PROTECCIN AL CONSUMIDOR

En esta entrega, se resumen los principales cambios en criterios sustantivos y

procedimentales relacionados a la normativa de proteccin al consumidor,
desarrollados por el INDECOPI durante el primer semestre del 2013. Asimismo, se
resean los cambios organizacionales y de competencias efectuados en los
rganos funcionales del INDECOPI encargados de la aplicacin de esta normativa,
la propuesta institucional para unicar los criterios de graduacin de multas y los
proyectos legislativos dictaminados por la Comisin de Defensa del Consumidor y
Organismos Reguladores de los Servicios Pblicos del Congreso de la Repblica
relacionados a la temtica de proteccin al consumidor.
1. CRITERIOS
SUSTANTIVOS

A. Idoneidad de productos
Mediante Resolucin N 1008-2013/SPC-INDECOPI, la Sala Especializada en
Proteccin al Consumidor del INDECOPI (la Sala) ha modicado los alcances
del deber de idoneidad en la venta de productos. Bajo el nuevo criterio, la Sala
ha determinado que los remedios ofrecidos en la eventualidad de presentarse
un desperfecto en el producto expendido (i.e., reparacin, reposicin y/o
devolucin del dinero), no exoneran a los proveedores de responsabilidad por
haber proporcionado un producto no idneo.
La Ley N 29571, Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor (CODECO)
consagra el derecho de todo consumidor a adquirir y contar con productos
idneos. A estos efectos, se entiende por idoneidad la correspondencia entre lo
que un consumidor espera y lo que efectivamente recibe, en funcin a lo que se
le hubiera ofrecido, la informacin transmitida, las caractersticas y naturaleza
del producto y a su aptitud para satisfacer la nalidad para la cual ha sido
puesto en el mercado, entre otros factores.
Conforme a los criterios tradicionalmente empleados por el INDECOPI, el deber
de los proveedores de ofrecer productos idneos no implicaba una obligacin
de ofrecer productos infalibles o de una determinada calidad, limitndose este
deber a proporcionar productos que reunieran las caractersticas o estndares
establecidos en la normativa vigente (garanta legal), las que fueran acordadas
con el usuario (garanta expresa) y las que este ltimo razonablemente
esperara en funcin de la naturaleza y nalidad para la que un producto ha sido
puesto en el mercado (garanta implcita).
En esta lnea, en anteriores decisiones, la Sala expresamente reconoci que un
proveedor no puede asegurar la infalibilidad de sus procesos productivos,
motivo por el cual resultaba legtimo reconocer la existencia mrgenes de error
sujetos a posterior regularizacin mediante remedios legales o convencionales.

As, por ejemplo, en la Resolucin N 2221-2012/SC2-INDECOPI, la Sala seal que

() el proveedor no ser responsable por infraccin al deber de idoneidad por
haber vendido un producto que presente desperfectos, sino slo por no haber
realizado aquellos actos a los que estaba obligado una vez producida la falla del
producto, es decir, responder si con su conducta deneg, limit o excluy la
aplicacin de los mecanismos de solucin o remedios legales o los ofrecidos
expresamente por el proveedor.
El nuevo criterio de la Sala considera que el ofrecimiento y la ejecucin de
remedios ante desperfectos en los productos comercializados no enerva el hecho
de que el proveedor haya incurrido en una infraccin al deber de idoneidad,
constituyendo tan slo soluciones residuales a una infraccin consumada. Como
consecuencia, el proveedor resulta responsable por el solo hecho de poner en
circulacin productos que conlleven desperfectos.
La Sala ha sustentado este cambio de criterio argumentando: (i) que el
consumidor se encuentra en una situacin de vulnerabilidad tcnica frente al
proveedor en una relacin de consumo; (ii) que la venta de un producto defectuoso
ocasiona una defraudacin de las expectativas del consumidor; y, (iii) que el
proveedor se encuentra en la mejor posicin de prevenir los efectos ocasionados
por la puesta en circulacin de productos no idneos en el mercado, es quien
puede reducir los costos que se ocasionan de la forma ms econmica posible.
B. Calicacin de garante de la relacin crediticia como consumidor nal
Mediante Resolucin N 2721-2012/SC2-INDECOPI, la Sala ha interpretado los
alcances del artculo III inciso 1 del Ttulo Preliminar del CODECO, referida al mbito
de aplicacin subjetivo de dicha normativa, estableciendo que el garante de una
obligacin crediticia calica como consumidor para los efectos del CODECO.
De conformidad con lo dispuesto en el CODECO, al mbito de tutela subjetiva de
esta normativa alcanza a todo consumidor que se encuentre directa o
indirectamente expuesto o comprendido por una relacin de consumo o en una
etapa preliminar a sta. Los rganos funcionales del INDECOPI tradicionalmente
han interpretado que el concepto de consumidor nicamente comprende a
aquellas personas que se ven beneciadas o potencialmente beneciadas por la
adquisicin, empleo o disfrute de servicios prestados o productos expendidos en el
mercado.
Conforme al nuevo criterio de la Sala, si bien el garante de un prstamo no se
encuentra directa o indirectamente comprendido dentro de una relacin de
consumo, ste se encontrara expuesto a los efectos negativos de la misma,
motivo por el cual, en atencin a una interpretacin pro-consumidor, el mismo ha
de considerarse sujeto de tutela por las disposiciones del CODECO en situaciones
tales como (i) el cobro indebido de una deuda ya cancelada, (ii) la negativa por
parte de la entidad nanciera de proporcionarle informacin sobre la deuda, (iii) la
negativa de cobertura de un seguro de desgravamen y, (iv) reportes indebidos ante
las centrales de riesgo.

