Aula 04 PDF

CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS EPPGG-MPOG
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 04
Ol, pessoal!
Esta a quarta aula de Polticas Pblicas para EPPGG-MPOG. Nela, veremos o
seguinte contedo:
Aula 04 10/04:
8. Controle Social transparncia e participao social. 9.

Novos arranjos de polticas pblicas.
Boa Aula!
Sumrio
1.
2.
CONTROLE SOCIAL............................................................................................... 2
1.1.
INSTRUMENTOS DE CONTROLE SOCIAL ........................................................................ 4
1.2.
TRANSPARNCIA ................................................................................................ 12
1.3.
PARTICIPAO .................................................................................................. 20
NOVOS ARRANJOS DE POLTICAS PBLICAS ..................................................... 39

2.1
REDES DE POLTICAS PBLICAS .............................................................................. 39
3.
QUESTO DISSERTATIVA ................................................................................... 50
4.
PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 52

4.1.
5.
6.
PONTOS IMPORTANTES DA AULA 01 .......................................................................... 52
QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 54

5.1.
LISTA DAS QUESTES ......................................................................................... 72
5.2.
GABARITO ....................................................................................................... 78
LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 79
Prof. Rafael Encinas

l.
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1. Controle Social
O conceito de controle social se refere ao espao de controle da Administrao
Pblica que se d com a participao da Sociedade Civil, ou seja, por pessoas e
instituies que no esto vinculadas estrutura governamental.
A eleio uma das formas de a sociedade exercer o controle sobre os governantes. Elas so muito importantes no s porque estabelecem mandatos com
origem nos cidados, mas tambm porque podem mudar as pessoas em posies de autoridade. Uma das formas de participao popular na esfera pblica
justamente a eleio direta para os integrantes de todas as casas legislativas
e para o chefe do executivo em todos os nveis de governo. No entanto, existem outras formas de a sociedade influenciar politicamente a determinao das
polticas pblicas de forma mais continuada.
A participao permite que pessoas ou grupos possam influenciar e se fazer
presentes na discusso da agenda pblica e tambm na formulao, execuo
e avaliao das polticas pblicas. A participao permite uma distribuio mais
equitativa do poder e uma maior visibilidade dos problemas sociais. Trata-se
de um modo privilegiado em que os cidados e as organizaes que os agrupam podem fazer valer suas opinies no perodo entre uma eleio e outra. Ela
permite uma maior transparncia ao sistema administrativo e agiliza a considerao dos problemas sociais mais relevantes.
O controle social pode ser definido de diversas formas. Vamos ver duas:
Capacidade que tem a sociedade organizada de intervir nas polticas pblicas,
interagindo com o Estado na definio de prioridades e na elaborao dos planos de ao do municpio, estado ou do governo federal.
Poder legtimo utilizado pela populao para fiscalizar a ao dos governantes,
indicar solues e criar planos e polticas em todas as reas de interesse social.
Algo importante que podemos guardar destas definies que o controle social
no significa apenas fiscalizao, mas tambm, e principalmente, participao.
Vamos ver uma questo do CESPE:
1. (CESPE/SGA-ESP/2006) Entre os mecanismos que concretizam os princpios constitucionais de democratizao e de controle social, incluem-se os conselhos de polticas
pblicas e as conferncias.
A questo certa, j que os conselhos de polticas pblicas e as conferncias

so mecanismos que permitem sociedade participar das decises. O controle
social pressupe um avano na construo de uma sociedade democrtica e
que determina alteraes profundas nas formas de relao do aparelho de
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Estado com o cidado. Atravs da reforma e modernizao do aparelho do
Estado possvel criar mecanismos capazes de viabilizarem a integrao dos
cidados no processo de definio, implementao e avaliao da ao pblica.
Alm disso, o controle social uma forma de se estabelecer uma parceria eficaz e gerar a partir dela um compromisso entre poder pblico e populao
capaz de garantir a construo de sadas para o desenvolvimento econmico e
social do pas. Segundo Bobbio:
Por controle social se entende o conjunto de meios de interveno, quer positivos quer negativos, acionados por cada sociedade ou grupo social a fim
de induzir os prprios membros a se conformarem s normas que a caracterizam, de impedir e desestimular os comportamentos contrrios s mencionadas normas, de restabelecer condies de conformao, tambm em
relao a uma mudana do sistema normativo.
O controle social corresponde a um conjunto de mecanismos pelos quais os

cidados e entidades da sociedade civil organizada exercem o monitoramento
e a avaliao externa das polticas pblicas e da ao governamental. Pressupe que haja descentralizao do Estado em direo sociedade, ou seja, a
participao da populao na gesto pblica e a possibilidade do cidado em
controlar instituies e organizaes governamentais para verificar o bom andamento das decises tomadas em seu nome.
Oferecer controle social populao governar de modo interativo, equilibrando foras e interesses, e promovendo maior organizao das diversas camadas sociais de forma a buscar melhores padres de equidade.
Os meios de exerccio do controle social tm como pilar a fiscalizao das
aes pblicas, mas o seu papel muito mais amplo. Visam, sobretudo, a indicar caminhos, propor ideias e promover a participao efetiva da comunidade
nas decises de cunho pblico. Nesse contexto pode-se dizer que o controle
social pode apresentar aspectos de:
Monitoramento legal: os instrumentos que, acordo com a lei, tm a funo
de controlar as funes pblicas, seja movendo aes para a averiguao,
seja recorrendo aos rgos competentes, ou mesmo no cumprimento da
prpria misso institucional, da qual as aes no seriam resultado de
movimentos externos, mas inerentes do exerccio da prpria funo.
Monitoramento autnomo, que surgem da prpria necessidade social e
acabam por intervir diretamente como instrumento de controle, como os
Sindicatos, Associaes, Ouvidorias Independentes, Partidos Polticos etc.
A principal diferena entre o monitoramento legal para o autnomo que o
instrumento est previsto em alguma lei como mecanismo de controle social.
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1.1. Instrumentos de Controle Social

a)
Constituio Federal
A CF88 prev diversos mecanismos de controle social:

Art. 1. Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
Alexandre de Moraes, analisando esse dispositivo dentro do contexto do princpio democrtico, afirma que:
O princpio democrtico exprime fundamentalmente a exigncia de integral
participao de todos e de cada uma das pessoas na vida poltica do pas, a
fim de garantir-se o respeito soberania popular.
Como possvel verificar, a partir do Direito Constitucional comparado, modernamente a soberania popular exercida em regra por meio da Democracia
representativa, sem, contudo, descuidar-se da Democracia participativa, uma
vez que so vrios os mecanismos de participao mais intensa do cidado
nas decises governamentais (plebiscito, referendo, iniciativa popular), bem
como so consagrados mecanismos que favorecem a existncia de vrios grupos de presso (direito de reunio, direito de associao, direito de petio,
direito de sindicalizao).
O dispositivo afasta qualquer dvida sobre a titularidade do poder poltico no

Estado brasileiro: o povo. Este, titular nico e absoluto do poder poltico, pode
exerc-lo diretamente, mediante a utilizao de um dos diversos instrumentos
de participao prescritos na Constituio, ou indiretamente, mediante a eleio de seus representantes nos Poderes Legislativo e Executivo.
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto
direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular.
O direito de sufrgio a essncia do direito poltico, expressando-se pela capacidade de eleger e ser eleito. Ele pode ser classificado em universal ou restrito.
O primeiro ocorre quando todas as pessoas possuem direito de votar concedido a todos os nacionais, independentemente de fixao de condies de nascimento, econmicas, culturais ou outras condies especiais. A existncia de
requisitos como a necessidade de alistamento eleitoral e idade mnima no
retiram a universalidade do sufrgio. J o sufrgio restrito existe quando o
direito de voto concedido em virtude da presena de determinadas condies
especiais possudas por alguns nacionais. O sufrgio restrito poder ser censi-

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trio, quando o nacional ter de preencher qualificao econmica (renda,
bens, etc.), ou capacitrio, quando necessitar apresentar alguma caracterstica
especial (sexo, natureza intelectual, etc.).
A iniciativa popular um instrumento da democracia direta que torna possvel
populao apresentar projetos de lei para serem votados por Deputados e
Senadores. Segundo a CF88:
Art. 61. 2 - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao
Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por
cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com
no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
J o art. 31, 3, permite que qualquer contribuinte examine e aprecie as

constas do Municpio:
Art. 31 - A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno
do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
3 - As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente,
disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
O art. 62, 2 dispe sobre a participao popular nas leis complementares e

ordinrias junto Cmara dos Deputados:
Art. 61 - A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer
membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do
Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos nesta Constituio.
2 - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos
Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos
de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
O art. 5, inciso XXXIII prev que todo o cidado tem o direito informao:
Art. 5, XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;
Ao mesmo tempo, a Carta Constitucional criou o direito de petio:

XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
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b)
Ao Popular
Nascida em plena ditadura militar, atravs da Lei n 4.717, de 29 de junho de

1965, a Ao Popular ganhou novo flego ao ser consagrada pelo artigo 5,
inciso LXXIII, da Constituio Federal de 1988, que dispe:
Art. 5, LXXIII: qualquer cidado parte legtima para propor ao popular
que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o
Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento
de custas judiciais e do nus da sucumbncia;
Hoje um importante instrumento de exerccio da cidadania e do controle

social sobre a Administrao Pblica, que permite ao particular fiscalizar a atuao de seus representantes pblicos, servidores e agentes que tratam da
coisa pblica em todos os nveis hierrquicos administrativos. Seu conceito e
abrangncia so definidos por Hely Lopes Meirelles:
o meio constitucional posto disposio de qualquer cidado para obter a
invalidao de atos ou contratos administrativos ou a estes equiparados
ilegais e lesivos do patrimnio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurdicas subvencionadas com dinheiros pblicos.
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, ao popular

a ao civil pela qual qualquer cidado pode pleitear a invalidao de atos
praticados pelo poder pblico ou entidades de que participe, lesivos ao patrimnio pblico, ao meio ambiente, moralidade administrativa ou ao patrimnio histrico e cultural, bem como a condenao por perdas e danos dos
responsveis pela leso.
Promover a defesa do patrimnio pblico combater danos morais e patrimoniais causados contra o errio por agentes, servidores e representantes pblicos corruptos, por abuso de poder ou m gesto do dinheiro pblico como, por
exemplo, obras com preos superfaturados, contratao de servidores no servio pblico sem prvio concurso pblico, concesso de benefcios fiscais, administrativos e creditcios ilegais, dentre outros.
A Ao Popular pode ter carter preventivo quando se pretende evitar a efetivao do ato ou contrato que venha a causar leso ao patrimnio pblico por
ferir o princpio da legalidade ou da legitimidade. Tem carter repressivo quando procura reparar dano decorrente de tal tipo de ato ou contrato administrativo. Pode tambm deter carter corretivo quando procura corrigir o ato mprobo
executado pelo administrador e supletivo quando a Administrao Pblica deve
fazer ou executar determinado ato obrigado em lei e no o faz, omitindo-se e
trazendo prejuzo ao patrimnio pblico.

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A ao ao mesmo tempo constitutiva e condenatria, uma vez que o que se
pleiteia ao rgo jurisdicional :
A anulao do ato lesivo;
A condenao dos responsveis ao pagamento de perdas ou danos, ou
restituio de bens ou valores.
No necessria a comprovao da lesividade do ato, ou seja, de que houve
efetivo dano material, pecunirio. Desde que o ato seja ilegal, j cabvel a
ao popular. Outro beneficio da ao popular que mesmo no tendo a disposio todos os documentos necessrios para provar os fatos alegados, podese iniciar a ao e requerer ao Juiz que requisite os documentos que faltam
diretamente ao rgo que for mencionado na ao.
c)
Mandado de Injuno
O mandado de injuno est previsto na Constituio da Repblica de 1988,

sob o art. 5, LXXI:
Art. 5, LXXI - conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de
norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e
cidadania;
Trata-se de uma importante ferramenta garantidora de direitos bsicos. So

duas as condies para o seu cabimento:
Ausncia de normas regulamentadoras
Impedimento do exerccio dos direitos constitucionais.
Portanto, no basta que haja a ausncia de norma regulamentadora. Se no
h impossibilidade de exerccio do direito, a ao no cabvel.
A Constituio no fala nada a respeito da legitimidade ativa para o mandado
de injuno, o que nos leva a crer que parte legtima para impetrar o mandado de injuno toda pessoa, fsica ou jurdica, que por falta de uma regulamentao se veja impedida de exercitar direito previsto na Constituio. O
STF tambm vem admitindo o mandado de injuno coletivo, proposto por
entidades associativas na defesa dos interesses de seus filiados.
Por norma regulamentadora entende-se desde leis at portarias, ou seja, pode
ter natureza legal ou regulamentar. O mandado de injuno se configura, assim, como uma forma de se criar e estabelecer um princpio de respeito

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norma constitucional, mesmo que no haja lei regulamentar, para que autoridade pblica no abuse do poder que ora se encontra investido.
H diferentes correntes sobre os efeitos de uma deciso em mandado de injuno e se dividem em duas grandes teorias: concretista e no concretista.
Pelo entendimento concretista, a deciso dada em um mandado de injuno
constitutiva, capaz de declarar a omisso legislativa e implementar o exerccio
do direito at que se elabore a lei pelo poder competente. A posio concretista ainda se divide em concretista geral e concretista individual. Pela concretista
geral os efeitos da deciso so erga omnes, pela concretista individual a deciso s tem efeitos para o impetrante do mandado de injuno.
A posio concretista individual desmembra-se em duas: a concretista individual direta, pela qual o Judicirio, aps reconhecer a omisso legislativa, imediatamente estabelece a norma aplicvel para o caso concreto, implementando
desde j o exerccio do direito para o autor da ao; e a concretista individual
intermediria, segundo a qual o Judicirio, uma vez reconhecida a omisso,
num primeiro momento deve fixar um prazo para que o rgo ou autoridade
competente elabore a norma; permanecendo a inrcia, o Judicirio fixa a regulamentao para o caso em concreto.
Em sentido oposto, a corrente no concretista entende que a deciso do mandado de injuno tem a finalidade de apenas reconhecer formalmente a inrcia
do legislativo, no estabelecendo qualquer medida jurisdicional que estabelea
prontamente condies que viabilizem o exerccio do direito.
O STF adotava predominantemente o entendimento no concretista. Em regra,
o STF entendia que cabe ao Poder Judicirio to-somente dar cincia ao rgo
omisso. Por tal posio, pode-se concluir, na lio de Vicente Paulo, que a deciso proferida em mandado de injuno tem eficcia declaratria reconhecendo a inconstitucionalidade da omisso e mandamental cientificando o
rgo ou a autoridade competente sobre sua mora na edio da norma regulamentadora.
Excepcionalmente, tem a Corte adotado, em algumas de suas decises, uma
posio mais prxima da corrente concretista. Entende a Corte que cabvel a
fixao de prazo para a edio da norma regulamentadora quando o Estado
tiver dupla sujeio passiva no caso, o que se configura, nesse contexto,
quando o Estado, alm de ser o responsvel pela elaborao da norma, tambm ocupar o plo passivo nas relaes jurdicas que resultariam do exerccio
do direito, o que se encontra inviabilizado pela inexistncia da norma. o caso
de uma imunidade tributria, que precisaria de norma do executivo para que a
empresa deixasse de pagar o imposto. O Estado o plo passivo na relao da
imunidade, uma vez que recebe os recursos, e na edio da norma.

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Contudo, ao julgar mandado de injuno acerca do direito de greve dos servidores pblicos, o STF determinou que se utilizasse a Lei de Greve do setor
privado. O CESPE e a ESAF cobraram questes aps este julgamento:
2. (CESPE/TRF-5/2007) A matria acerca dos efeitos da deciso no mandado de injuno no est solucionada em definitivo no mbito do STF. Controverte-se a possibilidade de a prestao jurisdicional no se limitar declarao da mora legislativa, mas
de assegurar, no caso concreto, o exerccio do direito pleiteado, bem assim de fixar
prazo ao rgo do qual emana a omisso.
3. (ESAF/PFN/2007) A conformao constitucional do mandado de injuno tem recebido novas leituras interpretativas do Supremo Tribunal Federal, motivo pelo qual a
deciso nele proferida no se encontra mais limitada possibilidade de declarao da
existncia da mora legislativa para a edio da norma regulamentadora especfica,
sendo atualmente aceitvel a possibilidade, dentro dos limites e das possibilidades do
caso concreto, de uma regulao provisria pelo prprio Judicirio.
As questes so certas. Creio que no podemos ainda dizer em definitivo que o

STF adota a posio concretista, mas podemos observar que se abriu uma
possibilidade ampla dele regulamentar o caso concreto. Com base no histrico
das decises do STF, a posio dominante a no-concretista. Contudo, a
tendncia recente que a Corte esteja revendo esta posio.
d)
Mandado de Segurana Coletivo
O Mandado de Segurana Coletivo outra inovao da CF88, tendo sido criado

com o objetivo de permitir que determinadas pessoas jurdicas fossem a juzo
em defesa de direitos lquidos e certos pertencentes a uma coletividade ou
categoria de pessoas. Evita-se a avalanche de aes idnticas, propostas por
cada um dos membros do grupo, permitindo-se que essas pessoas jurdicas,
atuando em nome prprio, defenda-os coletivamente em juzo.
Segundo o STF, o mandado de segurana coletivo se sujeita s mesmas exigncias e princpios bsicos que o mandado de segurana individual:
Violao ou ameaa de violao a direito lquido e certo;
Ilegalidade ou abuso de poder;
Ato de autoria de autoridade pblica ou de agente de pessoa jurdica no
exerccio de atribuies tpicas do Poder Pblico.
Os legitimados para a propositura do mandado de segurana coletivo esto
elencados no art. 5, LXX da CF, que assim dispe:
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LXX o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:
a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses
de seus membros ou associados;
O objeto do mandado de segurana coletivo ser um direito dos associados,

independentemente de guardar vnculo com os fins prprios da entidade impetrante, exigindo-se, entretanto, que o direito esteja compreendido na titularidade dos associados e que exista em razo das atividades exercidas por eles,
mas no se exigindo que o direito seja peculiar, prprio da classe.
O mandado de segurana coletivo no pode ser utilizado em substituio
ao popular, por meio da qual se defendem interesses de toda a coletividade.
indispensvel que o interesse defendido por meio do writ corresponda a um
direito subjetivo lquido e certo dos membros da classe ou categoria, originando-se do exerccio de suas atividades e que a eles pertena, mesmo que no
lhes seja exclusivo, pertencendo tambm aos membros de outras coletividades
ou aos indivduos em geral. Enfim, o mandado de segurana coletivo busca a
satisfao de direitos lquidos e certos pertencentes aos membros da categoria,
ao passo que a ao popular busca a satisfao de interesses no pertencentes
ao prprio impetrante, mas coletividade.
e)
Ao Civil Pblica
Quando se fala em controle social, abre-se um leque de interesses voltados a

toda comunidade. Por isso, este controle no deve ser exercido somente sobre
os atos da Administrao Pblica, mas tambm sobre os atos de particulares
que atentem contra o patrimnio da coletividade.
A Lei n 7.347/85 teve papel fundamental e inovador na tutela dos interesses
coletivos e difusos, trazendo a ao civil pblica para o ordenamento jurdico
brasileiro. Por se tratar de direitos e interesses inerentes a toda a sociedade,
deu ao Ministrio Pblico ampla legitimidade para atuar, tanto como parte
quanto como rgo fiscalizador dos danos eventuais e efetivos coletividade.
Ela busca a defesa dos interesses relativos ao meio ambiente, bens e direitos
de valor histrico, turstico, artstico, esttico, paisagstico, dos deficientes
fsicos, investidores do mercado de capitais e direitos fundamentais das crianas e dos adolescentes, amparando interesses coletivos e que so chamados
de direitos difusos, coletivos e individuais homogneos. Segundo a Lei da Ao
Civil Pblica:

