uma
representao profissional que primasse
pelo
desenvolvimento
econmico
moderno, representao esta que poderia

ser obtida por meio da administrao

burocrtica centralizada e hierarquizada.
A centralizao e hierarquizao
prprias do modelo burocrtico serviam
tambm para centralizar o poder no
Executivo Federal que comandava as
polticas econmicas e sociais. Esta
centralizao que se processa atravs da
expanso de um aparelho burocrtico
administrativo que intervm, regula e
controla a economia e a sociedade, foi
justificada pelo interesse nacional.
Assim, o Estado brasileiro avanou
em seu processo de formao de Estado
nacional-desenvolvimentista e capitalista
graas a um projeto de industrializao
nacional que teve o suporte da
administrao burocrtica no plano
administrativo por meio da Reforma
Burocrtica de 1936, mas principalmente
no plano ideolgico, inscrevendo em seu
aparelho grupos de diferentes interesses
sociais, mediando-os e convertendo-os
como interesses nacionais, graas
difuso da crena em um corpo
burocrtico neutro, apoltico e profissional
que tomava decises pblicas em funo
de uma racionalidade e eficincia
cientficas, fundamentado na lei. A
administrao burocrtica no s no era
capaz de suprimir os conflitos de
interesses dentro de cada rgo, como ao
contrrio de seus preceitos, abarcava-os
para
seu
interior,
criando
uma
representao estatal para eles. Pode-se
concluir que nesta configurao decisiva
para a mudana de rumo do pas, foram os
interesses de grupos, devidamente
ocultados pela crena na neutralidade
burocrtica e representados pelo Estado,
que conformaram a elaborao dos
interesses da nao.

12

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