Aula 01 PDF

CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS EPPGG-MPOG
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 01
Prezados, alunos!
Sejam bem-vindos ao curso de Polticas Pblicas para EPPGG-MPOG. Gostaria
de agradecer a confiana de vocs no nosso trabalho e espero que o curso
atenda s expectativas de todos, ajudando-os a conquistar essa vaga de
EPPGG. Nesta primeira aula veremos o seguinte contedo:
Aula 01 20/03:
7. Polticas Pblicas e suas fases: formao da agenda; formulao; implementao; monitoramento e avaliao. 3. Modelos de tomada de deciso em poltica pblica: incremental,
racional e suas variantes.
Boa Aula!
Sumrio
1.
2.
FASES DAS POLTICAS PBLICAS ........................................................................ 2

1.1.
FORMAO DA AGENDA.......................................................................................... 4
1.2.
ELABORAO .................................................................................................... 10
1.3.
FORMULAO ................................................................................................... 12
1.4.
IMPLEMENTAO ................................................................................................ 13
1.5.
AVALIAO ...................................................................................................... 16
PROCESSO DECISRIO ...................................................................................... 32

2.1.
TIPOS DE DECISES ........................................................................................... 34
2.2.
FASES DO PROCESSO DE TOMADA DE DECISO ............................................................. 35
2.3.
CONTEXTO DA DECISO ....................................................................................... 38
2.4.
MODELOS DE TOMADA DE DECISO ......................................................................... 41
3.
QUESTO DISSERTATIVA ................................................................................... 48
4.
PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 50
5.
QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 51
6.
5.1.
QUESTES DE OUTRAS BANCAS............................................................................... 69
5.2.
LISTA DAS QUESTES ......................................................................................... 86
5.3.
GABARITO ...................................................................................................... 100
LEITURA SUGERIDA ......................................................................................... 101
Prof. Rafael Encinas

l.
www.pontodosconcursos.com.br

1. Fases das Polticas Pblicas

Entre as correntes que estudam as polticas pblicas, uma das mais conhecidas
a do ciclo da poltica (policy cycle), que v a poltica pblica como um ciclo
deliberativo, formado por vrios estgios e constituindo um processo dinmico
e de aprendizado. Ela busca organizar as polticas pblicas em fases, facilitando assim o seu estudo.
Normalmente, so destacadas trs etapas nas polticas pblicas: formulao,
implementao e verificao dos resultados. No entanto, os diversos autores
apresentam modelos diferentes, que normalmente giram em torno deste ncleo comum.
Klaus Frey prope um modelo com as seguintes fases: percepo e definio
de problemas, agenda-setting, elaborao de programas e deciso, implementao de polticas e, finalmente, a avaliao e eventual correo da ao.
Enrique Saravia afirma que necessria certa especificao na Amrica Latina.
Por isso ele diferencia a elaborao da formulao, em que a primeira a preparao da deciso poltica e a segunda a prpria deciso, formalizada em
uma norma jurdica. Alm disso, deve-se separar a implementao propriamente dita, que a preparao para a execuo, da execuo, que pr em
prtica a deciso poltica. Ainda antes de todas estas fases, haveria a construo da agenda, que se refere ao processo de incluso de determinada necessidade social na lista de prioridades do poder pblico.
No ltimo concurso de EPPGG a ESAF cobrou as fases de Celina Souza, que
divide o ciclo da poltica pblica nos seguintes estgios:
1. Definio de agenda,
2. Identificao de alternativas,
3. Avaliao das opes,
4. Seleo das opes,
5. Implementao e
6. Avaliao.
Uma coisa que temos que ter em mente que o modelo do policy cycle
algo idealizado, no necessariamente aquilo que ocorre na prtica. Vamos dar
uma olhada em uma questo do CESPE:
1. (CESPE/MDS/2006) Somente para fins analticos que se estabelecem distines

entre o processo de formulao e as demais fases das polticas pblicas: a implementao e a avaliao.

l.

A questo certa. Percebam que ela fala em trs fases: formulao, implementao e avaliao. O interessante na questo quando ela menciona que
esta separao existe apenas para fins analticos. As fases da poltica pblica
no so estanques, muito bem delimitadas. H uma grande confuso, elas se
sobrepem, ocorrem ao mesmo tempo. Somente para estud-las que elas
so separadas. Segundo Enrique Saraiva:
A diviso por etapas mais uma esquematizao terica do que, de forma
habitualmente improvisada e desordenada, ocorre na prtica. O processo
nem sempre observa a sequncia sugerida, mas as etapas mencionadas e
suas fases constitutivas esto geralmente presentes.
Para o autor, as modernas teorias do caos so as que mais se aproximam de

uma visualizao adequada da dinmica social. No processo de poltica pblica, no est presente uma racionalidade manifesta, no h uma ordenao
tranquila na qual cada ator social conhece e desempenha o papel esperado.
Mesmo no presente estgio de evoluo tecnolgica, no h nenhuma possibilidade de fazer com que os computadores sequer consigam descrever os processos de poltica.
A Tabela abaixo apresenta as fases segundo os trs autores que vimos acima:
Fases do Ciclo da Poltica Pblica
Celina Souza
Klaus Frey
Enrique Saravia
Definio da agenda
Percepo e definio
de problemas
Formao da agenda
Agenda-setting
Identificao de alternativas
Avaliao das opes
Elaborao de programas e deciso
Seleo das opes
Elaborao
Formulao
Implementao
Implementao
Avaliao
Avaliao
Implementao
Execuo
Acompanhamento
Avaliao
Vamos resumir as fases enumeradas por Enrique Saravia numa tabela:

l.

FASE
DESCRIO
Formao da agenda
Discusso permanente de quais temas so importantes e

merecem ser objeto de polticas pblicas.
Elaborao
Preparao da formulao. Envolve a identificao e delimitao do problema, a determinao das possveis alternativas para sua soluo, a avaliao dos custos e efeitos
de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades.
Formulao / deciso
Envolve a escolha da alternativa de soluo a ser utilizada,

seguida da declarao que explicita a deciso adotada,
definindo seus objetivos e seu marco jurdico, administrativo e financeiro.
Implementao
Planejamento e organizao do aparelho administrativo e

dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios para executar uma poltica. a preparao da execuo.
Execuo
Conjunto de aes destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela poltica. pr em prtica efetiva a poltica, a
sua realizao.
Acompanhamento
Processo sistemtico de superviso da execuo de uma

atividade, que tem como objetivo fornecer a informao
necessria para introduzir eventuais correes a fim de
assegurar a consecuo dos objetivos estabelecidos.
Avaliao
Consiste na mensurao e anlise, a posteriori, dos efeitos

produzidos na sociedade pelas polticas pblicas.
1.1. Formao da Agenda

Podemos dizer que a construo da agenda a primeira fase das polticas pblicas, j que neste momento que so definidos os problemas que sero atacados por meio de uma poltica. Segundo Enrique Saraiva:
Na sua acepo mais simples, a noo de incluso na agenda designa o
estudo e explicitao do conjunto de processos que conduzem os fatos a
adquirir status de problema pblico, transformando-o em objeto de debates e controvrsias polticas na mdia.
Podemos dizer que a agenda refere-se ao conjunto de temas que so debatidos com vistas escolha dos problemas que sero atacados por meio de polticas pblicas. O estudo da agenda busca entender porque alguns temas
recebem mais ateno do que outros. Segundo Kingdon:

l.

A agenda a lista de temas ou problemas que so alvo em dado momento de
sria ateno tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas
fora do governo, mas estreitamente associadas s autoridades. Evidentemente
essa lista varia de acordo com os diferentes setores do governo.
Esta definio do autor focaliza os temas que so considerados pelos governantes, por isso que ele chama de agenda de governo. Mas podemos dizer que
existem trs tipo de agenda:
No Governamental ou Sistmica: assuntos e temas que so reconhecidos
pelo pblico em geral sem, contudo, merecer ateno do governo.
Governamental: inclui os problemas que esto a merecer ateno formal
do governo (temas que, de alguma maneira, esto incorporados na
estrutura administrativa e no discurso das autoridades).
De Deciso: contm a lista dos problemas e assuntos que efetivamente
sero decididos, que sero tema de uma poltica pblica.
Nem sempre um tema que chegue a agenda governamental ser alvo de alguma poltica pblica. preciso que ele chegue agenda de deciso, ou seja,
que as autoridades realmente decidam fazer alguma coisa. Um exemplo:
quando ocorrem crimes hediondos, geralmente os polticos surgem com discursos exigindo maior severidade na legislao, reduo na maioridade penal,
investimentos em segurana pblica; no entanto, dificilmente ocorre alguma
mudana substancial. O assunto esfria e as coisas voltam a ser como antes.
Um ponto importante nesta definio de Enrique Saravia que na agenda os
fatos adquirem o status de problema pblico. Para que determinado tema
entre na agenda, ele deve ser considerado como um problema. Maria das Graas Rua diferencia entre o momento pr-agenda, quando determinado tema
no recebe ateno, quando este tema permanece um estado de coisas, e o
momento da agenda, quando se torna um problema. Segundo a autora:
Uma dada situao pode perdurar durante muito tempo, incomodando grupos
e gerando insatisfaes sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades
governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de coisas" algo que incomoda, prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a
constituir um item da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre
as prioridades dos tomadores de deciso. Quando este estado de coisas passa
a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, ento torna-se um "problema poltico".
Portanto, na formao da agenda, importantssima a diferenciao entre o

que seja uma situao e aquilo que um problema. Para Kingdon:

l.

Existe uma diferena entre uma situao e um problema. Toleramos vrios tipos de situaes todos os dias, e essas situaes no ocupam lugares prioritrios em agendas polticas. As situaes passam a ser definidas como
problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridade na agenda
quando acreditamos que devemos fazer algo para mud-las.
Vamos ver uma questo da ESAF:
2. (ESAF/APO/2001) Uma demanda s passa a constituir um item da agenda governamental quando se torna um problema poltico.
A questo certa.
Para Klauss Frey, nessa fase anterior agenda, de percepo e definio de
problemas, o que interessa ao analista de polticas pblicas a questo de
como em um nmero infinito de possveis campos de ao poltica, alguns assuntos (policy issues) vm se mostrando apropriados para um tratamento poltico e consequentemente acabam gerando um policy cycle.
Um fato pode ser percebido, pela primeira vez, como um problema poltico por
grupos sociais isolados, mas tambm por polticos ou pela administrao pblica. Para o autor, frequentemente, so a mdia e outras formas da comunicao
poltica e social que contribuem para que seja atribuda relevncia poltica a
um problema peculiar. Os problemas do ponto de vista analtico s se transformariam em problemas de policy a partir do momento em que adquirissem
relevncia de ao do ponto de vista poltico e administrativo.
Somente a convico de que um problema social precisa ser dominado poltica e administrativamente o transforma em um problema depolicy.
Segundo o Manual de Programas do PPA 2008-2011, para o propsito de elaborao de Programas do PPA, problemas so demandas no satisfeitas, carncias ou oportunidades identificadas, que, ao serem reconhecidas e
declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos.
A diferenciao entre situao e problema ocorre dentro de um dos trs dinmicas de processos que Kingdon utiliza para explicar como os participantes
influenciam agendas e alternativas. A Teoria dos Fluxos Mltiplos defende
que existem trs dinmicas de processos que fazem com que alguns temas
sejam priorizados enquanto outros so negligenciados: a dos problemas, a da
poltica e a das polticas pblicas.

l.

Fluxo dos problemas: focaliza os problemas, estes entram na agenda
quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento
e a definio dos problemas afeta os resultados da agenda.
Fluxo das alternativas: foca as alternativas. A definio das solues
para um determinado problema tambm influencia na ateno que
determinado tema vai receber. Uma vez que existe uma soluo para o
problema, mais fcil para ele ganhar espao na agenda.
Fluxo da poltica: focaliza a poltica propriamente dita, ou seja, como se
constri a conscincia coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um
dado problema. Essa construo se daria via processo eleitoral, mudanas
nos partidos que governam ou via mudanas nas ideologias (ou na forma
de ver o mundo), aliados fora ou fraqueza dos grupos de interesse.
Aqui podemos diferenciar duas categorias de atores nas polticas pblicas: os
visveis e os invisveis. A diferena entre eles que os visveis definem a agenda e os invisveis formulam as alternativas. Este o critrio de classificao,
apenas este. Portanto, so exemplos de atores visveis polticos, mdia, partidos, grupos de presso, etc. J os atores invisveis compreendem acadmicos,
consultores, assessores e funcionrios legislativos, burocratas de carreira e
analistas ligados a grupos de interesses.
Alm de definir os problemas, a agendas tambm podem faz-los desaparecer.
Isso ocorre porque, primeiro, o governo pode tratar do problema ou no. Tanto
na ao como na omisso, a ateno acaba se voltando para outro tema, ou
porque alguma coisa est sendo feita ou porque se frustram pelo fracasso e
decidem investir em outra coisa. As situaes que chamaram a ateno para o
problema podem mudar, as pessoas podem se acostumar com a situao ou
conferir outro rtulo ao problema.
Outro fluxo na Teoria dos Fluxos Mltiplos o da poltica. Independentemente
do reconhecimento de um problema ou do desenvolvimento de propostas de
polticas pblicas, a discusso poltica tem vida prpria. Os acontecimentos no
mundo poltico tero um papel importantssimo na formao da agenda. Um
novo governo pode mudar completamente as agendas ao privilegiar outros
temas. aqui que atuam principalmente os atores visveis. Esses atores incluem o Presidente e seus assessores, importantes membros do Congresso, a
mdia, e atores relacionados ao processo eleitoral, como os partidos polticos;
so atores que trabalham para formar a agenda. J os atores invisveis, como
acadmicos, burocratas e funcionrios do Congresso, trabalham com as alternativas.

l.

O terceiro fluxo o das solues, as alternativas de ao da poltica pblica.
Alm do conjunto de temas ou problemas que esto na agenda, um conjunto
de alternativas de ao governamental seriamente considerado pelas autoridades governamentais e pessoas estritamente associadas a elas. Em parte da
literatura, a construo da agenda refere-se tanto ao processo de discusso de
problemas quanto ao de alternativas. Kingdon diferencia estes dois processos e
afirma que a formulao de polticas pblicas um processo que envolve:
1. O estabelecimento de uma agenda;
2. A especificao das alternativas a partir das quais as escolhas so feitas;
3. Uma escolha final entre estas alternativas especficas;
4. A implementao desta deciso.
Vamos ver uma questo da ESAF:
3. (ESAF/CGU/2008) A formao ou construo da agenda de polticas pblicas consiste em um processo de identificao e reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulao, que consiste na especificao das alternativas de ao
governamental.
A questo ERRADA. A agenda, segundo alguns autores, envolve a discusso

tambm das alternativas. Mas como podemos observar, a questo traz o texto
usado por Kingdon para descrever uma etapa posterior agenda, que Enrique
Saraiva define como a Elaborao. O erro da questo est no fato de que a
formulao no consiste na especificao das alternativas (isso a elaborao), mas sim na escolha final entre estas alternativas especficas.
Vamos ver a seguir como o processo de discusso das alternativas, colocando este processo como uma fase separada da agenda, a elaborao.
Outra teoria importante acerca da agenda a do Equilbrio Pontuado. Ela
responde por que determinadas questes ficam restritas aos limites das comunidades de especialistas, enquanto outras ascendem agenda de deciso poltica. Grosso modo, o modelo parte da noo que os processos de poltica
pblica se caracterizam por perodos de equilbrio que so pontuados por
perodos de mudana. Esta aconteceria quando um determinado tema vence o
monoplio da poltica (policy monopoly), caracterizado pela situao onde
um problema tratado somente dentro das comunidades tcnicas, grupos de
poder e subsistemas polticos, restringindo o surgimento de novas ideias, propostas e participantes, numa condio de realimentao negativa.

l.

Fundamental no modelo a forma de apresentar o problema, pois a maneira
como a questo definida e apresentada pode favorecer o status quo ou a
mudana. Assim, para que um problema chame a ateno do governo e da
classe poltica, rompendo com a situao de equilbrio, necessria a construo de um novo entendimento sobre o mesmo ou uma nova imagem de
poltica (policy image). Por isso, a disputa em torno da definio e apresentao de um problema central na luta poltica.
Kingdon se faz a seguinte pergunta: Porque alguns problemas recebem mais
ateno do que outros por parte das autoridades governamentais?. E ele
mesmo responde:
A resposta est tanto nos meios pelos quais esses autores tomam conhecimento das situaes, quanto nas formas pelas quais estas situaes foram
definidas como problemas.
Os meios podem ser:

Eventos-foco: desastres, crises, experincias pessoais, smbolos
poderosos chamam a ateno para algumas situaes mais do que as
outras. Contudo, tal evento tem efeitos apenas passageiros se no forem
acompanhados por uma indicao mais precisa de que h um problema.
Feedback: as autoridades tomam conhecimento de situaes por meio de
feedback a programas existentes, sejam eles formais (ex.: monitoramento
de rotina sobre custos ou estudos de avaliao de programas) sejam
informais (ex.: reclamaes que chegam ao Congresso).
Indicadores: so usados para avaliar a magnitude de uma situao (como
por exemplo, a incidncia de uma doena ou o custo de um programa) e
discernir mudanas ocorridas nessa situao. Tanto uma alta magnitude
quanto uma grande mudana chamam a ateno das autoridades.
J as formas podem ocorrer das seguintes maneiras:
Situaes que colocam em cheque valores importantes so transformadas
em problemas;
Situaes se tornam problemas por comparao com outros pases ou
com outras unidades relevantes;
A classificao de uma situao em uma ou outra categoria de problema.
Por exemplo, a falta de transporte pblico adequado para as pessoas
portadoras de necessidades especiais pode ser classificada como um
problema de transporte ou como problema de direitos civis.

l.

1.2. Elaborao
Para Enrique Saraiva:
O segundo momento a elaborao, que consiste na identificao e delimitao de um problema atual ou potencial da comunidade, a determinao
das possveis alternativas para sua soluo ou satisfao, a avaliao dos
curtos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades.
Aps uma situao ser reconhecida como um problema, comearia o processo

de discusso das alternativas de soluo. Segundo Maria das Graas Rua:
Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema poltico uma questo ou demanda torna-se um input, passando a incluir-se na
agenda governamental. A partir desse momento inicia-se o momento de
formulao das alternativas.
Portanto, para a autora a formulao das alternativas ocorreria depois que

determinado tema entrou na agenda. O modelo dos fluxos mltiplos de
Kingdon se baseia no modelo Garbage Can, de Cohen, que pode ser traduzido
como lata de lixo. Segundo esse modelo, problemas e solues no so pensados conjuntamente. As solues no so criadas para um problema especfico, elas so pensadas sem ter relao com um problema, e depois de criadas
procura-se adapt-las aos problemas existentes. Portanto, os diversos problemas e solues existentes so jogados numa grande lata de lixo e l dentro
tenta-se formar os pares. Segundo Kingdon, as agendas no so estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem geradas as alternativas. Em vez
disso, as alternativas devem ser defendidas por um longo tempo antes que
uma oportunidade de curto prazo se apresenta na agenda.
No estudo do processo de discusso de alternativas, Kingdon se pergunta como a lista das alternativas possveis para a escolha de polticas pblicas filtrada at se chegar s que realmente recebem sria ateno?. E o autor
mesmo responde:
H dois tipos de respostas: 1) as alternativas so geradas e filtradas na dinmica prpria das polticas pblicas; e 2) o envolvimento dos participantes relativamente invisveis, que so especialistas na rea especfica dessas polticas.
Vimos que os atores visveis definem a agenda, diferenciam situaes de problemas, enquanto os atores invisveis formulam as alternativas. As alternativas, propostas e solues so geradas por comunidades de especialistas, que
podem ser acadmicos, pesquisadores, consultores, burocratas de carreira,
funcionrios do Congresso, analistas que trabalham para grupos de interesses.
Esses participantes relativamente invisveis formam comunidades de especialistas que trabalham de forma mais ou menos coordenada.

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O momento de formulao das alternativas um dos mais importantes no
processo decisrio. Segundo Maria das Graas Rua, quando se colocam as
preferncias dos atores, manifestam-se seus interesses, resultando da o confronto, em que cada ator vai usar seu poder, sua influncia, capacidade de
afetar o funcionamento do sistema. A esses atores que investem para que suas
preferncias sejam consideradas nos processos de polticas pblicas damos o
nome de empreendedores da poltica (policy entrepreneurs).
Para Frey, os momentos que normalmente precedem ao ato de deciso envolvem processos de conflito e de acordo envolvendo pelo menos os atores mais
influentes na poltica e na administrao.
Nos anos 1960, nos EUA, esteve muito em voga uma corrente analtica que
defendia a existncia de um tringulo de ferro (iron triangle), que seria
composto por um conjunto de atores considerados cruciais na definio de
polticas pblicas federais americanas: grupos de interesses, polticos parlamentares, e funcionrios pblicos (burocratas). Segundo esta teoria, a relao
existente entre estes trs grupos de atores baseada no intercmbio de favores de mtuo interesse. Tal relao acabava alijando o pblico em geral e o
poder executivo do centro de poder do processo de policymaking.
Segundo Rua, uma preferncia uma alternativa de soluo para um problema
que mais beneficia determinado ator. Assim, dependendo da posio de cada
ator, eles podem ter preferncias muito diversas uns dos outros, ou ento defender as mesmas preferncias, formando as coalizes de defesa (policy
coalition). Este modelo, proposto por Sabatier e Jenkins-Smith, meio que um
contraponto ao modelo garbage can. Segundo os autores, os modelos anteriores negligenciavam elementos importantes para entender os processos de formulao das polticas pblicas so as crenas, os valores e as ideias. Uma
determinada questo pode ser defendida por um grupo que partilha dessas
crenas, valores ou ideias. Forma-se a uma coalizo de defesa.
As preferncias se formam em torno de issues, que podem ser entendidos
como pontos importantes que afetam os interesses de vrios atores e que, por
causa disso, mobiliza suas expectativas quanto ao resultado da poltica e catalisa o conflito entre eles. Rua cita como exemplo do conceito de terra improdutiva na reforma agrria, em que, dependendo da deciso, alguns atores
ganham e outros perdem.
Com base nas preferncias dos atores, formam-se alianas e d-se o conflito,
da surgem as arenas polticas. Vimos na aula passada as arenas distributivas,
redistributivas, regulatrias e constitutivas.

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11

1.3. Formulao
Segundo Enrique Saraiva:
A formulao inclui a seleo e especificao da alternativa considerada
mais conveniente, seguida da declarao que explicita a deciso adotada,
definindo seus objetivos e seu marco jurdico, administrativo e financeiro.
A formulao compreende o processo de escolha da alternativa, dentro do

cardpio formado no processo de elaborao, que consiste na especificao
das possveis alternativas. Alm da deciso de escolher uma alternativa, tambm realizada aqui a formalizao dessa deciso, o que significa o estabelecimento de normas que permitiro a sua implementao pelos diversos atores
envolvidos. A formulao envolve deciso.
Para a escolha da melhor alternativa, preciso ter uma delimitao muito clara
do problema. Deve ser explicitado o segmento ou setor (social e econmico)
afetado pelo mesmo. importante ressaltar que o problema ser tanto melhor
compreendido quanto melhor delimitada for a sua incidncia, inclusive em
termos territoriais, j que um mesmo problema pode se apresentar de maneira
diversa dependendo de onde est localizado.
Nesse contexto, a definio sobre a escala mais adequada em que se deve
enunciar o problema muito importante. Se forem escolhidas escalas muito
amplas, por possuir maior grau de complexidade e nmero de variveis, haver maior dificuldade na identificao, hierarquizao e o gerenciamento da
implementao das possveis solues. J uma abordagem muito restrita pode
levar a uma relao custo/benefcio desfavorvel.
Deve-se, ainda, explicitar, com a maior preciso possvel, as causas do problema. Uma causa um fator que contribui para a ocorrncia do problema,
corresponde aos processos ou fatores responsveis pelo surgimento, manuteno ou expanso do problema.
Identificado o problema, suas causas e o pblico-alvo, o prximo passo definir o objetivo e as aes do programa que sero implementadas para combater
as causas. muito importante no confundir causas com efeitos. Um programa
cujas aes atacam os efeitos ao invs das causas do problema no ter a
efetividade desejada. Portanto, ao enunciar as causas do problema, deve-se
estabelecer com clareza cada uma delas e ento propor aes para mitig-las.
Segundo Maria das Graas Rua, quando um problema torna-se prioridade na
agenda governamental, inicia-se o processo de formulao de alternativas.
Existiriam diferentes formas de "pensar" a soluo para as demandas da sociedade. A autora fala nos modelos incremental, racional e mixed-scanning. Estudaremos os modelos de tomada de deciso mais a frente na aula.
l.
12

1.4. Implementao
Segundo Enrique Saraiva:
A implementao constituda pelo planejamento e organizao do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios para executar uma poltica. Trata-se da preparao para
pr em prtica a poltica pblica, a elaborao de todos os planos, programas e projetos que permitiro execut-la.
A implementao constitui assim a traduo, na prtica, das polticas que

emergem do complexo processo decisrio. O autor diferencia a implementao
da execuo, afirmando que esta:
o conjunto de aes destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela
poltica. pr em prtica efetiva a poltica, a sua realizao. Essa etapa
inclui o estudo dos obstculos, que normalmente se opem transformao
de enunciados em resultados, e especialmente, a anlise da burocracia.
O fato de determinada poltica pblica ter chegado at uma deciso, at a formulao, no significa que ela ser implementada. Segundo Maria das Graas
Rua, o que garante a transformao de uma deciso em ao a resoluo de
todos os pontos de conflito envolvidos em determinada poltica pblica. Uma
boa deciso seria aquela em que todos os atores relevantes acreditam que
saram ganhando algo e nenhum deles acredite que saiu completamente prejudicado. Como isso muito difcil de ser conseguido, considera-se uma boa
deciso aquela que foi a melhor possvel naquele momento especfico.
Considera-se que, desde os anos 1970, o estudo das polticas pblicas indica
haver um elo perdido situado entre a deciso e a avaliao dos resultados: a
implementao. Vimos que as fases do ciclo da poltica no so perodos estanques, muito bem separados. ainda mais importante a relao entre formulao e implementao.
Na viso clssica de ao governamental, a implementao era vista como
uma das fases do ciclo poltico e corresponde execuo de atividades que
permitem que aes sejam implementadas com vistas a executar o que j foi
pensado e planejado. Na implementao, no ocorreriam decises que definiriam os rumos da poltica pblica, apenas seria executado o que foi planejado na
fase de formulao.
Esta viso clssica no considera os aspectos relativos implementao e seus
efeitos retroalimentadores sobre a formulao de poltica. A implementao
entendida, fundamentalmente, como um jogo de uma s rodada, onde a ao
governamental, expressa em programas ou projetos de interveno, implementada de cima para baixo (top down).