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Art. 1: regem-se pelas disposies desta lei, sem prejuzo da ao popular,
as aes de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:
I - meio ambiente;
II - ao consumidor;
III - a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;
IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo;
V - por infrao da ordem econmica.
Os interesses ou direitos difusos dizem respeito a um conjunto indeterminado

de cidados entre os quais no existe qualquer vnculo jurdico e a reparao
do prejuzo sofrido ou direito lesado no pode ser quantificado ou divisvel. o
que ocorre, por exemplo, nos crimes contra o meio ambiente.
Os interesses ou direito coletivos so aqueles inerentes a um conjunto determinado de pessoas, so indivisveis, mas existe uma ligao jurdica entre os
membros do grupo ou com a parte que pratica o ato lesivo, pois fazem parte
de um grupo, categoria ou classe. Como exemplo, temos o aumento ilegal e
diferenciado das prestaes de um consrcio, que atinge o interesse coletivo
do grupo consorciado de forma linear.
At 1997 a sentena proferida em ao civil pblica fazia coisa julgada erga
omnes, exceto se o pedido fosse rejeitado por deficincia de provas, hiptese
em que qualquer legitimado poderia intentar outra ao, com idntico fundamento, valendo-se de nova prova. Com a inovao, pretendeu-se restringir a
coisa julgada erga omnes aos limites da competncia territorial do rgo prolator da deciso.
Art. 16. A sentena civil far coisa julgada erga omnes, nos limites da competncia territorial do rgo prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas, hiptese em que qualquer legitimado
poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova
prova. (Redao dada pela Lei n 9.494, de 10.9.1997)
possvel que seja discutida a constitucionalidade de lei mediante ao civil

pblica, mas a deciso no ter o efeito erga omnes, ocorrendo apenas o controle incidental. Na ao civil pblica, a inconstitucionalidade invocada como
fundamento, como causa de pedir, constituindo questo prejudicial ao julgamento do mrito. A constitucionalidade questo prvia (decidida antes do
mrito da ao principal) que influi (prejudica) na deciso sobre o pedido referente tutela do interesse pblico.
Tm legitimidade para propor a ao principal e a ao cautelar:
Ministrio Pblico;

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Defensoria Pblica;
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios;
Autarquia, empresa pblica, fundao ou sociedade de economia mista;
Associao que, concomitantemente
Esteja constituda h pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
Inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.Questes
Comentadas
1.2. Transparncia
O Princpio da Publicidade exige a ampla divulgao dos atos praticados pela
Administrao Pblica, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas em lei. Os
atos administrativos devem ser divulgados para o pblico. A publicidade no
elemento formativo do ato administrativo, portanto no determina sua validade, mas requisito de eficcia e moralidade.
A partir deste princpio exige-se da Administrao Pblica que preste contas de
todos os seus atos, contratos e procedimentos. Deve manter plena transparncia de seus comportamentos, exceto nas hipteses em que o impedir o interesse pblico, nos casos extremos de segurana nacional ou em situaes em que
a divulgao prvia possa eliminar a viabilizao de medidas justificveis.
A CF88 traz este princpio em alguns dispositivos, alm do caput do art. 37.
CF, art. 37, 1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de
orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.
Art. 5, LX - a lei s poder restringir a publicidade dos atos processuais
quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;
XIV - assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da
fonte, quando necessrio ao exerccio profissional;
A publicao no obrigatria para todos os atos administrativos, somente

para os aos gerais de efeitos externos. Ato geral o que tem destinatrios
indeterminados, o ato no visa gerar efeitos sobre apenas uma pessoa determinada ou um grupo de pessoas especfico. Gera efeitos externos o ato que
tem por destinatrios os administrados, e no a prpria administro. Existem

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atos no gerais e no externos que tambm devem ser publicados, como a
nomeao de vocs para um cargo pblico.
Podemos ver, portanto, que o princpio da publicidade est intimamente ligado
com a transparncia. A gesto da coisa pblica no atividade sigilosa, que
deve ser feita s ocultas. Ao contrrio, atividade que a todos interessa. Logo,
ao administrado deve ser propiciado o conhecimento dos atos produzidos pela
Administrao, sejam de interesse individual, sejam de interesse coletivo.
a)
Lei 12.527/2011
Recentemente entrou em vigor a Lei de Acesso Informao, a Lei

12.527/2011, muito importante e que merece uma ateno especial de todos
ns. A Lei regula diversos dispositivos constitucionais que tratam da transparncia na Administrao Pblica.
Trata-se de um avano significativo para a transparncia, pois a lei vem finalmente dar efetividade ao direito de acesso s informaes pblicas. O ponto
mais importante que ela estabelece a publicidade como a regra e o sigilo
como a exceo. E o interessante que no esto sujeitos lei apenas os rgos pblicos, entidades privadas que recebam recursos pblicos tambm:
Art. 1 Esta Lei dispe sobre os procedimentos a serem observados pela Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, com o fim de garantir o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5, no inciso II do 3 do art. 37 e no 2
do art. 216 da Constituio Federal.
Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta Lei:
I - os rgos pblicos integrantes da administrao direta dos Poderes Executivo,
Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judicirio e do Ministrio Pblico;
II - as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de
economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Art. 2 Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, s entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realizao de aes de interesse pblico, recursos pblicos diretamente do oramento ou mediante subvenes
sociais, contrato de gesto, termo de parceria, convnios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congneres.
Assim, aqueles que devem obedecer aos ditames da lei so:

rgos e entidades pblicas dos trs poderes, de todos os nveis de governo (Unio, estados e municpios);
Tribunais de Contas e Ministrio Pblico;

l.
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Administrao indireta: autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista;
Demais entidades controladas direta ou indiretamente pelos entes;
Entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos pblicos
para exercer aes de interesse pblico.
O art. 3 da Lei traz as diretrizes:
Diretrizes do acesso informao
Observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo
como exceo;
Divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes;
Utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao;
Fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia;
Desenvolvimento do controle social da administrao pblica.
Vejam que temos pontos importantes aqui. O sigilo exceo, ou seja, apenas
quando justificado. Veremos melhor adiante. E existe uma srie de informaes que deve ser disponibilizadas independentemente de solicitao.
Os rgos pblicos ganharam uma srie de obrigaes no que concerne gesto da informao:
Art. 6 Cabe aos rgos e entidades do poder pblico, observadas as normas
e procedimentos especficos aplicveis, assegurar a:
I - gesto transparente da informao, propiciando amplo acesso a ela e sua
divulgao;
II - proteo da informao, garantindo-se sua disponibilidade, autenticidade e
integridade; e
III - proteo da informao sigilosa e da informao pessoal, observada a sua
disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrio de acesso.
Assim, no basta dar acesso informao preciso proteg-la, para que se

garanta sua disponibilidade, autenticidade e integridade. Vamos ver esses conceitos, que so as qualidades da informao:
Disponibilidade: qualidade da informao que pode ser conhecida e utilizada por indivduos, equipamentos ou sistemas autorizados;

l.
14

Autenticidade: qualidade da informao que tenha sido produzida, expedida, recebida ou modificada por indivduo, equipamento ou sistema;
Integridade: qualidade da informao no modificada, inclusive quanto
origem, trnsito e destino;
A Lei define ainda que os cidados tm direito de obter:
Orientao sobre os procedimentos para a consecuo de acesso, bem
como sobre o local onde poder ser encontrada ou obtida a informao;
Informao contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus rgos ou entidades, recolhidos ou no a arquivos pblicos;
Informao produzida ou custodiada por pessoa fsica ou entidade privada
decorrente de qualquer vnculo com seus rgos ou entidades, mesmo
que esse vnculo j tenha cessado;
Informao primria, ntegra, autntica e atualizada;
Informao sobre atividades exercidas pelos rgos e entidades, inclusive
as relativas sua poltica, organizao e servios;
Informao pertinente administrao do patrimnio pblico, utilizao
de recursos pblicos, licitao, contratos administrativos; e
Informao relativa:
o implementao, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e aes, bem como metas e indicadores propostos;
o ao resultado de inspees, auditorias, prestaes e tomadas de contas
realizadas pelos rgos de controle interno e externo.
Podemos separar as informaes em diferentes tipos quanto disponibilidade.
Existem aquelas que devem estar disponveis independentemente de solicitao. Segundo a Lei:
Art. 8 dever dos rgos e entidades pblicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no mbito
de suas competncias, de informaes de interesse coletivo ou geral por
eles produzidas ou custodiadas.
Em tais informaes devem constar, no mnimo:

Registro das competncias e estrutura organizacional, endereos e telefones das respectivas unidades e horrios de atendimento ao pblico;
Registros de quaisquer repasses ou transferncias de recursos financeiros;
Registros das despesas;
l.
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Informaes concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
Dados gerais para o acompanhamento de programas, aes, projetos e
obras de rgos e entidades; e
Respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
E para que estas informaes estejam disponveis de forma ampla, imprescindvel o uso das Tecnologias da Informao e Comunicao. Por isso a lei
tambm d uma ateno importante a estes instrumentos, definindo parmetros mnimos a serem obedecidos pela Administrao Pblica. Segundo a Lei:
2 Para cumprimento do disposto no caput, os rgos e entidades pblicas devero utilizar todos os meios e instrumentos legtimos de que dispuserem, sendo obrigatria a divulgao em stios oficiais da rede mundial de
computadores (internet).
A lei define os requisitos a serem obedecidos nos stios da internet:

Conter ferramenta de pesquisa que permita o acesso informao de
forma objetiva, transparente, clara e em linguagem compreensvel;
Possibilitar a gravao de relatrios em diversos formatos eletrnicos, inclusive abertos e no proprietrios, tais como planilhas e texto;
Possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos
abertos, estruturados e legveis por mquina;
Divulgar os formatos utilizados na estruturao da informao;
Garantir a autenticidade e a integridade das informaes disponveis;
Manter atualizadas as informaes disponveis para acesso;
Indicar local e instrues que permitam ao interessado comunicar-se, por
via eletrnica ou telefnica, com o rgo ou entidade detentora do stio; e
Adotar as medidas necessrias para garantir a acessibilidade de contedo
para pessoas com deficincia.
Outro tipo de informao aquela que pode ser solicitada por qualquer cidado. Uma exigncia da Lei a criao do Servio de Informaes ao Cidado,
nos rgos e entidades do poder pblico, para:
Atender e orientar o pblico quanto ao acesso a informaes;
Informar sobre a tramitao de documentos nas suas unidades;
Protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informaes;

l.
16

Segundo a Lei:
Art. 10. Qualquer interessado poder apresentar pedido de acesso a informaes aos rgos e entidades referidos no art. 1 desta Lei, por qualquer meio
legtimo, devendo o pedido conter a identificao do requerente e a especificao da informao requerida.
1 Para o acesso a informaes de interesse pblico, a identificao do requerente no pode conter exigncias que inviabilizem a solicitao.
2 Os rgos e entidades do poder pblico devem viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus stios oficiais na internet.
3 So vedadas quaisquer exigncias relativas aos motivos determinantes da solicitao de informaes de interesse pblico.
A nica exigncia que a Lei estabelece que o pedido conter a identificao do

requerente e a especificao da informao requerida. proibida a exigncia
de que o requerente informe os motivos do pedido. Alm disso, o servio de
busca e fornecimento da informao gratuito, sendo cobrado apenas a Xerox. Caso a informao esteja disponvel no rgo, ele deve disponibiliz-la de
forma imediata. Caso no seja possvel, ele ter 20 dias para:
Comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a reproduo ou obter a certido;
Indicar razes de fato ou de direito da recusa, total ou parcial, do acesso;
Comunicar que no possui a informao, indicar, se for do seu conhecimento, o rgo ou a entidade que a detm, ou, ainda, remeter o requerimento a esse rgo ou entidade, cientificando o interessado da remessa
de seu pedido de informao.
Caso o pedido seja negado, o primeiro recurso ocorre ainda dentro do rgo,
para autoridade de hierarquia superior. Negado mais uma vez, a o recurso
pode ser encaminhado Controladoria Geral da Unio (CGU). Caso a CGU entenda pela procedncia do recurso, ir determinar ao rgo a adoo das providncias necessrias. Se a CGU negar, ainda h mais uma instncia de
recurso, a Comisso Mista de Reavaliao de Informaes.
O terceiro tipo de informao quanto disponibilidade so as informaes sigilosas. Vamos ver a definio da Lei:
III - informao sigilosa: aquela submetida temporariamente restrio de
acesso pblico em razo de sua imprescindibilidade para a segurana da sociedade e do Estado;
Um ponto importante que a informao sigilosa quando imprescindvel para

a segurana do Estado e da sociedade. Porm, este no o nico caso de sigi-

l.
17

lo, a Lei no exclui outras hipteses de sigilo previstas em outras normas, o
segredo de justia e as hipteses de segredo industrial decorrentes da explorao direta de atividade econmica pelo Estado ou por pessoa fsica ou entidade
privada que tenha qualquer vnculo com o poder pblico. A Lei prev os casos
de informaes que so imprescindveis para a segurana:
Informaes imprescindveis para a segurana
Ponham em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do territrio
nacional;
Prejudiquem ou ponham em risco a conduo de negociaes ou as relaes internacionais do Pas, ou as que tenham sido fornecidas em carter sigiloso por outros
Estados e organismos internacionais;
Ponham em risco a vida, a segurana ou a sade da populao;
Ofeream elevado risco estabilidade financeira, econmica ou monetria do Pas;
Prejudiquem ou causem risco a planos ou operaes estratgicos das Foras Armadas;
Prejudicar ou causem risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento cientfico ou
tecnolgico, assim como a sistemas, bens, instalaes ou reas de interesse estratgico nacional;
Ponham em risco a segurana de instituies ou de altas autoridades nacionais ou
estrangeiras e seus familiares; ou
Comprometam atividades de inteligncia, bem como de investigao ou fiscalizao em andamento, relacionadas com a preveno ou represso de infraes.
Outro ponto importante que o carter sigiloso temporrio, ou seja, nenhuma informao pode ter restringido seu acesso para sempre. Tanto que a
Lei estabelece os prazos:
Art. 24. A informao em poder dos rgos e entidades pblicas, observado o
seu teor e em razo de sua imprescindibilidade segurana da sociedade ou
do Estado, poder ser classificada como ultrassecreta, secreta ou reservada.
1 Os prazos mximos de restrio de acesso informao, conforme a
classificao prevista no caput, vigoram a partir da data de sua produo e
so os seguintes:
I - ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos;
II - secreta: 15 (quinze) anos; e
III - reservada: 5 (cinco) anos.
Existem excees, como as informaes que coloquem em risco a segurana

do Presidente da Repblica, que permanecero sigilosas enquanto durar seu

l.
18

mandato, inclusive em caso de reeleio. Tambm pode ser estabelecido como
prazo final do sigilo a ocorrncia de determinado evento, desde que este ocorra antes do transcurso do prazo mximo de classificao.
O carter sigiloso no absoluto, h casos em que o acesso no restringido:
Art. 21. No poder ser negado acesso informao necessria tutela judicial
ou administrativa de direitos fundamentais.
Pargrafo nico. As informaes ou documentos que versem sobre condutas que
impliquem violao dos direitos humanos praticada por agentes pblicos ou a
mando de autoridades pblicas no podero ser objeto de restrio de acesso.
Portanto, caso algum precise de uma informao para solicitar habeas corpus,
por exemplo, no pode ter o acesso negado, mesmo no caso de sigilosa. O
mesmo vale para informaes acerca de atos que atentem contra os direitos
humanos.
A Lei estabelece quem tem competncia para definir o grau de sigilo:
No grau de ultrassecreto, das seguintes autoridades:
o Presidente e Vice-Presidente da Repblica;
o Ministros de Estado e autoridades com as mesmas prerrogativas;
o Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica;
o Chefes de misses diplomticas e consulares permanentes no exterior;
No grau de secreto, as autoridades referidas acima, os titulares de autarquias, fundaes ou empresas pblicas e sociedades de economia mista;
No grau de reservado, as autoridades acima e as que exeram funes
de direo, comando ou chefia, nvel DAS 101.5, ou superior.
A competncia para classificao da informao como ultrassecreta e secreta
pode ser delegada, sendo vedada a subdelegao.
Ao fim do prazo previsto para o sigilo, a informao tornar-se-, automaticamente, de acesso pblico. E cabe aos rgos pblicos manter a disposio em
seu stio na internet o rol das informaes que tenham sido desclassificadas
nos ltimos 12 meses.
Quanto s informaes pessoais, o sigilo tratado de forma diferente. As informaes relativas intimidade, vida privada, honra e imagem tero seu
acesso restrito. O prazo mximo de 100 anos a contar da data de produo
da informao, a no ser que a pessoa autorize sua divulgao ou que alguma
lei traga tal previso. Existem excees, quando as informaes forem necessrias para:
l.
19

Preveno e diagnstico mdico, quando a pessoa estiver fsica ou legalmente incapaz, e para utilizao nica e exclusivamente para o tratamento mdico;
Realizao de estatsticas e pesquisas cientficas de evidente interesse pblico ou geral, previstos em lei, sendo vedada a identificao da pessoa a
que as informaes se referirem;
Cumprimento de ordem judicial;
Defesa de direitos humanos; ou
Proteo do interesse pblico e geral preponderante.
Processo de apurao de irregularidades em que o titular das informaes
estiver envolvido, bem como em aes voltadas para a recuperao de fatos histricos de maior relevncia.
1.3. Participao
Uma das disfunes do modelo racional-legal que a burocracia autoreferida, ou seja, se preocupa mais com suas prprias necessidades e perspectivas do que com as da sociedade. Assim, a administrao pblica gerencial
buscar criar uma srie de ferramentas que permitam que as pessoas possam
participar das decises do Estado e consigam expressar suas demandas. Vamos dar uma olhada em uma questo do CESPE:
4. (CESPE/MDS/2006) Modelos de gesto participativa tensionam a forma de gesto

burocrtica e demandam, para seu efetivo funcionamento, alteraes na forma de se
dirigirem organizaes pblicas e de se gerenciarem seus recursos e procedimentos.
A questo CERTA. Segundo Maria da Glria Gohn, a participao, pelas caractersticas e funo, sinnimo de descentralizao. a transferncia do
poder decisrio para a comunidade. A administrao burocrtica no condizente com modelos de gesto participativa porque a deciso centralizada nos
altos escales e o formalismo impede a sociedade de participar das decises.
Por isso, quando a sociedade passa a exigir uma maior participao, h uma
tenso sobre o modelo burocrtico, que no consegue atender a estas demandas e necessita de maior descentralizao.
Para que haja descentralizao, participao, imprescindvel que haja a
transferncia do poder decisrio. Pateman fala em trs nveis de participao:

l.
20

Pseudoparticipao: os indivduos apenas so consultados sobre algum
assunto e endossam as decises do lder, ou seja, no ocorre, de fato,
participao alguma na tomada de deciso;
Participao parcial: muitos tomam parte no processo decisrio, mas o
poder final de decidir pertence a apenas uma das partes;
Participao plena: cada membro isoladamente tem igual poder de determinar o resultado final das decises.
A descentralizao pode ser vista sob trs dimenses:
Na dimenso poltica, a descentralizao uma estratgia para redistribuio do poder poltico do Estado, do nvel central para os nveis perifricos. Baseia-se na concepo de que a descentralizao afeta as relaes
de poder e introduz novos conflitos nas relaes entre esferas de governo
e na distribuio de poder e bens entre diferentes grupos na sociedade.
Esse entendimento fundamenta-se no conceito de descentralizao como
estratgia para democratizao do poder, atravs da ampliao dos nveis
de participao cidad e da multiplicao de estruturas de poder, com vistas melhoria da eficincia da gesto pblica.
Na dimenso administrativa, a descentralizao refere-se delegao,
ou seja, transferncia de competncias e de funes entre unidades, entre esferas de governo ou entre rgos. Esta concepo de descentralizao justificada em funo da necessidade de se buscar maior eficcia na
gesto pblica, eliminao de intermediaes burocrticas e possibilidade
de um contato mais prximo com o cidado, o que geraria maior fidelidade s demandas sociais e melhor adequao da administrao ao cumprimento de seus objetivos.
Na dimenso social, a descentralizao traduz-se como participao social na gesto pblica. Trata-se de transferncia de parcelas de poder,
competncias e funes da administrao pblica para a sociedade civil.
Pode ocorrer sob diversas formas e com diversas combinaes. Desse
modo, a descentralizao tratada como estratgia de capacitao de
grupos sociais para decidirem sobre problemas da gesto pblica local, seja estruturando formas institucionais capazes de expressar a vontade coletiva nas instncias de tomada de deciso, seja como forma de
possibilitar populao exercer funes de fiscalizao e controle sobre a
gesto dos servios pblicos.

