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Resumo
Um conjunto de transformaes institucionais aconteceu na esteira das mudanas
democrticas ocorridas no pas. Dentre elas destacam-se como fundamentais para a
gesto e o planejamento das cidades, a Lei 10.257 de 2001 e as estruturas ligadas
ao Ministrio das Cidades. A proposta do artigo apresentar um breve recorte de
estudo desenvolvido, usando os mtodos qualitativo e quantitativo, sobre como a
experincia participativa de planejamento e gesto de Belo Horizonte se mostra como
um recorte importante sobre novas institucionalidades em processam no mbito local.
Introduo
Os debates em torno do tamanho do Estado, as condicionantes impostas pelo novo
liberalismo, o reposicionamento recente da sociedade civil em prol da democracia,
alterando o significado da poltica e da cidadania, impuseram o redesenho das
estruturas do Estado. As mudanas de concepo sobre descentralizao polticoadministrativa e as adequaes institucionais da decorrentes acontecem permeadas
por tenses e conflitos onde so defendidos diferentes projetos polticos de Estado e
de sociedade.
A expanso globalizante tem contribudo para a fragilizao do Estado, com tendncia
aplicao de reformas de carter tcnico, voltadas para o enxugamento da
Doutora em Cincias Sociais pela Unicamp. Tem como foco de pesquisa: democracia
participativa, planejamento e polticas urbanas. Coordena projetos de pesquisas e extenso na
rea. Atua como professora da Universidade do Estado de Minas Gerais/UEMG (Campus da
Fundao Educacional de Divinpolis/FUNEDI), ministrando a disciplina de Sociologia. Na PsGraduao atua em cursos de especializao e integra a Proposta de Mestrado Profissional em
Desenvolvimento Regional. academicomarcia@hotmail.com
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Nogueira (2005) prope pensar o projeto democrtico com radicalidade implica partir de
regras procedimentais vlidas para todos, em arranjos institucionais que facilitem a livre
competio poltica e a participao ampliada dos cidados nos processos de tomadas de
deciso. Um projeto que precisa ser defendido pela sociedade organizada para ser viabilizado,
colocando em curso processos ampliados de participao e deliberao que fomentem a
discusso pblica sobre interesses coletivos.
Existem vrias definies de bem pblico. Uma delas pressupe aquilo que no apropriado
individualmente e parte da ideia de um pacto social e poltico, englobando os bens e a oferta
desses bens e de servios que a sociedade define como direitos do cidado envolvendo
educao, sade, infraestrutura, saneamento. [...] a forma de oferta desses bens, tanto pode
ocorrer atravs da produo direta do poder pblico, como por intermdio da regulao e, por
vezes, do financiamento, deixando que o setor privado se responsabilize de suprir as demandas
desses bens (AZEVEDO; ANDRADE, 1997 apud AZEVEDO, 1999, p. 114).
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O Conselho Nacional das Cidades faz parte da estrutura institucional criada para
garantir a aplicao da legislao sobre poltica urbana em cada uma das esferas da
federao e atua no sentido de consolidar a participao na gesto e no
planejamento das cidades. A defesa da participao da sociedade na gesto das
cidades tornou-se tema transversal das Conferncias da Cidade promovidas pelo
Conselho.
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participativos
tornaram-se
diretrizes
fundamentais.
As
prticas
participativas
transformam-se em experincias pedaggicas que alteram valores e comportamentos,
com grande potencial de democratizao do Estado.
Avritzer afirma que os processos de aprendizagem coletiva necessitam estabilizar-se
em instituies (AVRITZER, 1994 apud TEIXEIRA, 2002, p. 37), uma complicada
pedagogia a prxis do fazer democrtico o que Avritzer identifica como gramtica.
Usando a interpretao do autor, pode-se inferir que as perdas para as interferncias
da poltica tradicional so minimizadas ou at bloqueadas, quando os avanos da
aprendizagem poltica se estabilizam em formas de institucionalizao legitimadas.