2. CRITERIOS EN
MATERIA
PROCESAL

A. Efectos de la presentacin de un desistimiento de la pretensin o del

procedimiento ante la segunda instancia administrativa
Desde hace ms de una dcada, la Sala mantena que el desistimiento del
procedimiento o de la pretensin poda realizarse en cualquier instancia del
procedimiento iniciado por denuncia de parte, incluso cuando ya exista un
pronunciamiento en primera instancia que determinaba una infraccin e impona
una sancin. En este ltimo caso, la aceptacin del desistimiento conllevaba por
efecto la conclusin del procedimiento y la extincin de la sancin impuesta.
Mediante Resolucin N 3448-2012/SPC-INDECOPI, la Sala ha modicado el
criterio antes reseado, estableciendo que para que el desistimiento de la
pretensin o del procedimiento conlleve a la conclusin del procedimiento, ste
nicamente puede efectuarse antes de la noticacin de la resolucin que pone n
a la primera instancia. Como consecuencia, los desistimientos formulados en
segunda instancia no tendran por efecto extinguir las sanciones ya impuestas.
La Sala ha basado su cambio de criterio sosteniendo que [e]n ningn caso, [el]
consumidor podra desistirse de lo que no le pertenece: el conocimiento de un
hecho contrario al marco legal que la autoridad est obligada a sancionar. Esta
obligacin se prolonga necesariamente despus del desistimiento. En palabras de
la Sala, con este nuevo criterio se busca incentivar que el proveedor intente
solucionar sus problemas con el consumidor, antes de que la Administracin
Pblica emita un pronunciamiento sobre una infraccin de las normas de
proteccin al consumidor.
B. Improcedencia de una denuncia por falta de inters para obrar
Conforme a los criterios tradicionalmente empleados por la Sala, en los
procedimientos sancionadores iniciados a pedido de parte, la subsanacin de la
conducta presuntamente infractora por parte del proveedor antes de la
interposicin de la denuncia implicaba una prdida del inters para obrar y, por
tanto, determinaba la improcedencia de la denuncia.
Mediante Resolucin N 3533-2012/SPC-INDECOPI, la Sala ha modicado el
criterio antes reseado, sosteniendo que [e]l inters para obrar del particular
denunciante no suspende, no deroga, ni afecta el deber de actuacin de la
autoridad administrativa en la sancin de las violaciones a la ley, en este caso del
Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor (). Conforme a este nuevo
criterio, la Sala considera que si bien los consumidores tienen un inters legtimo
en el procedimiento, pues a travs de ste persiguen el resarcimiento del dao
sufrido mediante una medida correctiva, dicho inters no es la esencia ni la
justicacin de la actuacin de la administracin pblica que ha conocido ya de la
existencia de una posible actuacin contraria al marco legal que tiene
encomendado cautelar por mandato expreso de carcter constitucional y dado
que existe un procedimiento sancionador ya iniciado, la autoridad est obligada
por mandato de la ley a actuar conforme a su competencia en la persecucin del

