NOTA DE AULA

CURS
O:

PERODO
LETIVO:

DIREITO
DISCIPLINA

DIREITO FINANCEIRO
PROFESSO
R(A):

2015.1

ASSUNTO
CONTROLE EXTERNO

Fernanda Maria Afonso Carneiro

CONTROLE E FISCALIZAO DA EXECUO ORAMENTRIA

10.1. Noes gerais
Para ser vlido, todo ato do Poder Pblico deve ter fundamento em uma norma
jurdica superior. Esta, como visto no primeiro captulo, a base do chamado
Estado de Direito.
O Estado, quando atua, d cumprimento a algum dever imposto pelo Direito.
Dessa forma, ele se coloca sob a ordem jurdica, e a submisso do Estado a
essa ordem se expressa no princpio da legalidade.
Isso significa que a atividade administrativa deve ser desenvolvida nos termos
da lei.
Desatendendo tal recomendao, a conduta do agente administrativo ensejar
controles diversos, praticados no mbito de cada um dos Poderes, em maior ou
menor intensidade e segundo instrumental tpico.
Controle, em tema de administrao pblica, , pois, a faculdade de vigilncia,
orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre os atos
praticados por outro, de forma a verificar-lhes a legalidade e o mrito e
assegurar a consecuo dos interesses coletivos.
De acordo com o disposto no art. 70, caput, da CF, o controle da Administrao
Pblica envolve os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade.
O controle da legalidade abrange a anlise da atividade administrativa luz do
plano normativo que lhe d conformao. A legitimidade (que, como a
legalidade, deriva de lex, legis), alm da prpria legalidade (conformidade com
a lei), contm elementos de ordem tica, identificando-se com a moralidade,
princpios e fins aos quais se deve adequar a hiptese ftica. Quanto
economicidade, o controle examina as alternativas escolhidas pelo agente
pblico relativamente ao binmio custo/benefcio, isto , para verificar se foram
as melhores (com o mnimo de dispndio) para a aplicao dos recursos
pblicos.
O controle da legalidade da execuo oramentria est a cargo do Poder
Legislativo (diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas) e do
Sistema de Controle Interno de cada Poder e do Ministrio Pblico.
CAPTULO 4: CONTROLE EXTERNO
4.1 Introduo
4.2 Controle Externo no Brasil
4.3 Sistema de Controle Externo
4.4 Regras Constitucionais sobre o Controle Externo
4.5 Controle Externo a cargo dos Tribunais de Contas

NOTA DE AULA

4.1) INTRODUO: A primeira tentativa de disciplinar o controle externo no

Brasil ocorreu na Constituio de 1824, outorgada dois anos depois da
independncia do pas. Em seu art. 172, o dispositivo constitucional
determinava que o Ministro de Estado da Fazenda apresentasse, anualmente,
um balano geral da receita e da despesa do Tesouro Nacional. Na prtica,
esse dispositivo tornou-se incuo, uma vez que o prprio ministrio exercia
completo domnio sobre os crditos do pas, bem como a atuao dos tribunais
competentes. Outro fator que prejudicava a aplicao do art. 172 dizia respeito
existncia da figura do Poder Moderador, exercido pelo Imperador e que, por
esse motivo, estava acima dos demais poderes constitudos.
Com a proclamao da repblica, em 1889, o novo regime brasileiro procurou
suprimir os vestgios da monarquia e implantar ideias consideradas inovadoras
na poca. Em novembro de 1890 foi criado o Tribunal de Contas da Unio
(TCU), que seria norteado pelos princpios da autonomia, fiscalizao,
julgamento e vigilncia. O rgo recm-criado tinha como prerrogativa o de ser
uma entidade auxiliar do Poder Legislativo sem, entretanto, ser subordinado a
este, situao que ocorre at hoje.
4.2) CONTROLE EXTERNO NO BRASIL: O controle externo no Brasil
exercido, exclusivamente, pelo Poder Legislativo de cada um dos entes
federativos, tendo como rgo auxiliar os respectivos Tribunais de Contas (da
Unio, dos Estados e dos Municpios). O controle externo, na verdade, por
essa condio de subordinao ao Poder Legislativo, trata-se de um controle
poltico. No entanto, h de se ter em conta que a fiscalizao e o controle do
oramento, exercidos atravs do controle externo, so importantes para a
sociedade, tanto do ponto de vista poltico como econmico.
O controle do oramento importante do ponto de vista poltico por que
necessrio observar se a autorizao concedida pelo Poder Legislativo est
sendo realizada dentro de seus limites legais, ou seja, se o Poder Executivo
est executando fielmente o disposto no oramento.
O controle do oramento, tambm, importante do ponto de vista econmico
porque, atravs dele, possvel verificar como esto ocorrendo os gastos
pblicos, ou seja, se h desperdcio ou dilapidao do dinheiro pblico e se
est sendo respeitado o necessrio equilbrio entre receitas e despesas,
estabelecido na legislao.
Alm disso, fiscalizar e controlar a execuo oramentria permite a otimizao
dos meios de arrecadao da receita pblica e a adoo de medidas de
conteno dos gastos, possibilitando, dessa forma, que seja alcanado o
equilbrio das contas pblicas.
No Brasil, o controle do oramento concomitante ou posterior ao ato de
auferir a receita e aplicar o produto da arrecadao, qual seja, de gastar o
dinheiro pblico. Nesse aspecto, so requisitos necessrios ao controle e
2

