Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico

55

Sociolgica, ao 19, nmero 54, enero-abril de 2004, pp. 55-75

Fecha de recepcin 02/10/03, fecha de aceptacin 09/01/04

Veinticinco aos de polticas

de desarrollo social en Mxico
Pedro Moreno Salazar*
Claudia Ortiz Guerrero
Eduardo Marrufo Heredia**

RESUMEN
El presente artculo tiene como propsito evaluar en conjunto la poltica de desarrollo social del Estado mexicano durante los ltimos 25 aos. La perspectiva de
anlisis es una revisin terica y emprica de esta poltica a la luz de la consideracin de los modelos, actores, normatividad, financiamiento e institucionalidad del desarrollo social presentes en este dilatado periodo. La hiptesis esencial
es que, durante este periodo, el modelo de desarrollo social se ha transformado de
ser un Estado benefactor a uno filantrpico humanista, cada cual con caractersticas especficas
PALABRAS CLAVE: polticas pblicas, desarrollo social en Mxico, Estado benefactor, institucionalidad, poltica social.
ABSTRACT
The aim of this paper is to globally evaluate the Mexican governments social
development policies taking into account the last 25 years. The analysis is based
on a theoretical and empirical evaluation of such policies considering models,
participants, legal aspects, finances as well as institutionality concerning social
development during the aforementioned period. The basic hypothesis is that during
this period the changes in regards to the social development model have been
from a welfare state model to a humanist philanthropic one, each with specific
characteristics.
KEY WORDS: social development, welfare state, social policy in Mexico, public
policies, equity.
* Coordinador de la Maestra en Polticas Pblicas de la Universidad Autnoma Metropolitana,
Unidad Xochimilco. Calzada del Hueso nm. 1100, col. Villa Quietud, 04960, Coyoacn,
Mxico, D. F. Correo electrnico: msph6107@cueyatl.uam.mx
** Profesores investigadores del Departamento de Poltica y Cultura de la UAM-X. Calzada del
Hueso nm. 1100, col. Villa Quietud, 04960, Coyoacn, Mxico, D. F. Correos electrnicos:
cortiz@cueyatl.uam.mx y emarrufo@cueyatl.uam.mx

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Pedro Moreno, Claudia Ortiz, Eduardo Marrufo

INTRODUCCIN
ESTE TRABAJO tiene el propsito de realizar una evaluacin de conjunto de la poltica de desarrollo social del Estado mexicano durante
los ltimos veinticinco aos. La perspectiva de anlisis es una evaluacin terica y emprica de esta poltica a la luz de la revisin de los
modelos, actores, normatividad, financiamiento e institucionalidad
del desarrollo social presentes en este amplio periodo.
La premisa bsica es que se transit de manera no lineal de un
modelo de desarrollo social benefactor a otro de naturaleza filantrpico humanista, con uno intermedio de mercado, con sus correspondientes y tpicos actores, normatividad, financiamiento e institucionalidad.
Otro supuesto importante es que la poltica de desarrollo social
del pas del periodo en estudio tuvo una influencia poltica declinante
y se elabor ms bajo consideraciones macroeconmicas y directrices
externas, en comparacin con el predominio de la poltica domstica
sobre la concepcin, el desarrollo y los alcances de la poltica social
entre las dcadas de los cuarenta y los setenta.
La estructura del trabajo consta de tres partes: la primera intenta
esbozar la historia del desarrollo social en el Mxico posrevolucionario, desde la concepcin de aqul hasta el modelo prevaleciente, en distintos periodos y sus elementos correspondientes. Este recorrido termina
en la presidencia foxista. La segunda parte analiza las finanzas pblicas del desarrollo social en los ltimos veinticinco aos, adems del
debate en torno a la primera legislacin federal sobre el desarrollo social. Al final se presentan las conclusiones generales del trabajo.

Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico

EL

57

LTIMO TRAMO DEL INTENTO POR IMPLANTAR

UN

ESTADO

DE BIENESTAR EN

MXICO

Los gobiernos posrevolucionarios, sobre todo a partir del cardenista,

intentaron disear un modelo de bienestar, primero de inspiracin
bismarckiana asegurar la salud, la educacin y la vivienda a los trabajadores y sus familias, con un financiamiento sobre todo empresarial y ms tarde el diseo de la seguridad social de Beveridge asegurar
a todos en los satisfactores bsicos y contra las contingencias, obligatoriamente, y con base en los impuestos (Malloy, 1986: 32-45), estos
esfuerzos fueron perdiendo impulso ante las dificultades de las acciones para la industrializacin del pas.
En un primer momento la poltica social tuvo como referentes principales los derechos sociales consagrados en la Constitucin de 1917:
salud, educacin y seguridad social, sobre todo asociados a las clases
trabajadoras (De Buen y Morgado, 1997: 38). El diseo de las polticas
de desarrollo social, vale decir, tuvo un tratamiento normativo o prescriptivo, sin la especializacin de la planeacin, la presupuestacin y
la gestin. En ese diseo haba un solo actor: el Estado que no el gobierno,
y un horizonte infinito e incierto para su financiamiento y realizacin.
Sin embargo, la perspectiva coincida con el llamado Estado de bienestar (welfare state) occidental, pues en el discurso se aspiraba a extender algn da los beneficios sociales a toda la poblacin.
As naci el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en 1943
(Snchez, 1963: 83), con una lgica de seguros para proteger a los trabajadores, no a sus familias, contra algunas de las contingencias laborales (a la manera bismarckiana), pero se subray que en el futuro
todos los mexicanos tendran la proteccin de la seguridad social. En
este mismo tenor, se continu con la renovacin y creacin de la institucionalidad bienestarista como las secretaras de Educacin, de Salubridad y Asistencia (SSA), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el Instituto Nacional de Proteccin a la Infancia (INPI), entre otras.
Esta creacin institucional dio la pauta para elaborar sendas polticas educativas, de salud, asistencia social y de vivienda que trajeron
consigo la formacin y desarrollo de elencos tcnicos y de capacidades
institucionales sobresalientes. La escala de produccin y la distribucin
de productos y servicios sociales pronto fue masiva, aunque insuficiente
por varias razones: el acelerado crecimiento poblacional, el precario

