CEEY Reporte Puebla Congreso Del Estado

Consejo Directivo
Dra. Amparo Espinosa Rugarca

Presidenta
Lic. Amparo Serrano Espinosa
Vice-Presidenta
Mtro. Julio Serrano Espinosa
Secretario
Sr. Manuel Serrano Espinosa
Tesorero
Dr. Enrique Crdenas
Director Ejecutivo
Dra. Vernica Malo Guzmn
Investigadora Principal
Mtra. Claudia Paola Debler Berentsen
Investigadora
Evala y Decide
Evaluaciones 2014
Serie: Evaluacin de leyes
Centro de Estudios Espinosa Yglesias, A.C.
ceey Editorial
Centro de Estudios Espinosa Yglesias, A.C.
Av. Insurgentes Sur 1871 piso 8
Col. Guadalupe Inn
C.P. 01020
Mxico, D.F.
www.ceey.org.mx
Impreso en Mxico
evaluacin del desempeo

sobre el tercer ao de sesiones
de la lviii legislatura del h. congreso
del estado de puebla
Proyecto Evala y Decide
PANEL DE EVALUADORES
Dra. Karina Mariela Ansolabehere Sesti

Mtra. Nisaly Brito Ramrez
Dr. Raymundo Miguel Campos Vzquez
Mtro. Leonardo Corro Fernndez
Dra. Gloria del Castillo Alemn
Dra. Isabel Davara Fernndez de Marcos
Mtro. Rodrigo Dez Gargari
Mtro. Lorenzo Gmez Morn
Lic. scar Gutirrez Parada
Dr. Juan Enrique Huerta Wong
Dr. lvaro Fernando Lpez Lara
Dra. Issa Luna Pla
Dra. Mara Marvn Laborde
Dr. Jos Antonio Meyer Rodrguez
Lic. Hayde Prez Garrido
Dr. Khemvirg Puente Martnez
Dr. Luis Raigosa Sotelo
Dr. Vctor Manuel Reynoso Angulo
Dr. Jess Rodrguez Zepeda
Dr. ngel Jos Trinidad Zaldvar
Lic. Lilia Mara Vlez Iglesias
Mtro. Jeffrey Allen Weldon Uitti
Moderador /Director General

Dr. Enrique Crdenas Snchez
Coordinadora:
Mtra. Claudia Paola Debler Berentsen
Investigadora del ceey
Equipo upaep- Puebla
Dr. Alfonso Mendoza Velzquez
Coordinador
Lic. Paola Fabre Miranda
Lic. Yessica Lara Torres
NDICE
RESUMEN EJECUTIVO | 7
I INTRODUCCIN | 13
II RESULTADOS | 17
a Evaluacin del desempeo institucional del tercer ao de sesiones
(2013) | 17
b Evaluacin de la actividad legislativa del tercer ao de sesiones (2013) | 25
1 Anlisis de iniciativas aprobadas en torno a la justicia social | 25
2 Anlisis de iniciativas aprobadas en torno a la transparencia y proteccin de datos personales | 40
3 Anlisis de iniciativas aprobadas en torno a la rendicin de cuentas y del
Congreso | 60
III EVALUADORES | 78
ANEXO 1 | 85
Documento metodolgico aplicado a la evaluacin de desempeo de la lviii Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla 2011- 2013
ANEXO 2 | 97
Opinin del Mtro. Rodrigo Dez Gargari sobre el papel del Congreso del Estado de
Puebla en los proyectos de inversin del Estado de Puebla. La necesaria colaboracin de poderes en materia de endeudamiento pblico.
RESUMEN EJECUTIVO
odo Congreso constituye, a la par del sufragio universal, los partidos polticos y
los procesos electorales, una de las variables ms importantes de una democracia. A travs de esta institucin se fortalece la democracia representativa, se equilibran los poderes y, en general, se desarrolla plenamente la poltica de un Estado a
travs de esta forma de gobierno.
Con esto en mente, y con base en la experiencia en la evaluacin de leyes y de desempeo de rganos, el Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey), decidi poner
al escrutinio de ms de 50 expertos reconocidos en su medio a saber, acadmicos,
consultores, ex funcionarios y miembros de organizaciones civiles, el actuar de la
lviii Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla 2011-2013 (Congreso).
Esta decisin no fue casual. Se origin de la alternancia poltica vivida en dicho
Estado a partir de las elecciones de 2010, y del inters del ceey por documentar y
evaluar cmo es que un reacomodo de esta naturaleza transforma no slo el orden
normativo de un estado, sino tambin la esfera de la actuacin de su Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo, de los partidos polticos y, desde luego, de la ciudadana
en su relacin con el poder.
Con base en una metodologa diseada por el ceey en 2011, misma que se
entreg previamente a los diputados y diputadas de dicha legislatura para evaluar
al Poder Legislativo del Estado de Puebla y a sus grupos parlamentarios,1 se logr
documentar y durante tres aos consecutivos, datos duros sobre grupos parlamentarios; facultades de control y vigilancia como control econmico, comparecencias de funcionarios pblicos y solicitudes de informacin, nombramientos
y ratificaciones; facultades electorales, ocursos, puntos de acuerdo y coaliciones
triunfadoras; asistencia al pleno y a votaciones; licencias; comisiones legislativas; cohesin y disciplina; interferencias y relacin de los legisladores con sus
distritos. Se elaboraron tres informes por ao.2 Posteriormente, los expertos re1
2
Se puede consultar la metodologa en el Anexo 1 del presente documento.

Dichos informes podrn consultarse en el portal electrnico del ceey, www.ceey.org.mx en
el apartado de polticas pblicas/ desempeo.
visaron, comentaron y evaluaron los informes, as como una seleccin de iniciativas aprobadas durante cada ao. La finalidad fue otorgar una calificacin
numrica a cada ao de sesiones y emitir recomendaciones puntuales a partir de
cada criterio evaluado.
Los tres ejercicios de evaluacin realizados resultaron particularmente productivos en trminos de medicin de transparencia y rendicin de cuentas. Presentan
adems a un Congreso desdibujado y con poca intervencin en las grandes decisiones polticas de su Estado.
En su primer ao de sesiones (2011), el Congreso obtuvo una calificacin global de desempeo de 6.3 en una escala de 0 a 10. Los expertos sealaron que, a
pesar de los grandes vacos de informacin encontrados en su portal electrnico
fuente primaria de toda informacin analizada y evaluada en trminos comparativos, sta se encontraba mejor organizada que en legislaturas anteriores y la
de otros congresos estatales. Tambin pudieron constatar que entre los grupos
parlamentarios existi una alta cohesin; sin embargo, no fue posible conocer
el contenido de los procesos legislativos, ni las deliberaciones de los diputados y
diputadas, tanto en Comisiones como en el Pleno, porque la totalidad de las actas,
minutas, dictmenes y versiones estenogrficas no se encontraba disponible. A
su vez, apreciaron que la gran mayora de las iniciativas legislativas presentadas
y aprobadas por el Pleno carecan de una correcta definicin del problema, de
propuestas especficas de alternativas y soluciones, de un uso lingstico simple
y claro y de una adecuada racionalidad econmica y ciudadana que permitiera su
instrumentacin y aplicacin.
Para el segundo ejercicio de evaluacin (2012), los expertos convocados calificaron al Congreso con un 6. Si bien reconocieron que en ese periodo se tom
con mayor seriedad su responsabilidad de transparentar su actuar y rendir cuentas a los ciudadanos, an se presentaron vacos importantes de informacin. Se
seal de nuevo que ante las deficiencias encontradas en las iniciativas legislativas presentadas y aprobadas en el Pleno, resultaba urgente que los legisladores
tomaran conciencia de lo importante que es formarse en temas relacionados con
la tcnica jurdica y con la lgica de elaboracin de polticas pblicas (establecimiento de relaciones causales entre problemas pblicos y ejes de intervencin
como soluciones).
La calificacin global de desempeo del tercer y ltimo ejercicio de evaluacin
(2013) y cuyos resultados se encuentran incluidos en el presente reporte de evaluacin, fue de 4.2 y se conform por los elementos mostrados en la tabla siguiente.
eval a y decide: evaluac ion e s 20 1 4
Evaluacin de Desempeo sobre el Tercer Ao de Sesiones de la lviii Legislatura

del H. Congreso del Estado de Puebla (2013)
aspectos a evaluar
ponderacin
calificacin
obtenida
Evaluacin del desempeo institucional

(Documento base: informes del tercer ao de sesiones)
50%
5.1
Evaluacin de la actividad legislativa

(Documentos base: iniciativas aprobadas)
50%
3.3
Calificacin final
100%
4.2
Evaluacin del Desempeo Institucional del Tercer Ao de Sesiones (2013)

criterio
ponderacin
calificacin
obtenida
Facultades de Control y Vigilancia
33%
4.7
Facultad Legislativa
33%
5.2
Facultad Representativa
33%
5.5
Calificacin final
100%
5.1
Evaluacin Legislativa del Tercer Ao de Sesiones (2013)

iniciativas aprobadas por tema
Justicia social
ponderacin
calificacin
obtenida
33%
1.7
Transparencia y Proteccin de Datos Personales
33%
2.8
Rendicin de cuentas
33%
5.4
Calificacin final
100%
3.3
El presente reporte de evaluacin da cuenta de un retroceso importante por parte

del Congreso con respecto a los dos aos previos evaluados, principalmente en lo
relativo a la transparencia y rendicin de cuentas. Lo anterior se vio reflejado en la
disminucin en el puntaje de la evaluacin.
Los panelistas hicieron notar que el esfuerzo realizado por la Unidad de Acceso
a la Informacin del Poder Legislativo a solicitud del Presidente de la Junta de
Gobierno y Coordinacin Poltica, Mario Gerardo Riestra Pia result positivo
nicamente para documentar el segundo ao de sesiones, pero no el tercero. En
este ejercicio de evaluacin no fue posible contar con gran parte de los dictmenes
de las iniciativas analizadas, tanto las aprobadas en Comisiones como las del Pleno
10
as como las votaciones, ya que no se encontraban en el portal electrnico cuando

se reuni el material para enviar a los evaluadores.3
Para muchos especialistas, esto se debe a que el personal adscrito a la Unidad
antes referida no actualiz los contenidos del portal electrnico una vez que la Legislatura termin su encargo. De hecho, los evaluadores consideraron un error el
que la nueva legislatura decidiera generar un portal electrnico distinto al anterior
y no considerara de utilidad poner al da la informacin que por ley tiene que ser
pblica, sin importar qu Legislatura la gener.
Al igual que los aos anteriores, el Congreso se neg a hacer pblicas las versiones estenogrficas y las actas de Comisiones y Comits, no obstante que el artculo
14, fraccin iii de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del
Estado de Puebla se los ordena.4
Al analizar las facultades de control y vigilancia del Congreso, se pudo constatar
que se dictaminaron las Cuentas Pblicas de los Poderes del Estado, de los Ayuntamientos y de los dems sujetos de revisin conforme lo establece la Constitucin
del Estado y la Ley Orgnica del propio Congreso, pero no fue posible conocer el
proceso deliberativo lo anterior al considerar los vacos de informacin en el portal electrnico. Por ello, no es posible afirmar que los legisladores realizaron un
escrupuloso estudio de cmo se gast el presupuesto, y si de ese estudio se pueden
exigir responsabilidades especficas. Esto es sustancialmente relevante porque el
Poder Legislativo se convierte en garante de la aplicacin de contribuciones justas,
cercanas a las necesidades de la sociedad y apegadas a los programas de gobierno.
Tambin se hizo notar que pareciera que las facultades de control y vigilancia
se ejercen slo a travs del dictamen de las Cuentas Pblicas, sin comprender que
se trata de potestades que deben ejercerse permanentemente a travs de las Comisiones Generales.
Los especialistas sealaron que dichas funciones son los principales supuestos
de la Divisin de Poderes y el sustento de un sistema de pesos y contrapesos. Su
ejercicio debe ser oportuno y operar sobre la base de una responsabilidad poltica
compartida. Para muchos, esta omisin slo puede interpretarse como un sometimiento del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo.
3
4
El tercer informe del ao de sesiones se termin de integrar en abril de 2014 y los paneles de
evaluacin fueron convocados a partir de julio del mismo ao, siete meses despus de haber
terminado lvii Legislatura, sujeta a evaluacin.
La fraccin del artculo referido seala que, adems de lo que seala el artculo 11 de dicha
Ley, el Poder Legislativo deber mantener actualizado su portal electrnico con informacin
relativa al orden del da, lista de asistencia, resultado de votaciones, actas y versiones estenogrficas de cada sesin de Pleno, as como las Comisiones Generales o Comits, salvo
que stas se juzguen secretas en trminos de lo establecido en la normativa aplicable.
11
Por tercer ao consecutivo, los panelistas evaluaron a un Congreso poco activo

tambin en la presentacin y aprobacin de leyes (facultad legislativa). Recordaron
que desde el primer ao evaluado, ha sido recurrente que sea el Poder Ejecutivo, y
no el Legislativo, el que presente mayor nmero de iniciativas y que adems tenga
un porcentaje ms alto de xito en su aprobacin. Nuevamente, se pudo constatar
que gran nmero de iniciativas presentadas por el gobernador fueron aprobadas sin
grandes cambios y en tiempo rcord tanto en Comisiones, como en el Pleno. Si se
compara con otras iniciativas presentadas por diputados en lo individual o grupos
parlamentarios, la diferencia es notoria.
En cuanto a la facultad representativa,5 se observ un gran consenso en las votaciones nominales. Para algunos especialistas, esto se traduce en una exhaustiva
labor de concertacin y una similitud de preferencias en los temas votados hasta el
momento argumento tambin utilizado por los diputados. Lo dicho da pie a una
alta cohesin de los grupos parlamentarios. Para otros, el consenso puede asociarse
con la falta de independencia del Poder Legislativo y con una afrenta en la divisin
de poderes, ya que fue difcil percibir con claridad las divisiones ideolgicas o la
divisin entre el gobierno y la oposicin en el Congreso.
La falta de informacin tambin tuvo peso importante en la evaluacin de esta
facultad. Si bien es cierto que los panelistas coincidieron en que esta funcin no
debiera ser sustantiva para los legisladores, en realidad, es la que ms impacto
visible tiene de cara a la ciudadana. De ah que gran parte de los diputados y diputadas establezcan oficinas de gestin en sus distritos. Por ley, los legisladores
estn obligados a presentar un informe anual en sus distritos y una memoria al
Congreso mismo cuando se abre cada periodo de sesiones.6 Los tres informes
de actividades de 2013 elaborados por el ceey dan cuenta del incumplimiento de
dichas obligaciones.
En este tercer ejercicio de evaluacin, con el fin de analizar la calidad legislativa
de las normas aprobadas, se pusieron a disposicin de los especialistas iniciativas
legislativas relacionadas con los temas de justicia social, en especfico el derecho a
la no discriminacin y la educacin inicial; transparencia y proteccin de datos; y
rendicin de cuentas.
Tras un minucioso anlisis, discusin y evaluacin de las mismas, coincidieron
en que gran parte de las iniciativas estudiadas y evaluadas carecen de un diagnstico
que permita describir la naturaleza y la magnitud de los problemas que se pretenden
atender con las reformas. Las exposiciones de motivos de las iniciativas evaluadas
5
6
En los reportes de evaluacin anteriores se denomin a esta facultad como la de gestin.

Artculo 43, fracciones v y xiii de la Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado Libre y
Soberano de Puebla.
no incluyen estadsticas que permitan conocer a fondo el tamao de la poblacin

objetivo, los retos particulares que enfrenta e informacin que permita saber si dicha poblacin fue consultada.
Por la falta de claridad en el objeto de las iniciativas, result imposible para los
especialistas encontrar en ellas justificaciones especficas de por qu era necesaria
la accin legislativa y por qu y en la mayora de los casos, resulta importante destinar recursos pblicos para garantizar su factibilidad, instrumentacin y aplicacin.
Tambin se constat que varias de las iniciativas evaluadas enfrentan visibles
problemas operativos, por lo que difcilmente lograrn resolver los problemas a los
que se hace referencia en su exposicin de motivos.
Finalmente, coincidieron los panelistas que estas deficiencias se habran podido subsanar si las actas, las versiones estenogrficas y los dictmenes de las Comisiones fueran pblicas, ya que se podra constatar a travs de la deliberaciones de
los diputados y diputadas cul es el espritu de la ley, y los argumentos que a favor o
en contra hicieron respecto a una determinacin.
Diciembre de 2014
i
INTRODUCCIN
esde el ao 2006, el Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey), ha realizado

diversas evaluaciones de iniciativas de reformas legislativas, mltiples polticas pblicas y diversas estructuras institucionales. El enfoque de estos ejercicios
ubica al ciudadano como justificacin y objetivo de la accin del Estado y autoridades locales, cuya obligacin reside en rendir cuentas ante sus representados.
El ceey asume como uno de sus objetivos centrales el coordinar las evaluaciones del desempeo y de la puesta en marcha de diversas acciones por parte del Estado Mexicano, as como de iniciativas de reformas legislativas, a travs de la convocatoria a paneles de expertos. Lo anterior desde una perspectiva ciudadana, esto
es, el ofrecer a la poblacin mexicana informacin que sustente su potencial comunicacin con los productores y ejecutores de las polticas pblicas para lograr que el
diseo, operacin y resultados de stas tengan ms solidez y efectividad.
As, el proyecto de evaluacin legislativa, de polticas pblicas y propuestas de
reforma, as como de desempeo gubernamental es un medio que utiliza el ceey
para cumplir su misin de fomentar la discusin seria de temas pblicos, evaluar
el desempeo de autoridades y promover polticas ms slidas y eficaces. Con lo
anterior, se busca presentar a la sociedad y a las propias autoridades, una evaluacin
objetiva que les permita tomar decisiones tanto de corte electoral, como de rediseo
y orientacin de la legislacin, las instituciones y las polticas mismas.
En este marco, el Centro, al considerar el momento histrico de alternancia
poltica vivido en el Estado de Puebla en las elecciones de 2010, resolvi poner al
escrutinio de paneles amplios, plurales e incluyentes, conformados por expertos reconocidos en su medio a saber, acadmicos, consultores, funcionarios y
miembros de organizaciones civiles el desempeo de la lviii Legislatura del H.
Congreso del Estado de Puebla 2011-2013 (Congreso), la cual entr en sesiones el
14 de enero de 2011.
Con base en la metodologa desarrollada por el ceey en 2009 para evaluar el
desempeo de la lx Legislatura del Congreso de la Unin (2006-2009), se plante un nuevo documento metodolgico, el cual fue presentado a los diputados del
14
Congreso de Puebla en marzo de 2011. Para integrar la informacin que sera utilizada por los evaluadores en su ejercicio deliberativo, el ceey firm un convenio de
colaboracin con acadmicos y alumnos de la Universidad Popular Autnoma del
Estado de Puebla (upaep), quienes se han encargado de la recoleccin y anlisis de
la informacin. sta se ha puesto a consideracin de la opinin pblica a travs de
los medios de comunicacin.
En consecuencia, el ceey ha podido documentar a travs de tres informes anuales, los tres aos de la legislatura antes sealada; en especfico lo relacionado con
tres de sus facultades: vigilancia y/o control, legislativa y representativa.
Este insumo ha sido indispensable para los expertos que durante estos tres aos
se han convocado para estudiar, discutir y evaluar el cumplimiento de dichas prerrogativas y tambin la calidad de algunas reformas legislativas que durante esos tres
aos fueron aprobadas por la Legislatura.
Como se dio a conocer a la opinin pblica del Estado de Puebla, la Legislatura
referida obtuvo en su primer ao de sesiones una calificacin global de 6.3 y en su
segundo ao de sesiones una calificacin global de 6. 7
El tercer y ltimo ejercicio de evaluacin de desempeo de la Legislatura que se
documenta en el presente texto comenz en julio de 2014. Adems de evaluar los
tres informes generados a lo largo de 2013, se hizo lo consecuente con las reformas
legislativas en torno a la justicia social, la transparencia, proteccin de datos personales y la rendicin de cuentas.
Como cada ao, el ceey se dio a la tarea de convocar a reconocidos especialistas
a nivel nacional gran parte de ellos tambin participaron en los otros dos ejercicios de evaluacin para analizar, discutir y posteriormente evaluar el material antes
referido. En dichos paneles participaron: Karina Mariela Ansolabehere Sesti, Nisaly
Brito Ramrez, Leonardo Corro Fernndez, Gloria del Castillo Alemn, Isabel Davara
Fernndez de Marcos, Lorenzo Gmez Morn, scar Gutirrez Parada, lvaro Fernando Lpez Lara, Issa Luna Pla, Mara Marvn Laborde, Jos Antonio Meyer Rodrguez, Hayde Prez Garrido, Khemvirg Puente Martnez, Luis Raigosa Sotelo, Vctor
Manuel Reynoso Angulo, Jess Rodrguez Zepeda, ngel Jos Trinidad Zaldvar, Lilia
Mara Vlez Iglesias, as como Jeffrey Allen Weldon Uitti; y aportaron comentarios
adicionales Raymundo Miguel Campos Vzquez y Juan Enrique Huerta Wong.
La calificacin final que dicho panel otorg al H. Congreso del Estado de Puebla
por su desempeo en el tercer ao de sesiones de la lviii Legislatura es de 4.2 en
una escala del 0 al 10, y se desglosa de la siguiente manera:
Los resultados de dichos ejercicios pueden ser consultados en el portal electrnico

www.ceey.org.mx en el apartado de Polticas Pblicas y sub-apartado de desempeo.
15
Evaluacin de Desempeo sobre el Tercer Ao de Sesiones de la lviii

Legislatura del H. Congreso del Estado de Puebla (2013)
aspectos a evaluar
ponderacin
calificacin
obtenida
Evaluacin del desempeo institucional

(Documentos base: informes del tercer ao de sesiones)
50%
5.1
Evaluacin de la actividad legislativa

(Documentos base: iniciativas aprobadas)
50%
3.3
Calificacin final
100%
4.2
Evaluacin de Desempeo Institucional del Tercer Ao de Sesiones (2013)

criterio
ponderacin
calificacin
obtenida
Facultad de Control y Vigilancia
33%
4.7
Facultad Legislativa
33%
5.2
Facultad Representativa
33%
5.5
Calificacin final
100%
5.1
Evaluacin Legislativa del Tercer Ao de Sesiones (2013)

iniciativas aprobadas por tema
ponderacin
calificacin
obtenida
Justicia social
33%
1.7
Transparencia y Proteccin de Datos Personales
33%
2.8
Rendicin de cuentas
33%
5.4
Calificacin final
100%
3.3
El presente texto contiene informacin relativa a los criterios evaluados; los comentarios especficos de los expertos por paneles, as como el desglose de las calificaciones; la sntesis curricular de los evaluadores participantes; el documento metodolgico aplicado a la evaluacin del desempeo de la lviii Legislatura del H.
Congreso del Estado de Puebla 2011-2013; y la opinin del Mtro. Rodrigo Dez Gargari sobre el papel del Congreso del Estado de Puebla en los proyectos de inversin
del Estado de Puebla, as como de la necesaria colaboracin de poderes en materia
de endeudamiento pblico.
II
RESULTADOS
a. EVALUACIN DEl DESEMPEO INSTITUCIONAL DEL tercer AO

DE SESIONES (2013)
criterio
pond.
calif.
comentarios
i. Facultades de
control y vigilancia
33%
4.7
Importantes
ii. Facultades
Legislativas
33%
5.2
Deficiencias
iii. Facultades de
Representacin /
Gestin
33%
5.5
Por
vacos de informacin que impiden

una exhaustiva revisin del cumplimiento de dichas
facultades.
Pocas comparecencias de funcionarios pblicos, lo
cual pone en riesgo el Sistema de Pesos y Contrapesos; adems muestra que el Poder Legislativo no ve
sus facultades de control y vigilancia como una de
las herramientas ms importantes de colaboracin.
en la informacin disponible, especialmente en lo que respecta a las versiones estenogrficas y actas de las Comisiones y Comits, as como los
dictmenes aprobados en ellas.
Por tercer ao consecutivo, el Poder Ejecutivo es el
principal iniciador de leyes y tiene mayor xito en la
aprobacin de stas si se le compara con las iniciativas presentadas por legisladores en lo individual o
como grupos parlamentarios.
tercer ao consecutivo se documenta una cohesin notable entre los grupos parlamentarios. Esto
no es necesariamente positivo en trminos de representacin y como contrapeso del Poder Ejecutivo.
Incumplimiento
de obligaciones relativas a la transparencia y rendicin de cuentas de cara al electorado

(informes y memorias).
Calificacin final
100%
5.1
18
Comentarios generales
Al abrir la mesa de discusin, los especialistas sealaron que result lamentable

que se haya documentado un claro retroceso en materia de desempeo del H. Congreso de Puebla durante el tercer ao de sesiones de su lviii Legislatura. Para documentar lo anterior, consideraron importante recordar que en el primer reporte
de evaluacin (2012), el panel calific su desempeo institucional con un 7.29, y
en el segundo ejercicio (2013) con un 6.57; calificaciones superiores a las de este
tercer ejercicio.
Subrayaron que esta disminucin en el puntaje de evaluacin resulta, principalmente, de la falta de informacin disponible en el portal electrnico del Congreso en lo que respecta a tres facultades evaluadas: vigilancia y control, legislativa y de gestin.
Tambin hicieron notar que el esfuerzo realizado por la Unidad de Acceso a la
Informacin del Poder Legislativo a solicitud del Presidente de la Junta de Gobierno y Coordinacin Poltica, Mario Gerardo Riestra Pia result positivo nicamente para documentar el segundo ao de sesiones, pero no el tercero. En el presente ejercicio de evaluacin no fue posible contar con gran parte de los dictmenes
de las iniciativas analizadas, tanto las aprobadas en Comisiones como las del Pleno,
as como las votaciones, ya que no se encontraban en el portal electrnico cuando
se reuni el material para enviar a los evaluadores.8
Para muchos especialistas, esto se debe a que el personal adscrito a la Unidad
antes referida, no actualiz los contenidos del portal electrnico una vez que la Legislatura termin su encargo. De hecho, los evaluadores consideraron un error el
que la nueva legislatura decidiera generar un portal electrnico distinto al anterior
y no considerara de utilidad poner al da la informacin que por ley tiene que ser
pblica, sin importar qu Legislatura la gener.
Comentarios Particulares
I. Facultades de control y vigilancia
As contestaron los especialistas a cuestionamientos especficos en torno a la facultad de control y vigilancia.

