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Gobierno nacional, gobernadores e intendentes

Kirchnerista.

en el periodo

Aclaraci6n: Coparticipaci6n Federal de impuestos (CFI), Ley de Responsabilidad Fiscal


(LRF), Organismos Internacionales de Cndito (OIC), Fondo Fiduciario para el
Desarrollo Provincial (FFDP), Programas de Asistencia Financiera (PFO), Coeficiente
de Estabilizaci6n de Referencia (CER), Plan Federal de Desendeudamiento de las
Provincias (PFDP)
En este articulo el autor resalta tres factores entre los que afectaron la relaci6n politica
entre el gobierno nacional, los gobernadores e intendentes en el periodo Kirchnerista:
Las instituciones fiscales, los pocos cambios relevantes en las instituciones del
federalismo fiscal que se dieron en los 8 arios de gobierno k, tendieron a reforzar la
autoridad de la Naci6n sobre las provincias y municipios. AI respecto el autor destaca:
un intento fallido de reforma del actual regimen de CFI y la sanci6n de la LRF.
A pesar de que el gobierno habia firmado en 2005, un compromiso con el FMI sobre
....estos-asuntbs, una seriedef condicionamientos institucionales y difitiJltades -politicas
coyunturales hicieron que la reforma de coparticipaci6n fuera archivada y nunca lIegara
al congreso. Los mismos responden a: que una nueva CFI requiere para su tramite un
previa acuerdo entre la Naci6n y todos los gobernadores y el mismo debe ser
refrendado por cada una de las legislaturas provinciales. Esto no fue ni es posible de
alcanzar por la complejidad del sistema de coparticipaci6n y porque ningun gobierno
quiere recibir menos recursos de los que recibe con el regimen vigente. En cuanto a la
coyuntura politica, estaba dada por el enfrentamiento entre Kirchner y Duhalde por la
conducci6n del partido justicialista. Por su parte los gobernadores no convencidos con
la propuesta de Kirchner, advirtieron que presionarian a sus legisladores para que
votaran en contra de la nueva CFI.
Ante este panorama de coparticipaci6n frenada por diversos lados, el gobierno decide
avanzar el segundo compromiso asumido ante el FMI: la responsabilidad fiscal. Dicho
tema garantizaba al FMI que no se desviaran los fondos destinados a pagar la deuda
con los bonistas y los OIC.
LRF: Su objetivo es controlar la expansi6n del gasto publico y el endeudamiento
estableciendo metas fiscales en relaci6n a ciertos indicadores numericos.

Gasto, la ley dispone que la tasa de incremento nominal del gasto primario de la
Naci6n, no pueda superar la tasa estimada del aumento del PSI.
Endeudamiento, establece que los servicios de la deuda provincial no pueden superar
el 15% de los recursos corrientes (deducidas las transferencias porcoparticipaci6n a
los municipios).
Estos criterios reducen la capacidad los gobernadores para definir prioridades de gasto
y limitan el uso de recursos publicos para financiargastos corrientes.

1. Faculta al poder Ejecutivo para establecer acuerdos bilaterales con las


provincias, sobre la negociaci6n de sus pasivos y el acceso a financiamiento
2. Excluye alas jurisdicciones que no adhieren a la ley de la posibilidad de recibir
asistencia financiera de la Naci6n.
3. Confiere poder de veto al gobierno nacional en el 6rgano encargado de imponer
sanciones alas provincias que incumplen la normativa.
La citada ley, entro en vigencia en 2005 con la adhesi6n de 21 provincias, pero no dio
resultado una vez que la mayoria de los gobiernos provinciales no pudieron cumplir los
criterios numericos establecidos en la ley. Asf el gobierno nacional con apoyo del
- congreso reformo cada ana Ia LRF, hasta dejar sin efecto !os topes de gastc y
endeudamiento.
Politica tributaria, aunque tambien fueron pocos los cambios estructurales realizados,
el kirchnerismo fue muy activo en la concesi6n de excepciones de creditos a sectores y
actividades econ6micas especfficas. Sin embargo, centraliz6 la recolecci6n de
impuestos y tasas escasamente coparticipados con las provincias. EI impuesto a los
debitos y creditos bancarios y las retenciones alas exportaciones agropecuarias, son
algunos de ellos. Si bien la incorporaci6n de estas fuentes de recursos no fue iniciativa
de los gobiernos kirchneristas, estos reunieron la mayorfa legislativa necesaria para
prorrogar su vigencia hasta la actualidad.
Ley de Competitividad: creada por el impuesto al cheque = el total de la recaudaci6n
seria para la preservaci6n del credito publico y la recuperaci6n de la competitividad de
la economia. En 2006 el congreso modifico el destino especifico quedando el 70% a la
Naci6n para consolidar la sustentabilidad del programa fiscal y econ6mico nacional, yel
30% alas provincias con arreglo a la CFI. AI respecto la oposici6n ha intentado varias
veces modificar el sistema de reparto para que el tributo sea total mente coparticipado,
y aunque el ana pasado casi 10 logra, el kirchnerismo logr6 bloquear su tratamiento en
la Comisi6n de Presupuesto y esta no lIego al recinto.