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O modelo bottom-up assume que implementao algo que envolve o reconhecimento de que as organizaes tm limitaes humanas e organizacionais,
e que isso deve ser reconhecido e interpretado como um recurso. Implementao efetiva se constri com a experincia e o conhecimento daqueles que executam as polticas. Nessa viso, a poltica feita enquanto est sendo
administrada, e administrada enquanto esta sendo feita. Diz-se que a implementao a formulao em processo. Os prprios objetivos da poltica, e os
problemas envolvidos, no so conhecidos antecipadamente em sua totalidade, ao contrrio, vo aparecendo na medida em que o processo avana. Algumas decises devem ser deixadas para o processo de implementao porque:
No h como resolver conflitos durante a fase de formulao;
Se considera necessrio permitir que as decises-chave sejam tomadas s
quando todos os fatos estiverem disponveis para os implementadores;
Acredita-se que os implementadores esto mais bem preparados que
outros para tomar decises-chave;
Pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro impacto das medidas;
As decises dirias tero que envolver negociaes e compromissos com
grupos poderosos.
Devemos entender que a implementao pode sim mudar os rumos da poltica
publica, uma vez que os administradores que esto em contato direto com a
populao, os burocratas de nvel de rua, tm um grande grau de discricionariedade. Assim, as decises que esses servidores tomam, as rotinas que
estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as
presses do trabalho vo dar as caractersticas das polticas pblicas.
Alm dos enfoques top-down e bottom-up, h ainda um terceiro modelo, que
o de ao de poltica, ou interativo-iterativo, que considera a implementao
como um processo evolucionrio. Foram desenvolvidos modelos comportamentais que veem a implementao como resultado das aes de indivduos que
so constrangidos pelo mundo de fora de suas instituies e pelo contexto
institucional no qual eles atuam. A implementao pode ser mais bem entendida em termos de uma ao poltica contnua, na qual um processo interativo e
de negociao que acontece no tempo, entre aqueles responsveis pela formulao da poltica e aqueles responsveis por sua implementao.
Poder central para a dinmica dessa relao. A implementao um processo de barganha interativa entre os responsveis por aprovar uma poltica e
aqueles que possuem o controle dos recursos. Nesse modelo maior nfase
posta em questes de poder e dependncia, interesses, motivaes e comportamentos, do que nos modelos top-down e bottom-up.
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O modelo de ao enfatiza que implementao envolve mais do que uma cadeia de comando. um processo que requer o entendimento sobre a maneira
com que os indivduos e as instituies percebem a realidade, e como essas
instituies interagem com outras instituies para a obteno de seus objetivos. Iterao significa repetio, tentar novamente, ou seja, um processo
que se retroalimenta e trabalha na base da tentativa e erro. Segundo o Dicionrio Houaiss, iterao significa:
Processo de resoluo de uma equao mediante operaes em que sucessivamente o objeto de cada uma o resultado da que a precede.
A poltica pblica no pode ser vista como um processo linear, mas sim repetitiva, circular. A formulao da poltica depende de diferentes interesses e valores, os cidados e grupos de interesse fazem demandas, que so respondidas
pelos polticos com a mobilizao de apoio e construo de coalizes. A base
da ao poltica o debate, o conflito e a busca do consenso.
Segundo Maria das Graas Rua:
A implementao diz respeito s aes necessrias para que uma poltica
saia do papel e funcione efetivamente. Pode ser compreendida como o conjunto de aes realizadas por grupos ou indivduos, de natureza pblica ou
privada, com vistas obteno de objetivos estabelecidos antes ou durante
a execuo das polticas.
A autora diferencia dois tipos de implementao:

Implementao administrada: quando uma poltica requer a constituio
de uma estrutura complexa para sua execuo. o caso no Brasil de
polticas como a sade, educao, etc.
Implementao no-administrada: quando uma poltica estabelece apenas
regras e condies e deixa aos interessados as iniciativas destinadas sua
realizao. A autora cita como exemplo o Programa Brasileiro de
Qualidade e Produtividade.
Segundo Maria das Graas Rua, h estudos que indicam 10 pr-condies ideais necessrias para que haja uma implementao bem sucedida:
1. As circunstncias externas no devem impor restries que a desvirtuem;
2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;
3. No apenas no deve haver restries em termos de recursos globais,
mas tambm, em cada estgio da implementao, a combinao
necessria de recursos deve estar efetivamente disponvel;

l.
15

4. Teoria adequada sobre a relao entre a causa (de um problema) e o
efeito (de uma soluo que est sendo proposta);
5. Esta relao entre causa e efeito deve ser direta, e, se houver fatores
intervenientes, estes devem ser mnimos;
6. Deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de outras
agncias para ter sucesso; se outras agncias estiverem envolvidas, a
relao de dependncia dever ser mnima em nmero e em importncia;
7. Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a
serem atingidos e esta condio deve permanecer durante todo o
processo de implementao;
8. Deve ser possvel especificar, com detalhes completos e em sequncia
perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante;
9. necessrio que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios
elementos envolvidos no programa;
10. Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter
efetiva obedincia dos seus comandados.
No entanto, existem agentes pblicos que no compreendem a complexidade
da implementao e tomam atitudes que podem prejudic-la, como:
Os que decidem supem que o fato de uma poltica ter sido definida,
garante, automaticamente, que seja implementada;
Todas as atenes concentram-se na deciso e no grupo decisrio,
enquanto a implementao fica ignorada;
Supe-se que a implementao resume-se em executar o que foi decidido,
os executores fazerem o que deve ser feito para implementar a poltica;
A implementao vista como uma atividade de menor importncia e
desprovida de contedo poltico propriamente dito.
1.5. Avaliao
O policy cycle no pode ser concebido como um processo simples e linear,
mas sim como um processo dinmico. No existe um ponto de partida ou de
chegada definidos, e envolve no s formuladores e implementadores, mas
tambm os stakeholders pessoas envolvidas numa poltica ou nela interessadas. A avaliao deve estar presente em cada uma das diferentes etapas que
compem uma poltica pblica.
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16

Na formulao, a avaliao busca avaliar a adequabilidade das
aes/estratgias s demandas existentes e determinar a aceitabilidade do
planejamento, comparando custos com benefcios. A avaliao de implementao permite compreender e analisar aspectos diversos da dinmica institucional e organizacional, no tocante ao funcionamento do programa, incluindo sua
formulao. J a avaliao dos resultados e impactos tem como objetivo compreender e analisar o que se obteve com o programa, inclusive na sua implementao.
No incio, a premissa era a de que os resultados da avaliao seriam automtica e necessariamente encampados pelos tomadores de decises para a melhoria da poltica ou do programa em questo. A discusso acerca do uso da
avaliao restringia-se, assim, ao que hoje se denomina uso "instrumental".
Segundo Carlos Augusto Pimenta de Faria, hoje podemos enxergar quatro dimenses do uso da avaliao: instrumental (relativa ao apoio s decises e
busca de resoluo de problemas); conceitual (ou funo "educativa"); como
instrumento de persuaso; e para o esclarecimento.
A avaliao instrumental caracteriza-se pelo uso de resultados, que so
incorporados e usados de forma racional pelos gestores como forma de
melhoria dos processos. Por isso as decises e aes so a consequncia
direta de seu uso.
O segundo tipo de uso o "conceitual", geralmente circunscrito aos tcnicos do programa, a quem no com frequncia atribudo um maior
poder de deciso. Nesse caso, as descobertas da avaliao (e o seu prprio processo de realizao) podem alterar a maneira como esses tcnicos compreendem a natureza, o modo de operao e o impacto do
programa que implementam. O uso conceitual das descobertas diferencia-se do uso instrumental porque, no primeiro caso, nenhuma deciso
ou ao esperada (pelo menos no imediatamente).
A avaliao tambm pode ser usada como instrumento de persuaso,
quando ela utilizada para mobilizar o apoio para a posio que os tomadores desejam. O objetivo legitimar uma posio e ganhar novos
adeptos para as mudanas desejadas. Um exemplo foi a forma como o
ditador Augusto Pinochet usou o sistema de avaliao educacional implantado por ele no Chile, em 1988, para dar maior visibilidade e legitimidade ao processo de privatizao do ensino no pas, posto que os
primeiros resultados mostravam com clareza o desempenho superior das
instituies privadas.
Para Carol Weiss a avaliao :

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uma anlise sistemtica do processo e/ou dos resultados de um programa
ou poltica, em comparao com um conjunto explcito ou implcito de padres, com o objetivo de contribuir para o seu aperfeioamento.
Essa definio pode ser decomposta em cinco elementos:

O primeiro a anlise sistemtica, onde se enfatiza a natureza metodolgica da pesquisa;
O segundo e o terceiro referem-se ao foco da investigao, ou seja, o
processo de execuo ou os resultados.
O quarto trata dos critrios, que so os padres de comparao;
O quinto relaciona-se ao propsito da avaliao: contribuir para a melhoria do programa e/ou poltica, por meio da utilizao dos resultados por
pessoas com autoridade para tomar decises.
Com base no ltimo elemento apresentado por Weiss, pode-se depreender que
o propsito da avaliao pressupe a existncia de duas variveis: o objetivo
do trabalho (para qu?) e o usurio dos resultados (para quem?).
No que diz respeito aos interessados na utilizao das avaliaes, Carol Weiss
faz uma distino entre os interesses dos polticos e altos executivos, e, o interesse dos gerentes. Segundo a autora, os polticos e altos executivos esto
mais preocupados com a efetividade do programa, sendo que os primeiros tm
maior interesse nos efeitos do programa, nos seus impactos; e os ltimos, na
sua estratgia de implementao, no que deve ser feito. J os gerentes esto
preocupados com as aes do dia a dia, com o operacional (como fazer).
Alm desses atores, a autora ainda destaca outros interessados, como os financiadores, o pblico (contribuintes), os usurios dos servios, os gerentes de
programas similares, os formuladores de poltica e programas e os cientistas
sociais.
Desta forma, com todas as possibilidades de interesses e interessados que a
avaliao pode servir, o avaliador tem de fazer escolhas. impossvel atender
a todos os propsitos dentro dos limites de um nico estudo. Muito embora
seja possvel contemplar diferentes tipos de questes no mesmo trabalho, nem
mesmo um estudo bem planejado poder fornecer informaes para todas as
questes apresentadas por todos os atores envolvidos. H que se considerar,
ainda, a possibilidade de incompatibilidade entre os propsitos.
A autora classifica os propsitos das avaliaes em duas categorias: para influenciar a tomada de deciso ou como aprendizado. As avaliaes que tm por
finalidade a tomada de deciso podem ter por objetivos:
l.
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Corrigir o curso de um programa ou poltica com vistas a obter melhorias
nos processos de execuo;
Verificar o alcance dos objetivos com vistas continuao, expanso ou
institucionalizao de um programa-piloto; assim como corte, finalizao
ou abandono de programa em execuo;
Testar novas ideias sobre determinado programa;
Escolher a melhor alternativa, dentre vrias opes, para implementar
aes/medidas; e
Decidir sobre a continuidade de um financiamento (WEISS, 1998).
As avaliaes que tm como propsito o aprendizado tm como objetivos:
Documentar a histria do programa de forma a contribuir para a sua
compreenso e influenciar decises futuras;
Contribuir como feedback para os executores disponibilizando informaes sobre o andamento de determinado programa;
Influenciar o comportamento dos executores por intermdio da nfase
nos objetivos do programa;
Promover a accountability;
Compreender a interveno social
Cabe observar, que diferentes propsitos relacionam-se a diferentes formas de
utilizao e tm implicaes no desenho da avaliao; na mensurao, anlise
e interpretao dos dados; bem como na forma de apresentao do relatrio,
na disseminao dos resultados e nos critrios para julgamento da qualidade
do trabalho.
Michael Patton prope seis alternativas de abordagens categorizadas de acordo
com os propsitos da avaliao, com vistas a atender, primeiramente, os interessados na utilizao.
Avaliaes Somativas: orientadas para o julgamento, cujo objetivo
determinar o mrito em geral, valor ou significncia de alguma coisa. Patton faz uma distino entre mrito e valor. O mrito intrnseco ao programa, examinado a partir da perspectiva daqueles que so
beneficiados por um determinado programa. Por outro lado, valor extrnseco, diz respeito aos efeitos do programa para aqueles que no so
seus beneficirios diretos, como a sociedade em geral. As avaliaes so-

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mativas so utilizadas para subsidiar decises, como, por exemplo, continuar, expandir ou modificar um programa.
Avaliaes formativas: orientadas para o aperfeioamento e tm por
objetivo promover melhorias por intermdio da coleta de uma variedade
de informaes sobre foras e fraquezas do programa e que sero utilizadas para subsidiar um processo de reflexo e inovao em andamento.
Avaliaes para accountability: tem como objetivo o exame da conformidade e a identificao de falhas, ou seja, em que medida um programa observa as diretrizes, regulamentos, padres legais ou qualquer
outra expectativa formal. Uma abordagem comumente utilizada nesse tipo de avaliao a anlise de indicadores de desempenho.
Monitoramento: algumas vezes o monitoramento subentendido como
uma modalidade da accountability, porque ambos utilizam indicadores de
desempenho. No entanto, os indicadores de desempenho podem servir
para diferentes propsitos, tanto para accountability, quanto para o
acompanhamento da gesto. Neste caso, os propsitos envolvem diferentes interessados primrios na utilizao, o que pode gerar conflitos. A
abordagem de avaliao que tem como propsito a accountability direcionada para os stakeholders externos e para aqueles que so responsveis
pelo programa. J o monitoramento atende s necessidades internas, mediante a disponibilizao de informaes sobre o programa, para melhorar
o seu gerenciamento.
Avaliaes para produo de conhecimento: tem-se, como unidade
de anlise, os achados de diferentes avaliaes de programas, que so
examinados com o objetivo de identificar e formular generalizaes sobre
os processos e intervenes que contriburam para a efetividade dos programas estudados.
Avaliaes voltadas para os ambientes dinmicos, cujas condies
exigem adaptaes constantes: so as avaliaes desenvolvimentistas.
Ao contrrio das avaliaes formativas, orientadas para o aperfeioamento, que tm como foco melhorias nas intervenes ou nos modelos, as
avaliaes desenvolvimentistas direcionam-se para mudanas na interveno, adaptando-as a novas circunstncias, alterando as tticas com
base nas condies emergentes.
a)
Conceitos Bsicos
Vamos ver agora alguns conceitos importantes relacionados avaliao:

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Objetivos e Metas
Objetivo a situao que se deseja obter ao final do perodo de durao do
projeto, mediante a aplicao dos recursos e da realizao das aes previstas.
J a meta definida como um objetivo temporal, espacial e quantitativamente
dimensionado. um objetivo para o qual se estabeleceu o sujeito da ao, se
quantificou o objetivo e se determinou um prazo para atingi-lo.
Por exemplo, o programa Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos
tem como objetivo Elevar o nvel de alfabetizao e de escolaridade da populao de jovens e adultos. A meta reduzir de 23% para 15% o percentual da
populao na faixa etria de 15 ou mais com escolaridade inferior 4 srie
at 2011. Portanto, a meta expressou em nmeros e temporalmente o objetivo.
Populao-objetivo ou Pblico-alvo
A definio das metas inclui a determinao do conjunto de pessoas ao qual se
destina o projeto, o que denominado populao-objetivo, pblico-alvo, populao-meta ou grupo focal. Especifica os segmentos da sociedade aos quais o
programa se destina e que se beneficiam direta e legitimamente com sua execuo. So os grupos de pessoas, comunidades, instituies ou setores que
sero atingidos diretamente pelos resultados do programa. A definio do pblico-alvo importante para identificar e focar as aes que devem compor o
programa. No programa do exemplo acima, o pblico-alvo : Jovens e adultos
de 15 anos ou mais de idade no alfabetizados ou com baixa escolaridade.
Os programas e projetos so concebidos para os beneficirios diretos. Os indiretos so uma categoria de pessoas que recebem impactos positivos da realizao do projeto, mesmo quando sua situao no tenha sido considerada no
momento de tomada de decises. Um exemplo de beneficirios diretos num
projeto de pesquisa sobre o tratamento do cncer seriam aqueles doentes que
poderiam ser curados; os indiretos se identificam com aqueles que, ao saber
da existncia de um remdio, tenham menos temor doena.
preciso ainda distinguir do pblico-alvo a cobertura. Esta se refere proporo de pessoas dentro da populao-objetivo que realmente recebe os servios. Vamos supor que o pblico-alvo do programa acima composto por 10
milhes de pessoas acima de 15 anos que no estejam alfabetizados ou com
baixa escolaridade. Contudo, o programa no conseguir atender a todos. Vamos supor que atenda a 500 mil pessoas. A cobertura ser de 5%.

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Efeito e Impacto
Efeito todo comportamento ou acontecimento que se pode razoavelmente
dizer que sofreu influncia de algum aspecto do projeto ou programa. Enquanto os objetivos constituem a situao que se pretende atingir com a realizao
do projeto, se localizando temporalmente antes da realizao do projeto, os
efeitos constituem resultados das aes consideradas pelo projeto e, portanto,
so verificados durante ou depois do mesmo.
Por definio, dados seus objetivos de resultado, um projeto deve ter efeitos
procurados, previstos, positivos e relevantes. Os efeitos procurados tm que
ser previstos, uma vez que no se pode procurar ou desejar o que se desconhece, e tambm tm de ser positivos, j que no seria lgico elaborar projetos para conseguir resultados negativos.
Contudo, tambm podemos falar em efeitos no procurados. Estes podem ter
sido previstos na elaborao do projeto, sendo positivos quando se trata de
consequncias no centrais para os propsitos estabelecidos, ou negativos,
quando podem prejudicar o possvel xito do projeto. Neste caso se tentar
minimizar seu impacto. Tambm haver efeitos no previstos, surgidos em
decorrncia de limitaes do conhecimento disponvel ou por desinformao
daqueles que elaboraram o projeto.
O impacto definido como um resultado dos efeitos de um projeto. A determinao do impacto exige estabelecimento de objetivos operacionais e de um
modelo causal que permita vincular o projeto com os efeitos resultantes de sua
implementao.
Depois que o projeto esteve funcionando por um perodo de tempo suficientemente longo, podemos observar os Resultados Brutos (RB), que correspondem
s modificaes verificadas na populao-objetivo. J os Resultados Lquidos
(RL) so as alteraes no pblico-alvo que podem ser atribudos nica e exclusivamente ao projeto. Isso exige a eliminao dos efeitos externos (EE).
RL = RB - EE
O Resultado Lquido igual ao impacto. Portanto, o impacto representa as
modificaes que ocorreram na sociedade decorrentes exclusivamente do programa ou projeto. Por exemplo, um programa que tenha como objetivo a melhorar a educao fundamental por meio do treinamento de professores.
Contudo, a melhora na educao aps o programa pode ser resultado tambm
de investimentos em infraestrutura, material didtico, maior participao dos
pais, etc.

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Viabilidade
A questo da viabilidade est presente em todos os momentos do processo de
planejamento. Existem diversas formas de viabilidade a serem consideradas no
processo de delineamento de um plano. So necessrias vrias aproximaes e
ajustes sucessivos, a fim de conciliar direcionalidade e viabilidade e se busque
a coerncia entre as formas de viabilidade: poltica, econmica, institucionalorganizacional e tecnolgica.
Viabilidade poltica: refere-se administrao dos escassos recursos de
poder, a fim de aplic-los com eficcia na consecuo dos objetivos
possveis com esta restrio poltica. Trata-se, por um lado, de produzir
operaes e aes que acrescentem recursos de poder e, por outro lado,
dimensionar o alcance e direo da situaoobjetivo s relaes de
foras que se pode conseguir no horizonte de tempo do plano.
Viabilidade econmica: refere-se escassez de recursos econmicos e
financeiros. Procura-se elevar os recursos ao nvel exigido pela situaoobjetivo, ou ajustar esta ltima s restries econmicas.
Viabilidade institucional-organizacional: refere-se s capacidades
institucionais do sistema como um todo, e s capacidades particulares de
gesto de atores/instituies envolvidas no processo de produo social.
Viabilidade tecnolgica: refere-se disponibilidade presente e
capacitao de criao de tcnicas capazes de realizar os processos
econmicos, polticos e organizacionais exigidos pelo alcance e direo da
situao-objetivo. Assim, as tecnologias econmicas, polticas e
organizacionais necessrias devem ser consistentes com o domnio e
conhecimento que os atores sociais tm sobre eles, ou com sua
capacidade de criao no horizonte de tempo do plano.
b)
Tipos de avaliao
A avaliao tem sido, usualmente, classificada em funo do seu timing (antes,

durante ou depois da implementao da poltica ou programa), da posio do
avaliador em relao ao objeto avaliado (interna, externa ou semiindependente) e da natureza do objeto avaliado (contexto, insumos, processos
e resultados).
Em relao ao momento em que realizada
Essa classificao refere-se ao momento em que a avaliao realizada.

