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Aula 05
Ol, pessoal!
Esta a quinta aula de Polticas Pblicas para EPPGG-MPOG. Por um erro meu
ela acabou ficando de fora do cronograma original. Nela vamos ver os seguintes itens do edital de 2009:
Aula 05 17/04:
5. O papel da burocracia no processo de formulao e implementao de polticas pblicas. 11. Polticas Pblicas no Brasil.
Espero que vocs tenham gostado do curso e que ele possa ajud-los a conquistar uma vaga num dos cargos que eu considero dos mais interessantes do
servio pblico, principalmente porque lida com temas que eu gosto muito.
Boa aula e boa prova!
Sumrio
1.
2.
1.2
1.3
1.4.
2.2.
3.
4.
5.
6.
5.1.
5.2.
GABARITO ....................................................................................................... 56
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1. Papel da Burocracia
O termo burocracia surgiu no sculo XVIII, na Frana, pela juno da palavra
francesa bureau, que se refere a escritrio, com a palavra grega krtos,
que significa poder.
Vrios termos foram sendo construdos a partir deste sufixo cracia: gerontocracia (governo dos mais velhos), teocracia (governo por Deus), autocracia
(governo autoritrio), plutocracia (governo pelos mais ricos), tecnocracia (governo dos tcnicos), meritocracia (governo pelo mrito).
E a burocracia? Como ela se encaixa nisso? Se ela possui o sufixo cracia,
ento tambm uma forma de governo? Isso mesmo. O termo burocracia se
refere ao governo do escritrio, governo dos funcionrios pblicos.
O primeiro registro do uso do termo burocracia atribudo a Seigneur de
Gournay (1712-1759). Ele o usou como uma quarta forma de governo, na
classificao de Aristteles, de forma pejorativa, criticando o fato de estar
ocorrendo na Frana um crescimento do quadro administrativo e da normatizao, fazendo com que os funcionrios pblicos tomassem as decises em detrimento da sociedade. Ao invs de um governo do povo, surgia um governo
de escritrio. A burocracia representava, no caso, uma ameaa prpria democracia. E assim que a maior parte dos autores vai ver a burocracia a partir
da.
Vamos ver como alguns autores do Sculo XIX viam a burocracia.
O alemo Johan Gres, em 1821, fazendo de certa forma uma crtica ao
imprio da Prssia, defendia que a monarquia deveria ser combinada com
aspectos democrticos para promover a cooperao e o respeito mtuo
entre governantes e governados. Caso contrrio, caso no fossem
inseridos esses aspectos democrticos, o resultado era a burocracia, o
governo do escritrio, sem a participao da sociedade. Segundo o autor,
a burocracia estendeu o princpio da subordinao para fora do Estado,
sobre a sociedade, de forma a subjugar a populao.
John Stuart Mill, no Reino Unido em 1861, defendeu o regime
representativo como a melhor forma de governo, afirmando que a falta de
democracia criava uma sociedade alienada e distante das decises. Fora,
a democracia, o nico outro regime que poderia ser aplicado nos dias
atuais seria a burocracia. O autor via esta como eficiente, porm criticava
a imutabilidade de suas mximas. A burocracia era necessria, mas sob
o controle de rgos representativos da sociedade;
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1. (CESPE/TCE-PE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo clssico de administrao presente nas monarquias europeias do sculo XIX.
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Essa questo tambm certa. Vejam que ela fala em estamento e burocracia
juntos. A expresso estamento burocrtico foi usada por Raymundo Faoro
para designar o quadro administrativo no Brasil no Sculo XIX, ou seja, um
perodo ainda patrimonialista de nossa histria. Ele estava se referindo ao grupo aristocrtico-burocrtico de juristas, letrados, e militares, que derivavam
seu poder e sua renda do prprio Estado.
Para Raymundo Faoro, o pas no era dominado por uma oligarquia de senhores de terra. A literatura clssica defende que essas oligarquias, juntamente
com a burguesia mercantil, constituam as classes sociais dominantes. Faoro
no as nega, mas afirma que foi reproduzida no pas a lgica do sistema montado em Portugal do sculo XIV: um estamento patrimonial, originalmente
aristocrtico, formado pela nobreza decadente que perde as rendas da terra, e,
depois, vai se tornando cada vez mais burocrtico, sem perder, todavia, seu
carter aristocrtico.