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Pedro Moreno, Claudia Ortiz, Eduardo Marrufo

financiamiento pblico al rea social pese a la consigna de que primero era la justicia social y las resistencias corporativas estatales,
sindicales y empresariales que tendan a controlar facciosamente todo
programa social, pues de no hacerlo sentan amenazado su dominio.
Para ese momento, la coalicin de actores del desarrollo social se haba
configurado: el Estado, los sindicatos oficiales y las cmaras empresariales.
La legislacin del desarrollo social no existi como tal, pero s una
variedad y especializacin de normas casi para cada institucin. Al
principio, los nicos referentes normativos de este desarrollo eran la
Constitucin, como ya se mencion, y la Ley Federal del Trabajo. Despus surgieron las leyes del IMSS, del ISSSTE, de la SSA, del Infonavit, etctera.
El modelo se sostuvo por ms de cuarenta aos y si funcion no fue
por las insuficientes polticas sociales de esos aos, sino por el auge
econmico, el incremento real sostenido de los salarios y la ausencia
de inflacin. Sin embargo, durante las crisis econmica, social, fiscal
y poltica se evidenciaron las insuficiencias del bienestar pese al milagro econmico mexicano.
En las postrimeras del sexenio lpezportillista se abandon el discurso autocomplaciente y se hizo un esfuerzo formidable por diagnosticar las necesidades esenciales de la poblacin, pero no fue el mejor
remedio pues, con la iniciativa soberonista en salud, se inici una poltica modernizante para mejorar la administracin de la poltica social
a partir de la descentralizacin de los problemas a los estados, sin incrementar el esfuerzo nacional por dedicar ms recursos al ingente
y creciente problema de la pobreza.
El modelo intermedio que se impuso fue el del mercado, mediante
la eufemstica mezcla de recursos pblicos y privados que se extendi del campo de la salud, al de la seguridad social y de la vivienda.
En este modelo inici la decadencia de dos actores clave de la poltica social hasta el momento: el Estado y los sindicatos. La renovacin se
llev hasta la normatividad de cada una de las polticas. Desaparecieron programas tan importantes como el del abasto popular.
Menguaron las grandes polticas sociales educativas, de seguridad
social y de vivienda, y surgieron los programas cada vez ms focalizados de combate a la pobreza en todas sus magnitudes, como el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) y el Programa de Salud,
Educacin y Alimentacin (Progresa), en el periodo 1989-2000.
Con el modelo de mercado y la alternancia poltica en la Presidencia
de la Repblica arrib un concepto albergado tiempo atrs, en las presidencias delamadridista, salinista y zedillista: el Estado social subsidiario:

Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico

59

Se configura as un estado que acta por excepcin, que hace pactos con los ciudadanos, que incluye recursos privados en los programas sociales. La filantropa
empresarial sustituyendo ms y ms a un Estado subsidiario en el cual los recursos
asignados a lo social no quedan protegidos (Boltvinik, 2003: 28).

El otrora activismo estatal en lo social desapareci para dar paso

no a los ciudadanos sino a las organizaciones civiles o de pobres y a
los empresarios. De un imperativo o razn de Estado se pas a una
concepcin humanista y filantrpica, pues se ahondaron los criterios
de seleccin de los beneficiarios de casi todo programa social. Por ejemplo, en los programas de combate a la pobreza agrupados en Contigo
se elabor un padrn de personas merecedoras de la ayuda. En apariencia, el nmero de actores se ampli y diversific: el gobierno, los
organismos empresariales, las organizaciones civiles, los beneficiarios,
entre otros; sin embargo, en los hechos, para imponer directrices, slo
actuaron los empresarios. Este modelo no es nico de Mxico, sino de
los pases en desarrollo dados los ciclos econmicos propios del capitalismo (Franco, 2001: 21).
La normatividad de este modelo en nuestro pas qued plasmada
en la flamante Ley de Desarrollo Social, aprobada slo en la Cmara de Senadores en el ltimo periodo de sesiones de 2003. Se trata de la
primera ley federal en la materia en la historia de la administracin pblica nacional. Sin embargo, habra que reconocer ciertos avances para
su institucionalizacin y mecanismos de contrapeso, para que la parte
doctrinaria no predomine sobre la operacin y resultados de las polticas y programas sociales. Un escenario deseable sera que la prxima
Cmara de Diputados introdujera reformas que fortalecieran el carcter pblico y el federal, aseguraran los recursos para la poltica social,
desecharan las visiones filantrpicas y reforzaran sus mecanismos de
control y evaluacin independiente.