l.
21

a)
Administrao Pblica Societal
Uma coisa importante a divergncia em relao ao fato de se considerar ou

no a administrao gerencial como participativa. Vamos ver uma questo do
CESPE:
5. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administrao pblica societal incorpora aos modelos burocrticos e gerenciais tradicionalmente fechados prticas que ampliam a relao Estado-sociedade, como a instituio de conselhos gestores de polticas pblicas
e o oramento participativo.
A questo foi dada como CERTA. Segundo Ana Paula Paes de Paula, as ltimas
dcadas foram marcadas pela luta dos brasileiros por processo de redemocratizao do pas, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gesto
pblica capaz de torn-lo mais aberto s necessidades dos cidados brasileiros,
mais voltado para o interesse pblico e mais eficiente na coordenao da economia e dos servios pblicos.
Tnia Keinert afirma que a Administrao Pblica no Brasil passou por dois
paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do Pblico como estatal. Era
uma viso centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situao de inexistncia ou negao da sociedade civil. A partir de 1979, com a
crise do Estado, que as atenes voltam-se para a sociedade e o pblico
passa a ser entendido como interesse pblico.
Ana Paula Paes de Paula tambm diferencia estes dois perodos e afirma que
as reformas anteriores dcada de 1970 se caracterizavam pela nfase nos
meios e tcnicas administrativas, fazendo com que as dimenses econmicafinanceira e institucional-administrativa sobrepujassem a dimenso sociopoltica. J a reforma dos anos 1990 se singulariza justamente pela incluso dessa
dimenso no seu debate, mas a forma como os atores polticos abordam tal
dimenso no unnime.
Ao analisar esse contexto histrico, a autora identifica dois projetos polticos
em desenvolvimento e disputa. De um lado est a administrao pblica gerencial, que se alinha ao movimento internacional de reforma do Estado e utiliza como referenciais as experincias do Reino Unido e dos Estados Unidos. De
outro lado, est a administrao pblica societal, que herdou as ideias e propostas dos movimentos contra a ditadura e pela redemocratizao no Brasil
nas dcadas de 1970 e 1980. O tema da insero da participao popular na
gesto pblica o cerne dessa vertente, que se inspira nas experincias alternativas de gesto pblica realizadas no mbito do poder local no Brasil, como
os conselhos gestores e o oramento participativo.

l.
22

Comparando as duas vertentes, a autora afirma que:
Ambas fazem propostas de descentralizao, se dizem portadoras de um
novo modelo de gesto pblica e se opem ao estilo burocrtico de gesto.
Tambm afirmam estar buscando uma ampliao da democracia por meio
de uma maior insero e participao da sociedade organizada na administrao pblica. Em relao abordagem gerencial um desapontamento em
relao aos indicadores de crescimento econmico e progresso social obtidos. Quanto abordagem societal, a vitria de Luiz Incio Lula da Silva nas
ltimas eleies presidenciais gerou uma expectativa de que a mesma se
tornasse a marca do governo federal. No entanto, o que se observa uma
continuidade das prticas gerencialistas em todos os campos, inclusive nas
polticas sociais.
A autora elaborou uma tabela comparativa entre a gerencial e a societal.

Varivel
Societal
Origem
Movimento internacional
pela reforma do Estado,
que se iniciou nos anos
1980 e se baseia principalmente nos modelos
ingls e estadunidense.
Movimentos sociais brasileiros que tiveram incio

nos anos 1960 e desdobramentos nas trs dcadas seguintes.
Projeto Poltico
Enfatiza a eficincia administrativa e se baseia

no ajuste estrutural, nas
recomendaes dos organismos multilaterais internacionais e no
movimento gerencialista.
Enfatiza a participao
popular e procura estruturar um projeto poltico
que repense o modelo de
desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho do Estado e o
paradigma de gesto.
Dimenses estruturais
enfatizadas na gesto
Dimenses econmicofinanceira e institucionaladministrativa.
Dimenso scio-poltica.
Organizao administrativa do aparelho do Estado
Separao entre as atividades exclusivas e noexclusivas do Estado nos

trs nveis governamentais.
No tem uma proposta

para a organizao do
aparelho do Estado e
enfatiza iniciativas locais
de organizao e gesto
pblica.

l.
Gerencial
23

Abertura das instituies

polticas participao
popular
Abordagem de gesto
Participativa no nvel do
discurso, mas centralizador no que se refere ao
processo decisrio,
organizao das instituies polticas e construo de canais de
participao popular.
Participativo no nvel das

instituies, enfatizando a
elaborao de estruturas
e canais que viabilizem a
participao popular.
Gerencialismo: enfatiza a
adaptao das recomendaes gerencialistas para
o setor pblico.
Gesto social: enfatiza a

elaborao de experincias de gesto focalizadas
nas demandas do pblicoalvo, incluindo questes
culturais e participativas.
Ela afirma que, na administrao gerencial, h um discurso participativo, mas

na prtica se enfatiza o engajamento da prpria burocracia pblica ou dos
quadros das organizaes sociais no processo de gesto. A estrutura e a dinmica do aparelho do Estado ps-reforma no apontam os canais que permitiriam a infiltrao das demandas populares.
J a administrao societal realizaria a defesa da esfera pblica no-estatal,
em que a gesto tecnoburocrtica e substituda por um gerenciamento mais
participativo, com dilogo, no qual o processo decisrio exercido por meio de
diferentes sujeitos sociais. A gesto aqui entendida como uma ao poltica
deliberativa, na qual o indivduo participa decidindo seu destino. Em complemento democracia participativa, surge a democracia deliberativa.
Segundo o Dicionrio, deliberao significa: 1. debate com o objetivo de resolver algum impasse ou tomar uma deciso; 2. ao empreendida aps consulta e/ou reflexo. Assim, o carter deliberativo refere-se ao poder de tomar
decises, de ir alm da simples consulta para participar de forma plena.
O xito de uma forma deliberativa de democracia depende da criao de condies sociais e de arranjos institucionais que permitam um dilogo livre e aberto entre cidados. Algumas experincias participativas que tm tais
caractersticas esto em curso: o caso dos conselhos gestores de polticas
pblicas e do oramento participativo. Segundo Ana Paula:
Essas experincias emergiram a partir da vertente societal e se diferenciam
porque colocam em questo a tradicional prerrogativa do Executivo estatal
de monopolizar a formulao e o controle das polticas pblicas permitem a
incluso dos setores marginalizados na deliberao a respeito dos interesse
pblico e possibilitam que os diferentes interesses da sociedade sejam explicitados e negociados num espao pblico transparente.
l.
24

b)
Conselhos de Gesto
Os conselhos gestores foram a grande novidade nas polticas pblicas ao longo

dos anos. Com carter interinstitucional, eles tm o papel de instrumento mediador na relao do Estado com a sociedade e esto inscritos na Constituio
de 1988, e em outras leis no pas, na qualidade de instrumentos de expresso,
representao e participao da populao.
A CF88 adotou como princpio geral a cidadania e previu instrumentos concretos para seu exerccio via a democracia participativa. Leis Orgnicas especficas, ps-1988, passaram a regulamentar o direito constitucional participao
por meio de conselhos deliberativos, de composio paritria entre representantes do poder executivo e de instituies da sociedade civil. Desde ento, um
nmero crescente de estruturas colegiadas passou a ser exigncia constitucional em diversos nveis das administraes (federal, estadual e municipal).
Segundo Raquel Raichelis:
Os conselhos, nos moldes definidos pela Constituio Federal de 1988, so
espaos pblicos com fora legal para atuar nas polticas pblicas, na definio de suas prioridades, de seus contedos e recursos oramentrios, de
segmentos sociais a serem atendidos e na avaliao dos resultados. A composio plural e heterognea, com representao da sociedade civil e do
governo em diferentes formatos, caracteriza os conselhos como instncias
de negociao de conflitos entre diferentes grupos e interesses, portanto,
como campo de disputas polticas, de conceitos e processos, de significados
e resultantes polticos.
Com os conselhos, gera-se uma nova institucionalidade pblica, eles criam

uma nova esfera social-pblica ou pblica no-estatal. Trata-se de um novo
padro de relaes entre Estado e sociedade, porque eles viabilizam a participao de segmentos sociais na formulao de polticas sociais e possibilitam
populao o acesso aos espaos nos quais se tomam decises polticas.
Os conselhos gestores so importantes porque so fruto de lutas e demandas
populares e de presses da sociedade civil pela redemocratizao do pas. Contudo, foram criados em um contexto de uma avalanche de reformas do Estado,
de carter neoliberal, o que faz com que vrios analistas e militantes de movimentos sociais desacreditem os conselhos enquanto possibilidade de participao real, ativa, esquecendo-se de que eles foram reivindicados e propostos
pelos movimentos em passado recente.
Na dcada de 1990 o modelo neoliberal fez com que houvesse uma forte tendncia de concentrao do poder em grupos de presso e de lobbies, indo contra os movimentos de organizao coletiva. Segundo Raquel Raichelis:

l.
25

As diferentes experincias de organizao dos Conselhos atualmente em
curso nas reas da sade, criana e adolescente, assistncia social, cidade,
meio ambiente, cultura e tantas outras, so expresses da busca de novos
canais de participao da sociedade civil na coisa pblica, rumo constituio de esferas pblicas democrticas, embora estejam na contra-corrente
da reforma neoliberal que tende a deslocar os espaos de representao coletiva e de controle socializado sobre o Estado para a ao dos grupos de
presso e de lobbies, desqualificando e despolitizando a fora da organizao coletiva.
Nessa viso, os conselhos se inserem na administrao pblica societal, contra-corrente s reformas gerenciais.
Apesar da importncia que a CF88 deu ao tema, a proliferao de conselhos
gestores s foi ocorrer depois que as reformas operadas pelo Estado brasileiro
vincularam o repasse de recursos financeiros do nvel federal ao estadual e ao
municipal existncia de conselhos. A legislao em vigor no Brasil preconiza,
desde 1996, que para o recebimento de recursos destinados s reas sociais,
os municpios devem criar seus conselhos gestores. Isto explica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu aps esta data.
Foram criados conselhos circunscritos s aes e aos servios pblicos (sade,
educao e cultura) e aos interesses gerais da comunidade (meio ambiente,
defesa do consumidor, patrimnio histrico-cultural), assim como aos interesses de grupos e camadas sociais especficas, como crianas e adolescentes,
idosos, mulheres, etc.
Luciana Tatagiba aponta que os conselhos gestores de polticas pblicas so
espaos pblicos de composio plural e paritria entre Estado e sociedade
civil, de natureza deliberativa, cuja funo formular e controlar a execuo
das polticas pblicas setoriais. A autora, utilizando a diviso proposta pelo
Programa Comunidade Solidria, classifica os conselhos gestores em:
Conselhos de programas: vinculados a programas governamentais concretos, em geral associados a aes emergenciais bem delimitadas quanto
ao seu escopo e a sua clientela. Ex: conselhos de alimentao escolar;
Conselhos de polticas: ligados s polticas pblicas mais estruturadas
ou concretizadas em sistemas nacionais. Ex: conselho de sade, assistncia, de direitos da criana e do adolescente, educao, antidrogas;
Conselhos temticos: sem vinculao imediata a um sistema ou legislao nacional, existem por iniciativa local. Ex: conselho da mulher.

l.
26

A legislao federal preconiza aos conselhos o carter deliberativo, parte do
processo de gesto descentralizada e participativa, e os constitui como novos
atores deliberativos e paritrios.
J vimos que deliberao envolve deciso, no apenas consulta. J a paridade
se refere ao equilbrio entre representantes do Estado e da sociedade civil.
Excepcionalmente, so tripartites os Conselhos de Sade e os de Emprego. No
primeiro caso, participam os segmentos dos usurios (com direito de ocupar
metade das cadeiras do Conselho), dos trabalhadores do setor e dos prestadores de servios pblicos e privados. No segundo caso, a representao se distribui entre governo e representantes dos trabalhadores e dos empresrios.
Um exemplo de composio paritria est na Lei Orgnica da Assistncia Social, a Lei 8.742/93:
Art. 16. As instncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo de assistncia social, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil, so:
I - o Conselho Nacional de Assistncia Social;
II - os Conselhos Estaduais de Assistncia Social;
III - o Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal;
IV - os Conselhos Municipais de Assistncia Social.
Art. 17. Fica institudo o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS),
rgo superior de deliberao colegiada, vinculado estrutura do rgo da
Administrao Pblica Federal responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social, cujos membros, nomeados pelo Presidente da
Repblica, tm mandato de 2 (dois) anos, permitida uma nica reconduo
por igual perodo.
1 O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) composto por 18
(dezoito) membros e respectivos suplentes, cujos nomes so indicados ao
rgo da Administrao Pblica Federal responsvel pela coordenao da
Poltica Nacional de Assistncia Social, de acordo com os critrios seguintes:
I - 9 (nove) representantes governamentais, incluindo 1 (um) representante
dos Estados e 1 (um) dos Municpios;
II - 9 (nove) representantes da sociedade civil, dentre representantes dos
usurios ou de organizaes de usurios, das entidades e organizaes de
assistncia social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro prprio
sob fiscalizao do Ministrio Pblico Federal.
As novas estruturas inserem-se na esfera pblica no-estatal e, por fora de

lei, integram-se com os rgos pblicos vinculados ao Poder Executivo voltados para polticas pblicas especficas, responsveis pela assessoria e suporte
l.
27

ao funcionamento das reas onde atuam. Eles so compostos, portanto, por
representantes do poder pblico e da sociedade civil. Esta a principal diferena dos conselhos gestores em relao aos conselhos populares e comunitrios,
j que estes so compostos exclusivamente de representantes da sociedade
civil, cujo poder reside na fora da mobilizao e da presso e, usualmente,
no possuem assento institucionalizado junto ao poder pblico.
Contudo, apesar do carter deliberativo previsto em lei, isto no garante uma
efetiva atuao dos conselhos gestores. Existem muitos problemas associados
a sua atuao, que inibem uma real participao da sociedade.
O acompanhamento das prticas dos Conselhos nas diferentes polticas sociais e nos vrios nveis governamentais, revela o controle do Estado sobre
a produo das polticas pblicas, e aponta os riscos de burocratizao, cooptao e rotinizao do seu funcionamento. A centralizao do poder nas
mos do executivo fragiliza, em muitos casos, a autonomia dos Conselhos
diante das condies que os governos renem para interferir, neutralizar ou
mesmo minar suas aes e decises.
So inmeros os exemplos que expressam essa interferncia em todos os nveis, que vo desde a sonegao de informaes, principalmente as relativas
ao oramento, e das decises governamentais que passam ao largo dessa instncia coletiva, at a nomeao dos representantes da sociedade civil sem a
mediao de processo eleitoral democrtico, mudanas unilaterais e manipulao nas regras da eleio, cooptao de conselheiros, presidncias impostas,
etc. Segundo Maria da Glria Gohn:
Vrios pareceres oficiais tm assinalado e reafirmado o carter apenas consultivo dos conselhos, restringindo suas aes ao campo da opinio, da consulta e do aconselhamento, sem poder de deciso ou deliberao. Nos
municpios sem tradio organizativo-associativa, os conselhos tm sido
apenas uma realidade jurdico-formal e muitas vezes um instrumento a
mais nas mos dos prefeitos e das elites, falando em nome da comunidade,
somo seus representantes oficiais, no atendendo minimamente aos objetivos de se tornarem mecanismos de controle e fiscalizao dos negcios pblicos.
A questo da representatividade e da paridade constituem problemas cruciais a

serem melhor definidos nos conselhos gestores de uma forma geral. Os problemas decorrem da no existncia de critrios que garantam uma efetiva
igualdade de condies entre os participantes. A participao deve ser paritria, mas ela no deve ser uma questo apenas numrica.
A disparidade de condies para participao em um conselho de membros
advindos do governo daqueles advindos da sociedade civil grande. Os primei-

l.
28

ros trabalham em atividades dos conselhos durante seu perodo de expediente
de trabalho normal remunerado, tm acesso aos dados e informaes, tm
infra-estrutura de suporte administrativo, esto habituados com linguagem
tecnocrtica, etc. Eles tm o que os representantes da sociedade civil no tm.
Faltam cursos ou capacitao aos conselheiros de forma que a participao
seja qualificada em termos, por exemplo, da elaborao e gesto das polticas
pblicas.
Outro problema que o carter deliberativo das decises dos conselhos no
garante sua implementao efetiva, pois no h estruturas jurdicas que dem
amparo legal e obriguem o Executivo a acatar as decises dos conselhos.
c)
Conferncias
As conferncias funcionam como uma extenso dos conselhos gestores. Por

exemplo, a Lei 8.142/90, que dispe sobre a participao da comunidade na
gesto do SUS:
Art. 1 O Sistema nico de Sade (SUS), de que trata a Lei n 8.080, de 19
de setembro de 1990, contar, em cada esfera de governo, sem prejuzo
das funes do Poder Legislativo, com as seguintes instncias colegiadas:
I - a Conferncia de Sade; e
II - o Conselho de Sade.
1 A Conferncia de Sade reunir-se- a cada quatro anos com a representao dos vrios segmentos sociais, para avaliar a situao de sade e
propor as diretrizes para a formulao da poltica de sade nos nveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por
esta ou pelo Conselho de Sade.
2 O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio,
profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no
controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do
governo.
Assim, as conferncias na sade ocorrem periodicamente, num perodo de

quatro anos, funcionando como uma discusso ampla a respeito da poltica de
sade. Em outras reas, a periodicidade pode ser diferente.
No em todas as polticas que obrigatria a criao de conselhos e conferncias. Na sade, h a obrigao de criao de conselhos e conferncias nas
trs esferas de governo federal, estadual e municipal.

l.
29

d)
Audincias Pblicas
As audincias pblicas so exigncias legais para que a sociedade tome parte

no processo de discusso da formulao das leis e das polticas pblicas. A
funo primordial da audincia pblica a troca de informaes entre a administrao e os cidados. Trata-se de uma atividade de natureza consultiva,
pois as opinies colhidas no vinculam a deciso da autoridade. Assim, embora
seja uma conquista de grande importncia poltica que prima pelo exerccio da
democracia e da cidadania, no possui obrigatoriedade absoluta.
Os pases latino-americanos tm adotado duas formas distintas de realizar
audincias pblicas. Alguns estabelecem que em determinada data o legislativo
aberto sociedade, para que esta apresente queixas e sugestes. Outros
abrem a participao dentro das comisses do Legislativo. O Brasil adota este
segundo tipo. Segundo a CF88:
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes e
temporrias, constitudas na forma e com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao.
2 - s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe:
II - realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil;
As audincias pblicas tm possibilitado que segmentos da sociedade participem das discusses legislativas, apresentando pontos de vista que ora correspondem a vises tcnicas a respeito do assunto em questo, ora tm a funo
de trazer sem subterfgios os interesses especficos para dentro do debate
parlamentar. Em qualquer dos casos, trata-se de um avano no sentido de
estreitar a relao entre representantes e representados.
Vamos ver alguns exemplos na legislao.
Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico:
os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de
contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses
documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes
oramentrias e oramentos;
A Lei 11.653 de 2008, que trata do PPA 2008-2011, dispe que:

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30

Art. 20. O Poder Executivo e o Poder Legislativo promovero a participao da
sociedade na elaborao, acompanhamento e avaliao das aes do Plano de
que trata esta Lei.
Pargrafo nico. As audincias pblicas regionais ou temticas, realizadas durante a apreciao da proposta oramentria, com a participao dos rgos
governamentais, estimularo a participao das entidades da sociedade civil.
O STF comeou tambm a adotar as audincias pblicas como forma de permitir uma discusso maior acerca de temas importantes, permitindo assim uma
abertura do procedimento de interpretao constitucional. A primeira audincia
pblica foi realizada em 2007, para discutir a constitucionalidade da Lei de
Biossegurana, que tratava do uso de clulas-tronco embrionrias.
Apesar dos grandes avanos conquistados e da maior participao da sociedade, as audincias, contudo, no possuem carter vinculante, ou seja, as posturas defendidas nas audincias no tm relao com as concluses a que devam
chegar os parlamentares. Nesse sentido, embora se reconhea que elas so
um estgio importante do debate pblico, considera-se que o peso das audincias relativamente menor do que o das outras formas de participao.
A crtica mais comum refere-se ao fato de que a populao no devidamente
esclarecida sobre seus direitos. E, em certos casos, os cidados so convocados para a audincia pblica num momento procedimental em que acordos j
foram firmados com as empresas, governos e setores interessados.
Por exemplo, na poltica ambiental, Vasconcelos afirma que as audincias pblicas so exigidas pela legislao como uma etapa do processo de licenciamento a empreendimentos que gerem impactos no meio ambiente. Dessa
forma, propem-se a ser um espao democrtico para o debate e a troca de
ideias entre os diferentes setores da sociedade. No entanto, na realidade, costumam ser essencialmente expositivas, apresentando aos interessados informaes muitas vezes complexas, que no so apreendidas no pouco tempo
disponvel. O debate considerado insuficiente, e as reflexes e ideias surgidas
geralmente no so levadas em considerao para o aperfeioamento do planejamento e da execuo das polticas, tornando esse modo de participao
popular meramente uma formalidade legal, cuja importncia passa a ser apenas constar no processo de licenciamento.
Segundo Andra Zhouri:
Concebido como espao de debates sobre a viabilidade dos empreendimentos,
na prtica este procedimento configura-se to-somente como uma formalizao do processo de licenciamento ambiental, um jogo de cena de procedimentos democrticos e participativos. Programadas para uma etapa do
licenciamento j em curso, as Audincias acontecem tardiamente, quando decises j foram tomadas e as dificuldades de acesso documentao apontaProf. Rafael Encinas
l.
31

das anteriormente dificultam uma participao informada. No Brasil, os relatos
tcnicos das Audincias, em geral, apenas contabilizam os participantes e as
posies a favor e contra o empreendimento, como num jogo esportivo. O
contedo do debate raramente consta dos relatos, e as dvidas e questionamentos da populao nunca so respondidas. por essa via que as comunidades atingidas, como sujeitos ativos, so negligenciadas e transformadas em
meras legitimadoras de um processo previamente definido.
e)
Oramento Participativo
O oramento participativo faz parte do processo de descentralizao do poder

para os governos locais promovido pela CF88. na esfera local que a sociedade pode realmente participar, na comunidade que as pessoas tm voz. Assim, nos governos municipais que o oramento participativo ganhou mais
fora. Muitos associam o surgimento do oramento participativo experincia
do municpio de Porto Alegre, a partir de 1989, mas outras iniciativas j haviam sido empreendidas no Brasil no final dos anos 1970, ainda durante o regime militar.
Alguns estados j se utilizam dessa ferramenta, e na esfera federal o que temos por enquanto ainda so promessas. O governo federal divulgou em maro
de 2007 a criao de um Grupo de Trabalho interministerial com o objetivo de
formular propostas de participao da sociedade no acompanhamento da elaborao e execuo dos trs principais instrumentos da administrao pblica
o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria
Anual, dando um passo na direo do Oramento Participativo. No entanto,
at hoje no h produtos concretos deste grupo de trabalho.
Como vimos acima, para que haja uma verdadeira participao, uma participao plena, preciso que a deciso seja compartilhada. Assim, o oramento
participativo, da mesma forma como os conselhos gestores, tambm tem carter deliberativo. No podemos pensar que OP esteja associado noo de democracia direta, que prev a participao de todos os cidados em todas as
decises a eles pertinentes. Temos no caso do OP um hibridismo, em que h
uma articulao entre democracia representativa e democracia participativa.
Num primeiro nvel, o local, h a participao direta; j no nvel regional, temos as assembleias, com mecanismos de delegao, mediante escolha de
delegados e conselheiros nas esferas de representao regional e municipal.
Em Porto Alegre, por exemplo, o Oramento Participativo consiste em um processo com duas rodadas de assembleias regionais e temticas intercaladas por
uma rodada de assembleias ao nvel local. Em uma segunda fase, se d a instalao do Conselho do Oramento Participativo, um rgo de conselheiros
representantes das prioridades oramentrias decididas nas assembleias regionais e locais.
l.
32

De acordo com Avritzer, se baseia em quatro elementos, quais sejam:
Princpios do Oramento Participativo
a cesso da soberania pelos detentores dos cargos eletivos do poder
executivo, pela criao de um conjunto de espaos participativos
(assembleias regionais e temticas) nos quais todos os cidados podem
participar com igual poder de deliberao;
a articulao da participao local ou direta, por intermdio das
assembleias regionais, com mecanismos de delegao, mediante
escolha de delegados e conselheiros nas esferas de representao
regional e municipal;
a autodeterminao na formulao das regras e critrios de participao
e distribuio de recursos, vinculando o OP a uma tradio de
reconstituio de uma gramtica social participativa na qual as regras
da deliberao so determinadas pelos prprios participantes;
o objetivo de promoo da reverso das prioridades na

distribuio dos recursos pblicos, privilegiando os setores mais
carentes da populao
De acordo com o primeiro princpio, ao institurem o OP, os polticos esto

abrindo mo de parte de seu poder, transferindo para a sociedade a deciso
acerca da destinao de parcela dos recursos pblicos. Com isso, a programao oramentria ganha em legitimidade, se aproximando dos anseios da sociedade. Segundo Roberto Coelho:
Ao promover a discusso popular sobre o contedo do oramento pblico, o
Oramento Participativo inaugura acessos ou caminhos para que informaes fluam tanto para o lado do governo quanto para o lado dos cidados. O
Oramento Participativo possibilita que o governo capte, com maior facilidade e preciso, as demandas sociais. Tais informaes so imprescindveis
para a fundamentao de decises ligadas alocao dos recursos pblicos.
No podemos dizer que o Executivo obrigado a acatar as decises tomadas

nos fruns do oramento participativo. A competncia para a iniciativa de lei
oramentria privativa do Executivo, portanto ele quem define a proposta
do oramento. O Supremo Tribunal Federal julgou a Ao Direta de Inconstitucionalidade contra o artigo de lei do Estado de Santa Catarina,
Art. 20. Compete ao Conselho Estadual do Oramento Regionalizado elaborar o relatrio final das propostas aprovadas nas audincias pblicas regionais e encaminh-las Gerncia do Oramento da Secretaria de Estado da
Fazenda, para incluso na Proposta de Oramento Anual.

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33

O Relator Ministro Seplveda Pertence afirmou que tal dispositivo no fere o
art. 165 da CF, uma vez que as propostas resultantes das audincias pblicas
no compelem o Poder Executivo ao seu aproveitamento, apenas indicam, no
havendo que se falar, pois, em ofensa ao princpio da independncia dos poderes. Caso houvesse tal vinculao, o artigo seria considerado inconstitucional,
uma vez que a iniciativa dos projetos de lei oramentrios do Poder Executivo.
Contudo, mesmo no havendo esta vinculao, o oramento participativo confere maior fidelidade ao oramento, j que o Estado est ouvindo o que a sociedade tem a dizer.
A segunda caracterstica apontada por Avritzer se refere ao fato de o OP conjugar a participao direta com a participao representativa. Numa primeira
rodada de assembleias locais, as pessoas podem ir participar do OP. J numa
segunda rodada, as assembleias so mais regionais e envolvem a eleio de
representantes.
A terceira caracterstica aborda o princpio da auto-regulao do OP. As prprias assembleias estabelecem suas regras de funcionamento, conferindo bastante dinamicidade ao OP.
Por fim, vrios estudos tm demonstrado que o OP representa um mecanismo
eficaz na reduo das desigualdades sociais, j que os recursos so destinados
para aqueles que mais precisam deles.
Srgio de Azevedo enumera algumas vantagens do OP. Primeiro, ele aumenta
a visibilidade do processo oramentrio, anteriormente percebido apenas como
assunto de especialistas. Cresce o nmero de pessoas envolvidas com a temtica, possibilitando o aumento do controle social e do comprometimento do
poder pblico municipal com prticas mais transparentes
Alm disso, trata-se de um processo educativo. Segundo o autor:
O Oramento Participativo um processo educativo que, atravs de um
formato institucional engenhoso, permite, a partir de demandas particularistas e locais mediante um processo de filtragem e de negociaes sucessivas , discutir questes mais amplas da cidade. Os participantes iniciam o
processo com uma viso micro (a casa, a rua e, no mximo, o bairro) e
uma pauta maximalista (demandando todas as necessidades bsicas); paulatinamente, com o desenrolar do processo, passou a ter uma viso mais
abrangente da cidade, dos problemas urbanos e das limitaes governamentais, e a defender, portanto, uma pauta vivel. Em suma, ocorre um
aprendizado da poltica como arena de alianas, negociaes, conflitos e
barganhas.

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Portanto, o carter educativo do oramento participativo se refere possibilidade da comunidade poder entender de forma mais ampla os problemas do
municpio, deixando de olhar apenas para os buracos na sua rua, da rvore
que est invadindo seu quintal, para se preocupar com aqueles problemas que
afetam a coletividade. Alm disso, a pessoa passa a entender melhor as limitaes da atuao estatal, passando a buscar solues que possam ser alcanadas.
Acredita-se que o Oramento Participativo tem potencial de atuao como indutor de capital social. Na medida em que o OP incentiva um envolvimento
maior dos indivduos com questes coletivas e, por consequncia, com o Poder
Pblico, verifica-se uma tendncia por maior organizao dos indivduos enquanto sociedade civil, alm da formao e capacitao de lideranas. Os participantes do oramento participativo desenvolvem uma srie de habilidades
democrticas, principalmente no que diz respeito aquisio de hbitos indispensveis ao processo de tomada de deciso coletiva.
Outra questo crucial diz respeito s transformaes poltico-administrativas
advindas da mobilizao da sociedade. Cabe aqui destacar que em numerosas
experincias analisadas o Legislativo Municipal, inicialmente refratrio ao novo
procedimento, termina se no abrindo mo pelo menos reduzindo consideravelmente o exerccio do seu poder de veto s prioridades definidas pelo Oramento Participativo, quando percebe a legitimidade social do mesmo e sente
a presso da sociedade organizada durante o processo legislativo.
Srgio de Azevedo fala ainda de outra vantagem do OP:
Alm disso, atingem-se frontalmente as prticas clientelistas de alocao de
recursos. De fato, considera-se que o maior mrito do Oramento Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e progressistas
com a capacidade de competir vantajosamente com as prticas clientelistas.
Tanto assim que nas municipalidades onde o Oramento Participativo tem
sido adotado regularmente at mesmo polticos de tradio clientelista vm
percebendo que contrapor-se a ele resulta em expressivo nus poltico.
O oramento participativo, apesar de no ter carter vinculador, traz mais

fidelidade da programao dos investimentos em relao s necessidades sociais, at mesmo por que a presso da sociedade passa a ser maior. mais fcil
o controle social j que as pessoas esto participando do processo. Os Legislativos Municipais, por exemplo, normalmente refratrios a ideia do oramento
participativo, acabam por, se no abrindo mo, pelo menos reduzindo consideravelmente o exerccio de seu poder de veto.
Por fim, merece registro o impacto modernizador produzido pelo Oramento
Participativo sobre as diferentes agncias pblicas municipais responsveis
pelas obras e prestao de servios sociais. Em que pesem as iniciativas con-

l.
35

vencionais de modernizao implementadas (reformas administrativas, reformulao dos organogramas etc.), verificou-se um significativo consenso de que
as transformaes e o aumento da eficincia daqueles rgos deveriam ser,
em grande parte, debitados presso e maior capacidade de fiscalizao dos
cidados propiciadas pelos instrumentos disponibilizados pelo Oramento Participativo.
Apesar destas vantagens tambm devemos ter em mente que o oramento
participativo apresenta alguns problemas e desafios. Vamos ver alguns:
Se por um lado o OP reduz as prticas clientelistas no processo de alocao de recursos, por outro, em diferentes experincias, constataram-se
tentativas, por parte dos polticos tradicionais, de capturar o OP. Os polticos de corte clientelista e os grupos que possuem controle sobre algum
tipo de recurso estratgico procuram, por vezes, atuar no sentido de
adaptar prticas clientelistas aos novos procedimentos do Oramento Participativo.
O OP enfrenta o chamado engessamento dos gastos oramentrios, que
reduz consideravelmente as margens de manobra na alocao de recursos
do poder executivo nos trs mbitos de governo. Na verdade, devido a
dotaes previamente definidas em lei e s despesas de custeio da mquina pblica municipal, no grande o volume de recursos cuja alocao
pode ser decidida atravs do Oramento Participativo.
Apesar presso da sociedade para que as decises OP sejam implementadas, os rgos e as empresas pblicas voltados para a realizao das
obras no tm desempenhado, muitas vezes, sequer o papel de viabilizar
a aplicao efetiva dos parcos recursos disponveis. Na maioria dos casos
estudados, o percentual e os valores absolutos das verbas disponibilizadas
foram relativamente baixos para o porte das respectivas cidades, no ultrapassando 10% da receita prpria do municpio.
H uma baixa participao da classe mdia, que se sente sem condies
de disputar benfeitorias com os setores populares (maiores em nmero e
em nveis de carncia), e uma baixa participao dos setores populares de
mais alto nvel de pobreza (e de baixa capacidade organizacional), dificultando que se atinja os grupos mais necessitados;
Devido dificuldade de aprovao de projetos estratgicos de longo prazo, no lugar de inmeras pequenas obras pulverizadas, muitas prefeituras
optaram por no incluir os projetos estratgicos no Oramento Participativo;

l.
36

f)
Ouvidorias
A implementao de Ouvidorias Independentes se constitui em mais um forma

de controle social, na medida em que essas ouvidorias tm como objetivo fundamental servir de interlocutores entre a sociedade civil e os rgos pblicos
responsveis legais pela constatao e defesa dos direitos que, por ventura,
sejam violados.
Segundo Vaz, o princpio bsico do trabalho de um ouvidor o de ser um representante dos cidados dentro do governo, atuando de forma independente
no desempenho de suas funes, funcionando como uma crtica interna da
administrao pblica, sob a tica do cidado. um canal de comunicao
direta entre o cidado e o governo. O trabalho do ombudsman realizado em
carter individual.
Para isso, as solicitaes rotineiras devem ser acolhidas por telefone ou
pessoalmente por uma equipe treinada para isto. A interveno direta do
ouvidor fica reservada para reclamaes sobre servios, solicitaes no
atendidas e problemas j notificados e no resolvidos.
Atuando dessa forma, o ombudsman pode se converter em uma fonte de informaes de avaliao dos servios pelos cidados
No h previso legal expressa sobre as ouvidorias na Constituio Federal,
nem em nenhuma lei complementar ou ordinria. Contudo a Emenda Constitucional n 19 de 1998 alterou a redao do art. 37 da CF/88:
3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao
pblica direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios;
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre
atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII;
III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo
de cargo, emprego ou funo na administrao pblica.
Por meio de uma interpretao extensiva deste dispositivo, podemos consider-lo a base legal para a institucionalizao de ouvidorias no poder pblico,
cuja lei regulamentadora ainda no foi editada. Vamos ver uma questo:
6. (ESAF/APO-MPOG/2008) Embora no chegue a impedir a realizao do trabalho

das ouvidorias municipais, estaduais e federais, a falta de uma legislao federal especfica que regulamente a funo das ouvidorias no pas considerada uma das principais falhas do sistema brasileiro de ouvidorias.

l.
37

O Decreto N 3.507, de 13 de junho de 2000, estabeleceu as diretrizes normativas para a fixao de padres de qualidade do atendimento prestado pelos
rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta, indireta e fundacional que atendem diretamente aos cidados. Observou o 2 do Art. 40 do
Decreto a obrigatoriedade da aferio do grau de satisfao dos usurios com
o atendimento recebido, indicando a necessidade da instituio de uma unidade administrativa ou metodologia para realiz-la.
No contexto da qualidade, o texto constitucional e as disposies contidas no
Decreto 3.507 sugerem a instalao de um organismo ou servio de ouvidoria
na Administrao Pblica. Por isso a maioria das ouvidorias que foram criadas
na esfera federal tem por objetivo o aprimoramento das prticas administrativas e dos servios prestados ao cidado.
A funo de ouvidoria empregada na Administrao Pblica e corresponde
de ombudsman, mais usual na iniciativa privada. Seus propsitos so: receber
observaes, queixas e dvidas dos cidados; buscar solues e respostas a
tais comunicaes; e subsidiar os gestores com dados e informaes que promovam o aprimoramento das atividades e servios pblicos.
Com a publicao do Decreto n 4.177 de 2002, a Corregedoria-Geral da Unio
incorporou a competncia de Ouvidoria-Geral, com jurisdio sobre toda a
administrao do Executivo Federal, atrada do Ministrio da Justia, que resguardou apenas a Ouvidoria-Geral de Direitos Humanos. Desde ento, a Corregedora-Geral tem estimulado os demais ministros a criarem ouvidorias em
suas pastas.
Segundo Eliana Pinto, antiga Ouvidora-Geral da Unio, so quatro os princpios
fundamentais da ouvidoria:
ser um instrumento de democracia;
um rgo de controle;
um espao de resoluo de conflitos extra-judicial; e
uma ferramenta para melhoria da gesto.
A Ouvidoria Pblica busca a soluo de conflitos extrajudiciais, por isso se torna mediadora eficaz. No apenas canal inerte entre o cidado e a administrao pblica. A agregao e anlise das reclamaes recebidas devem servir
de base para dois procedimentos importantes: informar a estrutura gerencial
do organismo sobre a incidncia de problemas, servindo como indutor de mudanas estruturais, e informar ao pblico sobre as mudanas introduzidas na
estrutura como resultado da atividade.
Segundo Eliana Pinto:

l.
38

As ouvidorias no devem ser voltadas para as atividades fins dos rgos,
mas para o seu funcionamento na consecuo dessas atividades, tendo como objetivo a qualificao do prprio rgo ao qual ela est vinculada, propondo solues viveis e, sempre que possvel, aceitvel por todas as
partes envolvidas, atuando como mediadora na definio das polticas pblicas, pois sua matria prima envolve questes referentes a cidadania e o
fortalecimento de seus conceitos.
A Ouvidoria-Geral da Unio integra a Controladoria Geral da Unio e tem como

competncias, segundo o Decreto 5.683 de 2006:
Art. 14. Ouvidoria-Geral da Unio compete:
I - orientar a atuao das demais unidades de ouvidoria dos rgos e entidades do Poder Executivo Federal;
II - examinar manifestaes referentes prestao de servios pblicos pelos rgos e entidades do Poder Executivo Federal;
III - propor a adoo de medidas para a correo e a preveno de falhas e
omisses dos responsveis pela inadequada prestao do servio pblico;
IV - produzir estatsticas indicativas do nvel de satisfao dos usurios dos
servios pblicos prestados no mbito do Poder Executivo Federal;
V - contribuir com a disseminao das formas de participao popular no
acompanhamento e fiscalizao da prestao dos servios pblicos;
VI - identificar e sugerir padres de excelncia das atividades de ouvidoria
do Poder Executivo Federal;
VII - sugerir a expedio de atos normativos e de orientaes, visando corrigir situaes de inadequada prestao de servios pblicos; e
VIII - promover capacitao e treinamento relacionados s atividades de
ouvidoria.
2. Novos Arranjos de Polticas Pblicas

Ao longo do curso estudamos itens que tambm se encaixam aqui. Vimos na
aula passada os consrcios pblicos e a gesto local, novos arranjos relacionados com a coordenao federativa. Vimos acima os conselhos gestores. Nesta
aula veremos as redes de polticas pblicas, tema que tambm estudado na
disciplina de Adm. Pblica e Gesto Governamental. Assim, para quem est
fazendo o outro curso, no h necessidade de estudar essa parte da aula.
2.1 Redes de Polticas Pblicas

A sociedade tem se organizado cada vez mais na forma de redes. Manuel Castells escreveu o livro Sociedade em Rede - A Era da informao: Economia,
l.
39

sociedade e cultura. O autor descreve a sociedade contempornea como uma
sociedade globalizada, centrada no uso e aplicao de informao e conhecimento, cuja base material est sendo alterada aceleradamente por uma revoluo tecnolgica concentrada na tecnologia da informao e em meio a
profundas mudanas nas relaes sociais, nos sistemas polticos e nos sistemas de valores. Castells define rede como conjunto de ns interconectados:
Redes so estruturas abertas capazes de expandir de forma ilimitada, integrando novos ns desde que consigam comunicar-se dentro da rede, ou seja, desde que compartilhem os mesmos cdigos de comunicao (por
exemplo, valores ou objetivos de desempenho). Uma estrutura social com
base em redes um sistema aberto altamente dinmico suscetvel de inovao sem ameaas ao seu equilbrio
As redes tambm so chamadas de estruturas reticulares ou policntricas.