Tendo por base resultados de pesquisas feitas sobre a participao da sociedade civil
brasileira nos espaos pblicos, Dagnino (2002) demonstra que o processo de
construo democrtica no obedece a uma linearidade, pelo contrrio, contraditrio
e fragmentado, marcado por disputas e recuos.
O aumento da participao no suficiente para termos uma democracia de alta
intensidade, afirma Pereira (2007). No entendimento do autor, as diversas prticas
participativas demandam anlises, precisam ser investigados os processos de
motivao e a construo das preferncias dos indivduos em relao s definies
sobre polticas pblicas que afetam interesses particulares e a coletividade.
Entendendo que as especificidades das experincias municipais so reveladoras do que
foi construdo em termos de gesto e planejamento participativo das cidades e de
como essas singularidades compem uma totalidade, o estudo dessas prticas em
Belo Horizonte traz respostas interessantes ao conjunto das anlises.
A participao no planejamento urbano parte de um processo mais amplo de
construo da democracia, entendida e experimentada para alm das regras e
procedimentos, no apenas como frmula institucional normativa, mas como um
avano na consolidao de direitos, fundamentalmente o de participao e
deliberao, prticas novas e difceis de serem incorporadas na dinmica poltica da
vida social.
A dificuldade de efetivao das novas prticas polticas participativas se explica pela
predominncia de um modelo de democracia liberal, amplamente adotado nas
sociedades capitalistas e aplicado com perdas substanciais na realidade sociopoltica
latino-americana. O fato se explica em grande medida devido vigncia longa e por
vezes intermitente de regimes autoritrios no continente, alm da predominncia de
uma cultura poltica que historicamente excluiu parcelas significativas das sociedades
dos processos decisrios.
O caso brasileiro emblemtico. Afora os vinte e um anos representados pela
Ditadura Militar instaurada pelo golpe de 1964, a histria poltica da Repblica foi
marcada por formas de centralismo e de autoritarismo, destacando-se: a presena
militar na sua proclamao, a formalizao do modelo liberal elitista protagonizado
A famosa frase do republicano Aristides Lobo ilustra o envolvimento inicial do povo brasileiro
com a Repblica: O povo assistiu quilo bestializado, atnito, surpreso, sem conhecer o que
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Alfredo Bosi (1992) fala de um liberalismo oligrquico brasileiro presente desde o perodo
monrquico, atuando em defesa da abolio e da proclamao da Repblica. Um liberalismo
parcial e seletivo de uma elite que, no incio da Repblica, se misturava aos adeptos do
positivismo comtiano, defensores ps-1930 de um projeto de capitalismo para o pas.
Marilena Chau (2004) identifica populismo como um poder pensado e realizado sob a forma
da tutela e do favor, em que o governante detm o poder e o saber sobre o social e a lei,
privando os governados do conhecimento do mundo sociopoltico. No Brasil, o getulismo
representativo de uma fase ps-Repblica Velha. Capelato (1998) explica que, na Amrica Latina,
o fenmeno populista ocorre em funo da emergncia das classes populares no cenrio
poltico. E, ao tratar do tema pelo uso da propaganda, a autora mostra como a construo de
um imaginrio coletivo no Brasil nessa fase estabeleceu uma cultura poltica que redimensionou
o conceito de democracia para uma concepo particular de representao poltica e de
cidadania via controle ideolgico da imagem, dos discursos e das leis.
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o resgate do planejamento
especialmente no que diz
conhecimento aprofundado e
se refletir sobre como isso
certamente ser de natureza
No Brasil so 5.564 municpios, dentre os quais muitos possuem populao urbana mnima
como, por exemplo, Flor do Serto (SC) com apenas 195 habitantes e Nova Ramada (RS), sem
populao urbana (RODRIGUES, Arlete Moyss. Nota Tcnica sobre conceito e definio de
cidade. Ministrio das Cidades, 2004). Os municpios com menos de 5.000 habitantes
representam 21,45% do total do pas (GOMES; MAC DOWELL, 2000, p. 11).