8
El tercer informe del ao de sesiones se termin de integrar en abril de 2014 y los paneles de
evaluacin fueron convocados a partir de julio del mismo ao, siete meses despus de que
termin la lvii Legislatura, sujeta a evaluacin.
19
criterio
comentario
Se encuentran disponibles
los documentos que acrediten
el trabajo del Congreso en materia presupuestal?
S. Fue posible conocer el Presupuesto de Egresos; incluso el
Cumpli el Congreso en
tiempo y forma con sus funciones presupuestales, segn
los plazos establecidos en la
Constitucin local?
S,
Se encuentran disponibles los

documentos que acrediten el
trabajo del Congreso al nombrar o ratificar funcionarios?
No.
Se encuentran disponibles
los documentos que acreditan el trabajo del Congreso al
llamar a comparecencia a funcionarios pblicos?
Parcialmente.
monto del mismo y la revisin de las Cuentas Pblicas de los

Ayuntamientos.
En esta facultad presupuestaria tambin puede incluirse la
aprobacin de la Ley de Ingresos y las reformas que se hicieron a sta, a las que tambin puede accederse a travs del
sitio web antes sealado, especialmente en un baner relativo
a la Auditora Estatal.
ya que de conformidad con el artculo 50 de la Constitucin Poltica del Estado, puede aprobar el presupuesto hasta
el da 15 de diciembre y en 2013, se aprobaron durante el mes
de julio.
No son pblicas las deliberaciones, como tampoco los
son los documentos oficiales que acreditan la elegibilidad
de los funcionarios designados en Comisiones en torno al
nombramiento de ciudadanos electos para participar en el
Consejo Consultivo de la Comisin de Derechos Humanos
del Estado de Puebla.
Se tienen documentados slo las comparecencias de funcionarios del gabinete del Gobernador en
torno a su informe anual de labores. Este ejercicio slo se
realiz en el primer periodo ordinario de sesiones del tercer
ao. No se tiene conocimiento de otras comparecencias a lo
largo del ao.
No todas las comparecencias realizadas ante el Pleno estn
documentadas en versiones estenogrficas.
No
hay informacin sobre las comparecencias que tuvieron

lugar ante Comisiones, ya que no existen actas o versiones
estenogrficas.
Si bien es cierto que el Congreso procedi a dictaminar durante el tercer ao cada

una de las Cuentas Pblicas de los Poderes del Estado, de los Ayuntamientos y dems sujetos de revisin con el apoyo de la Auditora Superior del Estado,9 no fue
posible conocer dicho proceso deliberativo y por ello el panel no pudo evaluar si los
9
Como lo regula el artculo 50 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de

Puebla.
20
legisladores realizaron un escrupuloso estudio de cmo se gast el presupuesto, y

si de ese estudio se pueden exigir responsabilidades especficas. Esto es sustancialmente relevante porque el Poder Legislativo se convierte en garante de la aplicacin
de contribuciones justas, cercanas a las necesidades de la sociedad y apegadas a los
programas de gobierno.
A diferencia del dictamen de las Cuentas Pblicas, que slo se realiza en el segundo periodo ordinario de sesiones de cada ao, la funcin de control, en opinin
de los especialistas, debe ser una funcin permanente, realizada principalmente por
las Comisiones Generales. Por consiguiente, les pareci reprobable que slo se pudieran documentar cinco comparecencias de funcionarios pblicos en todo el ao
2013, relacionadas con el informe anual presentado por el Gobernador.10
Los especialistas sealaron que la funcin de control es uno de los principales
supuestos de la Divisin de Poderes y el sustento de un sistema de pesos y contrapesos. Su ejercicio debe ser oportuno y operar sobre la base de una responsabilidad
poltica compartida. Para muchos, esta omisin slo puede interpretarse como un
sometimiento del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo.
Al igual que en los aos anteriores, el panel no tuvo acceso a las versiones estenogrficas de las Comisiones, tanto Generales como Transitorias. No pudieron conocer
los trabajos, deliberaciones, debates y comparecencias de los legisladores en relacin
con temas de gran importancia; a saber, los convenios que presenta el Ejecutivo para
autorizacin del Congreso en torno a los lmites del Estado o en relacin a la Administracin Pblica; las operaciones de financiamiento del Estado o de los Municipios; las
propuestas de ternas para Magistrados del Tribunal Superior de Justicia y del Tribunal
Electoral del Estado; las solicitudes de informacin o documentacin hechas por los
Presidentes de las Comisiones a los titulares de las Dependencias, Entidades de los
Poderes Ejecutivo y Judicial, as como de los Ayuntamientos del Estado en torno al
ramo o al rea de trabajo correspondiente; entre otros.
Tras el anlisis de una muestra de versiones estenogrficas de las sesiones en
Pleno, el panel encontr una significativa carencia discursiva en las deliberaciones
de los diputados y diputadas, ya que sus rplicas rara vez estn documentadas en
estadsticas oficiales, documentos acadmicos, consultas o foros ciudadanos, estudios comparados, etc.
10 Segn el informe del primer periodo de sesiones elaborado por el ceey, en el mes de febrero
de 2013 comparecieron: Fernando Luis Manzanilla Prieto, Secretario General de Gobierno;
Vctor Antonio Carranc Bouget, Procurador General de Justicia; Zeferino Juan Snchez Zarza,
encargado del despacho de la Secretara de Seguridad Pblica; Roberto Juan Moya Clemente,
Secretario de Finanzas; y Luis Maldonado Venegas, Secretario de Educacin Pblica. Tambin
se encontraron registros sin comparecencias en comisiones de las siguientes dependencias:
Transportes, Unidades de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, Desarrollo Social y Salud.
21
Reiteraron que es indispensable la definicin de una agenda legislativa por cada

periodo de sesiones y no slo por el periodo de toda la Legislatura, con el fin de
ordenar el proceso parlamentario. Lo anterior permitira una mejor planeacin del
trabajo legislativo y un seguimiento ms puntual por parte de la ciudadana.
II. Facultad legislativa
As contestaron los especialistas a cuestionamientos especficos en torno a la facultad legislativa.

criterio
comentario
Est debidamente documentado el funcionamiento

del Congreso Local en cuanto
a sus facultades legislativas?
Se encuentran las atribuciones de las Comisiones lo suficientemente distinguidas

para justificar su existencia?
Al
La funcin legislativa est parcialmente documentada, y se

detect un retroceso en cuanto los avances obtenidos en el segundo ejercicio de evaluacin.
Es posible conocer gran parte de las iniciativas, pero no la
discusin de los dictmenes en el Pleno ya que las versiones
estenogrficas son escuetas.
No es posible conocer las deliberaciones al interior de Comisiones y Comits.
No es posible tampoco conocer las comunicaciones de las Comisiones con otros rganos o con otros actores externos.
En muchos casos, a diferencia del segundo ao de sesiones,
no fue posible consultar los dictmenes de las Comisiones, e
inclusive los dictmenes aprobados en Pleno.
No se logr determinar qu rgano se hace responsable de verificar la publicacin de las reformas en el Peridico Oficial y
si el texto publicado corresponde al texto aprobado en Pleno.
igual que en aos anteriores, aun al aceptar que las atribuciones de las comisiones estn suficientemente distinguidas,
no es conveniente que sean tantas, ya que eso debilita de manera sustantiva el trabajo de las mismas. Si a las comisiones
generales se suman las especiales, el Congreso contar con
una comisin por legislador.
22
Est debidamente documentado el funcionamiento

del Congreso Local en cuanto
a sus comisiones legislativas?
No, el trabajo en comisiones es una de las partes menos docu-
Considera que las iniciativas que fueron aprobadas

tuvieron un tiempo adecuado para su discusin?
Como no se conocen los contenidos de las deliberaciones, los
En general, considera productiva esta Legislatura?
No,
mentadas del proceso legislativo. Es necesario hacer pblicas

las actas de todas las comisiones con el fin de conocer los posicionamientos de los legisladores con relacin a la iniciativa
que se dictamina.
Lo anterior en torno al proceso legislativo; pero tampoco hay
documentacin sobre la funcin de control que debe desarrollar el Congreso a travs de sus Comisiones.
panelistas consideraron difcil determinar si fueron aprobadas en un tiempo adecuado.
ya que la gran mayora de las iniciativas fueron presentadas por el Poder Ejecutivo y no por legisladores en lo particular o grupos parlamentarios.
La tasa de xito de aprobacin de iniciativas fue ms alta para
las del Poder Ejecutivo, que las del Poder Legislativo.
La cohesin legislativa es alta, pero no necesariamente positiva, en trminos de productividad del Congreso.
Se detect un retroceso en trminos de los avances documentados durante el segundo ao de sesiones del Congreso en el
reporte de evaluacin pasado.
Persisten los casos de opacidad, lo cual tiene impacto directo
en la calidad del trabajo parlamentario.
Por tercer ao consecutivo, los panelistas evaluaron a un Congreso poco activo en lo

que respecta a la funcin de control, pero tambin en la presentacin y aprobacin
de leyes. Recordaron que desde el primer ao evaluado, ha sido recurrente que sea
el Poder Ejecutivo, y no el Legislativo, el que presente mayor nmero de iniciativas
y que adems tenga un porcentaje ms alto de xito en su aprobacin. Nuevamente
se pudo constatar que gran nmero de iniciativas presentadas por el gobernador,
fueron aprobadas sin grandes cambios y en tiempo rcord tanto en Comisiones,
como en el Pleno. Si se compara con otras iniciativas presentadas por diputados en
lo individual o grupos parlamentarios, la diferencia es notoria.
Tambin result relevante sealar que desde el primer ao de sesiones evaluado,
el Congreso se neg a hacer pblicas las versiones estenogrficas y las actas de Comisiones y Comits, no obstante que el artculo 14, fraccin iii de la Ley de Transpa-
23
rencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Puebla se los ordena.11

Lo anterior result un obstculo para la evaluacin del desempeo de los legisladores y de los grupos parlamentarios, ya que no fue posible conocer el contenido
de las deliberaciones hechas al interior las Comisiones y Comits.
Los evaluadores reconocieron que la Junta de Gobierno y Coordinacin Poltica, por conducto de su Presidente, gir instrucciones para mantener el portal
electrnico actualizado con informacin relevante a esta funcin, pero el esfuerzo
disminuy en el segundo semestre del ao, por lo cual no fue posible documentar
buena parte de las iniciativas analizadas por los diferentes paneles en el presente
ejercicio de evaluacin.
III. Facultad representativa

criterio
comentario
Se comport el pri de manera cohesiva?
S,
Se comport la coalicin pan-prd-panalConvergencia de manera cohesiva?
S,
Se comport el pvem de manera cohesiva?
S,
Los legisladores y los grupos parlamentarios respetaron la normatividad interna del

Congreso durante las sesiones de Pleno?
S,
Considera que los legisladores asistieron

regularmente a las sesiones?
S,
aunque se consider que la elevada cohesin podra indicar falta de independencia del
legislativo.
legislativo.
legislativo.
ya que no se documentaron interferencias.
Esto puede ser resultado de la alta cohesin documentada anteriormente.
aunque habra sido indispensable conocer
el seguimiento de las sanciones aplicadas en
caso de retrasos y faltas injustificadas.
11 La fraccin del artculo referido seala que, adems de lo que seala el artculo 11 de dicha
Ley, el Poder Legislativo deber mantener actualizado su portal electrnico con informacin
relativa al orden del da, lista de asistencia, resultado de votaciones, actas y versiones estenogrficas de cada sesin de Pleno, as como las Comisiones Generales o Comits, salvo
que estas se juzguen secretas en trminos de lo establecido en la normativa aplicable.
24
Considera que los legisladores han dado

cumplimiento a las obligaciones que establece la Ley Orgnica en materia de informacin sobre sus actividades?
No,
existe informacin suficiente para corroborar que todos los diputados elegidos por el
principio de mayora hayan presentado informes anuales de sus actividades en sus distritos
y que la totalidad de los diputados haya entregado tres memorias anuales al Pleno, los informes dan cuenta de ello.
En cuanto a la facultad representativa, cabe sealar que en el panel se consideraron tres dimensiones: la conformacin de las coaliciones legislativas triunfadoras, la cohesin y disciplina de los partidos y el vnculo con los electores en sus
distritos.
Al igual que en los dos ltimos ejercicios de evaluacin, se observ un gran
consenso en las votaciones nominales. Para algunos especialistas, esto se traduce en una exhaustiva labor de concertacin y una similitud de preferencias en
los temas votados hasta el momento argumento tambin utilizado por los diputados. Lo dicho da pie a una alta cohesin de los grupos parlamentarios. Para
otros, el consenso puede asociarse con la falta de independencia del Poder Legislativo y con una afrenta en la divisin de poderes, ya que fue difcil percibir con
claridad las divisiones ideolgicas o la divisin entre el gobierno y la oposicin
en el Congreso.
Nuevamente se pudo constatar una ausencia de interferencias durante las sesiones, lo cual puede deberse a la elevada cohesin documentada.12
La falta de informacin tambin tuvo peso importante en la evaluacin de la
facultad de representacin. Si bien es cierto que los panelistas coincidieron en que
esta funcin no debiera ser sustantiva para los legisladores, en la realidad es la que
ms impacto visible tiene de cara a la ciudadana; de ah que gran parte de los diputados y diputadas establezcan oficinas de gestin en sus distritos. Por ley, los
legisladores estn obligados a presentar un informe anual en sus Distritos y una
memoria al Congreso mismo cuando se abre cada periodo de sesiones.13 Los tres
informes de actividades de 2013 elaborados por el ceey dan cuenta del incumplimiento de dichas obligaciones.
12 Todo acto u omisin que obstruya al rgano legislativo en el cumplimiento de sus funciones
o que impida a uno de sus integrantes a cumplirlas.
13 Artculo 43, fracciones v y xiii de la Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado Libre y
Soberano de Puebla.
25
b. EVALUACIN DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA

I. Anlisis de iniciativas aprobadas en torno a la justicia social
En el presente ejercicio se tomaron como base las siguientes iniciativas de ley aprobadas durante el tercer ao de sesiones.
Calificacin Global
iniciativa
ponderacin calificacin
1. Decreto que expide la Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminacin del Estado Libre y Soberano de Puebla
40%
0.9
2. Decreto por el que se reforma el artculo 49 de la Ley de la

Educacin del Estado de Puebla
20%
3.8
3. Decreto por el que se expide la Ley de Educacin Inicial del

Estado Libre y Soberano de Puebla
40%
1.4
100%
1.7
1. Decreto que expide la Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminacin del Estado
Libre y Soberano de Puebla
Resumen: Tiene por objeto prevenir y eliminar todas las formas de discriminacin que se
ejerzan contra cualquier persona en trminos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.
**
*
*
*
*
Fecha de presentacin de iniciativa: 28 de septiembre de 2012

Fecha de aprobacin en las Comisiones unidas de Gobernacin y Puntos Constitucionales y
Comisin de Derechos Humanos: No disponible
Fecha de aprobacin en Pleno: No disponible
Estatus: Aprobado, no obstante que el portal electrnico del Congreso seala que se encuentra en Trmite.
Disponibilidad de documentos relacionados: slo la iniciativa presentada por el Diputado
Jos Juan Espinosa Torres
**Fuente de la informacin: Portal electrnico del Congreso de Puebla: http://congresopuebla.gob.mx/index.

php?option=com_k2&view=itemlist&task=filter&ftitle=&searchword2=28%2F09%2F2012&searchword18=&search
word3=&searchword14=&searchword7=&searchword9=&searchword16=&searchword8=&noresult=Verifica+la+orto
graf%C3%ADa+y+las+opciones+que+seleccionaste+para+poder+obtener+resultados&restrict=1&restmode=0&rest
cat=3&restsub=0&ordering=1&ordering_default=2&orderby=&orderto=desc&ordering_extra=1&Itemid=551&page_
heading=Buscar+Iniciativas
ltima consulta realizada el 15 de octubre de 2014
26
criterio
1. Definicin del
Problema
pond. calif. comentarios

14%
2.4
No
se describe adecuadamente la naturaleza y la

magnitud de los problemas que enfrenta el Estado de Puebla relacionados con el fenmeno de la
discriminacin, ni sus principales causas o grupos
discriminados.
Falta correspondencia entre la definicin del problema y el diseo de la norma, lo cual sugiere que
la legislacin no aporta a la solucin del problema.
No existe claridad en el concepto discriminacin
que se utiliza en la norma y su relacin con el derecho fundamental a la igualdad.
No
identifica los grupos a los que afectar la norma y lo bsico de su dinmica social.
No es posible determinar si se llev a cabo una
consulta con las principales partes interesadas y
con especialistas en la materia.
No se considera necesaria la creacin de un rgano
eficaz con recursos suficientes garante de la norma,
lo que hace inviable llevar a cabo poltica pblica efectiva en esta materia en el Estado de Puebla.
2. Alternativas y
soluciones propuestas
14%
0.8
No consideran experiencias anlogas a nivel federal
o en otras entidades federativas que les permitan

conocer las prcticas ms exitosas en trminos de
garantizar el derecho a la no discriminacin.
Con base en lo anterior, y a falta de definicin del
problema, no es posible determinar si la propuesta de ley es la mejor respuesta disponible o la ms
pertinente, considerando las necesidades del estado y su poblacin.
No
hay una justificacin especfica de la accin

legislativa.
No se definen bien los objetivos y efectos esperados de la Ley.
Se presenta una propuesta de rgano garante que
es inoperante y que no garantiza en lo absoluto el
derecho que se pretende garantizar.
27
No se considera adecuada la amplitud de la regula-
cin de la ley sugerida y aprobada.

3. Aspectos legales
14%
0.8
La
legislacin no considera la reforma constitucional en materia de derechos humanos, ni rescata los preceptos contenidos en los tratados internacionales suscritos por Mxico en materia de no
discriminacin.
No se establecen las bases necesarias para garantizar aspectos fundamentales del derecho a la no
discriminacin, principalmente por la debilidad de
su rgano garante.
No hay referencia a otros ordenamientos jurdicos
nacionales en la materia.
El
ttulo de la ley no guarda relacin alguna con el

contenido de la misma, ya que en los trminos en
que ha sido aprobada la ley, difcilmente se prevendr la discriminacin y ser imposible eliminarla.
Es indispensable rescatar de la iniciativa original el
tratamiento especfico que se le hace a los diversos
grupos discriminados.
No se hace referencia a la necesidad de crear un
andamiaje institucional (leyes orgnicas para los
comits o programa estatal) para garantizar el derecho a la no discriminacin.
4. Cuestiones lingsticas: simplicidad, claridad, accesibilidad
14%
1.4
El
texto no es claro, ya que contiene inconsistencias en el tratamiento de los conceptos.

Define de manera incorrecta conceptos que ya
han sido definidos por la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos y por los Tratados
internacionales.
Contempla
varias manifestaciones de discriminacin (sexo, preferencia sexual, edad, etc.) ms no

rasgos del problema. Esto ltimo es esencial para
un diseo de leyes/normas pertinentes.
Ausencia de ejes que orienten en su conjunto a la
Ley; de ah la necesidad de reforzar o construir la
perspectiva en Derechos Humanos.
28
La ley contiene artculos y disposiciones redundantes.

Se elaboran nuevas definiciones, que adems de im-
precisas, buscan delimitar conceptos ya delimitados

tanto a nivel nacional, como a nivel internacional.
Falta claridad en las definiciones; tal es el caso de
la definicin de discriminacin que hace referencia a los efectos de la discriminacin, pero no
establece qu es la discriminacin.
No es accesible, ya que no se tiene informacin de
que haya sido conocida ampliamente y fue comentada por los interesados oportunamente.
5. Racionalidad econmica de la legislacin
14%
No
se explicita o al menos se infiere una apreciacin correcta del grado de impacto (positivo o negativo) de la implementacin de la ley.
No
hace un correcto balance general de costos (de

cumplimiento, administrativos, presupuestales) y
beneficios que la legislacin puede arrojar.
No se presenta una ponderacin de los efectos a
corto, mediano y largo plazo.
No hace un anlisis respecto a cmo la implementacin de la norma disminuir el nmero de
casos de discriminacin por parte de los entes
gubernamentales.
No hace referencia a si existen recursos suficientes
para implementar la regulacin y garantizar el derecho a la no discriminacin.
La creacin de Comits en las dependencias en vez
de un Consejo Estatal, como lo sugiere la iniciativa
original, claramente responde a una insuficiencia
presupuestal que pone en riesgo el cumplimiento
del objetivo principal de la ley.
6. Factibilidad, instrumentacin y aplicacin
14%
0.8
No
se justifica plenamente por qu se crean Comits en las dependencias y no un solo Consejo Estatal que sea un robusto y autnomo garante del
derecho a la no discriminacin.
No se incluyen disposiciones de control, ni los medios para asegurar su cumplimiento.
29
Se
considera una ley sin dientes es decir, sin

recursos coercitivos efectivos, que dejar impune los casos de discriminacin en el Estado.
No se fijan tiempos de implementacin, ni existe
una apreciacin de requerimientos presupuestales, de infraestructura fsica y humana, as como
esquemas mnimos administrativos.
7. Racionalidad
ciudadana
14%
0.2
Claro
desconocimiento (en algunos casos desprecio) de la realidad que viven las vctimas de discriminacin en el Estado de Puebla.
No especifica cmo es que se verificar que la regulacin se observe.
No
se consideran sanciones en caso de incumplimiento de los Comits en su calidad de rganos

garantes.
No se relaciona con polticas pblicas especficas.
No queda claro para el ciudadano en qu consiste
su derecho a la no discriminacin, ante quin lo
exige, cul es el procedimiento para exigir el cumplimiento ya que no es claro, no es fcil de identificar, no es accesible, ni de tramitacin expedita.
No se establece con claridad un mecanismo para
presentar inconformidades, ya que se pretende
que sea la Comisin de Derechos Humanos del Estado de Puebla el rgano revisor, en vez de crear un
rgano autnomo a los entes pblicos.
Calificacin final
100%
0.9
En opinin de los expertos, la presente iniciativa aprobada carece de un trabajo parlamentario serio, una falta de contextualizacin y una nula identificacin de polticas pblicas posibles a partir de su aprobacin. Lo anterior resulta preocupante, ya
que este ordenamiento jurdico busca hacer frente a la discriminacin; una prctica
cotidiana que se traduce en la prdida de derechos y la desigualdad para acceder a
ellos por miles de personas en el Estado de Puebla.
Coincidieron en que falt disposicin del propio Congreso de plantear el derecho a la no discriminacin como un derecho humano, efectivamente exigible y no
sujeto a la voluntad de los entes pblicos y a su disponibilidad presupuestaria. Claro ejemplo de ello, es que si bien la iniciativa consideraba la creacin de un rgano
descentralizado, con personalidad jurdica y con patrimonio propio denominado
30
Consejo Estatal para Prevenir la Discriminacin, la ley aprobada slo considera la

creacin de Comits adscritos a cada ente pblico que, segn el presupuesto asignado, conocern y atendern los asuntos relacionados con la prevencin y la eliminacin de la discriminacin.
Con base en la experiencia a nivel federal con la creacin del Consejo Nacional
para Prevenir la Discriminacin (conapred) y la creacin de los consejos estatales
en varias entidades federativas, los especialistas sealaron que sin una institucin
garante robusta en el estado, su modelo ser un fracaso y quedarn en estado de indefensin los ciudadanos. Ellos no sabrn en dnde presentar sus quejas o bien, no
se sentirn con la confianza de presentarlas ante el mismo ente que los discrimin.
Para la gran mayora de los expertos, la legislacin aprobada lejos de cumplir
con estndares mnimos que denoten intencin de su ejercicio, slo muestra que
en el estado se tiene una ley en la materia. Lo anterior resultar en que el problema
que se plantea tanto en la iniciativa, como en la ley aprobada, quedar sin atencin.
Inclusive, hubo un panelista que seal que la ley, en los trminos en que fue
aprobada, no es slo una simulacin, sino la institucionalizacin de la discriminacin en el Estado de Puebla. En su opinin, una ley tan pobre de contenido y difcilmente exigible, da luz verde a los entes pblicos para que en absoluta impunidad
discriminen, especialmente a nivel municipal.
La decisin de abandonar la creacin de un Consejo Estatal, en opinin de varios especialistas, fue un error y habra bastado con conocer las experiencias vividas
en otras entidades federativas para saberlo. La aprobacin de una ley con estas caractersticas significa un paso atrs en la agenda poltica antidiscriminatoria a nivel
nacional, y ni siquiera fue posible constatar que el autor de la iniciativa original, el
Diputado Jos Juan Espinosa Torres, subiera a tribuna y defendiera su postura.
Otro de los aspectos que preocup a los panelistas fue el hecho de que ni la iniciativa ni la ley tienen una mirada clara una reflexin sobre lo que significan los
derechos humanos, y en especfico la igualdad. Coincidieron en que los legisladores
si bien no estn obligados a conocer dicho marco conceptual, s lo estn a consultar
a los especialistas cuando se discuten leyes que requieren marcos analticos slidos.
La importancia de conocer y distinguir los conceptos de derechos humanos e igualdad guarda una estrecha relacin con el diseo de las polticas pblicas orientadas
a aminorar el problema de la discriminacin.
Para ejemplificar lo anterior, un especialista coment que se registran inconsistencias entre las definiciones de derechos humanos, igualdad y discriminacin,
as como en la forma de plantear las soluciones. La inconsistencia radica en que se
da por sentado que existe una relacin de causalidad lineal entre discriminacin y
acceso a derechos, cuando en realidad la situacin es ms compleja. Primero, es
necesario construir condiciones de igualdad para asegurar el acceso a derechos hu-
31
manos y uno entre otros obstculos es la discriminacin. As, las polticas pblicas
deberan tener un horizonte ms amplio hacia la bsqueda de la igualdad y no solamente considerar que el cumplimiento de derechos garantiza la no discriminacin.
Cuando en esta ley se define el sentido de las polticas pblicas, la definicin de derechos e igualdad pierden su contenido: se habla de que las polticas deben atender
las demandas o necesidades econmicas, polticas, sociales y culturales entre otras,
de las personas en situacin de discriminacin. Esto es, los derechos humanos y
la igualdad son ms que necesidades econmicas, polticas, etc. La igualdad es una
condicin necesaria para la no discriminacin; si hay igualdad hay acceso a derechos y si hay acceso a derechos se favorecer la no discriminacin.
Para gran parte de los especialistas, se trata de una legislacin que asume que
son los ciudadanos quienes tienen que ajustarse a lo que establece la ley, o lo que
puede o quiere darle el estado y no al revs. Lo anterior se traduce en una norma ajena a las necesidades de la ciudadana y por ello una norma que claramente fracasar.
Asimismo se hizo notar en las sesiones de evaluacin que no fue posible identificar
si se consult a la poblacin o por lo menos a los especialistas o si la Comisin
revisora hizo lo propio, para elaborar el dictamen de ley que posteriormente fue votado por unanimidad por el Pleno y que, dicho sea de paso, no estaba disponible en
el portal electrnico del Congreso para ser revisado.
Todo lo anterior queda reflejado en la calificacin ms baja que cualquier panel
coordinado por el Centro de Estudios Espinosa Yglesias ha otorgado a reformas legislativas, tanto a nivel nacional, como a nivel local, desde su creacin en 2005.
No obstante el desnimo generalizado del panel, hubo especialistas que sealaron que an con las debilidades ya sealadas, resulta positivo que el Estado de
Puebla cuente con un precedente jurdico en la materia, pero que es necesario que
la siguiente Legislatura revise a conciencia la ley y la reforme para que los poblanos
cuenten con un rgano garante de su derecho a la no discriminacin, derecho fundamental consagrado tanto en el artculo 11 de la Constitucin de Puebla, como en
el artculo 1 de la Constitucin Federal.
2. Decreto por el que se reforma el artculo 49 de la Ley de la Educacin del Estado

de Puebla*
Resumen: La presente iniciativa tiene como objetivo establecer normas que adecuen, supervisen y controlen la educacin de la Educacin Inicial; brindando de esta manera atencin ptima
a todos los menores de la entidad.
**
* Fecha de presentacin de iniciativa: 25 de julio de 2013

* Fecha
de aprobacin en las Comisiones unidas de Gobernacin y Puntos Constitucionales y
32
Comisin de Educacin y Cultura: 30 de julio de 2013

* Fecha de aprobacin en Pleno: 31 de julio de 2013
* Estatus: Aprobado
* Disponibilidad de documentos relacionados: slo la iniciativa presentada por la Diputada Denisse Ortiz Prez, en representacin de los diputados del Grupo Legislativo del pan
criterio
1. Definicin del
Problema
20%
3.2
No
2. Alternativas y
20%
1.6
No se incluye una justificacin especfica de la accin
se describe adecuadamente la naturaleza y la

magnitud de los problemas que enfrenta la poblacin objetivo de esta ley en el Estado de Puebla.
No existe una determinacin que permita relacionar las metas con los medios.
No fue posible saber si se consult a las principales
partes interesadas y si por ello una reforma de esta
naturaleza tendr influencia real.
legislativa estatal a partir de datos duros del Estado.
quedan claros los objetivos y efectos esperados
con la entrada en vigor de esta reforma.
Se desconoce si se analizaron otras opciones para
atender el mismo problema y si se habra podido
atender con otros instrumentos.
No se retoman enfoques o polticas aplicadas exitosamente en circunstancias anlogas.
No es posible saber si con la reforma se reducirn
satisfactoriamente los efectos colaterales.
No se considera que la amplitud de la reforma sea la
adecuada.
No
3. Aspectos legales
20%
6.4
Se
desconoce si existe congruencia de la reforma

planteada con el contenido del plan sectorial de
Educacin del Estado de Puebla.
33
Tampoco
se sabe si se identifican ordenamientos

relacionados con la propuesta.
No se consideran reglas de transicin.
4. Cuestiones lingsticas: simplicidad,
claridad, accesibilidad
20%
7. Racionalidad ciudadana
20%
Calificacin final
100%
7.2
El texto es claro y explcito.