Reticulado se refere a qualquer coisa que tenha o formato de rede. Policntrica
porque a rede no possui um centro nico, no h uma hierarquia estabelecida. Para Viviane Amaral:
De modo geral, a formao de redes, em seus diversos nveis e aplicaes,
tem sido considerada, tanto na prtica quanto na teoria, um mecanismo de
flexibilizao das relaes entre as pessoas, capaz de potencializar o compartilhamento de informao entre organizaes e indivduos e de contribuir
para a gerao de conhecimento e inovao tecnolgica.
Assim, as redes tm como principal caracterstica justamente a flexibilidade, a

no padronizao das formas de relacionamento. No deve haver um padro
determinando como as pessoas devem se relacionar.
As redes se caracterizam pelo compartilhamento de informaes e pela diferenciao do conhecimento. Segundo Eni Aparecida:
As redes de organizaes consistem em um tipo de agrupamento cujo objetivo principal fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando em redes, as organizaes podem complementar-se umas s outras.
A autora cita Joo Luiz Passador, segundo o qual, na formao das redes organizacionais, podemos identificar trs variveis determinantes:
Diferenciao: quando a organizao est em rede, pode prover seus
benefcios inovadores a todos os seus participantes. O mesmo no ocorre
em uma organizao isolada, dado que a diferenciao pode gerar elevao em seus custos;
Interdependncia: traduz um mecanismo que prediz a formao de redes e por isso mesmo sugere uma cultura de unidade organizacional;

l.
40

Flexibilidade: entendida tanto no aspecto inovador e produtivo como no
prprio aspecto organizacional, uma das mais fortes caractersticas das
redes.
Antes de entrarmos nas redes de polticas pblicas, vamos ver os conceiotos
bsicos relacionados com as redes nas organizaes
a)
Organizaes em Rede
Na opinio de vrios autores, as redes organizacionais nascem como consequncia da coexistncia de vrios fatores. Em primeiro lugar, elas nascem como resposta s drsticas mudanas ambientais que fazem crescer a
necessidade de interdependncia. A organizao em larga escala integrada
verticalmente ou a empresa pequena isolada no conseguem a sobreviver nesse ambiente altamente mutvel e a rede apresenta-se como alternativa vivel.
E, por fim, as caractersticas da tarefa que desempenha uma organizao tambm influenciam na ocorrncia desse fenmeno. Em condies de demanda de
muitos recursos especializados, necessidade de processamento de informao,
estreito contato com os clientes e prevalncia de trocas baseadas em customizao, a rede prolifera.
As empresas buscam uma maior capacidade de adaptao s mudanas, seja
atravs de redes estabelecidas com outras organizaes, seja atravs de uma
maior flexibilidade interna.
As novas tecnologias de informao, apesar de no serem a causa dessas mudanas, oferecem a infra-estrutura necessria para a emergncia das redes
organizacionais. Elas fazem possvel a integrao das empresas ao longo da
rede.
Vejamos agora as redes que ocorrem internamente e externamente s organizaes.
Intraorganizacionais X Interorganizacionais
As redes intraorganizacionais ocorrem dentro das organizaes. A fim de assimilar os benefcios da flexibilidade da rede, a prpria empresa teve que se
converter em uma rede e dinamizar cada elemento de sua estrutura interna. A
principal mudana pode ser definida como a passagem da burocracia vertical
empresa horizontal.
Enquanto na burocracia estabelecido um conjunto fixo de relaes para processar todos os problemas e so criados departamentos para desempenhar
determinadas atividades, a organizao-rede molda a si mesma segundo a
ocorrncia de cada problema especfico. No podemos mais falar em um tipo
l.
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de departamentalizao especfica, j que os funcionrios so alocados em
diversos trabalhos diferentes, em equipes diferentes.
A caracterstica principal dessa organizao o seu grau de integrao. Em um
tipo ideal de organizao-rede, todos os membros so integrados. Grupos ou
categorias formais, alocao geogrfica ou foco nos mercados especficos, no
so barreiras significativas para a interao. Relaes interpessoais de todos os
tipos comunicao formal, conselhos, socializao etc. so estabelecidas
facilmente entre e dentro grupos ou categorias formais. Essas organizaes
so mais adaptveis aos ambientes complexos, variveis e turbulentos, onde
se demanda flexibilidade.
A emergncia de redes organizacionais fortemente relacionada com esse
conceito de flexibilidade, geralmente utilizado para se referir a um conjunto de
capacidades e atribuies.
J as redes interorganizacionais ocorrem na cooperao entre organizaes
diferentes. Os termos organizao rede, formas rede de organizao, rede
inter-empresas, redes organizacionais, especializao flexvel ou quaseempresas tm sido frequentemente utilizados para se referir coordenao
que se estabelece entre as empresas. Utiliza-se o conceito de governana em
rede ou redes de governana, que tem a ver com um conjunto selecionado,
persistente e estruturado de empresas autnomas engajadas em criar produtos ou servios baseados em contratos implcitos e sem fim estabelecido, para
se adaptar s contingncias ambientais, coordenar e proteger trocas.
Diante da necessidade de adaptao a esse ambiente de acirrada competio,
organizaes em todo o mundo tm recorrido a estratgias colaborativas como
forma de adquirirem competncias que ainda no possuem. A necessidade de
reunir recursos tem forado as organizaes a formar alianas cooperativas.
Isso implica mudanas na estratgia das organizaes, que podem assumir
uma variedade de formas, entre elas a atuao em redes, que tem sido uma
efetiva resposta estratgica s presses ambientais.
Castells traz como exemplos dessas novas formas interorganizacionais no
campo internacional: o modelo de redes multidirecionais aplicado por pequenas e mdias empresas; o modelo de produo baseado na franquia e subcontratao sob a cobertura de uma grande companhia; as alianas estratgicas
das grandes empresas, que diferentemente das formas tradicionais de cartis,
atendem a mercados, produtos, processos e tempos especficos, baseados em
acordos etc. Todos esses exemplos tendem a demonstrar que no ambiente
atual, nenhuma empresa, seja ela pequena, ou grande, no independente e
auto-suficiente. A maior mudana no comportamento organizacional nos ltimos anos o reconhecimento dessa interdependncia e as redes nascem como
resposta a esta orientao.

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42

As redes de organizaes consistem em um tipo de agrupamento cujo objetivo
principal fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando
em redes, as organizaes podem complementar-se umas s outras.
Para Mandell no modelo de gesto estratgica intra-organizacional o controle
baseado na autoridade legtima que parte da hierarquia. Com relao estrutura de poder, as estratgias dependem da habilidade da administrao do
topo traar as decises, delegar e controlar o processo de implementao.
Alm disso, as aes do administrador esto delimitadas a um contexto organizacional especfico. Diferentemente, na rede interorganizacional o controle
no uma relao preponderante. Ainda que seus membros representem os
diferentes nveis de governo, no implica que haja um relacionamento hierrquico entre eles e cada nvel atua como unidade semi-autnoma. Por isso que
as redes interorganizacionais so estruturas no hierrquicas.
b)
Redes nas Polticas Pbicas
A recente formao de estruturas policntricas advm de um contexto de ruptura com a concepo tradicional do Estado, como ncleo praticamente exclusivo de representao, planejamento e conduo da ao pblica. A recente
experincia das polticas de ajuste econmico nos pases em desenvolvimento
foi suficiente para demonstrar que o mercado sozinho nem gera nem sustenta
uma ordem social. Ao contrrio, ele generaliza tendncias desintegradoras,
pois acentua as iniqidades e promove a excluso, no sendo capaz de gerar a
integrao social. As redes de polticas representariam uma nova modalidade
de coordenao, que se distingue dos dois paradigmas acima apontados.
A proliferao de redes de gesto explicada por uma multiplicidade de fatores que incidem, simultaneamente, conformando uma nova realidade administrativa. A globalizao econmica alterou os processos produtivos e
administrativos rumo maior flexibilizao, integrao e interdependncia.
Por outro lado, as transformaes recentes no papel do Estado e em suas relaes com a sociedade, impem novos modelos de gesto que comportem a
interao de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre entes estatais e organizaes empresariais ou sociais.
A possibilidade de estabelecimento de redes de gesto est condicionada pelo
desenvolvimento tecnolgico das comunicaes, permitindo interaes virtuais
em tempo real.
Todos estes fatores tm confludo para gerar a proliferao de redes gestoras
de polticas pblicas, especialmente no campo das polticas sociais, no qual
incidem fortemente. Neste sentido, as redes tm sido vistas como a soluo
adequada para administrar polticas e projetos onde os recursos so escassos,

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os problemas so complexos, existem mltiplos atores envolvidos, interagem
agentes pblicos e privados, centrais e locais, h uma crescente demanda por
benefcios e por participao cidad.
No entanto, a gesto de redes est longe de ser algo simples, o que tem implicado, muitas vezes, no fracasso de programas e projetos sociais, apesar das
boas intenes dos atores envolvidos. O contexto econmico em que se inserem as sociedades policntricas caracterizado pela complexidade e incerteza
nas relaes sociais, que manifesta, de um lado, a aproximao, a integrao e
o dilogo, e de outro, o individualismo, a competio e a intolerncia.
A criao e manuteno da estrutura de redes impem desafios administrativos fundamentais, vinculados aos processos de negociao e gerao de consensos, estabelecimento de regras de atuao, distribuio de recursos e
interao, construo de mecanismos e processos coletivos de deciso, estabelecimento de prioridades e acompanhamento. Em outras palavras, os processos de deciso, planejamento e avaliao ganham novos contornos e requerem
outra abordagem, quando se trata de estruturas gerenciais policntricas.
Segundo Moura, a abordagem de redes, como expresso dos novos arranjos
organizacionais que emergem na atualidade, indica o esgotamento da capacidade de integrao das instituies representativas tradicionais, da eficcia das
organizaes burocrticas e do modelo de planejamento centralizado. A multiplicidade de atores sociais influenciando o processo poltico, seja na deciso,
execuo ou controle de aes pblicas, sinaliza para o florescimento de uma
sociedade policntrica, na qual se organizam distintos ncleos articuladores,
que, por sua vez, tendem a alterar os nexos verticais entre estado e sociedade, baseados na regulao e subordinao, em direo s relaes mais horizontais e que privilegiam a diversidade e o dilogo.
Nesse aspecto, a formao das estruturas policntricas, que configuram uma
nova esfera pblica plural, advm tanto de um deslocamento desde o nvel
central de governo para o local quanto da esfera do estado para a sociedade.
Processos como a descentralizao e o adensamento da sociedade civil convergem para formas inovadoras de gesto compartida das polticas pblicas.
Soma-se a esses fatores a revoluo tecnolgica informacional, estabelecendo
um novo sistema de comunicao de alcance universal promovendo o compartilhamento de palavras, imagens e sons, ao passo que refora as identidades
individuais e coletivas. A tecnologia da informao revolucionou os modelos
organizacionais vigentes, produzindo solues inovadoras no processo de planejamento, coordenao e controle das atividades e viabilizando uma articulao virtual, em tempo real, dos indivduos e das organizaes.

l.
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A proliferao de relaes entre o governo e o chamado terceiro setor, na execuo de polticas pblicas apontada por Salamon como uma mudana crucial nas formas de ao governamental, colocando desafios em relao acaccountability, gesto e coordenao das atividades governamentais. O novo
padro extensivo de governo em associao com instituies no-lucrativas
responde tanto s demandas democrticas quanto s necessidades de corte no
gasto pblico, mas impe novos desafios gesto pblica.
Formao e Gesto de Redes
A proliferao de redes de polticas nos leva a refletir sobre suas caractersticas, fortalezas e debilidades, assim como sobre os problemas especficos envolvidos na sua gesto. As principais caractersticas das redes de polticas so
a horizontalidade e a interdependncia entre os mltiplos ndulos ou participantes, o que as distingue de outros formatos de gesto de polticas, como a
contratao e as parcerias.
Snia Maria Fleury Teixeira aponta as seguintes caractersticas vantajosas:
Caractersticas vantajosas das redes de polticas pblicas
Dada a pluralidade de atores envolvidos nas redes possvel a maior
mobilizao de recursos e garante-se a diversidade de opinies sobre o
problema;
Devido capilaridade apresentada pelas redes, a definio de prioridades
feita de forma mais democrtica, envolvendo organizaes de pequeno porte
e mais prximas dos da origem dos problemas;
Por envolver, conjuntamente, governo e organizaes no-governamentais,
pode-se criar uma presena pblica sem criar uma estrutura burocrtica;
Devido flexibilidade inerente dinmica das redes elas seriam mais aptas a
desenvolver uma gesto adaptativa que est conectada a uma realidade
social voltil, tendo que articular as aes de planejamento, execuo,
retroalimentao e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento
de gesto, e no de controle.
Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantes preservam sua
autonomia, os objetivos e estratgias estabelecidos pela rede so fruto dos
consensos obtidos atravs de processos de negociao entre seus
participantes, o que geraria maior compromisso e responsabilidade destes com
as metas compartilhadas e maior sustentabilidade.

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No entanto, algumas das caractersticas das redes so tambm apontadas
como limitadoras de sua eficcia ou gerando problemas e dificuldades para sua
gesto, tais como:
Problemas nas redes de polticas pblicas

As redes de polticas apresentariam novos desafios para garantir a rendio
de contas (accountability) em relao ao uso dos recursos pblicos, pelo
fato de envolverem numerosos participantes governamentais e privados;
O processo de gerao de consensos e negociao pode ser demasiadamente
lento criando dificuldades para enfrentar questes que requerem uma ao
imediata;
As metas compartilhadas no garantem a eficcia no cumprimento dos
objetivos j que as responsabilidades so muito diludas;
A dinmica flexvel pode terminar afastando os participantes dos objetivos
iniciais ou comprometer a ao da rede pela desero de alguns atores em
momentos cruciais;
Os critrios para participao na rede no so explcitos e universais e
podem provocar marginalizao de grupos, instituies, pessoas e mesmo
regies, podendo deixar a poltica apenas nas mos de uma elite;
As dificuldades de controle e coordenao das interdependncias tende a
gerar problemas gesto das redes.
Se as redes so formadas por atores, recursos, percepes e regras, estes so

elementos chave a serem considerados no apenas na anlise como tambm
na gesto das redes.
Em relao aos atores devemos considerar que esto em uma situao de interdependncia em uma rede, gerada pela necessidade de compartilhar recursos para atingir um objetivo comum. Cada ator especfico tem seus objetivos
particulares, mas seria limitado imaginar que sua participao em uma rede
seria conseqncia de suas carncias e do mero comportamento maximizador
para atingir seu objetivo pessoal ou organizacional. A construo de uma rede
envolve mais do que isto, ou seja, requer a construo de um objetivo maior
que passa a ser um valor compartilhado, para alm dos objetivos particulares
que permanecem.
A habilidade para estabelecer este mega-objetivo, que implica uma linha bsica de acordo, tem a ver com o grau de compatibilidade e congruncia de valores entre os membros da rede. Para chegar a este tipo de acordo necessrio
desenvolver arenas de barganha, onde as percepes, valores e interesses

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possam ser confrontados e negociados. A estruturao destes espaos e processos de negociao faz parte da dimenso da estrutura da rede, que diz respeito institucionalizao dos padres de interao. O estabelecimento de
regras formais e informais um importante instrumento para a gesto das
redes porque especifica a posio dos atores na rede, a distribuio de poder,
as barreiras para ingresso, etc.
Na gesto das redes o foco est colocado nos processos de interao entre os
diferentes atores e os meios pelos quais estes processos podem ser estimulados, mantidos ou mudados, quando necessrio. O conflito entre as organizaes visto como um produto inevitvel das interdependncias entre elas e
deve ser ativamente gerenciado. O apoio a uma poltica que favorea os objetivos de vrios atores uma estratgia da gerncia das redes, assim como a
ativao seletiva por meio do uso de incentivos para desenvolver arranjos organizacionais coalizes - e interaes entre os atores.
Como uma das caractersticas das redes o fato de serem policntricas, tambm encontraremos que a gerncia no mais uma estratgia exclusiva para
um ator. O papel do gestor das redes de polticas , portanto, um importante
aspecto a ser pensado, j que ele pode ser desempenhado por cada um dos
atores, por vrios deles simultaneamente, ou mesmo por um mediador externo
ou facilitador.
Os padres tradicionais da teoria e prticas da administrao pblica no se
aplicam gerncia das redes de polticas, pois os gerentes de redes no supervisionam o desempenho dos difusos participantes das redes. Neste caso, o
gestor deve buscar instrumentos que lhe permitam conduzir pesquisas regulares sobre as alianas que possui e identificar pontos de coordenao do conjunto de atores. Duas habilidades distinguem-se como imprescindveis para
garantir o comportamento mobilizador da liderana das redes: a habilidade de
somar foras e a habilidade de alcanar metas comuns.
A gesto de redes implica na gesto de interdependncias, o que termina por
aproximar os processos de formulao e implementao de polticas e exige o
desenvolvimento de formas de coordenao e controle. Uma parte importante
da coordenao o estabelecimento de processos de deciso que sejam contnuos e estveis, sejam eles partes formais da estrutura da rede ou no. Os
instrumentos usados na gesto da rede que favorecem a coordenao podem
ser do tipo regulatrio, financeiro ou comunicacional. No entanto, deve-se evitar os riscos de desenvolver estruturas formais que sejam inapropriadas ao
problema e cujo desenho altere a estrutura de forma a ameaar a prpria existncia e o equilbrio dentro da rede.
Existe um paradoxo inerente indispensvel preservao da autonomia dos
membros da rede e a necessidade de desenvolver mecanismos de coordenao

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interorganizacional para garantir a efetividade de suas aes. O processo de
desenvolvimento da coordenao interorganizacional contm as sementes da
desintegrao que so devidos ao aumento da formalizao e monitoramento o
que leva ao conflito e aumenta o dissenso entre os participantes que lutam por
sua autonomia funcional apesar de sua crescente interdependncia.
O estabelecimento de canais de comunicao entre os membros da rede parece crucial para o desenvolvimento de valores e objetivos coletivos, permitindo
a emergncia de uma teia de interdependncias e o crescimento da coordenao interorganizacional, que no ameace o equilbrio da rede. Canais informais
baseados em relaes pessoais entre pares de indivduos tambm costumam
ser de grande utilidade no desenvolvimento da coordenao.
A percepo crescente de que a descentralizao, como transferncia de poder
de deciso s autoridades locais e mesmo aos usurios no garante a eficcia
das polticas sociais tem levado estudiosos a identificar este dficit de eficcia
em funo de vrios fatores e apontar possveis solues:
A falta de articulao das polticas econmicas e sociais. Em geral, a poltica social vem operando em reas sem autonomia e sem participao nas
decises que a afetam, estando subordinadas s polticas econmicas.
Apesar de que com a descentralizao os servios se dirigem aos mesmos
grupos sociais que ocupam um mesmo espao geogrfico, sua execuo
se realiza d forma isolada por meio de cada poltica setorial. Se bem os
problemas sociais se manifestam setorialmente, sua soluo depende da
ao de mais de uma poltica, de uma ao que considere a populao de
forma integral. S atravs da intersetorialidade possvel uma ao integrada das polticas sociais que garanta a universalidade, integridade e
equidade.
A agenda de polticas sociais tende a excluir os temas conflitivos e a concentrar em questes administrativas de menor importncia. Torna-se necessrio ento buscar uma abordagem substancial, que reconhea e
resolva os conflitos, conduzindo processos de negociao utilizando modelos tcnicos avanados.
A necessidade aumentar a flexibilidade na gesto das polticas sociais deve ter em conta que isto no representa um alvio da tarefa gerencial.
Primeiro porque a expanso das competncias legais nem sempre
acompanhada pelo correlativo aumento das capacidades gerenciais e, segundo, porque a flexibilidade aumenta a complexidade do sistema, requerendo ao administrativa diferentes bases para diferentes campos de
poltica.