Podemos ver que o termo aqui usado num sentido de burocracia como quadro administrativo, e no modelo burocrtico de administrao. Mas, como eu
falei, essas questes so minoria. Normalmente burocracia se refere apenas ao
aspecto administrativo. As questes normalmente associam burocracia ROM
rigidez, ineficincia, impessoalidade, etc.
At a tudo bem, a burocracia tambm entendida sob esse aspecto, como
modelo administrativo. O grande problema, em minha opinio, que algumas
vezes as bancas vo alm do termo burocracia e associam esse aspecto administrativo de rigidez e ineficincia com o modelo racional-legal.
A dominao racional-legal aquela em que a legitimidade tem origem numa
lei que foi racionalmente criada. O modelo burocrtico de administrao no
a nica forma de dominao racional-legal. Se olharmos para o modelo gerencial, veremos que ele tambm se inclui como uma forma de dominao racional-legal, pois a razo e a lei ainda so a base da legitimidade atualmente.
Vamos ver algumas questes:
3. (CESPE/CORREIOS/2011) O modelo racional-legal de administrao pblica confere eficincia, qualidade e baixo custo aos servios prestados pelo Estado aos cidados.
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J vimos que existem dois tipos de atores, os visveis e os invisveis. J Leonardo Secchi afirma que atores relevantes em um processo de poltica pblica
so aqueles que tm capacidade de influenciar, direta ou indiretamente, o contedo e os resultados da poltica pblica. So os atores que conseguem sensibilizar a opinio pblica sobre problemas de relevncia coletiva. So os atores
que tm influncia na deciso do que entra ou no na agenda. So eles que
estudam e elaboram propostas, tomam decises e fazem que intenes sejam
convertidas em aes.
Tambm podemos distinguir entre atores individuais e coletivos. Os primeiros
so pessoas que agem intencionalmente em uma arena poltica, como os polticos, burocratas, formadores de opinio. Atores coletivos so grupos e organizaes que agem intencionalmente em uma poltica pblica. A expresso que
agem intencionalmente importante para distinguir dos grupos no coordenados de atores. Cada arena poltica teria uma configurao de atores prpria,
com a prevalncia de uns e ausncia de outros. Vamos v-los.
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importante tomar cuidado com o uso do termo polticos. Vimos que o termo poltica tem vrios significados, entre eles a disputa pelo poder. De um
lado, os polticos sero os atores investidos em cargos no Executivo e no Legislativo. J Maria das Graas Rua fala em atores polticos como aqueles envolvidos nos conflitos da poltica. Segundo a autora:
A poltica compreende um conjunto de procedimentos destinados resoluo
pacifica de conflitos em torno da alocao de bens e recursos pblicos. Quem
so os envolvidos nestes conflitos? So os chamados "atores polticos". Os
atores polticos so diversos e possuem caractersticas distintas.
Polticos: atores cuja posio resulta de mandatos eletivos. Por isso, sua
atuao condicionada principalmente pelo clculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos polticos. So os parlamentares, governadores,
prefeitos e membros eleitos do executivo federal.
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Privados: destacam-se:
Empresrios: atores dotados de grande capacidade de influir nas polticas pblicas, j que so capazes de afetar a economia do pas: controlam as atividades de produo, parcelas do mercado e a oferta de
empregos. Os empresrios podem se manifestar como atores individuais isolados ou como atores coletivos.
Trabalhadores: o seu poder resulta da ao organizada, portanto, atuam atravs de seus sindicatos, que eventualmente so ligados a partidos, ONGs e at mesmo a igrejas. No caso dos trabalhadores,
importante considerar que, dependendo da importncia estratgica do
setor onde atuam, podem dispor de maior ou menor poder de presso
(6).
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a)
Modelo Principal-Agente.
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b)
c)
Tringulos de Ferro
Trata-se de um modelo muito em voga nos anos 1960, nos Estados Unidos, na
compreenso das relaes de apoio mtuo entre grupos de interesses, polticos
parlamentares e burocratas membros de agncias governamentais. Segundo
tal esquema, a relao entre esses trs grupos crucial na definio de polticas pblicas nacionais, principalmente nas reas de regulamentao ambiental,
poltica energtica, polticas de estmulo ao desenvolvimento econmico e poltica de segurana nacional.