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a) Avaliaes Ex-ante
Refere-se avaliao que realizada antes do incio do projeto, ou seja, tratase de uma avaliao que procura medir a viabilidade do programa a ser implementado. Geralmente muito utilizada por rgos financiadores de projetos
e pode ter como objetivo a identificao de prioridades e metas. Entretanto,
Lubambo e Arajo mencionam que nem sempre essa relao pode ser restringida viabilidade econmico-financeira, uma vez que a viabilidade poltica e
institucional, bem como as expectativas dos beneficirios da ao, devem ser
consideradas e incorporadas nessa conta.
A avaliao ex-ante, procura orientar sobre a realizao de um dado programa, no que diz respeito a sua formulao e desenvolvimento, atravs do estudo de seus objetivos, dos beneficirios e suas necessidades e do seu campo de
atuao. Desta forma, prope-se ser um instrumento que permite escolher a
melhor opo estratgica. A avaliao ex-ante permite escolher a melhor opo dos programas e projetos nos quais se concretizam as polticas.
b) Avaliaes Ex-post ou Somativas
So conduzidas, frequentemente, quando o programa j est implementado,
para estudar sua eficcia e o julgamento de seu valor geral. Essas avaliaes
so tipicamente utilizadas como meio de assistir a alocao de recursos ou na
promoo de mais responsabilidade. Os clientes geralmente so externos, tais
como polticos e outros agentes de deciso. Essas avaliaes muitas vezes so
conduzidas por avaliadores externos. As questes quanto ao resultado ou relevncia geral do programa devem ser abordadas.
Esta categoria de avaliao investiga em que medida o programa atinge os
resultados esperados pelos formuladores. Entretanto, essa anlise de resultados pode ser agrupada em duas modalidades: resultados esperados e resultados no esperados. Referem-se, respectivamente, aos efeitos gerados e aos
efeitos no antecipados pelo programa no plano de implementao.
Quando a varivel resultados, independentemente de sua modalidade, ganha
centralidade no processo de avaliao, prudente reputar algumas indagaes, que so tidas como essenciais:
Que tipos de servios ou benefcios os beneficirios do programa esto
recebendo?
Em que medida os servios ou benefcios realmente recebidos pelos
beneficirios do programa esto de acordo com as intenes originais dos
formuladores?

l.
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Os beneficirios esto satisfeitos com os resultados atingidos pelo
programa?
Os resultados atingidos so compatveis com os resultados esperados?
Como e porque os programas implementados geram resultados no
esperados?
Nesta categoria, em que os resultados de um programa ou poltica so focalizados, a avaliao assume um carter somativo. Essa modalidade de avaliao
que se realiza ao final da fase de implementao ou aps a concluso de um
programa, consiste no exame e anlise de objetivos, impactos e resultados.
Focaliza a relao entre processo, resultados e impacto, comparando os diferentes programas, o que possibilita escolher o mais adequado e vivel para
atingir as metas no prazo pretendido. O objetivo principal da avaliao Somativa o de analisar a efetividade de um programa, compreendendo em que
medida o mesmo atingiu os resultados esperados.
c) Avaliaes formativas
Geralmente adotadas durante a implementao de um programa (avaliao
intermediria) como meio de se adquirir mais conhecimento quanto a um processo de aprendizagem para o qual se deseja contribuir. O propsito o de
apoiar e melhorar a gesto, a implementao e o desenvolvimento do programa. Os avaliadores, assim como os clientes, geralmente so internos, e, frequentemente, os gerentes do programa em questo (auto-avaliao). A
objetividade das constataes geralmente no se coloca como preocupao
central: mais nfase dada aplicabilidade direta dos resultados.
Esta categoria de avaliao procura investigar como o programa funciona (observao das etapas, mecanismos, processos e conexes), quais so as estratgias utilizadas para o alcance dos resultados, ou seja, procura articular os
meios com os fins, estabelecendo dessa forma sua consonncia ou incompatibilidade.
Nesta situao, em que se procura focar o funcionamento e a gesto do programa, a avaliao assume carter formativo. Como este tipo de avaliao se
centraliza nos processos e no nos resultados, podemos concluir que mais
utilizada na fase de implementao de um programa ou poltica, pois focaliza
os aspectos que tm relao direta com a formao do programa, enquanto
est em funcionamento, portanto, desenvolvida durante o processo de implementao da ao avaliada.
Trata de realizar o acompanhamento de aes e tarefas, no que fiz respeito ao
contedo, mtodo e instrumentos inerentes execuo de um programa ou
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projeto. Trata-se, portanto, de um conceito de extrema relevncia no processo
de avaliao de polticas pblicas, pois possibilita compreender em que medida
a otimizao dos recursos pblicos acontecem - aqui entendidos como os recursos financeiros, materiais e humanos - atravs da comparao entre metas
alcanadas, recursos empreendidos e tempo de execuo.
Portanto, este tipo de avaliao no se preocupa com a efetividade do programa, pois focaliza seus processos e mecanismos de execuo. Sua funo maior
a de observar em que medida o programa est sendo implementado como
planejado. Preocupa-se em responder, entre outras, s seguintes indagaes:
A populao-alvo est sendo atendida, conforme as metas?
O cronograma est sendo cumprido?
Os recursos esto sendo alocados com eficincia?
Assim, a avaliao de processos se constitui, basicamente, em um instrumento
que se preocupa em diagnosticar as possveis falhas de um programa, no que
diz respeito aos instrumentos, procedimentos, contedos e mtodos, adequao ao pblico-alvo, visando o seu aperfeioamento, atravs da interferncia
direcionada para seus aspectos intrnsecos. Esta modalidade de avaliao tem
por objetivo fazer as coisas certas
Comparando a avaliao formativa com a somativa, temos que estes conceitos
so originrios do campo da educao, no contexto da avaliao de currculos.
A "avaliao formativa" ocorreria enquanto a atividade a ser avaliada ainda
estivesse em andamento, com a finalidade de melhor-la, redirecion-la. Em
contraste, a "avaliao somativa" seria dirigida a um produto final, buscando
verificar a efetividade da interveno, bem como o potencial deste "produto"
em relao a futuras aplicaes.
A Avaliao Formativa ocorre durante o processo de execuo de um programa
ou projeto, com o objetivo de fornecer um feedback aos responsveis pela
interveno que est sendo avaliada, podendo realizar-se durante o desenvolvimento da interveno, nas fases de diagnstico, formulao, implementao
da execuo da mesma. J a avaliao somativa refere-se aos resultados ou
efeitos da interveno, sendo realizada ao final da mesma, denominada de
"avaliao final", cujos resultados servem para determinar futuras aes sobre
a interveno, no sentido de mant-la, modific-la ou suspend-la.
Em relao procedncia dos avaliadores
A avaliao externa realizada por pessoas no ligadas organizao executora do projeto. So pessoas no envolvidas com os processos organizacionais.

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Esse no envolvimento permite uma maior objetividade na avaliao e, alm
disso, supostamente, esses avaliadores possuem maior experincia e so capazes de realizar comparaes sobre eficincia e eficcia de diferentes solues aos problemas enfrentados.
No entanto, afirma-se que as avaliaes externas tendem a dar mais importncia ao mtodo da avaliao do que ao conhecimento substantivo da rea
em que o projeto foi avaliado. A maior vantagem do avaliador externo estaria
em seu conhecimento da metodologia de avaliao. J seus pontos fracos estariam na rea substantiva e nas especificidades do projeto.
A avaliao interna realizada dentro da organizao gestora do projeto, mas
no por pessoas diretamente responsveis por sua execuo. Por ser realizada
por pessoas conhecedoras da disciplina, "o fato de participar desse processo
permite compreender melhor as atividades que so avaliadas e enfocar de
modo mais construtivo sua execuo e as necessidades de ao futura". No
entanto, a literatura alerta para o risco de perda de objetividade uma vez que
a organizao agente seria "juiz e interessado" e que os avaliadores teriam
ideias preconcebidas (e, portanto, no imparciais) a respeito do projeto.
Na avaliao mista recorre-se a uma combinao das duas anteriores, fazendo
com que avaliadores externos realizem seu trabalho em estreito contato com a
equipe interna. Assim, busca-se eliminar os fatores negativos de ambas as
avaliaes anteriores (objetividade e conhecimento necessrio avaliao).
A avaliao participativa surge como alternativa democrtica e resposta crtica
aos trs tipos anteriormente apresentados, que ausentam os beneficirios do
projeto de sua avaliao. Cohen e Franco esclarecem que no processo de um
projeto social a estratgia participativa prev a adeso da comunidade no planejamento, programao, execuo, operao e avaliao do mesmo e que na
avaliao, existem instncias em que a participao social imprescindvel.
Enfoques da avaliao
Outra classificao importante a da Maria Ozanira da Silva, segundo a qual a
avaliao pode ocorrer atravs de quatro enfoques diferenciados: o monitoramento, a avaliao poltica da poltica, a avaliao de processo e a avaliao de
impacto.
O monitoramento permite o acompanhamento constante, atravs do gerenciamento do cumprimento de metas e prazos, buscando o cumprimento do
cronograma das atividades para garantir a eficincia do programa.
A avaliao poltica da poltica emite juzo de valor em relao poltica ou
ao programa a partir de critrios e princpios fundamentados em concepes

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tericas de bem-estar humano e de qualidade de vida. Essa avaliao possibilita uma anlise da operacionalizao do programa, bem como de todo o planejamento do mesmo. Est centrada nos fundamentos e condicionamentos de
formulao da poltica ou de elaborao de um plano, discutindo e buscando
novas alternativas, at mesmo no perodo de implementao de um certo programa ou poltica. Considera, tambm, os mecanismos institucionais disponveis, seus limites e todos os recursos necessrios para que o programa
acontea.
A avaliao de processo est centrada no desenvolvimento do programa,
tendo em vista aferir sua eficcia e efetuar correes durante a implementao. Assim, pretende antecipar se o desejo inicial pode ou no ser alcanado,
sendo a questo central da avaliao de processo o funcionamento do programa e os servios prestados.
A avaliao de impactos tem como foco central as mudanas quantitativas e
qualitativas decorrentes de determinadas aes governamentais (poltica/programa) sobre as condies de vida de uma populao, tendo, portanto,
como critrio a efetividade. H que se considerar que sempre se parte da suposio de que existe relao causal entre uma varivel independente (o programa) e uma varivel dependente (alterao nas condies sociais).
Para entender o que seja impacto, preciso conceituar primeiro efeito,
entendido como todo comportamento ou acontecimento que sofreu influncia
de algum aspecto do programa. O efeito pode ser procurado, previsto, positivo
e relevante ou no procurado, positivo ou negativo.
Por impacto entende-se o resultado dos efeitos de um programa (efeitos lquidos decorrentes dos efeitos de um programa). Nesse sentido, a determinao
de impactos exige considerar dois momentos antes e depois para se saber
qual a diferena entre eles.
Avaliao X Monitoramento
A avaliao deve ser diferenciada do acompanhamento. Este, segundo a ONU:
o exame contnuo ou peridico efetuado pela administrao, em todos os
seus nveis hierrquicos, do modo como se est executando uma atividade.
Com isso, se procura assegurar que a entrega de insumos, os calendrios
de trabalho, os produtos esperados se consubstanciam nas metas estabelecidas e que outras aes que so necessrias progridam de acordo com o
traado.
O monitoramento ou acompanhamento uma atividade gerencial interna

que se realiza durante o perodo de execuo e operao. J a avaliao pode

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ser realizada tanto antes quanto durante a implementao, ou ainda depois
desta estar concluda.
O monitoramento um processo sistemtico e peridico de anlise da gesto,
funcionamento e desempenho de programas e projetos. Tem como objetivo
identificar desvios na execuo das aes, entre o programado e o executado,
diagnosticando suas causas e propondo ajustes operacionais, com vistas
adequao entre o plano e sua implementao.
As atividades de monitoramento so desenvolvidas durante a execuo do
programa. Entretanto, para realiz-las necessrio ter conhecimento do projeto nas suas fases inicial e final, bem como na sua fase de desenvolvimento,
pois isto permite verificar o seu andamento com relao a objetivos e metas,
viabilizando, se necessrio, redirecionar, ou mesmo, redesenhar algumas
aes que se comportaram de forma no prevista. Trata-se, portanto, de um
processo contnuo que retroalimenta o ciclo de ajustes de uma poltica.
De forma resumida, o monitoramento um processo sistemtico e contnuo
que, produzindo informaes sintticas e em tempo eficaz, permite rpida avaliao situacional e a interveno oportuna que corrige ou confirma as aes
monitoradas.
Algumas caractersticas do monitoramento de projetos de desenvolvimento,
que neste estudo tem especial relevncia, so assinaladas:
Visa otimizar a realizao dos objetivos do projeto e evitar efeitos
negativos.
Facilita obter os conhecimentos que esto sendo aproveitados para
redefinio e a adequao do projeto.
Observa elementos especficos e definidos, isto quer dizer que no
trabalha com todos os aspectos do projeto.
realizado sistematicamente, com um objetivo definido.
Usa como instrumento de medio indicadores, que so qualitativos e/ou
quantitativos. Os indicadores quantitativos podem ser interpretados de
maneira qualitativa.
Basicamente feito por pessoas internas, ao projeto.

l.
29

c)
Tendncias na Avaliao
Worthen ressalta algumas tendncias ou questes novas, que podem influenciar de forma significativa o futuro da avaliao. Algumas destas so destacadas
abaixo:
Prioridade e legitimidade crescentes da avaliao interna;
Uso mais frequente de mtodos qualitativos;
Combinao de mtodos quantitativos e qualitativos;
Preferncia por avaliaes com mltiplos mtodos;
Desenvolvimento de avaliaes baseadas na teoria;
Preocupao com a questo tica na avaliao;
Uso maior da avaliao no setor privado;
Uso da avaliao para empoderar os interessados num programa;
Avano da tecnologia e as preocupaes ticas que surgem em paralelo;
Alterao nos formatos das avaliaes em acompanhamento ao processo
de reforma do Estado, no mbito do neoliberalismo.
d)
Pesquisa Quantitativa X Qualitativa
Uma das maiores controvrsias em relao avaliao de programas girava

em torno do uso de mtodos qualitativos ou quantitativos. Atualmente, esta
discusso parece estar superada. Vimos acima que uma das tendncias na
avaliao a combinao de mtodos quantitativos e qualitativos, ou seja,
deve-se utilizar os dois tipos, conjuntamente. Vamos ver duas questes:
4. (CESPE/DESO/2003) Atualmente, no existe consenso entre os avaliadores de programas e projetos sociais a respeito do mtodo (qualitativo ou quantitativo) a ser adotado no processo de avaliao.
A questo errada. Existe consenso sim. Devem-se utilizar os dois mtodos

juntos, avaliando tanto qualitativamente quanto quantitativamente.
5. (CESPE/DPF/2004) Na avaliao de polticas e programas sociais, a partir da dcada passada, procurou-se superar o uso de mtodos economtricos, originrios de estudos econmicos.

l.
30

A questo certa. O termo superar significa ir alm sem abandonar. Portanto, procurou-se incorporar aos mtodos quantitativos os qualitativos. A maior
parte dos avaliadores concorda que nenhum mtodo isolado sempre apropriado. O mtodo deve ser selecionado com base na questo que a pessoa est
tentando resolver. Segundo Maruso Serapioni:
Do ponto de vista metodolgico, no h contradio, assim como no h
continuidade, entre investigao quantitativa e qualitativa. Ambas so de
natureza diferente. A investigao quantitativa atua em nveis de realidade
e tem como objetivo trazer luz dados, indicadores e tendncias observveis. A investigao qualitativa, ao contrrio, trabalha com valores, crenas,
representaes, hbitos, atitudes e opinies.
De um lado, os mtodos quantitativos so dbeis em termos de validade interna (nem sempre sabemos se medem o que pretendem medir), entretanto so
fortes em termos de validade externa: os resultados adquiridos so generalizveis para o conjunto da comunidade. Ao contrrio, os mtodos qualitativos
tm muita validade interna (focalizam as particularidades e as especificidades
dos grupos sociais estudados), mas so dbeis em termos de sua possibilidade
de generalizar os resultados para toda a comunidade.
Os mtodos qualitativos devem ser utilizados quando o objeto de estudo no
bem conhecido. Por sua capacidade de fazer emergir aspectos novos, de ir ao
fundo do significado e de estar na perspectiva do sujeito, so aptos para descobrir novos nexos e explicar significados. Por isso, os mtodos qualitativos
so muito importantes na fase preliminar da pesquisa.
Se o objeto de estudo est bem definido, j que outras pesquisas tm acumulado um corpo suficiente de conhecimentos sobre o tema, trata-se ento de
verificar somente se este corpo de conhecimentos vale em outras situaes,
ainda no exploradas empiricamente. Neste caso podem-se utilizar mtodos de
pesquisa quantitativa.
Existem alguns preconceitos em relao aos mtodos qualitativos que devem
ser superados. Primeiro, eles no esto relacionados sensibilidade e intuio
do pesquisador. A sensibilidade um atributo necessrio e desejvel em todos
os tipos de pesquisa social. Segundo, atribui-se maior cientificidade abordagem quantitativa, mas os mtodos qualitativos so to rigorosos quanto os
quantitativos. Qualquer mtodo requer um conjunto de regras e procedimentos, que permitem controlar os componentes subjetivos da interpretao.
Vamos ver as caractersticas de cada mtodo segundo Reichardt & Cook:

l.
31

Qualitativos
Quantitativos
Analisam o comportamento humano,

do ponto de vista do ator, utilizando a
observao naturalista e no
controlada;
So orientados busca da
magnitude e das causas dos fenmenos
sociais, sem interesse pela dimenso
subjetiva e utilizam procedimentos
controlados;
So subjetivos e esto perto dos

dados (perspectiva de dentro, insider),
orientados ao descobrimento;
So exploratrios, descritivos e
indutivos;
So orientados ao processo e
assumem uma realidade dinmica;
So holsticos e no generalizveis.
So objetivos e distantes dos dados

(perspectiva externa, outsider),
orientados verificao e so
hipottico-dedutivos;
Assumem uma realidade esttica;
So orientados aos resultados, so
replicveis e generalizveis.
2. Processo Decisrio
Deciso envolve escolhe de alternativas. Se no temos opes, apenas uma
possvel escolha, no podemos falar em deciso. Assim, deciso conceituada
por Richard Daft como uma escolha feita das possveis alternativas. Nas organizaes, existem inmeras decises, desde as estratgicas at as mais
rotineiras. E a tomada de deciso vista como um processo de identificar os
problemas e as oportunidades e em seguida solucion-los.
Os modelos de tomada de deciso so classificados com diferentes nomes,
mas representam, na realidade, a mesma essncia. Richard Daft os chama de:
clssico, administrativo e poltico.
O Modelo Clssico baseado em suposies econmicas, na suposio de
que os gerentes devem tomar decises lgicas que traro o melhor retorno
econmico para a organizao. O modelo tem as seguintes premissas:
O tomador de decises trabalha para alcanar objetivos conhecidos e
acordados, e os problemas so precisamente formulados e definidos;
O tomador de decises trabalha pelas condies de certeza, agrupando
informaes completas. Todas as alternativas e os resultados potenciais
de cada uma so calculados;
Os critrios usados para avaliar as alternativas so conhecidos e o
tomador de decises seleciona a alternativa que maximizar o retorno
econmico para a organizao;

l.
32

O tomador de decises racional e usa a lgica para atribuir valores,
ordenar as preferncias, avaliar as alternativas e tomar a deciso que
maximizar a obteno de metas organizacionais.
Esse modelo clssico chamado tambm de normativo, j que ele busca dizer
como o tomador de decises deveria tomar as decises, ou seja, ele cria um
modelo ideal e fala como as pessoas deveriam agir. Assim, ele no analisa
como os gerentes realmente tomam as decises, como a realidade. A Teoria
Clssica buscava trazer para as organizaes a racionalidade, tanto que uma
das primeiras escolas se chamava Administrao Cientfica. Assim, durante
muito tempo prevaleceu na administrao a ideia de que as decises deveriam
ser racionais, ou seja, tomadas segundo modelos objetivos.
Na segunda metade do Sculo XX, houve uma mudana no sentido de se privilegiar outros aspectos no processo decisrio, como o senso comum, a simplicidade, juzo pessoal, a negociao poltica, alm de aspectos comportamentais.
Um autor que criticou a viso de racionalidade ilimitada foi Herbert Simon,
para quem no se deve buscar a melhor alternativa, a que maximize o resultado, mas sim aquela que seja satisfatria. Para ele, o processo decisrio permeado por um conjunto de aes e comportamentos que iro conduzir opo
mais satisfatria de acordo com interesses do decisor, e no aquela que seja
tima para a organizao. Nascia o Modelo Administrativo.
O processo decisrio visto como uma sucesso de etapas que levam tomada de deciso e garantem sua implementao. S que essa sucesso de etapas
no ocorre de maneira linear e formalizada, mas sim envolta em diversos fatores que precisam ser considerados quando se pretende estudar a deciso.
Vimos que Simon introduziu o conceito de Racionalidade Limitada dos decisores pblicos, argumentando, todavia, que a limitao da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade
dos decisores pblicos sempre limitada por problemas tais como informao
incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de deciso, auto-interesse dos
decisores, etc.
Outro autor importante no estudo dos processos decisrios foi Lindblom, que
traz uma abordagem poltica da deciso. Ele afirma que o processo decisrio
extremamente complexo, sem princpio nem fim, cujos limites so incertos.
Para seu estudo, preciso entender as caractersticas do participantes, os papeis que desempenham, a autoridade e outros poderes que detm, como lidam
uns com os outros e se controlam mutuamente. Este o Modelo Poltico.
A maioria das decises organizacionais envolve gerentes que esto perseguindo metas diferentes, e eles precisam conversar entre si para compartilhar in-

l.
33

formaes e chegarem a um acordo. Os gerentes geralmente se envolvem na
construo de coalizes para tomar decises complexas. Uma coalizo uma
aliana informal entre gerentes que apoiam uma meta especfica.
2.1. Tipos de Decises

Vamos ver algumas classificaes dos tipos de decises.
a) Decises programadas e no-programadas.

A deciso programada envolve questes rotineiras, algo que acontece frequentemente, e possui procedimentos e normas j elaborados para sua execuo.
Ela feita em resposta aos problemas organizacionais recorrentes, como, por
exemplo, a deciso de fazer um novo pedido de material de escritrio quando
os estoques atingem um nvel mnimo. O estabelecimento de regras e rotinas
permite que essas decises sejam delegadas.
As decises no-programadas so feitas em resposta s situaes singulares,
pouco estruturadas (ou bastante desestruturadas), cheias de novidade, relevantes e de natureza complexa. No existe um mtodo predeterminado para
lidar com elas. Muitas decises no-programadas envolvem o planejamento
estratgico, isso porque h maior incerteza e as decises so mais complexas.
So exemplos as decises para construir uma nova fbrica, desenvolver um
novo produto, utilizar diferentes tipos de tecnologia, como a internet.
Vamos ver algumas tcnicas de tomada de deciso:
Decises programadas
Tcnicas Tradicionais:
Hbito e costume;
Objetivos e subobjetivos s
pessoas;
Rotinas burocrticas como
regras e procedimentos
padres de operao;
Estrutura organizacional rgida
para definir estritamente os
canais de comunicao.

l.
Tcnicas Modernas:
Programas de computador;
Objetivos e subobjetivos com as
pessoas;
Anlise matemtica e modelos
de simulao por computador;
Desenvolvimento organizacional
para desenvolver redes livres de
comunicao.
34

Decises no-programadas
Tcnicas Modernas:
Tcnicas Tradicionais:
Julgamento, intuio e
criatividade aplicados a
situaes novas;
Estrutura organizacional de
recursos e de rgos, atravs
de diviso do trabalho
organizacional.
Tcnicas heursticas de soluo

de problemas aplicadas a
situaes novas;
Criao de redes capazes de
lidar com tarefas novas e
solues inovadoras.
A Heurstica um mtodo de perguntas e respostas para encontrar a soluo

de problemas. Trata-se de um mtodo no comprovado cientificamente, ou
seja, no tem confirmao matemtica. Portanto, uma deciso tomada por
experincia na funo, intuio, bom senso ou outra forma que no seja confirmada por um mtodo matemtico, trata-se de confirmao heurstica. Define-se procedimento heurstico como um mtodo de aproximao das solues
dos problemas, que no segue um percurso claro, mas se baseia na intuio e
nas circunstncias a fim de gerar conhecimento novo.
2.2. Fases do processo de tomada de deciso

So vrias as classificaes das etapas do processo decisrio. Vamos ver de
dois autores:
a) Mintzberg
Para Mintzberg so trs fases: 1) Identificao, 2) Desenvolvimento e
3)Seleo. Estas esto descritas em sete rotinas principais:
1. Fase de identificao: compreende duas rotinas nesta estrutura:
Reconhecimento da Deciso, na qual oportunidades, problemas e
crises so identificados e requerem uma atividade de deciso. A
maioria das decises estratgicas no se apresenta a quem decide de
maneira bvia, pois os problemas e oportunidades devem ser
identificados em meio a uma multiplicidade de dados ambguos e em
grande parte verbais, que os que decidem sempre recebem.
Diagnstico, onde a gerncia procura compreender o estmulo inicial
e definir o relacionamento causa-afeito para a situao de deciso.
l.
35

2. Fase de Desenvolvimento: nesta fase so consumidos uma grande
quantidade de recursos destinados deciso. Pode ser descrita em
termos de duas rotinas bsicas:
Procura, que utilizada a fim de encontrar solues j prontas
Formulao, utilizada para desenvolver solues especiais ou para
modificar as j prontas.
3. Fase de Seleo: considerada a ltima etapa no processo de deciso.
Esta fase deve ser um processo de vrios estgios, interativos,
envolvendo investigaes cada vez mais profundas das alternativas. Um
processo de deciso pode envolver um grande nmero de etapas de
seleo, muitas delas totalmente envolvidas pela fase de
desenvolvimento, j que esta pode envolver a subdiviso de uma
deciso em uma srie de subdecises, cada uma requerendo pelo
menos uma etapa de seleo. Nesta fase esto envolvidas trs rotinas:
Seleo: necessria quando se espera que seja gerado um maior
nmero de alternativas prontas para serem cuidadosamente
avaliadas, com maior preocupao em eliminar o que impraticvel
do que determinar o que apropriado.
Avaliao-Escolha: abrange trs formas distintas: julgamento,
negociao e anlise. No julgamento, o indivduo faz uma escolha por
si s, baseado em procedimentos que ele no explica talvez e nem
possa explicar. Na negociao a seleo feita por um grupo de
tomadores de deciso com sistemas de objetivos conflitantes, cada
um exercendo o seu julgamento. Na anlise feita uma avaliao dos
fatos, geralmente por tecnocratas, seguida por uma escolha feita pela
gerncia, por um julgamento ou negociao.
Autorizao: o indivduo que faz a escolha no tem autoridade para
comprometer a organizao a um curso de ao. A deciso deve
seguir um grupo de aprovao fora da organizao em si, mas que
tenha autoridade para vet-la ou legitim-la (no caso de organizaes
privadas so os patrocinadores, nas organizaes pblicas o
Parlamento ou a Cmara de Vereadores).
Alm das sete rotinas descritas acima, Mintzberg (1976), prope trs grupos
de rotinas que apoiam as fases centrais do processo de deciso: Controle de
deciso, Comunicao e Poltica.

l.
36

As rotinas de controle da deciso orientam o prprio processo de deciso. As
rotinas de comunicao, fazem a entrada e sada de informao necessria
para manter o processo de deciso e subdividem-se em: rotina de explorao,
que a procura de informaes; rotina de investigao que significa uma procura mais concentrada, com pesquisa de informaes com finalidades especficas, baseando-se em canais de comunicao informal e verbal; e a rotina de
disseminao, pois quanto maior o nmero de pessoas envolvidas ou interessadas na deciso, mais tempo dispensado pelos tomadores de deciso para
comunicar e disseminar quanto ao seu progresso.
Finalmente a rotina poltica, que um elemento chave na deciso estratgica,
pois reflete a influncia dos indivduos que procuram satisfazer suas necessidades pessoais e institucionais atravs das decises tomadas na organizao.
As rotinas polticas podem ou no pertencer organizao, mas esta certamente ser afetada por seus resultados. Suas atividades polticas podem esclarecer os relacionamentos de influncia na organizao; podem tambm ajudar
a trazer concordncia geral e a mobilizar as foras existentes para a implantao das decises.
b) Richard Daft
Divide o processo decisrio em seis etapas:
1. Reconhecimento da necessidade de deciso: muito semelhante
primeira etapa de Mintzberg. Os gerentes percebem a necessidade de
uma deciso na forma de um problema ou uma oportunidade.
2. Diagnstico e anlise das causas: os gerentes analisam os fatores
causais fundamentais associados com a situao de deciso;
3. Desenvolvimento de alternativas: busca gerar solues possveis que
respondero s necessidades da situao e corrigiro as causas
fundamentais;
4. Seleo da alternativa desejada: corresponde a escolha da alternativa
que mais adequada s metas e aos valores gerais da organizao e
alcana os resultados desejados usando poucos recursos;
5. Implementao da alternativa escolhida: envolve o uso das habilidades
gerenciais, administrativas e persuasivas para traduzir a alternativa
escolhida em ao;
6. Avaliao e feedback: os tomadores de deciso renem informaes que
lhes dizem quo bem a deciso foi implementada e se ela foi eficaz no
alcance das metas.
l.
37