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necessrio a introduo de uma gerncia social adaptativa para tornar
eficazes polticas que enfrentam problemas de elevada complexidade e
que se desenvolvem em contexto de alta turbulncia poltica e instabilidade institucional. A no separao entre formulao e implementao das
polticas assim como a introduo de mecanismos de monitoramento das
polticas sociais so requisitos para o desenvolvimento da imprescindvel
aprendizagem institucional.
somente com a utilizao de instrumentos como o planejamento estratgico e a anlise de atores envolvidos e dos processos de negociao
possvel dar consistncia e sustentabilidade aos programas e projetos sociais. As negociaes s sero efetivas se baseadas em relaes de confiana entre todos os atores envolvidos
A participao da populao na formulao e gesto das polticas sociais
cria as condies para o desenvolvimento da cidadania e emancipao dos
setores populacionais mais marginalizados, ao mesmo tempo em que
transforma as estruturas autoritrias do estado, gerando formas de cogesto pblica.
O papel de liderana dos governos locais na articulao de atores pblicos
e privados indica que ao invs de um enfraquecimento do estado o que as
redes locais sinalizam em direo a sua transformao. Na gesto das
polticas sociais, as redes viabilizam a otimizao dos recursos disponveis
e a democratizao na tomada de deciso, gerando ao mesmo tempo conhecimentos que lhes so prprios, numa perspectiva transetorial.
O gestor pblico deve deixar de ser um cumpridor de planos para ser um
negociador, capaz de incentivar o dilogo, coletivizar idias, formular alternativas e articular a ao conjunta. Nesse sentido, o gerente negociador, que trabalha com a participao, com o dilogo e com autonomia,
tem, na informao, o instrumento fundamental de sua ao. Essa perspectiva requer do gerente a capacidade de captar, transferir, disseminar e
utilizar a informao de formar pr-ativa e interativa.
Podemos, portanto concluir que as redes de polticas sociais so um instrumento fundamental para a gerncia das polticas sociais e, mais ainda, que
elas permitem a construo de novas formas de coletivizao, socializao,
organizao solidria e coordenao social, compatveis com a transformao tanto da sociedade civil quanto do Estado.

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3. Questo Dissertativa
Um dos novos arranjos utilizados nas polticas pblicas tem sido as redes
formadas por atores pblicos e privados trabalhando em conjunto em busca do alcance de resultados. Elabore uma dissertao descrevendo o funcionamento das redes de polticas pblicas, qual o papel que cabe ao
Estado nesta nova estrutura e quais suas principais vantagens e desvantagens.
As redes de polticas pblicas emergiram nas ltimas dcadas como um importante instrumento de ao estatal em
conjunto com atores da iniciativa privada. Alm de tornarem
o poder pblico mais permevel participao e ampliarem
seu carter democrtico, as redes permitem que haja uma
maior mobilizao de recursos e esforos. Contudo, como so
estruturas complexas, em que os vrios atores trabalham de
forma interdependente, a gesto das redes tem se mostrado
uma tarefa que ainda precisa ser aprimorada.
O processo de reforma do Estado que ganhou fora na segunda metade do sculo XX teve como uma de suas caractersticas centrais a diminuio da atuao estatal na execuo
das polticas pblicas, enquanto aumentava a participao
dos atores sociais. O Estado deixou de ser o promotor direto
do desenvolvimento e passou a se concentrar no papel de
coordenador e regulador das aes. Nas palavras da corrente
do empreendedorismo governamental, o governo deve ser
catalisador, incentivando a iniciativa privada a ela investir em
infra-estrutura e servios pblicos.
Foram formadas ento estruturas policntricas nas diversas
polticas setoriais, em que Estado, iniciativa privada e terceiro setor trabalham conjuntamente. No cabe mais uma relao hierrquica nas redes. Estas configuram estruturas
horizontalizadas, marcadas pela interdependncia entre os
atores, que preservam sua autonomia. O relacionamento se
d pela negociao e no pela imposio.
As transformaes recentes no papel do Estado e em suas
relaes com a sociedade impem novos modelos de gesto
que comportem a interao de estruturas descentralizadas e
modalidades inovadoras de parcerias entre entes estatais e
l.
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organizaes empresariais ou sociais. O gestor pblico deve
deixar de ser um cumpridor de planos para ser um negociador, capaz de incentivar o dilogo, coletivizar idias, formular
alternativas e articular a ao conjunta.
Devido flexibilidade inerente sua dinmica, as redes apresentam a vantagem de serem mais aptas a desenvolver uma
gesto adaptativa que est conectada a uma realidade social
voltil. Tambm permitem uma presena pblica sem criar
uma estrutura burocrtica, uma vez que envolvem, conjuntamente, governo e organizaes no-governamentais. Sem
esquecer que a definio de prioridades feita de forma mais
democrtica, envolvendo organizaes de pequeno porte e
mais prximas dos da origem dos problemas devido capilaridade apresentada pelas redes.
Apesar destas vantagens, as dificuldades de controle e coordenao das interdependncias tende a gerar problemas gesto das redes. A flexibilidade permite que os participantes se
afastem dos objetivos iniciais ou que abandonem a rede em
momentos cruciais. Surgem novos desafios em termos de
rendio de contas e responsabilizao, prejudicando a accountability. E no existem critrios explcitos e universais
para participao nas redes, o que pode provocar desequilbrios na distribuio do poder entre os atores.
Para que sejam superados estes obstculos, preciso que a
gesto seja adaptativa, que se utilize de instrumentos como
o planejamento estratgico, a anlise de atores envolvidos e
processos de negociao. Alm disso, deve-se privilegiar a
participao da populao na formulao e gesto das polticas sociais, criando as condies para o desenvolvimento da
cidadania e emancipao dos setores populacionais mais
marginalizados, ao mesmo tempo em que transforma as estruturas autoritrias do estado, gerando formas de co-gesto
pblica.

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4. Pontos Importantes da Aula

No acesso informao deve-se observa a publicidade como preceito geral e
do sigilo como exceo. Deve-se observar ainda a divulgao de
informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes;
dever dos rgos e entidades pblicas promover, independentemente de
requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no mbito de suas
competncias, de informaes de interesse coletivo ou geral por eles
produzidas ou custodiadas.
No poder ser negado acesso informao necessria tutela judicial ou
administrativa de direitos fundamentais.
So vedadas quaisquer exigncias relativas aos motivos determinantes da
solicitao de informaes de interesse pblico.
Na estrutura em rede, as fronteiras das atividades da organizao vo se
diluindo e as formas organizacionais de uma empresa vo se misturando s
atividades organizacionais de outras empresas. Podemos perceber que a
estrutura em rede abrange tanto a estrutura interna da organizao, como
tambm seu relacionamento com outras organizaes. Os processos
organizacionais vo alm das fronteiras de uma organizao e se concluem ao
longo
de
diversas
organizaes
que
se
entrelaam.
As
redes
intraorganizacionais ocorrem dentro das organizaes. J as redes
interorganizacionais ocorrem na cooperao entre organizaes diferentes.
Problemas na gesto de redes: dificulta a accountability, a gerao de
consensos lenta, as metas compartilhadas no garantem a eficcia, a
dinmica flexvel pode afastar dos objetivos iniciais, os critrios para
participao no so explcitos e universais; h dificuldades de controle e
coordenao das interdependncias.
4.1. Pontos importantes da aula 01

Na Aula 01, os pontos importantes no foram modificados em relao aula
demonstrativa, por isso vou colocar aqui nesta aula:
Uma poltica pblica constituda por uma srie de etapas: definio de
agenda, identificao de alternativas, avaliao e seleo das opes, implementao e avaliao dos resultados.

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52

A agenda a lista de temas ou problemas que so alvo em dado momento
de sria ateno tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas s autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo com os diferentes setores do governo.
O segundo momento a elaborao, que consiste na identificao e delimitao de um problema atual ou potencial da comunidade, a determinao das
possveis alternativas para sua soluo ou satisfao, a avaliao dos curtos e
efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades.
A formulao inclui a seleo e especificao da alternativa considerada
mais conveniente, seguida da declarao que explicita a deciso adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurdico, administrativo e financeiro.
A implementao constituda pelo planejamento e organizao do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios para executar uma poltica. Trata-se da preparao para
pr em prtica a poltica pblica, a elaborao de todos os planos, programas e
projetos que permitiro execut-la.
O modelo racional-compreensivo significa tanto maior alcance da poltica
e maior proporo dos recursos alocados, como parte-se do princpio de que
possvel conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decises de
grande impacto.
O modelo incremental significa tentar solucionar problemas de forma gradual, sem provocar rupturas nem grandes modificaes. Este modelo parte do
pressuposto de que: a) a deciso envolve relaes de poder; no ape-nas
uma questo tcnica; b) os governos democrticos no possuem liberdade
total para a alocao dos recursos pblicos.
O mixed-scanning uma composio de elementos dos dois modelos anteriores. Faz a distino entre decises fundamentais ou estruturantes e decises
ordinrias ou incrementais. Neste, segundo seus defensores, permiti-se que
decises de longo prazo sejam analisadas e levem a decises estruturantes,
decorrendo destas as decises incrementais que exigem uma anlise mais
detalhada de alternativas especficas.

l.
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5. Questes Comentadas
1. (ESAF/CGU/2012) Sobre redes de polticas pblicas, no correto afirmar que:
a) surgem no mbito da reforma gerencial do Estado, quando se buscou implementar inovaes na administrao pblica que promovessem a eficcia e
a eficincia das aes governamentais.
b) so sujeitas aos efeitos causados pela assimetria informacional entre seus
membros.
c) demandam uma estrutura de coordenao e prestao de contas que leve
em considerao as interdependncias existentes.
d) possuem estruturas polimrficas, que podem ser representadas por um
conjunto de ns e vnculos que indicam, entre outros aspectos, a possvel
presena de capital social nas transaes.
e) so instrumento analtico fundamental para caracterizar as relaes
intergovernamentais nas polticas sociais brasileiras.
A letra A foi dada como errada, vimos na aula.

A letra B certa. As redes tambm apresentam problemas de assimetria de
informaes, em que um agente possui informaes das quais os outros atores
no tm conhecimento.
A letra C certa. As redes tm como caracterstica a interdependncia, ou
seja, cada um necessita do outro para o atingimento dos resultados. A coordenao dos atores precisa levar em considerao essa interdependncia. O
mesmo vale para a prestao de contas, pois o alcance dos resultados no
decorrente da ao de apenas um ator, mas da sua atuao em conjunto com
os demais.
A letra D certa. Poliformismo significa vrias formas, ou seja, nas redes
no h uma nica forma de organizao, elas variam em cada caso, dependendo dos atores. As redes tambm so chamadas de estruturas reticulares ou
policntricas. Reticulado se refere a qualquer coisa que tenha o formato de
rede. Policntrica porque a rede no possui um centro nico, no h uma hierarquia estabelecida.
O capital social corresponde aos ganhos advindo das relaes de confiana
entre os atores de determinada sociedade que trabalham de forma colaborativa. Assim, uma sociedade em que as pessoas colaboram entre si, atuando em
redes, teria maior capital social.

l.
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A letra E certa. As redes so importantssimas nas polticas sociais. Segundo Snia Maria Fleury Teixeira:
A complexidade dos problemas sociais, a diversidade de atores e interesses
em conflitos envolvidos, a crescente mobilizao da sociedade civil cobrando
ateno diferenciada que respeite as diferenas sociais, a organizao de
um setor no-governamental que atua cada vez mais no campo das polticas sociais e o aumento da ao social das empresas, so fatores que impulsionam e explicam o florescimento das redes de polticas sociais.
Gabarito: A.
2. (ESAF/AFRFB/2012) O acesso informao de que trata a Lei n.

12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei de Acesso Informao no Brasil),
compreende, entre outros, os direitos abaixo, exceto:
a) informao pertinente administrao do patrimnio pblico, utilizao
de recursos pblicos, licitao, contratos administrativos.
b) informao sobre atividades exercidas pelos rgos e entidades, inclusive
as relativas sua poltica, organizao e servios, mesmo que sigilosa ou
parcialmente sigilosa.
c) informao primria, ntegra, autntica e atualizada.
d) orientao sobre os procedimentos para a consecuo de acesso, bem
como sobre o local onde poder ser encontrada ou obtida a informao almejada.
e) informao produzida ou custodiada por pessoa fsica ou entidade privada
decorrente de qualquer vnculo com seus rgos ou entidades, mesmo que
esse vnculo j tenha cessado.
Segundo a Lei 12.527/2011, os cidados tm direito de obter:

Orientao sobre os procedimentos para a consecuo de acesso, bem
como sobre o local onde poder ser encontrada ou obtida a informao
[d];
Informao contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus rgos ou entidades, recolhidos ou no a arquivos pblicos;
Informao produzida ou custodiada por pessoa fsica ou entidade privada
decorrente de qualquer vnculo com seus rgos ou entidades, mesmo
que esse vnculo j tenha cessado [e];
Informao primria, ntegra, autntica e atualizada [c];

l.
55

Informao sobre atividades exercidas pelos rgos e entidades, inclusive
as relativas sua poltica, organizao e servios;
Informao pertinente administrao do patrimnio pblico, utilizao
de recursos pblicos, licitao, contratos administrativos [a];
Informao relativa:
o implementao, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e aes, bem como metas e indicadores propostos;
o ao resultado de inspees, auditorias, prestaes e tomadas de contas
realizadas pelos rgos de controle interno e externo.
A letra B errada porque no um direito o acesso informao sigilosa:
Art. 21. No poder ser negado acesso informao necessria tutela
judicial ou administrativa de direitos fundamentais.
Pargrafo nico. As informaes ou documentos que versem sobre condutas que impliquem violao dos direitos humanos praticada por agentes pblicos ou a mando de autoridades pblicas no podero ser objeto de
restrio de acesso.
Gabarito: B.
3. (ESAF/APO-MPOG/2010) Muito embora a Constituio de 1988 adote

em seus princpios a descentralizao de algumas polticas pblicas, tais como sade e educao, a realidade, no entanto, demonstrou a dificuldade de
colocar tal princpio em prtica. Com efeito, o processo de participao institucionalizada por meio de Conselhos apresenta problemas, que exigem da
sociedade muita criatividade para enfrent-los. Entre tais problemas, podem
ser citados todos os mencionados abaixo, exceto:
a) A atuao dos Conselhos, sem base na mobilizao social, com a nica
preocupao de ocupar espaos, pode levar reproduo de prticas clientelistas e burocrticas.
b) A idealizao do papel dos Conselhos pode criar expectativas exageradas
e conduzir a maiores frustraes sobre o seu verdadeiro papel.
c) A problemtica a ser enfrentada pelos Conselhos e pela sociedade civil
organizada por demais complexa e requer maior qualificao para a participao dos Conselheiros nas diversas Polticas Pblicas, notadamente aquelas na rea social.
d) Independente de como ocorreu a formao dos Conselhos e o processo de
discusso das suas competncias, seu papel, sua composio, plano de ao
l.
56

e forma de escolha dos representantes da sociedade, os Conselhos tendem a
espelhar a diversidade social, e os Conselheiros a agir com bastante autonomia frente s Instituies que os selecionaram.
e) A capacidade dos Conselhos Populares de alterar a destinao dos
recursos pblicos destinados s polticas sociais relativamente limitada,
uma vez que a maior parte das Polticas Pblicas tende a ser decidida no
centro do sistema, ou seja, pela Unio e no pelos Estados e Municpios, que
possuem um papel mais voltado para a execuo do que para a formulao
de novas polticas.
Questo tirada do texto: Movimentos Sociais e Conselhos, de Elenaldo Celso

Teixeira.
http://empreende.org.br/pdf/Democracia%20e%20Participa%C3%A7%C3%A3
o/Movimentos%20Sociais%20e%20Conselhos.pdf
a) Os conselhos podem constituir-se em mecanismos de fortalecimento da
sociedade civil e controle social do Estado, mantendo-se a autonomia de ambas as esferas, que tm suas lgicas prprias. Mas a atuao indiscriminada
em conselhos, sem ancoragem na mobilizao social, com a nica preocupao
de ocupar espaos, pode levar reproduo de prticas clientelistas e burocrticas.
b) A idealizao do papel dos conselhos pode criar expectativas exageradas e
conduzir a maiores frustraes. Os recursos pblicos destinados s polticas
sociais so cada vez mais reduzidos. Impe-se, pois, aos conselhos, nos diversos nveis, a tarefa crucial de discutir o oramento pblico, no apenas o fundo
especfico do setor, mas as prioridades na distribuio dos recursos.
c) A problemtica a ser enfrentada pelos conselhos e pela sociedade organizada por demais complexa e requer maior qualificao da participao, alm
da priorizao de certos espaos que ofeream maiores potencialidades de
transformao das relaes sociedade / Estado.
d) ERRADA: essa era a nica alternativa que apontava coisas boas. No h
esta grande diversidade nem a autonomia.
e) no encontrei o texto de onde tiraram, mas certa, uma vez que os conselhos ainda no possuem grande poder de participao nas decises referentes
destinao de recursos.
Gabarito: D.

l.
57

4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Comportando a interao de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre estatais e organizaes sociais ou empresariais, a abordagem de redes de polticas pblicas
se constitui em uma recente tendncia da administrao pblica em nosso
pas. Sua proliferao, porm, acarreta vantagens e desvantagens sua
gesto. Como desvantagem, podemos citar o fato de que as redes:
a) propiciam o desenvolvimento de uma gesto adaptativa.
b) garantem a presena pblica sem a necessidade de criao ou aumento
de uma estrutura burocrtica.
c) possibilitam a definio de prioridades de uma maneira mais democrtica.
d) dificultam a prestao de contas dos recursos pblicos envolvidos, por
envolver numerosos atores governamentais e privados.
e) garantem a diversidade de opinies sobre o problema em questo, por
envolverem mais atores.
Questo tirada do texto de Sonia Maria Fleury Teixeira, que vimos na aula e
que est na leitura sugerida. S h uma alternativa com uma coisa ruim, que
a letra D. As demais alternativas so certas, mas so vantagens das redes.
Gabarito: D.
5. (ESAF/ANA/2009) A experincia brasileira em Oramento Participativo,

acumulada nas ltimas dcadas, caracteriza-se por:
a) ainda ser afetada negativamente nos casos em que desigualdades socioeconmicas tendem a criar obstculos participao de certos grupos sociais.
b) tornar o oramento impositivo, e no meramente autorizativo, no que se
refere s decises tomadas pelos Conselhos de Participantes.
c) possuir metodologia nica, de aplicao obrigatria no mbito dos Municpios.
d) possuir metodologia nica, de aplicao obrigatria no mbito da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios.
e) permitir ao cidado comum o acesso direto ao processo decisrio em
matria oramentria nos nveis local, regional e nacional.
As desigualdades socioeconmicas se refletem tambm nos nveis de participao. Vimos que, segundo Srgio de Azevedo, um dos problemas relacionados
ao oramento participativo a baixa participao da classe mdia e dos setoProf. Rafael Encinas
l.
58

res populares de mais alto nvel de pobreza (e de baixa capacidade organizacional), dificultando que se atinja os grupos mais necessitados. A letra A
certa.
A iniciativa da lei oramentria do chefe do Executivo e um dos problemas do
oramento participativo que ele no possui um carter impositivo, no sentido
de que o prefeito obrigado a aceitar as sugestes. A letra B errada.
A letra C errada, pois no h obrigatoriedade nem metodologia nica. Cada
municpio cria sua prpria frmula.
A letra D errada pelos mesmos motivos.
A letra E errada. Considero certa a parte que fala do acesso direto ao processo decisrio. Poderia gerar certa polmica quanto efetividade disso, mas
na teoria certo. O erro est em colocar o nvel nacional. O oramento participativo experincia do nvel local, utilizada principalmente nos municpios, e
tambm em alguns estados. Na Unio ainda no tem.
Gabarito: A.
6. (ESAF/ANA/2009) Como instrumento gerencial contemporneo, correto afirmar sobre os mecanismos de rede:
a) seu pressuposto bsico o da articulao conjunta entre as organizaes,
visando ao compartilhamento de recursos, exceto o acesso ao know-how,
que deve ser mantido em sigilo.
b) as redes podem ser compreendidas como a formao de relaes interorganizacionais segundo uma perspectiva econmica e mercadolgica.
c) as redes so vistas como uma forma rgida e centralizada de governana.
d) a reduo dos custos de transao a nica causa da emergncia das
redes organizacionais.
e) embora seja um espao plural, onde coexistem diferentes agentes, a rede
organizacional se caracteriza pela unicidade de capital e de interesses
corporativos.
A letra A errada, o acesso ao know-how (conhecimento), sim importante.