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5. (ESAF/EPPGG/2008) A pesquisa contempornea sobre polticas pblicas tem explorado o papel da burocracia no somente na implementao das decises tomadas,
mas tambm na sua prpria formulao. Ao contrrio da imagem simples de uma burocracia apartidria, neutra, objetiva, estritamente tcnica e movida pela tica da obedincia, emerge desses estudos um ator capaz de interagir com outros atores, de ter
preferncias e de afetar todo o ciclo das polticas pblicas. Sobre os modelos de interaes de polticos e burocratas, previstos na literatura sobre o tema, examine os
enunciados abaixo e assinale a resposta correta.
1 - Burocratas e polticos so portadores de valores e objetivos afins, atuam em carreiras que no so estanques e tendem a se aliar e cerrar fileiras contra interferncias e
presses externas capazes de ameaar seus projetos polticos comuns.
2 - Burocratas e polticos que operam em reas setoriais especializadas agem como
adversrios, disputando tanto decises quanto questes e interesses especficos, como
o apoio de uma clientela comum.
3 - Burocratas e polticos envolvidos em atividades executivas so aliados e disputam
com os polticos que operam no legislativo o controle do poder e das decises, geralmente divergindo quanto ao contedo das polticas e alocao de valores pblicos.
4 - Devido ao seu domnio das informaes tcnicas essenciais e sua capacidade de
controlar a mquina governamental, a burocracia assume o controle das decises polticas, cabendo aos parlamentares e polticos membros do Executivo o papel de participantes no processo de ratificao e registro das mesmas.
a) Todos os enunciados esto corretos.
b) Os enunciados nmeros 1, 3 e 4 esto corretos.
c) Os enunciados nmeros 2 e 3 esto corretos.
d) Os enunciados nmeros 2, 3 e 4 esto corretos.
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Para concretizar esse conceito de Seguridade Social, a CF88 instituiu o oramento da Seguridade Social. O objetivo era proporcionar maior integrao dos
recursos e a sinergia das aes nessas reas. Outro objetivo era garantir os
recursos para estes setores, contra as presses das demais reas de poltica
pblica.
Outra mudana importante foi a garantia da universalizao da cobertura e do
atendimento na poltica de ateno sade: acesso universal e igualitrio a
toda a populao. Colocou-se a importncia de promover a sade como direito
fundamental de cidadania, cabendo ao Estado a obrigao de garanti-la a todos os cidados.
Segundo a CF88:
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de
outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para
sua promoo, proteo e recuperao.
Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo
com as seguintes diretrizes:
I - descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas,
sem prejuzo dos servios assistenciais;
III - participao da comunidade.
Na assistncia social, defende-se que ela ser prestada a quem dela necessitar, mas ao mesmo tempo defende-se a ateno a grupos mais vulnerveis,
como idosos e deficientes. Segundo a CF88:
Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
II - o amparo s crianas e adolescentes carentes;
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Na rea dos direitos trabalhistas e previdencirios, podemos citar como avanos: o salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado; o estabelecimento do princpio da vinculao entre salrio mnimo ao piso dos benefcios
previdencirios e assistenciais permanentes; a equiparao dos direitos dos
trabalhadores rurais aos urbanos, suprimindo as diferenas existentes nos
planos de benefcios da previdncia;
Na educao, a CF88 aumentou a vinculao de recursos federais para esta
poltica e manteve a contribuio social do salrio-educao. Contudo, o aspecto mais importante foi a descentralizao para estados e municpios, mediante
o seu fortalecimento fiscal e financeiro, e a ampliao de sua autonomia na
responsabilidade de gastos em determinadas reas.
Segundo Jorge Abraho e Jos Ribeiro:
O conjunto de normas inscritas na Constituio de 1988, referentes poltica
social, redesenha, portanto, de forma radical, o sistema brasileiro de proteo
social, afastando-o do modelo meritocrtico-conservador, no qual foi inicialmente inspirado, e aproximando-o do modelo redistributivista, voltado para a
proteo de toda a sociedade, dos riscos impostos pela economia de mercado.
Neste novo desenho, afirma-se o projeto de uma sociedade comprometida com
a cidadania substantiva, que pretende a igualdade entre seus membros inclusive por meio da solidariedade implcita na prpria forma de financiamento
dos direitos assegurados.
3. Questo Dissertativa
Ao invs de uma questo dissertativa grande, decidi trabalhar duas questes
menores, caso eles decidam mudar a forma de cobrar de vocs.