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fiscalizao do oramento, verificar a realizao da despesa que deve observar

as autorizaes e as limitaes da lei oramentria em execuo, uma vez que
nada pode ser pago sem que haja previso oramentria e que no seja acima
dos crditos oramentrios e ou adicionais, conforme estabelece o art. 167,
inciso II da CF/88.
Art. 167. So vedados:
II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que
excedam os crditos oramentrios ou adicionais;
4.3) SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO:
Sistema de Controle Externo o conjunto de aes de controle desenvolvidas
por uma estrutura organizacional, com procedimentos, atividades e recursos
prprios, no integrados na estrutura controlada, visando fiscalizao,
verificao e correo de atos.
O controle externo, conforme j vimos, de competncia do Poder Legislativo
(art. 70 da CF/88), sendo exercido, com o auxlio dos Tribunais de Contas,
atravs da apreciao das contas anuais prestadas pelo chefe do Executivo,
assim como o julgamento das contas dos administradores e dos demais
responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e
indireta.
O doutrinamento jurdico admite trs tipos de controle externo: a) o controle
prvio; b) o controle concomitante; c) o controle posterior.
Quando da sua promulgao, a CF/88 contemplou, apenas, os controles
concomitante e posterior, suprimindo, dessa forma, o controle prvio, que torna
obrigatrio o prvio registro do contrato para posterior realizao das
despesas.
Controle Concomitante: Esse controle verifica e acompanha a prtica dos
atos administrativos durante a realizao das operaes oramentrias,
contbeis e financeiras, zelando pela legitimidade, legalidade, efetividade e
eficcia da gesto pblica. O controle concomitante caracteriza-se pela
sustao do ato de execuo, quando descoberta alguma irregularidade no
decorrer da realizao da despesa.
Controle Posterior: O controle posterior verifica, aps a execuo de
programa, projeto ou atividade, a regularidade do recolhimento da receita e da
realizao da despesa pelo empenho, liquidao e pagamento, com base em
prestao de contas, tomada de contas, auditoria de gesto e outros
procedimentos pertinentes. O controle posterior ocorre, por exemplo, quando
verificada, pelo Tribunal de Contas da Unio, alguma ilegalidade ou abuso na
despesa, no decorrer do julgamento das contas dos administradores.

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4.4) REGRAS CONSTITUCIONAIS SOBRE O CONTROLE EXTERNO: Com

relao, especificamente, Unio, o art. 49 da CF/88, no incisos IX e X,
estabelece que da competncia exclusiva do Congresso Nacional: a) julgar
anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os
relatrios sobre a execuo dos planos de governo; b) fiscalizar e controlar,
diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,
includos os da administrao indireta.
O art. 71 da CF/88, estabelece que o exerccio do controle externo atribuio
do Congresso Nacional e destaca as competncias do rgo colegiado
relacionadas apreciao e julgamento de contas do Presidente da Repblica
e respectivos administradores.
ATENO: As respectivas constituies estaduais e as leis orgnicas
municipais tratam do controle externo nos Estados, Distrito Federal e
Municpios.
Com relao aos municpios, a CF/88, no art. 31, trata da fiscalizao do
municpio e do controle externo a ser exercido pela cmara municipal.
Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do
Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
1 - O controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio dos
Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou
Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver.
2 - O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o
Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois
teros dos membros da Cmara Municipal.
3 - As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente,
disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder
questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
4 - vedada a criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas
Municipais.
4.5) CONTROLE EXTERNO A CARGO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS:
Os Tribunais de Contas passaram a desempenhar, a partir a CF/88, um papel
fiscalizatrio mais intenso do Poder Pblico.
Neste aspecto, de acordo com o Professor Marcos Jordo Teixeira do Amaral
Filho, o Tribunal de Contas, devido s suas atribuies e alcances, passou a
assemelhar-se figura de um ombudsman no controle da administrao:
Como se pode observar, os constituintes ampliaram de forma bastante ntida o
rol de competncias do Tribunal de Contas da Unio, que decididamente deixa
de ser mera Corte de Contas para passar condio de fiscal do Poder
Pblico, com grandes semelhanas em relao s atribuies clssicas do
ombudsman.

NOTA DE AULA

Segundo o ex-ministro do TCU, Valmir Campelo: O Tribunal de Contas da

Unio hoje, no ordenamento jurdico brasileiro, o ente mximo de auxlio ao
Congresso Nacional no controle externo da administrao pblica federal.
Autnomo, a ele compete fiscalizar a totalidade de atividades desenvolvidas
pelo poder pblico, o que leva a verificar a contabilidade de receitas e
despesas, a execuo oramentria, os resultados operacionais e as variaes
patrimoniais do Estado, sob os aspectos de legalidade, compatibilidade com o
interesse pblico, economia, eficincia, eficcia e efetividade.