No
es posible saber si la reforma fue conocida ampliamente y de manera oportuna estuvo al alcance
de los interesados.
0.4
No explicita, ni siquiera infiere una apreciacin co-
rrecta del problema que enfrenta la poblacin objetivo y el grado de impacto (positivo o negativo) que
tendr la reforma.
No se especifica cmo es que se verifica que la regulacin se observe.
No seala cmo es que se podr exigir su cumplimiento.
3.8
* Para el anlisis, discusin y evaluacin de la presente reforma al artculo 49 de la Ley de Educacin del Estado de
Puebla, los especialistas consideraron que no le aplican los criterios de Racionalidad Econmica y Factibilidad, Instrumentacin y Aplicacin, por lo que se ajusta la ponderacin de los dems criterios considerados en la metodologa
de evaluacin de leyes del ceey.
Para los integrantes del panel, la reforma al artculo 49 de la Ley de Educacin del
Estado de Puebla no es menor, ya que de ella emana una ley que busca regular la
educacin de un sector de la poblacin que hasta ese momento no contaba con un
marco normativo: la educacin de los nios y nias de 0 a 3 aos.
No obstante su relevancia, los panelistas se encontraron con una iniciativa y un
decreto de reforma sin sustento en un diagnstico que permita documentar el tamao de la poblacin objetivo, los retos que enfrenta y sus caractersticas. Las pocas
estadsticas citadas en la exposicin de motivos dan cuenta de la realidad de otros
pases, pero no la de los nios y nias que viven en Puebla.
Resulta acertado sealar que los primeros tres aos de vida de cualquier individuo
son cruciales para su desarrollo y que se reconozca que sin acciones coordinadas y vigorosas por parte del Estado, en colaboracin con la sociedad, ser muy difcil evitar o
mitigar buena parte de las desigualdades e injusticias que se viven desde esas edades.
No obstante lo anterior, preocup particularmente a los especialistas que se confunda la nocin de proteccin de la infancia con la necesidad de escolarizarla. Son
dos frentes distintos. Lo que un menor de entre 0 y 3 aos necesita es adquirir competencias socio-emocionales y no conocimientos educativos, como se hace mencin
en la exposicin de motivos. A partir de estas competencias, los infantes aprenden la
34
empata, el liderazgo, el trabajo en equipo, la tolerancia al fracaso y a la diversidad,

entre otros aspectos, los cuales deben ser forjados principalmente en el seno familiar.
Por lo anterior, se lleg a la conclusin de que la reforma refleja errores conceptuales y tiene que replantearse desde un enfoque de derechos para el desarrollo
infantil temprano y no desde la escolarizacin de los menores. El problema de proteccin a la infancia y de la garanta de desarrollo sano para este sector de la poblacin no se arregla con la creacin de guarderas.
Para un especialista en particular, la institucionalizacin de los nios a partir de
los 45 das de nacidos es un atentado en contra del ejercicio pleno de la patria potestad de los padres y ms an un atentado en contra de los propios infantes quienes
deben gozar, en la medida de lo posible, la convivencia con sus padres, la familia
extendida y su comunidad, como puede ser el caso de los nios y nias indgenas.
Un especialista hizo notar que la iniciativa menciona que el principal reto de
Mxico consiste en disminuir la pobreza y moderar la desigualdad persistente
y explica por consiguiente que se requiere de un sistema de educacin ms dinmico, mejor distribuido territorialmente y que atienda a la calidad. No obstante
lo anterior, extraa saber que la iniciativa presentada y posteriormente aprobada
por el Pleno, adems de no contar con un diagnstico para el Estado de Puebla,
tampoco tiene claro el rumbo que debera tomar el Estado en esta materia. A modo
de ejemplo, se hizo notar que la iniciativa no aborda en lo absoluto cmo el Estado
har frente a la demanda y en cunto tiempo. Dicho especialista record a los dems
panelistas que actualmente el Estado est obligado a ofrecer 3 aos de preescolar,
6 aos de primaria, 3 aos de secundaria y 3 aos de bachillerato (15 aos en total)
y en la exposicin de motivos de la reforma no se hace mencin al impacto presupuestal de la legislacin y si es viable costearlo.
En conclusin, la adicin de las palabras menores de tres aos de edad se traduce en un sinfn de responsabilidades para el Estado de Puebla y en opinin de los
especialistas no se hizo el debido balance general de los costos (de cumplimiento,
administrativos, presupuesto) y beneficios que la propia legislacin puede arrojar
para una poblacin ciertamente invisible y en muchos casos vulnerable.
3. Decreto por el que se expide la Ley de Educacin Inicial del Estado Libre y Soberano de Puebla.
Resumen: La presente iniciativa tiene como objetivo establecer normas que adecuen, supervisen y controlen la educacin de la Educacin Inicial; brindando de esta manera atencin ptima
a todos los menores de la entidad.
**
Fecha de presentacin de iniciativa: 25 de julio de 2013
35
*
*
*
Fecha de aprobacin en las Comisiones unidas de Gobernacin y Puntos Constitucionales y

Comisin de Educacin y Cultura: 30 de julio de 2013
Fecha de aprobacin en Pleno: 31 de julio de 2013
Estatus: Aprobado
Disponibilidad de documentos relacionados: slo la iniciativa presentada por la Diputada
Denisse Ortiz Prez, en representacin de los diputados del Grupo Legislativo del pan

criterio
1. Definicin del
Problema
pond.
14%
calif. comentarios
2
No
hay un diagnstico que presida la definicin

del problema. En su lugar se habla en trminos
generales de algunos los beneficios genricos que
tiene la educacin inicial.
No se determina la relacin metas- medio.
No documenta interlocucin alguna con las principales partes interesadas, especialmente los
padres de familia para conocer sus inquietudes,
necesidades y obstculos para encaminar el desarrollo temprano de sus hijos.
El reconocimiento del problema es ms una respuesta a las tendencias internacionales, ms que a
una necesidad de la poblacin del Estado de Puebla.
Se reconoce el esfuerzo de visibilizar algunos retos que enfrenta la poblacin objetivo (nios y nias de entre 0 y 3 aos), pero se considera que la
aproximacin a los mismos no es la correcta.
Busca colocar en la agenda pblica la necesidad de
trabajar para el desarrollo infantil temprano, pero

no difunden evidencia e informacin til para generar poltica pblica especfica; ni le dan especial
nfasis a las prcticas ms adecuadas o relevantes,
considerando otros ejemplos de xito a nivel nacional o internacional.
36
2. Alternativas y
14%
Se
incluye una justificacin a la accin legislativa,

pero no a partir de un diagnstico de necesidades
de la poblacin objetivo en el estado.
No se definen objetivos y efectos esperados.
No se hace un anlisis especfico para determinar
que la escolarizacin es la mejor respuesta disponible al problema; no se investigan otras opciones
o se consideran otras experiencias.
Los especialistas creen que se puede enfrentar el
problema con otros instrumentos que no son propiamente la escolarizacin y la toma de decisiones
por parte del Estado respecto a la desarrollo temprano de los nios y nias.
No se consideran enfoques o polticas aplicadas de
manera exitosa en circunstancias anlogas, tanto a

nivel nacional, como internacional.
No se considera adecuada la amplitud de la ley.
3. Aspectos legales
14%
0.6
Establece las reglas bsicas para el establecimiento
de los que se denomina la universalizacin (cobertura) de la educacin inicial, pero no desde una
ptica singular, ya que se abordan aspectos genricos identificados en otros niveles de educacin.
No se destaca la singularidad de la educacin inicial en el estado de Puebla.
No se relaciona con programas sectoriales tanto a
nivel federal, como estatal.
No establece con claridad las competencias de los
diferentes niveles de gobierno y las facultades de las
autoridades involucradas en la ejecucin de la ley.
No
se consideran reglas de transicin apropiadas

para determinar a partir de cundo se debe garantizar la cobertura de la educacin inicial.
4. Cuestiones lingsticas: simplicidad,

claridad, accesibilidad
14%
0.4
No se encuentra regulado en su totalidad.

No es posible determinar si la ley fue conocida am-
pliamente y estuvo a la mano de los interesados

oportunamente para entablar mesas de dilogo que
permitieran identificar los problemas a atender.
37
14%
0.8
La
ley no es explcita o al menos refiere una apreciacin correcta sobre el grado de impacto (positivo y negativo) en el la poblacin objetivo.
No se hizo un correcto balance general de costos y
beneficios que la legislacin puede arrojar.
No se presenta una ponderacin acertada de los
efectos; que a corto, mediano y largo plazo, puede
tener la implementacin de la nueva ley.
No se hace un examen bsico del impacto econmico que puede tener la implementacin de los
centros educativos en los que se ofrecera esta
educacin inicial.
Tampoco aborda cmo es que una ley de esta natu-
raleza pretende generar redes y cultivo de cultura

democrtica, entendindose como coordinacin
de esfuerzos entre el estado y los padres para mejorar la calidad de vida de sus hijos, as como mejorar
sus oportunidades de movilidad social en el futuro.
No seala cmo es que el Estado financiar esta
nueva obligacin de ofrecer educacin inicial desde
los 45 das de nacidos a todos los nios del Estado.
Se desconoce si se hizo un anlisis pormenorizado del impacto presupuestal para implementar la
regulacin.
No estudia opciones de menor costo para el erario
pblico, que tambin puedan cumplir con el objetivo planteado.
6. Factibilidad,
instrumentacin y
aplicacin
14%
No queda claro si se justifica plenamente la necesi-
dad de la legislacin, o si se poda abordar la problemtica con polticas pblicas, desde el marco
del plan sectorial educativo.
No se incluyen de manera clara disposiciones de
control.
No son claros los medios para asegurar el cumplimiento (como es el caso de inspecciones y verificaciones de los centros).
38
No
existe apreciacin alguna sobre los requerimientos presupuestales, de infraestructura fsica y

humana que requiere el Estado para hacer frente a
la oferta de dichos servicios.
No quedan claro cmo es que el Estado rendir
cuentas a la ciudadana sobre el cumplimiento del
objetivo planteado en la ley.
14%
No es posible determinar si se convoc a los ciuda-
danos para fortalecer la articulacin y la colaboracin con expertos de distintas disciplinas.

No establece procedimientos para que la ciudadana est al tanto del cumplimiento de metas o presente inconformidades.
La
relacin que se busca establecer con los padres

es de arriba para abajo y no en forma de colaboracin trasversal.
No queda claro cmo es que se observarn conductas ilegales en el manejo de los centros educativos y cmo es que los ciudadanos participarn en
dicha actividad.
Calificacin final
100%
1.4
Como consecuencia de la reforma antes planteada, el panel de especialistas tambin analiz, discuti y evalu la nueva Ley de Educacin Inicial del Estado Libre y
Soberano de Puebla.
Ya que ambas reformas comparten la misma exposicin de motivos, reiteraron
que no se realiz un esfuerzo para conocer el tamao de la poblacin objetivo, los
retos que enfrenta dicha poblacin en Puebla, y si el Estado puede hacer frente
con viabilidad econmica, tcnica y de recursos a los compromisos que se sealan en este nuevo ordenamiento jurdico.
Coincidieron en que es un acierto dar visibilidad a la primera infancia para generar equidad, pero no se puede permitir que se estime que slo el Estado, a travs
de sus instituciones, pueda asumir de manera integral lo que en principio los padres
deben y quieren hacer. Los especialistas sealan que est comprobado en diversos
estudios que las prcticas que resultan ms integrales,14 sustentables y justas son
14 Durante la sesin se citaron los siguientes estudios: La infancia Cuenca en Mxico 2013.
Hacia la construccin de un sistema de informacin sobre derechos de infancia y adolescencia en Mxico de la Red por los Derechos de la Infancia en Mxico (disponible en:
39
aqullas que se hacen con las familias y no en lugar de ellas.

Nuevamente sealaron que es fundamental entender que los aos de vida de los
infantes que se pretende normar con esta ley son exponencialmente formativos y
se requiere de un acompaamiento del Estado para que dichos nios y nias estn
listos para aprender, no listos para ir a la escuela.
La ley no cuenta con un diagnstico que aborde las carencias, distorsiones y
abandonos que por dcadas ha tenido este sector de la poblacin y tampoco seala
cmo es que se pretende medir el cumplimiento de metas o verificar su impacto.
Para muchos parece una ley aislada del Plan Sectorial respectivo y lejano a una poltica estatal de desarrollo de la infancia temprana, en donde adems tambin se cuide
que los servicios sean los adecuados y de calidad. Basta sealar el caso de la tragedia
de la Guardera abc, para entender lo importancia de esto.
Para desarrollar un poco ms este tema, un especialista seal que no encontr al interior de esta ley una visin de competitividad para garantizar una mayor
satisfaccin de los consumidores de los servicios; mxime si se considera que el
desarrollo de estos infantes depende en gran medida de una atencin especializada
que favorezca en un futuro su movilidad social.
Con gran preocupacin, lo panelistas comentaron que no es posible saber si se
consult a los padres de familia para elaborar la iniciativa y el dictamen aprobado
en el Pleno. Sealaron que el Estado puede y debe cuestionar tradiciones y creencias
de las familias que pudieran ser potencialmente dainas para los nios y analizar
los obstculos que enfrentan los padres o quienes ejercen la guardia y custodia de
los infantes de esas edades para acompaar el desarrollo temprano de los mismos.15
A su vez sealaron que ni la iniciativa ni la ley aprobada, recogen experiencias
exitosas de otras entidades federativas o de otros pases, las cuales podran ser de
gran utilidad para guiar el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de una poltica pblica cercana a las necesidades y particularidades de los nios y nias de
Puebla. El panorama someramente descrito en la iniciativa bien podra ser el de
cualquier otro estado de la Repblica Mexicana, y esto se vuelve inaceptable. Existen
importantes estudios, tanto de instituciones gubernamentales como de la sociedad
http://www.infanciacuenta.org/icm/node/8) y Los Invisibles. Las nias y los nios de 0
a 6 aos. Estado de la Educacin en Mxico 2014 de Mexicanos Primero (disponible en:
http://www.mexicanosprimero.org/index.php/educacion-en-mexico/como-esta-la-educacion/estado-de-la-educacion-en-mexico/los-invisibles-2014)
15 Algn especialista seal que otra alternativa para atender la falta de atencin de este grupo
poblacional es considerar el tiempo de incapacidad que por ley se le da a las madres, pero
tambin a los padres, para hacerse cargo de la atencin y desarrollo de sus nios en los
primeros aos de vida. Se coment que en otros pases, particularmente europeos, se considera una incapacidad por maternidad o paternidad hasta de dos aos, tiempo suficiente
para que se establezcan bases para un desarrollo saludable en el mbito familiar y social.
40
civil que, por estado o por regin, dan cuenta de los obstculos y carencias que enfrenta este sector.
A modo de conclusin, el panel seal que los legisladores perdieron la oportunidad de generar una ley promotora de polticas pblicas que promuevan la igualdad de oportunidades para los menores en sus primeros aos de vida. Lo anterior
no slo por cumplir con compromisos internacionales, sino porque se traduce en
una inversin para el futuro social y econmico del estado y del pas en su conjunto.
Reiteraron que es sustancial que en este pas se mire a los nios y nias como
sujetos de derechos y no como objetos de proteccin a los que se les tiene que guardar en guarderas; instituciones, que en muchos casos se privatizan y de las cuales
se obtienen beneficios econmicos importantes. Adems, stas no siempre ofrecen
servicios de calidad, accesibles y con miras a garantizar derechos fundamentales a
este sector tan vulnerable de la poblacin.
2. Anlisis de iniciativas aprobadas en torno

a la transparencia y la proteccin de datos personales
En el presente ejercicio se tomaron como base las siguientes iniciativas aprobadas

durante el tercer ao de sesiones.
Calificacin Global
iniciativa
ponderacin calificacin
4. Decreto por el que se expide el Reglamento para la Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Poder Legislativo del Estado de Puebla
40%
3.1
5. Decreto por el que se expide la Ley de Proteccin de Datos

Personales en Posesin de los Sujetos Obligados del Estado de Puebla
50%
2.6
6. Decreto por el que se adiciona el artculo 475 del Cdigo

Penal para el Estado Libre y Soberano de Puebla
10%
2.1
100%
2.8
4. Decreto por el que se expide el Reglamento para la Transparencia y Acceso

a la Informacin Pblica del Poder Legislativo del Estado de Puebla
Resumen: Este reglamento desdobla la poltica de transparencia y acceso a la informacin del
Congreso en rutinas especficas que simplifican los costos administrativos de atender las solicitu**
41
des de acceso a la informacin y las ponderan con el principio rector de la mxima publicidad de
la informacin.
*
*
*
*
*
Fecha de presentacin de iniciativa: 28 de agosto de 2013

Fecha de aprobacin en la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales, Comisin
de Transparencia y Acceso a la Informacin
Fecha de aprobacin en Pleno: 12 de septiembre de 2013
Estatus: Aprobado
Disponibilidad de documentos relacionados: slo la iniciativa presentada por la Diputada
Josefina Buxad Casteln del pan

criterio
1. Definicin del
Problema

14%
3.3
Se
describe de manera pobre la naturaleza y

la magnitud de los problemas y/o retos que
enfrenta actualmente el Poder Legislativo
en materia de transparencia y rendicin de
cuentas y cmo el presente Reglamento busca
atenderlos.
No resuelve los problemas de origen encontrados en la Ley Orgnica del Poder Legislativo del
Estado Libre y Soberano de Puebla y evidenciados en las anteriores evaluaciones del ceey.
No parte de un diagnstico elaborado con base
en consultas hechas a las principales partes
interesadas, como son: grupos ciudadanos,
reas administrativas al interior del Congreso,
as como especialistas que pudieran aportar
informacin valiosa sobre lo que otros congresos estatales han logrado con xito o los principales retos enfrentados, con el fin de no ser
replicados.
42
No
reconoce que el Congreso, en su calidad de

representante de los ciudadanos, requiera un
modelo de rendicin de cuentas distinto al de
los Poderes Ejecutivo y Judicial.
Iniciativa de forma, mas no de fondo. Busca
cumplir con una obligacin, pero no desarrollar
con claridad cmo es que los ciudadanos ejercern su derecho constitucional de acceso a la
informacin.
No toma en consideracin estndares y buenas
prcticas internacionales en la materia, como
el ndice Latinoamericano de Trasparencia Legislativa, la Declaracin por la Transparencia
Parlamentaria o la Organizacin Mundial de
Parlamentarios contra la Corrupcin (gopac),
entre otros.***
2. Alternativas y
14%
3.8
No
3. Aspectos legales
14%
3.6
Reglamento desconectado del ordenamiento ju-
incluye una justificacin especfica de la accin legislativa.

Los objetivos sealados en el Considerando,
tanto de la iniciativa, como del dictamen aprobado no coinciden con el contenido de los artculos del ordenamiento jurdico.
No se retoman enfoques aplicados exitosamente en circunstancias anlogas por otros congresos locales.
No se regula con amplitud la obligacin del Poder Legislativo de Puebla de garantizar el efectivo acceso a la informacin pblica.
rdico del cual emana; inclusive los contradice.
Se contrapone
a tratados internacionales vinculantes para Mxico en materia de transparencia

y acceso a la informacin pblica.
Contiene lagunas jurdicas importantes en materia procesal, por lo que es difcil garantizar el
derecho fundamental regulado.
No se consideran reglas de transicin apropiadas para la implementacin del Reglamento.
43
Gran nmero de deficiencias legales observadas
en el Reglamento devienen de las deficiencias

sin corregir an previamente anunciadas
por el ceey en la Ley Orgnica y el Reglamento
Interior del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla.
4. Cuestiones lingsticas:
simplicidad, claridad,
accesibilidad
14%
4.2
En
cuanto al lenguaje, se encontr un uso incorrecto de terminologa, como es el caso de

los trminos responsable y responsable encargado, informacin confidencial y datos
personales, los cuales generan confusiones y
vacos legales.
Contiene
artculos redundantes.
No existe evidencia de que el Reglamento estuvo
a la mano de los interesados oportunamente

entindase ciudadanos, acadmicos y/o especialistas en la materia.
14%
2.2
No
14%
3.3
Carece
se explicita o se infiere siquiera una apreciacin correcta del grado de impacto (positivo
y/o negativo) de la publicacin del Reglamento principalmente para el Poder Legislativo, ni
para los ciudadanos (considerando las desventajas que ciertos grupos poblacionales tienen
para consultar la informacin in situ o a travs
de medios electrnicos).
No se explicita ni se infiere un correcto balance
general de costos y beneficios de la entrada en
vigor del Reglamento.
No especifica adecuadamente cmo es que se
financiar la entrada en vigor del Reglamento.
No se hace un anlisis adecuado de los recursos
financieros, humanos, materiales y tecnolgicos necesarios para la correcta implementacin
del Reglamento.
de disposiciones de control; aquellas
medidas que aseguran el cumplimiento del objetivo del Reglamento.
44
Se considera incorrecta la apreciacin de reque-
rimientos como recursos presupuestales, infraestructura fsica y humana, as como los esquemas administrativos mnimos.
Los vacos de informacin en el portal electrnico del Congreso, as como el retraso con el que
se alimentan de informacin los diversos apartados del portal electrnico, dan cuenta de las
dificultades que enfrenta el Congreso para cumplir su obligacin de garantizar el acceso de toda
persona a la informacin relativa a su actuar.
14%
2.0
Se
pierde la oportunidad de generar redes y cultivo de cultura democrtica, especialmente en la

obligacin de rendir cuentas frente al electorado.
No
todos los requerimientos de informacin o

documentales exigidos al ciudadano para presentar su solicitud se justifican plenamente. Tal
es el caso de domicilio.
No es claro el Reglamento respecto a cmo verificar que la regulacin se observe (deteccin de
conductas ilegales).
No se contemplan sanciones a las conductas
antes sealadas.
Es omiso al no hacer mencin de los mecanismos para presentar inconformidades.
Calificacin final
100%
3.1
Referencias: http://www.openingparliament.org/declaration, http://www.transparencialegislativa.org/, http://gopacnetwork.org/es/

***
En opinin de los expertos, el Congreso de Puebla aprob una iniciativa de ley con
visibles problemas operativos, misma que lejos de responder a una legtima demanda social en torno al ejercicio de un derecho fundamental, lo hace a compromisos
polticos. Coincidieron particularmente respecto al Poder Legislativo en que se
debe dimensionar la importancia de garantizar el derecho al acceso a la informacin
pblica a travs de mecanismos claros y asequibles sobre todo para el Poder Legislativo, de ah que sea necesaria la elaboracin de un reglamento especfico en
la materia. Slo as se podr tener una verdadera poltica de rendicin de cuentas,
mediante la cual se busque informar oportunamente al ciudadano, justificar el actuar de los y las diputadas, y hacerlos responsables sobre el mismo.
45
En la exposicin de motivos, tanto de la iniciativa, como del dictamen aprobado en el Pleno del Congreso, se describe de manera pobre la naturaleza y la magnitud de los problemas y/o retos que enfrenta el Poder Legislativo poblano en materia de transparencia. Si bien es cierto que un grupo de especialistas recalc que
la aprobacin del Reglamento se traduce en un avance mejor sin duda que tener
nada sobre el tema, todos coincidieron en que no se trata de un adelanto sustantivo. Lo anterior sin mencionar que los legisladores dilataron casi dos aos desde
que se public la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado
de Puebla (Ley de Transparencia), para presentarla y aprobarla. Reiteraron que no
es suficiente contar con un ordenamiento si ste no responde a los problemas de
fondo en torno a la materia.
A su vez, se consider que habra sido indispensable que tanto en la iniciativa
como en el dictamen aprobado que sin diferencia sustantiva entre ambos textos se informara a la ciudadana que un ordenamiento tal como el Reglamento
evaluado, habra de transformarse en una herramienta til para la materializacin
del derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia.
Los panelistas coincidieron en que es desafortunado que una iniciativa fundamental para robustecer y legitimar el actuar legislativo, no slo no haya considerado
otros esfuerzos o casos de xito a nivel nacional e internacional, sino que no haya
consultado a las partes y actores sociales interesados. Si en efecto ocurri dicho
acercamiento, ni se document ni se incorpor a la Exposicin de Motivos, ni a la
iniciativa, ni al dictamen aprobado por el Pleno. Recordaron que la misma Legislatura tuvo un acercamiento directo con organizaciones civiles y ciudadanos en lo
particular para reformar la Ley de Transparencia, lo cual permiti contar con un
ordenamiento ms claro y cercano a las necesidades ciudadanas. Se desconoce por
qu no se opt por el dilogo para la integracin del Reglamento evaluado.
Gran parte de los evaluadores advirti que, en los trminos en que se aprob dicho Reglamento, parecera que los legisladores, ms all de transparentar su actuar,
buscan encubrirlo. Ejemplo claro de ello es que durante los tres aos que el ceey ha
documentado el trabajo de la Legislatura, en contadas ocasiones ha tenido acceso
a las actas y versiones estenogrficas de las sesiones de Comisiones, as como de
los dictmenes discutidos en Pleno, aun despus de aprobados y publicados en el
Peridico Oficial del Estado.
Sin las actas, las versiones estenogrficas y los dictmenes de las Comisiones, es
imposible conocer el espritu de la ley, y los argumentos que a favor o en contra hicieron los legisladores respecto a una determinacin, como pudiera ser la eleccin de
un funcionario pblico o una iniciativa, si consideraron los impactos presupuestales
de la entrada en vigor de las reformas legislativas, si stas son las mejores respuestas
para enfrentar los problemas en especfico y/o si es viable su implementacin.
46
Los especialistas consideraron que el Reglamento no se apega en lo absoluto

al Principio de Mxima Publicidad sealado en la Constitucin Federal, en la Constitucin del Estado y en su Ley de Transparencia. Sealaron que el artculo 13 del
Reglamento no encuadra en ninguno de los supuestos que resulten pertinentes para
reservar informacin, como se establece por ejemplo en el artculo 13 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, por lo
que no procede restringir el acceso a los dictmenes y minutas de ley, as como los
decretos y acuerdos emitidos. El ordenamiento jurdico contiene una omisin grave al no sealar cmo es que la Unidad de Acceso orientar al solicitante sobre su
derecho de interponer el Recurso de Revisin ante la Comisin para el Acceso a la
Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Estado de Puebla (caip).
Se deja as un importante vaco en el ordenamiento.
Tambin se calific de inadmisible el que el Reglamento sujeto a evaluacin no
considere que los procesos de institucionalizacin sean graduales, y que por ello requieran del establecimiento de fechas lmites para la adecuacin de su funcionamiento. Habra sido de utilidad que los artculos transitorios contenidos en el Reglamento
aprobado, sealaran los periodos en los que dichos cambios se llevaran a cabo.
Para los especialistas, el reglamento sujeto a evaluacin carece de racionalidad econmica, ya que no especifica adecuadamente cmo es que se financiar su
entrada en vigor. Consideraron insuficiente que, conforme al artculo 23 de dicho
ordenamiento, la Unidad de Acceso procure que se contemple en su anteproyecto de presupuesto, los recursos suficientes para el establecimiento y su operacin.
Con base en la relevancia del derecho fundamental regulado en el ordenamiento, es
obligacin del Congreso de Puebla, como Sujeto Obligado,16 identificar plenamente
las necesidades de creacin y operacin de los rganos y aprobar el presupuesto
necesario para hacer frente a dichas necesidades. Al respecto, se coment que es indispensable que la Comisin Legislativa de Transparencia y Acceso a la Informacin
del Congreso sea el rgano que vele por que esto suceda.
De igual forma, sealaron que ni la iniciativa ni el dictamen aprobado en Pleno
incluyen una correcta apreciacin sobre los recursos presupuestales, infraestructura
fsica y humana, ni los esquemas administrativos mnimos que requiere la Unidad Administrativa de Acceso a la Informacin Pblica para garantizar el derecho de acceso a
la informacin del Poder Legislativo. Se dijo imposible que dicha unidad haga frente a
sus responsabilidades slo con la participacin de su Titular, un Secretario y un Vocal.
16 Segn el artculo 2 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado
de Puebla, se entiende por Sujeto Obligado a: el Poder Ejecutivo, sus Dependencias y Entidades; el Poder Legislativo y cualquiera de sus rganos; el Poder Judicial y cualquiera de sus
rganos; los Tribunales Administrativos, los Ayuntamientos, sus Dependencias y Entidades; los rganos Constitucionales o legalmente autnomos, y los Partidos Polticos.
47
Result inadmisible para varios de los evaluadores que el Reglamento visualice

la poltica de transparencia y acceso a la informacin del Congreso como una labor
meramente rutinaria mediante la cual se reciben, registran, gestionan y contestan
solicitudes de acceso a la informacin pblica, sin tomar en cuenta que otra parte
sustancial del ejercicio del derecho fundamental es contar con una pgina electrnica
actualizada con informacin pblica de oficio conforme lo sealan los artculos 11 y 14
de la Ley de Transparencia del Estado. Como resultado de esto, no sorprendi a los especialistas encontrar un portal electrnico con vacos de informacin y con desfases.
Tambin se hallaron ausencias importantes en materia de clasificacin y conservacin de los documentos administrativos, as como en lo relativo a la organizacin
de archivos. No queda claro cmo es que el sujeto obligado en este caso el Poder Legislativo coordinar sus esfuerzos en la materia con otras instancias del gobierno.
Al evaluar los aspectos legales del Reglamento, se seal que da la impresin de
una labor descuidada, sin lectura previa de la Ley de la cual emana a saber, Ley de
Transparencia. Por ello resulta indispensable hacer los siguientes sealamientos:
* Derivado de una confusin conceptual entre los trminos informacin de acceso restringido informacin confidencial, informacin reservada y datos
personales, el Reglamento no precisa en qu casos s se darn a conocer datos
personales de particulares como es el caso de las licitaciones y en qu casos
se clasificar como confidencial (artculos 17 y 18). Tampoco queda claro qu tratamiento se dar a cada tipo de informacin, quin la clasificar y si ser posible
desclasificarla a futuro (artculo 21).
* Tambin se confunden los trminos obligacin de transparencia con informacin pblica de oficio. Este ltimo trmino se define claramente en la Ley de
Transparencia, pero no se retoma con precisin en el Reglamento evaluado.
* Inaceptable que el Reglamento no contenga criterios claros relativos a la declaracin de la inexistencia de la informacin. Para los especialistas no es suficiente
una bsqueda exhaustiva de la misma, ya que no queda claro en qu consiste.
A su vez, se consider de relevancia sealar que en dicha declaracin no debieran
participar rganos que no estn previamente definidos por el Reglamento. Tal
es el caso del rgano Legislativo y del rgano de Representacin. Se esperara
que la declaracin de inexistencia se elaborara por un nico ente independiente
y objetivo, ya que dicha declaracin ser el fundamento legal para no entregar
informacin solicitada al ciudadano (artculo 35, fraccin vii).
* Relacionado con el punto anterior, se esperara que dicho ente independiente y
objetivo realizara un anlisis de la informacin solicitada vs. el mandato legal del
Poder Legislativo. De esta manera, si la informacin no existe, pero el Congreso
tiene la obligacin de generarla, el ente independiente y objetivo debera ordenar
su generacin y posterior entrega al solicitante.
48
Resulta innecesario, como lo seala el artculo 36, que para la expedicin de documentos certificados, la Unidad de Acceso requiera al solicitante una confirmacin de lo ya solicitado mediante un escrito simple.
De igual manera innecesario el que conforme al artculo 48, se requiera al solicitante presentar una nueva solicitud por escrito para que el sujeto obligado le
facilite una reproduccin del material respectivo, condicionado a que un funcionario sin sealar cul otorgue una respuesta sobre la factibilidad o no de
dicha reproduccin.
Resulta inadmisible e inapropiado que un Reglamento de esta naturaleza que
debera garantizar el ejercicio de un derecho fundamental con simplicidad y rapidez contemple que en caso de solicitar la informacin en copia simple o certificada, el solicitante tenga que ir acompaado de un funcionario del Congreso a la
fotocopiadora de su preferencia, dentro de la periferia del Congreso, y dentro
de un horario estipulado para reproducir la informacin.
La redaccin de la fraccin iv, del artculo 35, resulta insuficiente. No es correcto
que el sujeto obligado se deslinde de su obligacin argumentando que la informacin se encuentra bajo el resguardo de la Auditora Superior del Estado y que
sta es la que debe atender su solicitud de informacin. Por mandato constitucional (fraccin i del artculo 6 de la Constitucin Federal) si el sujeto obligado
posee la informacin y sta no cuenta con carcter de reservada, debe entregarla.
Las atribuciones enumeradas en los artculos 26 y 27 del Reglamento difcilmente
podrn llevarse a cabo por el nmero de personas que seala el propio ordenamiento. Lo anterior pone en riesgo el ejercicio efectivo del derecho fundamental
y el Principio de Simplicidad y Rapidez.17
No queda clara la lgica que siguen los funcionarios al distribuir funciones entre
la Comisin Legislativa, el Titular de Acceso, y el Secretario y Vocal de dicha Unidad con miras a garantizar el derecho al acceso de la informacin pblica.
Resulta contrario al Principio de Mxima Publicidad que no exista una unidad
especializada al interior del Poder Legislativo que determine al considerar parmetros homologados a otros Congresos qu informacin es de acceso restringido y por qu. No se debe delegar esa responsabilidad por igual al rgano
Legislativo, al rgano de Representacin, a la Unidad Administrativa o a los diputados en lo particular. De hecho, el ordenamiento no seala qu entiende por
cada uno de ellos (fraccin vi del artculo 35).
17 El artculo 47 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de