Disputa por las retenciones: Inicialmente estos recursos estaban excluidos del reparto
con las provincias. Por presiones en conflicto con el campo, el gobierno nacional
anuncia que fondos obtenidos con las retenciones moviles superiores a 35% se
utilizarian para financiar la construccion de centros de salud, viviendas populares y
caminos rurales = inconformidad de ruralistas, algunos gobernadores e intendentes. EI
Senado rechaza la resolucion 125, el gobierno a traves de decreto crea el Fondo
Federal Solidario. Establecio que el 30% del recaudo de exportacion de la soja pasaria
automaticamente alas provincias que adhirieran al Fondo para financiar obras de
infraestructura. Adicionalmente establecio, que cada provincia recibiria un porcentaje
con arreglo a la CFI y que la no adhesion de alguna incrementaria proporcionalmente
los porcentajes de las provincias adheridas. Cada provincia deberia redistribuir ese
30% entre sus municipios. Asi, la creacion del Fondo cumpliria una doble funcion:
atender los reclamos de algunos gobernadores que adherian a la postura del campo, y
fomentar el encolumnamiento politico de los intendentes. Entre los que adhirieron se
encuentran, opositores (que 10 hicieron por no tener otra opcion 0 porque su provincia
no era sojera) y los que adhirieron porque la medida representaba un importante
ingreso.
Estos recursos "extraordinarios" respondieron a varios propositos del gobierno: Sumar
apoyos politicos a nivel municipal, para ganar presencia territorial en las provincias con
mayor poblacion, a traves de la inversion publica en infraestructura. Ya en las
provinclas gobernadas" par- oposftores, apoyarlideres
locales advers"arios de Ic)s
gobernadores. La estrategia de apuntar al territorio a traves de la gobernacion era
audaz, pero no era una estrategia nueva, Menem ya la habia utilizado en busqueda de
una segunda reeleccion, pero con pocos recursos, la idea de Menem era
"municipalizar" las transferencias, la propuesta fue rechazada por gobernadores
peronistas, y en el Senado el proyecto no se trato.
AI 2006 la inversion publica directa del gobierno nacional en los municipios experimento
un crecimiento del flujo de inversion en el periodo kirchnerista. Desde 2003 las
trasferencias a los municipios se multiplicaron por mas de 80. Se incrementaron en un
8.018% a una tasa anual promedio superior a1108%.
Ministerio de Planificacion Federal = 80% de las inversiones; Ministerio de Desarrollo
Social = 8%. Un poco mas de la mitad de ese 80 =construccion de viviendas y cerca
del 10% = infraestructura social basica. La variacion regional: provincia de Buenos
Aires obtuvo cerca del 80% de las inversiones, pero Cordoba, Chubut, Entre Rios,
Santa Fe y Chaco =1%. Es decir, el gobierno concentro su estrategia en disciplinar
caudillos peronistas del Conurbano. Sin embargo, se pasaron limites territoriales de la
provincia y del PJ para encolumnar lideres de otros distritos y partidos.