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A cidade de Belo Horizonte citada por Costa (2008) como um exemplo de aplicao
da tomada de deciso participativa no mbito do planejamento urbano. A estrutura
participativa de planejamento urbano criada na capital mineira guarda um equilbrio
tenso entre os xitos alcanados nesse campo e as dificuldades inerentes
manuteno do projeto participativo frente aos apelos e foras que atuam na direo
do pragmatismo de resultados. Ao longo da exposio das caractersticas do
planejamento em Belo Horizonte, um conjunto de fatores ser apresentado como
inibidores dos avanos possveis na experincia de gesto e de planejamento
participativos adotados na cidade. As contradies perpassam as experincias porque
a realidade se faz assim, definida por mltiplas determinaes, e no caso de Belo
Horizonte envolve a grande contradio entre ordem e desordem trabalhada por
Topalov (1991). A cidade nasce moderna e planejada, mas j portadora dos elementos
que colocam em xeque a eficiente mensurao dos planos.
Ordem e desordem so categorias constitutivas do processo de formao da cidade
de Belo Horizonte e da expanso urbana experimentada pela capital mineira em seus
cento e quatorze anos de existncia. uma cidade que j nasceu moderna, planejada
pela Comisso Construtora da Nova Capital, coordenada por Aaro Reis, num projeto
que concebia o desenvolvimento da cidade do centro para a periferia. A ordem
pensada para a zona urbana circunscrita pela Avenida do Contorno foi quebrada
desde o incio pela forma como esse espao foi ocupado e devido ao descontrole da
expanso de sua periferia. Ordem e desordem nascem, portanto, juntas, ligando-se
num processo em que a proliferao e o adensamento de cafuas e barraces
constituir-se-o no contraponto mais visvel modernidade no desejada por seus
idealizadores (GOMES; LIMA, 1999, p. 122).
Com o processo de industrializao, a cidade expandiu-se na direo dos bairros
operrios, criou espaos residenciais e de lazer elitizados, alm do centro comercial
principal concebido em sua origem. Com o crescimento, surgiram subcentros
comerciais; ocorreu o adensamento de determinadas reas, o que progressivamente
ampliou os problemas habitacionais, fato que gerou a segregao do uso e ocupao
do espao urbano e a intensificao da ilegalidade. As caractersticas descritas
mostram que o planejamento e a ideia de modernizao no garantiram a ordem
imaginada para o crescimento e Belo Horizonte, a capital mineira, no fugiu regra
de desenvolver-se apresentando os problemas urbanos fundamentais prprios das
metrpoles brasileiras.
Costa (1994), ao analisar o problema habitacional em Belo Horizonte, mostra que os
anos de 1970 e 1980 foram de produo do espao metropolitano. Os anos
seguintes, no entanto, foram marcados pelo redesenho dessa espacialidade devido
definio de novas centralidades, verticalizao e adensamento.
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A capital mineira experimentou uma sucesso de planos desde a sua criao at ser
formulada a Lei Orgnica em vigor, e aprovada a legislao urbanstica representada
conjuntamente pelo Plano Diretor e pela Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do
Solo de 1996. Em sntese pode-se constatar, usando interpretaes de Mendona
(1999), a evidncia de uma nova concepo presente na elaborao desse Plano
Diretor, imbudo da diretriz mestra presente no artigo 183 da Constituio Federal, de
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade.
Lei n. 7165 de 27 de agosto de 1996. A anlise desta Lei, suas reformulaes e aspetos de
sua aplicao, bem como as condies de funcionamento do Conselho de Poltica Urbana,
sero tratados no decorrer do estudo nos captulos subsequentes.
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A sua composio de 16 membros efetivos e respectivos suplentes no paritria, dividindose em trs segmentos principais, quais sejam, o Executivo com 8 representantes, o Legislativo
com 2 e a sociedade civil com 6 representantes (esses distribudos de 2 em 2 entre os setores
tcnico, popular e empresarial) (PEREIRA, 2004, p. 7).