Puebla seala que los procedimientos relativos al acceso a la informacin debern regirse
por los Principios de: Mxima Publicidad Simplicidad y Rapidez, Gratuidad del Procedimiento y Costo Razonable de la Reproduccin.
49
Tambin viola el Principio de Mxima Publicidad el artculo 13 error heredado

de la Ley de Transparencia del Estado que seala que no se harn pblicos los
dictmenes y minutas de ley, as como los decretos o acuerdos que emita el Poder
Legislativo hasta que sean publicados en el Peridico Oficial.
Con base en el comentario anterior, los especialistas consideraron que el Reglamento no muestra un ejercicio de reflexin en torno a la informacin que debe
ser pblica para que la ciudadana conozca a fondo el proceso legislativo. Claro ejemplo de esto es que el Congreso no considera relevante hacer pblicas las
versiones estenogrficas, minutas y/o dictmenes de las comisiones legislativas,
con miras a que la ciudadana participe en los procesos deliberativos, antes de
que se publiquen los resultados. Lo anterior es violatorio de las fracciones iv y v
del artculo 8 de la Ley de Transparencia que seala que son objetivos de la ley: favorecer la rendicin de cuentas a la poblacin, de manera que se pueda valorar el
desempeo de los Sujetos Obligados de manera objetiva e informada y propiciar
la participacin social.
No obstante lo anterior, un especialista seal que resulta un acierto que la fraccin

iii del artculo 26 seale que es atribucin del Titular de la Unidad de Acceso remitir
cualquier solicitud de informacin pblica que no sea de la competencia del Poder
Legislativo al sujeto obligado que corresponda. Sin embargo y al conocer las limitantes del rea correspondiente, resulta casi imposible que se materialice.
Al momento de analizar el criterio relativo a la factibilidad, instrumentacin y
aplicacin del Reglamento, los especialistas coincidieron en que lejos de encontrar
una Unidad de Acceso del Sujeto Obligado frreo, autnomo y debidamente legitimada, se toparon con facultades desdibujadas y adjudicadas a dos entes distintos
al interior del Congreso: la Comisin de Transparencia y Acceso a la Informacin
del Congreso (artculo 22) y su Unidad Administrativa de Acceso a la Informacin
Pblica (artculo 23). Algunos especialistas inclusive sealaron que dicha comisin
legislativa realiza acciones que son exclusivas de la caip en trminos de lo que establece la Ley de Transparencia (artculo 64). Lo anterior hace difcil garantizar la
transparencia, la vigilancia del cumplimiento del derecho, la promocin de la proteccin de datos personales y el establecimiento de criterios.
Ms importante an es que encontraron un Reglamento que no considera indicadores de gestin que permitan medir el cumplimiento de sus funciones sustantivas, aun cuando lo exige la Ley de Transparencia. Valga decir que tampoco contempla procedimientos de sanciones en caso de incumplimiento.
Asimismo, los especialistas encontraron que el Reglamento carece de racionalidad
ciudadana. La gravedad radica en trminos de rendicin de cuentas, pues habla y as
lo consideran varios de la falta de entendimiento de la funcin parlamentaria.
50
Un especialista seal que en contravencin con lo sealado en la Ley de Transparencia, ningn ciudadano que opte por una consulta directa de la informacin
pblica tendra por qu presentar ante el Sujeto Obligado una identificacin oficial
como lo requiere el artculo 43, ni firmar ningn documento conforme al artculo 46.
5. Decreto por el que se expide la Ley de Proteccin de Datos Personales en Posesin

de los Sujetos Obligados del Estado de Puebla
Resumen: Finalmente, es imperante establecer que esta Ley servir para proteger adecuadamente los datos personales que se encuentran en posesin de los Sujetos Obligados. Estos datos
personales debern estar concentrados en Sistemas de Datos Personales. Por lo que esta ley regula la manera de crear, establecer, modificar y eliminar los Sistemas de Datos Personales, y las
medidas de seguridad para garantizar la integridad de cada uno de estos sistemas.
**
* Fecha de presentacin de iniciativa: 25 de julio de 2013

* Fecha
de aprobacin en la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales, Comisin de

Transparencia y Acceso a la Informacin
* Fecha de aprobacin en Pleno: 31 de julio de 2013
* Estatus: Aprobado
* Disponibilidad de documentos relacionados: slo la iniciativa presentada por la Diputada Josefina Buxad Casteln del pan
criterio
1. Definicin del
Problema

14%
3.1
No
describe adecuadamente la naturaleza del

problema que desea atender y carece de fundamentacin jurdica la Exposicin de Motivos.
No dimensiona la magnitud del derecho fundamental que se pretende regular.
51
Seala
que la iniciativa de ley es producto de la

Conferencia Mexicana para el Acceso a la Informacin Pblica (comaip) llevada a cabo en
2012, pero se desconoce quin particip en ella,
ni qu resultados se obtuvieron de la misma.
Algunos especialistas consideraron inoportuna la aprobacin de la presente Ley considerando la reforma federal que se lleva a cabo hoy.***
2. Alternativas y
14%
2.7
No incluye una justificacin especfica de la ac-
cin legislativa estatal.

No se sealan los objetivos y efectos esperados
con la entrada en vigor de la Ley.
No
hace un anlisis detallado de por qu se requiere una ley de esta naturaleza en Puebla.
Hace mencin a la consulta de otras leyes en
Mxico, especialmente la del Distrito Federal,
pero no aclara qu enfoques o polticas aplicadas de esas leyes son las que se busca aplicar
con xito en Puebla.
No hace referencia a los efectos colaterales que
se pretenden reducir con la presente Ley.
3. Aspectos legales
14%
3.1
Legislacin
incompatible con algunos preceptos constitucionales y de leyes generales.

No se desarrollan con claridad los procedimientos legales que garanticen aspectos fundamentales del debido proceso, den voz a los
interesados y, de ser necesario, creen espacios
claros de mediacin o negociacin.
No especifica con claridad los ordenamientos
jurdicos relacionados con la propuesta.
Falta
de claridad en algunos criterios de interpretacin que deben guiar los actos de aplicacin de las autoridades correspondientes.
No considera reglas de transicin apropiadas.
52
simplicidad, claridad, accesibilidad
14%
3.1
El
texto tiene contradicciones entre las definiciones de categoras, como es el caso de los trminos: Responsable y Encargado, Cesin
de datos y Transferencia de datos.
Su estilo no es unvoco, ni breve ni sencillo.
No resulta claramente identificado el sujeto
destinatario de la norma.
Contiene artculos y disposiciones redundantes.
No fue posible saber si la Ley fue conocida am-
pliamente y estuvo a la mano de los interesados

oportunamente.
5. Racionalidad econmica
de la legislacin
14%
2.0
No
se explicita o al menos se infiere una apreciacin correcta del grado de impacto que tendr la entrada en vigor de la Ley.
No se pudo constatar que se haya elaborado un
correcto balance de los costos y los beneficios

de la aplicacin de la norma.
No fue posible determinar si se llev a cabo una
acertada ponderacin de los efectos de corto y
largo plazo, as como los directos e indirectos.
No considera regulacin especfica para determinar cmo es que se financiar su implementacin, ni cmo los Sujetos Obligados obtendrn los recursos suficientes para garantizar el
cumplimiento de sus atribuciones.
14%
2.7
Se detectaron vacos relativos a la determinacin
de las facultades que tendrn los rganos ejecutivos involucrados y carece de medios efectivos
para asegurar el cumplimiento de los mismos.
Se
considera que los rganos estn sobrecargados de responsabilidades y difcilmente sern sancionados por su incumplimiento.
No existe una apreciacin correcta de los siguientes requerimientos: recursos presupuestales, infraestructura fsica y humana, y esquemas administrativos mnimos.
53
14%
2.2
Calificacin final
100%
2.6
No
fue posible consultar el dictamen aprobado

en el Pleno, ni las versiones estenogrficas de las
sesiones de las Comisiones Legislativas que discutieron la iniciativa.
Si bien es cierto que la ley contempla un apartado de infracciones, no se consideran sanciones a los mismos, ni queda claro cmo es que
se sancionar.
***Existe un Anteproyecto de Ley Federal para la Proteccin de Datos Personales en Posesin de Entes Pblicos a los tres
niveles (local, estatal y federal) que deber ser aprobado en breve.
El reconocimiento al derecho de proteccin de datos personales coloca a las personas en el centro de la tutela del Estado y resulta de gran relevancia que los congresos locales legislen en la materia para garantizarlo. No obstante que este derecho fundamental encuentra su justificacin jurdica para el caso especfico en la
Constitucin Federal,18 en la Constitucin de Puebla y en la Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Puebla (Ley de Transparencia),19 ni la
iniciativa,20 ni la Ley aprobada de Proteccin de Datos Personales en Posesin de los
Sujetos Obligados del Estado de Puebla (Ley), han considerado necesario sealarlo.
Para los especialistas, lo anterior se traduce en un desconocimiento del derecho
que se pretende legislar y del problema que se busca resolver. La calificacin otorgada por el Panel a la Ley especfica lo refleja.
A partir de los textos analizados, result imposible para los evaluadores deducir
por qu es relevante para los particulares que exista una regulacin en la materia
y dimensionar el papel que juega el Estado (es decir, para el Poder Legislativo, el
Poder Ejecutivo y el Poder Judicial) en la proteccin de toda aquella informacin
relativa a una persona identificada o identificable. Resulta insuficiente que en la Exposicin de Motivos de la Ley quede sealado que se legisla slo para cumplir con
un artculo transitorio de la Ley de Transparencia aprobada dos aos atrs.
Los especialistas encontraron una Ley que desentona con las discusiones actuales sobre el tema. Se cuestionaron por qu los diputados y diputadas no aprovecharon el periodo antes referido para documentarse en torno a los avances logrados a
nivel nacional e internacional para definir el derecho a la proteccin de datos y su
18 Artculos 6, 16 y 73
19 Artculo 12, fraccin vii
20 El artculo 64 seala a la Comisin para el Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de
Datos Personales como el organismo pblico responsable de promover, difundir y garantizar
en el Estado la proteccin de los datos personales y el uso responsable de la informacin.
54
evolucin terica y prctica.

No obstante lo anterior, hubo especialistas que sealaron que los congresos locales enfrentan una disyuntiva al legislar temticas que han dilatado muchsimo en
legislarse a nivel federal y que hacen bien al legislar a nivel local aunque no tengan las
leyes generales que los dirijan. Asimismo se consider indispensable que dichas leyes
tomen en cuenta por lo menos los resultados preliminares de las discusiones; por
esto es sustantivo consultar a los especialistas que han participado en ellas y en las
leyes promulgadas que puedan dar algo de claridad al tema, como es el caso de la Ley
Federal de Proteccin de Datos Personales en Posesin de los Particulares (lfpdppp).
Result preocupante para los evaluadores no comprender del todo con base en
lo expuesto en la Ley, qu son los datos personales y por qu el Estado debe y necesita salvaguardarlos al momento de administrar y publicar sus bases de datos. Recordemos que sin estos bancos de datos es imposible que los entes pblicos funcionen;
por ende requieren de una buena sistematizacin, accesibilidad y proteccin.
En lo relativo a aspectos legales, los especialistas emitieron los siguientes comentarios:
* La Ley genera confusin innecesaria al querer innovar en la terminologa, la cual
ya ha sido definida por la lfpdppp
* Ejemplos:
-- Los trminos Archivo y Documento en realidad deberan ser considerados
Base de Datos (artculo 3, fracciones i y xiii)
-- El trmino Cesin de datos personales es inexistente para la legislacin mexicana y debera denominarse Transferencia de datos personales21 (artculos 3,
fraccin iv, 29 - 33)
-- Inexistencia del trmino carcter personal
-- Confusa la definicin y el tratamiento del Bloqueo de datos personales (artculo 41, segundo prrafo)
-- Se confunde la figura del Responsable con el de Encargado.22
-- El trmino Usuario externo, realmente se refieren al Tercero definido en la
lfpdppp.
* La Ley regula con mayor detenimiento el procedimiento a saber, la atencin a
las solicitudes de acceso, rectificacin, cancelacin u oposicin de datos perso21 ntimamente relacionado con el ejercicio del Derecho de Cancelacin.
22 El artculo 3 de la Ley Federal de Proteccin de Datos Personales en Posesin de los Particulares (lfpdppp) propone una definicin que, a consideracin de los evaluadores, pudo
haberse retomado en la ley evaluada. Se define al Responsable como la persona fsica o moral
de carcter privado que decide sobre el tratamiento de datos personales, y al Encargado como
la persona fsica o jurdica que sola o conjuntamente con otras trate datos personales por
cuenta del Responsable.
55
nales cuando en realidad lo que requiere mayor precisin por parte de la Ley es
lo relativo a las obligaciones de los Sujetos Obligados (artculo 34), quienes no
siempre asumen a cabalidad la responsabilidad de proteger los datos personales
de los particulares.
Los Principios que rigen la Proteccin de Datos Personales sern observados por
los Responsables (personas fsicas) y no por Sistemas de Datos Personales per se
como lo seala el artculo 7 de la Ley. stos ya han sido definidos por la lfpdppp,
y en su opinin resulta innecesario y en ocasiones confuso definir unos nuevos,
como es el caso de los Principios de Confidencialidad, Disponibilidad, Pertinencia, Seguridad y Temporalidad.
Es urgente que la Ley contemple los principios de Lealtad y de Proporcionalidad
establecidos en la lfpdppp.
La Ley define Principios, pero no los incorpora en el articulado, por lo cual se
vuelven inoperantes.
El artculo 17, que hace referencia a los diferentes Sistemas de Datos Personales,
no considera los datos obtenidos de los alumnos/as de las universidades pblicas.
Se consider muy escueto el tratamiento dado a los Sistemas de Datos Personales
en materia de Salud (artculo 24), considerando la relevancia de los datos sensibles que dicho sector trata.
Resulta preocupante que la Ley no considere Datos Personales Sensibles23, slo
Informacin Confidencial (artculo 3).
Dichos datos deben llevar una infraccin especfica. A modo de ejemplo, se seal que la Ley sanciona de la misma manera la transferencia ilegal de datos personales resguardados por la oficina de trnsito, que de datos contenidos en el
historial mdico resguardado por una clnica del sector salud.
Urge unir los datos de identificacin personal de los pacientes con los de carcter
clnico, ya que los particulares tienen derecho de acceso a todo su historial mdico (artculo 24).
No se desarrollan con claridad algunos criterios de interpretacin que deben
guiar los actos de aplicacin de las autoridades correspondientes. Tal es el caso
del artculo 59 en donde se seala que procede el Recurso de Revisin ante un
tratamiento inadecuado de los datos personales, pero no guarda relacin con el
Procedimiento normado en el Captulo ii, del Ttulo Cuarto (de los Derechos y
23 El artculo 3 de la lfpdppp los define como aquellos datos personales que afecten a la esfera
ms ntima de su titular, o cuya utilizacin indebida pueda dar origen a discriminacin o
conlleve un riesgo grave para ste. En particular, se consideran sensibles aqullos que puedan revelar aspectos como origen racial o tnico, estado de salud presente y futuro, informacin gentica, creencias religiosas, filosficas y morales, afiliacin sindical, opiniones
polticas y/o preferencia sexual.
56
del Procedimiento).
El artculo 2 seala que tambin sern considerados Sujetos Obligados de la Ley
los Partidos Polticos. Al considerar su naturaleza jurdica, sera deseable que la
Ley dedicara un captulo especfico para determinar qu datos personales deben
proteger y cmo los harn efectivos. Especialmente porque las leyes electorales
sealan que los partidos polticos tienen derecho a recibir una copia del padrn
de electores para hacer su revisin y les prohbe utilizarlo para cualquier otra cosa.
La mesa de especialistas destac que la Ley evaluada tiene problemas lingsticos

mismos que ya se han referido en el presente documento como la inexacta definicin de trminos y la existencia de conceptos no definidos, que generan problemas
de interpretacin.
A su vez, un especialista seal que la redaccin tanto de la iniciativa, como de
la Ley aprobada en el Pleno contiene artculos y disposiciones redundantes. Vase el
caso de los artculos 12, 15 y 18.
En cuanto a la racionalidad econmica, as como de la factibilidad, instrumentacin y aplicacin de la Ley, los evaluadores encontraron instancias sobrecargadas
de responsabilidades, lo que podra generar obstculos para el pleno ejercicio del
derecho fundamental a la proteccin de los datos personales. Para muchos, la Comisin para el Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales
del Estado (caip), rgano garante del derecho antes referido, es un claro ejemplo
de ello. Coincidieron en que con tres comisionados ser casi imposible hacer frente
a las atribuciones sealadas en los artculos 74, 75 y 76 de la Ley de Transparencia,
adems lo que establece el artculo 19 de la Ley evaluada.
Adicionalmente, los especialistas coincidieron en que para la instrumentacin
de la ley resulta de gran relevancia contar con una definicin clara de lo que se entiende por Sistema de Datos Personales,24 de las caractersticas que debe reunir
24 El artculo 4 de los Lineamientos de Proteccin de Datos Personales publicado por el ifai
seala: un Sistema de datos personales constituye el conjunto ordenado de datos personales que estn en posesin de una dependencia o entidad, con independencia de su forma de
acceso, creacin, almacenamiento u organizacin.

Los sistemas de datos personales podrn distinguirse entre fsicos y automatizados, definindose cada uno de ellos de la siguiente forma:

a) Fsicos: Conjunto ordenado de datos que para su tratamiento estn contenidos en registros manuales, impresos, sonoros, magnticos, visuales u hologrficos.

b) Automatizados: Conjunto ordenado de datos que para su tratamiento han sido o estn
sujetos a un tratamiento informtico y que por ende requieren de una herramienta tecnolgica especfica para su acceso, recuperacin o tratamiento.
57
y cada cundo se actualizan. Segn el artculo 3, fraccin xxii, se trata de todo

conjunto organizado de archivos, registros, bases o banco de datos personales de
los Sujetos Obligados, cualquiera que sea la forma o modalidad de sus creacin,
almacenamiento, organizacin y acceso. Esta definicin de inicio refleja un error
conceptual, ya que los datos personales no son del Sujeto Obligado, sino de las personas fsicas. Ahora bien, si se asume que el legislador quiso decir que se trata de
archivos, registros, bases o bancos de datos personales bajo el resguardo de los Sujetos Obligados, la Ley es omisa en sealar qu caractersticas deben reunir, cmo
se organizarn y cmo es que se procurar su actualizacin. Resaltaron que en la
medida en que las Bases de Datos se encuentren organizadas, mayor ser la amenaza. Como un evaluador atinadamente seal, no es lo mismo que se extrave un
expediente con datos personales de un individuo a que se pierda toda una base de
datos con la informacin contenida en cientos o miles de expedientes. De ah que
el concepto organizacin guarde relevancia en un ordenamiento jurdico como el
que se evala. Resulta indispensable sealar en qu consiste el trmino cuando se
intenta definir un Sistema de Datos Personales.
Tambin result pertinente sealar que para que los Sujetos Obligados garanticen la proteccin de los datos personales a partir de Sistemas de Datos Personales,
es indispensable que destinen recursos anualmente para su mantenimiento y actualizacin. De otra forma, pondran en riesgo el cumplimiento de un derecho fundamental. Coincidieron en que no es suficiente que los artculos transitorios de la Ley
sealen que el cumplimiento de la Ley estar sujeto a la disponibilidad presupuestal
que anualmente se autorice en la Ley de Egresos del Estado.
6. Decreto por el que se adiciona el artculo 475 del Cdigo Penal para el Estado
Libre y Soberano de Puebla
Resumen: El Estado tiene la obligacin de garantizar la seguridad relativa a los datos personales de los ciudadanos que da a da fluyen en diferentes medios electrnicos.
**
* Fecha de presentacin de iniciativa: 9 de diciembre de 2013

* Fecha de aprobacin en la Comisin de Procuracin y Administracin de Justicia
* Fecha de aprobacin en Pleno: 12 de diciembre de 2013
* Estatus: Aprobado
* Disponibilidad
de documentos relacionados: slo la iniciativa presentada por el Diputado Gerardo Meja Ramrez del pri
58

php?option=com_k2&view=itemlist&task=filter&ftitle=&searchword2=09%2F12%2F2013&searchword18=&searchw
ord3=&searchword14=&searchword7=&searchword9=&searchword16=&searchword8=&noresult=Verifica+la+orto
criterio
1. Definicin del
Problema

14%
1.6
Pobre
descripcin de la naturaleza y magnitud

del problema que se pretende atender con la
adicin.
No se identifican con detenimiento los grupos
a los que afectar la norma y lo bsico de su dinmica social.
Carece
de informacin que permita presumir

que se realiz una consulta con las principales
partes interesadas y si se permiti una influencia real de los mismos.
2. Alternativas y
14%
3. Aspectos legales
14%
2.0
Derivada de la pobre descripcin del problema,
no se pudo verificar que los legisladores discutieran las diversas implicaciones de las acciones a tomar.
No se pudo constatar que la reforma fuese la
mejor respuesta disponible al problema y que
de las alternativas posibles fuese asimismo la
ms pertinente.
No se encuentran definidos con claridad los
objetivos y los efectos esperados de la entrada
en vigor de la reforma.
2.2
No se encuentra fundamentada la propuesta.

No
son claros los criterios de interpretacin

que deben guiar los actos de aplicacin de las
autoridades correspondientes.
14%
2.7
La
redaccin del artculo no guarda un estilo

unvoco, breve ni simple; lo que podra generar
problemas de interpretacin y futura aplicacin de la norma.
No es un texto claro ni explcito.
59
de la legislacin
14%
2.4
No
14%
1.6
No
es explicita o al menos infiere una apreciacin correcta del grado de impacto (positivo
o negativo) entre los diferentes sectores de la
sociedad, considerando las reas geogrficas
afectadas.
No considera un correcto balance general de
costos y beneficios.
No se presenta una ponderacin acertada de
los efectos a corto y largo plazo, ni tampoco
directos e indirectos.
No seala cmo es que se espera afectar la tasa
de criminalidad.
justifica plenamente la necesidad de tipificar la conducta.
No
se hace una correcta apreciacin de los

requerimientos de su implementacin, como
son los recursos presupuestales, infraestructura fsica y humana y esquemas administrativos
mnimos.
14%
2.4
Calificacin final
100%
2.1
No
se especifica cmo se verificar que la regulacin se observe.

No justifica por qu se observa una sancin de 6
meses a tres aos de prisin y una multa de 5 a
50 das de salario.
Es menester aclarar que los evaluadores en esta ocasin slo estudiaron la iniciativa
que adiciona el artculo 475 del Cdigo Penal de Puebla, ya que el dictamen aprobado en el Pleno no fue dado a conocer a la opinin pblica a travs del portal electrnico del Congreso de Puebla; hecho que viola lo establecido en el Reglamento para
la Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Congreso del Estado Libre
y Soberano de Puebla documento previamente evaluado en este ejercicio. Si bien
es cierto que dicho portal seala que el dictamen se discuti y se aprob en Sesin
Plenaria el 12 de diciembre de 2013, no se pudo constatar su contenido ni verificar
su publicacin.
Al considerar la relevancia del tema discutido en dicha iniciativa y su relacin
con la temtica del panel convocado, se emiti una calificacin numrica y comentarios especficos que a continuacin se desarrollan.
60
Como parte de una primera aproximacin, los especialistas coincidieron en que

las nuevas tecnologas que inicialmente existen para mejorar y hacer nuestra vida
ms fcil y cmoda pueden llegar a generar graves problemas en la sociedad, y
adquiere especial relevancia su reglamentacin cuando se trata de proteger datos
personales.
Por lo antes expuesto, se consider valioso que se discuta la posibilidad de tipificar conductas que echen mano de las redes informticas para cometer delitos tradicionales; a saber: fraudes, robos, chantajes, falsificaciones por mencionar algunos. Lo anterior no necesariamente empata con la tipificacin de delitos, que para
muchos especialistas han sido mal nombrados informticos; para que se materialice un delito es necesario probar la intencin, y en el caso especfico, las mquinas
evidentemente no cometen el delito, sino quien las maneja.
Una vez hecha la aclaracin, los especialistas sealaron que la iniciativa evaluada describe de manera muy pobre la naturaleza y la magnitud del problema que se
pretende atender. Ni siquiera aclara, adems, cmo es que Puebla se ve afectada por
ello, ni con qu recursos cuenta para perseguir el delito en lo particular.
3. Anlisis de iniciativas aprobadas en torno a la rendicin de

cuentas
En el presente ejercicio se tomaron como base las siguientes iniciativas aprobadas

durante el tercer ao de sesiones.
Calificacin Global
iniciativa
pond. calif.
7. Decreto que adiciona el ltimo prrafo al artculo 50 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y soberano de Puebla
10%
3.5
8. Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley

Orgnica del Poder Legislativo del Estado de Puebla as como de la Ley de
Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas para el Estado de Puebla
10%
5.2
9. Decreto por la que se reforma la fraccin I del artculo 43 de la Ley Orgnica

del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla
20%
6.9
10. Cdigo de tica Legislativa del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla
40%
5.7
11. Decreto que reforma el artculo 98 de la Ley Orgnica del Poder Legislativo
del Estado Libre y Soberano de Puebla
20%
4.5
100%
5.4
61
7. Decreto que adiciona el ltimo prrafo al artculo 50 de la Constitucin Poltica

del Estado Libre y soberano de Puebla
Resumen: El artculo 50 de la Constitucin del Estado, prev lo relativo a la presentacin de
la Cuenta Pblica del Poder Legislativo, correspondiente al ao de conclusin de la Legislatura;
es decir, del periodo durante el cual funciona el Congreso del Estado; no obstante, dicho periodo difiere de aqul para el que es nombrado el titular de la Auditora Superior, por lo que se
considera que tambin debe preverse, el supuesto correspondiente a la presentacin de la Cuenta
Pblica del Poder Legislativo, al concluir la gestin del titular del referido ente fiscalizador, en
aras de refrendar el compromiso que se tiene con la rendicin de cuentas.
**
* Fecha de presentacin de iniciativa: 5 de septiembre de 2013

* Fecha
de aprobacin en las Comisiones Unidas de Gobernacin y Puntos Constitucionales,

Comisin Inspectora de la Auditora Superior del Estado: No disponible
* Fecha de aprobacin en Pleno: 12 de septiembre de 2013
* Estatus: Aprobado
* Disponibilidad de documentos relacionados: slo la iniciativa presentada por el Diputado Jess Salvador Zaldvar Benavides
criterio
1. Definicin del
Problema

14%
3.3
Carece
de una adecuada descripcin de la naturaleza y la magnitud de los problemas que se

pretenden atender con la reforma planteada.
Los
expertos tuvieron que revisar otras fuentes

para tratar de identificar qu hechos motivaron
la reforma constitucional e identificar el problema que se busca atender.
2. Alternativas y
14%
3.3
No
se incluye en la exposicin de motivos una

justificacin especfica de la accin legislativa
estatal.
Los objetivos y efectos esperados de la ley no
estn bien identificados.
62
No hay suficiente informacin para determinar
que se trata de la mejor respuesta disponible.