Um dos maiores princpios da rede justamente o compartilhamento.
A letra B certa. Temos as redes intraorganizacionais e as interorganizacionais. Estas so formadas com o objetivo de aumentar a competitividade da
empresa por meio da cooperao como forma de dispor de vantagens que a
empresa no conseguiria sozinha.
l.
59

A letra C errada, elas so flexveis e descentralizadas.
A letra D errada. Custos de transao esto relacionados com a negociao
e os contratos entre duas empresas. Eles no se relacionam com os gastos
provenientes de uma produo em si, mas esto ligados aos custos decorrentes da negociao de contratos no mercado entre os agentes econmicos. De
acordo com JL Pond, J Fagundes, M Possas, a teoria dos custos de transao
demonstra que movimentos de integrao vertical e prticas contratuais que
organizam as interaes dos agentes nos mercados geram inovaes institucionais que buscam gerar ganhos de eficincia. Porm, este no o nico fator
que fomentou a formao de redes, h outras questes mais importantes,
como a complementaridade.
A letra E errada, so diversos interesses e capitais.
Gabarito: B.
7. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Sobre a gesto de redes no setor pblico,

correto afirmar que:
a) tornam a ao pblica mais facilmente gerencivel, visto que reduzem os
obstculos para o controle e coordenao das interdependncias.
b) so constitudas a partir de critrios explcitos e universais de participao, o que reduz consideravelmente a concentrao das decises nas mos
de uma elite.
c) estabelecem metas compartilhadas e preenchem os vazios estruturais
existentes na administrao pblica.
d) so conduzidas a partir de instrumentos de gesto estratgica amplamente aceitos, advindo de um vasto acervo de estudos sobre modelos de comportamento inter-organizacional.
e) preconiza a existncia de uma gerncia social adaptativa para elevar a
eficcia das polticas pblicas que lidam com problemas de grande
complexidade em contextos de instabilidade institucional e turbulncia
poltica.
Est questo tambm foi tirada do texto da Snia Maria Fleury Teixeira. Vimos
algumas caractersticas limitadoras da eficcia das redes, sendo que uma delas
era:
As dificuldades de controle e coordenao das interdependncias tende a
gerar problemas gesto das redes.

l.
60

Portanto, como os diversos atores so interdependentes, tm uma autonomia
grande, difcil coorden-los, por isso que a gesto das redes est longe de
ser algo simples. A letra A errada.
Outra das caractersticas limitadoras da eficcia das redes :
Os critrios para participao na rede no so explcitos e universais e podem provocar marginalizao de grupos, instituies, pessoas e mesmo regies, podendo deixar a poltica apenas nas mos de uma elite;
Portanto, a letra B errada porque os critrios no so explcitos e universais, permitindo que alguns grupos se apoderem da poltica.
Mais uma caracterstica limitadora da eficcia das redes:
As metas compartilhadas no garantem a eficcia no cumprimento dos objetivos j que as responsabilidades so muito diludas;
Eu considero que as redes preenchem sim alguns vazios estruturais da administrao pblica. Lembram-se do governo empreendedor que amplia sua ao
porque, ao catalisar outros grupos da sociedade, chega onde no conseguia
chegar antes? Para mim, aqui so preenchidos sim vazios. bvio que no
todos. Por isso no concordo tanto com esta questo, j que apesar das metas
compartilhadas no garantirem a eficcia no cumprimento dos objetivos, as
redes preenchem sim alguns vazios. Mas a letra C errada.
Se fosse dessa forma seria fcil gerencial uma rede. Contudo, elas so muito
difceis de serem administradas, justamente porque no existe instrumentos
amplamente aceitos, nem tantos estudos assim. A letra D errada.
Aqui temos uma das possveis solues apontadas pela Snia Fleury:
necessrio a introduo de uma gerncia social adaptativa para tornar eficazes polticas que enfrentam problemas de elevada complexidade e que se
desenvolvem em contexto de alta turbulncia poltica e instabilidade institucional. A no separao entre formulao e implementao das polticas assim como a introduo de mecanismos de monitoramento das polticas
sociais so requisitos para o desenvolvimento da imprescindvel aprendizagem institucional.
A letra E certa.
Gabarito: E.
8. (ESAF/MPOG-APO/2008) Um dos aspectos que vm caracterizando a

gesto pblica nas sociedades democrticas a partir da dcada de 1980 a
adoo de mecanismos e processos destinados a vencer a distncia entre o
l.
61

Estado e os cidados e construir modalidades participativas de gesto pblica. Abaixo encontram-se alguns enunciados sobre processos participativos
de gesto pblica. Examine cada um dos enunciados e depois assinale a resposta correta.
1. O Oramento Participativo um processo educativo que, por meio de um
formato institucional que favorece o aprendizado da poltica como arena de
alianas, negociaes, conflitos e barganhas, faz com que se chegue, a partir de demandas particularistas e locais, a uma viso mais abrangente dos
problemas urbanos e das limitaes governamentais.
2. Considera-se que o maior mrito do Oramento Participativo consiste em
combinar as caractersticas democrticas e progressistas da participao direta, com a capacidade de competir vantajosamente com as prticas clientelistas.
3. Embora no chegue a impedir a realizao do trabalho das ouvidorias
municipais, estaduais e federais, a falta de uma legislao federal especfica
que regulamente a funo das ouvidorias no pas considerada uma das
principais falhas do sistema brasileiro de ouvidorias.
4. O debate sobre a governana interna e externa refere-se a uma terceira
gerao de reformas do Estado, na qual o foco recai sobre a melhoria dos
resultados sociais por meio da melhoria na prestao de servios, mediante
arranjos envolvendo organizaes governamentais e no-governamentais.
a) Os enunciados 1 e 2 esto incorretos.
b) Os enunciados 3 e 4 esto incorretos.
c) Os enunciados 2, 3 e 4 esto incorretos.
d) Todos os enunciados esto incorretos.
e) Todos os enunciados esto corretos.
As duas primeiras afirmaes foram tiradas de Srgio de Azevedo. Segundo o

autor:
O Oramento Participativo um processo educativo que, atravs de um
formato institucional engenhoso (um excelente exemplo da importncia poltica da varivel institucional defendida pelos neo-institucionalistas), permite, a partir de demandas particularistas e locais mediante um processo de
filtragem e de negociaes sucessivas , discutir questes mais amplas da
cidade. Os participantes iniciam o processo com uma viso micro (a casa, a
rua e, no mximo, o bairro) e uma pauta maximalista (demandando todas
as necessidades bsicas); paulatinamente, com o desenrolar do processo,
passou a ter uma viso mais abrangente da cidade, dos problemas urbanos
e das limitaes governamentais, e a defender, portanto, uma pauta vivel.

l.
62

Em suma, ocorre um aprendizado da poltica como arena de alianas, negociaes, conflitos e barganhas.
Em relao s prticas clientelistas, o autor afirma que:

Alm disso, atingem-se frontalmente as prticas clientelistas de alocao de
recursos. De fato, considera-se que o maior mrito do Oramento Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e progressistas
com a capacidade de competir vantajosamente com as prticas clientelistas.
Portanto, as duas primeiras afirmaes so corretas. A terceira afirmao ns

j vimos na parte terica. Por fim, a quarta afirmao trata da governana
interna e externa. Este tema realmente ganhou fora com a terceira gerao
de reformas, quando se passa a dar maior valor para a accountability, a governana como forma de participao, em que o Estado atua em conjunto com
entidades no-governamentais.
Gabarito: E.
9. (ESAF/CGU/2008) Entre os processos participativos de gesto pblica

destacam-se os conselhos de gesto como uma promissora, ainda que recente, construo institucional. Examine os enunciados abaixo sobre os conselhos e indique o nico incorreto.
a) Os conselhos so estruturas jurdico-constitucionais de carter permanente, com representao paritria entre o Estado e a sociedade civil.
b) Os conselhos so espaos pblicos no-estatais abertos representao
de interesses coletivos.
c) Os conselhos distinguem-se de movimentos e manifestaes estritas da
sociedade civil em virtude da sua estrutura legalmente definida e institucionalizada.
d) Os conselhos tm como funo agir conjuntamente com o aparato estatal
na elaborao e gesto de polticas pblicas.
e) Os conselhos tm poder de agenda e de interferncia significativa nas
aes e metas dos governos e em seus sistemas administrativos, mas no
tm poderes de controle sobre a poltica.
Os conselhos gestores so conselhos institucionalizados, ou seja, jurdicoconstitucionais. Suas duas principais caractersticas so a deliberao e a paridade. A letra A certa.

l.
63

Os conselhos, apesar de rgos pblicos, se inserem na esfera pblica noestatal, pois so mecanismos que permitem a participao da sociedade nas
decises do Estado, buscando o interesse coletivo. A letra B certa.
A letra C traz um aspecto importante dos conselhos gestores, que o fato
deles serem institucionalizados. O controle social pode se dar tanto pelo monitoramento legal, quando os instrumentos de controle esto previstos em leis,
como pelo monitoramento autnomo, quando o instrumento no est previsto
em lei, criado pela prpria sociedade como forma de controle social. Um
exemplo o site Transparncia Brasil. Os conselhos se inserem no monitoramento legal. A letra C certa.
A letra D certa, os conselhos so instrumentos de intermediao entre a
sociedade e o Estado na formulao e controle das polticas pblicas.
A letra E a errada. Os conselhos tm sim poder de controle sobre a poltica.
Os conselhos, nos moldes definidos pela Constituio Federal de 1988, so
espaos pblicos com fora legal para atuar nas polticas pblicas, na definio de suas prioridades, de seus contedos e recursos oramentrios, de
segmentos sociais a serem atendidos e na avaliao dos resultados. A composio plural e heterognea, com representao da sociedade civil e do
governo em diferentes formatos, caracteriza os conselhos como instncias
de negociao de conflitos entre diferentes grupos e interesses, portanto,
como campo de disputas polticas, de conceitos e processos, de significados
e resultantes polticos.
S que temos que tomar cuidado aqui. Essa a teoria. Na prtica, os conselhos apresentam uma srie de problemas. Apesar do carter deliberativo previsto em lei, isto no garante uma efetiva atuao dos conselhos gestores.
Existem muitos problemas associados a sua atuao, que inibem uma real
participao da sociedade.
Gabarito: E.
10. (ESAF/PSS/2008) Uma caracterstica central das polticas pblicas, especialmente das polticas sociais vigentes no Brasil, at os anos 1980, era a
excluso da sociedade civil dos processos de formulao e implementao,
bem como do controle da ao governamental. Ao longo da redemocratizao, aos poucos, foram-se redefinindo agendas e se constituindo novos arranjos de polticas pblicas. Sobre essa temtica, assinale o enunciado
incorreto.

l.
64

a) As parcerias abrangem diversos arranjos, sendo comum a todos eles a
co-responsabilizao dos diferentes participantes pela poltica e por seus resultados.
b) Um arranjo que conta com vrias experincias no pas so os consrcios
intermunicipais, em que vrios municpios se renem em torno de objetivos
comuns e procuram formular, conjuntamente, planos para enfrentar problemas que ultrapassam suas capacidades individuais.
c) Uma forma de parceria, j experimentada em diversas oportunidades,
consiste em iniciativas de governos municipais que procuram aliados nas esferas mais abrangentes de governo e, de outro, programas locais articulados
a polticas estaduais ou federais.
d) Existem arranjos nos quais, sob a direo de uma entidade governamental, vrios projetos podem-se estruturar em redes de entidades e instituies privadas, articuladas em torno de um problema de interesse pblico,
cujo enfrentamento ultrapassa a capacidade de ao isolada do Estado.
e) Um outro arranjo bastante frequente consiste na organizao de
associaes privadas funcionais, no competitivas, reconhecidas pelo Estado
como representantes dos interesses de um grupo, que atuam direta ou
indiretamente na formulao e implementao de polticas pblicas.
Questo copiada do texto Parcerias, Novos Arranjos Institucionais e Polticas

Pblicas Locais, de Marta Ferreira Santos Farah, disponvel em:
http://www.eaesp.fgvsp.br/subportais/ceapg/Acervo%20Virtual/Cadernos/Cad
ernos/Cad18.pdf
A letra A certa. Segundo o texto:
A articulao entre governos municipais e entre diferentes esferas de governo assinala a possibilidade de estabelecimento de um novo tipo de vnculo intergovernamental, distinto do que vinha caracterizando as polticas
sociais no pas marcando ora pelo clientelismo ou pelo predomnio da atribuio aos municpios da funo de meros executores - sem voz - de polticas federais. Neste novo vnculo de parceria - h uma coresponsabilizao pela poltica e seus resultados, ainda que a cada um dos
participantes possam caber papis diferenciados ao longo do processo de
implementao das polticas.
A letra B certa, segundo o texto:

Com relao, por sua vez, articulao entre governos de diferentes municpios, j so vrias as experincias no pas do tipo consrcio intermunicipal, em que vrios municpios se renem em torno de objetivos comuns,
l.
65

procurando formular, de forma conjunta, planos para enfrentamento de
questes que ultrapassam a capacidade de resoluo de um municpio isolado.
A letra C certa, segundo o texto:

Outro aspecto que se destaca em programas recentes promovidos por governos municipais consiste no estabelecimento de vnculos de parceria com
outros nveis de governo e com governos de outros municpios. Como visto
anteriormente, no modelo anterior de proviso de servios pblicos e de
promoo de polticas sociais, a esfera local tendia a ser mera executora de
programas federais. Em iniciativas recentes, identificam-se, de um lado, iniciativas de governos municipais que procuram aliados nas esferas mais
abrangentes de governo e, de outro, programas locais articulados a polticas
estaduais ou federais.
A letra D certa, segundo o texto:

Embora sob direo de uma entidade governamental, vrios projetos se estruturam como redes de entidades e instituies, mobilizadas e articuladas
em torno de um problema de interesse pblico, cujo enfrentamento ultrapassa a capacidade de ao isolada do Estado - seja por limites financeiros
ou tcnicos, seja pelo maior grau de imerso no problema que uma ao
coordenada permite.
A letra E errada, traz a definio de neocorporativismo, que estudado na

disciplina de Cincia Poltica:
No sistema neocorporativista os interesses gerados na sociedade civil so
organizados em nmeros limitados de associaes cuja diferena est fundamentalmente nas funes por elas desenvolvidas, no competindo, portanto, entre si. Estas estruturas tm uma estrutura interna centralizada e
hierrquica, e pertencer a elas muitas vezes uma obrigao, pelo menos
de fato quando no de direito. O aspecto mais caracterstico est na sua relao com a mquina do Estado. o Estado que d a estas associaes o
reconhecimento institucional e o monoplio na representao dos interesses
do grupo, assim como o Estado que delega a elas um conjunto de funes
pblicas.
Gabarito: E.
11. (ESAF/ENAP/2006) Indique a opo que apresenta corretamente caractersticas inerentes aos Conselhos de Gesto.
I. rgos pblicos, criados por lei.
II. Entes de direito privado, criados por decreto.

l.
66

III. De livre iniciativa dos municpios.
IV. Exigncia de paridade em sua composio.
V. Esto representados nos conselhos todas as associaes de classe.
a) I e III
b) II e V
c) III e IV
d) I e IV
e) II e V
Apesar de pertencerem esfera pblica no-estatal, os conselhos esto sendo

constitudos como rgos pblicos. Um exemplo:
Art. 1 Ao Conselho de Gesto da Previdncia Complementar - CGPC, rgo
colegiado integrante da estrutura bsica do Ministrio da Previdncia Social,
cabe exercer as competncias de regulao, normatizao e coordenao
das atividades das entidades fechadas de previdncia complementar, estabelecidas na Lei Complementar n 109, de 29 de maio de 2001.
Maria da Glria Gohn coloca isso como um dos fatores que limitam a eficcia
dos conselhos:
Apesar da legislao incluir os conselhos como parte do processo de gesto
descentralizada e participativa, e contititu-los como novos atores deliberativos e paritrios, vrios pareceres oficiais tm assinalado e reafirmado o
carter apenas consultivo dos conselhos, restringindo suas aes ao campo
da opinio, da consulta e do aconselhamento, sem poder de deciso ou deliberao. A lei vinculou-os ao Poder Executivo do Municpio, como rgos
auxiliares da gesto pblica. preciso, portanto, que se reafirme em todas
as instncias, seu carter essencialmente deliberativo, j que a opinio
apenas no basta.
A primeira afirmao correta. Por excluso, a segunda errada.

A terceira errada porque a CF/88 e a legislao federal exigem a constituio
de conselhos gestores nos municpios.
A quarta afirmao correta, pois duas das principais caractersticas dos conselhos so o carter deliberativo e a paridade. Segundo o Dicionrio Houaiss,
deliberao significa:
Gabarito: D.

l.
67

12. (ESAF/ADM-MPOG/2006) Assinale a opo correta. Por meio do oramento participativo,
a) o governo estabelece mecanismos de auto-gesto pblica.
b) compatibizam-se as relaes entre Unio, Estados, DF e Municpios.
c) cria-se um processo contnuo de ajuste crtico, baseado no princpio da
auto-regulao.
d) os governantes lutam pelos seus interesses individuais.
e) o cidado atende s suas demandas por servios de qualidade.
J vimos que um dos princpios do oramento participativo a auto-regulao,

em que as regras so definidas pelos prprios participantes.
Gabarito: C.
13. (ESAF/APO-MPOG/2005) O oramento participativo um importante

instrumento de participao do cidado na gesto pblica. A respeito desse
instrumento, indique a opo correta.
a) O processo de Oramento Participativo gera decises pblicas, pois permite que os governantes exeram, direta e concretamente, a luta por seus
interesses, combinando a sua deciso individual com a participao coletiva.
b) O processo de Oramento Participativo permite a democratizao da relao entre a Unio, Estados e Municpios, j que os gestores pblicos deixam
de ser simples coadjuvantes da poltica tradicional para serem protagonistas
ativos da gesto pblica.
c) O processo de Oramento Participativo contribui para a criao de uma
esfera pblica, estatal, em que os governantes consolidam tanto processos
de co-gesto pblica quanto mecanismos de controle social sobre o Estado.
d) O processo de Oramento Participativo tem a necessidade de um contnuo
ajuste crtico, baseado em um princpio de auto-regulao, com o intuito de
aperfeioar os seus contedos democrticos e de planejamento, e assegurar
a sua no-estagnao.
e) O processo de Oramento Participativo aperfeioado pela acumulao
de experincias oramentrias, onde o que era apenas requerimento,
demanda ou necessidade, muda de qualidade mediante o processo eleitoral,
adquirindo natureza poltica.