LA TRANSFORMACIN

DE LA

POLTICA SOCIAL POSREVOLUCIONARIA

Para analizar el periodo de los ltimos veinticinco aos en cuanto a

desarrollo social, se presentar su situacin a partir del periodo posrevolucionario. Estas polticas se han caracterizado por ser expansivas
y por la creacin continua de instituciones de bienestar, y han tenido

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Pedro Moreno, Claudia Ortiz, Eduardo Marrufo

un papel importante en la lgica de la acumulacin, legitimacin y

permanencia del sistema (Moreno, 1990: 52-56). La poltica social
de Mxico en los ltimos aos se subordina a la poltica econmica
y el estilo de gestin pblica tiende a ser difuso y con algunos rasgos
descentralizados. En estos periodos la generacin de empleos se sita
en primer plano, lo que sugiere que al elevar la productividad se impulsarn los niveles de vida de la poblacin y as se reducir el papel
compensador de la poltica social gubernamental, que pasa de un rgimen bienestarista a uno de poltica neoliberal (Moreno, 1990: 5256). La etapa de transicin poltica, que inici en la dcada de los ochenta
y perdura hasta nuestros das, es la ms importante y marca una tendencia para las prximas dcadas de este siglo XXI.
Es fundamental establecer la diferencia entre las concepciones
y alcances de la accin pblica social a partir de las distinciones entre
poltica social y desarrollo social (Boltvinik, 2002: 28). En la poltica
social se designa a un conjunto de previsiones, acciones, decisiones y
omisiones que pretenden asignar recursos al margen de la operacin
del mercado para atenuar los estragos que ste acarrea sobre las familias; por lo general acta aislada de cualquier clase de poltica, incluso
la econmica, aunque en las tres ltimas presidencias de la era prista
hubo una subordinacin creciente de aqulla a sta. El desarrollo social
mantiene una concepcin de integracin e interdependencia entre la
poltica social y la econmica, donde la poltica econmica coadyuva
a la creacin de la riqueza y la poltica social establece los propsitos generales del bienestar social en su conjunto (Moreno y Ortiz, 2003: 26).
Una vez sealada esta diferencia, se identifican tres etapas en la
poltica social en la era posrevolucionaria. En la primera se encuentra
la administracin cardenista, cuya caracterstica particular es que
mantuvo un impulso muy fuerte en su poltica social a partir de las
acciones y el presupuesto en torno a la educacin (Moreno y Ortiz,
2003: 25), pues sent las bases de la poltica social de los regmenes
revolucionarios, con un estilo centralizado de carcter ms poltico
que administrativo elemento del bonapartismo mexicano (Guerrero, 1989: 89). Esta centralizacin impuls ms la organizacin de las
clases populares que la prestacin de bienes y servicios sociales, lo que
dio origen en el mediano plazo a un modelo de cogestin socialista entre
gobierno y aqullas; por esa causa no se incrementaron instituciones
pblicas bienestaristas, a pesar de que el presupuesto ejercido en desarrollo social en esta administracin ocupa el segundo lugar, junto
con Lpez Mateos (18.60%), desde la presidencia de Obregn hasta

61

Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico

la primera mitad del gobierno de Fox (vase cuadro 1 y grfica 1). Cabe
resaltar que es en la administracin de Crdenas cuando se intent
iniciar el paradigma del desarrollo social en Mxico.
Los gobiernos posteriores crearon una multitud de instituciones de
bienestar social que reforzaron la centralizacin poltica y la administracin de la poltica social. Se convirtieron as en el soporte ideolgico
y material de legitimidad de los gobiernos y dieron paso al control poltico de las masas. En el discurso se esgrimi la idea de desarrollo social, pero en la prctica se present un manejo de la accin pblica social.
Las decisiones en el rubro social fueron de tinte poltico y su objetivo era preservar el intercambio corporativo. La planeacin, la
implantacin y la evaluacin de stas no interesaba, y menos los resulCUADRO 1
PORCENTAJE DE GASTO PRESUPUESTAL FEDERAL EJERCIDO EN
DESARROLLO SOCIAL POR PERIODO PRESIDENCIAL

1921-2002
Aos
1921-1924
1925-1928
1929
1930-1932
1933-1934
1935-1940
1941-1946
1947-1952
1953-1958
1959-1964
1965-1970
1971-1976
1977-1982
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2002

Presidente

% asignado
al desarrollo social

lvaro Obregn
Plutarco Elas Calles
Emilio Portes Gil
Pascual Ortiz Rubio
Abelardo Rodrguez
Lzaro Crdenas
Manuel vila Camacho
Miguel Alemn
Adolfo Ruiz Cortines
Adolfo Lpez Mateos
Gustavo Daz Ordaz
Luis Echeverra lvarez
Jos Lpez Portillo
Miguel de la Madrid
Carlos Salinas de Gortai
Ernesto Zedillo Ponce de Len
Vicente Fox Quesada

9.70
10.10
10.80
16.40
15.60
18.60
16.50
13.30
14.50
18.60
16.00
18.50
16.30
11.60
19.00
8.45
2.32

Fuente: Elaborado con base en Pedro Moreno (1990) y en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuenta pblica 1989-2002, Mxico.