2.3. Contexto da deciso

A ESAF j cobrou na prova de EPPGG um texto da Coletnea de Polticas Pblicas da ENAP: O processo decisrio de poltica, disponvel em:
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=
858&dir=ASC&order=name&limit=5&limitstart=5
Segundo o texto, a capacidade de rastreio a maior ou menor percepo dos
formuladores de polticas pblicas quanto s mudanas que ocorrem no meio
externo sobre o qual atua a poltica. Esse rastreio envolve um problema de
traduo, isto , de como interpretar os sinais que chegam organizao.
Isso est relacionado com a interpretao de relaes bem conhecidas entre
variveis, mas tambm h que conhecer as relaes que no so bem conhecidas. So essas que tipicamente desempenham um papel chave no processo de deciso, e nesse sentido que a capacidade de rastreio requer uma
sensibilidade, uma quase capacidade artstica. O rastreio falho pode levar a
aes que acabam por transferir pesados nus para a coletividade, e mesmo
para geraes futuras, tanto quanto por acarretar perda de uma oportunidade
ou a aproximao de uma crise o que, inicialmente, sugere as fortes conotaes ticas da poltica pblica.
A capacidade de rastreio est intimamente relacionada com o reconhecimento
de que algo precisa ser feito, que est dentro da fase de Identificao. Ainda nesta fase h o diagnstico, em que se estabelece qual o problema, com
a identificao da natureza do estmulo e de relaes de causa e efeito.
Depois de identificado o problema, preciso iniciar o Desenvolvimento de
solues, que dividido em duas fases, busca e design. Inicialmente, procede-se busca de solues, que representa a tentativa de encontrar polticas j
disponveis, eventualmente j praticadas em circunstncias anlogas. Essa
busca tanto pode ser passiva, no sentido do policy-maker aguardar que sejam
propostas solues, ou ativa, quando em diferentes segmentos da organizao
h a busca direta por alternativas.
Todavia, o estabelecimento de solues ou polticas criadas especificamente
para o problema diagnosticado que requer a engenhosidade do policy-maker.
Essa a fase de design de poltica. Em certas conjunturas essa uma tarefa
totalmente inovadora; em outros casos, a inovao limita-se a adaptao de
solues j disponveis.
A Seleo logicamente a fase final do processo decisrio, podendo envolver
diferentes estgios de investigao de alternativas. Alguns autores afirmam
que o esforo intelectual concentra-se nas fases de identificao e desenvolvimento, de tal sorte que a seleo da poltica em grande parte uma escolha
l.
38

aleatria. J a literatura do processo decisrio em Economia enfatiza essa etapa final, da deciso propriamente dita, negligenciando o processo de preparao da deciso. Temos dentro da seleo trs fases.
A seleo envolve a determinao tentativa de um nmero maior de alternativas do que efetivamente ser avaliado. a fase do peneiramento, que feito
segundo critrios bastante flexveis. De modo geral, a preocupao apenas a
de eliminar as polticas que no so viveis.
Na fase de avaliao ou escolha propriamente dita, as polticas j so mais
formalmente reconhecidas e, portanto, sujeitas tanto a critrios analticos,
como a barganha poltica.
Por fim ocorre a autorizao. Nem sempre quem escolhe a poltica tem autoridade legal para comprometer a organizao com esse curso de ao. A tramitao legislativa , por vezes, a contrapartida formal dessa fase de
autorizao, que pode ser meramente simblica ou homologatria. De modo
geral, na autorizao que a poltica se torna mais transparente.
Podemos resumir estas fases do processo decisrio assim:
1. Identificao:
a. Reconhecimento;
b. Diagnstico
2. Desenvolvimento:
a. Busca;
b. Design
3. Seleo
a. Peneiramento;
b. Avaliao escolha;
c. Autorizao.
Segundo Jorge Vianna Monteiro, a literatura das cincias de deciso costuma
distinguir dois contextos amplos em que se processam as decises.
a) O contexto de oportunidade: a poltica estabelecida voluntariamente
pelo policy-maker, ou seja, trata-se de uma situao em que a capacidade
de rastreio (vou explicar este conceito a frente) da organizao
governamental utilizada com ampla folga, em grande parte devido:
relativa clareza com que pode ser estabelecido o problema de poltica
a ser resolvido, o que no significa necessariamente um modo nico de

l.
39

percepo da conjuntura (se h percepes diversas, dentro e fora da
organizao de deciso, elas so incorporadas ao processo decisrio);
reduzida, ou mesmo ausente, presso de grupos de interesse, o que
torna o tempo de ao relativamente flexvel.
b) Em outro extremo esto as conjunturas de crise, em que as polticas
adotadas ocorrem muito mais por provocao do que atitude voluntria
dos policy-makers. Nesse sentido, em situao de crise ocorre:
sobrecarga na capacidade de rastreio da organizao governamental
face ao seu meio externo incerto e turbulento. Por implicao, torna-se
crtica a prpria definio ou caracterizao do problema sobre o qual se
pretende atuar. Na possibilidade de vises alternativas quanto ao
problema da poltica elas so bastante conflitantes e mesmo no se
chega a ter a percepo dessas alternativas;
presses intensas de dentro e de fora da organizao de poltica no
sentido de se estabelecer um curso de ao. Por implicao, o tempo de
ao torna-se pouco flexvel, e o timing da poltica passa a ser um
elemento importante a ser considerado pelo policy-maker.
As duas condies do contexto de oportunidade (relativa clareza de diagnstico
e flexibilidade de cronograma) tanto podem ocorrer em decises rotineiras, no
sentido de processos decisrios cclicos (poltica oramentria, poltica tributria), como em nveis de definio de poltica muito amplos (universalizao da
previdncia social, Plano Nacional de Sade).
J a sobrecarga da capacidade de rastreio e a pouca flexibilidade do tempo de
ao, no caso do contexto de crise, levam a polticas que no contemplam
opes, aumentando a probabilidade de correes e ajustamentos.
Essas duas situaes so extremas, e seria desapropriado pensar que as polticas pblicas tambm se distribussem por esses casos limites. Com efeito, toda
poltica envolve elementos de oportunidade, tanto quanto de crise.
As polticas diferem umas das outras, entre outros aspectos, pela sua emergncia ao longo do processo decisrio. Em processos decisrios rotineiros, as
aes dos decisores j so, em geral, programadas de incio. Sua efetivao
apenas aguarda o tempo apropriado dentro de um cronograma. Tudo que o
formulador tem que decidir a dosagem ou mistura dos parmetros cuja utilizao tpica nessas conjunturas. Esto nesse caso as polticas fiscal, cambial
e monetria. certo que essa calibrao e a mistura dos instrumentos de poltica podem-se constituir num ponto crtico do estabelecimento da poltica.

l.
40

Uma segunda possibilidade que as polticas vo-se tornando conhecidas (ou
tomando forma) ao longo do processo decisrio. Aqui, o processo decisrio no
se confunde to simplesmente com a operacionalizao de uma dada poltica,
mas envolve alguma capacidade analtica mais ativa de compreender o problema de poltica e suas possveis solues. Uma variante dessa possibilidade
a de adaptao de polticas anteriormente adotadas. Incluem-se, nesse caso, a
comparao de experincias em outras economias, lidando com circunstncias
semelhantes. Por exemplo, as polticas de energia seguem padres semelhantes pelo mundo afora, adaptando-se umas s outras.
A complexidade dos processos decisrios de poltica pblica encontra sua caracterizao mais tpica nas situaes em que o policy-maker um inovador,
ou seja, quando a conjuntura requer uma ao absolutamente nova, fora dos
padres habitualmente praticados. Em boa margem, o prolongamento das
situaes de crise contribui para tais processos inovadores. Um exemplo foram
as mudanas ocorridas na poltica econmica do Brasil aps as crises do petrleo na dcada de 1970.
2.4. Modelos de Tomada de Deciso

A ESAF normalmente cobra trs modelos de tomada de deciso em polticas
pblicas: racionalismo, incrementalismo e mixed-scaning.
a)
Escolha Racional
No perodo ps-Segunda Guerra Mundial, prevaleciam duas correntes voltadas

para a anlise dos indivduos: a escolha racional e o behaviorismo.
Ambas assumem que os indivduos agem autonomamente, baseados em clculo racional da sua utilidade pessoal ou caractersticas scio-psicolgicas ou. Os
indivduos no seriam limitados por instituies formais ou informais. As preferncias seriam exgenas ao processo poltico.
As teorias da escolha racional partiram do pressuposto de que o comportamento coletivo pode ser entendido em termos de atores que procuram atingir seus
objetivos. A racionalidade aqui a instrumental, no sentido de os homens escolhem os meios mais adequados para alcanar um determinado objetivo. Eles
tinham como premissas que os indivduos:
Sabem o que querem ou quais so suas preferncias,
So capazes de ordenar hierarquicamente suas preferncias,
Procuraro escolher as alternativas de ao que sejam mais satisfatrias.
l.
41

Os objetivos e valores esto estabelecidos e so conhecidos. Isso significa que,
quando o agente ir tomar a deciso, ele j tem em mente de forma clara
quais so objetivos que deve alcanar.
De olho nestes objetivos, ele ir escolher as aes que melhor atinjam o resultado pretendido. Assim, outro pressuposto do modelo que: existe um leque
de possveis alternativas de ao e o agente tem um conhecimento perfeito
das consequncias de cada alternativa. Ele sabe exatamente o que ir acontecer se escolher o caminho A ou B. Com base nesse conhecimento, ele poder
determinar as alternativas mais atrativas por meio de avaliaes e comparaes; e poder selecionar a melhor alternativa dentro do conjunto proposto.
O modelo racional exige do decisor um controle absoluto do ambiente de deciso, um sistema de preferncias que se caracterize pela estabilidade e uma
habilidade enorme para a realizao dos clculos necessrios.
Esse modelo chamado de racional-compreensivo. Compreensivo, segundo o
dicionrio Houaiss, significa pleno de entendimento ou conscincia, aquele
que compreende, que entende. racional porque usa a razo. A escolha da
alternativa feita com base em critrios impessoais. Parte-se do princpio de
que possvel conhecer o problema de tal forma que se possam tomar decises de grande impacto. Os decisores estabelecem quais os valores a serem
maximizados e quais as alternativas que melhor podero maximiz-los. A seleo da alternativa a ser adotada feita a partir de uma anlise abrangente e
detalhada de cada alternativa e suas consequncias.
Os atores podem ser pessoas individualmente consideradas, podem ser grupos
sociais de diversos tipos como empresas, sindicatos, partidos polticos e
podem at mesmo ser Estados. O que importa que tenham objetivos a atingir, interesses a realizar e que o faam racionalmente, ou seja, mediante a
escolha de meios adequados consecuo dos fins. Isso significa que a teoria
da escolha racional no se detm no exame dos fins. Esses podem variar infinitamente entre os atores, no cabendo a sua discusso em termos do exerccio
da racionalidade.
O modelo racional-compreensivo significa tanto maior alcance da poltica e
maior proporo dos recursos alocados, como parte-se do princpio de que
possvel conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decises de
grande impacto.
Neste modelo a deciso mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de

todas as informaes disponveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades tcnicas e polticas para solucionar o problema, etc. Geralmente,

l.
42

pretende-se realizar grandes mudanas a partir de objetivos e cursos de ao
previamente definidos a partir dos valores que orientam a deciso.
Podemos perceber que muitos dos pressupostos desse modelo racional so
questionveis, sem embasamento na realidade. Trata-se de um modelo de
racionalidade, que no condiz com as limitaes existentes tanto em termos de
informaes que no esto disponveis como na prpria capacidade do homem
em processar essas informaes.
b)
Incrementalismo
Charles Lindblom, uma dos maiores crticos do racionalismo afirma que:

Ela pressupe capacidades intelectuais e fontes de informao que as pessoas simplesmente no possuem e revela-se uma abordagem ainda mais
absurda para a deciso poltica quando se verifica que o tempo e dinheiro
alocveis para um problema em apreo so limitados.
O autor, no artigo de 1959 denominado "Muddling Through: a cincia do incrementalismo", props o incrementalismo. Baseado em pesquisas empricas,
o autor argumenta que os recursos governamentais para um programa, rgo
ou uma dada poltica pblica no partem do zero e sim, de decises marginais
e incrementais que desconsideram mudanas polticas ou mudanas substantivas nos programas pblicos. Assim, as decises dos governos seriam apenas
incrementais e pouco substantivas.
Lindblom questionou a nfase no racionalismo argumentando que os diversos
interesses presentes na sociedade no podem ser deixados de lado, inclusive
sob pena de a poltica pblica receber objees intransponveis. Ele props a
incorporao de outras variveis formulao e anlise de polticas pblicas,
tais como as relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do
processo decisrio o que no teria necessariamente um fim ou um princpio.
Da por que as polticas pblicas precisariam incorporar outros elementos sua
formulao e sua anlise alm das questes de racionalidade, tais como o
papel das eleies, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse.
Lindblom diferencia dois modelos de tomada de deciso: o modelo da raiz e o
da ramescncia. A palavra "radical" tem origem no termo "raiz". Assim, os
radicalistas tentar alterar as coisas pelas suas bases, cortando pela raiz. Ao
pensar nos "ramos", o autor defende o modelo que altera pouco as polticas
existentes, podando a rvore aos poucos, ao invs de derrub-la por inteiro. O
modelo da raiz o modelo racional, enquanto o da ramescncia o do incrementalismo. O primeiro pressupe que a deciso deve ser iniciada cada vez de
novo, dos seus fundamentos; o segundo admite que a deciso deva ser construda continuamente a partir da situao presente, em pequenas etapas.
l.
43

Lindblom tambm denomina o modelo incrementalista de mtodo das sucessivas comparaes limitadas. Segundo o autor, no mtodo da ramescncia, as
comparaes, juntamente com a escolha da poltica, procedem em sequncia
cronolgica. No se decide uma poltica de uma vez por todas. Ela formulada
e reformulada indefinidamente. Formular polticas um processo de sucessiva
aproximao a alguns objetivos desejados, em que o prprio objeto desejado
continua a mudar sempre que reconsiderado.
O modelo incremental significa tentar solucionar problemas de forma gradual, sem provocar rupturas nem grandes modificaes. Este modelo parte
do pressuposto de que: a) a deciso envolve relaes de poder; no apenas uma questo tcnica; b) os governos democrticos no possuem liberdade total para a alocao dos recursos pblicos.
Os formuladores de polticas e os cientistas sociais no possuem um conhecimento suficiente do mundo social para evitar que ocorram erros nas previses
das consequncias das medidas tomadas. Ser mais sbio o formulador que
admitir que suas decises alcanam apenas parte daquilo que ele deseja. Alm
disso, as decises podem resultar em consequncias imprevistas e indesejveis. Se proceder mediante uma sucesso de mudanas incrementais, ele consegue evitar, de vrias maneiras, erros srios de consequncias duradouras.
Ao invs de tentar saltos enormes em direo s metas, avanos que exigem
do formulador previses que ele no capaz de fazer, deve-se procurar solues que no se distanciem tanto do que j vem sendo feito. Tendo que escolher entre alternativas que diferem apenas incrementalmente umas das outras
ou em relao poltica vigente, o formulador no precisa fazer uma anlise
detalhada e abrangente, ele poder olhar apenas as consequncias dos aspectos em que as polticas diferem umas das outras, ou seja, na margem.
Lindblom enumera algumas diferenas entre os dois modelos:
Racional-compreensivo
A elucidao dos objetivos
feita de forma distinta e em geral
como um pr-requisito para
anlise emprica das alternativas.
A formulao de polticas
abordada via anlise de meios e
fins: em primeiro lugar, isolam-se
os fins e, depois se buscam os
meios para escolher os fins.

l.
Incrementalismo
A seleo dos objetivos e a anlise emprica da
respectiva ao necessria no so coisas distintas
uma da outra e sim intimamente interligadas.
Como os meios e fins no so dissociveis uns dos
outros, a anlise dos meios e dos fins , muitas vezes,
inadequada ou limitada.
O teste de uma "boa" poltica consiste tipicamente
em que vrios analistas concordem diretamente com
uma deciso poltica (mesmo que eles no concordem
44

O teste de uma "boa" poltica
consiste em ela revelar-se o meio
mais apropriado para atingir os
fins desejados.
que essa poltica seja o meio mais apropriado para

atingir os objetivos).
A anlise compreensiva, todo

fator relevante levado em conta.
A anlise drasticamente reduzida: resultados

possveis so deixados de lado; propostas potenciais
de soluo so ignoradas; valores afetados no so
levados em conta.
Com frequncia, forte a

dependncia de teorias.
Uma sucesso de comparaes reduz ou elimina a

dependncia de teorias.
Para o modelo racional, os fins da ao governamental esto claramente colocados. Devem-se escolher os meios para alcanar objetivos estabelecidos. No
entanto, para a viso incremental, no h clareza na definio dos fins. Primeiro porque difcil de chegar a um consenso na sociedade a respeito dos objetivos. Alm disso, as preferncias em relao a maior parte das questes no
so conhecidas ou registradas. Na realidade, em muitos casos as preferncias
no existem pela falta de suficiente debate pblico que desperte a ateno do
eleitorado. Por no conseguirem agir de outra forma, os administradores muitas vezes tm de tomar as decises antes de tornar claros seus objetivos.
Diante da incapacidade de, primeiramente, formular os valores relevantes e
de, em seguida, escolher uma entre as decises propostas para sua consecuo, os administradores tm de fazer sua escolha a partir das opes alternativas que oferecem diferentes combinaes marginais de valores. As pessoas
escolhem os valores e as polticas ao mesmo tempo, simultaneamente escolhida a poltica para alcanar certos objetivos e so escolhidos os objetivos.
Para o modelo racional, poltica boa aquela que apresenta os melhores meios
para se alcanar os fins. J para o modelo incremental, o que importa a concordncia alcanada em torno da poltica em si, mesmo que no haja concordncia em relao aos valores. Muitas vezes, os grupos possuem objetivos
diferentes, mas concordam com as polticas vigentes porque veem nelas possibilidades diferentes.
Para o modelo racional, deve ser realizada uma anlise detalhada e abrangente
das alternativas. J para o modelo incremental, devido s limitaes de capacidade intelectual e de informaes disponveis colocam restries capacidade de anlise. Por isso, ningum conseguiria aplicar o mtodo racionalcompreensivo a problemas realmente complexos, e todo administrador que se
defronta com um problema minimamente complexo deve encontrar modos de
simplific-lo. Uma forma de simplificar limitar as comparaes entre as decises polticas quelas que diferem proporcionalmente pouco em relao s
polticas vigentes.

l.
45

Segundo Lindblom, as democracias mudam as suas polticas quase exclusivamente mediante ajustes incrementais, as polticas no mudam a todo instante.
O incrementalismo consiste em se ignorar, na prtica, possveis consequncias
importantes de diferentes opes polticas, bem como em se ignorar os valores
associados a essas consequncias. Etzioni enumerou os seis requisitos primrios do modelo:
Em vez de levantar e avaliar todas as alternativas, o tomador de deciso
concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem
incrementalmente das polticas vigentes.
O deliberador considera apenas um nmero relativamente pequeno de
propostas para uma poltica.
Em cada proposta ele examina
consideradas importantes.
apenas
algumas
consequncias
O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente:

o incrementalismo permite incontveis ajustamentos de fins-meios e
meios-fins, o que, efetivamente, torna o problema mais administrvel;
Assim, no h uma deciso ou soluo certa, mas uma srie infindvel de
abordagens tentativas para as questes do momento, por meio de
constantes anlises e avaliaes.
Como tal, a deciso incremental descrita como corretiva, voltada para o
alvio de imperfeies concretas e atuais, mais do que para a promoo de
objetivos sociais futuros.
c)
Mixed-Scanning
Dentro do mtodo dialtico, da filosofia grega, temos a Tese, a Anttese e a

Sntese. A tese uma afirmao ou situao inicialmente dada. A anttese
uma oposio tese. Do conflito entre tese e anttese surge a sntese. O mesmo ocorre em quase tudo. Aqui no nosso estudo, o racionalismo a tese, o
incrementalismo a anttese e o modelo mixed-scanning a sntese.
Ambos os modelos de tomada de deciso acima apresentam problemas. O
incrementalismo mostra-se pouco compatvel com as necessidades de mudana e pode apresentar um vis conservador. J o modelo racional-compreensivo
parte de um pressuposto ingnuo de que a informao perfeita e no considera adequadamente o peso das relaes de poder na tomada de decises.
Assim, buscando solucionar essas dificuldades e outras, elaboraram-se propostas de composio das duas abordagens. Entre elas destaca-se a concepo

l.
46

defendida por Etzioni, do mixed-scanning, chamado tambm de rastreio combinado ou sondagem mista. Segundo o autor, esta terceira abordagem no
to utpica em suas suposies quanto o modelo racional nem to conservadora quanto o incremental.
A ideia , atravs da combinao das duas perspectivas, reduzir o conservadorismo e os horizontes estreitos dos processos marginais, bem como trazer a
viso racional para bases mais realistas e exequveis.
Etzioni distingue entre decises ordinrias ou incrementais; e decises fundamentais ou estruturantes. As decises estruturantes so aquelas que estabelecem os rumos bsicos das polticas pblicas em geral e proporcionam o
contexto para as decises incrementais. Para as decises estruturantes seria
usado o modelo racional; para as ordinrias o incremental.
O prprio mtodo incremental admite que no se aplica a um conjunto de situaes decises grandes ou fundamentais, como, por exemplo, uma declarao de guerra. O problema que, se no so tomadas essas decises, decidir
incrementalmente significa flutuar deriva.
Etzioni considera o mixed-scanning o mtodo adequado para lidar com as decises estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas.
Basicamente, o mixed-scanning requer que, nas decises estruturantes, os
tomadores de deciso se engajem em uma ampla reviso do campo de deciso, sem se dedicar anlise detalhada de cada alternativa (conforme faz o
modelo racional-compreensivo). Esta reviso permite que alternativas de longo
prazo sejam examinadas.
As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises estruturantes e
envolvem anlise mais detalhadas de alternativas especficas. Enquanto as
decises estruturantes permitiriam ter uma viso ampla do contexto, as incrementais permitiriam um maior detalhismo em aspectos importantes.
Etzioni cita como exemplo a criao de um sistema mundial de observao
meteorolgica, utilizando satlites. Enquanto a abordagem racional faria um
levantamento exaustivo das condies atmosfricas, usando cmeras capazes
de observaes detalhadas e programando revises de todo o cu to frequentemente quanto possvel, proporcionando uma avalanche de informaes, o
incrementalismo se concentraria naquelas reas em que se desenvolveram
padres similares e, talvez, umas poucas regies vizinhas, ignorando todas as
formaes que poderiam merecer ateno, caso surgissem em reas inesperadas. O mixed-scanning incluiria elementos de ambas as abordagens, empregando duas cmeras: uma grande-angular, de alcance panormico, que
cobriria todas as partes do cu, sem grandes detalhes, e uma segunda, que

l.
47

focalizaria aquelas reas (reveladas pela primeira cmera) que exigissem um
exame em maior profundidade.
O mixed-scanning uma composio de elementos dos dois modelos anteriores. Faz a distino entre decises fundamentais ou estruturantes e decises ordinrias ou incrementais. Neste, segundo seus defensores, permitise que decises de longo prazo sejam analisadas e levem a decises estruturantes, decorrendo destas as decises incrementais que exigem uma anlise mais detalhada de alternativas especficas.
3. Questo Dissertativa
Suponha que o governo considera que as universidades brasileiras esto
privilegiando cursos distantes das necessidades do pas, cursos pensados
ainda na primeira metade do sculo passado e que no acompanharam as
mudanas ocorridas nas ltimas dcadas. Decidiu-se ento por formular
uma poltica que tivesse como objetivo mudar o enfoque da educao superior.
Com base nesta situao hipottica, elabore uma dissertao que descreva como a poltica pblica seria elaborada segundo os enfoques: racionalcompreensivo, incrementalista e de sondagem mista.
Nesta questo, temos que aplicar os modelos de tomada de deciso a um caso

prtico. Foi diagnosticada a necessidade de mudana na poltica de educao
superior do pas, buscando aproximar os cursos oferecidos nas universidades
s reais necessidades da sociedade. Para empreender esta mudana, os tomadores de deciso poderia adotar algum dos trs modelos. Uma coisa importante numa questo assim usar o caso oferecido, utilizar exemplos prticos, no
ficar apenas na parte conceitual.
Vimos que no modelo racional busca-se a melhor soluo, uma deciso tcnica, por isso ela tende a ser mais radical, a ir na raiz do problema. J o incrementalismo afirma que isso seria impossvel, que haveria uma resistncia
muito grande por parte de alguns grupos, como as prprias universidades.
Assim, as mudanas deveriam ser pequenas e incrementais. J o mixedscanning combina os dois modelos, adotando o racional para as decises estruturantes e o incremental para as decises ordinrias.