Carece de un anlisis relativo a determinar si
existen otras maneras de enfrentar el problema.
No retoma enfoques o polticas aplicadas de
manera exitosa en circunstancias anlogas en
otros estados o a nivel federal.
De la informacin disponible, no se puede saber si se reducen satisfactoriamente los efectos
colaterales de la reforma.
3. Aspectos legales
14%
3.0
El
caso de excepcin planteado parece contravenir otros ordenamientos jurdicos.
Error
en su ubicacin. Se cree que habra sido

mejor incluir el supuesto en el artculo 113 y no
en el artculo 50 de la Constitucin.
14%
2.7
de la legislacin
14%
4.0
No
14%
5.0
No
14%
3.3
Unido
Contiene errores ortogrficos.

El
texto no es claro ni explcito. Las oraciones

utilizadas dificultan la comprensin.
La redaccin se presta a interpretaciones.
explica, ni siquiera infiere una apreciacin
correcta del grado de impacto (positivo o negativo) de la adicin.
No hace ver que se realiz un correcto balance
general de costos y beneficios.
No presenta una ponderacin de los efectos de
corto/largo plazo y los directos/indirectos.
No es posible determinar de su lectura si se
contarn con los recursos suficientes para implementar la accin.
No es posible saber si se consideraron opciones con menor costo.
se justifica plenamente la necesidad de la
reforma.
Podr contravenir lo sealado en la Ley General
de Contabilidad Gubernamental.
al criterio sobre lingstica, el ciudadano no podr entender con claridad lo que la
norma refiere.
63
Difcil entablar una relacin entre la reforma y el
compromiso de rendir cuentas.

Calificacin final
100%
3.5
Al abrir la discusin, los especialistas destacaron que la iniciativa analizada carece

de una adecuada descripcin de los problemas que se pretenden atender con la adicin de un nuevo prrafo al artculo 50 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y
Soberano de Puebla (Constitucin). Inclusive sealaron que no fue posible entender
la conexin que se pretende establecer en la Exposicin de Motivos, entre la obligacin del Congreso a presentar la Cuenta Pblica del Poder Legislativo a la Auditora
Superior del Estado, con el cambio del titular de dicha unidad gubernamental.
Estimaron que de existir dicha relacin, estaramos frente a una norma personalizada en donde se privilegia a las personas por encima de las instituciones, lo
cual sera un error.
Se hizo notar que el artculo 113 de la Constitucin y 199 de la Ley Orgnica del
Poder Legislativo del Estado (Ley Orgnica) sealan que la Auditora Superior del
Estado y no su titular como se hace ver en la iniciativa es quien realiza la fiscalizacin, control y evaluacin de los Poderes del Estado, ayuntamientos, organismos
autnomos, entidades paraestatales y paramunicipales, organismos pblicos desconcentrados, fideicomisos y cualquier persona fsica o jurdica que recaude, maneje, ejerza, resguarde o custodie recursos, fondos, bienes o valores pblicos.
Tambin se recalc que el artculo 5 de la Ley de Fiscalizacin Superior y Rendicin
de Cuentas para el Estado de Puebla (Ley de Fiscalizacin Superior) indica que la fiscalizacin superior se llevar a cabo de manera posterior al trmino de cada ejercicio
o periodo y no contempla la excepcin sealada en el artculo 50 de la Constitucin.
Uno de los especialistas seal que la adicin, ms all de refrendar el compromiso que se tiene con la rendicin de cuentas, como lo afirma la iniciativa, debilita
la institucin del rgano Superior de Fiscalizacin. Se pone as en tela de juicio el
trabajo institucional y autnomo que se realiza en todos sus niveles. Aadi que la
iniciativa aprobada es ms una decisin poltica para proteger al ente fiscalizado
que una oportunidad para robustecer el mecanismo de supervisin y sancin efectiva por el mal manejo de los fondos pblicos.
Dado que la iniciativa presentada y aprobada no seala con claridad los problemas que se pretenden atender, fue imposible para los panelistas conocer la justificacin especfica de la accin legislativa y saber con exactitud si sta era la mejor
respuesta disponible.
Al abordar el criterio relativo a los aspectos jurdicos de la iniciativa, gran parte de
los especialistas coincidi en que la adicin est mal ubicada. El texto constitucional
64
sera ms claro si se encontrase en el artculo 113 que habla de la Auditora Superior

del Estado, y no en el artculo 50 que habla sobre los tres periodos del Congreso.
Otro especialista seal que la adicin antes sealada podr resultar contraproducente al analizarlo en el marco de la Ley General de Contabilidad Gubernamental,
la cual es de observancia obligatoria tambin para el Poder Legislativo de los estados.
Al abordar el tema sobre la racionalidad econmica de la legislacin, los especialistas sealaron que habra sido indispensable aclarar que la reforma planteada
significa mayores costos de cumplimiento, administrativos y presupuestales y por
ende, se desconoce si se contar con recursos suficientes para implementarla.
Por todo lo ya planteado, result difcil evaluar la factibilidad, instrumentacin y aplicacin de la reforma, principalmente, porque en opinin de la gran
mayora de los panelistas, no se justifica plenamente la necesidad de plantear el
multicitado caso de excepcin.
8. Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de Puebla as como de la Ley de Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas para el Estado de Puebla
Resumen: La presente Iniciativa, es una muestra ms del inters que el Legislador tiene de
procurar que la funcin del Ente Fiscalizador del Estado, se base en premisas que normen de
manera fundamental la Fiscalizacin Superior con apego al marco jurdico aplicable en la
materia, al tiempo en que desarrolle herramientas de planeacin estratgica que tengan como
finalidad crear conciencia del entorno y promover las condiciones necesarias para visualizar lo
que acontece a su interior y al exterior de ella; premisas que sin duda, ya rigen en la Institucin,
pero que tienen que ser reconocidas en la Legislacin que regula su actuacin y difundidas a la
sociedad en general.
**
* Fecha de presentacin de iniciativa: 5 de septiembre de 2013

* Fecha de aprobacin en la Comisin de Inspectora de la Auditora Superior
* Fecha de aprobacin en Pleno: 6 de diciembre de 2013
* Estatus: Aprobado
* Disponibilidad
de documentos relacionados: slo la iniciativa presentada por el Diputado Jess Salvador Zaldvar Benavides

65
criterio
1. Definicin del
Problema
14%
2. Alternativas y
14%
5.7
Se describi de manera parcial la naturaleza y la
magnitud de los problemas que se pretendan

atender, los cuales son de naturalezas distintas.
No se pudo identificar en la exposicin de motivos una relacin metas- medios.
5.0
La
justificacin de la accin legislativa estatal

es parcialmente clara.
No son claros los objetivos y efectos esperados
de las reformas y adiciones.
Carece de informacin para poder determinar
que se trata de la mejor respuesta disponible.
No seala si se consideraron alternativas tcni-
cas y que la elegida es la ms pertinente.

3. Aspectos legales
14%
5.3
Al igual que con la reforma al artculo 50 cons-
titucional, no se trata de una norma clara.

No recoge experiencias de otros congresos locales que enfrentan una problemtica parecida.
14%
5.0
de la legislacin
14%
5.7
No
14%
6.0
No
Contiene errores ortogrficos.

El
texto no es claro ni explcito. La comprensin se vuelve difcil por sus usos oracionales.
La redaccin se presta a interpretaciones
explica, ni siquiera infiere una apreciacin

correcta del grado de impacto (positivo o negativo) de la adicin.
No hace ver que se realiz un correcto balance
general de costos y beneficios.
No presenta una ponderacin de los efectos de
corto/largo plazo y los directos/indirectos.
No es posible determinar de su lectura si se
contarn con los recursos suficientes para implementar la accin.
No es posible saber si se consideraron opciones con menor costo.
se justifica plenamente la necesidad de la
reforma en lo que respecta a la presentacin de
la Cuenta Pblica parcial.
66
Podr contravenir lo sealado en la Ley General
de Contabilidad Gubernamental.
14%
4.7
Calificacin final
100%
5.2
Unido
al criterio sobre lingstica, el ciudadano no podr entender con claridad lo que la

norma refiere.
Difcil entablar una relacin entre la reforma y el
compromiso de rendir cuentas.
Como parte de una primera aproximacin al anlisis de las reformas y adiciones

hechas a la Ley Orgnica y a la Ley de Fiscalizacin Superior, los especialistas resaltaron que entienden que era necesario plantear una modificacin a estos ordenamientos a partir de la reforma constitucional al artculo 50 anteriormente discutida.
Reiteraron que dicha reforma es absurda si se entiende que la fiscalizacin, control
y evaluacin de la Cuenta Pblica la realiza el rgano Superior de Fiscalizacin, sin
importar quin ostente su titularidad. Sealaron que se trata de recursos que han
de auditarse anualmente porque fueron autorizados para ejercerse de esa manera.
Por lo antes expuesto, consideraron importante aclarar que al evaluar la presente iniciativa, analizaron por separado lo relativo a las reformas y adiciones que de
manera natural se realizaron por la reforma constitucional antes referida, y por otro
lado, lo relativo a la reforma a las adiciones relativas al contenido del Plan Estratgico que debe presentar la Auditora Superior.
Los especialistas coincidieron en que un aspecto positivo de la reforma consiste
en aclarar que el Plan Estratgico del rgano Superior de Fiscalizacin debe contener por lo menos un marco legal, antecedentes, filosofa institucional, marco metodolgico y un marco de actuacin que defina ejes, objetivos y estrategias.
9. Decreto por la que se reforma la fraccin I del artculo 43 de la Ley Orgnica

del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla
Resumen: La presente reforma a la fraccin I del artculo 43 de la Ley Orgnica del Poder
Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla, tiene como finalidad agregar al captulo
segundo referente de dicha ley, relativo a las obligaciones de los diputados a efecto de que, posterior a la rendicin de la protesta de ley, presenten su Plan de Trabajo en un trmino perentorio
de 90 das naturales, contados a partir de la referida protesta.
**
* Fecha de presentacin de iniciativa: 23 de abril de 2013

* Fecha de aprobacin en la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales: 24 de abril de 2013
67
* Fecha de aprobacin en Pleno: 26 de abril de 2013

* Estatus: Aprobado
* Disponibilidad
de documentos relacionados: la iniciativa presentada por los partidos pri,

pan, pna, pvem, prd, pt, la votacin de la Comisin revisora, y el dictamen con minuta de
decreto aprobada por el Pleno en Sesin Pblica Extraordinaria

criterio
1. Definicin del
Problema
14%
6.8
Contiene
2. Alternativas y
14%
5.7
Se
una descripcin adecuada, ms no

suficiente, de la naturaleza y la magnitud de los
problemas que el Congreso pretende atender al
obligar a los legisladores a presentar un Plan
de Trabajo al tomar protesta.
No se identifica una relacin clara entre metas
y los medios.
Define los grupos a los que afectar la norma y
lo bsico de su dinmica.
No se logra identificar si se llev a cabo una
consulta con los legisladores para saber si la reforma tendr una influencia real en su trabajo.
incluye una justificacin especfica de la accin legislativa, pero no resulta suficiente.
Los objetivos y efectos esperados con la reforma no estn lo suficientemente definidos.
Se desconoce si es la mejor respuesta al proble-
ma planteado y si se podra enfrentar ste con

otros instrumentos.
No hay suficiente informacin para afirmar
que la accin especfica propuesta es la ms
pertinente.
68
No es posible saber si los legisladores conside-
raron otros enfoques o polticas aplicadas con

xito por otros congresos en circunstancias
anlogas.
La regulacin es insuficiente para atender el
problema descrito y para reducir los efectos
colaterales, como es el incumplimiento de la
obligacin.
3. Aspectos legales
14%
6.3
La adicin est bien colocada al interior del or-
denamiento.
No se establecen procedimientos legales que
garanticen su cumplimiento.
No
establece una relacin directa entre la presentacin del Plan del Trabajo y los informes
anuales que deben o pueden segn sea el
caso presentar los diputados.
Carece de criterios de interpretacin para definir qu se entiende por Plan de Trabajo, qu
debe contener y ante quin se entrega.
14%
de la legislacin
14%
7.8
El texto es parcialmente claro.

Se
respeta el orden lgico del ordenamiento

con la adicin propuesta.
Resultan claramente identificados los sujetos
destinatarios de la norma.
Se desconoce si la norma fue conocida ampliamente y si estuvo a la mano de los diputados.
7.0
Explicita
de manera parcial el grado de impacto (positivo y/o negativo) de la norma.

No realiza un correcto balance de costos (de
cumplimiento, administrativos y presupuestales) y los beneficios (rendicin de cuentas, transparencia) que la nueva legislacin puede arrojar.
No se presenta una correcta ponderacin sobre
los efectos que se pueden esperar a corto o largo plazo y los directos o indirectos.
Intenta de manera parcial generar redes y cultivo de cultura democrtica, ya que no existe sancin por el incumplimiento de la norma.
69
No
seala cmo se financiar la accin y si los

diputados cuentan con los recursos suficientes
para integrar un Plan de Trabajo al tomar protesta de su cargo.
14%
7.8
No establece los medios para asegurar su com-
plimiento, ni sanciones en caso de presentar el

Plan de Trabajo.
En riesgo al considerar incumplimientos documentados durante la Legislatura en otras
obligaciones.
No se identifican de manera expresa el conteni-
do del Plan de Trabajo. As, se deja abierta su interpretacin y se evitan criterios homologados.
No existe claridad respecto a quin recibir los
Planes de Trabajo y qu harn con ellos.
14%
7.7
Calificacin final
100%
6.9
Resulta
positiva en trminos de rendicin de

cuentas, pero no especifica cmo se verificar
su cumplimiento, ni qu valor agregado tendr
para el trabajo parlamentario.
No considera procedimientos claros para exigir
su cumplimiento.
No establece mecanismos para presentar inconformidades ciudadanas por el incumplimiento
de dicha obligacin.
A diferencia de las dos primeras iniciativas analizadas por el panel respectivo, los
especialistas coincidieron en que sta contiene una descripcin ms adecuada sobre
la naturaleza y la magnitud del problema que se pretenden atender.
Destacaron lo indispensable que es el que los informes que por ley presentan los
legisladores anualmente coincidan con una planeacin que permita al rgano Legislativo, pero principalmente a la ciudadana, constatar el cumplimiento de los objetivos y las metas relacionados con las actividades que cada representante realiza.25
No obstante lo anterior, se hace notar que aunque la planeacin establecida por
la fraccin i del artculo 43 de la Ley Orgnica aplica a todos los legisladores al tomar protesta de su cargo, slo los diputados electos por el principio de mayora
25 Artculo 43, fraccin v de la Ley Orgnica del Poder Legislativo.
70
estn obligados a presentar informes de manera anual. La fraccin v del mismo

artculo seala que los diputados electos conforme al principio de representacin
proporcional podrn hacerlo si as conviene a sus intereses.
Recalcaron que si bien es cierto que la iniciativa de ley seala en su Exposicin
de Motivos una ntima relacin entre el Plan de Trabajo y los informes anuales, no
queda as establecido en la ley reformada. Tampoco qued claro qu contendr el
Plan de Trabajo de cada diputado y diputada, y si habr de contener una relacin de
las iniciativas que presentar, las comisiones en las que se participar, las acciones
que va a emprender en su Distrito, si lo realizar de acuerdo con la agenda de su
Grupo Parlamentario, etc.
Varios especialistas sealaron que resulta contrario al Principio de Rendicin
de Cuentas, que obligaciones de esta naturaleza no tengan sancin en caso de incumplimiento. Esto es particularmente relevante para el panel, ya que el ceey ha
documentado en los tres ltimos aos que ni siquiera la totalidad de los diputados
electos por el principio de mayora presentan anualmente su informe, aun cuando
por ley estn obligados.26
Al discutir el criterio especfico de las alternativas y soluciones propuestas, un
grupo de evaluadores seal que es indispensable planear, pero esto es particularmente difcil cuando parte de labor que se realiza en el Congreso es consecuencia
de un comportamiento reactivo, atento a los acontecimientos del momento, a nivel
municipal, estatal y nacional.
Se coment entre los especialistas que habra sido deseable que se abundara en
la Exposicin de Motivos en el cmo es que una planeacin de esta naturaleza podra hacer ms eficiente el trabajo parlamentario y fortalecer la comunicacin con
los ciudadanos. El Plan de Trabajo propuesto no parece suficiente como alternativa y
solucin al problema descrito y no abona necesariamente al acercamiento que todo
Congreso debe tener con sus representados, mxime, si no se contemplan sanciones ante su incumplimiento.
Relativo a los aspectos jurdicos y a la factibilidad, instrumentacin y aplicacin,
los evaluadores consideraron que el texto es muy escueto y habra sido indispensable definir con mayor claridad qu se entiende por Plan de Trabajo, qu debe contener y a quin se entrega.
Se concluy que la presente iniciativa es de gran relevancia para la ciudadana,
pero sin sancin, resulta una propuesta ms bien retrica y no tanto una herramienta de monitoreo y de transparencia.
26 Se podrn consultar los nueve informes en el portal electrnico: www.ceey.org.mx en el

apartado de Polticas Pblicas/desempeo/2012/ 2013
71
10. Cdigo de tica Legislativa del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla
Resumen: Que en un Cdigo de tica, se establecen los valores sociales y polticos que voluntariamente los Diputados reconocen como principios rectores de su actividad, en el cumplimiento de las obligaciones esenciales que por ley les corresponden.
**
* Fecha de presentacin de iniciativa: 7 de mayo de 2013

* Fecha de aprobacin en la Comisin de Educacin y Cultura: 7 de mayo de 2013
* Fecha de aprobacin en Pleno: No disponible
* Estatus:
Aprobado, no obstante que en el portal electrnico del H. Congreso an se encuentra

con estado En Trmite, debido a la falta de actualizacin del mismo
* Disponibilidad de documentos relacionados: slo la iniciativa y la votacin en Comisin
criterio
1. Definicin del
Problema
14%
8.7
Adecuada
2. Alternativas y
14%
4.7
Se
descripcin del problema, ms no

concuerda con su contenido.
No se determina la relacin metas-medio.
Define los grupos a los que afectar la norma.
Se desconoce si hubo consultas con ciudadanos
poblanos para definir el problema y sus particularidades.
incluye una justificacin especfica de la accin legislativa, no sustentada en material verificable.
A partir de su contenido, no ha sido considera-
do la mejor respuesta disponible.

De entre las alternativas tcnicas, la accin pro-
puesta no parece la ms pertinente.

No retoma enfoques o experiencias exitosas de
otros Congresos.
Su aprobacin no reduce satisfactoriamente
los efectos colaterales.
72
No
se considera adecuada la amplitud de la

nueva legislacin.
3. Aspectos legales
14%
4.0
Duplicidad
normativa con la Ley Orgnica del

Congreso.
No contempla procedimientos legales que garanticen los aspectos fundamentales del debido proceso, que se le d voz a los interesados,
que se crean espacios claros de mediacin o
negociacin.
No existe claridad en los criterios de interpreta-
cin que permitan guiar los actos de aplicacin

de las autoridades correspondientes.
14%
5.8
No
de la legislacin
14%
7.0
No
14%
4.7
Contiene conceptos y principios vagos que difi-
todo el texto es claro y explicita las disposiciones.

El texto contiene contradicciones entre las definiciones de los principios rectores.
Contiene artculos y disposiciones redundantes.
se explicita o se infiere una apreciacin correcta del grado de impacto (positivo y/o negativo) del ordenamiento propuesto y aprobado.
No se realiza un correcto balance de costos (de
cumplimiento, administrativos, presupuestales) y beneficios que el Cdigo tico puede
arrojar.
No se presenta una ponderacin sobre los efectos que la entrada en vigor de este Cdigo puede traer a corto, mediano o largo plazo.
No busca generar redes y cultivos de cultura democrtica ya que no considera la participacin
ciudadana.
No se consideraron medidas alternativas de
menor costo.
cultan su interpretacin y sancin.
No existe claridad en torno a las facultades que
tendrn los rganos ejecutivos involucrados.
No incluye disposiciones de control.
73
No
queda claro cules sern los medios para

asegurar su cumplimiento.
No se realiz una correcta apreciacin de requerimientos como recursos presupuestales,
infraestructura fsica y humana, as como esquemas administrativos mnimos para garantizar el cumplimiento del Cdigo.
No se aclara cmo es que las autoridades responsables de aplicar el Cdigo deban justificar
sus decisiones y rendir cuentas a la ciudadana.
No existe reconocimiento del Cdigo de tica
en la Ley Orgnica.
14%
5.7
Calificacin final
100%
5.7
Se
desconoce a ciencia cierta cmo es que se

buscar verificar que la regulacin se observe.
El texto contempla sanciones que no necesariamente desincentivarn las prcticas antiticas
de los legisladores.
A manera de introduccin, los especialistas consideraron importante reconocer a

la Legislatura la aprobacin casi unnime de un Cdigo de tica que busque
incrementar la confianza de la sociedad en el Poder Legislativo de Puebla. De hecho,
varios panelistas recordaron que tanto en la primera evaluacin de 2012, como en la
de 2013, se recalc la importancia de contar con reglas claras al respecto.27
Sin embargo y para muchos, este ordenamiento lleg tarde a saber, hasta el
tercer y ltimo ao de sesiones de la Legislatura y no result suficiente. No se consider ms que un texto de buenas intenciones, enunciativo y con sanciones ambiguas y
muy lejanas a los objetivos planteados en la exposicin de motivos de la misma.
Coincidieron en que si bien este ordenamiento jurdico describe adecuadamente la naturaleza y la magnitud del problema (la desconfianza del ciudadano hacia
sus representantes), no hay una conexin evidente entre la aprobacin de un Cdigo
de tica y la recuperacin de la confianza ciudadana hacia el Congreso. Como lo
sostiene la Exposicin de Motivos de esta reforma, las fuentes de la desconfianza
tienen que ver con aspectos ms integrales del desempeo del Congreso, como su
capacidad para legislar, su efectividad para supervisar al Poder Ejecutivo y el grado
27 Podrn ser consultados los reportes de ambas evaluaciones en el portal electrnico
www.ceey.org.mx, en la pestaa de polticas pblicas y desempeo.
74
de transparencia del quehacer legislativo.

Para la opinin general, habra sido de gran utilidad que en lugar de suponer,28
los diputados hubiesen contado con informacin puntual y de primera mano de
haberse acercado a la ciudadana para conocer su opinin respecto a su trabajo legislativo. Inclusive se seal lo oportuno de haber consultado los reportes de evaluacin de su desempeo coordinado por el ceey desde hace dos aos y que dan
cuenta de la reticencia para transparentar el ejercicio de la funcin legislativa, el
incumplimiento en la entrega de informes y memorias por parte de los diputados y
diputadas, y la falta de aplicacin de sanciones a estas y otras omisiones.
Se destac que un Cdigo de tica debe regular de manera ms puntual las reas
vitales de la labor legislativa. Ms all de invitar a los diputados y diputadas a dirigirse con decoro, cortesa y tolerancia trminos que dicho sea de paso no
se definen por la norma as como en apego a principios universales, se les debiera
de conminar a excusarse de aquellos casos en los que se tiene conflicto de inters,
a no ocultar informacin o declarar con falsedad en sus informes y declaraciones
patrimoniales, a hacer buen uso de la informacin reservada y no usarla en beneficio propio, de parientes o terceros; a evitar a toda costa el trfico de influencias; a
rechazar todo tipo de ddivas o sobornos, entre otros aspectos.
Al abordar el criterio de alternativas y soluciones propuestas, algunos especialistas sealaron que el Cdigo aprobado abona muy poco a lo que ya se encontraba
mal regulado en su Ley Orgnica y se pone en tela de juicio si en verdad podr el
Congreso de Puebla lograr restaurar la confianza ciudadana con la mera aprobacin
de un documento tico.29
Uno de los presentes afirm que no basta con tener un Cdigo de tica o tener
la obligacin de presentar un Plan de Trabajo, como se hizo ver con antelacin en el
reporte; es menester que sean ordenamientos efectivos y de fcil implementacin.
En este sentido hubo consenso en lo indispensable que resulta plantear la creacin de un Comit de tica que dirima controversias, defina procedimientos y considere sanciones de mayor peso, como el juicio poltico.
Respecto a los aspectos legales, los especialistas hicieron notar lo siguiente:
28 En el apartado del Considerando de la propia iniciativa, se seala que aun con el cumplimiento de los deberes, o en su caso, la aplicacin de las sanciones correspondientes, la confianza del ciudadano hacia sus representantes ha ido en demrito, tal vez porque el trabajo
realizado no ha sido suficiente, o bien, porque existe la percepcin de que los diputados incumplen con sus compromisos y tareas con posterioridad a la realizacin de las campaas.
29 Tanto en el reporte de evaluacin de 2012 como en el de 2013, los especialistas comentaron
que todo lo relativo a la tica legislativa debiera regularse en el Reglamento y no en la Ley
Orgnica del Congreso de Puebla.
75
*
*
*
Contiene disposiciones previamente definidas en la Ley Orgnica, cuestin que

genera una duplicidad normativa.
No define qu entiende por orden pblico, valores, buenas costumbres,
decoro, cortesa.
Carece de una autoridad mxima en la materia.
No establece procedimientos para gestionar denuncias.
Existe confusin conceptual entre las facultades de la Mesa Directiva y la Junta de
Gobierno y Coordinacin Poltica.
No contiene un catlogo de sanciones y remite a la Ley Orgnica, lo que lo convierte en un ejercicio desarticulado de interpretacin.
Para los evaluadores, gran parte del problema reside en la falta de claridad y explicitacin en las disposiciones. Se encontraron contradicciones entre los principios
sealados en la Exposicin de Motivos de la iniciativa y los enumerados en el artculo 7 del propio Cdigo. Tal es el caso de la confusin entre honestidad e imparcialidad. La falta de conceptos unvocos, breves y simples, as como artculos y
disposiciones redundantes generan confusin tanto para los ciudadanos como para
los destinatarios de la norma.
En conclusin, los especialistas consideraron que, lejos de acercar a la ciudadana a sus representantes, el Cdigo de tica no es ms que un desplegado de buenas
intenciones que difcilmente podr aplicarse.
11. Decreto que reforma el artculo 98 de la Ley Orgnica del Poder Legislativo del
Estado Libre y Soberano de Puebla
Resumen: Es por eso que consideramos que nuestra actividad legislativa no slo de este ao
sino durante esta Legislatura ha sido sumamente importante, trascendente y en proporciones
considerables, por lo que al reformar el artculo en cuestin, nos permitir rendir un informe
eficiente, eficaz, transparente, oportuno y accesible a la sociedad.
**
* Fecha de presentacin de iniciativa: 4 de diciembre de 2013

* Fecha de aprobacin de Comisin: No disponible
* Fecha de aprobacin en Pleno: No disponible
* Estatus:
Aprobado, no obstante que en el portal electrnico del H. Congreso an se encuentra

con estado Aprobado Con Dispensa de Trmite, debido a la falta de actualizacin del mismo
* Disponibilidad de documentos relacionados: slo la iniciativa presentada por Presidente y
Coordinadores de Grupos y Representantes Legislativos
php?option=com_k2&view=itemlist&task=filter&ftitle=&searchword2=04%2F12%2F2013&searchword18=&searchw
76
ord3=&searchword14=&searchword7=&searchword9=&searchword16=&searchword8=&noresult=Verifica+la+orto
criterio
1. Definicin del
Problema

14%
1.7
No
hay un problema especfico que la reforma

se proponga atender.
Por consiguiente, no es posible identificar las
principales causas de dicho problema.
No
define por qu es de utilidad aclarar los

tiempos de presentacin.
2. Alternativas y
14%
2.7
No
3. Aspectos legales
14%
3.3
Se
14%
4.3
Se encontraron muchos giros lingsticos ret-
se incluye una justificacin especfica de la

accin legislativa propuesta.
No se definen objetivos y efectos esperados.
Se desconoce por qu se trata de la mejor propuesta disponible.
No se cree que la amplitud de la reforma propuesta sea la ms adecuada.
advierte duplicidad y desconcierto entre
las reas de jurisdiccin de los rganos de gobierno del Congreso. Por una parte, el artculo
64 de la Ley Orgnica seala que ser la Mesa
Directiva la que presenta el informe de actividades, cuando el artculo 98 de esa misma Ley
contempla que ser el Presidente de la Junta de
Gobierno y Coordinacin Poltica quien en los
ltimos das del periodo ordinario de sesiones
de cada ao presente el informe de actividades.
La reforma no abona a la claridad de lo que se
entiende por informe anual de actividades y
tampoco es claro qu debe contener.
ricos, especialmente en la exposicin de motivos, mismos que no abonan a la claridad.
77
La
exposicin de motivos seala que el propsito de la reforma es rendir un informe eficiente, eficaz, transparente, oportuno y accesible,
pero la reforma directamente en el artculo 98
no guarda relacin alguna con esto ltimo.
La reforma no abona a aclarar quin debe informar anualmente, si la Mesa Directiva o la
Junta de Gobierno y Coordinacin Poltica.
de la legislacin
14%
5.7
No
se explicita ni se infiere siquiera una apreciacin correcta del grado de impacto (negativo o positivo).
No hace referencia a un balance de costos (de
cumplimiento, administrativos y presupuestales) y/o beneficios.
Aun cuando seala ser una reforma que abona a
generar redes y cultivo de cultura democrtica,

la reforma misma no es consecuente con esto.
Se desconoce si existen los recursos suficientes
para implementar dicha regulacin.
14%
8.0
Reforma
14%
6.7
La definicin de tiempos genera certeza.
abona a la factibilidad de su implementacin, ya que seala un tiempo en el que

debe cumplirse la responsabilidad de informar
a la ciudadana y a los otros dos poderes.
No considera el incumplimiento de dicha obligacin en el tiempo establecido y las implicaciones de tal omisin.
Se considera una reforma que abona a la rendicin de cuentas.
No
se especifica cmo se verificar que la regulacin se observe.