62

Pedro Moreno, Claudia Ortiz, Eduardo Marrufo

GRFICA 1
GASTO PRESUPUESTAL EJERCIDO EN DESARROLLO SOCIAL POR SEXENIO
(1921-2002)
20.0

Porcentajes

15.0
10.0
5.0

2001-02

1995-00

1989-94

1983-88

1977-82

1971-76

1965-70

1959-64

1953-58

1947-52

1941-46

1935-40

1933-34

1930-32

1929

1925-28

1921-24

Sexenios
Fuente: Elaborado con base en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuenta Pblica 19212002, Mxico y Moreno, 1990.

tados y los criterios de eficiencia y calidad. Se increment la burocracia

para preservar el control poltico y los principales actores de la gestin
de la poltica social fueron el gobierno federal y la cpula oficial de las
organizaciones sociales campesinas y obreras.
La poltica social universal continu siendo la educacin bsica,
despus inici la de atencin a la salud y la distribucin de desayunos
escolares, pero no tuvieron la cobertura y eficacia de la primera por
la escasez de recursos fiscales. La culminacin de esta fase de desarrollo de la gestin se dio al finalizar el sexenio de Lpez Mateos, con
un gasto promedio de 16.30%.
La segunda etapa de la evolucin del desarrollo social coincide
con el inicio del agotamiento del modelo econmico y, por tanto, del orden corporativo ante la irrupcin de las clases medias urbanas, producto de las polticas educativas, del proceso de industrializacin y de las
demandas de liberalizacin poltica y econmica que exigieron ms
intercambio corporativo y competencia econmica (Canto, 1990: 4982). En este contexto, la administracin de Daz Ordaz antepuso la
represin a la renovacin sobre la base de los elementos del estilo de
gestin anterior, lo que diluy la poltica social.

Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico

63

Las administraciones de Echeverra y de Lpez Portillo intentaron

restaurar la legitimidad del rgimen autocrtico, mediante ajustes en
el estilo de gestin de la poltica social, con los componentes clsicos
de la centralizacin poltica y administrativa, el acuerdo corporativo
a trastienda y la intencin de mantener polticas sociales universalistas
(educativa, salud, alimentaria, seguridad social, vivienda, entre otras).
En el primer caso se incrementaron las instituciones bienestaristas
para renovar el pacto corporativo y aislado respecto del sector privado,
mientras que con Lpez Portillo se produjo un proceso de planeacin,
programacin y presupuestacin en la ejecucin de las polticas
sociales dirigidas a la poblacin marginada. En la literatura especializada se sostiene que las reformas administrativa y poltica de este
gobierno inauguraron la transicin poltica contempornea en Mxico (Gmez Tagle, 1995: 236).
En esta segunda etapa, el sexenio que sobresale en gasto en desarrollo social es el de Echeverra, 18.50% (vase cuadro 1). Tambin se
observa una disminucin del gasto destinado a este rubro que se atribuye al agotamiento de un modelo de desarrollo econmico y del estilo de gestin de la poltica social, derivado de la transformacin del
Estado social en uno de tipo neoclsico, donde la participacin estatal
en la economa es slo reguladora. El primer tipo de poltica social se
corresponde, con las debidas proporciones, con el que se gesta al amparo del Estado social y que tuvo como paradigma al keynesianismo
y al beveridgismo (Moreno, 1994: 56).
La tercera etapa del desarrollo social se ubica a partir del sexenio
de De la Madrid, que es donde este trabajo profundiza el anlisis, con
transformaciones de la gestin pblica dirigidas a la descentralizacin,
la privatizacin de la empresa pblica, la reprivatizacin de la banca, la reorientacin del crecimiento econmico y la asignacin de recursos
fundada en el sector privado (vase cuadros 1 y 2). En esta administracin
se percibe la subordinacin de la poltica social a la econmica, el gasto
social es de 11.60%. A partir de esta gestin la tendencia es a la baja
como se observa hasta nuestros das (Moreno y Ortiz, 2003: 13-14).
Con Salinas de Gortari se presenta una situacin particular, a pesar
de que se encuentra dentro de un periodo que inicia en el sexenio de
De la Madrid hasta la actualidad, el gasto asignado a desarrollo social
es de 19%, el ms alto incluso desde 1921. Con este gobierno se configura un nuevo estilo de gestin de la poltica social, sin dejar de ser elemento principal la recentralizacin tanto poltica como administrativa.