O debate sobre polticas sociais no Brasil se apresenta polarizado na escolha entre dois estilos de poltica, a focalizada e a universal. Aponte os
principais argumentos de cada lado desta discusso e apresente um
exemplo de programa universal e um de programa focalizado.
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O debate em torno da universalizao ou focalizao das polticas sociais tem variado conforme as discusses em torno
do papel do Estado na economia: intervencionista ou liberal.
O Welfare State defende que todos os cidados tm direito a
uma srie de prescries do Estado. Porm, com a crise fiscal
que assolou as economias mundiais no ltimo quarto do Sculo XX, o Consenso de Washington props a focalizao.
A favor da universalizao, argumenta-se que o mercado no
capaz de prover as necessidades da maior parte da populao, sendo necessria ento a interveno estatal. Outro argumento o de que se reduzem os custos dos programas,
uma vez que diminui a necessidade de um desenho e uma
avaliao detalhistas. Alm disso, a universalizao promoveria uma sociedade mais igualitria em termos de direitos
sociais de cidadania.
J a focalizao apresentaria como vantagens a reduo das
desigualdades sociais por concentrar a ao do governo nos
mais pobres. Aumentaria a qualidade das polticas, pois ao
invs de muitos programas com poucos recursos, existiriam
menos programas com maior capacidade financeira. A focalizao promoveria uma maior justia social, ou equidade.
No entanto, pode-se defender tambm que a focalizao e a
universalizao no so excludentes, mas sim complementares. Na viso do atual Governo Lula, a focalizao um caminho para a universalizao, pois o objetivo atender a
todos e mais a quem tem menos.
Como exemplo de programa universal pode-se citar o seguro-desemprego, destinado a todo trabalhador dispensado
sem justa causa. J um dos programas mais bem focalizados
o Bolsa Famlia, que busca atender 16 milhes de brasileiros com renda familiar per capita inferior a R$ 70 mensais.
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5. Questes Comentadas
1. (ESAF/MPOG-APO/2010) Ao mencionar as caractersticas que se destacam historicamente nos programas sociais de combate pobreza no Brasil,
dos anos 30 (Vargas) at a Constituio de 1988, Draibe (2006) acaba por
distinguir algumas das peculiaridades estruturais das polticas pblicas brasileiras, na rea social, muitas das quais tambm encontradas historicamente
em polticas pblicas de outras reas. Essas caractersticas histricas so:
a) Relativa Densidade Institucional, Centralizao (na Unio), Fragmentao,
Descontinuidade e Ineficcia.
b) Eficincia, Efetividade, Eficcia e Densidade Institucional.
c) Clientelismo, Fragmentao, Ineficincia, Falta de Foco e Inexistncia de
Densidade Institucional.
d) Centralizao, Fragmentao, Descontinuidade e Densidade Institucional.
e) Ineficcia, Clientelismo, Fragmentao, Foco e Inexistncia de Densidade
Institucional.
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Assim, revelava-se quase nula a sua capacidade de incorporao social, deixando margem do progresso um vasto contingente de excludos de todo o
tipo, em especial os trabalhadores rurais e as camadas pobres e miserveis
das regies metropolitanas.
Seus programas, mesmo os mais universais, pouco contriburam para a reduo das acentuadas desigualdades sociais. No padro pretrito de desenvolvimento, desigualdade e pobreza tenderam ento a se reduzir menos por
impacto das polticas, antes em decorrncia das altas taxas de crescimento
econmico, assalariamento e mobilidade social.
Gabarito: A.
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A ESAF usou nesta questo o mesmo texto da Maria das Graas Rua
A letra A errada porque no a atuao do terceiro setor que ir resolver o
problema da fragmentao. No a atuao das entidades nogovernamentais em reas que no esto sendo atendidas pelo Estado que ir
superar a falta de coordenao entre os ministrios.
A letra B certa. Como consequncia da fragmentao, surge a competio
interburocrtica. Segundo a autora:
As polticas muito frequentemente emperram devido competio interburocrtica; ou so fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na
busca de uma convivncia pacfica; ou, finalmente, estabelecem-se superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos.
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A letra D certa. Outra regularidade a clivagem entre formulao e implementao, em que a primeira recebe muito mais importncia que a segunda.