No contemplan sanciones.
No contempla mecanismos de participacin ciudadana relacionadas con el informe presentado.
Calificacin final
100%
4.5
Los evaluadores coincidieron en que se trata de una reforma minscula que no aporta lo necesario para mejorar la vinculacin y comunicacin entre el Poder Legislativo
y los otros dos poderes.
De hecho, los especialistas hacen notar que es precisamente en este artculo en
donde queda claro que el Presidente de la Mesa Directiva no es el legtimo representante del Congreso, sino el Presidente de la Junta de Gobierno y Coordinacin
Poltica, rgano en el que se ven representados los intereses de los grupos parlamentarios. Lo anterior ya que es l quien presenta ante los titulares de los otros dos
poderes el informe respectivo.
Consideraron que en este artculo, se perdi una gran oportunidad para definir
qu habr de contener el informe anual de actividades, ya que un informe de esta
naturaleza permite darle publicidad a todas las actividades que realiza el rgano
representativo.
III
EVALUADORES
K ARINA MARIELA ANSOLABEHERE SESTI
Sociloga especialista en temas de poltica jurdica, derechos humanos, movilizacin legal, sociologa del derecho y teora poltica. Cuenta con doctorado en Investigacin en Ciencias Sociales con especialidad en Ciencias Polticas por la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales - Mxico (flacso). Profesora e investigadora
de tiempo completo de la misma institucin, y miembro del Sistema Nacional de
Investigadores. Autora de numerosos libros y artculos acadmicos.
NISALY BRITO R AMREZ
Psicloga clnica especializada en incidencia en polticas pblicas. Maestra en

Derechos Humanos y Democracia por la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales- Mxico (flacso). Cuenta con investigaciones sobre la discriminacin
a poblacin callejera, salud y abordaje psicoteraputico de mujeres vctimas de
violencia de gnero. Actualmente se desempea como Directora Ejecutiva de la
organizacin civil Commenta.
R AYMUNDO MIGUEL CAMPOS VZQUEZ
Economista especializado en microeconoma aplicada, economa laboral y economa del sector pblico. Doctor en economa por la Universidad de California, Berkeley (eua). Es investigador del Centro de Estudios Econmicos (cee) de El Colegio
de Mxico. Es Consejero Permanente del Programa de Movilidad Social del Centro
de Estudios Espinosa Yglesias (ceey).
LEONARDO CORRO FERNNDEZ
Socilogo especialista en temas de desarrollo local, como gestin urbana, gobernanza y democracia participativa. Maestro en Estudios y Gestin de la Universidad
Iberoamericana en Puebla (uia). En la actualidad es profesor de asignatura en dicha
casa de estudios y tiene varias publicaciones en libros y revistas sobre transparencia
gubernamental y acceso a la informacin pblica, entre otros temas relacionados.
80
GLORIA DEL CASTILLO ALEMN
Especialista en temas relacionados con la sociedad del conocimiento, innovacin,

redes educativas, polticas pblicas y mundo del trabajo. Doctora en Ciencias Sociales con especializacin en Ciencia Poltica por la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales- Mxico (flacso). Actualmente es profesora investigadora de
tiempo completo en dicha institucin. Es miembro asociado del Consejo Mexicano
de Investigacin Educativa (comine). Tiene diversas publicaciones relativas a la
reforma educativa y a polticas educativas.
ISABEL DAVAR A FERNNDEZ DE MARCOS
Especialista en Derecho de las Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones. Doctora en Derecho por la Universidad Pontificia Comillas de Madrid (iciicade). Es socia fundadora del Despacho Davara Abogados, S.C. Coordina el Diplomado de Derecho de las tic en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico
(itam). Autora de libros y artculos acadmicos, principalmente en temas relacionados a la transparencia.
RODRIGO DEZ GARGARI
Abogado especialista en Derecho Constitucional. Cuenta con una maestra en Derecho por la Universidad de Harvard en Cambridge. Actualmente es socio del despacho Abogados y Asesores Jurdicos Dez, s.c. en donde litiga la materia Constitucional y Administrativa y asesora en temas relacionados con el financiamiento de
proyectos de infraestructura. Es adems profesor titular de la materia Teora General del Derecho en la Escuela Libre de Derecho (eld) y coordina diversos diplomados en temas relacionados al Derecho Constitucional y Derecho Procesal. Ha escrito
libros y artculos relacionados con sus temas de inters.
LORENZO GMEZ MORN
Especialista en temas de educacin, poltica educativa, lectura, hbitos lectores y

planeacin ambiental. Actualmente se desempea como profesor e investigador de
la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales- Mxico (flacso), donde desde
el ao 2010 coordina el Programa de Apoyo, Acompaamiento Acadmico y Formacin de Funcionarios Pblicos con la Secretara de Educacin Pblica. En 2001
ocup el cargo de Subsecretario de Educacin Bsica de la Secretara de Educacin
Pblica. Ha publicado artculos y captulos de libros especializados en Educacin
Bsica, as como en revistas de divulgacin.
81
SCAR GUITERREZ PAR ADA
Abogado especialista en temas de tcnica normativa y derecho parlamentario. Se

desempea como abogado litigante y consultor en estos temas para gobiernos estatales y comisiones legislativas. Ha sido docente a nivel licenciatura en la Universidad
Latinoamericana (ula), el Instituto Nacional de Ciencias Penales (inacipe) y a nivel
maestra en la Escuela Libre de Derecho (eld). Ha sido ponente en diversos talleres impartidos en el H. Congreso de la Unin y ha participado como evaluador de
concursos pblicos abiertos del servicio civil de carrera parlamentaria del Senado de
la Repblica. Es articulista de publicaciones cientficas especializadas, rbitro de la
Revista Trabajo Social (ents-unam) y autor de un libro sobre tcnicas normativas.
JUAN ENRIQUE HUERTA WONG
Especialista en temas de movilidad social, capital social y redes sociales, as como

sus diferentes implicaciones. Doctor en Polticas Comparadas del Bienestar Social
por la Universidad de Texas en Arlington (eua) y la Universidad Autnoma de Nuevo Len. Es profesor investigador del Centro Interdisciplinario de Posgrados de
la upaep. Pertenece al Consejo Permanente del Programa de Movilidad Social del
Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey).
LVARO FERNANDO LPEZ LAR A
Socilogo especializado en instituciones polticas y de representacin, democracia y

desarrollo local, as como en gobierno y polticas urbanas. Cuenta con un doctorado
en Ciencias Antropolgicas por la uam-Iztapalapa. En la actualidad se desempea
como profesor e investigador de tiempo completo en esa misma casa de estudios,
pero en el plantel de Xochimilco. Es miembro investigador del Sistema Nacional
de Investigadores. Es Secretario Acadmico de la Asociacin Mexicana de Estudios
Parlamentarios (amep). Ha sido conferencista invitado dentro del programa de cursos para la preparacin de Secretarios del Servicio Exterior Mexicano y aspirantes a
la rama diplomtico consular del Instituto Matas Romero de la Secretara de Relaciones Exteriores. Ha escrito diversos libros y artculos especializados.
ISSA LUNA PLA
Comunicloga, especialista en derecho de acceso a la informacin, derechos humanos, libertades informativas y proteccin de datos personales. Es doctora en Derecho de la Informacin por la Universidad de Occidente, Sinaloa y realiz su maestra
en derechos humanos en la Universidad London School of Economics and Political
Sciences (lse) (Reino Unido). Actualmente es investigadora en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (ijj- unam).
Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores. En 2010 particip dentro del
82
grupo de expertos seleccionados por la Secretara Jurdica de la Organizacin de

Estados Americanos (oea) para redactar la Ley Modelo de Acceso a la Informacin
y Gua de Implementacin. Cuenta con diversos libros y publicaciones especializadas. Dirige la revista Derecho Comparado de la Informacin.
MARA MARVN LABORDE
Sociloga especializada en temas relacionados con la democracia, partidos polticos y derechos polticos. Cuenta con un doctorado en Sociologa por la Universidad
New School for Social Research, Nueva York (eua). Se desempe como Consejera
Electoral del Consejo General del Instituto Federal Electoral (ahora Instituto Nacional Electoral). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores y docente en distintas instituciones acadmicas, entre las que destacan la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (unam), el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (itam)
y el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente (iteso). Es parte
del comit promotor del Open Government Partnership, una iniciativa internacional que busca asegurar el compromiso concreto de los gobiernos para promover
la transparencia, incrementar la participacin cvica, luchar contra la corrupcin y
utilizar nuevas tecnologas para lograr que los gobiernos sean ms abiertos y efectivos. Cuenta con diversas publicaciones relacionadas con los temas antes sealados.
JOS ANTONIO MEYER RODRGUEZ
Especialista en Ciencias de la Informacin, polticas pblicas, transparencia y rendicin de cuentas. Cuenta con un doctorado en Ciencias de la Informacin con especialidad en estudios de la comunicacin poltica y opinin pblica por la Universidad de la Laguna (Espaa): La maestra la realiz en estudios de Norteamrica en la
udla (Puebla). Actualmente se desempea como Director del Instituto de Ciencias
de la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla (buap). Es miembro integrante
del Sistema Nacional de Investigadores. Ha sido docente e investigador tambin en
el Centro de Estudios en Comunicacin Poltica (cecp).
HAYDE PREZ GARRIDO
Especialista en temas de transparencia y rendicin de cuentas. Actualmente cursa

la Maestra en Democracia y Derechos Humanos en la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales Mxico (flacso). Se desempea en la actualidad como Directora Ejecutiva del Centro de Anlisis e Investigacin fundar. Particip como investigadora en el Programa Interdisciplinario de Estudios de la Mujer en El Colegio de
Mxico (colmex).
83
KHEMVIRG PUENTE MARTNEZ
Politlogo especializado en estudios parlamentarios comparados, transparencia y

rendicin de cuentas, as como poltica presupuestaria y gasto pblico. Es doctor en
Ciencia Social con especialidad en Sociologa por El Colegio de Mxico (colmex),
en donde tambin realiz sus estudios de maestra en Estudios Legislativos. Se desempea como Secretario Acadmico del Programa de Posgrado en Ciencias Polticas y Sociales en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (unam), y en donde
tambin tiene plaza de profesor de Carrera Asociado de tiempo completo adscrito al
Centro de Estudios Polticos. Cuenta con publicaciones y artculos relacionados a la
rendicin de cuentas y transparencia.
LUIS R AIGOSA SOTELO
Abogado especialista en Derecho Constitucional, Tcnica Legislativa, Derecho Parlamentario, Historia del Derecho y Argumentacin Jurdica. Doctor en Derecho por
la Universidad Complutense de Madrid (Espaa). Actualmente es profesor de tiempo completo del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (itam) y Director de la
Especialidad en Argumentacin Jurdica del Departamento Acadmico de Derecho
en esa misma institucin. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Ha
escrito libros y artculos en torno a los temas antes mencionados.
VCTOR MANUEL REYNOSO ANGULO
Especialista en sistemas de partidos y sistemas electorales, as como en representacin legislativa y rendicin de cuentas. Curs el doctorado en Ciencias Sociales en
Centro de Estudios Sociolgicos de El Colegio de Mxico (colmex). Actualmente
se desempea como investigador de tiempo completo en el Departamento de Relaciones Internacionales y Ciencia Poltica, en la Universidad de las Amricas (Puebla). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Autor de diversos libros y
artculos especializados en materia electoral y en la alternancia poltica vivida en el
Estado de Puebla, despus de las elecciones de 2010.
JESS RODRGUEZ ZEPEDA
Filsofo experto en temas relacionados al derecho a la no discriminacin. Estudi

el doctorado en Filosofa moral y poltica en la Universidad Nacional de Educacin
a distancia (uned) (Espaa), y la maestra en Filosofa en la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico (unam). Se desempea como Coordinador General del Posgrado en Humanidades en la Universidad Autnoma Metropolitana (uam) campus
Iztapalapa, en donde tambin es coordinador de la lnea de Filosofa Poltica. Es
miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Se desempe como Coordinador de Investigacin de la Comisin Ciudadana de Estudios contra la Discrimina-
cin y fue uno de los principales promotores de la legislacin federal en Mxico

contra todas las formas de discriminacin. Asesor experto de varias instancias de
gobierno y organizaciones civiles, tanto nacionales como internacionales. Autor de
diversos libros y artculos especializados en los temas antes sealados.
NGEL JOS TRINIDAD ZALDVAR
Abogado especialista en temas electorales. Maestro en Administracin y Gobierno

por la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla (buap). Curs el Diplomado en
Procesos Electorales en las Amricas, oea-flacso. Durante cinco aos se desempe como Comisionado y Secretario Ejecutivo del Instituto Federal de Acceso a la
Informacin y Proteccin de Datos (ifai). Fue Secretario Tcnico de la Conferencia
Mexicana para el Acceso a la Informacin Pblica (comaip). Ha desempeado diversos cargos pblicos, principalmente en las siguientes dependencias: Presidencia
de la Repblica, Secretara de Comunicaciones y Transportes del Estado de Puebla y
Morelos y liconsa. Ha sido profesor de Teora General del Estado y ha publicado
diversos libros, as como artculos y ensayos.
LILIA MARA VLEZ IGLESIA
Especialista en temas de transparencia y rendicin de cuentas, as como combate

a la corrupcin. Maestra en Ciencias Polticas y Gestin Pblica en la Escuela Libre
de Derecho de Puebla. Cursa actualmente el doctorado en Sociologa en el Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades Alfonso Vlez Pliego en la Benemrita
Universidad Autnoma de Puebla. Actualmente se desempea como Coordinadora
de la Licenciatura en Comunicacin de la Universidad Iberoamericana de Puebla.
Se desempe como Comisionada de la Comisin para el Acceso a la Informacin
Pblica del Estado de Puebla (caip). Conductora y comentarista en diversos medios
de comunicacin, as como articulista y conferencista.
JEFFREY ALLEN WELDON UITTI
Politlogo especialista en temas relacionados a elecciones locales y federales, as

como congresos. Es candidato a Doctor en Ciencia Poltica por la University of California en San Diego (eua), en donde tambin realiz sus estudios de maestra. Actualmente es Director de la Licenciatura en Ciencia Poltica adscrito al Departamento Acadmico de Ciencia Poltica del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico
(itam), en donde tambin es profesor de tiempo completo. Ha escrito diversos libros, captulos de libros y artculos especializados sobre los temas antes sealados.
ANEXO i
Documento metodolgico aplicado a la evaluacin de desempeo de la LVIII Legislatura del H. Congreso del Estado de
Puebla 2011-2013
I Objetivo
n el ao 2006, el Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey) inici el proyecto

Evala y decide con la evaluacin de las propuestas de los candidatos a la Presidencia, y ha continuado de manera permanente con la evaluacin de iniciativas
de reformas legislativas, mltiples polticas pblicas y diversas estructuras institucionales. El enfoque de estas evaluaciones ubica al ciudadano como justificacin y
objetivo de la accin del Estado y autoridades locales, y en la obligacin de stos de
rendir cuentas ante sus representados.
El ceey asume como uno de sus objetivos centrales el coordinar las evaluaciones del desempeo y de la puesta en marcha de diversas acciones por parte del Estado mexicano, as como de iniciativas de reformas legislativas, a travs de la convocatoria a paneles de expertos. Lo anterior desde una perspectiva ciudadana, esto
es, ofreciendo a la poblacin mexicana informacin que sustente su potencial comunicacin con los ejecutores de las polticas pblicas para lograr que el diseo,
operacin y resultados de stas sean ms slidos y efectivos.
As, el proyecto de evaluacin legislativa, de polticas pblicas y propuestas de
reforma, y de desempeo gubernamental es un medio del ceey para cumplir su
misin de fomentar la discusin seria de temas pblicos, evaluar el desempeo de
autoridades y promover polticas ms slidas y eficaces. La intencin de estos ejercicios es el presentar a la sociedad y a las propias autoridades, una evaluacin objetiva
que les permita tomar decisiones tanto de corte electoral, como de rediseo y orientacin de la legislacin, las instituciones y las polticas mismas.
En este marco, el Centro lleva a cabo sus diversas evaluaciones poniendo al es-
86
crutinio de paneles amplios, plurales e incluyentes conformados por expertos

(acadmicos, consultores, funcionarios y miembros de organizaciones civiles) reconocidos en su medio, las distintas iniciativas, propuestas, reformas, programas y acciones emprendidas que, en mesas de anlisis, se discuten y evalan.
ii Antecedentes
En 2009, el ceey coordin un ejercicio de evaluacin a la lx Legislatura del Congreso de la Unin (2006-2009). Para tal efecto se disearon indicadores que arrojan informacin sobre el desempeo con base en las facultades bsicas de todo Congreso:
vigilancia, legislacin y representacin.
El 14 de enero de 2011, la lviii Legislatura del Congreso de Puebla (2011-2013) entr en sesiones. Como parte del primer gobierno de alternancia en la entidad, el legislativo local ha generado amplias expectativas, cuyo cumplimiento merece ser evaluado.
Para asistirlo en el cumplimiento de este objetivo, el ceey firm un convenio
de colaboracin con acadmicos y alumnos de la Universidad Popular Autnoma
del Estado de Puebla (upaep), quienes se encargarn de la recoleccin y anlisis
de la informacin.
iii Mtodo genrico de evaluacin del ceey
El Centro ha desarrollado una tcnica que permite ocuparse del anlisis y valoracin
cualitativa de un problema complejo, a travs de un debate que busca consensos
robustos o la definicin precisa de los disensos en lo que corresponde a una valoracin de la ejecucin de polticas pblicas, as como del contenido y aplicabilidad de
las iniciativas de ley. Este proceso contiene dos partes: una cualitativa y una cuantitativa. La primera se expresa en los argumentos de los evaluadores que se registran,
cuando hay consenso, ste ocurre gracias a la convergencia del panel colegiado,
cuando hay diferencias en el texto del reporte se registran las posiciones. La parte
cuantitativa se expresa en una calificacin numrica en la primera parte.
Este mtodo tiene similitud con algunos elementos del delphi de investigacin
cualitativa, no obstante el mtodo desarrollado y aplicado por el ceey es diferente y
se compone de las siguientes partes:30
30 En el mtodo delphi se tienen tres elementos: tesis, la cual establece una opinin o una visin; anttesis, que consiste en una opinin o visin en conflicto o contradictoria. La sntesis
es el nuevo acuerdo o consenso. (T.J. Gordon, Olaf Helmer, Norman Dalkey).
87
El referente o planeamiento de evaluacin
El referente es el compromiso ante los ciudadanos, as como los resultados e impacto (existentes o predecibles) de las polticas pblicas y de las iniciativas de ley.31
Asimismo, se tiene como referente de la evaluacin del desempeo la retrica, objetivos y metas propuestas.
As y para efectos de la valoracin, se parte de los referentes establecidos en los
compromisos polticos adoptados ante los ciudadanos por los responsables de la
ejecucin de un programa de gobierno, o bien, por aquellos planteados en el diseo
de las iniciativas, las instituciones y las reformas de ley. En su caso, tambin se incluyen los datos estadsticos disponibles pblicamente (incluyendo los publicados
por los gobiernos federal, estatal y municipal, agencias, institutos acadmicos, y
organismos internacionales, entre otros).
Estos materiales se organizan temticamente y se integra la carpeta bsica de la
evaluacin, que fungir como planteamiento y referente de la evaluacin. Con base
en reas, temas, subtemas, objetivos, metas y criterios, se define un guion de trabajo
que marcar las pautas de discusin en el planteamiento de los argumentos de los
expertos para la construccin del anlisis o evaluacin cualitativa.
El anlisis o evaluacin cualitativa
Con base en la informacin presentada en la integracin de las carpetas por rea,

mbito o tema de evaluacin que representan en su conjunto el planteamiento
del ejercicio los expertos integrados en paneles de discusin proceden a preparar los argumentos de la evaluacin. Para formarse un criterio al emitir su calificacin, los evaluadores consultan la carpeta que se les envi con la debida antelacin. La experiencia acadmica y profesional de cada uno tambin juega un papel
relevante en la discusin. El porcentaje de la calificacin que corresponde a cada
criterio, subtema o funcin, se pondera de acuerdo con la decisin de los evaluadores durante la sesin. Justo porque sta tiene como fundamento la reunin de
un panel de expertos, las ponderaciones se otorgan con base en el propio criterio
de los evaluadores.
31 En el mtodo delphi, la tesis se plantea por el Coordinador del ejercicio. A partir de ello se
define el primer cuestionario que resulte de los panelistas expertos. Se trata de una tcnica
que se puede utilizar para estructurar un proceso de comunicacin de grupo, para ocuparse
de un problema complejo. El mtodo delphi se basa en el acercamiento por cuestionamiento dialctico. ste elimina la opinin de minoras; el mtodo del ceey, en cambio,
registra los disensos. (T.J. Gordon, Olaf Helmer, Norman Dalkey).
88
El proceso de anlisis o argumentacin de la evaluacin se construye en varias

etapas:
La primera consiste en que cada uno de los expertos acepte la informacin otorgada. En caso de que alguno de ellos aporte mayores elementos, textos, evidencias
o informacin estadstica, stas se agregan a las carpetas de todos los panelistas.
La carpeta es el fundamento del planteamiento o referente a partir del cual se lleva
a cabo la reunin.
La segunda consiste en una discusin en la que participan todos los expertos.
sta parte del guion elaborado con los documentos contenidos en la carpeta. Se integra sta y se identifican los diferentes subtemas y rubros que representan el nivel
ms especfico de descripcin de las diversas instituciones, polticas o iniciativas de
ley. Dichos rubros integran las acciones de las polticas o legislaciones bajo estudio
y se define por los criterios, metas y objetivos especficos de cada subtema.
En esta reunin se identifican los argumentos para valorar el referente, se debaten las diferentes posiciones y se busca llegar a un consenso.
La primera versin del reporte de anlisis idealmente debe expresar la pluralidad
y diversidad de argumentos. La aprobacin del texto final no implica, pues, que se
aprueben las ideas con las que no se concuerda, sino que se pretende que el texto exprese todos los puntos de vista. Por lo tanto, la aprobacin significa el reconocimiento de que los argumentos de cada uno de las y los evaluadores quedaron registrados.
Calificacin cuantitativa
Con el fin de concretar la evaluacin cuantitativa del panel, se emite una calificacin
numrica de la evaluacin del referente en su conjunto, pero tambin de cada tema
y subtema. Todas las calificaciones deben ser consistentes con el resultado de la
evaluacin cualitativa.
Sobre todos los criterios, cada panelista emitir un voto. Cabe destacar que cada
una de las reas y temas ha sido diseccionada para su anlisis en subtemas y rubros.
A estos ltimos es a los que se les aplican los criterios de evaluacin.
En una boleta de evaluacin, los panelistas emiten un voto por criterio en cada
rubro. El promedio de los votos dar una calificacin. A su vez, el promedio de los
rubros arrojar el promedio del voto en el subtema. stos podrn tener una ponderacin para la calificacin del tema, cuando se considere que alguno de ellos debe
tener mayor peso en el total por ser ms importante que otros. Por tanto, podrn
ponderarse para lograr la calificacin final o bien tomarse con el mismo peso en la
evaluacin del tema.
Una vez ubicados los consensos o las diferencias de opinin acordados por el
89
panel, los argumentos se registran en la minuta inicial de la discusin. Posteriormente, se emite la calificacin en cada rubro.
Una vez procesado el resultado, ste se dar a conocer y el panel decidir si existe o no consistencia de su calificacin numrica con su evaluacin cualitativa. Si
existe consistencia, entonces el resultado cuantitativo se expresar conforme al mtodo de evaluacin. En caso de que el panel decida que no existe tal consistencia,
se ajusta la calificacin cuantitativa global por tema o aspecto, sealando en cul o
cules criterios debe haber el mayor ajuste.
La calificacin se expresa en una escala de 0 a 5, donde cualquier calificacin
menor a 3 es reprobatoria. La calificacin global ser producto de los rubros particulares ponderados segn acuerden los evaluadores y se presentar con un punto
decimal. El segundo punto decimal se redondea hacia arriba a partir del punto cinco. Una vez obtenida la calificacin, el panel aprueba el resultado numrico que no
se cambia despus y podr ser traducido a una escala del 0 (psimo) al 10 (excelente)
para su mejor comprensin.
Durante la sesin se sigue una variante de la Regla de Chatham House; a saber,
se guarda reserva sobre la identidad y filiacin institucional de quien emite una opinin, pero s se conoce la identidad de quienes forman parte del panel.
La sntesis, integracin del reporte
Una vez concluida la reunin del panel, el ceey redacta el primer borrador del reporte para la aprobacin de cada uno de los panelistas. Despus de una serie de correcciones, adiciones o precisiones por parte de los panelistas, se cierra el proceso
con la aprobacin de todos los expertos. De haber aportaciones nuevas, es posible
convocar una segunda reunin.
La redaccin de los reportes est a cargo del equipo del ceey. Se busca ser riguroso con el registro de posiciones para as presentar la pluralidad del panel mismo.
Con base en lo anterior, se debe evitar la aparicin de sesgos en la informacin disponible en el panel.
Criterios de integracin del grupo de evaluadores
Un aspecto relevante es la seleccin del panel de expertos. Con ellos se debe conseguir su compromiso de colaboracin, motivar su inters y dedicacin de tiempo al
proyecto. Las personas invitadas no slo deben ser expertas en los temas del rea,
mbito o legislacin en la que deber participar, sino que deben integrarse con base
90
en la pluralidad en sus planteamientos. Para cada iniciativa, proyecto o motivo de

evaluacin se seleccionan en promedio entre ocho y catorce panelistas. Todos ellos
cumplen con los siguientes requisitos:
1. Experiencia y buena formacin en el rea, aunque con posiciones diferentes.
2. Diversidad respecto al origen de formacin acadmica o profesional. Pueden ser
acadmicos, empresarios, consultores, personas en retiro, periodistas o funcionarios. No necesariamente se tienen que conocer entre s.
3. Los panelistas deben estar actualizados en su respectiva rea o tema.
4. Disposicin para dedicar varias horas de su tiempo al proceso.
5. Aceptar ser parte del grupo diverso, con disposicin a respetar y tolerar las posiciones de los otros participantes, as como tratar de construir con ideas racionales y objetivas los argumentos cualitativos de la evaluacin.
Una vez integrado cada uno de los grupos, se explica a los expertos en qu consiste
el mtodo. Con esto se pretende conseguir la obtencin de previsiones fiables, pues
los expertos conocern en todo momento cul es el objetivo de cada uno de los procesos que requiere la metodologa.
iv Mtodo particular para la evaluacin del desempeo del H.