probable incumplimiento ya conocido del marco legal cuya cautela tiene conada.
Bajo este nuevo criterio, la Sala considera que si bien la prdida del inters para
obrar del particular no suspende el deber de actuacin de la autoridad, un infractor
que desarrolla acciones para corregir su comportamiento infractor o mitigar el
dao producido, debe ser visto de manera ms benevolente que aqul que
mantiene su conducta, dando lugar a una circunstancia atenuante prevista en el
artculo 112 del CODECO.
C. Efectos del allanamiento
Conforme a la prctica pasada de la Sala, el allanamiento del proveedor a la
pretensin del denunciante se consideraba como una circunstancia atenuante al
momento de graduar la sancin.
Mediante Resolucin N 3499-2012/SPC-INDECOPI, la Sala ha modicado el
criterio antes reseado, estableciendo que el allanamiento no es una circunstancia
atenuante que deba ser considerada al momento de la graduacin de la sancin,
en tanto que si bien dicha gura implica una aceptacin de la pretensin del
consumidor, la misma no evidencia que se haya producido una subsanacin de la
conducta infractora a efectos de que pudiera ser evaluada por la autoridad
administrativa como una circunstancia atenuante de acuerdo a lo establecido en el
artculo 112 del [CODECO].
D. Efectos del allanamiento en relacin al pago de costas y costos por parte de los
denunciados
Conforme a los criterios manejados durante los ltimos aos por la Sala, el
allanamiento del proveedor a la pretensin del denunciante importaba la
exoneracin del pago de las costas y costos del procedimiento.
Mediante Resolucin N 3575-2012/SPC-INDECOPI, la Sala ha modicado el
criterio antes reseado, estableciendo que, en atencin al principio de in dubio pro
consumidor, el allanamiento no debe congurar un perjuicio para el consumidor,
motivo por el cual este ltimo mantiene el derecho a ser reembolsado por los
gastos en los que incurri con motivo de la interposicin de su denuncia.
E. Oportunidad para presentar medios probatorios en procedimientos sumarsimos
Desde su instauracin, los rganos Resolutivos de Procedimientos Sumarsimos
(ORPS) han venido empleado reglas de preclusin para el ofrecimiento de medios
probatorios, limitando la oportunidad para su presentacin exclusivamente (i) al
momento de la interposicin de la denuncia, (ii) a la presentacin del escrito de
descargo o (iii) a la interposicin de recursos de apelacin, o a la absolucin de los
mismos, siempre y cuando tales medios probatorios se reeran a hechos nuevos
sucedidos con posterioridad a la denuncia o a los descargos y resulten pertinentes
para la resolucin del procedimiento.
Mediante Resolucin N 3547-2012/SPC-INDECOPI, la Sala ha considerado que

los criterios de preclusin descritos en el numeral (iii) del prrafo precedente

contravienen el principio de verdad material contemplado en la Ley del
Procedimiento Administrativo General, principio que dispone la obligacin por
parte de la autoridad administrativa de vericar plenamente los hechos que
motivan sus decisiones.
Consecuentemente, la Sala ha establecido que los administrados pueden ofrecer
medios probatorios documentales no slo a la interposicin o absolucin de la
denuncia, sino tambin al momento de la interposicin de recursos de apelacin o
al momento de su absolucin, sin exigirse que tales medios probatorios se reeran
a hechos nuevos.
3. ORGANIZACIN
Y COMPETENCIAS