l.
48

Segue um modelo de resposta:
Os modelos de tomada de deciso na formulao de polticas

pblicas foram pensados numa sequncia semelhante ao mtodo dialtico. A tese corresponde ao racionalismo, que defende que a melhor deciso aquela que escolhe os meios
mais adequados para atingir determinado objetivo. J o incrementalismo, a anttese, afirma que as decises devem ter
como objetivo mudanas graduais. Por fim, a sntese corresponde ao modelo mixed-scanning, em que so usados conjuntamente os dois modelos anteriores.
Para o modelo racional-compreensivo, a formulao de uma
poltica que tivesse como objetivo alterar o enfoque da educao superior no Brasil deveria ser precedida de uma ampla
e detalhada anlise das necessidades da sociedade brasileira.
Seriam feitas pesquisas que demonstrassem quais os setores
da economia com maior potencial de crescimento nos prximos anos, quais profisses esto sendo mais demandadas e
quais se apresentam como desnecessrias nos dias atuais.
Tambm seria feita uma grande anlise da adequao dos
cursos existentes a essas necessidades e dos cursos que poderiam ser institudos. Identificados os cursos que no apresentam mais vantagens para o pas, eles seriam eliminados.
Dentro do leque de alternativas de cursos a serem implementados, seria ento feita uma hierarquizao com base
nas vantagens proporcionadas por cada um deles e escolhidos aqueles que apresentassem a melhor relao custobenefcio.
Para o modelo incremental, seria impossvel saber claramente quais as reais necessidades da sociedade brasileira. H
muitos conflitos de interesses na sociedade e praticamente
impossvel se alcanar um consenso a respeito de questes
to complexas. Alm disso, as mudanas na sociedade so
constantes, sendo que as necessidades atuais no sero as
mesmas em 20 anos.
A poltica adequada seria aquela que institusse mudanas
pequenas nos atuais cursos existentes e que, dentro de um
processo contnuo de tentativa e erro, aos poucos seria encontrada a melhor configurao do ensino superior. No haProf. Rafael Encinas
l.
49

veria a eliminao rpida de alguns cursos porque isso provocaria insatisfao de determinados grupos, que colocariam
obstculos continuidade da poltica.
O modelo da sondagem mista diferencia dois tipos de decises: estruturantes e ordinrias. As primeiras so aquelas
que estabelecem os rumos bsicos das polticas pblicas. Na
poltica de reformulao do ensino superior, um exemplo de
deciso estruturante a escolha das reas de ensino a serem
privilegiadas. Para este tipo de deciso, utiliza-se o modelo
racional, com uma ampla reviso do campo de deciso, mas
sem se dedicar anlise detalhada de cada alternativa.
As decises ordinrias, por sua vez, decorrem das decises
estruturantes e envolvem anlise mais detalhadas de alternativas especficas. Enquanto as decises estruturantes permitiriam ter uma viso ampla do contexto, as incrementais
permitiriam um maior detalhismo em alguns aspectos importantes. Seriam escolhidos algumas reas e cursos, e sobre
eles seria feita uma anlise mais precisa.
Este mtodo se mostra o mais adequado, pois permite que
sejam consideradas alternativas importantes, que no modelo
incremental ficariam de fora, sem a iluso de que a racionalidade humana ilimitada. Permitira uma viso abrangente do
ensino superior e das alternativas de deciso, sem o detalhismo exagerado, que poderia emperrar o andamento da
poltica.
4. Pontos Importantes da Aula

Segundo Maria das Graas Rua: As polticas pblicas (policies) so outputs,
resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das
decises e aes relativas alocao imperativa de valores.
Poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. A palavra pblica, que
acompanha a palavra poltica, no tem identificao exclusiva com o Estado,
mas sim com o que em latim se expressa como res publica, isto , coisa de
todos, e, por isso, algo que compromete simultaneamente, o Estado e a
sociedade.

l.
50

Segundo Potyara Pereira: polticas pblicas so aes coletivas que tem por
funo concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas
Leis. Em outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis s tm
aplicabilidade por meio de polticas pblicas correspondentes, as quais, por sua
vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e servios.
A Polity representa as instituies, a Politics os processos polticos e a
Policy os contedos concretos, isto , configurao dos programas polticos,
aos problemas tcnicos e ao contedo material das decises polticas.
Em funo das preferncias e das expectativas de resultados (vantagens e
desvantagens) de cada alternativa na soluo de um problema, os atores fazem alianas entre si e entram em disputa. Da se formam as arenas polticas:
distributivas, regulatrias e redistributivas.
5. Questes Comentadas
1. (ESAF/EPPGG/2009) A questo de como implementar polticas pblicas
capazes de promover a incluso social com eficcia e eficincia em pases
como o Brasil crucial na gesto pblica. Tal como vm sendo concebidas
no pas, as polticas pblicas apresentam algumas caractersticas comuns.
Identifique o enunciado falso.
a) Uma poltica pblica constituda por uma srie de etapas: definio de
agenda, identificao de alternativas, avaliao e seleo das opes, implementao e avaliao dos resultados.
b) Uma poltica pblica geralmente envolve diferentes instncias do governo
e da sociedade civil.
c) As polticas pblicas so de longo prazo, mas produzem impactos ao longo
de sua implementao e no apenas ao final de sua vigncia.
d) As polticas pblicas envolvem uma tenso entre prticas derivadas de
modelos gerenciais, que procuram isolar as decises de fatores polticos, e
as participativas, que buscam integrar os segmentos sociais, objeto das
polticas nos processos de gesto.
e) Uma poltica pblica, para ser implementada, exige a aprovao por parte
dos legislativos de todos os nveis de governo envolvidos.
A letra A certa. Foi copiada do texto Polticas Pblicas: uma reviso da

literatura, de Celina Souza:

l.
51

http://www.scielo.br/pdf/soc/n16/a03n16.pdf
Segundo a autora, as polticas pblicas podem ser vistas como um ciclo:
Esta tipologia v a poltica pblica como um ciclo deliberativo, formado por
vrios estgios e constituindo um processo dinmico e de aprendizado. O
ciclo da poltica pblica constitudo dos seguintes estgios: definio de
agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao.
A letra B certa, as polticas pblicas envolvem diversos atores, tanto no

Estado quanto na sociedade.
A letra C certa. Por exemplo, o Bolsa Famlia uma poltica cujo objetivo
maior retirar as pessoas da pobreza. Ele possui caractersticas de uma poltica de incentivo acumulao de capital humano, que busca o corte da transmisso intergeracional da pobreza, ou seja, olha principalmente para as
geraes futuras, para que elas possam ter condies melhores de desenvolvimento. Assim, exige-se que as crianas estejam frequentando a escola e
sejam vacinadas, pois quer se garantir melhor educao e sade para elas.
Portanto, uma viso de longo prazo, mas que j possui efeitos ao longo de
sua implementao.
A letra D certa. O modelo racional-legal pregava o insulamento burocrtico,
que constitu o isolamento da burocracia tanto em relao aos polticos quanto
da sociedade. O objetivo era garantir que as decises fossem racionais, tcnicas, sem interferncias polticas que poderiam prejudicar a impessoalidade.
Porm, isso se mostrou problemtico, uma vez que os burocratas tomavam as
decises distantes da realidade, sem ter o conhecimento das reais necessidades da populao. Atualmente, a sociedade no aceita mais o insulamento, ela
exige participao.
A administrao gerencial ir ter como princpio a participao da sociedade
nas decises. Porm, muitos autores afirmam que isso ocorre apenas no discurso. Segundo Ana Paula Paes de Paula, as ltimas dcadas foram marcadas
pela luta dos brasileiros por processo de redemocratizao do pas, buscando
reformar o Estado e construir um modelo de gesto pblica capaz de torn-lo
mais aberto s necessidades dos cidados brasileiros, mais voltado para o interesse pblico e mais eficiente na coordenao da economia e dos servios pblicos. Ao analisar esse contexto histrico, a autora identifica dois projetos
polticos em desenvolvimento e disputa: administrao pblica gerencial e administrao pblica societal.
Segundo a autora, a administrao gerencial participativa no nvel do discurso, mas centralizadora no que se refere ao processo decisrio, organizao
das instituies polticas e construo de canais de participao popular,
l.
52

enquanto a administrao societal participativa no nvel das instituies,
enfatizando a elaborao de estruturas e canais que viabilizem a participao
popular.
A letra E errada, no h necessidade de que o Legislativo municipal e o
estadual aprovem uma poltica pblica federal.
Gabarito: E.
2. (ESAF/MPOG-EPPGG/2008) Embora grande parte das anlises de polticas pblicas se concentre nos aspectos relativos formulao, a literatura
vem enfatizando, cada vez mais, a importncia dos estudos da formao da
agenda governamental. Em resposta indagao sobre como as agendas
governamentais so estabelecidas, um modelo largamente conhecido apresenta trs explicaes: problemas, poltica e participantes visveis. Esse modelo conhecido como:
a) Modelo Interativo-Iterativo.
b) Modelo de Mtuo Ajuste.
c) Modelo de Mltiplos Fluxos.
d) Modelo de Explorao Combinada.
e) Modelo de Anlise Estratgica.
Vimos que Kingdon diferencia trs dinmicas de processos para explicar como
os participantes influenciam agendas e alternativas. Contudo, para responder a
pergunta Como as agendas governamentais so estabelecidas? ele coloca
trs explicaes: problemas, polticas e participantes. Esse o modelo de fluxos mltiplos.
Gabarito: C.
3. (ESAF/MPOG-EPPGG/2008) Nem sempre as decises tomadas para a

resoluo de um problema de poltica pblica so executadas, mais frequentemente ainda, podem ser executadas de maneira inconsistente, ou podem
se arrastar durante longos perodos apenas parcialmente implementadas. A
implementao de polticas pblicas um longo e complexo processo que
desafia tanto a reflexo terica quanto a capacidade dos gestores governamentais. Examine os enunciados abaixo sobre a implementao e assinale a
opo correta.
l.
53

I - No modelo de cima para baixo ou top-down, a implementao vista

como um processo de reunio ou encaixe de diversos elementos para alcanar um resultado programado, e, nesse sentido, a deciso passa pelas mos
dos administradores de tal maneira que o contedo da poltica vai sendo reformulado, emendado e transformado no mbito da execuo.
II - No modelo de baixo para cima ou bottom-up, a implementao aparece como no problemtica, ou seja: observadas todas as condies que caracterizam o processo de formulao, cabe aos implementadores a
realizao quase mecnica de uma sucesso de passos relativamente ordenados, executados pelas diferentes organizaes envolvidas.
III - No modelo de cima para baixo ou top-down, uma varivel central a
capacidade do comando de obter obedincia dos comandados, j que estes,
ao invs de se comportarem de acordo com os procedimentos tcnicos e
administrativos previstos, podem utiliz-los discricionariamente at convert-los em suporte de seu prprio poder interno frente aos seus chefes, subordinados e clientela.
IV - Segundo o modelo de baixo para cima ou bottom-up, na base da execuo se desenvolve uma vida complexa, que feita de jogos de influncia e
de negociaes em torno da aplicao das normas e dos procedimentos, que
pouco tm a ver com a racionalidade dos decisores.
a) Todos os enunciados esto corretos.
b) Somente o enunciado nmero 4 est correto.
c) Somente o enunciado nmero 2 est correto.
d) Somente o enunciado nmero 3 est correto.
e) Somente o enunciado nmero 1 est correto.
A afirmao I errada porque fala que a deciso passa pela mo dos administradores, que alteram o contedo da poltica. No modelo top-down os administradores apenas executam o que j foi formulado.
A afirmao II errada porque traz a descrio do modelo top-down, e no do
bottom-up.
A afirmao III errada. No modelo top-down, cr-se que a implementao
uma fase simples, em que apenas se coloca em prtica o que j foi decidido.
no modelo bottom-up que se v os administradores dotados de um grau de
discricionariedade e que podem tomar decises que alteram os rumos da poltica pblica.

l.
54

A afirmao IV correta, j que justamente no modelo bottom-up que a
implementao marcada pela complexidade, onde h interferncia dos administradores.
Gabarito: B.
4. (ESAF/EPPGG/2008) O conceito de burocracia de nvel de rua surgiu da

percepo da importncia dos servidores que interagem direta e continuamente com o pblico. O autor que formulou o conceito chegou a sustentar
que a implementao de uma poltica, no final resume-se s pessoas que a
implementam. Sobre a burocracia de nvel de rua e seu papel nas polticas
pblicas, de acordo com a literatura, todos os enunciados abaixo esto corretos, exceto:
a) as decises que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os
procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as presses do
trabalho vo dar as caractersticas reais das polticas pblicas.
b) para implementar uma poltica pblica formulada nos altos escales,
necessria uma contnua negociao a fim de que a burocracia de nvel de
rua se comprometa com suas metas.
c) o conflito poltico em torno da poltica pblica no se limita aos grupos de
interesse, mas atinge tambm as lutas entre diferentes nveis de servidores
e entre a burocracia de nvel de rua e os cidados.
d) so atores dotados de poder poltico insignificante, mas formam uma
comunidade de policy-making e fazem escolhas polticas, em vez de simplesmente aplicar as decises tomadas pelos nveis superiores.
e) os preconceitos da burocracia de nvel de rua influenciam o tratamento
dado aos cidados, fazendo com que nem sempre a lei seja aplicada
segundo os princpios da imparcialidade e impessoalidade.
A letra A correta, j que os burocratas do nvel da rua podem tomar decises que iro alterar os rumos da poltica, ou seja, dar as caractersticas reais
das polticas pblicas.
A letra B correta, pois somente o fato de a poltica ser pensada nos altos
escales no garante que ela saia do papel da forma como foi planejada. Em
funo da grande discricionariedade desses burocratas, preciso uma constante negociao para que eles sigam o que foi estabelecido e se comprometam
com as metas.

l.
55

A letra C correta, tambm existem conflitos de interesse na implementao. Os burocratas de nvel de rua possuem seus prprios interesses e podem
entrar em conflito com os decisores ou com a sociedade.
A letra D a errada, pois a burocracia de nvel de rua no dotada de poder
poltico insignificante. Ela possui sim uma parcela grande de poder, tanto que
pode alterar os rumos da poltica.
A letra E correta, mais uma vez coloca que esses burocratas no seguem a
risca o que foi estabelecido na formulao.
Gabarito: D.
5. (ESAF/MPOG-EPPGG/2008) A tomada de deciso representa um dos

passos centrais do processo das polticas pblicas. O modelo de explorao
mista ou explorao combinada, ou ainda, mixed-scanning caracteriza-se
por:
a) estabelecer objetivos finais amplos e avaliar exaustivamente as alternativas de maneira a selecionar objetivamente aquela mais capaz de conduzir
aos resultados pretendidos.
b) distinguir decises estruturantes e ordinrias, baseando as decises sobre
as primeiras no exame das principais alternativas em funo da concepo
das metas, sem descer a detalhes que prejudicam a viso de conjunto.
c) basear-se na convico de que o conhecimento da realidade sempre limitado e nem sempre uma alternativa tecnicamente recomendvel conquista o apoio dos atores polticos.
d) levantar informaes exaustivas sobre cada uma das alternativas possivelmente cabveis e combin-las de maneira a atender s preferncias hierarquizadas que expressam os valores em jogo.
e) avaliar as alternativas luz das relaes de poder e dos compromissos
institucionais prvios que condicionam e limitam a alocao de recursos
pelos tomadores de deciso.
A letra A errada porque o modelo racional que estabelece objetivos finais

amplos e avalia exaustivamente as alternativas.
A letra B correta porque o mixed-scanning diferencia decises estruturantes e ordinrias. Para as estruturantes utiliza-se o modelo racional, mas sem
fazer uma anlise to detalhada.

l.
56

A letra C errada porque traz a descrio do modelo incremental.
A letra D errada. Ela traz a descrio do modelo racional.
A letra E errada porque traz a descrio do modelo incremental.
Gabarito: B.
6. (ESAF/MPOG-EPPGG/2008) A literatura apresenta diversas constataes

sobre o processo decisrio das polticas pblicas. Examine os enunciados
abaixo e assinale a resposta correta.
a) O contexto de oportunidade consiste numa situao em que a capacidade
de rastreio da organizao governamental utilizada com ampla folga, devido unanimidade das percepes quanto ao problema a ser resolvido e
reduzida presso dos grupos de interesse.
b) Em processos decisrios rotineiros, as aes dos tomadores de deciso j
esto previamente programadas, como tambm esto os instrumentos a serem aplicados, e a deciso costuma se resumir a aspectos de dosagem ou
combinao destes.
c) H casos em que as polticas vo se tornando conhecidas ou tomando
forma ao longo do processo decisrio, de forma que se torna desnecessrio
que os tomadores de deciso realizem anlises para compreender o problema de poltica e suas possveis solues.
d) Um dos mais recorrentes procedimentos nos processos decisrios a
adaptao de polticas anteriormente adotadas, especialmente quando ocorrem situaes de crise que, ao se prolongarem, contribuem para a inovao.
e) O contexto de crise refere-se a uma situao na qual as vises alternativas quanto ao problema da poltica so muito conflituosas, de tal maneira
que cada ator acaba tendo uma percepo clara dessas alternativas.
A letra A incorreta porque no contexto de oportunidade no h unanimidade das percepes quanto ao problema a ser resolvido. Existe sim ampla folga
na capacidade de rastreio e tambm pouca presso de grupos de interesse.
A letra B correta. Em processos decisrios rotineiros, as aes dos policymakers j so, em geral, programadas de incio. Sua efetivao apenas aguarda o tempo apropriado dentro de um cronograma mais ou menos formalizado.
Assim tambm ocorre com a operao de certos instrumentos de poltica em
determinadas conjunturas: tudo que o policy-maker tem que decidir a dosagem ou mistura desses parmetro cuja atuao tpica naquelas conjunturas.
l.
57

Uma segunda possibilidade e que se encontra bastante prxima da anterior
que as polticas vo-se tornando conhecidas (ou tomando forma) ao longo do
processo decisrio. Aqui, o processo decisrio no se confunde to simplesmente com a operacionalizao de uma dada poltica, mas envolve alguma
capacidade analtica mais ativa de compreender o problema de poltica e suas
possveis solues. A letra C errada porque necessrio sim uma anlise
do problema e das solues.
A letra D errada porque nos casos de crise no se procede adaptao de
outras polticas existentes, mas sim inovao.
A letra E errada porque, nas conjunturas de crise, apesar de as vises alternativas serem bastante conflituosas, no se tem uma percepo clara das
alternativas.
Gabarito: B.
7. (ESAF/APO-MPOG/2008) A avaliao de desempenho governamental

em suas vrias dimenses e modalidades representa um poderoso instrumento gerencial, capaz de subsidiar o processo decisrio e de lanar luz sobre a lgica das intervenes pblicas em geral: polticas, programas e
projetos. Abaixo encontram-se alguns enunciados sobre os conceitos de eficcia e efetividade, centrais avaliao do desempenho governamental.
Identifique os que so Falsos e Verdadeiros e depois assinale a resposta correta.
( ) Objetivo a situao que se deseja obter ao final da implementao de
uma poltica, programa ou projeto, mediante a aplicao dos recursos e da
realizao das aes previstas.
( ) O conceito de eficcia se refere ao grau em que se alcanam os objetivos
e metas do projeto na populao beneficiria, em um determinado perodo
de tempo, em relao aos custos implicados.
( ) Efeito todo comportamento ou acontecimento que se pode razoavelmente dizer que sofreu influncia de algum aspecto da poltica, programa ou
projeto.
( ) Os efeitos procurados correspondem aos objetivos que a interveno pretendia atingir, sendo, por definio, previstos e positivos.
( ) Os efeitos no procurados so diretos, podendo ser positivos ou negativos, e resultam de falhas na elaborao do programa ou projeto e/ou a limitaes do conhecimento disponvel sobre uma determinada rea ou assunto.
( ) Efetividade constitui a relao entre os resultados obtidos e o objetivo.
l.
58

a) V, F, V, V, V, V
b) V, F, V, V, F, V
c) V, F, V, V, V, F
d) V, F, F, V, V, V
e) V, V, F, F, F, V
Objetivo a situao que se deseja obter ao final de um perodo. Trata-se de

um conceito qualitativo, em que se estabelece o que deve existir ao final do
projeto, mediante a aplicao dos recursos e da realizao das aes previstas.
J a meta definida como um objetivo temporal, espacial e quantitativamente
dimensionado. um objetivo para o qual se estabeleceu o sujeito da ao, se
quantificou o objetivo e se determinou um prazo para atingi-lo.
Por exemplo, o programa Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos
tem como objetivo Elevar o nvel de alfabetizao e de escolaridade da populao de jovens e adultos. A meta reduzir de 23% para 15% o percentual da
populao na faixa etria de 15 ou mais com escolaridade inferior 4 srie
at 2011. Portanto, a meta expressou em nmeros e temporalmente o objetivo. A primeira afirmao verdadeira.
A segunda afirmao falsa porque a eficcia no se preocupa com os custos,
apenas com oi alcance de metas.
A terceira afirmao verdadeira. A definio de efeito de Cohen e Franco:
Efeito todo comportamento ou acontecimento que se pode razoavelmente
dizer que sofreu influncia de algum aspecto do projeto ou programa. Enquanto os objetivos constituem a situao que se pretende atingir com a realizao do projeto, se localizando temporalmente antes da realizao do projeto,
os efeitos constituem resultados das aes consideradas pelo projeto e, portanto, so verificados durante ou depois do mesmo.
Segundo os autores, dados seus objetivos de resultado, um projeto deve ter
efeitos procurados, previstos, positivos e relevantes. Os efeitos procurados
tm que ser previstos, uma vez que no se pode procurar ou desejar o que se
desconhece, e tambm tm de ser positivos, j que no seria lgico elaborar
projetos para conseguir resultados negativos. A quarta afirmao verdadeira.
Contudo, tambm podemos falar em efeitos no procurados. Estes podem ter
sido previstos na elaborao do projeto, sendo positivos quando se trata de
consequncias no centrais para os propsitos estabelecidos, ou negativos,
quando podem prejudicar o possvel xito do projeto. Neste caso se tentar
minimizar seu impacto. Tambm haver efeitos no previstos, surgidos em

l.
59

decorrncia de limitaes do conhecimento disponvel ou por desinformao
daqueles que elaboraram o projeto. A quinta afirmao falsa porque os efeitos no procurados so indiretos, e no diretos.
Gabarito: B.
8. (ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em polticas pblicas,

agenda governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado
momento, so alvo de sria ateno tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do governo, mas estreitamente associadas
s autoridades. Sobre a formao ou construo da agenda de polticas pblicas, pode-se afirmar que:
a) consiste em um processo de identificao e reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulao, que consiste na especificao das alternativas de ao governamental.
b) consiste em uma lista de temas que so objeto das preocupaes de todos os agentes governamentais, independentemente dos diferentes nveis e
setores de governo.
c) depende de uma diferenciao entre o que uma situao e o que um
problema, com base em valores, na anlise de dados empricos, em presses polticas, em eventos crticos e at no fluxo da poltica.
d) no envolve a excluso de problemas, que naturalmente causada pela
mudana da realidade ou do foco de ateno das autoridades, pela banalizao das situaes ou pela dinmica dos ciclos sociais.
e) determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam
conhecimento das situaes, como, por exemplo, os indicadores, os
eventos-foco, crticas severas do Congresso ou da mdia.
Segundo Kingdon, preciso separar a discusso dos temas da agenda da discusso das alternativas. Por isso ele prefere diferenciar estes dois processos e
afirma que a formulao de polticas pblicas um processo que envolve:
1. O estabelecimento de uma agenda;
2. A especificao das alternativas a partir das quais as escolhas so
feitas;
3. Uma escolha final entre estas alternativas especficas;
4. A implementao desta deciso.

l.
60

Portanto, nem a agenda nem a formulao fariam a especificao das alternativas de ao governamental. A formulao faz a escolha de uma das alternativas. A letra A incorreta. Ainda segundo Kingdon:
A agenda a lista de temas ou problemas que so alvo em dado momento
de sria ateno tanto da parte das autoridades governamentais como de
pessoas fora do governo mas estreitamente associadas s autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo com os diferentes setores do governo. O presidente e seus assessores mais prximos, por exemplo, tm nas
suas agendas os itens mais importantes, ou seja, questes como crises
internacionais, iniciativas legislativas de grande porte, a economia, e as
grandes decises oramentrias. H tambm agendas mais especializadas,
como as das autoridades na rea de sade ou transportes.
Portanto, a lista de temas no a mesma nos diversos setores de governo. A

letra B incorreta. Mais uma vez, segundo Kingdon:
Existe uma diferena entre uma situao e um problema. Toleramos vrios
tipos de situaes todos os dias, e essas situaes no ocupam lugares
prioritrios em agendas polticas. As situaes passam a ser definidas como
problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridade na agenda
quando acreditamos que devemos fazer algo para mud-las.
Portanto, a letra C correta, j que importante para a definio da agenda

a diferenciao entre o que uma situao e o que um problema. A letra D
incorreta porque os problemas no s entram na agenda como tambm saem dela. Os governos possuem limitaes oramentrias, tcnicas, de recursos
humanos, que obrigam que sejam eleitas algumas prioridades. Como no d
para fazer tudo, alguns temas tambm deixam de ser importantes.
Vimos que Kingdon se faz a seguinte pergunta: Porque alguns problemas recebem mais ateno do que outros por parte das autoridades governamentais?. E ele mesmo responde:
A resposta est tanto nos meios pelos quais esses autores tomam conhecimento das situaes, quanto nas formas pelas quais estas situaes foram
definidas como problemas.
Portanto, no seria s pelos meios, mas tambm pelas formas. Mesmo assim,
muito dizer a agenda determinada por isso. Alm do reconhecimento de
problemas, temos o fluxo dos problemas e das alternativas. A letra E incorreta.
Gabarito: C.