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Pedro Moreno, Claudia Ortiz, Eduardo Marrufo

CUADRO 2
GASTO PBLICO EN DESARROLLO SOCIAL EN RELACIN CON EL PIB 1980-2002
(MILLONES DE PESOS)
1994=100
Ao
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

PIB

GTE

GDS

GDS/GTE

GDS/PIB

1117,525
1201,569
1209,630
1090,183
1087,528
1107,290
993,614
1048,251
987,234
1069,345
1229,187
1286,980
1321,125
1343,712
1420,160
1360,755
1392,192
1450,567
1515,656
1563,020
1617,423
1741,973
1815,820

353,225
446,000
527,309
442,329
424,472
413,998
414,240
457,277
399,077
364,754
78,275
91,301
100,045
112,102
134,435
112,776
114,942
127,045
130,192
135,012
148,695
289,254
310,774

74,220
87,376
89,993
62,495
61,287
62,541
56,077
64,946
59,992
66,004
73,879
90,471
103,325
114,501
128,636
112,706
115,466
124,345
136,988
146,529
160,343
167,517
175,311

0.21
0.20
0.17
0.14
0.14
0.15
0.14
0.14
0.15
0.18
0.94
0.99
1.03
1.02
0.96
1.00
1.00
0.98
1.05
1.09
1.08
0.58
0.56

0.07
0.07
0.07
0.06
0.06
0.06
0.06
0.06
0.06
0.06
0.06
0.07
0.08
0.09
0.09
0.08
0.08
0.09
0.09
0.09
0.10
0.10
0.10

Nota: GTE: Gasto Total Ejercido; GDS: Gasto en Desarrollo Social.

Fuente: Elaboracin propia con base en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuenta Pblica
1980-2002, Mxico.

La creacin del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol)

(Rousseau, 1995: 277) se dirigi a la organizacin, movilizacin social
y comunitaria, y se orient hacia los sectores pobres y en pobreza
extrema mediante la focalizacin y la selectividad. La planeacin, la
programacin y la presupuestacin caracterizaron esta administracin,
as como los programas incluidos en Pronasol y sus tres dimensiones:
bienestar social, infraestructura urbana y fomento a la produccin.

65

Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico

Sin embargo, en el sexenio de Zedillo este rubro fue de 8.45%, lo que

representa una cada de la tasa de crecimiento de 10.55% con respecto al gobierno de Salinas, y si se compara con la administracin de
Fox la disminucin es de 16.68%. A partir de la dcada de los setenta
la participacin del gasto presupuestal dedicado al desarrollo social
es a la baja, como signo de las transformaciones del Estado de bienestar al de tipo neoclsico (vase grfica 1).
Al analizar la poltica social del periodo de 1921 a 2002 se aprecia
la subordinacin de la poltica social a la econmica, que inicia en la
dcada de los setenta y se profundiza a partir de los ochenta. Es evidente que el modelo econmico exigi la disminucin de la participacin
del gasto en desarrollo social en el presupuesto ejercido, con el fin de
reasignar recursos a otros objetivos.
GRFICA 2
GASTO PBLICO EN DESARROLLO SOCIAL
TASA DE CRECIMIENTO ANUAL 1980-1989
1994=100
100
80

Porcentaje

60
40
20
0
-20
-40
-60
1981 1982

1983 1984 1985 1986 1987

1988

1989

Sexenio
Educacin
Solidaridad y desarrollo regional

Salud y laboral
Desarrollo urbano

Fuente: Elaboracin propia con base en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuenta Pblica
1980-1989, Mxico.

66

Pedro Moreno, Claudia Ortiz, Eduardo Marrufo

En particular, al revisar el periodo de 1980 a 2002 se observa un

crecimiento positivo real en el gasto en desarrollo social (vase cuadro 2
y grfica 2), pero las tasas de crecimiento promedio registraron 7%
en relacin con el gasto total ejercido, 2% en relacin con el PIB, y
3% el gasto per cpita; sin embargo, estos datos son muy bajos en
comparacin con otros pases, sobre todo si tomamos en cuenta que
a partir del sexenio de Salinas de Gortari se considera a Mxico parte
de las economas desarrolladas de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE).
Si analizamos el esquema por sexenio y los datos obtenidos en el
periodo de 1980 a 2002, observaremos que la participacin del gasto
en desarrollo social en relacin con el gasto total ejercido se comport
de la siguiente manera: de 1983 a 1988 (durante el sexenio de De la
Madrid) la tasa de crecimiento promedio fue de 1.42%; en la administracin de Carlos Salinas de Gortari, de 86.66%; con el gobierno de
Zedillo, de 1.6% y en los dos primeros aos de gobierno de Fox decreci, -1.72%. Desde el anlisis del gasto de desarrollo social con respecto
al PIB esta tasa de crecimiento promedio para el sexenio de Miguel de la
Madrid fue de 0%; para la gestin de Salinas de Gortari 10%; en la de
Zedillo 5% y, por ltimo, el gobierno de Fox lleva 0%.
De lo anterior se deduce que el sexenio de Salinas de Gortari es el
que ms ha dedicado recursos al desarrollo social en las ltimas dos
dcadas. Los aos ochenta se caracterizan por ser de recesin econmica debido a la crisis estructural de 1982, que se refleja en la baja
asignacin de recursos al desarrollo social. En la segunda mitad de
la dcada de los noventa se observa la disminucin de la participacin
del gasto en desarrollo social con respecto al PIB y contina a principios de este siglo (vase cuadro 2), la tendencia a la baja parece ser la
constante para los prximos aos. Esto se explica porque en el sexenio
de Salinas de Gortari se dio una afluencia de capitales externos que
propiciaron mayor margen de maniobra en las finanzas pblicas, lo
cual se revirti con la crisis financiera y bancaria de 1994 a 1995.
En la actualidad la situacin macroeconmica del pas no posibilita
ese margen de maniobra de la administracin salinista.
Para analizar el gasto per cpita en desarrollo social se debe hacer
una aclaracin previa, para los aos de 1997 a 2002 se tom la cifra
oficial del ltimo censo de poblacin (esta cifra no vara), por lo que
este dato debe utilizarse con sus reservas. Los aos que registran mayor
gasto son 1994, 2000 y 2002, el primero se puede atribuir a la din-