A. Resolucin de Presidencia del Consejo Directivo N 026-2013-INDECOPI/COD

Aprueba la divisin temtica de la competencia resolutiva de los ORPS de la
Sede Central del INDECOPI, la misma que se encuentra vigente desde el 1 de
marzo de 2013 de la siguiente manera:
ORPS N 1: Incumplimiento de medidas correctivas, incumplimiento de
acuerdos conciliatorios, incumplimiento y liquidacin de costas y costos,
servicios de transporte y servicios de turismo.
ORPS N 2: Servicios bancarios y nancieros, planes de salud, sistema de
pensiones, mercado de valores, seguros incluido el Seguro Obligatorio por
Accidentes de Trnsito - SOAT y el Certicado contra Accidentes de Trnsito - CAT.
ORPS N 3: Los segmentos econmicos que no sean de competencia del
ORPS N 1 ni del ORPS N 2.
B. Resolucin de Presidencia del Consejo Directivo N 027-2013-INDECOPI/COD
Aprueba la divisin temtica de la competencia resolutiva de las Comisiones de
Proteccin al Consumidor N 1 y N 2 de la Sede Central del INDECOPI, la misma
que se encuentra vigente desde el 13 de febrero de 2013 de la siguiente manera:
CPC N 1: Procedimientos e investigaciones que versen sobre servicios
bancarios y nancieros, mercados de valores, sistema de pensiones, planes
de salud, servicios de salud humana y seguros incluido el SOAT y el CAT.
CPC N 2: Procedimientos e investigaciones en materia de proteccin al
consumidor relacionados a los segmentos econmicos que no sean de
competencia de la CPC N 1.
C. Resolucin de Presidencia del Consejo Directivo N 028-2013-INDECOPI/COD
Aprueba la Directiva N 001-2013/DIR-COD-INDECOPI (Directiva 001-2013) que
modica la Directiva N 004-2010/DIR-COD-INDECOPI (Directiva 004-2010), la

cual establece las reglas complementarias aplicables al procedimiento

sumarsimo en materia de proteccin al consumidor. La Directiva 001-2013 entr
en vigencia el 11 de febrero de 2013.
Entre las modicaciones incorporadas por la Directiva 001-2013, destacan las
siguientes:
En el numeral 4.6. de la Directiva 004-2010 se establecen las causales
especcas por las cuales se puede suspender un procedimiento sumarsimo
por diez (10) das hbiles. Mediante la Directiva 001-2013 se ha incorporado
como causal adicional la suspensin del procedimiento cuando resulte
necesario incorporar al expediente un medio probatorio que ha sido presentado
en una oportunidad distinta a la formulacin de la denuncia o de los descargos,
es decir, cuando ya han vencido los plazos para la presentacin de los mismos
pero que deben ser merituados en aplicacin del principio de verdad material.
Asimismo, la Directiva 001-2013 establece que en caso sea necesario disponer
actuaciones periciales, el plazo de suspensin del procedimiento ser de quince
(15) das hbiles, el cual podr ser prorrogado por un plazo similar por causas
debidamente fundamentadas.
Se establece que no procede apelacin contra resoluciones de declinacin de
competencia a favor de otro rgano resolutivo del INDECOPI.
Se establece que las resoluciones de los ORPS que ponen n al procedimiento
sumarsimo no requieren de una declaracin de consentimiento expreso, salvo
que se trate de resoluciones nales que declaren fundada la denuncia.
Se modica el numeral 5.3.2. de la Directiva 004-2010, estableciendo que la
Sala evaluar la procedencia de los recursos de revisin vericando si la
pretensin del recurso plantea la presunta inaplicacin o aplicacin errnea de
normas del CODECO o la inobservancia de precedentes de observancia
obligatoria. En caso se declare procedente el recurso, en el mismo acto se podr
emitir la resolucin nal determinando si ste es fundado o no.
4. GRADUACIN
DE MULTAS

La Gerencia de Estudios Econmicos (GEE) del INDECOPI ha elaborado el informe

denominado Propuesta para la determinacin de multas en el INDECOPI
(Informe), por medio del cual pretende: (i) revisar la forma en que se vienen
imponiendo multas en dicha institucin; y, (ii) proponer nuevos criterios para el
establecimiento de multas que cumplan de manera efectiva con el principio de
razonabilidad y que sean aplicables a todos sus rganos resolutivos.
En el Informe, la GEE ha determinado que si bien la legislacin particular de cada
rgano del INDECOPI enuncia los criterios a ser tomados en cuenta al momento de
graduar las sanciones, esta no especica la metodologa a ser empleada al
momento de calcular la sancin. Debido a ello, cada rgano resolutivo posee
criterios metodolgicos distintos, lo que genera la ausencia de predictibilidad en

las decisiones de la autoridad y el riesgo de que las sanciones impuestas no

disuadan a los infractores de cometer las prcticas sancionadas.
La GEE propone emplear la siguiente frmula matemtica para la graduacin de
sanciones:
Multa =
Donde:

Benecio Ilcito
Probabilidad de Deteccin

*F

Benecio Ilcito: Ganancia ilcita (real o estimada) que obtuvo el infractor como
consecuencia de cometer la conducta ilcita. En otras palabras, aquel benecio
que no se hubiese registrado bajo condiciones normales en caso no se hubiera
cometido la falta.
A efectos de determinar el benecio ilcito, la GEE propone emplear, entre otras,
las siguientes metodologas:
- Comparacin de mercado: A nivel temporal, es decir, antes y despus de la
infraccin; a nivel transversal, empleando informacin de otros mercados
geogrcos o de producto; y/o, por medio del empleo de ambas variables. En
ausencia de la infraccin se esperara que la conducta del precio o las
cantidades vendidas en el mercado bajo anlisis guarde relacin con lo
observado en mercados similares o con ese mismo mercado en distintos
periodos.
- Estructura de mercado: Mediante el estudio del comportamiento de mercado
conforme a modelos de la teora econmica. El valor resultante del modelo
terico no estar afectado por la conducta ilcita. La diferencia entre este
resultado y la realidad dar a conocer el benecio ilcito.
- Anlisis nanciero: Empleando informacin nanciera de la empresa o
industria para determinar el escenario en ausencia de dicha prctica.
- Costo evitado: Ahorro monetario obtenido por la empresa para no invertir en
sus productos.
Probabilidad de deteccin: Probabilidad de que la infraccin pueda ser detectada
y sancionada. Esta probabilidad debe ser analizada desde el punto de vista del
infractor. A mayor dicultad para descubrir la prctica ilcita, mayor ser la multa.
La variable propuesta en estos casos por la GEE es aquella resultante de la
combinacin entre la probabilidad de deteccin de una infraccin por cada
Comisin y/o Direccin (probabilidad de deteccin) y el ratio de cobranza de
dichas multas por parte del rea de Ejecucin Coactiva del INDECOPI
(probabilidad de sancin).
F (Factores atenuantes y agravantes): Este punto considera los factores
agravantes y atenuantes de la multa. El valor del factor F ser mayor en la

medida de que se identiquen ms circunstancias agravantes. A estos efectos,

la GEE ha considerado que la valoracin de F no podr ser menor de 0.70 ni
mayor de 2. Es decir, en caso existan atenuantes, la multa podr ser reducida
hasta en un mximo de 30% y, en caso existan agravantes, la multa podr ser
duplicada.
En caso la multa impuesta por la frmula antes contemplada supere el lmite
mximo legal establecido, la GEE propone que el rgano resolutivo
correspondiente imponga la multa mxima permitida, aplicando otras medidas no
monetarias disponibles en la legislacin correspondiente (i.e., medidas
correctivas).
5. PROYECTOS
LEGISLATIVOS
EN EL
CONGRESO

A la fecha, se encuentran dictaminados por la Comisin de Defensa del

Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Pblicos del Congreso de
la Repblica, los siguientes Proyectos de Ley en materia de proteccin al
consumidor:
Proyecto de Ley N 938/2011-CR y N 1721/2012-CR: Ley que Fortalece la
Defensa del Consumidor en las Municipalidades.
Proyecto de Ley N 1004/2011-CR, N 1613/2012-CR y N 1708/2012-CR: Ley
General para la Prevencin y Control de los Riesgos del Consumo de Tabaco,
para Adecuarla al Convenio Marco para el Control del Tabaco de la Organizacin
Mundial de la Salud (dictmenes en mayora y en minora).
Proyecto de Ley N 1524/2012-CR: Ley que Protege al Usuario del Servicio de
Transporte en Tramos Mltiples.
Proyecto de Ley N 683/2011-CR: Ley que Crea el Servicio de Recaudacin
Eciente en los Servicios Pblicos de Saneamiento, Electricidad, Gas Natural y
Telecomunicaciones (dictmenes en mayora y en minora).
Proyecto de Ley N 1083/2011-CR y N 1313/2011-CR: Ley que modica la Ley
N 28681, Ley que Regula la Comercializacin, Consumo y Publicidad de Bebidas
Alcohlicas.
***
Para cualquier aclaracin o ampliacin, por favor contacte al Dr. Carlos A. Patrn o
al Dr. David Kuroiwa por correo electrnico a cap@prc.com.pe o dkh@prc.com.pe, respectivamente.

www.prc.com.pe