l.
61

9. (ESAF/CGU/2008) A implementao o processo mediante o qual decises relativas a polticas pblicas tornam-se interveno concreta na realidade. Para que esse processo seja exitoso, algumas condies devem ser
observadas, independentemente do modelo de implementao. Entre os
enunciados abaixo, relativos a tais condies de xito da implementao,
assinale o nico incorreto.
a) A legislao deve definir os objetivos da poltica de modo claro e consistente e restringir a emergncia de outras polticas que tenham objetivos
conflitantes ou que concorram pelos mesmos recursos.
b) Os agentes responsveis pelas instituies implementadoras devem dispor de capacidade gerencial e de habilidades polticas e devem estar comprometidos com os objetivos da poltica.
c) O arranjo institucional da implementao deve prever os mecanismos necessrios de integrao hierrquica entre as agncias envolvidas.
d) A poltica deve contar com o apoio de alguns parlamentares e lderes do
Executivo e no deve sofrer restries por parte do Judicirio.
e) A legislao deve estruturar o processo de implementao de maneira
que tanto os agentes implementadores quanto os grupos-alvo entendam o
seu papel e possam ter o desempenho esperado.
Vimos que Maria das Graas Rua aponta 10 pr-condies ideais necessrias
para que haja uma implementao bem sucedida:
1.
As circunstncias externas no devem impor restries que a

desvirtuem;
2.
O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;
3.
Em cada estgio da implementao, a combinao necessria de

recursos deve estar efetivamente disponvel;
4.
Teoria adequada sobre a relao entre a causa (de um problema) e o

efeito (de uma soluo que est sendo proposta);
5.
Esta relao entre causa e efeito deve ser direta;
6.
Deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de

outras agncias para ter sucesso;
7.
Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos;

l.
62

8.
Deve ser possvel especificar, com detalhes completos e em

sequncia perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada
participante;
9.
necessrio que haja perfeita comunicao e coordenao entre os

vrios elementos envolvidos no programa;
10. Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de

obter efetiva obedincia dos seus comandados.
A letra A foi dada como errada. Discordo, pois o fato de existirem poltica
conflitantes e que concorrem pode prejudicar sim a implementao da poltica
pblica.
A letra B certa, os implementadores precisam estar preparados, no uma
atividade simples, e devem se comprometer com os objetivos da poltica, de
modo a no desvirtu-los.
A letra C errada. Discordo, pois como fala a Maria das Graas Rua, os atores em posio de comando devem ser capazes de obter obedincia. No caso
das agncias governamentais, vale a mesma coisa.
A letra D certa, deve haver apoio para a poltica.
A letra E certa, os objetivos e papeis devem ser claros.
Gabarito: A.
10. (ESAF/CGU/2008) Sobre os atores envolvidos nas polticas pblicas, assinale o nico enunciado incorreto.
a) Atores so exclusivamente aqueles que tm algum tipo de interesse em
jogo em uma poltica pblica e variam conforme a sua insero institucional,
os seus recursos de poder e suas expectativas quanto aos efeitos das decises sobre tais interesses.
b) Os atores visveis definem a agenda de polticas enquanto os atores invisveis tm maior poder de influncia na escolha das alternativas de resoluo dos problemas.
c) So atores invisveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenes da sociedade, so dotados de elevado poder de influenciar as polticas
pblicas devido sua posio econmica, como financistas, banqueiros, empreiteiros.

l.
63

d) Tambm so atores invisveis as comunidades de especialistas que agem

de forma relativamente coordenada: acadmicos, consultores, assessores e
funcionrios legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos
de interesses.
e) Os empresrios polticos so atores de origem diversa, dispostos a
investir recursos para promover polticas que possam lhes favorecer, por
exemplo: polticos eleitos ou sem mandato, burocratas de carreira, lobistas,
jornalistas, acadmicos.
A letra A correta. Ator algum que tem interesse na poltica. Se uma

pessoa no tem nenhum interesse em jogo, no um ator.
A letra B correta. O critrio que diferencia os atores visveis dos invisveis
que os primeiros definem a agenda e estes as alternativas.
A letra C incorreta. Por isso que, mesmo atuando nos bastidores, banqueiros e empreiteiros so atores visveis, j que definem a agenda.
A letra D correta. As comunidades de especialistas que trabalham as alternativas so atores invisveis.
A letra E correta. Os empresrios polticos, ou empreendedores da poltica,
so aqueles que investem recursos, tempo, em busca de direcionar as polticas
para seus interesses.
Gabarito: E.
11. (ESAF/CGU/2008) Apesar das muitas controvrsias entre os tericos, na

rea de avaliao existem alguns conceitos e distines razoavelmente consensuados, como os que se referem avaliao somativa e avaliao formativa. Sobre os objetivos da avaliao formativa, examine os enunciados
abaixo e depois marque a resposta certa.
1. Proporcionar feedback imediato para alimentar revises de programas e
projetos em fase de teste-piloto.
2. Estimar o grau de eficcia das estratgias adotadas na implementao de
um programa e orientar decises sobre sua continuidade.
3. Identificar aspectos ambientais favorveis e desfavorveis ao xito de um
projeto ou programa em fase inicial de implementao, a fim de definir estratgias para melhorar o seu desempenho.

l.
64

4. Informar sobre as necessidades de ampliao da cobertura de um programa ou da viabilidade de sua replicao.

a) Todos os enunciados acima so objetivos da avaliao formativa.
b) Nenhum dos enunciados acima objetivo da avaliao formativa.
c) Somente o enunciado 2 objetivo da avaliao formativa.
d) Somente os enunciados 1 e 3 so objetivos da avaliao formativa.
e) Somente os enunciados 2 e 4 so objetivos da avaliao formativa.
A primeira afirmao foi dada como certa, mas discordo. A avaliao formativa
feita durante a implementao, ou seja, pode proporcionar informaes de
forma imediata a serem usadas ainda como forma de corrigir o programa. Porm, o teste-piloto uma das ferramentas aplicada ainda na fase de planejamento, ou seja, seria uma forma de avaliao ex-ante, e no formativa
A segunda afirmao errada. A descrio da avaliao somativa, a ex-post.
Segundo Eduardo Marino:
A avaliao de processo possui papel formativo e conduzida pela equipe
responsvel durante a implementao do projeto, procurando informaes
teis para sua melhoria. Finalmente, a avaliao de resultados realizada
ao final do projeto para determinar os mritos ou fracassos e orientar decises sobre a continuidade, adoo ou suspenso.
O carter somativo justamente esse de buscar fornecer informaes que

somem para a deciso posterior ao programa, de continuidade, adoo ou
suspenso.
A terceira afirmao certa. A avaliao formativa, ou seja, busca avaliar a
formao do programa e como ele pode ser melhorado. Ela ocorre durante a
implementao.
A quarta afirmao errada, esse mais um carter somativo, de fornecer
informaes a serem usadas em decises de continuidade (ampliao da cobertura), adoo (replicao) ou suspenso.
Gabarito: D.
12. (ESAF/STN/2005) No mundo contemporneo, as polticas pblicas so

formuladas e implementadas em contextos de elevada complexidade, que
impem grandes desafios s tentativas governamentais de responder s
demandas da sociedade. Estudos recentes tm trazido novos esclarecimenProf. Rafael Encinas
l.
65

tos sobre a implementao das polticas pblicas, expressos nas opes
abaixo, exceto:
a) a implementao consiste em um processo autnomo em relao formulao, envolvendo a tomada de decises cruciais e no apenas a execuo do que foi previamente formulado.
b) a implementao envolve lidar com conflitos jurisdicionais entre rgos,
ambiguidades legais, confuses e omisses de normas operacionais, alm de
ocorrer em contextos social, econmico ou poltico frequentemente dotados
de reduzida estabilidade.
c) em diversas reas, como aquelas que envolvem os agentes da burocracia
em contato direto com os cidados, o espao de discrio do agente executor to grande que a sua adeso pode representar uma das variveis mais
decisivas para o alcance dos objetivos de uma poltica.
d) a implementao de uma poltica ou programa implica a sua insero em
um sistema de relaes complexo, onde mesmo as aes de obedincia de
um agente implementador aos comandos da instncia coordenadora podem
produzir resultados imprevistos e at mesmo indesejveis.
e) a implementao supe a existncia de objetivos claramente definidos e
de uma metodologia apropriada para alcan-los; a partir da se organizam
relaes coordenadas entre tomadores de deciso e implementadores
situados em diferentes posies na mquina governamental.
A letra A correta, mas o termo autnomo confunde o candidato. Vimos

que a implementao vista hoje como uma fase complexa, em que os administradores tomam decises que alteram os rumos da poltica. Vimos tambm
que por isso que a implementao no pode ser vista como uma fase separada da formulao. O termo autnomo est sendo usado no sentido de que
a implementao no segue estritamente o que foi formulado, e no de que
no tem relao nenhuma com a formulao, sendo uma fase totalmente distinta.
A letra B correta, j que a implementao vista como um processo complexo, que exige muito mais do que apenas executar. preciso tambm fazer
escolhas.
A letra C correta, j que os administradores que esto em contato direto
com a populao, os burocratas de nvel de rua tem um grande grau de discricionariedade. O conceito de burocracia de nvel de rua surgiu da percepo
da importncia dos servidores que interagem direta e continuamente com o

l.
66

pblico. O autor que formulou o conceito chegou a sustentar que a implementao de uma poltica, no final, resume-se s pessoas que a implementam.
Devemos entender que a implementao pode sim mudar os rumos da poltica
publicam, por isso as decises que esses servidores tomam, as rotinas que
estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as
presses do trabalho vo dar as caractersticas reais das polticas pblicas.
Para implementar uma poltica pblica formulada nos altos escales, necessria uma contnua negociao a fim de que a burocracia de nvel de rua se
comprometa com suas metas.
A letra D correta. A burocracia de nvel de rua possui certa discricionariedade e preciso haver um processo de negociao e interao entre formuladores e implementadores.
A letra E errada, ela traz uma preocupao do modelo top-down. Como a a
implementao deve apenas pr em prtica decises j tomadas, os objetivos
j deve estar claramente definidos, alm da metodologia apropriada para alcan-los. Os tericos desse modelo viam como importantes os vnculos entre
diferentes organizaes e departamentos, sendo necessria uma estreita coordenao dentre tomadores de deciso e implementadores.
Gabarito: E.
13. (ESAF/EPPGG/2002) Indique qual dos itens abaixo no considerado

caracterstico do processo de deciso incremental em polticas pblicas.
a) Busca de composio de interesses e utilizao das informaes disponveis, ainda que incompletas.
b) Mudanas graduais ao longo do tempo.
c) Inexistncia de anlise exaustiva das possibilidades de polticas existentes.
d) Presso dos usurios, funcionrios e beneficirios de um programa ou poltica pblica, visando a sua continuao.
e) Possibilidade de reverter s condies anteriores a implementao do
programa ou poltica pblica.
A letra A correta porque o incrementalismo leva em considerao os interesses dos atores e sabe que no poder ter em mos todas as informaes
necessrias para a escolha mais racional.

l.
67

A letra B correta, j que o incrementalismo prega o gradualismo, e no
mudanas radicais. O problema que ele acaba sendo muito conservador.
A letra C correta porque a anlise exaustiva feita pelo modelo racional, e
no pelo incremental.
A letra D correta porque um programa sempre ter interessados em sua
manuteno, j que h beneficiados por este programa. Por isso os interesses
dos atores devem ser levados em considerao para que no haja muitas oposies.
A letra E incorreta j que com mudanas graduais dificilmente ser possvel
reverter as condies anteriores ao programa, o objetivo sempre alterar aos
poucos.
Gabarito: E.
14. (ESAF/MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de decises tem, entre vrios outros, o seguinte pressuposto:
a) Existncia de informaes e livre acesso a elas, bem como anlise de todas as possibilidades de ao nos seus aspectos positivos e negativos.
b) Anlise dos aspectos culturais e de personalidade do decisor, individualmente ou enquanto grupo.
c) Proposta de consecuo simultnea de diversas linhas de ao at que
uma delas se consolide como a mais eficiente.
d) nfase nas organizaes e nos seus aspectos culturais: os valores de
quem toma as decises, e a fragmentao das instituies nos diversos
segmentos.
e) nfase nas organizaes e nos seus aspectos formais: as normas, como
so formuladas, quem toma as decises e os diversos nveis das normas
existentes.
A letra A correta porque no modelo racional parte-se do princpio de que o

homem econmico fosse capaz de realizar as melhores escolhas, utilizando
como critrio de avaliao a lgica da maximizao de valor.
A letra B errada porque aspectos pessoais e culturais no entram em cena,
j que a escolha deve ser a mais racional, que se preocupa apenas com a melhor resposta.

l.
68

A letra C errada porque o modelo racional no baseado na tentativa e
erro, mas sim na anlise detalhada das alternativas.
A letra D errada porque a nfase no nos aspectos culturais e pessoais.
A letra E errada, j que os aspectos formais no entram no modelo racional.
Gabarito: A.
5.1. Questes de outras bancas

15. (FMP/TCE-RS/2011) No campo das polticas pblicas alguns modelos
explicativos foram desenvolvidos para se entender melhor como e por que o
governo faz ou deixa de fazer alguma ao que repercutira na vida dos cidados. Sobre esses modelos, assinale a alternativa INCORRETA.
A - Para o incrementalismo, os recursos governamentais para um programa,
rgo ou uma dada poltica pblica no partem do zero e sim, de decises
marginais e incrementais que desconsideram mudanas polticas ou mudanas substantivas nos programas pblicos. Assim, as decises dos governos
seriam apenas incrementais e pouco substantivas.
B - O modelo do ciclo da poltica pblica v a poltica pblica como um ciclo
deliberativo, formado por vrios estgios e constituindo um processo dinmico e de aprendizado. constitudo dos seguintes estgios: definio de
C - O modelo de arenas sociais entende que a poltica pblica deveria ser
concebida como um conjunto de subsistemas relativamente estveis, que se
articulam com os acontecimentos externos, os quais do os parmetros para
os constrangimentos e os recursos de cada poltica pblica. Cada subsistema
que integra uma poltica pblica composto por um nmero de coalizes de
defesa que se distinguem pelos seus valores, crenas e ideias e pelos recursos que dispem.
D - O modelo do "equilbrio interrompido" entende que a poltica pblica se
caracteriza por longos perodos de estabilidade, interrompidos por perodos
de instabilidade que geram mudanas nas polticas anteriores.
E - Com base na influencia do que se convencionou chamar de "novo
gerencialismo pblico" e da poltica fiscal restritiva de gasto, adotada por
vrios governos, novos formatos foram introduzidos nas polticas pblicas,

l.
69

todos voltados para a busca de eficincia. Assim, a eficincia passou a ser
vista como o principal objetivo de qualquer poltica pblica, aliada 'a
importncia do fator credibilidade e 'a delegao das polticas pblicas para
as instituies com "independncia" poltica.
Essa questo foi copiada do texto da Celina Souza, disponvel em:

http://www.scielo.br/pdf/soc/n16/a03n16.pdf
A letra A certa. Segundo a autora:
Incrementalismo
A viso da poltica pblica como um processo incremental foi desenvolvida
por Lindblom (1979), Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavisky (1992). Baseados em pesquisas empricas, os autores argumentaram que os recursos
governamentais para um programa, rgo ou uma dada poltica pblica no
partem do zero e sim, de decises marginais e incrementais que desconsideram mudanas polticas ou mudanas substantivas nos programas pblicos. Assim, as decises dos governos seriam apenas incrementais e pouco
substantivas.
A letra B certa. Segundo o texto:

O ciclo da poltica pblica
Esta tipologia v a poltica pblica como um ciclo deliberativo, formado por
vrios estgios e constituindo um processo dinmico e de aprendizado. O
ciclo da poltica pblica constitudo dos seguintes estgios: definio de
A letra C errada, traz a descrio do modelo de coalizo de defesa. Segundo o texto:

O modelo da coalizo de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins-Smith (1993), discorda da viso da poltica pblica trazida pelo ciclo da
poltica e pelo garbage can por sua escassa capacidade explicativa sobre por
que mudanas ocorrem nas polticas pblicas. Segundo estes autores, a poltica pblica deveria ser concebida como um conjunto de subsistemas relativamente estveis, que se articulam com os acontecimentos externos, os
quais do os parmetros para os constrangimentos e os recursos de cada
poltica pblica.
Arenas sociais
O modelo de arenas sociais v a poltica pblica como uma iniciativa dos
chamados empreendedores polticos ou de polticas pblicas. Isto porque,
l.
70

para que uma determinada circunstncia ou evento se transforme em um
problema, preciso que as pessoas se convenam de que algo precisa ser
feito. quando os policy makers do governo passam a prestar ateno em
algumas questes e a ignorar outras.
A letra D certa. Segundo a autora:

Modelo do equilbrio interrompido
O modelo do equilbrio interrompido (punctuated equilibium) foi elaborado
por Baumgartner e Jones (1993), baseado em noes de biologia e computao. Da biologia veio a noo de equilbrio interrompido, isto , a poltica pblica se caracteriza por longos perodos de estabilidade, interrompidos
por perodos de instabilidade que geram mudanas nas polticas anteriores.
A letra E certa. Segundo a autora:

Modelos influenciados pelo novo gerencialismo pblico e pelo
ajuste fiscal
A partir da influncia do que se convencionou chamar de novo gerencialismo pblico e da poltica fiscal restritiva de gasto, adotada por vrios governos, novos formatos foram introduzidos nas polticas pblicas, todos
voltados para a busca de eficincia. Assim, a eficincia passou a ser vista
como o principal objetivo de qualquer poltica pblica, aliada importncia
do fator credibilidade e delegao das polticas pblicas para instituies
com independncia poltica. Estes novos formatos, que guiam hoje o desenho das polticas pblicas mais recentes, ainda so pouco incorporados
nas pesquisas empricas.
Gabarito: C.
16. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) So condies necessrias para que

haja uma implementao perfeita de uma poltica pblica, EXCETO:
A) O programa deve dispor de tempo e recursos humanos, matrias e financeiros suficientes.
B) A poltica a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada
sobre a relao entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo
que est sendo proposta).
C) Essa relao entre a causa e o efeito deve ser direta e, se houver fatores
intervenientes, estes devem ser mnimos.
D) Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter

l.
71

E) Na fase de elaborao e desenvolvimento da poltica, caso no se consiga

o consenso dos atores, este dever ser negociado, no mximo, na fase de
implementao da poltica.
Essa questo foi copiada da Maria das Graas Rua. Vimos que a autora indica
10 pr-condies ideais necessrias para que haja uma implementao bem
sucedida:
1. As circunstncias externas no devem impor restries que a
desvirtuem;
2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes [a];
3. No apenas no deve haver restries em termos de recursos
globais, mas tambm, em cada estgio da implementao, a
combinao necessria de recursos deve estar efetivamente
disponvel;
4. Teoria adequada sobre a relao entre a causa (de um problema) e o
efeito (de uma soluo que est sendo proposta) [b];
5. Esta relao entre causa e efeito deve ser direta, e, se houver fatores
intervenientes, estes devem ser mnimos [c];
6. Deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de
outras agncias para ter sucesso; se outras agncias estiverem
envolvidas, a relao de dependncia dever ser mnima em nmero
e em importncia;
7. Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos
a serem atingidos e esta condio deve permanecer durante todo o
processo de implementao [e];
8. Deve ser possvel especificar, com detalhes completos e em
sequncia perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada
participante;
9. necessrio que haja perfeita comunicao e coordenao entre os
vrios elementos envolvidos no programa;
10. Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de
obter efetiva obedincia dos seus comandados [d].

l.
72

A letra E errada porque o consenso deve ser formado antes da implementao e permanecer ao longo dela.
Gabarito: E.
17. (FCC/SGP-SP/2009) Ao propor mudanas radicais numa poltica social,

o governador recm-eleito de um estado brasileiro recebeu um relatrio do
gestor responsvel pela rea com a seguinte concluso: (..) impossvel
tomar essa deciso sem levar em considerao o horizonte histrico da poltica em questo, pois a alocao de recursos um processo contnuo. Deste
modo, as decises que o Sr. precisa tomar hoje esto condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos que ocorreu no passado recente
por seus antecessores.
Essa uma argumentao baseada em abordagem do tipo
(A) historicista.
(B) sistmica.
(C) conservadora.
(D) racionalista.
(E) incrementalista.
Podemos observar que o assessor utiliza a lgica incrementalista, de que no

possvel fazer mudanas drsticas porque o passado condiciona o futuro.
Gabarito: E.
18. (IPAD/SGA-AC/2009) O processo de constituio de uma poltica pblica

compe-se de cinco fases bsicas. Quais so elas?
A) Planejamento, organizao, liderana, execuo e controle.
B) Identificao do problema, foco nas metas, recursos, meios de controle e
escolha da melhor alternativa.
C) Analisar a situao, estabelecer princpios, metas e planos, tomar decises em funo das consequncias, desenvolvimento de critrios e atribuio de pesos especficos a cada um dos critrios.
D) Definio do problema, conscincia acerca dos entraves, monitoramento,
tomada de decises e prestao de contas.

l.
73

E) Formulao, implementao, execuo, acompanhamento e avaliao.
A letra E traz as fases descritas pelo Saravia, s faltando a agenda e a elaborao. Lembremp-se que diversos autores traz fases diferentes. Portanto, o
fato de faltar uma fase ou outra no torna a questo errada.
Gabarito: E.
19. (IPAD/SGA-AC/2009) No mbito das polticas pblicas, as demandas

podem ser de vrios tipos. Quais dessas demandas so constitudas pelo que
comumente se denomina de estados-de-coisas ou no-decises?
A) Demandas novas.
B) Demandas recorrentes.
C) Demandas reprimidas.
D) Demandas antigas.
E) Demandas costumeiras.
Vimos que as demandas reprimidas so as constitudas por estados de coisas e

no-decises.
Gabarito: C.
20. (CESPE/TCE-AC/2009) O sistema poltico um conjunto de estruturas e

processos inter-relacionados, que oficialmente exerce as funes de alocar
valores pela sociedade. O processo de implementao das polticas pblicas
como uma das fases do policy cycle reconhecidamente o alicerce de todo o
ciclo produtivo que busca, a princpio, um resultado positivo para a sociedade. Acerca desses temas, assinale a opo correta.
(A) Na viso tradicional da ao governamental, a formulao e a implementao so os dois nicos parmetros para aferio da eficincia dos programas ou polticas e seu grau de eficcia. Essa viso clssica considera o policy
cycle como um processo contnuo, em uma perspectiva de sistema aberto.
(B) Na viso do policy cycle como um processo linear, o monitoramento e a
avaliao das polticas so considerados instrumentos que permitem a correo de rotas. No entanto, por ser linear, a viso do policy cycle apresenta-se
como uma viso de sistema fechado.
l.
74

(C) A adoo da viso tradicional e da viso de processo linear , ao mesmo

tempo, a consagrao de uma viso caracteristicamente bottom-up da formulao e desenho dos programas, pois enfatiza os incentivos que induzem
os agentes implementadores a aderirem normativa e operacionalmente aos
objetivos traados pela poltica.
(D) A viso da implementao de polticas como um jogo, um aprendizado,
envolve a troca, a barganha e a negociao. Em vez de controle, autoridade
e legitimidade, apresentam-se a ambiguidade de objetivos e os desafios de
coordenao intergovernamental, recursos e informaes escassos. Sob essa
viso, os nveis de incerteza de resultados so eliminados, pois so conhecidas as limitaes e as posies de cada participante, sendo possvel prever
as contingncias que podem afetar o policy environment (ideal weberiano)
no futuro.
(E) As vicissitudes, os obstculos e os problemas da implementao, sob a
tica da viso clssica e da viso de processo linear, esto associados
capacidade institucional dos agentes implementadores, entre outros
aspectos, problemas de natureza poltica na implementao, ou derivam de
resistncia e boicotes realizados por setores ou grupos que se consideram
prejudicados pela poltica.
Essa questo foi copiada do texto: O processo de implementao de polticas

pblicas no Brasil: caractersticas e determinantes da avaliao de polticas e
projetos, de Pedro Luiz Barros Silva e Marcus Andr Barreto de Melo, disponvel em:
http://www.nepp.unicamp.br/d.php?f=42
Segundo o texto:
Na viso clssica ou cannica da ao governamental a implementao
constitui umas das fases do policy cycle. A implementao corresponde
execuo de atividades que permitem que aes sejam implementadas com
vistas obteno de metas definidas no processo de formulao das polticas. Baseada em um diagnstico prvio, e em um sistema adequado de informaes, na fase de formulao so definidas no s as metas mas
tambm os recursos e o horizonte temporal da atividade de planejamento.
Definidos esses dois parmetros, pode-se aferir a eficincia dos programas
ou polticas e seu grau de eficcia.
Portanto, no a formulao e a implementao, mas sim os recursos e o

horizonte temporal que, uma vez definidos, permitem a avaliao da eficincia
e da eficcia. E no so s esses fatores. Alm disso, a viso tradicional v a
l.
75

formulao e a implementao como duas coisas separadas, e no como um
processo contnuo. A letra A errada.
Os autores descrevem a viso tradicional da seguinte forma:
Essa viso clssica do ciclo de poltica (policy cycle) no considera os aspectos relativos implementao e seus efeitos retroalimentadores sobre a
formulao da poltica. Em outras palavras no considera o policy cycle como um processo. A implementao entendida, fundamentalmente, como
um jogo de uma s rodada onde a ao governamental, expressa em programas ou projetos de interveno, implementada de cima para baixo
(top down).
Portanto, na viso tradicional, a poltica pblica no seria um processo. J em

relao viso da poltica pblica como processo, temos duas diferentes vertentes. A primeira considera um processo linear:
Numa perspectiva menos simplista em que o processo de formulao e implementao de polticas visto como um processo, a implementao tambm aparece como dimenso importante. As vicissitudes da implementao
de polticas so incorporadas anlise. Em sua verso mais normativa, essa
perspectiva prope que o monitoramento e a avaliao das polticas sejam
considerados instrumentos que permitem correes de rota. As vicissitudes,
obstculos e problemas da implementao esto associadas, segundo essa
perspectiva de anlise, a problemas de natureza variada. Em primeiro lugar,
resultam de aspectos relacionados capacidade institucional dos agentes
implementadores. Em segundo lugar, so gerados por problemas de natureza poltica na implementao dos programas ou polticas. Em terceiro lugar,
derivam da resistncia e boicotes realizados por grupos ou setores negativamente afetados pela poltica em muitos casos setores da prpria mquina administrativa estatal.
A letra B errada porque essa vertente no v a poltica pblica como um

sistema fechado. Podemos ver que a letra E tambm est errada, pois a descrio faz parte apenas da viso da poltica como um processo linear, e no da
viso tradicional.
Porm essa vertente tambm apresenta problemas. Primeiro, ela confere um
primado excessivo atividade de formulao, em detrimento das outras dimenses. Embora a questo da implementao e do monitoramento sejam
incorporados anlise, a formulao vista como uma atividade relativamente
no problemtica. Segundo os autores:
A adoo da perspectiva onde o policy cycle visto como um processo simples e linear consagra uma viso top-down da formulao e desenho dos
programas, onde os problemas de implementao so necessariamente entendidos como desvios de rota.9 Essa perspectiva de anlise da imple-

l.
76

mentao pressupe uma viso ingnua e irrealista do funcionamento da
administrao pblica, que aparece como um mecanismo operativo perfeito, onde seria possvel assegurar a fidelidade da implementao ao desenho proposto inicialmente. Essa viso hierrquica da burocracia pblica cocomo correspondente ao ideal weberiano francamente idealizada. Ela est
ancorada em um policy environment caracterizado por informao perfeita,
recursos ilimitados, coordenao perfeita, controle, hierarquia, clareza de
objetivos, enforcement de regras perfeitas e uniformes, linhas nicas de
comando e autoridade, alm de legitimidade poltica e consenso quanto ao
programa ou poltica.
A letra C errada porque top-down, e no bottom-up.