67

Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico

CUADRO 3
GASTO EN DESARROLLO SOCIAL PER CPITA 1980-2002
(MILLONES DE PESOS)
1994=100
Ao

Poblacin

Gasto en desarrollo social

Gasto per cpita

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

69,655
71,002
65,811
67,594
69,425
71,286
73,189
75,136
77,134
79,185
81,250
83,297
85,321
87,326
89,367
91,158
93,250
97,362
97,483
97,483
97,483
97,483
97,483

$74,220.25
87,375.69
89,993.09
62,495.12
61,287.31
62,541.19
56,077.03
64,946.40
59,992.41
66,044.42
73,879.24
90,470.64
103,325.19
114,500.52
128,636.40
112,705.56
115,466.07
124,345.29
136,987.94
146,529.31
160,343.36
167,516.50
175,310.78

1.07
1.23
1.37
0.92
0.88
0.88
0.77
0.86
0.78
0.83
0.91
1.09
1.21
1.31
1.44
1.24
1.24
1.28
1.41
1.50
1.64
1.72
1.80

Nota: De 1997 a la fecha la cifra de poblacin es la del ltimo censo.

Fuente: Elaboracin propia con base en INEGI, Anuario Estadstico 1980-2002, Mxico y XII
Censo de Poblacin y Vivienda 2000, Mxico; Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
Cuenta Pblica 1980-2002, Mxico.

mica inercial de crecimiento de la economa mexicana y a razones

electorales antes de que estallara la crisis financiera y bancaria, y el
segundo y el tercero a razones polticas y electorales (vase cuadro 3). El
gasto per cpita se registr en el periodo de 1980 a 2002 en una tasa
de crecimiento promedio de 3%.

68

Pedro Moreno, Claudia Ortiz, Eduardo Marrufo

El anlisis de la composicin del gasto en desarrollo social de 1980

a 2002 se realiza en dos periodos, uno de 1980 a 1989 y el segundo de
1990 a 2002, esto atiende a un criterio que marcan las estadsticas
oficiales y no a uno de tipo econmico. Se observa que la distribucin del gasto social entre 1980 y 1989 disminuye a partir de 1983,
fecha que coincide con la crisis econmica del pas, en este periodo
el rubro con la mayor tasa de crecimiento anual fue el desarrollo urbano en 1985 (vase cuadro 4); y para el segundo periodo, de 1990 a
2002, fue el de seguridad social en 1994 (vase cuadro 5). Una causa
que comparten estos aos es el auge econmico y en 1994, en particular, la creacin del Sistema de Ahorro para el Retiro es un elemento
fundamental que incrementa el gasto en este rubro (vase grficas
2 y 3).
En su poltica social de combate a la pobreza, el gobierno de Ernesto
Zedillo se alej del referente de capital social y fund el Programa de
Educacin,Alimentacin y Salud (Progresa) sobre la concepcin de capital humano (Boltvinik, 2001: 28); con ello pretenda distanciarse
del asistencialismo e impulsar la creacin de oportunidades. Una de
CUADRO 4
GASTO PBLICO EN DESARROLLO SOCIAL 1980-1989
(MILLONES DE PESOS)
1994=100
Ao

Educacin

Salud y
laboral

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989

34,975.0
43,235.3
45,506.2
30,000.0
31,040.6
31,710.3
26,219.6
27,677.9
26,010.4
28,206.2

39,225.0
44,137.3
44,481.5
33,012.2
30,461.3
31,086.4
29,962.4
28,564.2
27,700.9
32,165.8

Solidaridad y Desarrollo
desarrollo
urbano
regional
6,725.0
10,843.1
12,580.2
5,128.0
6,808.1
5,425.2
5,921.0
2,996.2
2,389.1
2,752.1

9,100.0
12,156.9
7,851.9
4,420.7
4,535.1
8,658.9
4,033.9
5,708.7
3,892.0
2,880.3

Total

90,025.0
110,372.5
110,419.8
72,561.0
72,856.1
76,880.8
66,138.0
64,946.9
59,992.7
66,004.4

Fuente: Elaboracin propia con base en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuenta Pblica
1980-1989, Mxico.