Congreso del Estado de Puebla
Al contrario de lo que sucede con el Poder Ejecutivo, que necesita ofrecer plataformas claras con objetivos medibles, el ciudadano evala a un rgano legislativo con
base en criterios ms bien subjetivos. Por ejemplo, se puede mencionar el nivel de
satisfaccin que tiene con las actividades gestoras de su legislador. Las diversas metodologas usadas para evaluar tanto al Poder Legislativo federal como a los locales
se han concentrado en indicadores de actividad en lugar de indicadores de desempeo; es decir, tienden a presentar variables que, por s mismas, no ofrecen una
valoracin sobre la calidad de las actividades que se desarrollan. Otro elemento que
complica la evaluacin es que al ejercer funciones de vigilancia y contrapeso al Poder Ejecutivo, el calificar positivamente el desempeo del Ejecutivo no implica necesariamente que las labores se realicen bien o mal. Ms bien, es importante revisar
de qu manera se desarrollan las actividades con base en los procesos que se definen
en su marco legal.
Por lo tanto, conviene evaluar al Poder Legislativo y a los grupos parlamentarios a travs de criterios basados en las funciones. Al considerar lo anterior, el
mtodo aplicable a esta evaluacin tomar como punto de partida las funciones que
corresponden a la institucin y, en su caso, los grupos parlamentarios. La pregunta
91
bsica a responder ser: cmo cumpli el Poder Legislativo o los grupos parlamentarios con estas funciones?
La evaluacin consiste en el anlisis de las siguientes tres categoras:
1. Vigilancia al Ejecutivo: uno de los principales supuestos de la divisin de Poderes
en regmenes presidenciales es el establecimiento de un sistema de pesos y contrapesos para que ninguno abuse de sus funciones. La Constitucin Poltica del
Estado Libre y Soberano de Puebla otorga al Congreso diversas facultades de vigilancia. De manera adicional, esta asamblea ejerce un control sobre el Ejecutivo
al ratificar las designaciones hechas por ste, o al elegir a diversos funcionarios.
2. Facultades legislativas: un rgano legislativo modifica las iniciativas que se presentan ante el Pleno que provengan del Ejecutivo local, de otros miembros del
Congreso o comisiones legislativas.
3. Facultades representativas o de gestora: aunque no aparece en los textos constitucionales, es cada vez ms comn que los legisladores dediquen atencin a las necesidades de sus distritos, dado que les puede llegar a redituar en sus carreras polticas en la medida que les genera aceptacin en sus distritos o circunscripciones.
Cada vez ms legisladores realizan labores en sus distritos al tener ambiciones
locales. Por otra parte, un grupo parlamentario eficaz es aquel que genera condiciones de gobernabilidad en su interior y es capaz de, a travs de la negociacin
con los otros, impulsar su propia agenda.
En la medida que se evaluar el ejercicio de las facultades del Congreso local, nos
interesar conocer las actividades de los individuos. Sin embargo a stas no se les
acompaar de una calificacin, slo se registrarn y darn a conocer.
Ahora bien, para responder las preguntas en cada uno de los rubros mencionados, se requieren criterios de valoracin del desempeo de dichas funciones. Se
considerarn al respecto criterios desde tres dimensiones.
1. La dimensin polity, que indica el aspecto normativo e institucional. El funcionamiento del Poder Legislativo se adecu a lo que establecen las normas aplicables?
2. La dimensin politics que se refiere al proceso poltico o la interaccin entre los
actores tanto dentro del parlamento como en relacin con el Poder Ejecutivo. El
funcionamiento del Poder Legislativo contribuy a la gobernabilidad?
3. Por ltimo, la dimensin policy que se refiere a los resultados, a las polticas pblicas resultantes. Cmo se califica la poltica pblica resultante?
Estas preguntas sern adecuadas segn el aspecto concreto a evaluar. Para ello se
realizarn boletas de calificaciones segn las funciones que desarrolla el Congreso
de Puebla.
92
Procedimiento
A travs de un minucioso ejercicio de documentacin se generarn tres informes

en los meses de enero, abril y agosto de cada ao que den cuenta sobre el seguimiento de las tres categoras antes descritas, de tal forma que coincidan con los
cierres de los tres periodos de sesiones del Congreso del Estado de Puebla. Se llevar a cabo una evaluacin anual en los primeros meses de cada ao subsecuente.
Al final de la Legislatura se har una evaluacin final. sta se har con base en los
informes y reportes de las evaluaciones anuales. Todo documento se divulgar,
con el fin de que la ciudadana tenga elementos para conocer el funcionamiento
del rgano legislativo.
Contenidos de las evaluaciones
De acuerdo con la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla, el

Congreso sesiona en tres periodos: del 15 de enero al 15 de marzo; del 1 de junio al
31 de julio y del 15 de octubre al 15 de diciembre. Aunque el rgano legislativo ejerce
sus funciones de forma permanente, cada periodo tiene un tema que los orienta. As
pues, el primero se concentra en el informe que presenta el Gobernador. El segundo
atiende primordialmente la Cuenta Pblica. Por su parte, el tercero se encarga de
aprobar el paquete econmico del ao siguiente.
Por lo anterior, la evaluacin anual se dividir en dos partes: el anlisis de las
actividades que inciden en el funcionamiento permanente del Congreso y aqullas
que ataen a cada periodo de sesiones. A continuacin se describir cada una.
Primer Periodo de Sesiones (15 de enero al 15 de marzo)
Con respecto a este periodo de sesiones se evaluar el informe de gobierno, con
base en la metodologa que se sigue para las facultades legislativas y de vigilancia
que se detallarn ms abajo.
Segundo Periodo de Sesiones (1 de junio al 31 de julio)
Con relacin a este periodo se analizar la Cuenta Pblica. Los criterios a evaluar son:
*
Oportunidad en la entrega, de acuerdo a los tiempos establecidos en la normativa.
*
Disponibilidad de la informacin acerca del anlisis de la Cuenta Pblica.
*
Aprobacin o rechazo de la Cuenta Pblica dentro de los tiempos establecidos
en la normativa.
93
Tercer Periodo de Sesiones (15 de octubre a 15 de diciembre)

Por ltimo, en el Tercer Periodo se aprueba el paquete econmico del ao siguiente.
Los criterios a evaluar:
*
Oportunidad en la entrega, de acuerdo a los tiempos establecidos en la normativa.
*
Disponibilidad de la informacin acerca del proceso de negociacin del paquete
econmico.
*
Aprobacin del paquete econmico dentro de los tiempos establecidos en la
normativa.
Evaluacin de facultades de vigilancia
Como se dijo al principio del texto, un rgano legislativo se encarga de vigilar de
manera permanente al gobierno. En este rubro se revisarn las capacidades del Congreso local para vigilar al Ejecutivo. Los criterios:
*
Verificar el nmero de funcionarios que son nombrados o ratificados por el Congreso local. Duracin del proceso. Veto a alguna propuesta.
*
Verificar la existencia de comisiones que realizan labores de investigacin. Transparencia de las sesiones. Fundamentacin de las sesiones. Conclusin de las tareas para las que fueron asignadas.
*
Frecuencia en la comparecencia de funcionarios pblicos; conocimiento y difusin de las minutas.
*
Aprobacin de los convenios que celebra el Estado con otras entidades y con la
federacin. Informacin sobre los procesos de negociacin.
*
Verificar la realizacin de juicios de declaracin de procedencia. Disposicin de
informacin sobre los mismos.
Evaluacin de las facultades legislativas
Bajo este rubro, se analizarn los siguientes criterios que inciden tanto en el funcionamiento del Congreso Local como en su desempeo:
*
Documentar los indicadores de funcionamiento legislativo en el Pleno (nmero
de iniciativas presentadas, dictaminadas y aprobadas; as como el tiempo que
toma el proceso).
*
Documentar los indicadores de funcionamiento legislativo en las comisiones (sesiones realizadas y su frecuencia, disponibilidad de las minutas de las comisiones).
*
Se analizarn algunas leyes aprobadas a lo largo del ao, dividindose su evaluacin de acuerdo con las siguientes etapas: iniciativa, dictamen y resultado.
Para evaluar cualitativamente al Congreso en este tema, se har, adems una seleccin de iniciativas de ley aprobadas durante cada ao a partir de su correlacin con
las plataformas polticas, el Plan de Desarrollo del estado, las propuestas de los
94
grupos parlamentarios al inicio de cada periodo de sesiones, declaraciones de otros

actores polticos y contingencias y coyunturas especficas, mismas que sern analizadas por un grupo de expertos.
Cabe destacar que, para otorgar una calificacin cuantitativa al anlisis de dichas iniciativas, se seleccionaron siete de los nueve criterios de evaluacin legislativa con los que trabaja el ceey, los cuales son:
i. Definicin del problema;
ii. Alternativas y soluciones propuestas;
iii. Aspectos legales;
iv. Cuestiones lingsticas: simplicidad, claridad, accesibilidad;
v. Racionalidad econmica de la legislacin;
vi. Factibilidad, instrumentacin y aplicacin; y
vii. Racionalidad ciudadana.
Evaluacin a grupos parlamentarios
Se considera evaluar a los grupos parlamentarios en la medida que son ellos quienes
presentan su programa a travs de la plataforma poltica y se encargan de llevarlo
adelante. Los criterios son:
*
Grado de avance de sus agendas, con base en sus plataformas polticas.
*
Posicionamiento de los coordinadores, de acuerdo a la frecuencia en que los
mencionan los medios impresos.
*
Cohesin del grupo parlamentario al momento de votar.
*
Proporcin y frecuencia de legisladores faltistas por grupo parlamentario.
*
Incidencia de miembros de cada grupo parlamentario con actos que obstaculizan el funcionamiento de las sesiones (interferencias).32
Se informar del funcionamiento del Grupo Parlamentario a travs de un minisitio.
Seguimiento a las actividades de los legisladores
Por ltimo, se darn a conocer datos sobre las actividades de los legisladores.
Cabe mencionar que en la medida que hay diferenciacin de roles en el interior de
un rgano legislativo, el desarrollo o no de una actividad es resultado de variables como
el modo de eleccin, especializacin tcnica o cualidades de negociacin, entre otros.
Por lo tanto, cualquier informacin generada en este apartado se presentar a
manera de seguimiento y no se har con el afn de evaluar a los individuos. Los criterios a seguir son:
32 Se entender como interferencias a todo acto u omisin que obstruye al rgano legislativo
en el cumplimiento de sus funciones, o que impide a un miembro a cumplirlas.
95
*
*
Informacin pblica sobre la carrera profesional y trayectoria poltica del diputado.

Publicidad de la informacin sobre datos de contacto, oficinas en su distrito y
presencia en redes sociales.
Cumplimiento del artculo 17 de la Ley Orgnica del Poder Legislativo (publicidad de actividades de gestora, realizacin de visitas a los distritos). Cabe sealar
que, si bien buena parte de estas actividades corresponderan a diputados de mayora relativa, en otras entidades los grupos parlamentarios minoritarios pueden
asignar zonas a sus diputados de representacin proporcional para su atencin.
En todo caso, simplemente se registrar la informacin recabada para informacin del ciudadano.
Incidencia del individuo en actos que obstaculizan el funcionamiento de las sesiones (interferencias).
Asistencia a las sesiones.
Posicionamiento en medios.
Insumos
Para la realizacin del ejercicio de evaluacin, se recurrir fundamentalmente a la

informacin que provea el Congreso del Estado de Puebla a travs de su pgina electrnica (http://www.congresopuebla.gob.mx/). La premisa de trabajo es el principio
de publicidad que debe acompaar al trabajo de todo rgano legislativo. Este concepto se comenz a delinear a finales del siglo xvii, con la obra de tericos como
Jeremy Bentham.33
De acuerdo con el debate, la publicidad trae los siguientes beneficios a un rgano legislativo: contiene a los miembros de la asamblea dentro de su obligacin,
asegura la confianza del pueblo y su consentimiento en las resoluciones legislativas,
proporciona a los electores la facultad para obrar con conocimiento de causa y proporciona a la asamblea la facultad de aprovecharse de las luces del pblico.
Por otra parte, se entiende que el principio de publicidad no puede aplicar a todo
lo que ocurre al interior de un rgano legislativo, pues se entorpecera el funcionamiento de la institucin, especialmente las negociaciones entre sus miembros.
En consecuencia, las democracias han entendido que la publicidad debera cubrir, por lo menos, aspectos centrales de la vida parlamentaria. En palabras del Tribunal Constitucional de Espaa:
33 Jeremy Bentham, Tcticas legislativas (Mxico: Cmara de Diputados, 2000), pp. 87-101.
La publicidad de la actividad parlamentaria que es una exigencia del carcter representativo

de las asambleas en un Estado democrtico mediante el cual se hace posible el control poltico de
los elegidos por los electores, ofrece dos vertientes: una la publicidad de las sesiones, otra la publicacin de las deliberaciones y de los acuerdos adoptados.34
De esta forma, tanto los informes que se entregarn al concluir cada periodo ordinario de sesiones, como las evaluaciones anuales, subrayarn la importancia de
que se cubra con la publicidad de cuanto acontece en las sesiones y el trabajo de las
comisiones.
34 sic 136/1989, de 17 de julio, fj 1o.
ANEXO 2
Opinin del Mtro. Rodrigo Dez Gargari sobre el papel del Congreso del Estado de Puebla en los proyectos de inversin del
Estado de Puebla. La necesaria colaboracin de poderes en
materia de endeudamiento pblico.
I LA NECESARIA COLABOR ACIN DE LOS PODERES EJECUTIVO Y

LEGISLATIVA EN MATERIA DE ENDEUDAMIENTo
esde la aparicin de las primeras constituciones escritas, el principio de divisin de poderes ha sido uno de los elementos ms importantes. El objetivo de
este principio consiste en evitar la concentracin excesiva de poder en uno slo de
los poderes del Estado. Sin embargo, el principio de divisin de poderes no significa
una absoluta separacin sino, ms bien, una colaboracin entre los mismos a partir
de las atribuciones exclusivas de cada uno de ellos. Esto se reconoce desde que se
public El federalista cuando, al hablar sobre la divisin de poderes se dice: no tiene
ms alcance que prohibir a cualquiera de los departamentos ntegros que ejerza los
poderes de cualquiera de los otros.35
Entender el principio de esta manera nos permite comprender con mayor facilidad el funcionamiento y la interaccin de los poderes. As, no es que el Ejecutivo
est aislado por completo del Legislativo o el Judicial del Ejecutivo. Las necesidades
de la vida en comn obligan a que estos colaboren entre ellos con la condicin de
que ninguno asuma las atribuciones de los dems.
La colaboracin de poderes se puede observar en un buen nmero de actividades pero resulta especialmente en las finanzas estatales. Pensemos, por ejemplo,
en el presupuesto de egresos. El Presidente es el encargado de presentar el proyecto
pero quien lo aprueba es la Cmara de Diputados. Mediante esta colaboracin la
35 A. Hamilton, J. Madison y J. Hay, El federalista, Mxico, fce, 2000, p. 207.
98
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (la Constitucin) busca

que ninguno de los poderes (ejecutivo y legislativo en este caso) tenga el poder de
decidir unilateralmente el presupuesto.
Lo mismo ocurre en otra rea no menos relevante: el endeudamiento pblico.
Si bien es cierto que endeudarse no es algo necesariamente negativo, se trata de un
rea muy sensible debido a que, si se lleva a cabo sin el suficiente cuidado, es posible afectar de manera importante los ingresos del Estado y, ms importante, a las
generaciones futuras. Justamente por eso se establece una necesaria colaboracin
de los poderes ejecutivo y legislativo en materia de endeudamiento pblico federal
en el artculo 73, fraccin viii, de la Constitucin. Esta misma colaboracin de poderes aplica para el caso del endeudamiento local, tal como lo dispone el artculo
117, fraccin viii, de la Constitucin, y diversas sentencias de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin (la Corte).
Recientemente el Estado de Puebla reform varias de sus leyes para incorporar una figura denominada proyectos de inversin, la cual tiene como propsito
promover el desarrollo en el Estado. Sin embargo, algunas de esas modificaciones
pueden ser inconstitucionales. Una de las caractersticas de estos proyectos, por
ejemplo, es que el Estado podr afectar recursos pblicos a fideicomisos para garantizar este tipo de proyectos, sin necesidad de que el Congreso local lo apruebe.
Estas operaciones bien pueden ser constitutivas de deuda pblica y excluir al Congreso afecta sustancialmente el principio de colaboracin de poderes con posibles
consecuencias devastadoras.
II ANTECEDENTES DE LOS PROYECTOS DE INVERSIN EN EL ESTADO

DE PUEBLA
El 19 de septiembre de 2012 el Estado de Puebla incorpor a su legislacin la figura

de los Proyectos de Inversin con el propsito de promover el desarrollo de la entidad. Esta figura se regul originalmente en la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico (la Ley de Presupuesto Abrogada), en la Ley de Obra Pblica
y Servicios Relacionados con la Misma para el Estado de Puebla (la Ley de Obra)
y en la Ley de Deuda Pblica para el Estado Libre y Soberano de Puebla (la Ley de
Deuda). Actualmente se regulan en la Ley de Presupuesto y Gasto Pblico del Estado de Puebla (la Ley de Presupuesto Vigente) de manera prcticamente idntica a
como se hizo en la Ley de Presupuesto Abrogada.36
36 El 31 de diciembre de 2012 se public en el Peridico Oficial del Estado la Ley de Presupuesto y Gasto Pblico del Estado de Puebla y entr en vigor el 1 de enero de 2013. Esta
99
Si bien la figura de Proyectos de Inversin puede ser til para que el Estado de
Puebla lleve a cabo determinados proyectos relacionados con obra pblica, bienes,
adquisiciones o servicios, consideramos que su regulacin actual presenta elementos que pueden generar consecuencias negativas en las finanzas estatales. Adems,
tal como estn regulados, los Proyectos de Inversin pueden ser contrarios a las
disposiciones constitucionales en materia de deuda pblica, as como a los criterios
obligatorios que ha establecido la Corte.
III LOS PROYECTOS DE INVERSIN EN EL ESTADO DE PUEBLA

a) Qu son los proyectos de inversin?
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 93 de la Ley de Presupuesto Vigente,

los Proyectos de Inversin consisten en:
proyectos, convenios, contratos o concesiones, relacionados con obra pblica, bienes, adquisiciones o servicios, que celebre el Gobierno del Estado, los organismos pblicos descentralizados, las empresas de participacin estatal mayoritaria o los Fideicomisos Pblicos considerados
entidades paraestatales, de conformidad con la legislacin aplicable, respecto de los cuales la
Secretara hubiere emitido un dictamen en el sentido de que estn plenamente justificados, que
tienen por objeto obtener directa o indirectamente un beneficio social y que resulten en una ventaja financiera frente a otras formas de contratacin.
Lo primero que llama la atencin es la amplitud de operaciones que caben dentro
del trmino Proyectos de Inversin, pues se refiere a toda la gama de actos mediante los cuales el Estado (as como algunas entidades de la administracin pblica) puede realizar actividades de obra pblica, bienes y adquisicin de servicios.
Tal como lo dispone el artculo 93 de la Ley de Presupuesto, los requisitos que debe
cumplir un proyecto, convenio, contrato o concesin para ser considerado como
Proyecto de Inversin son:
1. Que la Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado de Puebla (la Secretara)
emita un dictamen en el sentido de que los proyectos, convenios, contratos o
concesiones estn plenamente justificados;
2. Que los proyectos, convenios, contratos o concesiones tengan por objeto obtener
directa o indirectamente un beneficio social; y,
3. Que tengan una ventaja financiera frente a formas de contratacin.
ley abrog a la Ley de Presupuesto Abrogada, de conformidad con lo sealado su artculo
primero transitorio.
100
b) Cules son las consecuencias de que un proyecto se considere como un

Proyecto de Inversin?
Lo relevante de considerar que un proyecto, convenio, contrato o concesin es un

Proyecto de Inversin son las consecuencias jurdicas, es decir, los efectos que se
derivan por pertenecer a esta categora.
1. Los Proyectos de Inversin no constituyen deuda pblica.
Segn el artculo 6 de la Ley de Deuda,37 ni los Proyectos de Inversin ni las afectaciones relacionadas constituyen deuda pblica. ste es uno de los elementos problemticos de la regulacin de los Proyectos de Inversin porque podra ir en contra
de las disposiciones constitucionales en materia de deuda pblica y de los criterios
obligatorios de la Corte. Lo que ocurre es que al establecer que estas operaciones
no son deuda pblica se excluye al Congreso de participar en su aprobacin, lo cual
afecta de manera grave el principio de colaboracin de poderes.
2. Posibilidad de afectar ingresos como fuente de pago o garanta.
Calificar como Proyecto de Inversin a un proyecto, convenio, contrato o concesin trae como consecuencia que la Secretara puede afectar sin ms requisitos que
los previstos en la Ley de Presupuesto, determinados ingresos como fuente de pago
o garanta de todo tipo de obligaciones del Gobierno del Estado, de los organismos
pblicos descentralizados, de las empresas de participacin estatal mayoritaria, de
los fideicomisos pblicos considerados entidades paraestatales o de terceros prestadores de bienes o servicios. Lo anterior tiene fundamento en el primer prrafo
del artculo 94 de la Ley de Presupuesto. Tradicionalmente para afectar los ingresos
a los que se refiere este artculo es necesario que el Congreso local lo apruebe; sin
embargo, la disposicin es muy clara al sealar que para afectar estos ingresos no
habr mayores requisitos que los sealados en el captulo en cuestin:
* Que la Secretara emita un dictamen en el sentido de que el proyecto est justificado;
* Que el proyecto tenga por objeto obtener directa o indirectamente un beneficio
social; y,
* Que tenga una ventaja financiera frente a formas de contratacin.
As, basta un dictamen de la Secretara (que forma parte del ejecutivo) para afectar
37 Se agrega el subrayado. Aunque la Ley de Deuda se refiere a la Ley de Presupuesto Abrogada, se debe entender que en realidad se refiere a la Ley de Presupuesto. Esto es as con base
en el artculo cuarto transitorio de la Ley de Presupuesto: Cuando otros ordenamientos se
refieran a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, se entender referida a la Ley
contenida en este Decreto.
101
los ingresos mencionados sin necesidad de que el Congreso lo apruebe.

3. Mecanismos para instrumentar los Proyectos de Inversin
Otra consecuencia de considerar que un proyecto, convenio, contrato o concesin
califica como Proyecto de Inversin es que, con base en el artculo 95 de la Ley de
Presupuesto, la Secretara podr celebrar fideicomisos irrevocables o llevar a cabo
cualquier otro instrumento o mecanismo (como mandatos o estipulaciones a favor
de terceros) para instrumentar la fuente de pago o garanta de las obligaciones derivadas de dichos proyectos. Es importante advertir que el artculo dispone que los fideicomisos en cuestin no sern parte de la administracin pblica descentralizada.
Esta disposicin no es extraa, en realidad se refiere a una operacin muy comn para garantizar el cumplimiento de obligaciones. Sin embargo, hay un elemento que se deber tomar en cuenta en relacin con las disposiciones constitucionales en materia de fiscalizacin de recursos. Nos referimos a la parte en la que el
artculo 95 dispone que los fideicomisos en cuestin []no formarn parte de la
Administracin Pblica Descentralizada del Estado. Lo que sucede es que muchos
Estados usan esto como argumento para sostener que estos fideicomisos son privados y por lo tanto no les aplica el artculo 134 de la Constitucin relativo a los principios que rigen el ejercicio de recursos pblicos. La Corte ya ha establecido (accin
de inconstitucionalidad 163/2007) que la con la regulacin de la deuda pblica []
la Constitucin ha querido alcanzar con esta normatividad cualesquier estructura o
figura jurdica que compromete el crdito pblico, amn de la forma, complejidad
o denominacin bajo la cual se materialice.38 Esto significa que la estructura formal del vehculo pasa a segundo plano y lo importante es el carcter pblico de los
recursos. Si un fideicomiso tiene recursos pblicos, estar sujeto a la normatividad
aplicable, independientemente de si es un fideicomiso pblico o privado.
4. Registro de Proyectos de Inversin
De conformidad con el artculo 96 de la Ley de Presupuesto, la Secretara deber
crear y mantener un registro de los Proyectos de Inversin, de conformidad con los
lineamientos que emitir la Secretara. Adicionalmente, la Secretara deber informar al Congreso sobre este registro en el primer periodo ordinario de sesiones.
Despus de llevar a cabo una bsqueda en la pgina electrnica del Congreso
del Estado de Puebla no se encontr ninguna referencia a esta informacin y no
hay manera de saber si la Secretara ha cumplido con su obligacin. En vista de la
relevancia de los Proyectos de Inversin, es importante que el Congreso del Estado
38 Formato disponible en Internet [consulta 10/08/2014] http://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=93790
102
de Puebla asuma una posicin de contrapeso del Ejecutivo y lleve a cabo las acciones
necesarias para no caer en un dficit en materia de acceso a la informacin.
IV EL RGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA DEUDA PBLICA LOCAL
Aunque la materia de deuda pblica es de carcter local, el artculo 117 de la Constitucin establece ciertas prohibiciones para los Estados en materia de deuda pblica.
Esto significa que cada Estado puede legislar en materia de deuda pblica lo cual,
entre otras cosas, implica definir lo que para dicho Estado se considerar deuda
pblica. Justamente por eso cada Estado tiene su propia legislacin.39 Sin embargo,
hay ciertos lmites que los Estados deben respetar para no violar el rgimen constitucional: forzosa colaboracin de poderes, duracin mxima de fideicomisos de
garanta o fuente de pago, lmites mximos respecto de los bienes que se pueden
afectar y excepciones a la indisponibilidad de los recursos afectados al fideicomiso.
Estos lmites estn previstos no slo en la Constitucin sino que han sido desarrollados por la Corte en diversos criterios obligatorios.
V LOS LMITES CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE DEUDA PBLICA

LOCAL SEGN LA CORTE.
En los ltimos aos la Corte ha resuelto diversos asuntos relacionados con operaciones de endeudamiento de los Estados y ha establecidos criterios importantes.
Para los efectos del presente documento el caso ms til es la accin de inconstitucionalidad 163/2007, conocido como la bursatilizacin Sonora.
En ese asunto la Corte analiz la constitucionalidad de la Ley de Deuda Pblica
del Estado de Sonora, con base en la cual el Estado celebr un fideicomiso al cual
afect el impuesto sobre remuneracin al trabajo personal para garantizar el cumplimiento de un contrato de apertura de crdito.
En esta accin de inconstitucionalidad la Corte resolvi que la Ley de Deuda
Pblica del Estado de Sonora era inconstitucional y, adems, estableci ciertos parmetros sobre las operaciones estatales de deuda pblica. Es importante sealar
que la Corte declar la invalidez de la norma impugnada pues el asunto alcanz la
votacin calificada de 8 ministros prevista en la Ley Reglamentaria de las Fracciones
39 Es cierto que hay una Ley General de Deuda Pblica pero sta slo se aplica a la Federacin
y al Distrito Federal. En realidad son los Estados los que definen y regulan su propia deuda
en sus respectivas leyes locales.
103
i y ii del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