Politica financiera, entre '80 y primera mitad de '90s fuentes de financiamiento de las
provincias para cubrir deficit fiscales cronicos: 1. Toma de prestamos con bancos
provinciales, 2. Consolidacion de deudas salariales y provisionales y 3. Postergacion de
pagos a empleados publicos y proveedores.
1995 Menem: medidas orientadas a contener el endeudamiento y el gasto provincial
excesivo, incluyendo= privatizacion de bancos y empresas publicas provinciales, y
traspaso de cajas previsionales a la Nacion. = Privacion a la mayoria de las provincias
de un mecanismo de rapido acceso al credito de corto plazo y el pago salarios publicos.
En consecuencia gobiernos provinciales, se financian a traves de: prestamos de la
banca privada (moneda extranjera, altas tasa de interes y cortos plazos de repago)
como garantia, usaban la afectacion de recursos provenientes de la CFI. Prestamos a
mediano plazo con los OIC y la emision de titulos. = Deuda provincial, aumento a una
tasa anual promedio de 18% entre 1996 y 2001.
Asfixia financiera por altos costos de obligaciones y cierre de mercados financiaron de
credito = muchas jurisdicciones opt;;uon por la emision de cuasi moneda para cubrir
gastos administrativos. En contexto las provincias enfrentaron el fin de la convertibilidad
y el default declarado por el Estado Nacional.
2002 Duhalde y algunas provincias: Programa de reestructuracion voluntaria de la
deudapublica
provincial. -Deuda y titulos emitidos delegisladon
argentina, fue
canjeada por titulos del Tesoro Nacional a 16 anos de plazo a un interes del 2% sobre
el capital Actualizado por el Coeficiente de Estabilizacion de Referencia (CER), y
garantizados con la afectacion maxima de 15% de los recursos coparticipables.
Gobierno Nacional = creacion de Programas de Asistencia Financiera (PFO): acuerdos
bilaterales a traves de los cuales una provincia accede a financiamiento de la Nacion
para atender su deficit financiero y los servicios de amortizacion de la deuda del ana en
curso.
Asumio pagos de prestamos con los OIC. Los montos cancelados fueron consolidados
y transformados en prestamos bajo las mismas condiciones establecidas para el
desembolso de los PFO. A cambio, las provincias reducirian el deficit fiscal y la deuda
flotante, suspenderian la emision de cuasi moneda y presentarian informacion de sus
finanzas periodicamente, no se endeudarian mas con entidades financieras a menos
que cumplan los requisitos aprobados por el Ministerio de Economia.
Punto de vista financiero: proceso de canje y reestructuracion de la deuda provincial,
permitio que las jurisdicciones regularizaran sus obligaciones y mejoraran el perfil de
los vencimientos.

Punto de vista politico: Dicho proceso afecto la dinamica de la relaci6n Naci6n Provincias. Ese refinanciamiento a traves del FFDP se transform6 en un instrumento de
poder que los Kirchner para aceitar Iineamientos politicos con los gobernadores mas
alia de sus etiquetas partidarias.
Esto porque la composici6n de la deuda cambio radicalmente par la reestructuraci6n
implementada en 2002. EI acreedor principal de las provincias en el gobierno periodo
anterior al canje era el sector privado, con un 69% del total de las obligaciones. EI resto
de la deuda pertenecia a los OIC con un 17% y al Estado Nacional un 8,3%.
Despues de la reestructuraci6n: Naci6n= principal acreedor de las provincias con 65%
del stock de deuda entre 2002-2010.
Administraciones K: aprovecharon el dominio financiero de la Naci6n para aumentar
sobre los gobernadores la presi6n politica. No fue una reestructuraci6n de la deuda a
plazos razonables, sino un mecanismo para cubrir el faltante de caja en el corte plazo.
La estrategia fue evitar refinanciamientos a largo plazo, que si funcionaria para
desahogar los presupuestos provinciales, al tiempo disminuiria la capacidad de presi6n
sobre los gobernadores.
La capacidad del gobierno para garantizarse
factores:

dicho apoyo fue condicional ados

Solvencia fiscal de las provincias. Debido al crecimiento de los ingresos


tributarios propios y coparticipados y una politica salarial restrictiva.
EI peso relativo del PFDP en la estructura de deudas.

2010, gobierno anuncia Plan Federal de Desendeudamiento de las Provincias (PFDP)


= otarga period os de gracia alas jurisdicciones de 18 meses y refinancia a una tasa fija
del 6% anual durante 20 afios cerca del 88% de la deuda provincial conla Naci6n.
Punto de vista financiero: PFDP quitara deuda que tengan las provincias participantes
con la Naci6n y a la vez, un ahorro par el diferimiento de plazos y reducci6n de tasa de
interes.

Las perspectivas a futuro de la relaci6n entre gobierno Nacional,


intendentes, par uh lado, si Cristina es reelecta el gobierno negociara
municipios desde una postura de mayor debilidad institucional. Los
intendentes Se reacomodaran politicamente sin la presi6n de apoyar

gobernadores e
con provincias y
gobernadores e
el kirchnerismo.

Por otro lado, el gobierno negociara en condiciones de mayor debilidad la


reprogramaci6n de la deuda provincial anticipandose perdidas y mayores concesiones.
Finalmente la estrategia K sobre los niveles inferiores de gobierno es demasiado
dependiente del cicio econ6mico. SI se experimenta calda de la recaudaci6n, la
redistribuci6n se vera afectada y tendra que recurrir a otros mecanismos.