O COMPUR apenas deliberativo na hiptese prevista no inciso VII de seu regimento interno
(Inciso VII - deliberar, em nvel de recurso, nos processos administrativos de casos decorrentes
da aplicao da Lei do Plano Diretor ou da Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo).
Nas hipteses previstas nos incisos III e IV, as decises do COMPUR apenas tm validade aps
avaliao da Cmara Municipal, sendo transformadas em Lei.
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Concluses
Nossos resultados apontam para algumas consideraes sobre o desenho institucional
do COMPUR que delineiam seu desempenho e explicam sua legitimidade. Inicialmente,
foi importante descobrir na investigao os antecedentes do COMPUR, ou seja,
constatamos que o Conselho foi pensado durante a elaborao da Lei Orgnica e
posteriormente colocado em prtica na poca de elaborao do Plano Diretor como
uma comisso. Em ambas as situaes, o Estado e a sociedade civil estavam
presentes. Trata-se de informao importante, pois mostra que o Conselho como
espao pblico foi concebido e experimentado desde o incio em meio s prticas
democrticas, em momentos de interlocuo do Estado com a sociedade, uma
iniciativa assumida em conjunto. Essa construo, que se apresenta como parte do
percurso histrico do COMPUR, explica em parte a legitimidade do Conselho, sua
permanncia e aceitao pelos setores da sociedade civil e pelos poderes de Estado.
Acreditamos que o formato delineado e mantido para o Conselho apresenta-se como
o mais conveniente, principalmente para o poder pblico, por manter representao
que privilegia o Poder Executivo e sem autoridade deliberativa. Fica explcita a
condio imposta ao COMPUR, ao tornar-se a instncia responsvel por tratar de
temas extremamente tcnicos, justifica-se o controle do Poder Executivo, alm do fato
de, ao apresentar-se como espao de consulta, manter as decises no mbito dos
rgos de governo, no ameaando, inclusive, as funes do Poder Legislativo.
Importante avaliar tambm a aceitao tcita desse formato pela sociedade. A
existncia do Conselho h quatorze anos, sem alterao da sua estrutura, depois de
realizadas trs Conferncias de Poltica Urbana
Quanto ao planejamento urbano, os depoimentos e a documentao sinalizam para a
persistncia de problemas ainda no solucionados, tais como: a necessidade de
amadurecimento da proposta participativa dentro das estruturas de governo, o no
desenvolvimento eficaz das frmulas de descentralizao, as dificuldades de aplicao
de mecanismos intersetoriais. As interpretaes decorrentes da investigao
demonstram que as dificuldades do COMPUR em se situar na dinmica do
planejamento da cidade tm uma base estrutural, fato que afeta a relao do
Conselho com os rgos competentes da administrao municipal.
Estudos de caso como o realizado sobre a participao poltica na gesto e no
planejamento urbano de Belo Horizonte, mostram como existem limitaes e
dificuldades de consolidao de modelos democrticos. As concluses servem de
parmetro para a reformulao de prticas e tambm referenciam a anlise de outras
experincias, em um contexto de amadurecimento das institucionalidades criadas no
pas em prol da formulao e aplicao de uma proposta de desenvolvimento urbano,
aps os marcos legais estabelecidos pelos artigos constitucionais, sua regulamentao,
bem como a criao e atuao do Ministrio das Cidades e do Conselho Nacional
das Cidades.
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Abstract
A range of institutional changes happened during the democratic change in the
country. Among them the Law 10.257/2001 and the structures attached to the Ministry
of Cities are fundamental for city management and planning. The purpose of the
article is to present, using qualitative and quantitative methods, a brief view of a large
study about how the experience of Belo Horizonte participatory planning and
management is shown as an important aproach of how these new institutions are
processed locally.
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SANTOS
desafios
(orgs.) O
Salvador:
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Debates, Revista de Estudos Regionais e Urbanos, Ano XI, n. 34, p. 28-37.
Recebido em 16/02/2013.
Aceito em 13/11/2013.
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