A letra E certa, a descentralizao tem trazido avanos, pois aproxima as
polticas pblicas das pessoas que precisam delas, mas os municpios brasileiros ainda no esto totalmente preparados para lidar com os diversos encargos assumidos.
Gabarito: A.
3. (MINHA AUTORIA) A Constituio Federal de 1988 representou um marco na histria da poltica social brasileira, ampliando a proteo social para
alm da vinculao com o emprego formal. Foram vrias as mudanas trazidas pela Carta Magna. Selecione a opo incorreta:
a) as novas regras constitucionais romperam com a necessidade do vnculo
empregatcio-contributivo na estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores oriundos do mundo rural.
b) instituiu-se a Seguridade Social como sistema bsico de proteo social,
articulando e integrando as polticas de seguro social, assistncia social e
sade
c) foram propostas novas e mais amplas fontes de financiamento, com a criao do Oramento da Seguridade Social, o que estabeleceu condies materiais objetivas para a efetivao e preservao dos novos direitos de
cidadania inscritos na ideia de seguridade e na prtica da universalizao.
d) garantiu a renda de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia.
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Para concretizar esse conceito de Seguridade Social, a CF88 instituiu o oramento da Seguridade Social. O objetivo era proporcionar maior integrao dos
recursos e a sinergia das aes nessas reas. Outro objetivo era garantir os
recursos para estes setores, contra as presses das demais reas de poltica
pblica. A letra C certa.
Na assistncia social, defende-se que ela ser prestada a quem dela necessitar, mas ao mesmo tempo defende-se a ateno a grupos mais vulnerveis,
como idosos e deficientes. Segundo a CF88:
Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
II - o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a
promoo de sua integrao vida comunitria;
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O inciso V traz a garantia de renda de um salrio mnimo para idosos e portadores de deficincia. A letra D certa.
Outra mudana importante foi a garantia da universalizao da cobertura e do
atendimento na poltica de ateno sade: acesso universal e igualitrio a
toda a populao. Colocou-se a importncia de promover a sade como direito
fundamental de cidadania, cabendo ao Estado a obrigao de garanti-la a todos os cidados.
Segundo a CF88:
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de
outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua
promoo, proteo e recuperao.
Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo
com as seguintes diretrizes:
I - descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem
prejuzo dos servios assistenciais;
III - participao da comunidade.
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Vimos que ator todo aquele que tem algum interesse na poltica pblica. A
letra A certa. As letras B e C abordam apenas um grupo de atores, no
o seu conjunto. As letras D e E tambm apresentam conceitos mais restritos do que o correto. Um ator no tem necessariamente um projeto pessoal,
ele pode ter interesse em virtude de questes filosficas, morais, etc. Tambm
so atores aqueles que no conseguem mobilizar outros atores.
Gabarito: A.
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Gabarito: C.
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Essa questo tambm foi copiada da Maria das Graas Rua, cujas regularidades das polticas pblicas brasileiras vimos na aula.
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Em consequncia da descontinuidade administrativa, com a mudana de dirigentes, frequentemente programas e polticas so redimensionados, reorientados, suspensos, ou deixam de concentrar as atenes e energias dos quadros
daquelas agncias. A questo 13 certa.
Outra regularidade a presena de uma clara clivagem entre formulao e
implementao. A percepo da complexidade das polticas pblicas se restringe a fase da formulao, enquanto a implementao vista como um conjunto
de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises j foram tomadas. A questo 14 errada.
Gabarito: C, E, E, C, E.
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9.
I. Reconhecimento da obrigao do Estado em prestar de forma parcial os servios no campo da seguridade, sobretudo com a instituio do SUS.
II. A instituio da seguridade social como sistema bsico de proteo social.
III. Reconhecimento da assistncia social e do seguro desemprego como direito social.
A ao social do Estado sofreu, sobretudo na ltima dcada, uma ampla agenda de reformas, modificando o papel da proteo social. A partir da constituio de 1988, foram impulsionados os aspectos
(A) I, apenas.
(B) I, e II, apenas.
(C) I e III, apenas.
(D) II e III, apenas.
(E) I, II e III.
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5.2. Gabarito
1. A
5. A
9. D
13. C
2. A
6. C
10. C
14. E
3. E
7. C
11. E
4. D
8. E
12. E
6. Leitura Sugerida
A poltica industrial no Brasil, 1985-1992: polticos, burocratas e interesses
organizados no processo de policy-making, de Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar:
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid
=2868
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