A realidade seria mais complexa do que essas duas vises, em que a implementao vista como um jogo. Segundo os autores:
Estudos de situaes concretas revelam um padro muito distinto, onde
prevalece a troca, a negociao e barganha, o dissenso e a contradio
quanto aos objetivos. Ao invs de controle, autoridade e legitimidade verifica-se ambiguidade de objetivos, problemas de coordenao intergovernamental, recursos limitados e informao escassa. A implementao pode ser
melhor representada como um jogo entre implementadores onde papis so
negociados, os graus de adeso ao programa variam, e os recursos entre
atores so objeto de barganha.
A letra D certa. Para os autores, os formuladores operam em um ambiente

carregado de incertezas que se manifestam em vrios nveis:
Em primeiro lugar, os formuladores de poltica mas tambm os
prprios especialistas e estudiosos - enfrentam grandes limitaes
cognitivas sobre os fenmenos sobre os quais intervm. Tais limitaes
derivam, em ltima instncia, da complexidade dos fenmenos sociais
com os quais lidam e das prprias limitaes dos conhecimentos das
disciplinas sociais sobre a sociedade. Em um nvel mais operacional, tais
limitaes so produto dos constrangimentos de tempo e recursos com
que operam os formuladores;
Em segundo lugar, os formuladores de poltica no controlam nem muito
menos tem condies de prever as contingncias que podem afetar o
policy environment no futuro;
Em terceiro lugar, planos ou programas so documentos que delimitam
apenas um conjunto limitado de cursos de ao e decises que os
agentes devem seguir ou tomar. Um amplo espao para o
comportamento discricionrio dos agentes implementadores est aberto.

l.
77

Frequentemente avaliado de forma negativa pela cultura burocrtica
dominante, esse espao o lugar de prticas inovadoras e criativas;
Em quarto lugar, os formuladores expressam suas preferncias
individuais ou coletivas atravs de programas e polticas, cujo contedo
substantivo pode ser divergente daquele da coletividade. Projetos e
programas no podem ser vistos como um projeto ideal e coletivo mas
como experimentao social. Nessa perspectiva, a viso da esfera
poltica tida como essencialmente negativa. Durante a implementao,
para o formulador, as influncias polticas supostamente minam a
racionalidade tcnica dos planos e programas.
Gabarito: D.
21. (CESPE/AUGE-MG/2008) A respeito da avaliao de programas e projetos governamentais, correto afirmar que
A) a avaliao de resultados, de natureza ex-ante, visa aferir a efetividade
do programa ou projeto avaliado.
B) a avaliao da efetividade de um programa ou projeto visa aferir se as
realizaes ocorreram dentro do oramento previsto e a custos compatveis,
enquanto a avaliao de eficincia visa aferir os impactos da ao do programa ou projeto sobre o seu pblico-alvo ou beneficirios.
C) a avaliao ex-ante busca aferir os eventos j ocorridos e tomar decises
baseadas nestas informaes, enquanto a avaliao ex-post visa orientar o
planejamento do programa ou projeto objeto da avaliao, de forma a antecipar restries e respectivas providncias a serem tomadas.
D) a avaliao de resultado ou de impacto busca averiguar, fundamentalmente, o desempenho oramentrio/financeiro do programa ou projeto avaliado.
E) a avaliao de efetividade baseia-se fundamentalmente na verificao da
evoluo dos indicadores do programa ou projeto, enquanto a avaliao de
eficcia baseia-se fundamentalmente na verificao da evoluo das metas
fsicas do programa ou projeto avaliado.
A letra A errada porque a avaliao ex-ante no avalia a efetividade, uma

vez que ocorre antes da implementao. No tem como saber qual foi o impacto causado pela ao governamental.

l.
78

A avaliao da efetividade no se preocupa com oramento, custos. Ela quer
saber apenas se ocorreram mudanas qualitativas e quantitativas na sociedade
causadas pelo programa. A letra B errada.
A letra C errada porque inverteu as descries das avaliaes. a ex-ante
que busca orientar o planejamento do programa ou projeto objeto da avaliao, de forma a antecipar restries e respectivas providncias a serem tomadas. A ex-post que busca aferir os eventos j ocorridos e tomar decises
baseadas nestas informaes.
A avaliao do impacto no aborda questes como o desempenho oramentrio. Ela no abrange os custos, mas sim os resultados. A letra D errada.
A letra E certa. A efetividade. S meio equivocada quando fala em evoluo dos indicadores, uma vez que podemos ter indicadores de eficincia, eficcia e efetividade.
Gabarito: E.
22. (CESPE/SGA-AC/2006) Um elemento importante da anlise de polticas

pblicas o chamado ciclo da poltica ou ciclo poltico (policy cycle). Embora apresentem pequenas variaes, tradicionais abordagens do ciclo poltico destacam as fases da formulao, da implementao e do controle de
resultados. Com relao ao processo de poltica pblica e suas fases, julgue
os itens a seguir.
I - Poltica pblica sinnimo de deciso poltica: ambas envolvem a alocao imperativa de valores e recursos.
II - As fases de formulao e implementao da poltica pblica so empiricamente distintas, inexistindo quaisquer sobreposies factuais ou temporais
entre elas.
III - Elementos simblicos ou polticos, como prestgio ou poder, so capazes
de influenciar as preferncias dos atores envolvidos na fase de formulao
da poltica pblica.
IV - O monitoramento da implementao permite identificar problemas e especificar medidas corretivas para san-los, aumentando a probabilidade de
uma poltica pblica atingir os objetivos pretendidos.
Esto certos apenas os itens
A) I e II.
B) I e III.
C) II e IV.
l.
79

D) III e IV.
A primeira afirmao errada. Segundo Maria das Graas Rua:

necessrio distinguir entre poltica pblica e deciso poltica. Uma poltica
pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas
aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque
de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando - em maior ou menor grau - uma certa adequao entre
os fins pretendidos e os meios disponveis. Assim, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir
uma poltica pblica.
Assim, apesar de ambas envolverem a alocao imperativa de valores, so

daus coisas distintas.
A segunda afirmao errada. Na viso contempornea das polticas pblicas,
formulao e implementao devem ser vistas como uma continuidade, sem
serem separadas.
A terceira afirmao cera. Podem influenciar tambm na implementao.
A quarta afirmao certa. O monitoramento feito de forma concomitante,
ou seja, acompanhado a execuo. Assim, ele pode identificar problemas e
efetuar correes.
Gabarito: D.
23. (CESPE/SGA-AC/2006) Os processos de modernizao da gesto pblica e de reforma do Estado tm dado grande nfase ao fortalecimento das
funes de monitoramento e avaliao de polticas pblicas na agenda governamental. Julgue os itens seguintes, relativos avaliao de polticas pblicas, e assinale a opo correta.
A) Na avaliao de uma poltica pblica no se pode utilizar mtodos qualitativos, uma vez que eles no permitem a mensurao de impactos.
B) A avaliao ex ante um tipo de avaliao de implementao, utilizado
para aferir o grau de satisfao dos usurios da poltica pblica.
C) Eficincia, efetividade, impacto e sustentabilidade so dimenses relevantes na avaliao de polticas pblicas.

l.
80

D) Embora tenha destaque na agenda governamental, a avaliao no

costuma fazer parte da agenda de organismos internacionais e de agncias
de financiamento.
A letra A errada. O ideal que se equilibrem mtodos quantitativos com

mtodos qualitativos, fornecendo uma viso mais ampla do objeto.
A letra B errada, a avaliao ex-ante anterior implementao.
A letra C certa, estas so algumas das possveis dimenses a serem utilizadas em avaliao.
A letra D errada, os organismos internacionais so bastante incentivadores
da avaliao, o Banco Mundial, por exemplo, financia uma srie de projetos no
Brasil
Gabarito: C.
24. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementao de uma poltica pblica multiplica a complexidade do processo decisrio e determinante do sucesso ou
fracasso da iniciativa. Acerca da implementao de polticas pblicas, assinale a opo correta.
A) Diversos elementos da concepo de uma poltica pblica so determinados ou alterados durante sua implementao pela chamada burocracia do
nvel da rua, que atua em contato direto com os cidados.
B) O processo de implementao sempre uma decorrncia automtica e
imediata da etapa de formulao de polticas pblicas.
C) A implementao no sofre a influncia de conflitos de interesse, caractersticos da fase de formulao das polticas pblicas.
D) A garantia de recursos oramentrios condio suficiente para
assegurar uma implementao bem-sucedida.
Pelo enunciado, podemos ver que a questo adota uma viso mais complexa
da implementao. Assim, estaro certos os itens que sigam a viso bottomup.
A letra A certa, h autonomia dos burocratas que executam as polticas.
A letra B errada, essa a viso top-down, a implementao pode sim alterar a poltica
l.
81

A letra C errada, tambm top-down. Os atores tambm atuam na implementao, e os conflitos de interesse podem alterar a poltica.
A letra D errada, mas uma vez top-down. Os recursos oramentrios no
so suficientes, preciso negociao e coordenao.
Gabarito: A.
25. (CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de anlise

de polticas pblicas, assinale a opo incorreta.
a) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racionalcompreensivo) preconiza uma anlise detalhada e abrangente das alternativas de poltica pblica, garantindo mais agilidade e eficcia ao processo decisrio, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre os
atores.
b) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade tcnica e
busca adotar alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os
interesses envolvidos.
c) Uma das crticas ao modelo incremental diz respeito a seu vis conservador, que tende a dificultar a adoo de polticas inovadoras.
d) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo
misto, que diferencia dois processos decisrios: um relativo a questes
estruturantes e outro relativo a questes de carter ordinrio.
A letra A errada. Como o modelo racional faz uma anlise detalhada e

abrangente, no mais gil, pelo contrrio, mais lento. Alm disso, ele desconsidera potenciais conflitos de interesse, j que quer tomar a deciso mais
racional, sem se preocupar com os atores e seus interesses.
A letra B certa. O modelo incremental critica o racional por no levar em
considerao os interesses e tambm porque nunca possvel ter todas as
informaes necessrias para tomar a deciso mais racional.
A letra C certa. O incrementalismo foi criticado por alguns autores, afirmando que se trata de um mtodo extremamente conservador. Yehezkel Dror
questionou o mtodo no artigo Muddling through: sciense or inertia?. Lindblom rebateu as crticas de conservadorismo afirmando que no longo prazo
seriam possveis mudanas significativas. Apesar de pequenos, os passos seriam frequentes e possveis. No entanto, para Etzioni:

l.
82

Se bem que o acmulo de pequenos passos possa levar a uma mudana
significativa, nada h nessa abordagem que oriente a acumulao; os passos podem ser circulares levando de volta ao ponto de partida ou disperso , transportando simultaneamente a muitas direes, mas
conduzindo a lugar nenhum. Boulding comenta que, de acordo com esta
abordagem, cambaleamos pela histria como bbados que andam com um
p incremental desarticulado atrs do outro.
A letra D certa. O modelo mixed-scanning junta o racional e o incremental,

diferenciando dois tipos de decises: para as estruturantes, usa o racional;
para as ordinrias, usa o incremental.
Gabarito: A.
26. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementao de uma poltica pblica diz

respeito s aes necessrias para tir-la do papel e faz-la funcionar na
prtica. Considerando os potenciais problemas de implementao que podem afetar as polticas pblicas, assinale a opo correta.
A) Polticas complexas, que envolvem diferentes nveis governamentais e
diversas organizaes, requerem relaes de competio e concorrncia entre as agncias implementadoras para atingir os objetivos pretendidos.
B) As polticas que instituem programas inteiramente novos so sempre
mais difceis de implementar do que as que ajustam ou reformulam programas existentes, pois exigem alterao de situaes de poder j constitudas.
C) A implementao de uma poltica pblica est imune a influncias decorrentes de conflitos de poder no interior da agncia implementadora.
D) Fracassos de implementao podem decorrer de situaes em que os
decisores deliberadamente formulam uma poltica de carter simblico, sem
intenes reais de implement-la.
A letra A errada, preciso cooperao, e no competio.

A letra B errada. Vimos que o incrementalismo defende que as polticas
devem ser mudadas gradualmente, para no bater de frente com os diversos
interesses. Assim, mudanas radicais, programas novos, tendem a enfrentar
mais resistncias.
A letra C errada, essa a viso top-down.
A letra D certa. Em muitos casos a formulao da poltica tem interesses
escusos por trs.

l.
83

Gabarito: D.
27. (FGV/MINC/2006) Assinale a alternativa correta.

(A) A formulao de polticas pblicas acontece com exclusividade dentro do
Poder Executivo, tendo como principais atores o Presidente da Repblica e
os Ministros de Estado.
(B) A avaliao de uma poltica pblica pode se dar em diversos nveis. Um
deles compara os resultados esperados da poltica com os resultados alcanados. Essa anlise acontece durante o planejamento da poltica pblica.
(C) O ideal que o monitoramento de uma poltica pblica acontea quando
essa poltica estiver concluda. Por exemplo, uma poltica de distribuio de
renda pode ser monitorada quando no mais vigorar.
(D) A implementao de uma poltica pblica a fase em que os planos tericos concebidos durante o processo de formulao so transcritos em programas com objetivos e metas.
(E) O Poder Legislativo apenas formula polticas pblicas quando vota o
Oramento Geral da Unio. Todos os outros trabalhos tm cunho poltico;
isto , na viso de Max Weber, os outros trabalhos do Poder Legislativo
seriam conjuntos de esforos feitos com vistas a participar do poder ou a
influenciar a diviso do poder.
A letra A errada. A formulao corresponde etapa de deciso, em que so

escolhidas as alternativas de soluo. O legislativo tambm formula polticas
pblicas, assim como a sociedade, por meio dos instrumentos de participao,
como os conselhos gestores.
As polticas pblicas configuram aes e decises do poder pblico com vistas
a atender alguma demanda da sociedade. Elas so operacionalizadas por meio
de leis e outros atos normativos, por isso o Poder Legislativo possui um papel
importante na produo de polticas pblicas. Segundo Sanches:
Nas sociedades que acolhem a frmula representativa de organizao como a brasileira e as da maioria das naes ocidentais , a vontade geral do
povo manifestada por intermdio dos mandatrios eleitos para integrar o
Poder Legislativo. Apenas estes tm legitimidade para definir, para cada perodo de tempo, as polticas pblicas, as prioridades e os programas de gasto que interessam maioria dos segmentos da populao. Nessa
perspectiva, cabe ao Executivo apenas apresentar propostas de atuao
fundadas em diagnsticos, implementar as decises tomadas pelos corpos
legislativos e sistematizadas na Constituio e nas leis sobretudo nas que
l.
84

aprovam planos e oramentos e exercitar os atos de gesto a seu cargo
com competncia e responsabilidade, de modo a aumentar a eficcia do
Governo e a efetividade de suas unidades
Durante a ditadura militar, o Congresso foi extremamente enfraquecido e o

atendimento de demandas, assim como a formulao de polticas pblicas, se
tornaram atribuio do poder Executivo. Alm disso, o processo de tomada de
decises e as informaes que subsidiariam essas decises eram muito centralizados. No entanto, a Constituio Federal de 1988 construiu um sistema poltica que garante ao Poder Executivo amplos meios institucionais capazes de
definir a sua predominncia sobre o Poder Legislativo. H um claro desequilbrio entre os poderes do Estado brasileiro. Segundo Oliveira:
A centralizao do processo de tomada de decises no poder Executivo, iniciada durante a ditadura militar e em prtica at os dias de hoje, aliada ao
forte poder de legislar do presidente, que lhe d o poder de editar e reeditar
Medidas Provisrias, controlar sua tramitao atravs do pedido de urgncia
e lhe possibilita ter iniciativa exclusiva sobre matrias oramentrias e tributrias, alm de seu poder de barganhar verbas e atribuies de maneira
pouco democrtica, utilizando-se do Colgio de Lderes, so os fatores que
garantem a preponderncia do poder Executivo sobre o poder Legislativo.
A letra B errada. Se os resultados alcanados fazem parte da comparao,

a avaliao s pode ocorrer ao final da poltica, ou seja, no ocorre durante o
planejamento.
A letra C errada, o monitoramento concomitante, ele ocorre durante a
poltica, ao longo de toda ela.
A letra D certa, a implementao corresponde a colocar a formulao em
prtica.
A letra E errada. Segundo Weber:
Por poltica entenderemos, consequentemente, o conjunto de esforos feitos
com vistas a participar do poder ou a influenciar a diviso do poder, seja
entre Estados, seja no interior de um nico Estado.
Portanto, essa segunda parte da questo realmente traz a definio de poltica.

Porm, isso no significa que o Legislativo no formule polticas pblica. Ele
no tem como nica atribuio votar o oramento, ele formula as leis, e as
polticas pblicas so constitudas por meio de leis.
Segundo Figueiredo, o contedo das proposies aprovadas indica uma diviso
do trabalho legislativo entre Executivo e Legislativo. Enquanto ao primeiro tem
cabido a definio da agenda econmica e administrativa, o segundo tem se
dedicado agenda social. Entretanto, essa agenda social no parece ocupar-se

l.
85

dos temas que definem efetivamente as polticas pblicas nacionais, mas queles que se referem aos temas cotidianos do cidado comum. Do mesmo modo,
h indicativos de que atravs da agenda econmica e do poder de veto o Executivo subordina a agenda social do Legislativo, controlando o seu contedo.
Gabarito: D.
5.2. Lista das Questes

1. (ESAF/EPPGG/2009) A questo de como implementar polticas pblicas
capazes de promover a incluso social com eficcia e eficincia em pases como o Brasil crucial na gesto pblica. Tal como vm sendo concebidas no
pas, as polticas pblicas apresentam algumas caractersticas comuns. Identifique o enunciado falso.
a) Uma poltica pblica constituda por uma srie de etapas: definio de
agenda, identificao de alternativas, avaliao e seleo das opes, implementao e avaliao dos resultados.
b) Uma poltica pblica geralmente envolve diferentes instncias do governo e
da sociedade civil.
c) As polticas pblicas so de longo prazo, mas produzem impactos ao longo
de sua implementao e no apenas ao final de sua vigncia.
d) As polticas pblicas envolvem uma tenso entre prticas derivadas de modelos gerenciais, que procuram isolar as decises de fatores polticos, e as
participativas, que buscam integrar os segmentos sociais, objeto das polticas
nos processos de gesto.
e) Uma poltica pblica, para ser implementada, exige a aprovao por parte
dos legislativos de todos os nveis de governo envolvidos.
2. (ESAF/MPOG-EPPGG/2008) Embora grande parte das anlises de polticas

pblicas se concentre nos aspectos relativos formulao, a literatura vem
enfatizando, cada vez mais, a importncia dos estudos da formao da agenda
governamental. Em resposta indagao sobre como as agendas governamentais so estabelecidas, um modelo largamente conhecido apresenta trs
explicaes: problemas, poltica e participantes visveis. Esse modelo conhecido como:
a) Modelo Interativo-Iterativo.
b) Modelo de Mtuo Ajuste.
c) Modelo de Mltiplos Fluxos.

l.
86

d) Modelo de Explorao Combinada.
e) Modelo de Anlise Estratgica.
3. (ESAF/MPOG-EPPGG/2008) Nem sempre as decises tomadas para a resoluo de um problema de poltica pblica so executadas, mais frequentemente ainda, podem ser executadas de maneira inconsistente, ou podem se
arrastar durante longos perodos apenas parcialmente implementadas. A implementao de polticas pblicas um longo e complexo processo que desafia
tanto a reflexo terica quanto a capacidade dos gestores governamentais.
Examine os enunciados abaixo sobre a implementao e assinale a opo correta.
I - No modelo de cima para baixo ou top-down, a implementao vista
como um processo de reunio ou encaixe de diversos elementos para alcanar
um resultado programado, e, nesse sentido, a deciso passa pelas mos dos
administradores de tal maneira que o contedo da poltica vai sendo reformulado, emendado e transformado no mbito da execuo.
II - No modelo de baixo para cima ou bottom-up, a implementao aparece
como no problemtica, ou seja: observadas todas as condies que caracterizam o processo de formulao, cabe aos implementadores a realizao quase
mecnica de uma sucesso de passos relativamente ordenados, executados
pelas diferentes organizaes envolvidas.
III - No modelo de cima para baixo ou top-down, uma varivel central a
capacidade do comando de obter obedincia dos comandados, j que estes, ao
invs de se comportarem de acordo com os procedimentos tcnicos e administrativos previstos, podem utiliz-los discricionariamente at convert-los em
suporte de seu prprio poder interno frente aos seus chefes, subordinados e
clientela.
IV - Segundo o modelo de baixo para cima ou bottom-up, na base da execuo se desenvolve uma vida complexa, que feita de jogos de influncia e de
negociaes em torno da aplicao das normas e dos procedimentos, que pouco tm a ver com a racionalidade dos decisores.
a) Todos os enunciados esto corretos.
b) Somente o enunciado nmero 4 est correto.
c) Somente o enunciado nmero 2 est correto.
d) Somente o enunciado nmero 3 est correto.
e) Somente o enunciado nmero 1 est correto.

l.
87

4. (ESAF/EPPGG/2008) O conceito de burocracia de nvel de rua surgiu da
percepo da importncia dos servidores que interagem direta e continuamente com o pblico. O autor que formulou o conceito chegou a sustentar que a
implementao de uma poltica, no final resume-se s pessoas que a implementam. Sobre a burocracia de nvel de rua e seu papel nas polticas pblicas,
de acordo com a literatura, todos os enunciados abaixo esto corretos, exceto:
a) as decises que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os
procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as presses do trabalho vo dar as caractersticas reais das polticas pblicas.
b) para implementar uma poltica pblica formulada nos altos escales, necessria uma contnua negociao a fim de que a burocracia de nvel de rua se
comprometa com suas metas.
c) o conflito poltico em torno da poltica pblica no se limita aos grupos de
interesse, mas atinge tambm as lutas entre diferentes nveis de servidores e
entre a burocracia de nvel de rua e os cidados.
d) so atores dotados de poder poltico insignificante, mas formam uma comunidade de policy-making e fazem escolhas polticas, em vez de simplesmente aplicar as decises tomadas pelos nveis superiores.
e) os preconceitos da burocracia de nvel de rua influenciam o tratamento dado
aos cidados, fazendo com que nem sempre a lei seja aplicada segundo os
princpios da imparcialidade e impessoalidade.
5. (ESAF/MPOG-EPPGG/2008) A tomada de deciso representa um dos passos centrais do processo das polticas pblicas. O modelo de explorao mista
ou explorao combinada, ou ainda, mixed-scanning caracteriza-se por:
a) estabelecer objetivos finais amplos e avaliar exaustivamente as alternativas
de maneira a selecionar objetivamente aquela mais capaz de conduzir aos
resultados pretendidos.
b) distinguir decises estruturantes e ordinrias, baseando as decises sobre
as primeiras no exame das principais alternativas em funo da concepo das
metas, sem descer a detalhes que prejudicam a viso de conjunto.
c) basear-se na convico de que o conhecimento da realidade sempre limitado e nem sempre uma alternativa tecnicamente recomendvel conquista o
apoio dos atores polticos.
d) levantar informaes exaustivas sobre cada uma das alternativas possivelmente cabveis e combin-las de maneira a atender s preferncias hierarquizadas que expressam os valores em jogo.

l.
88

e) avaliar as alternativas luz das relaes de poder e dos compromissos institucionais prvios que condicionam e limitam a alocao de recursos pelos tomadores de deciso.
6. (ESAF/MPOG-EPPGG/2008) A literatura apresenta diversas constataes

sobre o processo decisrio das polticas pblicas. Examine os enunciados abaixo e assinale a resposta correta.
a) O contexto de oportunidade consiste numa situao em que a capacidade de
rastreio da organizao governamental utilizada com ampla folga, devido
unanimidade das percepes quanto ao problema a ser resolvido e reduzida
presso dos grupos de interesse.
b) Em processos decisrios rotineiros, as aes dos tomadores de deciso j
esto previamente programadas, como tambm esto os instrumentos a serem aplicados, e a deciso costuma se resumir a aspectos de dosagem ou
combinao destes.
c) H casos em que as polticas vo se tornando conhecidas ou tomando forma
ao longo do processo decisrio, de forma que se torna desnecessrio que os
tomadores de deciso realizem anlises para compreender o problema de poltica e suas possveis solues.
d) Um dos mais recorrentes procedimentos nos processos decisrios a adaptao de polticas anteriormente adotadas, especialmente quando ocorrem
situaes de crise que, ao se prolongarem, contribuem para a inovao.
e) O contexto de crise refere-se a uma situao na qual as vises alternativas
quanto ao problema da poltica so muito conflituosas, de tal maneira que cada
ator acaba tendo uma percepo clara dessas alternativas.
7. (ESAF/APO-MPOG/2008) A avaliao de desempenho governamental em

suas vrias dimenses e modalidades representa um poderoso instrumento
gerencial, capaz de subsidiar o processo decisrio e de lanar luz sobre a lgica
das intervenes pblicas em geral: polticas, programas e projetos. Abaixo
encontram-se alguns enunciados sobre os conceitos de eficcia e efetividade,
centrais avaliao do desempenho governamental. Identifique os que so
Falsos e Verdadeiros e depois assinale a resposta correta.
( ) Objetivo a situao que se deseja obter ao final da implementao de
uma poltica, programa ou projeto, mediante a aplicao dos recursos e da
realizao das aes previstas.

l.
89

( ) O conceito de eficcia se refere ao grau em que se alcanam os objetivos e
metas do projeto na populao beneficiria, em um determinado perodo de
tempo, em relao aos custos implicados.
( ) Efeito todo comportamento ou acontecimento que se pode razoavelmente
dizer que sofreu influncia de algum aspecto da poltica, programa ou projeto.
( ) Os efeitos procurados correspondem aos objetivos que a interveno pretendia atingir, sendo, por definio, previstos e positivos.
( ) Os efeitos no procurados so diretos, podendo ser positivos ou negativos,
e resultam de falhas na elaborao do programa ou projeto e/ou a limitaes
do conhecimento disponvel sobre uma determinada rea ou assunto.
( ) Efetividade constitui a relao entre os resultados obtidos e o objetivo.
a) V, F, V, V, V, V
b) V, F, V, V, F, V
c) V, F, V, V, V, F
d) V, F, F, V, V, V
e) V, V, F, F, F, V
8. (ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em polticas pblicas, agenda governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado momento,
so alvo de sria ateno tanto por parte das autoridades governamentais
como de atores fora do governo, mas estreitamente associadas s autoridades.
Sobre a formao ou construo da agenda de polticas pblicas, pode-se afirmar que:
a) consiste em um processo de identificao e reconhecimento de problemas, o
que a distingue da formulao, que consiste na especificao das alternativas
de ao governamental.
b) consiste em uma lista de temas que so objeto das preocupaes de todos
os agentes governamentais, independentemente dos diferentes nveis e setores de governo.
c) depende de uma diferenciao entre o que uma situao e o que um
problema, com base em valores, na anlise de dados empricos, em presses
polticas, em eventos crticos e at no fluxo da poltica.
d) no envolve a excluso de problemas, que naturalmente causada pela
mudana da realidade ou do foco de ateno das autoridades, pela banalizao
das situaes ou pela dinmica dos ciclos sociais.

l.
90

e) determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento das situaes, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-foco,
crticas severas do Congresso ou da mdia.
9. (ESAF/CGU/2008) A implementao o processo mediante o qual decises relativas a polticas pblicas tornam-se interveno concreta na realidade.
Para que esse processo seja exitoso, algumas condies devem ser observadas, independentemente do modelo de implementao. Entre os enunciados
abaixo, relativos a tais condies de xito da implementao, assinale o nico
incorreto.
a) A legislao deve definir os objetivos da poltica de modo claro e consistente
e restringir a emergncia de outras polticas que tenham objetivos conflitantes
ou que concorram pelos mesmos recursos.
b) Os agentes responsveis pelas instituies implementadoras devem dispor
de capacidade gerencial e de habilidades polticas e devem estar comprometidos com os objetivos da poltica.
c) O arranjo institucional da implementao deve prever os mecanismos necessrios de integrao hierrquica entre as agncias envolvidas.
d) A poltica deve contar com o apoio de alguns parlamentares e lderes do
Executivo e no deve sofrer restries por parte do Judicirio.
e) A legislao deve estruturar o processo de implementao de maneira que
tanto os agentes implementadores quanto os grupos-alvo entendam o seu
papel e possam ter o desempenho esperado.
10. (ESAF/CGU/2008) Sobre os atores envolvidos nas polticas pblicas, assinale o nico enunciado incorreto.
a) Atores so exclusivamente aqueles que tm algum tipo de interesse em
jogo em uma poltica pblica e variam conforme a sua insero institucional, os
seus recursos de poder e suas expectativas quanto aos efeitos das decises
sobre tais interesses.
b) Os atores visveis definem a agenda de polticas enquanto os atores invisveis tm maior poder de influncia na escolha das alternativas de resoluo
dos problemas.
c) So atores invisveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenes da sociedade, so dotados de elevado poder de influenciar as polticas
pblicas devido sua posio econmica, como financistas, banqueiros, empreiteiros.

l.
91

d) Tambm so atores invisveis as comunidades de especialistas que agem de
forma relativamente coordenada: acadmicos, consultores, assessores e funcionrios legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses.
e) Os empresrios polticos so atores de origem diversa, dispostos a investir
recursos para promover polticas que possam lhes favorecer, por exemplo:
polticos eleitos ou sem mandato, burocratas de carreira, lobistas, jornalistas,
acadmicos.
11. (ESAF/CGU/2008) Apesar das muitas controvrsias entre os tericos, na

rea de avaliao existem alguns conceitos e distines razoavelmente consensuados, como os que se referem avaliao somativa e avaliao formativa. Sobre os objetivos da avaliao formativa, examine os enunciados abaixo
e depois marque a resposta certa.
1. Proporcionar feedback imediato para alimentar revises de programas e
projetos em fase de teste-piloto.
2. Estimar o grau de eficcia das estratgias adotadas na implementao de
um programa e orientar decises sobre sua continuidade.
3. Identificar aspectos ambientais favorveis e desfavorveis ao xito de um
projeto ou programa em fase inicial de implementao, a fim de definir estratgias para melhorar o seu desempenho.
4. Informar sobre as necessidades de ampliao da cobertura de um programa
ou da viabilidade de sua replicao.
a) Todos os enunciados acima so objetivos da avaliao formativa.
b) Nenhum dos enunciados acima objetivo da avaliao formativa.
c) Somente o enunciado 2 objetivo da avaliao formativa.
d) Somente os enunciados 1 e 3 so objetivos da avaliao formativa.
e) Somente os enunciados 2 e 4 so objetivos da avaliao formativa.
12. (ESAF/STN/2005) No mundo contemporneo, as polticas pblicas so

formuladas e implementadas em contextos de elevada complexidade, que impem grandes desafios s tentativas governamentais de responder s demandas da sociedade. Estudos recentes tm trazido novos esclarecimentos sobre a
implementao das polticas pblicas, expressos nas opes abaixo, exceto:

l.
92

a) a implementao consiste em um processo autnomo em relao formulao, envolvendo a tomada de decises cruciais e no apenas a execuo do
que foi previamente formulado.
b) a implementao envolve lidar com conflitos jurisdicionais entre rgos,
ambiguidades legais, confuses e omisses de normas operacionais, alm de
ocorrer em contextos social, econmico ou poltico frequentemente dotados de
reduzida estabilidade.
c) em diversas reas, como aquelas que envolvem os agentes da burocracia
em contato direto com os cidados, o espao de discrio do agente executor
to grande que a sua adeso pode representar uma das variveis mais decisivas para o alcance dos objetivos de uma poltica.
d) a implementao de uma poltica ou programa implica a sua insero em
um sistema de relaes complexo, onde mesmo as aes de obedincia de um
agente implementador aos comandos da instncia coordenadora podem produzir resultados imprevistos e at mesmo indesejveis.
e) a implementao supe a existncia de objetivos claramente definidos e de
uma metodologia apropriada para alcan-los; a partir da se organizam relaes coordenadas entre tomadores de deciso e implementadores situados em
diferentes posies na mquina governamental.
13. (ESAF/EPPGG/2002) Indique qual dos itens abaixo no considerado caracterstico do processo de deciso incremental em polticas pblicas.
a) Busca de composio de interesses e utilizao das informaes disponveis,
ainda que incompletas.
b) Mudanas graduais ao longo do tempo.
c) Inexistncia de anlise exaustiva das possibilidades de polticas existentes.
d) Presso dos usurios, funcionrios e beneficirios de um programa ou poltica pblica, visando a sua continuao.
e) Possibilidade de reverter s condies anteriores a implementao do programa ou poltica pblica.
14. (ESAF/MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de decises tem, entre vrios outros, o seguinte pressuposto:
a) Existncia de informaes e livre acesso a elas, bem como anlise de todas
as possibilidades de ao nos seus aspectos positivos e negativos.

l.
93

b) Anlise dos aspectos culturais e de personalidade do decisor, individualmente ou enquanto grupo.
c) Proposta de consecuo simultnea de diversas linhas de ao at que uma
delas se consolide como a mais eficiente.
d) nfase nas organizaes e nos seus aspectos culturais: os valores de quem
toma as decises, e a fragmentao das instituies nos diversos segmentos.
e) nfase nas organizaes e nos seus aspectos formais: as normas, como so
formuladas, quem toma as decises e os diversos nveis das normas existentes.
15. (FMP/TCE-RS/2011) No campo das polticas pblicas alguns modelos explicativos foram desenvolvidos para se entender melhor como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ao que repercutira na vida dos cidados.
Sobre esses modelos, assinale a alternativa INCORRETA.
A - Para o incrementalismo, os recursos governamentais para um programa,
rgo ou uma dada poltica pblica no partem do zero e sim, de decises
marginais e incrementais que desconsideram mudanas polticas ou mudanas
substantivas nos programas pblicos. Assim, as decises dos governos seriam
apenas incrementais e pouco substantivas.
B - O modelo do ciclo da poltica pblica v a poltica pblica como um ciclo
deliberativo, formado por vrios estgios e constituindo um processo dinmico
e de aprendizado. constitudo dos seguintes estgios: definio de agenda,
identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao.
C - O modelo de arenas sociais entende que a poltica pblica deveria ser concebida como um conjunto de subsistemas relativamente estveis, que se articulam com os acontecimentos externos, os quais do os parmetros para os
constrangimentos e os recursos de cada poltica pblica. Cada subsistema que
integra uma poltica pblica composto por um nmero de coalizes de defesa
que se distinguem pelos seus valores, crenas e ideias e pelos recursos que
dispem.
D - O modelo do "equilbrio interrompido" entende que a poltica pblica se
caracteriza por longos perodos de estabilidade, interrompidos por perodos de
instabilidade que geram mudanas nas polticas anteriores.
E - Com base na influencia do que se convencionou chamar de "novo gerencialismo pblico" e da poltica fiscal restritiva de gasto, adotada por vrios governos, novos formatos foram introduzidos nas polticas pblicas, todos voltados
para a busca de eficincia. Assim, a eficincia passou a ser vista como o prin-

l.
94

cipal objetivo de qualquer poltica pblica, aliada 'a importncia do fator credibilidade e 'a delegao das polticas pblicas para as instituies com "independncia" poltica.
16. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) So condies necessrias para que haja

uma implementao perfeita de uma poltica pblica, EXCETO:
A) O programa deve dispor de tempo e recursos humanos, matrias e financeiros suficientes.
B) A poltica a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relao entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que
est sendo proposta).
C) Essa relao entre a causa e o efeito deve ser direta e, se houver fatores
intervenientes, estes devem ser mnimos.
D) Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter
E) Na fase de elaborao e desenvolvimento da poltica, caso no se consiga o
consenso dos atores, este dever ser negociado, no mximo, na fase de implementao da poltica.
17. (FCC/SGP-SP/2009) Ao propor mudanas radicais numa poltica social, o

governador recm-eleito de um estado brasileiro recebeu um relatrio do gestor responsvel pela rea com a seguinte concluso: (..) impossvel tomar
essa deciso sem levar em considerao o horizonte histrico da poltica em
questo, pois a alocao de recursos um processo contnuo. Deste modo, as
decises que o Sr. precisa tomar hoje esto condicionadas e limitadas pelo
comprometimento de recursos que ocorreu no passado recente por seus antecessores.
Essa uma argumentao baseada em abordagem do tipo
(A) historicista.
(B) sistmica.
(C) conservadora.
(D) racionalista.
(E) incrementalista.

l.
95

18. (IPAD/SGA-AC/2009) O processo de constituio de uma poltica pblica
compe-se de cinco fases bsicas. Quais so elas?
A) Planejamento, organizao, liderana, execuo e controle.
B) Identificao do problema, foco nas metas, recursos, meios de controle e
escolha da melhor alternativa.
C) Analisar a situao, estabelecer princpios, metas e planos, tomar decises
em funo das consequncias, desenvolvimento de critrios e atribuio de
pesos especficos a cada um dos critrios.
D) Definio do problema, conscincia acerca dos entraves, monitoramento,
tomada de decises e prestao de contas.
E) Formulao, implementao, execuo, acompanhamento e avaliao.
19. (IPAD/SGA-AC/2009) No mbito das polticas pblicas, as demandas podem ser de vrios tipos. Quais dessas demandas so constitudas pelo que
comumente se denomina de estados-de-coisas ou no-decises?
A) Demandas novas.
B) Demandas recorrentes.
C) Demandas reprimidas.
D) Demandas antigas.
E) Demandas costumeiras.
20. (CESPE/TCE-AC/2009) O sistema poltico um conjunto de estruturas e

processos inter-relacionados, que oficialmente exerce as funes de alocar
valores pela sociedade. O processo de implementao das polticas pblicas
como uma das fases do policy cycle reconhecidamente o alicerce de todo o
ciclo produtivo que busca, a princpio, um resultado positivo para a sociedade.
Acerca desses temas, assinale a opo correta.
(A) Na viso tradicional da ao governamental, a formulao e a implementao so os dois nicos parmetros para aferio da eficincia dos programas
ou polticas e seu grau de eficcia. Essa viso clssica considera o policy cycle
como um processo contnuo, em uma perspectiva de sistema aberto.
(B) Na viso do policy cycle como um processo linear, o monitoramento e a
avaliao das polticas so considerados instrumentos que permitem a correo de rotas. No entanto, por ser linear, a viso do policy cycle apresenta-se
como uma viso de sistema fechado.

l.
96

(C) A adoo da viso tradicional e da viso de processo linear , ao mesmo
tempo, a consagrao de uma viso caracteristicamente bottom-up da formulao e desenho dos programas, pois enfatiza os incentivos que induzem os
agentes implementadores a aderirem normativa e operacionalmente aos objetivos traados pela poltica.
(D) A viso da implementao de polticas como um jogo, um aprendizado,
envolve a troca, a barganha e a negociao. Em vez de controle, autoridade e
legitimidade, apresentam-se a ambiguidade de objetivos e os desafios de coordenao intergovernamental, recursos e informaes escassos. Sob essa
viso, os nveis de incerteza de resultados so eliminados, pois so conhecidas
as limitaes e as posies de cada participante, sendo possvel prever as contingncias que podem afetar o policy environment (ideal weberiano) no futuro.
(E) As vicissitudes, os obstculos e os problemas da implementao, sob a
tica da viso clssica e da viso de processo linear, esto associados capacidade institucional dos agentes implementadores, entre outros aspectos, problemas de natureza poltica na implementao, ou derivam de resistncia e
boicotes realizados por setores ou grupos que se consideram prejudicados pela
poltica.
21. (CESPE/AUGE-MG/2008) A respeito da avaliao de programas e projetos

governamentais, correto afirmar que
A) a avaliao de resultados, de natureza ex-ante, visa aferir a efetividade do
programa ou projeto avaliado.
B) a avaliao da efetividade de um programa ou projeto visa aferir se as realizaes ocorreram dentro do oramento previsto e a custos compatveis, enquanto a avaliao de eficincia visa aferir os impactos da ao do programa
ou projeto sobre o seu pblico-alvo ou beneficirios.
C) a avaliao ex-ante busca aferir os eventos j ocorridos e tomar decises
baseadas nestas informaes, enquanto a avaliao ex-post visa orientar o
planejamento do programa ou projeto objeto da avaliao, de forma a antecipar restries e respectivas providncias a serem tomadas.
D) a avaliao de resultado ou de impacto busca averiguar, fundamentalmente, o desempenho oramentrio/financeiro do programa ou projeto avaliado.
E) a avaliao de efetividade baseia-se fundamentalmente na verificao da
evoluo dos indicadores do programa ou projeto, enquanto a avaliao de
eficcia baseia-se fundamentalmente na verificao da evoluo das metas
fsicas do programa ou projeto avaliado.

l.
97

22. (CESPE/SGA-AC/2006) Um elemento importante da anlise de polticas
pblicas o chamado ciclo da poltica ou ciclo poltico (policy cycle). Embora apresentem pequenas variaes, tradicionais abordagens do ciclo poltico
destacam as fases da formulao, da implementao e do controle de resultados. Acerca do processo de poltica pblica e suas fases, julgue os itens abaixo.
I - Poltica pblica sinnimo de deciso poltica: ambas envolvem a alocao
imperativa de valores e recursos.
II - As fases de formulao e implementao da poltica pblica so empiricamente distintas, inexistindo quaisquer sobreposies factuais ou temporais
entre elas.
III - Elementos simblicos ou polticos, como prestgio ou poder, so capazes
de influenciar as preferncias dos atores envolvidos na fase de formulao da
poltica pblica.
IV - O monitoramento da implementao permite identificar problemas e especificar medidas corretivas para san-los, aumentando a probabilidade de uma
poltica pblica atingir os objetivos pretendidos.
Esto certos apenas os itens
A) I e II.
B) I e III.
C) II e IV.
D) III e IV.
23. (CESPE/SGA-AC/2006) Os processos de modernizao da gesto pblica e

de reforma do Estado tm dado grande nfase ao fortalecimento das funes
de monitoramento e avaliao de polticas pblicas na agenda governamental.
Julgue os itens seguintes, relativos avaliao de polticas pblicas, e assinale
a opo correta.
A) Na avaliao de uma poltica pblica no se pode utilizar mtodos qualitativos, uma vez que eles no permitem a mensurao de impactos.
B) A avaliao ex ante um tipo de avaliao de implementao, utilizado
para aferir o grau de satisfao dos usurios da poltica pblica.
C) Eficincia, efetividade, impacto e sustentabilidade so dimenses relevantes
na avaliao de polticas pblicas.
D) Embora tenha destaque na agenda governamental, a avaliao no costuma fazer parte da agenda de organismos internacionais e de agncias de financiamento.

l.
98

24. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementao de uma poltica pblica multiplica
a complexidade do processo decisrio e determinante do sucesso ou fracasso
da iniciativa. Acerca da implementao de polticas pblicas, assinale a opo
correta.
A) Diversos elementos da concepo de uma poltica pblica so determinados
ou alterados durante sua implementao pela chamada burocracia do nvel da
rua, que atua em contato direto com os cidados.
B) O processo de implementao sempre uma decorrncia automtica e imediata da etapa de formulao de polticas pblicas.
C) A implementao no sofre a influncia de conflitos de interesse, caractersticos da fase de formulao das polticas pblicas.
D) A garantia de recursos oramentrios condio suficiente para assegurar
uma implementao bem-sucedida.
25. (CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de anlise de

polticas pblicas, assinale a opo incorreta.
a) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo)
preconiza uma anlise detalhada e abrangente das alternativas de poltica pblica, garantindo mais agilidade e eficcia ao processo decisrio, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores.
b) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade tcnica e busca
adotar alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses
envolvidos.
c) Uma das crticas ao modelo incremental diz respeito a seu vis conservador,
que tende a dificultar a adoo de polticas inovadoras.
d) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia dois processos decisrios: um relativo a questes estruturantes e outro relativo a questes de carter ordinrio.
26. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementao de uma poltica pblica diz respeito s aes necessrias para tir-la do papel e faz-la funcionar na prtica.
Considerando os potenciais problemas de implementao que podem afetar as
polticas pblicas, assinale a opo correta.
A) Polticas complexas, que envolvem diferentes nveis governamentais e diversas organizaes, requerem relaes de competio e concorrncia entre as
agncias implementadoras para atingir os objetivos pretendidos.

l.
99

B) As polticas que instituem programas inteiramente novos so sempre mais
difceis de implementar do que as que ajustam ou reformulam programas existentes, pois exigem alterao de situaes de poder j constitudas.
C) A implementao de uma poltica pblica est imune a influncias decorrentes de conflitos de poder no interior da agncia implementadora.
D) Fracassos de implementao podem decorrer de situaes em que os decisores deliberadamente formulam uma poltica de carter simblico, sem intenes reais de implement-la.
27. (FGV/MINC/2006) Assinale a alternativa correta.

(A) A formulao de polticas pblicas acontece com exclusividade dentro do
Poder Executivo, tendo como principais atores o Presidente da Repblica e os
Ministros de Estado.
(B) A avaliao de uma poltica pblica pode se dar em diversos nveis. Um
deles compara os resultados esperados da poltica com os resultados alcanados. Essa anlise acontece durante o planejamento da poltica pblica.
(C) O ideal que o monitoramento de uma poltica pblica acontea quando
essa poltica estiver concluda. Por exemplo, uma poltica de distribuio de
renda pode ser monitorada quando no mais vigorar.
(D) A implementao de uma poltica pblica a fase em que os planos tericos concebidos durante o processo de formulao so transcritos em programas com objetivos e metas.
(E) O Poder Legislativo apenas formula polticas pblicas quando vota o Oramento Geral da Unio. Todos os outros trabalhos tm cunho poltico; isto , na
viso de Max Weber, os outros trabalhos do Poder Legislativo seriam conjuntos
de esforos feitos com vistas a participar do poder ou a influenciar a diviso do
poder.
5.3. Gabarito
1. E
2. C

l.
3. B
4. D
5. B
100
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS EPPGGMPOG

6. B
11. D
16. E
21. E
26. D
7. B
12. E
17. E
22. D
27. D
8. C
13. E
18. E
23. C
9. A
14. A
19. C
24. A
10. E
15. C
20. D
25. A
6. Leitura Sugerida
Polticas Pblicas. Maria das Graas Rua:
http://portal.virtual.ufpb.br/biblioteca-virtual/files/pub_1291087408.pdf

l.
101

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PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

FASES DAS POLTICAS PBLICAS ........................................................................ 2

PROCESSO DECISRIO ...................................................................................... 32

TIPOS DE DECISES ........................................................................................... 34

FASES DO PROCESSO DE TOMADA DE DECISO ............................................................. 35

CONTEXTO DA DECISO ....................................................................................... 38

MODELOS DE TOMADA DE DECISO ......................................................................... 41

QUESTO DISSERTATIVA ................................................................................... 48

PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 50

QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 51

QUESTES DE OUTRAS BANCAS............................................................................... 69

LISTA DAS QUESTES ......................................................................................... 86

GABARITO ...................................................................................................... 100

LEITURA SUGERIDA ......................................................................................... 101

Prof. Rafael Encinas

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1. Fases das Polticas Pblicas

1. (CESPE/MDS/2006) Somente para fins analticos que se estabelecem distines

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Para o autor, as modernas teorias do caos so as que mais se aproximam de

Elaborao de programas e deciso

Seleo das opes

Vamos resumir as fases enumeradas por Enrique Saravia numa tabela:

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Discusso permanente de quais temas so importantes e

Envolve a escolha da alternativa de soluo a ser utilizada,

Planejamento e organizao do aparelho administrativo e

Processo sistemtico de superviso da execuo de uma

Consiste na mensurao e anlise, a posteriori, dos efeitos

1.1. Formao da Agenda

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Portanto, na formao da agenda, importantssima a diferenciao entre o

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Vamos ver uma questo da ESAF:

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A questo ERRADA. A agenda, segundo alguns autores, envolve a discusso

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Os meios podem ser:

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Aps uma situao ser reconhecida como um problema, comearia o processo

Portanto, para a autora a formulao das alternativas ocorreria depois que

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A formulao compreende o processo de escolha da alternativa, dentro do

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A implementao constitui assim a traduo, na prtica, das polticas que

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A autora diferencia dois tipos de implementao:

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