69

Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico

CUADRO 5
GASTO PBLICO EN DESARROLLO SOCIAL 1990-2002
(MILLONES DE PESOS)
1994=100
Ao

Educacin

Salud

1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

30,322.4
35,011.8
41,898.0
50,511.3
58,112.1
51,522.1
52,033.2
52,136.8
58,541.1
59,395.7
63,924.4
68,261.6
75,276.5

33,889.6
40,108.1
42,658.3
46,753.7
34,487.6
30,042.4
28,957.3
32,447.0
34,696.3
37,233.2
37,686.9
39,333.2
30,167.4

Seguridad Laboral Abasto y Desarrollo

Total
social
asistencia regional funciones
social
y urbano
1,185.3 348.8
1,190.1 384.9
1,617.2 373.9
410.4 397.1
16,953.9 752.0
16,708.4 852.4
17,929.4 400.9
24,071.6 786.3
24,966.9 750.1
32,125.7 768.3
38,105.8 831.4
37,426.0 769.3
45,059.2 7,92.5

1,532.3
2,872.5
3,983.2
3,594.7
4,383.4
4,765.6
5,659.6
4,071.5
3,735.2
3,414.2
3,342.2
3,706.2
3,970.1

7,191.8
9,916.1
11,559.5
12,464.7
16,902.7
11,108.4
11,943.6
12,043.9
14,298.4
13,590.7
16,452.6
19,033.7
20,045.1

74,470.1
89,402.2
102,325.1
114,131.9
131,591.7
114,999.3
116,923.9
125,557.1
136,987.9
146,529.3
160,343.4
168,530.1
175,310.8

Fuente: Elaboracin propia con base en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuenta Pblica
1990-2001, Mxico y Presidencia de la Repblica, Segundo Informe de Gobierno, Mxico,
2002.

350

GRFICA 3
GASTO EN DESARROLLO SOCIAL. TASAS DE CRECIMIENTO, 1990-2002
1994=100

300
250
200
150
100
50

Salud
Educacin
Seguridad social
Abasto y asistencia social
Desarollo regional y urbano

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

-50

1990

70

Pedro Moreno, Claudia Ortiz, Eduardo Marrufo

las transformaciones ms relevantes en materia de poltica social fue

la privatizacin de las pensiones de retiro del Instituto Mexicano del
Seguro Social (Fournier y Moreno, 1997: 53). La centralizacin administrativa se reforz mediante el Programa de Progresa y el corporativismo continu su disolucin.
En el ao 2000 se produjo la alternancia poltica que inici el
proceso de transicin del pas, excluyendo la reforma de la gestin
pblica. Durante los primeros tres aos de la administracin de Fox,
la poltica social se presenta como una continuacin de la de Zedillo,
cuyo eje del referente terico es el capital humano para disminuir la pobreza extrema. En este sentido el Plan de Desarrollo 2001-2006 seala
la necesidad de perfeccionar las polticas y los programas sociales,1
ms que reestructurarlos. En esta administracin, el programa de reciente creacin Paquete Alcance (con un presupuesto de 300 millones de pesos) est orientado a combatir el dficit alimentario de 4.5 millones de personas que no contaban con apoyo social por encontrarse
en las zonas de difcil acceso. As, cada familia recibira $5.40 diariamente de julio a finales de 2003 (Muoz y Gmez, 2003: 1). El Banco
Mundial acepta que en el ao 2000 la pobreza extrema afect a 54
millones de mexicanos (Muoz, 2003: 5), en este sentido el programa
deja claro que la poltica social de este gobierno contina siendo selectiva y que es un paliativo ms que una solucin estructural al problema
de pobreza extrema que existe en el pas. Por otra parte, en la gestin de
Fox la adopcin de esquemas neoempresariales como la calidad, la
eficiencia y la mayor productividad de los recursos sin criterios de desempeo evidencia que la poltica econmica subordina la concepcin
de poltica social y el estilo de gestin, dado que la mayor preocupacin es el equilibrio fiscal.
El estilo de gestin de las polticas sociales durante el proceso de la
transicin mexicana no est acabado, se traslapan patrones tradicionales y modernos. La centralizacin es un elemento que contina, slo
que en los ltimos sexenios ha sido ms administrativa que poltica.
En este nuevo estilo de gestin se observa una mayor dependencia de
la poltica social a la econmica, en particular la visin empresarial
que deja de lado la participacin social y comunitaria autnomas. Por
otra parte, los resabios de las polticas sociales con pretensin universalista se reestructuran de forma gradual mediante conceptos y dispositivos como la selectividad (Muoz, 2003: 5).
1

Presidencia de la Repblica, Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Mxico, 2001, p. 63.

Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico

71

UNA DISCUSIN ABIERTA SOBRE

LA POLTICA SOCIAL Y CONCLUSIONES

Existen dos conceptos centrales a tomar en cuenta para abrir la discusin: la poltica econmica y la poltica social. Estos dos elementos
pueden ser resueltos en varias modalidades, es decir, preservar la dicotoma de poltica econmica versus poltica social; mantener la subordinacin de la poltica social a la poltica econmica, como parece
que ha ocurrido los ltimos 20 aos en este pas, y la otra posibilidad
consiste en elaborar un modelo de desarrollo que analice e identifique
la naturaleza y los instrumentos de cada una de estas dos polticas: la
econmica y la social, para lograr una interdependencia de ambas.
Es decir, no pueden seguir divorciadas ni tampoco continuar subordinadas la una a la otra. Esta discusin debiera ser saldada en trminos
de justicia e igualdad.
La naturaleza e instrumentos de la poltica social son intentar, paliar, promocionar, organizar a la poblacin para que supere los niveles
o los problemas de pobreza y desigualdad que existen en este pas.
El valor mximo de la poltica social es la equidad, mientras que
el de la econmica es el de la eficiencia. El instrumento bsico de la
poltica social est constituido a partir de las decisiones y las acciones
pblicas deliberadas que tienen que ver con la inversin en recursos humanos, la promocin y el fomento a la organizacin social. Los
recursos que utiliza la poltica social provienen de los excedentes del
ciclo econmico que el Estado rene de las contribuciones fiscales y
de otras fuentes de ingresos y los asigna fuera de la regla del intercambio equivalente que se observa en las relaciones mercantiles.
Por otro lado, es importante considerar algunos criterios para el
anlisis de las polticas sociales y de su normatividad: primero, el tipo
de definicin de desarrollo social, es decir, si sta es amplia o restringe
el desarrollo social. Se propone complementar los esfuerzos de filantropa privada o social o de otro tipo, o sea, se refiere a la accin deliberada
pblica, con recursos tambin pblicos, que intenta resolver algunos
de estos problemas de desigualdad que padece el pas, mediante la inversin en capital humano en promocin y en organizacin social.
El segundo criterio tomara en cuenta los niveles de atencin al
desarrollo social, es decir, existe la creencia de que la poltica social expresado con una conocida metfora debe ensear a pescar, o sea,
crear oportunidades. Eso es correcto, pero tambin la poltica social

72

Pedro Moreno, Claudia Ortiz, Eduardo Marrufo

tiene que repartir peces, y eso tiene igual importancia; por ende,
los niveles de atencin del desarrollo social son los asistenciales, los
de inversin en capital humano, los promocionales o las actividades
productivas, y generan oportunidades de empleo, o las idneas, para
facilitar la incorporacin de los pobres al mercado.
El tercero se deriva de esta dicotoma entre poltica econmica y social.
Cules son los niveles de interdependencia que la futura normatividad
en desarrollo social va a expresar entre poltica social y la econmica?
El reto y las tareas del desarrollo social incumben a todos, no slo
al Poder Ejecutivo, trtese del federal o de los ejecutivos estatales y
municipales. Se deben involucrar los otros poderes pblicos, los legislativos, los judiciales, y tienen que ser muy cuidadosos del modelo
de relaciones intergubernamentales de esta red compuesta por actores
pblicos, sean gubernamentales o no los que participen en el desarrollo social.
El cuarto criterio es qu tratamiento se hace de la planeacin, programacin y presupuestacin de las polticas de desarrollo social; los
tres aspectos son muy importantes porque integran la planeacin con la
programacin especfica y los recursos pblicos a ejercer.
El quinto es valorar la gestin de la poltica social, pues no slo se
trata de atender la programacin, la planeacin, la presupuestacin
y la evaluacin, sino tambin la gestin de la poltica social.
El papel de los actores pblicos del desarrollo social y de la participacin social es crucial; pareciera que en este aspecto se tiene que
innovar bastante para involucrar, sobre todo, a los beneficiarios de
dicho desarrollo, de tal modo que ellos se organicen. Es decir, al fomentar la participacin de los pobres y los sectores sociales no se parte de
un enfoque de capital humano, sino tambin se promueven mayores
capacidades sociales de negociacin, de gestin, de recursos pblicos, para elevar la calidad de vida de la poblacin beneficiada.
Es importante que se revisen a profundidad las polticas y la normatividad en trminos de la creacin de nuevas instituciones pblicas
de evaluacin, consulta, investigacin, informacin y proteccin del desarrollo social pues ah radica buena parte de su sustentabilidad futura.
Tambin hay que analizarlas con base en la definicin, la medicin
de la pobreza, de los rezagos de los dficit sociales y de los criterios de
asignacin de los recursos en las frmulas de asignacin de stos, y el
nfasis no debe hacerse nicamente en la formulacin, sino en las otras
etapas de toda poltica: la gestin, la participacin social, la ejecucin
y la evaluacin o implicacin de sus resultados globales.

Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico

73

La gestin de las polticas sociales de los gobiernos posrevolucionarios tienen como signo distintivo, primero, la centralizacin poltica
y despus tambin administrativa; se transit hacia una especializacin en el quehacer pblico en desarrollo social, lo que condujo a la
construccin de redes de dependencias para proporcionar bienes y
servicios a la sociedad. La organizacin y funcionamiento de la administracin pblica de la poltica social de cuo neoliberal se concentra
en un solo programa que vara de nombre, dada la administracin en
turno. El reto en estilos de gestin de la poltica social en Mxico para
los prximos aos es que el inters pblico sea el eje central de stas.
La transicin poltica en Mxico ha sido resuelta, sobre todo en lo
que se refiere al aspecto electoral. Es decir, quin se hace del poder y
con qu medios, con qu legitimidad y legalidad; sin embargo la asignatura pendiente es la transicin social y constituye un problema
pblico de mayor importancia, por no decir el primero. Hoy hace
falta un gran debate en torno a ste y sus soluciones como la de dotarnos de una normatividad en la materia, pero sera necesario que las
fuerzas polticas hicieran un pacto poltico-social para no seguir lesionando los niveles de bienestar de la poblacin y para impulsar una
normatividad de desarrollo social que fomente un desarrollo sustentable.

74

Pedro Moreno, Claudia Ortiz, Eduardo Marrufo

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