(la Ley Reglamentaria del 105).40 A continuacin se presentarn los elementos
discutidos por la Corte en materia de deuda pblica local:
a) Alcance de lo que se debe considerar como deuda pblica.
Tal como lo dispone el artculo 117, fraccin viii, de la Constitucin, los Estados tienen facultad para establecer el alcance de la deuda pblica. Sin embargo, esto no
significa que pueden decidir cualquier cosa pues existen lmites a lo que pueden hacer.
aun cuando la atribucin constitucional de la facultad normativa implica y reconoce en el
legislador local libertad configurativa, lo cierto es que sta encuentra lmites especficos y lmites
sistemticos en la propia Constitucin. Los especficos, se refieren a aquellos que, valga la redundancia, prev expresamente la propia Constitucin en la especfica materia de endeudamiento de
la hacienda pblica, como son la necesaria participacin en estos procesos decisorios del Ejecutivo
Estatal y los Municipios. Mientras que al hablarse de lmites sistemticos, se hace referencia,
en general, a todos aquellos que resultan o que son consecuencia de que esta actividad tenga por
objeto, precisamente, el ejercicio y aplicacin de recursos pblicos, como son los artculos 134 o el
6 constitucionales.41
De esta manera, los Estados no pueden valerse de definiciones estipulativas
para decir que una determinada operacin no es constitutiva de deuda pblica
cuando en realidad dicha operacin tiene todas las propiedades relevantes de una
operacin de ese tipo.
Uno de los artculos que la Corte analiz en la accin de inconstitucionalidad
163/2007 (el artculo 19-bis) era muy similar al artculo 6 de la Ley de Deuda, pues
estableca que los fideicomisos (en la legislacin de Sonora se llamaban fideicomisos de financiamiento) a los que se afectaban ingresos para garantizar una obligacin no constituan deuda pblica.
A pesar de ello, la Corte resolvi que lo relevante para determinar si una operacin es constitutiva de deuda pblica no es una definicin sino la presencia de un
ingreso por financiamiento y un correlativo egreso de recursos pblicos:
40 En materia de acciones de inconstitucionalidad, para declarar la invalidez de la norma impugnada se requiere una mayora de 8 votos, tal como dispone el artculo 72 de la Ley Reglamentaria del 105.
41 Formato disponible en Internet [consulta 10/08/2014] http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=22290&Clase=DetalleTesisEjecutorias Se agrega el subrayado.
104
En esta tesitura, resulta inaceptable considerar que, para efectos constitucionales, el crdito
pblico resulta nicamente sujeto a los controles constitucionales que sobre l pesan, slo cuando
el Estado o los municipios adquieran ante terceros obligaciones o crditos, en el estrictamente
sentido civil o mercantil del trmino; que, generalmente, impone una relacin directa e inmediata
entre dos sujetos de una relacin jurdica, tpica o generalmente referidos como acreedor y deudor.
El hecho de que la Constitucin haga referencia a que las reglas ah previstas aplican cuando
se trata de obligaciones o emprstitos, y a cuando se adquieran directa o indirectamente, y
a que imponga el mismo tratamiento a las deuda que contraiga la administracin paralela, son
formas normativas a travs de las cules [sic] se manifiesta que la Constitucin ha querido alcanzar con esta normatividad cualesquier estructura o figura jurdica que comprometa el crdito
pblico, amn de la forma, complejidad o denominacin bajo la cual se materialice.
Y por eso, los trminos obligacin y emprstito, en el terreno del crdito pblico y para
efectos constitucionales, no pueden entenderse como ni limitarse a la connotacin que estos trminos tienen o pudieran tener en el terreno estrictamente civil o mercantil. En otras palabras, lo
trascendente, lo que importa en el terreno constitucional cuando se habla de deuda pblica de
los Estados, es que se refiere a toda aquella operacin de la que resulta el ingreso de recursos por
financiamiento al Estado y un correlativo egreso de recurso pblicos para solventar prestaciones
que resulten relacionadas. 42
En vista de lo anterior se puede concluir que, con base en lo que sostiene la Corte, una
operacin ser constitutiva de deuda pblica cuando resulte un ingreso de recursos
por financiamiento al Estado y un correlativo egreso para solventar las prestaciones
relacionadas, independientemente de lo que establezca la ley local respectiva.
b) Indispensable colaboracin de los poderes Ejecutivo y Legislativo

en materia de deuda pblica.
Otro de los puntos relevantes que resolvi la Corte en la accin de inconstitucionalidad 163/2007 fue que el Congreso local debe aprobar toda operacin constitutiva
de deuda pblica por una mayora calificada. En el caso concreto de la accin de
inconstitucionalidad, la Ley de Deuda del Estado de Sonora s exiga la aprobacin
del Congreso. A pesar de ello, la Corte resolvi que el artculo era inconstitucional
porque para cumplir con el principio de colaboracin de poderes se debe aprobar
por una mayora calificada:
42 Formato disponible en Internet [consulta 10/08/2014] http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=22290&Clase=DetalleTesisEjecutorias Se agrega el subrayado.
105
Al no prever la ley en qu casos o ante qu circunstancias es factible realizar operaciones con

consecuencia de esta envergadura; al no prever la ley un lmite temporal mximo durante el cual
puede prevalecer esta situacin; al no preverse lmites mximos de los bienes o ingresos pblicos
afectables al mismo; al no exigirse consenso poltico ms proporcional a la trascendencia de las
consecuencias jurdicas que ah se asumen, como por ejemplo, una mayora ms all de la simple
en el Congreso; al no permitir excepciones algunas a la indisponibilidad de los recursos; se da paso
a una situacin de encogimiento o invisibilidad del Poder Legislativo en el tema de las finanzas
pblicas, y se deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan ser atendidas las necesidades sociales que un Estado, por definicin, debe tener como prioritario satisfacer, pues ello es,
en origen, una de las justificaciones mismas de su existencia.43
c) Lmite temporal mximo para este tipo de operaciones.
Otro de los elementos que analiz la Corte en la accin de inconstitucionalidad

163/2007 se refiere a que estas operaciones deben tener una duracin mxima establecida de manera expresa:
al no prever la ley un lmite temporal mximo durante el cual puede prevalecer esta situacin [] se da paso a una situacin de encogimiento o invisibilidad del Poder Legislativo en el
tema de las finanzas pblicas, y se deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan
ser atendidas las necesidades sociales que un Estado, por definicin, debe tener como prioritario
satisfacer, pues ello es, en origen, una de las justificaciones mismas de su existencia.44
d) Lmite mximo de los bienes que se pueden afectar.
Adicionalmente, la Corte resolvi que debe existir un lmite mximo respecto de los
bienes que se pueden afectar:
al no preverse lmites mximos de los bienes o ingresos pblicos afectables al mismo []se
da paso a una situacin de encogimiento o invisibilidad del Poder Legislativo en el tema de las
finanzas pblicas, y se deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan ser atendidas
las necesidades sociales que un Estado, por definicin, debe tener como prioritario satisfacer, pues
ello es, en origen, una de las justificaciones mismas de su existencia.45
43 Formato disponible en Internet [consulta 10/08/2014] http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/
DetalleGeneralScroll.aspx?id=22290&Clase=DetalleTesisEjecutorias Se agrega el subrayado.
106
e) Excepciones a la indisponibilidad de recursos.
En principio es perfectamente entendible que estas operaciones sean irrevocables,

pues de otra manera los acreedores careceran de certeza y seguridad jurdica. Sin
embargo, la Corte resolvi que esto es vlido slo como regla general, por lo cual es
indispensable incorporar excepciones a esta indisponibilidad:
al no permitir excepciones algunas a la indisponibilidad de los recursos; se da paso a una
situacin de encogimiento o invisibilidad del Poder Legislativo en el tema de las finanzas pblicas, y se deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan ser atendidas las necesidades sociales que un Estado, por definicin, debe tener como prioritario satisfacer, pues ello es, en
origen, una de las justificaciones mismas de su existencia.46
f) Aplicacin del artculo 134 constitucional.
El artculo 134 constitucional dispone que los Estados debern disponer sus recursos de conformidad con los principios de eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez. Obviamente, este artculo aplica a fideicomisos a los que se afectan recursos pblicos para garantizar obligaciones.
A pesar de ello, en este tipo de operaciones ha sido comn que los Estados pretendan eludir las normas sobre fiscalizacin de recursos al establecer en la legislacin local que estos fideicomisos no sern parte de la administracin pblica estatal
y, por lo tanto, slo estarn regidos por las disposiciones mercantiles.
Ciertamente no existe ningn obstculo para establecer en la ley que los fideicomisos a los que se afectan ingresos para servir como fuente de pago o garanta no
sean entidades paraestatales, pero eso no significa que slo estarn regidos por las
normas mercantiles. En la accin de inconstitucionalidad 163/2007 la Corte resolvi con toda precisin que estas operaciones s estn sujetas a las disposiciones del
artculo 134 constitucional debido a la presencia de recursos pblicos, independientemente de la naturaleza del mecanismo:
De ah que una de las consecuencias de la privatizacin del marco jurdico de los fideicomisos de financiamiento conforman su patrimonio con bienes pblicos, conlleva la violacin del
artculo 134 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo contenido especialmente regula la responsabilidad de los servidores pblicos en el manejo de los bienes econmicos que integran el presupuesto y gasto pblico; puesto que se vulneran los principios establecidos
por dicho artculo constitucional, en cuanto a que los recursos econmicos de que dispongan los
107
Estados, se deben administrar con eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez para
satisfacer los objetivos a los que estn destinados.47
De acuerdo a todo lo anterior se puede concluir que en materia de deuda pblica estatal
se deben respetar los siguientes principios constitucionales desarrollados por la Corte:
* El criterio determinante para saber si algo es deuda pblica no es una definicin
sino la presencia de un ingreso por financiamiento y un correlativo egreso de recursos pblicos para solventar las prestaciones.
* El Congreso debe aprobar por mayora calificada toda operacin de deuda pblica.
* Es indispensable que exista un lmite temporal mximo para la afectacin de recursos a este tipo de fideicomisos.
* Es indispensable que exista un lmite mximo de los bienes susceptibles de afectarse a un fideicomiso de este tipo.
* Debe haber excepciones a la indisponibilidad de los recursos que se hayan afectado al fideicomiso.
VI POSIBLES PROBLEMAS DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE

INVERSIN EN LA LEGISLACIN DEL ESTADO DE PUEBLA.
Despus de haber analizado los principios que ha establecido la Corte en materia de

endeudamiento pblico local, consideramos que la legislacin del Estado de Puebla
en materia de Proyectos de Inversin puede ser violatoria del principio de colaboracin de poderes, en consecuencia, dar origen a operaciones de endeudamiento
inconstitucionales. A continuacin presentamos un cuadro de las disposiciones del
Estado de Puebla que pueden ser inconstitucionales.
1
Normas Jurdicas del Esta- Artculo 6 de la Ley de Deuda:
do de Puebla que pueden Asimismo, no constituyen Deuda Pblica los contratos de proser inconstitucionales.
yectos para prestacin de servicios a lago plazo previstos en la Ley
de la materia, Proyectos de Inversin a que se refiere la Ley Estatal
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, ni las obligaciones
derivadas de los mismos. Tampoco constituirn Deuda Pblica,
las afectaciones ni los mecanismos de afectacin que se instrumenten en relacin con dichos contratos y proyectos.
47 Formato disponible en Internet [consulta 10/08/2014] http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=22290&Clase=DetalleTesisEjecutorias
108
Principios establecidos
por la corte en materia de
endeudamiento pblico
local.
Lo relevante para determinar si algo es deuda pblica no puede

ser una definicin establecida de antemano sino la presencia de
un ingreso por financiamiento y un correlativo egreso de recursos
pblicos:
lo que importa en el terreno constitucional cuando se habla de deuda pblica de los Estados, es que se refiere a toda aquella operacin de la que resulta el ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso
de recurso pblicos para solventar prestaciones que resulten relacionadas.1
Razones por las cuales la La legislacin del Estado de Puebla establece de antemano que
Norma Jurdica puede ser un Proyecto de Inversin no es constitutivo de deuda pblica sin
inconstitucional.
tomar en cuenta que, en realidad, bien podra ocurrir que en un
Proyecto de Inversin se presente un ingreso por financiamiento
y un correlativo egreso de recursos pblicos. En este caso, el proyecto ser considerado como deuda pblica.
2
Normas Jurdicas del Esta- Artculo 94 de la Ley de Presupuesto (primer prrafo):
do de Puebla que pueden El Ejecutivo Estatal, a travs de la Secretara, estar facultado
ser inconstitucionales.
para afectar, total o parcialmente, de forma irrevocable, sin mayores requisitos que los establecidos en este Captulo, sus ingresos
presente y futuros derivados de participaciones en ingresos federales, fondos federales, contribuciones, impuestos, derechos,
productos, aprovechamientos, accesorios u otros conceptos o ingresos susceptibles de afectacin, como fuente de pago, garanta,
o ambas, de todo tipo de obligaciones que asuma el Gobierno del
Estado, los organismos pblicos descentralizados, las empresas
de participacin estatal mayoritaria, los Fideicomisos Pblicos
considerados como entidades paraestatales o terceros prestadores de bienes o servicios, derivados de Proyectos de Inversin.
Principios
establecidos El Congreso local debe aprobar por una mayora calificada toda
por la corte en materia de operacin de deuda pblica local:
endeudamiento pblico al no exigirse consenso poltico ms proporcional a la trascendencia de las
local.
consecuencias jurdicas que ah se asumen, como por ejemplo, una mayora
ms all de la simple en el Congreso [] se da paso a una situacin de encogimiento o invisibilidad del Poder Legislativo en el tema de las finanzas
pblicas, y se deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan ser
atendidas las necesidades sociales que un Estado, por definicin, debe tener
como prioritario satisfacer, pues ello es, en origen, una de las justificaciones
mismas de su existencia.2
109
Razones por las cuales la La Ley de Presupuesto permite la afectacin de recursos, lo cual
Norma Jurdica puede ser puede constituir una operacin constitutiva de deuda pblica, sin
inconstitucional.
la participacin del Congreso. De hecho, los nicos requisitos que
establece la Ley de Presupuesto para permitir dicha afectacin son:
Que la Secretara (que es parte del Ejecutivo) emita un dictamen
en el sentido de que el proyecto est plenamente justificado;
Que el proyecto tenga por objeto obtener directa o indirectamente un beneficios social; y
Que resulte una ventaja financiera frente a otras formas de contratacin.
3
Normas Jurdicas del Esta- Artculo 94 de la Ley de Presupuesto (tercer prrafo):
do de Puebla que pueden El Gobierno del Estado no podr revocar o revertir las afectacioser inconstitucionales.
nes de que se trate, sino hasta que se hayan liquidados [sic] todas
las obligaciones y se haya obtenido el previo consentimiento de
los acreedores respectivos.
local.
Debe haber excepciones a la indisponibilidad de los recursos que

se hayan afectado al fideicomiso:
al no permitir excepciones algunas a la indisponibilidad de los recursos;
se da paso a una situacin de encogimiento o invisibilidad del Poder Legislativo en el tema de las finanzas pblicas, y se deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan ser atendidas las necesidades sociales que
un Estado, por definicin, debe tener como prioritario satisfacer, pues ello es,
en origen, una de las justificaciones mismas de su existencia.3
Razones por las cuales la La Ley de Presupuesto no establece ninguna excepcin a la indisNorma Jurdica puede ser ponibilidad de recursos.
inconstitucional.
4
Normas Jurdicas del Esta- Artculo 95 de la Ley de Presupuesto (primer prrafo):
do de Puebla que pueden Para instrumentar la afectacin a que se refiere el artculo 94 de
esta Ley, el Ejecutivo Estatal, a travs de la Secretara, podr celebrar
uno o ms fideicomisos irrevocables de administracin y fuente de
pago y/o de garanta, o bien modificar los que ya tuviera previamente
constituidos, en el entendido de que dichos fideicomisos no formarn parte de la Administracin Pblica Descentralizada del estado.
110
Asimismo, podr celebrar o constituir cualesquier otros instrumentos o mecanismos, incluyendo el otorgamiento de mandatos
irrevocables o estipulaciones a favor de terceros, con objeto de implementar la fuente de pago o garanta de dichas obligaciones.
local.
Los fideicomisos que funcionan como fuente de pago o de garanta estn sujetos no slo a las normas de derecho privado sino
tambin a las normas de derecho pblico debido al carcter pblico de los recursos afectados:
De ah que una de las consecuencias de la privatizacin del marco jurdico
de los fideicomisos de financiamiento conforman su patrimonio con bienes
pblicos, conlleva la violacin del artculo 134 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo contenido especialmente regula la
responsabilidad de los servidores pblicos en el manejo de los bienes econmicos que integran el presupuesto y gasto pblico; puesto que se vulneran los
principios establecidos por dicho artculo constitucional, en cuanto a que los
recursos econmicos de que dispongan los Estados, se deben administrar con
eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez para satisfacer los
objetivos a los que estn destinados.4
Razones por las cuales la El artculo no es inconstitucional en s mismo. Sin embargo, hay
Norma Jurdica puede ser que tener cuidado para que esta disposicin no sirva como fundainconstitucional.
mento para argumentar que estos fideicomisos no estn sujetos
a las disposiciones de fiscalizacin, especialmente al artculo 134
de la Constitucin.
5
Normas Jurdicas del Esta- No existe ninguna disposicin que establezca un lmite temporal
do de Puebla que pueden mximo para la afectacin de recursos a este tipo de fideicomisos.
local.
Es indispensable que exista un lmite temporal mximo para la

afectacin de recursos a este tipo de fideicomisos:
al no prever la ley un lmite temporal mximo durante el cual puede
prevalecer esta situacin [] se da paso a una situacin de encogimiento o
invisibilidad del Poder Legislativo en el tema de las finanzas pblicas, y se
deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan ser atendidas
las necesidades sociales que un Estado, por definicin, debe tener como prioritario satisfacer, pues ello es, en origen, una de las justificaciones mismas
de su existencia.5
111
Razones por las cuales la La nica disposicin de la Ley de Presupuesto que se refiere a la
Norma Jurdica puede ser duracin de este tipo de fideicomisos es el artculo 94, segn el
inconstitucional.
cual no se podr revocar la afectacin sino hasta que se hayan liquidado las obligaciones y se haya obtenido el consentimiento de
los acreedores.
Lo anterior no constituye un lmite temporal mximo porque la
duracin de la afectacin estar sujeta a lo que se establezca en
cada operacin en particular.
6
Normas Jurdicas del Esta- No existe ninguna disposicin que establezca un lmite mximo de
do de Puebla que pueden los bienes susceptibles de afectarse a un fideicomiso de este tipo.
local.
Es indispensable que exista un lmite mximo de los bienes susceptibles de afectarse a un fideicomiso de este tipo:
Al no prever la ley en qu casos o ante qu circunstancias es factible realizar operaciones con consecuencia de esta envergadura; al no prever la ley un
lmite temporal mximo durante el cual puede prevalecer esta situacin; al
no preverse lmites mximos de los bienes o ingresos pblicos afectables al
mismo; al no exigirse consenso poltico ms proporcional a la trascendencia de las consecuencias jurdicas que ah se asumen, como por ejemplo, una
mayora ms all de la simple en el Congreso; al no permitir excepciones
algunas a la indisponibilidad de los recursos; se da paso a una situacin de
encogimiento o invisibilidad del Poder Legislativo en el tema de las finanzas
pblicas, y se deja en amplia vulnerabilidad la posibilidad de que puedan ser
atendidas las necesidades sociales que un Estado, por definicin, debe tener
como prioritario satisfacer, pues ello es, en origen, una de las justificaciones
mismas de su existencia.6
Razones por las cuales la Dado que la Corte ha establecido la necesidad de establecer un lNorma Jurdica puede ser mite mximo de los bienes susceptibles de afectarse, es posible
inconstitucional.
que algunas de las operaciones que se lleven a cabo con base en estas disposiciones sean violatorios de la Constitucin. Por ejemplo,
una afectacin de la totalidad de un impuesto bien podra considerarse como inconstitucional por no respetar este principio.
1 Formato disponible en Internet [consulta 10/08/2014] http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralScroll.aspx
?id=22290&Clase=DetalleTesisEjecutorias Se agrega el subrayado.
112
4 Formato disponible en Internet [consulta 10/08/2014] http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralScroll.asp

x?id=22290&Clase=DetalleTesisEjecutorias
VII PROBLEMAS EN MATERIA DE TR ANSPARENCIA
Otra aspecto muy preocupante en el Estado de Puebla es la postura de la autoridad

consistente en no revelar informacin relacionada con fideicomisos pblicos que sirven como garanta para cumplir obligaciones derivadas de Proyectos de Inversin.
A partir de una investigacin acadmica me enter de la existencia de un fideicomiso al cual se afect el impuesto sobre nmina para garantizar el cumplimiento de
ciertas obligaciones al parecer relacionadas con Proyectos de Inversin. Despus de
tener noticia de este fideicomiso, hace unos meses realic una solicitud de informacin va la Comisin para el Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos
Personales del Estado de Puebla (la Comisin) en los siguientes trminos:
Fideicomiso F/0144 celebrado por el Gobierno del Estado de Puebla el 29 de noviembre de
2012 en el cual se aportaron diversos ingresos para servir como fuente de pago de las obligaciones
derivadas de diversos proyectos.
La consulta la realic el 22 de enero de 2014 y, al 24 de agosto de 2014, no he recibido
la informacin solicitada. De hecho, la Secretara se neg a entregarme esta informacin bajo el argumento de que se trata de informacin restringida. Actualmente
hay un amparo en curso pero habr que esperar la resolucin del Juez de Distrito.
Como sea, en opinin de la Comisin, el Fideicomiso F/0144 est protegido por el
secreto fiduciario y, en consecuencia, la autoridad no est obligada a entregarme
esta informacin.
Lo anterior viola de manera directa el artculo 6 de la Constitucin, el cual dispone que la informacin contenida en los fideicomisos que ejerzan recursos pblicos
ser informacin pblica:
Artculo 6.
i. Toda la informacin en posesin de cualquier autoridad, entidad, rgano y organismo de
los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, rganos autnomos, partidos polticos, fideicomisos
y fondos pblicos, as como de cualquier persona fsica, moral o sindicato que reciba y ejerza
recursos pblicos o realice actos de autoridad en el mbito federal, estatal y municipal, es pblica
y slo podr ser reservada temporalmente por razones de inters pblico y seguridad nacional, en
los trminos que fijen las leyes. En la interpretacin de este derecho deber prevalecer el principio
de mxima publicidad. Los sujetos obligados debern documentar todo acto que derive del ejerci-
113
cio de sus facultades, competencias o funciones, la ley determinar los supuestos especficos bajo
los cuales proceder la declaracin de inexistencia de la informacin.
As, la legislacin del Estado de Puebla presenta problemas no slo en lo que se

refiere a la necesaria colaboracin de poderes en materia de deuda pblica sino que
presenta un dficit considerable en materia de acceso a la informacin.
VIII CONCLUSIONES
El endeudamiento pblico de los Estados es un fenmeno de especial relevancia

para la vida de los mexicanos porque en caso de que no contemos con los mecanismos de control adecuados, se corre el riesgo de afectar las finanzas estatales y
perjudicar de manera importante a las generaciones futuras.
En este terreno le corresponde al Poder Legislativo una responsabilidad de la
primera importancia, pues es justamente este Poder el que debe servir como contrapeso a los actos del Ejecutivo en materia de financiamiento. En el caso especfico
de los Proyectos de Inversin del Estado de Puebla, existen suficientes argumentos
para considerar que el papel del Legislativo desaparece por completo. Lo anterior
no slo puede generar consecuencias financieras negativas sino que, adems, constituyen una violacin de uno de los principios ms importantes de nuestro rgimen
constitucional: el principio de colaboracin de Poderes.
En vista de las posibles inconstitucionalidades de la legislacin del Estado de
Puebla en materia de Proyectos de Inversin, es necesario que el Poder Legislativo reasuma su papel en materia de finanzas pblicas y se erija como un verdadero
contrapeso del Poder Ejecutivo. De lo contrario habr un dficit democrtico importante en la toma de decisiones del Estado. El Poder Legislativo del Estado de
Puebla tiene una tarea pendiente y deber realizar los ajustes pertinentes para hacer
compatibles las disposiciones estatales en materia de Proyectos de Inversin con la
Constitucin. Lo mismo se puede decir en materia de transparencia. Los poblanos
necesitan un legislativo fuerte capaz de frenar al ejecutivo y permitir el goce de un
derecho humano tan bsico como el de acceso a la informacin.
Mtro. Rodrigo Dez Gargari

Evaluacin del Desempeo sobre el Tercer ao de sesiones de la lviii Legislatura del H.
Congreso del Estado de Puebla. Proyecto Evala y Decide
se termin de imprimir en los talleres grficos de Solar Servicios Editoriales, s.a. de c.v.,
calle 2 nmero 21, San Pedro de los Pinos, ciudad de Mxico, en el mes de febrero de 2015.
Para componer el libro se utiliz el programa Adobe InDesign cs4 y las tipografas Quadraat y Formata.
Diseado por el Centro de Estudios Avanzados de Diseo, a.c.: www.cead.org.mx.

CEEY Reporte Puebla Congreso Del Estado

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Consejo Directivo

Dra. Amparo Espinosa Rugarca

evaluacin del desempeo

Dra. Karina Mariela Ansolabehere Sesti

Moderador /Director General

Se puede consultar la metodologa en el Anexo 1 del presente documento.

eval a y decide: evaluac ion e s 20 1 4

Evaluacin de Desempeo sobre el Tercer Ao de Sesiones de la lviii Legislatura

Evaluacin del desempeo institucional

Evaluacin de la actividad legislativa

Evaluacin del Desempeo Institucional del Tercer Ao de Sesiones (2013)

Facultades de Control y Vigilancia

Evaluacin Legislativa del Tercer Ao de Sesiones (2013)

Transparencia y Proteccin de Datos Personales

El presente reporte de evaluacin da cuenta de un retroceso importante por parte

as como las votaciones, ya que no se encontraban en el portal electrnico cuando

eval a y decide: evaluac ion e s 20 1 4

Por tercer ao consecutivo, los panelistas evaluaron a un Congreso poco activo

En los reportes de evaluacin anteriores se denomin a esta facultad como la de gestin.

no incluyen estadsticas que permitan conocer a fondo el tamao de la poblacin

esde el ao 2006, el Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey), ha realizado

Los resultados de dichos ejercicios pueden ser consultados en el portal electrnico

eval a y decide: evaluac ion e s 20 1 4

Evaluacin de Desempeo sobre el Tercer Ao de Sesiones de la lviii

Evaluacin del desempeo institucional

Evaluacin de la actividad legislativa

Evaluacin de Desempeo Institucional del Tercer Ao de Sesiones (2013)

Facultad de Control y Vigilancia

Evaluacin Legislativa del Tercer Ao de Sesiones (2013)

Transparencia y Proteccin de Datos Personales

a. EVALUACIN DEl DESEMPEO INSTITUCIONAL DEL tercer AO

vacos de informacin que impiden

de obligaciones relativas a la transparencia y rendicin de cuentas de cara al electorado

Al abrir la mesa de discusin, los especialistas sealaron que result lamentable

As contestaron los especialistas a cuestionamientos especficos en torno a la facultad de control y vigilancia.

eval a y decide: evaluac ion e s 20 1 4

S. Fue posible conocer el Presupuesto de Egresos; incluso el

Se encuentran disponibles los

monto del mismo y la revisin de las Cuentas Pblicas de los

hay informacin sobre las comparecencias que tuvieron

Si bien es cierto que el Congreso procedi a dictaminar durante el tercer ao cada

Como lo regula el artculo 50 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de

legisladores realizaron un escrupuloso estudio de cmo se gast el presupuesto, y

eval a y decide: evaluac ion e s 20 1 4

Reiteraron que es indispensable la definicin de una agenda legislativa por cada

II. Facultad legislativa

As contestaron los especialistas a cuestionamientos especficos en torno a la facultad legislativa.

Est debidamente documentado el funcionamiento

Se encuentran las atribuciones de las Comisiones lo suficientemente distinguidas

La funcin legislativa est parcialmente documentada, y se

Est debidamente documentado el funcionamiento

No, el trabajo en comisiones es una de las partes menos docu-

Considera que las iniciativas que fueron aprobadas

Como no se conocen los contenidos de las deliberaciones, los

En general, considera productiva esta Legislatura?

mentadas del proceso legislativo. Es necesario hacer pblicas

Por tercer ao consecutivo, los panelistas evaluaron a un Congreso poco activo en lo

eval a y decide: evaluac ion e s 20 1 4

rencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Puebla se los ordena.11

III. Facultad representativa

Se comport el pri de manera cohesiva?

Se comport la coalicin pan-prd-panalConvergencia de manera cohesiva?

Se comport el pvem de manera cohesiva?

Los legisladores y los grupos parlamentarios respetaron la normatividad interna del