l.
68

O oramento participativo corresponde a um instrumento do setor pblico noestatal, pois envolve a participao da sociedade nas decises pblicas. A letra
A errada porque o OP um instrumento da sociedade, para que ela possa
lutar por seus interesses, e no os governantes.
Segundo Ubiratan de Souza:
A principal riqueza do Oramento Participativo a democratizao da relao do Estado com a sociedade. Esta experincia rompe com a viso tradicional da poltica, em que o cidado encerra a sua participao poltica no
ato de votar, e os governantes eleitos podem fazer o que bem entenderem,
por meio de polticas tecnocrticas e populistas e clientelistas. O cidado
deixa de ser um simples coadjuvante da poltica tradicional para ser um
protagonista ativo da gesto pblica.
Portanto, so os cidados que deixam de ser coadjuvantes para serem protagonistas, e no os gestores pblicos. Alm disso, a maior democratizao ocorre na relao Estado e sociedade, e no entre as esferas da federao. A letra
B errada.
O oramento participativo faz parte de uma esfera pblica no-estatal. A letra
C errada.
De acordo com Avritzer, se baseia em quatro elementos, quais sejam:
a) a cesso da soberania pelos detentores dos cargos eletivos do poder
(assembleias regionais e temticas) nos quais todos os cidados
podem participar com igual poder de deliberao;
b) a articulao da participao local ou direta, por intermdio das
assembleias regionais, com mecanismos de delegao, mediante
escolha de delegados e conselheiros nas esferas de representao
regional e municipal;
c) a autodeterminao na formulao das regras e critrios de
participao e distribuio de recursos, vinculando o OP a uma
tradio de reconstituio de uma gramtica social participativa na
qual as regras da deliberao so determinadas pelos prprios
participantes;
d) o objetivo de promoo da reverso das prioridades na distribuio
dos recursos pblicos, privilegiando os setores mais carentes da
populao.
Com o OP, os polticos esto abrindo mo de parte de seu poder, transferindo
para a sociedade a deciso acerca da destinao de parcela dos recursos pbli-

l.
69

cos. Com isso, a programao oramentria ganha em legitimidade, se aproximando dos anseios da sociedade. Segundo Roberto Coelho:
Ao promover a discusso popular sobre o contedo do oramento pblico, o
Oramento Participativo inaugura acessos ou caminhos para que informaes fluam tanto para o lado do governo quanto para o lado dos cidados. O
Oramento Participativo possibilita que o governo capte, com maior facilidade e preciso, as demandas sociais. Tais informaes so imprescindveis
para a fundamentao de decises ligadas alocao dos recursos pblicos.
A segunda caracterstica apontada por Avritzer se refere ao fato de o OP conjugar a participao direta com a participao representativa. Numa primeira
rodada de assembleias locais, as pessoas podem ir participar do OP. J numa
segunda rodada, as assembleias so mais regionais e envolvem a eleio de
representantes.
A terceira caracterstica aborda o princpio da auto-regulao do OP. As prprias assembleias estabelecem suas regras de funcionamento, conferindo bastante dinamicidade ao OP. A letra D certa.
Por fim, vrios estudos tm demonstrado que o OP representa um mecanismo
eficaz na reduo das desigualdades sociais, j que os recursos so destinados
para aqueles que mais precisam deles.
Para Tarso Genro:
O oramento participativo aperfeioa-se pela acumulao de ricas e variadas experincias democrticas. E o que era puro requerimento, demanda,
necessidade, muda de qualidade mediante o processo participativo e adquire natureza poltica, fazendo do indivduo cidado.
A letra E errada porque no por meio do processo eleitoral que ocorre

essa mudana. O OP constitui uma forma diferente de participao, indo alm
da representao para uma participao direta.
Gabarito: D.
14. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Indique a opo que completa corretamente

a frase a seguir: O oramento participativo, como todas as demais formas
democrticas de participao, deve evitar determinados riscos e desvios. Para que ele no seja uma mera consulta, agregao de preferncias dadas ou
levantamento de problemas, essencial a preservao e ampliao de seu
carter _______________________.
a) reivindicativo

l.
70

b) regulativo
c) educativo
d) representativo
e) deliberativo
Vimos que participao sinnimo de descentralizao, ou seja, deve haver

poder de deciso. A mera consulta representa uma pseudoparticipao. Assim
como os conselhos gestores, o OP tambm possui carter deliberativo, ou seja,
deve ter capacidade de decidir, e no apenas ter um carter consultivo.
No podemos dizer que o Executivo obrigado a acatar as decises tomadas
nos fruns do oramento participativo. A competncia para a iniciativa de lei
oramentria privativa do Executivo, portanto ele quem define a proposta
do oramento. O Supremo Tribunal Federal julgou a Ao Direta de Inconstitucionalidade contra o artigo de lei do Estado de Santa Catarina,
Art. 20. Compete ao Conselho Estadual do Oramento Regionalizado elaborar o relatrio final das propostas aprovadas nas audincias pblicas regionais e encaminh-las Gerncia do Oramento da Secretaria de Estado da
Fazenda, para incluso na Proposta de Oramento Anual.
O Relator Ministro Seplveda Pertence afirmou que tal dispositivo no fere o

art. 165 da CF, uma vez que as propostas resultantes das audincias pblicas
no compelem o Poder Executivo ao seu aproveitamento, apenas indicam, no
havendo que se falar, pois, em ofensa ao princpio da independncia dos poderes. Caso houvesse tal vinculao, o artigo seria considerado inconstitucional,
uma vez que a iniciativa dos projetos de lei oramentrios do Poder Executivo.
No entanto, mesmo assim devemos considerar o OP com carter deliberativo.
Como vimos, Avritzer coloca a seguinte caracterstica do OP:
a cesso da soberania pelos detentores dos cargos eletivos do poder
(assembleias regionais e temticas) nos quais todos os cidados podem
participar com igual poder de deliberao.
Gabarito: E.

l.
71

5.1. Lista das Questes

1. (ESAF/CGU/2012) Sobre redes de polticas pblicas, no correto afirmar
que:
a) surgem no mbito da reforma gerencial do Estado, quando se buscou implementar inovaes na administrao pblica que promovessem a eficcia e a
eficincia das aes governamentais.
b) so sujeitas aos efeitos causados pela assimetria informacional entre seus
membros.
c) demandam uma estrutura de coordenao e prestao de contas que leve
em considerao as interdependncias existentes.
d) possuem estruturas polimrficas, que podem ser representadas por um
conjunto de ns e vnculos que indicam, entre outros aspectos, a possvel presena de capital social nas transaes.
e) so instrumento analtico fundamental para caracterizar as relaes intergovernamentais nas polticas sociais brasileiras.
2. (ESAF/AFRFB/2012) O acesso informao de que trata a Lei n. 12.527,

de 18 de novembro de 2011 (Lei de Acesso Informao no Brasil), compreende, entre outros, os direitos abaixo, exceto:
a) informao pertinente administrao do patrimnio pblico, utilizao de
recursos pblicos, licitao, contratos administrativos.
b) informao sobre atividades exercidas pelos rgos e entidades, inclusive as
relativas sua poltica, organizao e servios, mesmo que sigilosa ou parcialmente sigilosa.
c) informao primria, ntegra, autntica e atualizada.
d) orientao sobre os procedimentos para a consecuo de acesso, bem como
sobre o local onde poder ser encontrada ou obtida a informao almejada.
e) informao produzida ou custodiada por pessoa fsica ou entidade privada
decorrente de qualquer vnculo com seus rgos ou entidades, mesmo que
esse vnculo j tenha cessado.
3. (ESAF/APO-MPOG/2010) Muito embora a Constituio de 1988 adote em

seus princpios a descentralizao de algumas polticas pblicas, tais como
sade e educao, a realidade, no entanto, demonstrou a dificuldade de colocar tal princpio em prtica. Com efeito, o processo de participao institucionalizada por meio de Conselhos apresenta problemas, que exigem da

l.
72

sociedade muita criatividade para enfrent-los. Entre tais problemas, podem
ser citados todos os mencionados abaixo, exceto:
a) A atuao dos Conselhos, sem base na mobilizao social, com a nica preocupao de ocupar espaos, pode levar reproduo de prticas clientelistas
e burocrticas.
b) A idealizao do papel dos Conselhos pode criar expectativas exageradas e
conduzir a maiores frustraes sobre o seu verdadeiro papel.
c) A problemtica a ser enfrentada pelos Conselhos e pela sociedade civil organizada por demais complexa e requer maior qualificao para a participao dos Conselheiros nas diversas Polticas Pblicas, notadamente aquelas na
rea social.
d) Independente de como ocorreu a formao dos Conselhos e o processo de
discusso das suas competncias, seu papel, sua composio, plano de ao e
forma de escolha dos representantes da sociedade, os Conselhos tendem a
espelhar a diversidade social, e os Conselheiros a agir com bastante autonomia
frente s Instituies que os selecionaram.
e) A capacidade dos Conselhos Populares de alterar a destinao dos recursos
pblicos destinados s polticas sociais relativamente limitada, uma vez que a
maior parte das Polticas Pblicas tende a ser decidida no centro do sistema,
ou seja, pela Unio e no pelos Estados e Municpios, que possuem um papel
mais voltado para a execuo do que para a formulao de novas polticas.
4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Comportando a interao de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre estatais e organizaes sociais ou empresariais, a abordagem de redes de polticas pblicas se
constitui em uma recente tendncia da administrao pblica em nosso pas.
Sua proliferao, porm, acarreta vantagens e desvantagens sua gesto.
Como desvantagem, podemos citar o fato de que as redes:
a) propiciam o desenvolvimento de uma gesto adaptativa.
b) garantem a presena pblica sem a necessidade de criao ou aumento de
uma estrutura burocrtica.
c) possibilitam a definio de prioridades de uma maneira mais democrtica.
d) dificultam a prestao de contas dos recursos pblicos envolvidos, por envolver numerosos atores governamentais e privados.
e) garantem a diversidade de opinies sobre o problema em questo, por envolverem mais atores.

l.
73

5. (ESAF/ANA/2009) A experincia brasileira em Oramento Participativo,
acumulada nas ltimas dcadas, caracteriza-se por:
a) ainda ser afetada negativamente nos casos em que desigualdades socioeconmicas tendem a criar obstculos participao de certos grupos sociais.
b) tornar o oramento impositivo, e no meramente autorizativo, no que se
refere s decises tomadas pelos Conselhos de Participantes.
c) possuir metodologia nica, de aplicao obrigatria no mbito dos Municpios.
d) possuir metodologia nica, de aplicao obrigatria no mbito da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios.
e) permitir ao cidado comum o acesso direto ao processo decisrio em matria oramentria nos nveis local, regional e nacional.
6. (ESAF/ANA/2009) Como instrumento gerencial contemporneo, correto

afirmar sobre os mecanismos de rede:
a) seu pressuposto bsico o da articulao conjunta entre as organizaes,
visando ao compartilhamento de recursos, exceto o acesso ao know-how, que
deve ser mantido em sigilo.
b) as redes podem ser compreendidas como a formao de relaes interorganizacionais segundo uma perspectiva econmica e mercadolgica.
c) as redes so vistas como uma forma rgida e centralizada de governana.
d) a reduo dos custos de transao a nica causa da emergncia das redes
organizacionais.
e) embora seja um espao plural, onde coexistem diferentes agentes, a rede
organizacional se caracteriza pela unicidade de capital e de interesses corporativos.
7. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Sobre a gesto de redes no setor pblico,

correto afirmar que:
a) tornam a ao pblica mais facilmente gerencivel, visto que reduzem os
obstculos para o controle e coordenao das interdependncias.
b) so constitudas a partir de critrios explcitos e universais de participao,
o que reduz consideravelmente a concentrao das decises nas mos de uma
elite.
c) estabelecem metas compartilhadas e preenchem os vazios estruturais existentes na administrao pblica.

l.
74

d) so conduzidas a partir de instrumentos de gesto estratgica amplamente
aceitos, advindo de um vasto acervo de estudos sobre modelos de comportamento interorganizacional.
e) preconiza a existncia de uma gerncia social adaptativa para elevar a eficcia das polticas pblicas que lidam com problemas de grande complexidade
em contextos de instabilidade institucional e turbulncia poltica.
8. (ESAF/MPOG-APO/2008) Um dos aspectos que vm caracterizando a gesto pblica nas sociedades democrticas a partir da dcada de 1980 a adoo de mecanismos e processos destinados a vencer a distncia entre o Estado
e os cidados e construir modalidades participativas de gesto pblica. Abaixo
encontram-se alguns enunciados sobre processos participativos de gesto pblica. Examine cada um dos enunciados e depois assinale a resposta correta.
1. O Oramento Participativo um processo educativo que, por meio de um
formato institucional que favorece o aprendizado da poltica como arena de
alianas, negociaes, conflitos e barganhas, faz com que se chegue, a partir
de demandas particularistas e locais, a uma viso mais abrangente dos problemas urbanos e das limitaes governamentais.
2. Considera-se que o maior mrito do Oramento Participativo consiste em
combinar as caractersticas democrticas e progressistas da participao direta, com a capacidade de competir vantajosamente com as prticas clientelistas.
3. Embora no chegue a impedir a realizao do trabalho das ouvidorias municipais, estaduais e federais, a falta de uma legislao federal especfica que
regulamente a funo das ouvidorias no pas considerada uma das principais
falhas do sistema brasileiro de ouvidorias.
4. O debate sobre a governana interna e externa refere-se a uma terceira
gerao de reformas do Estado, na qual o foco recai sobre a melhoria dos resultados sociais por meio da melhoria na prestao de servios, mediante arranjos envolvendo organizaes governamentais e no-governamentais.
a) Os enunciados 1 e 2 esto incorretos.
b) Os enunciados 3 e 4 esto incorretos.
c) Os enunciados 2, 3 e 4 esto incorretos.
d) Todos os enunciados esto incorretos.
e) Todos os enunciados esto corretos.

l.
75

9. (ESAF/CGU/2008) Entre os processos participativos de gesto pblica
destacam-se os conselhos de gesto como uma promissora, ainda que recente,
construo institucional. Examine os enunciados abaixo sobre os conselhos e
indique o nico incorreto.
a) Os conselhos so estruturas jurdico-constitucionais de carter permanente,
com representao paritria entre o Estado e a sociedade civil.
b) Os conselhos so espaos pblicos no-estatais abertos representao de
interesses coletivos.
c) Os conselhos distinguem-se de movimentos e manifestaes estritas da
sociedade civil em virtude da sua estrutura legalmente definida e institucionalizada.
d) Os conselhos tm como funo agir conjuntamente com o aparato estatal
na elaborao e gesto de polticas pblicas.
e) Os conselhos tm poder de agenda e de interferncia significativa nas aes
e metas dos governos e em seus sistemas administrativos, mas no tm poderes de controle sobre a poltica.
10. (ESAF/PSS/2008) Uma caracterstica central das polticas pblicas, especialmente das polticas sociais vigentes no Brasil, at os anos 1980, era a excluso da sociedade civil dos processos de formulao e implementao, bem
como do controle da ao governamental. Ao longo da redemocratizao, aos
poucos, foram-se redefinindo agendas e se constituindo novos arranjos de
polticas pblicas. Sobre essa temtica, assinale o enunciado incorreto.
a) As parcerias abrangem diversos arranjos, sendo comum a todos eles a coresponsabilizao dos diferentes participantes pela poltica e por seus resultados.
b) Um arranjo que conta com vrias experincias no pas so os consrcios
intermunicipais, em que vrios municpios se renem em torno de objetivos
comuns e procuram formular, conjuntamente, planos para enfrentar problemas
que ultrapassam suas capacidades individuais.
c) Uma forma de parceria, j experimentada em diversas oportunidades, consiste em iniciativas de governos municipais que procuram aliados nas esferas
mais abrangentes de governo e, de outro, programas locais articulados a polticas estaduais ou federais.
d) Existem arranjos nos quais, sob a direo de uma entidade governamental,
vrios projetos podem-se estruturar em redes de entidades e instituies privadas, articuladas em torno de um problema de interesse pblico, cujo enfrentamento ultrapassa a capacidade de ao isolada do Estado.

l.
76

e) Um outro arranjo bastante frequente consiste na organizao de associaes privadas funcionais, no competitivas, reconhecidas pelo Estado como
representantes dos interesses de um grupo, que atuam direta ou indiretamente na formulao e implementao de polticas pblicas.
11. (ESAF/ENAP/2006) Indique a opo que apresenta corretamente caractersticas inerentes aos Conselhos de Gesto.
I. rgos pblicos, criados por lei.
II. Entes de direito privado, criados por decreto.
III. De livre iniciativa dos municpios.
IV. Exigncia de paridade em sua composio.
V. Esto representados nos conselhos todas as associaes de classe.
a) I e III
b) II e V
c) III e IV
d) I e IV
e) II e V
12. (ESAF/ADM-MPOG/2006) Assinale a opo correta. Por meio do oramento

participativo,
a) o governo estabelece mecanismos de auto-gesto pblica.
b) compatibizam-se as relaes entre Unio, Estados, DF e Municpios.
c) cria-se um processo contnuo de ajuste crtico, baseado no princpio da auto-regulao.
d) os governantes lutam pelos seus interesses individuais.
e) o cidado atende s suas demandas por servios de qualidade.
13. (ESAF/APO-MPOG/2005) O oramento participativo um importante instrumento de participao do cidado na gesto pblica. A respeito desse instrumento, indique a opo correta.
a) O processo de Oramento Participativo gera decises pblicas, pois permite
que os governantes exeram, direta e concretamente, a luta por seus interesses, combinando a sua deciso individual com a participao coletiva.

l.
77

b) O processo de Oramento Participativo permite a democratizao da relao
entre a Unio, Estados e Municpios, j que os gestores pblicos deixam de ser
simples coadjuvantes da poltica tradicional para serem protagonistas ativos da
gesto pblica.
c) O processo de Oramento Participativo contribui para a criao de uma esfera pblica, estatal, em que os governantes consolidam tanto processos de cogesto pblica quanto mecanismos de controle social sobre o Estado.
d) O processo de Oramento Participativo tem a necessidade de um contnuo
ajuste crtico, baseado em um princpio de auto-regulao, com o intuito de
aperfeioar os seus contedos democrticos e de planejamento, e assegurar a
sua no-estagnao.
e) O processo de Oramento Participativo aperfeioado pela acumulao de
experincias oramentrias, onde o que era apenas requerimento, demanda ou
necessidade, muda de qualidade mediante o processo eleitoral, adquirindo
natureza poltica.
14. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Indique a opo que completa corretamente a

frase a seguir: O oramento participativo, como todas as demais formas democrticas de participao, deve evitar determinados riscos e desvios. Para
que ele no seja uma mera consulta, agregao de preferncias dadas ou levantamento de problemas, essencial a preservao e ampliao de seu carter _______________________.
a) reivindicativo
b) regulativo
c) educativo
d) representativo
e) deliberativo
5.2. Gabarito
1. A
5. A
9. E
13. D
2. B
6. B
10. E
14. E
3. D
7. E
11. D
4. D
8. E
12. C

l.
78
CURSO ON-LINE CINCIA POLTICA PARA GESTOR DO MPOG

6. Leitura Sugerida
O desafio da gesto das redes de polticas Sonia Maria Fleury Teixeira
www.lead.org.br/filemanager/download/375/O_Desafio_da_Gesto_de_Redes_
de_Polticas.pdf

l.
79

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PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

8. Controle Social transparncia e participao social. 9.

INSTRUMENTOS DE CONTROLE SOCIAL ........................................................................ 4

NOVOS ARRANJOS DE POLTICAS PBLICAS ..................................................... 39

REDES DE POLTICAS PBLICAS .............................................................................. 39

QUESTO DISSERTATIVA ................................................................................... 50

PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 52

PONTOS IMPORTANTES DA AULA 01 .......................................................................... 52

QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 54

LISTA DAS QUESTES ......................................................................................... 72

LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 79

Prof. Rafael Encinas

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A questo certa, j que os conselhos de polticas pblicas e as conferncias

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O controle social corresponde a um conjunto de mecanismos pelos quais os

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1.1. Instrumentos de Controle Social

A CF88 prev diversos mecanismos de controle social:

O dispositivo afasta qualquer dvida sobre a titularidade do poder poltico no

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J o art. 31, 3, permite que qualquer contribuinte examine e aprecie as

O art. 62, 2 dispe sobre a participao popular nas leis complementares e

Ao mesmo tempo, a Carta Constitucional criou o direito de petio:

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Nascida em plena ditadura militar, atravs da Lei n 4.717, de 29 de junho de

Hoje um importante instrumento de exerccio da cidadania e do controle

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O mandado de injuno est previsto na Constituio da Repblica de 1988,

Trata-se de uma importante ferramenta garantidora de direitos bsicos. So

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Mandado de Segurana Coletivo

O Mandado de Segurana Coletivo outra inovao da CF88, tendo sido criado

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O objeto do mandado de segurana coletivo ser um direito dos associados,

Quando se fala em controle social, abre-se um leque de interesses voltados a

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Os interesses ou direitos difusos dizem respeito a um conjunto indeterminado

possvel que seja discutida a constitucionalidade de lei mediante ao civil

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A publicao no obrigatria para todos os atos administrativos, somente

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Recentemente entrou em vigor a Lei de Acesso Informao, a Lei

Assim, aqueles que devem obedecer aos ditames da lei so:

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Assim, no basta dar acesso informao preciso proteg-la, para que se

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Em tais informaes devem constar, no mnimo:

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A lei define os requisitos a serem obedecidos nos stios da internet: