Aula 01 - Resumão PODERES Direito Administrativo - Fabiano Pereira

Resumo de Direito Administrativo para o concurso do MPU
Cargos Tcnicos e de Analistas (rea administrativa) Professor Fabiano Pereira
-Ol,
-- futuro (a) servidor (a) do Ministrio Pblico da Unio!
---- Eis o nosso segundo resumo de Direito Administrativo, que
tem --por objetivo abordar os principais tpicos que devem ser
-assimilados
para a prova que ser aplicada pelo CESPE.
---Primeiramente,
lembre-se de que o nosso propsito no
-abordar -todos os tpicos exigidos no edital, mas sim aqueles que
tm maiores
chances de cair na prova. Ademais, deve ficar claro
--que geralmente
sero includos dois itens do edital em cada aula, o
-que pode deix-las um pouco extensas.
----No mais,--bons estudos!
----Fabiano Pereira
--fabianopereira@pontodosconcursos.com.br
------------O xito na vida no--se mede pelo que voc conquistou, mas
-sim pelas dificuldades
que superou no caminho.
-(Abraham
Lincoln)
------------

--PODERES ADMINISTRATIVOS
--iniciais .
03
1. Consideraes
---1.1.
-- Abuso de poder .
03
---2. Poder -vinculado .
04
---3. Poder discricionrio .
05
---4. Poder hierrquico
.
07
-4.1. Prerrogativas
decorrentes da hierarquia .
-07
--- de ordenar .
4.1.1. Poder
-07
-4.1.2. Poder--de fiscalizao .
08
--- delegar e avocar competncias .
4.1.3. Poder de
-08
-4.1.4. Poder de dirimir controvrsias de competncia .........
08
--5. Poder disciplinar . -09
---- normativo .
6. Poder regulamentar ou
11
---7. Poder de polcia .
13
--7.1. Polcia Administrativa,
judiciria e de manuteno da ordem
-pblica .................................................................................
13
--7.2. Conceito .
14
--7.3. Caractersticas e limites--.
14
-7.4. Competncia e possibilidade de delegao .
15
--7.5. Atributos .
16
-2
---

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1. Consideraes iniciais
O Professor Jos dos Santos Carvalho Filho conceitua os
poderes administrativos como o conjunto de prerrogativas de
Direito Pblico que a ordem jurdica confere aos agentes
administrativos para o fim de permitir que o Estado alcance seus
fins.
Essas prerrogativas decorrem do denominado regime
jurdico-administrativo e asseguram aos agentes pblicos uma
posio de superioridade nas relaes jurdicas com os
particulares, condio necessria para que possam ser superados
os obstculos encontrados no exerccio das atividades finalsticas
exercidas pela Administrao.
Os poderes assegurados aos agentes pblicos no podem ser
considerados privilgios, mas, sim, deveres. No devem ser
encarados como mera faculdade, mas, sim, como uma obrigao
legal de atuao sempre que o interesse coletivo exigir, por isso
so chamados de poderes-deveres (fique atento para esta
expresso, pois muito comum em provas).
1.1. Abuso de poder
Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, o abuso de
poder ocorre quando a autoridade, embora competente para agir,
ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das
finalidades administrativas.
O abuso de poder configura-se por uma conduta praticada
pelo agente pblico em desconformidade com a lei e pode se
apresentar sob trs formas diferentes:
1) quando o agente pblico ultrapassa os limites da
competncia que lhe foi outorgada pela lei (excesso de
poder), atuando fora de sua competncia;
2) quando o agente pblico exerce a competncia nos estritos
limites legais, mas para atingir finalidade diferente daquela
prevista em lei (desvio de poder ou desvio de finalidade);
3) pela omisso (ocorre quando um agente pblico est
obrigado a agir diante de um caso em concreto, porm, omite-se).
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Sendo assim, deve ficar bem claro que a expresso abuso de

poder corresponde a um gnero do qual se extraem duas
espcies bsicas: excesso de poder ou desvio de finalidade
(tambm chamado de desvio de poder).
ABUSO DE PODER
EXCESSO DE PODER
DESVIO DE PODER OU
FINALIDADE
Acontece, por exemplo, quando um

agente pblico possui competncia
legal para aplicar uma multa de R$
10.000,00, mas decide aplicar multa
de R$ 50.000,00.
Acontece, por exemplo, quando uma

autoridade
pblica
remove
um
servidor para outra localidade com o
objetivo de puni-lo, o que contraria a
finalidade da remoo.
Ser que cai em prova esse tema?

(Delegado da PF/ Regional 2004/CESPE) Em relao aos
poderes administrativos, julgue o item subseqente.
I. O abuso de poder, na modalidade de desvio de poder,
caracteriza-se pela prtica de ato fora dos limites da
competncia administrativa do agente. Falso
2. Poder vinculado
Poder vinculado (tambm denominado de poder regrado)
aquele conferido aos agentes pblicos para a edio de atos
administrativos em estrita conformidade com o texto legal,
sendo mnima ou inexistente a sua liberdade de atuao ou
escolha.
Para que um ato administrativo seja editado validamente, em
conformidade com a lei, necessrio que atenda a cinco
requisitos bsicos: competncia, forma, finalidade, motivo e
objeto. Quando os cinco requisitos forem apresentados e
detalhados na prpria lei, ter-se- um ato vinculado, pois o
agente pblico restringir-se- ao preenchimento do ato nos termos
que foram definidos legalmente.
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No poder vinculado, o agente pblico no se utiliza dos

critrios de convenincia e oportunidade, que lhes so
reservados no poder discricionrio, pois a prpria lei estabelece de
que forma o ato deve ser editado, especificando a autoridade
responsvel pela edio do ato (competncia), a forma, a
finalidade, o motivo que ensejou a edio e o objeto sobre o
qual recai o ato.
Ateno: a doutrina majoritria tem afirmado que o poder
vinculado no seria um poder autnomo, mas simplesmente uma
obrigao imposta diretamente pela lei. Isso porque no se outorga
ao agente pblico qualquer prerrogativa, mas simplesmente se
exige que a lei seja cumprida.
Como no poderia ser diferente, as bancas examinadoras j
esto exigindo tal entendimento em prova, inclusive o CESPE,
conforme possvel constatar na assertiva abaixo, que foi
considerada correta.
(Assessor / Prefeitura de Natal 2008 / CESPE - adaptada) Com
relao aos poderes da administrao pblica, julgue os itens a
seguir:
[...] II. O poder vinculado no existe como poder autnomo; em
realidade, ele configura atributo de outros poderes ou
competncias da administrao pblica.
3. Poder discricionrio
Nas sbias palavras do professor Hely Lopes Meirelles,
discricionariedade a liberdade de ao administrativa dentro
dos limites permitidos em lei. aquele no qual a lei reserva ao
agente pblico certa margem de liberdade ou escolha dentre
vrias solues possveis, sempre visando satisfao do interesse
pblico.
Trata-se de poder que a prpria lei concede ao agente
pblico, de modo explcito ou implcito, para a prtica de atos
administrativos, autorizando-lhe a escolher, entre vrias
alternativas possveis, aquela que melhor atende ao interesse
coletivo.

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No ato discricionrio, a lei somente se limitar a detalhar a

competncia, a forma e a finalidade, deixando a critrio do agente
pblico, que dever decidir com base na convenincia e
oportunidade da Administrao, os requisitos denominados
motivo e objeto.
Para fins de concurso pblico, lembre-se sempre de que, no
ato discricionrio o agente pblico possui vrias possibilidades ou
alternativas, sendo-lhe assegurado optar entre a ou b, entre o
sim e o no, etc. No ato vinculado essas opes simplesmente
no existem, pois o agente pblico deve cumprir fielmente o texto
da lei, no possuindo margem para tomar uma deciso que ele
pensa ser melhor para a Administrao, pois a lei j decidiu sobre
isso.
Ateno: cuidado para no confundir discricionariedade e
arbitrariedade.
Nas palavras do professor Maral Justen Filho, a
discricionariedade consiste numa autonomia de escolha
exercitada sob a gide da Lei e nos limites do Direito. Por outro
lado, a arbitrariedade ocorrer quando o ato praticado atentar
contra a lei, inclusive nos casos em que o agente pblico
extrapolar os limites da discricionariedade que lhe foi legalmente
outorgada.
Pergunta: professor Fabiano, possvel que o Poder
Judicirio exera controle sobre os atos discricionrios editados pela
Administrao?
A doutrina majoritria atualmente tem defendido a atuao do
Poder Judicirio inclusive em relao ao mrito do ato
administrativo, desde que para verificar se a convenincia e a
oportunidade,
declaradas
pelo
administrador,
esto
em
conformidade
com
os
princpios
da
proporcionalidade,
razoabilidade e moralidade.
importante destacar que o princpio da razoabilidade impe
Administrao Pblica a obrigatoriedade de atuar de modo
racional, amparada no bom senso. Deve tomar decises
equilibradas, refletidas e com avaliao adequada da relao custobenefcio. Ademais, os atos e as medidas administrativas devem
ser ainda proporcionais aos fins que se objetiva alcanar, sob
pena de anulao pelo Poder Judicirio.
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Desse modo, deve ficar claro que o Poder Judicirio somente

poder analisar o mrito do ato administrativo para verificar se est
em conformidade com os princpios da proporcionalidade e
razoabilidade, mas jamais poder analis-lo, exclusivamente, em
relao convenincia e oportunidade.
4. Poder hierrquico
Segundo Hely Lopes Meirelles, poder hierrquico o de que
dispe o Executivo para distribuir e escalonar as funes de seus
rgos, ordenar e rever a atuao de seus agentes, estabelecendo
a relao de subordinao entre os servidores do seu quadro de
pessoal.
O poder hierrquico exercido de forma contnua e
permanente
dentro
de
uma
mesma
pessoa
poltica
(Administrao Direta) ou administrativa (Administrao Indireta)
organizada verticalmente (atravs dos respectivos rgos
pblicos). Da mesma forma, tambm se manifesta no mbito
interno do Poder Legislativo, Judicirio, Ministrio Pblico e
Tribunais de Contas.
Ateno: apesar de os agentes polticos (juzes, membros
do Ministrio Pblico, dos Tribunais de Contas e parlamentares)
gozarem de independncia funcional nos exerccios de suas
funes tpicas, esto submetidos hierarquia funcional no
exerccio das atividades administrativas.
4.1. Prerrogativas decorrentes da hierarquia
4.1.1. Poder de ordenar
A prerrogativa de dar ordens concretas ou abstratas aos
seus subordinados materializa-se atravs da expedio de atos
normativos (portarias, instrues, resolues, etc.) editados nos
termos da lei.
Os servidores pblicos possuem o dever de acatar e cumprir
as ordens emitidas pelos seus superiores hierrquicos, salvo
quando manifestamente ilegais, fato que criar para o servidor a
obrigao de representar contra essa ilegalidade (conforme
mandamentos dos incisos IV e XII da Lei 8.112/90).
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4.1.2. Poder de fiscalizao

o poder exercido pelo superior, em face de seus
subordinados, com o objetivo de garantir a efetividade das ordens
emitidas e ainda a prevalncia do regime jurdico-administrativo.
4.1.3. Poder de delegar e avocar competncias
A delegao ocorre quando o superior hierrquico transfere
ao subordinado atribuies que, inicialmente, estavam sob a sua
responsabilidade. Por outro lado, a avocao ocorre quando o
superior chama para si uma responsabilidade, no-exclusiva,
inicialmente atribuda a um subordinado, devendo ocorrer
somente em situaes de carter excepcional e por motivos
relevantes devidamente justificados.
Um aspecto interessante e que tem sido bastante cobrado em
provas de concursos o que consta no texto da Lei 9.784/99, mais
precisamente em seu artigo 12, ao afirmar que um rgo
administrativo e seu titular podero, se no houver impedimento
legal, delegar parte da sua competncia a outros rgos ou
titulares, ainda que estes no lhe sejam hierarquicamente
subordinados,
quando
for
conveniente,
em
razo
de
circunstncias de ndole tcnica, social, econmica, jurdica ou
territorial.
necessrio ficar bastante atento, pois o artigo 13 da Lei
9.784/99 apresenta um rol de atos insuscetveis de delegao:
1) a edio de atos de carter normativo;
2) a deciso de recursos administrativos;
3) as matrias de competncia exclusiva do rgo ou
autoridade.
4.1.4. Poder de dirimir controvrsias de competncia
reconhecida ao superior hierrquico a possibilidade de
solucionar os conflitos positivos e negativos de competncia
detectados no interior da Administrao.

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Ateno: a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma

que, como prerrogativa decorrente da hierarquia, existe a
possibilidade de aplicao de sanes a servidores pblicos
faltosos. Fique muito atento s questes sobre esse item, pois a
aplicao de penalidades a servidores est amparada no poder
disciplinar, mas conseqncia das relaes de subordinao
existentes no mbito da Administrao, isto , do poder
hierrquico.
Ser que existe a possibilidade de o CESPE cobrar esse
comentrio em uma questo de prova? Voc tem alguma dvida??
(Seleo Interna/MPOG 2009/CESPE) Com base nos princpios
bsicos da administrao pblica e nas modalidades de poderes
administrativos, julgue os itens subsequentes.
I. O poder hierrquico da administrao pblica pode ser
corretamente exemplificado na hiptese em que o ministro de
Estado de Planejamento, Oramento e Gesto, no mbito de suas
competncias constitucionais e legais, aplica punio a servidor
pblico federal com relao a conduta administrativa especfica,
previamente estipulada pela legislao de regncia da disciplina
funcional dessa categoria. Incorreta.
Alm de tudo o que j foi dito, necessrio esclarecer

tambm que no existe hierarquia entre a Administrao Direta
e Indireta, mas somente vinculao. Sendo assim, o Presidente
da Repblica no pode emitir ordens destinadas ao Presidente de
uma autarquia federal, por exemplo. Da mesma forma, no existe
relao de hierarquia entre os entes federativos (Unio, Estados,
Municpios e DF) no exerccio das funes tpicas estatais.
5. Poder disciplinar
O poder disciplinar consiste na prerrogativa assegurada
Administrao Pblica de apurar infraes funcionais dos servidores
pblicos
e
demais
pessoas
submetidas
disciplina
administrativa, bem como aplicar penalidades aps o respectivo
processo administrativo, caso seja cabvel e necessrio.

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Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, trata-se de

uma supremacia especial que o Estado exerce sobre todos aqueles
que se vinculam Administrao por relaes de qualquer
natureza, subordinando-se s normas de funcionamento do servio
ou do estabelecimento que passam a integrar definitiva ou
transitoriamente.
Ateno: para que ocorra a aplicao de uma penalidade com
fundamento no poder disciplinar necessrio que exista um
vnculo jurdico entre a Administrao e aquele que est sendo
punido. Isso acontece, por exemplo, na aplicao de uma
suspenso a servidor pblico (vnculo estatutrio), bem como na
aplicao de uma multa a concessionrio de servio pblico (vnculo
contratual).
Os particulares que no possuem vnculo com a
Administrao no podem ser punidos com respaldo no poder
disciplinar, pois no esto submetidos sua disciplina punitiva.
Caso o particular tenha sido alvo de penalidade aplicada pela
Administrao, sem possuir qualquer vnculo jurdico com a
mesma, no estaremos diante do exerccio do poder disciplinar,
mas, provavelmente, do poder de polcia.
Eis um tpico muito cobrado em provas do CESPE, observe:
(Agente/ DPF 2009/CESPE) Julgue o item subseqente,
relativos administrao pblica.
I. O poder de a administrao pblica impor sanes a
particulares no sujeitos sua disciplina interna tem como
fundamento o poder disciplinar. Falso, Poder de Polcia.
Ateno: o Superior Tribunal de Justia recentemente

proferiu algumas decises afirmando que a Administrao no
possui discricionariedade na escolha da sano a ser aplicada aos
servidores pblicos, pois a prpria lei a estabelece expressamente.
Por outro lado, a discricionariedade existe em relao valorao
da infrao praticada, a exemplo do que ocorre na definio do
prazo da penalidade de suspenso, que pode variar entre 01 (um) e
90 (noventa) dias.
Ateno: cuidado para no confundir as medidas punitivas
decorrentes do poder disciplinar com as medidas decorrentes do
poder punitivo do Estado.
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O poder punitivo do Estado objetiva a represso de crimes

e contravenes definidas nas leis penais, sendo realizado pelo
Poder Judicirio. Por outro lado, o poder disciplinar visa resguardar
a hierarquia e a eficincia administrativa, combatendo os ilcitos
administrativos.
6. Poder regulamentar ou normativo
Em regra, aps a publicao de uma lei administrativa pelo
Poder Legislativo, necessria a edio de um decreto
regulamentar (tambm chamado de regulamento) pelo Chefe
do Poder Executivo com o objetivo de explicar detalhadamente
o seu contedo, assegurando assim a sua fiel execuo.
O decreto regulamentar encontra amparo no inciso IV do
artigo 84 da CF/88, que dispe ser da competncia do Presidente
da Repblica sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem
como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo.
Nesses termos, em razo do princpio da simetria, a
competncia para a edio de decretos regulamentares tambm
alcana os Governadores de Estado, do Distrito Federal e Prefeitos,
que podero regulamentar leis estaduais, distritais e municipais,
respectivamente.
O professor Digenes Gasparini afirma que o poder
regulamentar consiste na atribuio privativa do chefe do Poder
Executivo para, mediante decreto, expedir atos normativos,
chamados regulamentos, compatveis com a lei e visando
desenvolv-la".
Ateno: ao responder s questes do CESPE, importante
ficar atento para no confundir as expresses poder normativo e
poder regulamentar.
O poder normativo bastante genrico e, portanto, no se
restringe aos atos editados pelos chefes do Poder Executivo. Ao
editar atos administrativos para regular o setor que est sob a
sua rea de fiscalizao, por exemplo, uma agncia reguladora
exerce o poder normativo, pois est normatizando determinada
atividade do mercado.
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Por outro lado, o poder regulamentar est inserido dentro do

poder normativo, sendo uma de suas espcies. Ao editar um
decreto regulamentar para explicar o texto legal e garantir a sua
fiel execuo, nos termos do inc. IV do art. 84 da CF/1988, o
Presidente da Repblica est exercendo o poder regulamentar,
que privativo dos chefes do Poder Executivo, sendo, portanto,
indelegvel.
Observe a seguinte assertiva, que foi considerada incorreta
pelo CESPE e cobrada na prova para Juiz Estadual do Tribunal de
Justia do Piau, em 2007:
(Juiz Estadual / TJ PI 2007 / CESPE - adaptada) A respeito
da administrao pblica, julgue os itens seguintes.
I. O poder normativo, no mbito da administrao pblica,
privativo do chefe do Poder Executivo.
Lembre-se sempre de que o decreto regulamentar um ato

administrativo e, portanto, encontra-se subordinado aos limites
da lei. Jamais poder o decreto regulamentar inovar na ordem
jurdica, criando direitos e obrigaes para os particulares, pois, nos
termos do inciso II do artigo 5 da CF/88, essa uma prerrogativa
reservada lei.
Ateno: fique atento para o fato de que o Presidente da
Repblica tambm pode editar decretos autnomos, que
possuem fundamento de validade no prprio texto constitucional,
mais precisamente no inciso VI do artigo 84, que assim dispe:
Art. 84. Compete
Repblica:
privativamente
ao
Presidente
da
[...] VI - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organizao e funcionamento da administrao federal,
quando no implicar aumento de despesa nem criao ou
extino de rgos pblicos;
b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos.
Deve ficar claro que o decreto autnomo um ato normativo

primrio, que tem por objetivo disciplinar matrias com fora de
lei, estando apto, portanto, a inovar na ordem jurdica
(diferentemente do que acontece com o decreto regulamentar).
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Por ltimo, importante destacar que, ao contrrio do que

ocorre no decreto regulamentar, o Presidente da Repblica pode
delegar a edio de decretos autnomos aos Ministros de Estado,
ao Procurador-Geral da Repblica ou ao Advogado-Geral da Unio,
que observaro os limites traados nas respectivas delegaes
(CF/1988, art. 84, pargrafo nico).
7. Poder de polcia
A Administrao utiliza-se do poder de polcia para interferir
na esfera privada dos particulares, condicionando o exerccio de
atividades e direitos, bem como o gozo de bens, impedindo assim
que um particular possa prejudicar o interesse de toda uma
coletividade.
7.1. Polcia Administrativa, judiciria e de manuteno
da ordem pblica
Fique atento para no confundir essas trs espcies de polcia,
que so distintas. A polcia administrativa incide sobre bens,
direitos ou atividades (propriedade e liberdade), sendo vinculada
preveno de ilcitos administrativos e difundindo-se por
todos os rgos administrativos, de todos os Poderes e entidades
pblicas que tenham atribuies de fiscalizao (IBAMA,
Vigilncia Sanitria, etc.).
Quando um servidor da vigilncia sanitria, por exemplo,
apreende em um estabelecimento comercial mercadorias
imprprias para o consumo (produtos alimentcios com prazo de
validade vencido), est exercendo o poder de polcia.
Por outro lado, a polcia judiciria incide sobre pessoas,
atuando de forma conexa e acessria ao Poder Judicirio na
apurao e investigao de infraes penais, sendo regida,
portanto, pelas normas de Direito Processual Penal.
Como exemplos de polcia judiciria podemos citar a Polcia
Civil (com atuao em mbito estadual) e a Polcia Federal (com
atuao em mbito nacional). A primeira ir atuar de forma conexa
e acessria ao Poder Judicirio Estadual, enquanto a segunda ir
auxiliar o Poder Judicirio Federal.
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A polcia de manuteno da ordem pblica possui atuao

tipicamente preventiva, agindo de modo a no permitir que o
ilcito penal se configure, funo que fica a cargo, por exemplo,
das Polcias Militares dos Estados.
7.2. Conceito
O professor Celso Antnio Bandeira de Mello, com a maestria
que lhe peculiar, conceitua a polcia administrativa como a
atividade da Administrao Pblica, expressa em atos normativos
ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia
geral e na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivduos,
mediante ao ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva,
impondo coercitivamente aos particulares um dever de absteno
(non facere) a fim de conformar-lhes os comportamentos aos
interesses sociais consagrados no sistema normativo.
O ordenamento jurdico brasileiro, atravs do artigo 78 do
Cdigo Tributrio Nacional, apresenta um conceito legal de
polcia administrativa, nos seguintes termos:
Considera-se poder de polcia a atividade da administrao
pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prtica de ato ou obteno de fato, em
razo de interesse pblico concernente segurana, higiene,
ordem, aos costumes, disciplina da produo e do
mercado, no exerccio das atividades econmicas dependentes
de concesso ou autorizao do poder pblico, tranqilidade
pblica ou o respeito propriedade e aos direitos individuais
ou coletivos.
Para tentar cercar as questes de provas, lembre-se sempre
de que o poder de polcia pode ser definido como a atividade estatal
que tem por objetivo limitar e condicionar o exerccio de direitos
e atividades, assim como o gozo e uso de bens particulares em
prol do interesse da coletividade.
7.3. Caractersticas e limites
O poder de polcia fundamenta-se no princpio da supremacia
do interesse pblico sobre o interesse privado, objetivando
impedir que particulares pratiquem atos nocivos ao interesse
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pblico nas reas de higiene, sade, meio ambiente, segurana

pblica, profisses, trnsito, entre outras.
Para garantir que o particular ir abster-se de aes contrrias
ao interesse geral da sociedade, o poder de polcia poder ser
exercido na forma preventiva ou repressiva.
Podemos entender como poder de polcia preventivo aquele
exercido atravs da edio de normas condicionadoras do gozo
de bens ou do exerccio de direitos e atividades individuais, a
exemplo da outorga de alvars aos particulares que cumpram as
condies e requisitos para o uso da propriedade e exerccio das
atividades que devem ser policiadas.
Para responder s questes de prova, lembre-se de que o
alvar possui duas espcies: licena e autorizao. A primeira
ato administrativo vinculado e definitivo, enquanto a segunda
ato administrativo discricionrio e precrio.
Na forma repressiva, o poder de polcia exercido por meio
da imposio de sanes (multa, interdio de atividade,
fechamento de estabelecimento, demolio de construo irregular,
embargo administrativo de obra, etc.) aos particulares que
praticarem condutas nocivas ao interesse coletivo, constatadas
atravs da atividade fiscalizatria.
7.4. Competncia e possibilidade de delegao
A doutrina majoritria entende que o poder de polcia no
pode ser exercido por particulares (concessionrios ou
permissionrios de servios pblicos) ou entidades pblicas regidas
pelo direito privado, mesmo quando integrantes da Administrao
indireta, a exemplo das empresas pblicas e sociedades de
economia mista.
Por outro lado, o prprio Superior Tribunal de Justia j
decidiu que apesar de o exerccio do poder de polcia ser restrito s
entidades regidas pelo direito pblico, particulares podem
auxiliar o Estado em seu exerccio.
o que acontece, por exemplo, quando o Estado credencia
empresas privadas para fiscalizarem o cumprimento das normas
de trnsito, atravs da instalao de radares eletrnicos (os
famosos pardais). Neste caso, a atuao da empresa privada est
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restrita manuteno e instalao de tais equipamentos (os

denominados atos materiais), no ficando sob a sua
responsabilidade a aplicao da multa em si (que aplicada pela
Administrao).
7.5. Atributos
A doutrina majoritria aponta trs atributos ou qualidades
inerentes ao poder de polcia: discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade.
7.5.1. Discricionariedade
A discricionariedade a regra geral em relao ao poder de
polcia. Todavia, a lei pode regular, em circunstncias especficas,
todos os aspectos do exerccio do poder de polcia e, portanto, a
atividade tambm poder caracterizar-se como vinculada.
7.5.2. Autoexecutoriedade
A auto-executoriedade caracteriza-se pela possibilidade
assegurada Administrao de utilizar os prprios meios de que
dispe
para
colocar
em
prtica
as
suas
decises,
independentemente de autorizao do Poder Judicirio, podendo
valer-se, inclusive, de fora policial.
A auto-executoriedade no est presente em todos os atos
praticados no exerccio do poder de polcia, sendo possvel citar
como exemplo a aplicao de uma multa. lcito Administrao
efetuar o lanamento da multa e notificar o particular para proceder
ao seu pagamento. Todavia, caso o particular no efetue o
pagamento devido, no poder a Administrao iniciar uma
execuo na via administrativa, sendo obrigada a recorrer ao
Poder Judicirio, caso tenha interesse em receber o valor
correspondente.
16

---------------------------------------------------------------------------------------------------
7.5.3. Coercibilidade
O terceiro atributo do poder de polcia a coercibilidade, que
garante Administrao a possibilidade de impor coativamente ao
particular
as
suas
decises,
independentemente
de
concordncia deste.
A coercibilidade faz-se imprescindvel no exerccio do poder de
polcia, pois, se a Administrao fosse obrigada a obter a
autorizao ou anuncia do particular antes de aplicar uma sano,
ficaria praticamente invivel punir algum infrator de normas
administrativas. Tal atributo indissocivel da autoexecutoriedade.
O ato de polcia s autoexecutrio porque dotado de fora
coercitiva.
17

--SERVIOS PBLICOS
---1. Consideraes
iniciais .
---2. Conceito
.
----3. Requisitos
ou princpios .
---3.1. Princpio
ou requisito da continuidade .
---3.2. Princpio ou requisito da generalidade .
--3.3. Princpio
ou requisito da eficincia .
---- ou requisito da modicidade .
3.4. Princpio
--3.5. Princpio -ou requisito da atualidade .
--3.6. Princpio ou
-- requisito da mutabilidade .
--3.7. Princpio ou requisito
da cortesia .
---3.8. Princpio ou requisito da segurana .
-------------------
19
20
11
22
22
23
23
23
24
24
24
18

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Se fosse possvel resumir as atividades do Estado em uma
nica expresso, poderamos restringi-las a servios pblicos.
Basicamente, o Estado tem por obrigao prestar servios pblicos
coletividade, satisfazendo as necessidades gerais manifestadas
pelos indivduos, isolada ou coletivamente.
O artigo 175 da Constituio Federal de 1988 declara
expressamente que incumbe ao poder pblico, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre
atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
Conforme se constata no prprio texto constitucional, o Estado
poder prestar servios pblicos diretamente, atravs de seus
respectivos rgos pblicos (neste caso teremos a centralizao
dos servios), ou indiretamente, mediante a transferncia da
execuo e/ou titularidade dos servios para terceiros. Nesse
ltimo caso, o Estado poder optar por transferir a titularidade e a
execuo do servio para uma entidade da Administrao Indireta
(atravs de outorga), ou somente a execuo do servio a
particulares (delegao), valendo-se da concesso, permisso ou
autorizao.
A fim de regular e garantir condies mnimas de acesso e
qualidade na prestao dos servios pblicos, o pargrafo nico do
artigo 175 da CF/88 afirma que a lei ser responsvel por
disciplinar:
a) o regime das empresas concessionrias e permissionrias
de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de
sua prorrogao, bem como as condies de caducidade,
fiscalizao e resciso da concesso ou permisso;
b) os direitos dos usurios;
c) poltica tarifria;
d) a obrigao de manter servio adequado.
19

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2. Conceito
No existe um consenso doutrinrio sobre a definio de
servios pblicos, pois o seu contedo varia de acordo com o tempo
e o espao no qual ele seja aplicado. Nem mesmo o texto
constitucional ou a lei apresentam uma conceituao que possa
servir de parmetro para o desenvolvimento de uma teoria precisa.
No Brasil, o conceito de servios pblicos formulado em
conformidade com a corrente adotada por cada doutrinador, e as
principais delas so:
1) Escola essencialista: Para os adeptos desta corrente,
servio pblico toda atividade que atenda direta e
essencialmente ao interesse coletivo. Nesses termos, para que
um servio seja considerado automtica e obrigatoriamente
pblico, suficiente que estejam presentes determinadas
caractersticas essenciais que atendam ao interesse da coletividade.
Essa corrente no adotada no Brasil, pois existem alguns
servios que, apesar de satisfazerem o interesse da coletividade,
no podem ser considerados pblicos.
Exemplo: Quando o servio de sade prestado por
particulares, no pode ser considerado pblico (mesmo atendendo
ao interesse coletivo) e, portanto, ser regido pelas regras do
direito privado.
2) Escola subjetivista: Neste caso, para que um servio
seja considerado pblico, suficiente que esteja sendo prestado
pelas
entidades
da
Administrao
Direta
ou
Indireta,
independentemente da atividade em si.
Como no poderia ser diferente, essa corrente no adotada
no Brasil, pois sabemos que pessoas jurdicas de direito privado
que no integram a Administrao, a exemplo dos delegatrios
(concessionrios e permissionrios), tambm podem prestar
servios pblicos. No mesmo sentido, existem entidades que
integram a Administrao Indireta, mas que no prestam servios
pblicos, como acontece com as empresas pblicas e sociedades de
economia mista exploradoras de atividades econmicas.
20

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3) Escola formalista: Defende o entendimento de que no

possvel definir um servio como pblico pela atividade em si,
pois existem atividades essenciais, como a sade, que quando
prestadas por particulares no podem ser consideradas servio
pblico. Sendo assim, para que um servio seja considerado
pblico, necessrio que a lei ou o texto constitucional o defina
como tal. Essa a corrente adotada no Brasil.
Para o professor Jos dos Santos Carvalho Filho, servio
pblico toda atividade prestada pelo Estado ou por seus
delegados, basicamente sob regime de direito pblico, com vista
satisfao de necessidades essenciais e secundrias da
coletividade.
Celso Antnio Bandeira de Mello apresenta um conceito mais
amplo, afirmando que pode ser considerado servio pblico toda
atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material
fruvel diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou
por quem lhe faa as vezes, sob um regime de direito pblico
portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de
restries especiais institudo pelo Estado em favor dos interesses
que houver definido como prprios no sistema normativo.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, de forma bastante
elucidativa, apresenta algumas concluses acerca do conceito de
servio pblico. Aconselho que voc assimile todos os tpicos, pois
so grandes as chances de cair uma assertiva na prova do MPU
sobre o tema.
1. a noo de servio pblico no permaneceu esttica no
tempo; houve uma ampliao na sua abrangncia, para incluir
atividades de natureza comercial, industrial e social;
2. o Estado, por meio da lei, que escolhe quais as
atividades que, em determinado momento, so consideradas
servios pblicos; no Direito brasileiro, a prpria Constituio
faz essa indicao nos artigos 21, incisos X, XI, XII, XV E
XXIII, e 25, 2o, alterados, respectivamente, pelas Emendas
Constitucionais 8 e 5, de 1995; isso exclui a possibilidade de
distinguir, mediante critrios objetivos, o servio pblico da
atividade privada; esta permanecer como tal enquanto o
Estado no assumir como prpria;
3. da outra concluso: o servio pblico varia no s no
21

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tempo, como tambm no espao, pois depende da legislao

de cada pas a maior ou menor abrangncia das atividades
definidas como servios pblicos (...)
3. Requisitos ou princpios
O artigo 6 da Lei 8.987/95 estabelece que toda a prestao
de servio pblico deve assegurar aos usurios um servio
adequado, isto , que satisfaa as exigncias estabelecidas na lei,
nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
Para
isso,
foram
estabelecidos
alguns
requisitos
(denominados por alguns autores de princpios) que devem ser
obrigatoriamente respeitados.
3.1. Princpio ou requisito da continuidade
Este princpio indica que os servios pblicos devem ser
prestados de forma contnua, evitando-se paralisaes que
possam prejudicar o cotidiano dos seus destinatrios ou at mesmo
causar-lhes graves prejuzos.
Apesar da obrigatoriedade de prestao contnua, vlido
ressaltar que os servios pblicos podem sofrer paralisaes ou
suspenses, conforme previsto no 3 do artigo 6 da Lei
8.987/95, em situaes excepcionais:
3. No se caracteriza como descontinuidade do servio a
sua interrupo em situao de emergncia ou aps prvio
aviso, quando:
I - motivada por razes de ordem tcnica ou de segurana das
instalaes; e,
II - por inadimplemento do usurio, considerado o interesse
da coletividade.
3.2. Princpio ou requisito da generalidade
Segundo o professor Jos dos Santos Carvalho Filho, o
princpio da generalidade apresenta-se com dupla faceta. Significa,
de um lado, que os servios pblicos devem ser prestados com a
22

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maior amplitude possvel, vale dizer, deve beneficiar o maior

nmero possvel de indivduos.
Por outro lado, afirma o eminente professor, preciso dar
relevo tambm ao outro sentido, que o de serem eles prestados
sem discriminao entre os beneficirios, quando tenham estes as
mesmas condies tcnicas e jurdicas para a fruio. Cuida-se da
aplicao do princpio da isonomia ou, mais especificamente, da
impessoalidade (art. 37, CF).
3.3. Princpio ou requisito da eficincia
O princpio da eficincia impe Administrao Pblica a
obrigatoriedade de se atualizar e valer-se das inovaes
tecnolgicas para garantir um servio pblico de qualidade, sem
desperdcios, e de baixo custo.
O prprio texto constitucional, no inciso IV do artigo 175,
declara expressamente a obrigao dos prestadores de servios
pblicos manterem um servio adequado, isto , eficiente.
3.4. Princpio ou requisito da modicidade
Em respeito ao princpio da modicidade, os servios pblicos
no devem ser prestados com lucros ou prejuzos, mas sim
mediante taxas ou tarifas justas, que proporcionem a remunerao
pelos servios e garantam o seu aperfeioamento e expanso.
Apesar de ser possvel a exigncia de pagamento para a
fruio de servios pblicos, destaca-se que a Constituio Federal
assegurou a sua gratuidade em alguns casos, a exemplo do ensino
fundamental (artigo 208, I) e do transporte coletivo urbano aos
maiores de 65 anos (artigo 230).
3.5. Princpio ou requisito da atualidade
O princpio da atualidade exige da Administrao Pblica e dos
delegatrios de servios pblicos uma constante atualizao
tecnolgica dos instrumentos e tcnicas utilizados na execuo de
suas atividades.
23

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3.6. Princpio ou requisito da mutabilidade

O princpio da mutabilidade, tambm denominado de princpio
da flexibilidade dos meios aos fins, permite alteraes na forma de
execuo dos servios pblicos com o objetivo de adapt-lo ao
interesse pblico e s possibilidades financeiras da Administrao.
Sendo assim, incorreto afirmar que existe direito
adquirido permanncia de uma determinada forma de regime de
prestao de servios pblicos, sendo assegurada a reviso ou
resciso unilateral dos contratos administrativos com o objetivo de
adequ-lo ao interesse da coletividade.
3.7. Princpio ou requisito da cortesia
O princpio da cortesia se traduz em bom atendimento e digno
tratamento para com o pblico na fruio dos servios pblicos. A
prestao em tais condies no um favor do agente ou da
Administrao, mas sim uma obrigao legal.
3.8. Princpio ou requisito da segurana
Nas palavras do professor Digenes Gasparini, o servio
pblico deve ser prestado aos usurios com segurana, tendo em
vista a natureza do servio. Nada deve ser menosprezado se puder,
por qualquer modo, colocar em risco os usurios do servio pblico
ou terceiros ou, ainda, bens pblicos e particulares. No deve haver
qualquer descuido ou omisso, por menor que seja, na execuo
dos servios de manuteno dos equipamentos utilizados na
prestao dos servios pblicos. As falhas devem ser
imediatamente corrigidas, substituindo-se as peas imprprias ou
promovendo a renovao do prprio equipamento.
24

--ATOS ADMINISTRATIVOS
--1. Consideraes
iniciais .
-----2. Ato administrativo,
fato da administrao e fato administrativo
--- Ato administrativo e fato da administrao .
2.1.
-2.2.--Fatos administrativos .
--3. Conceito .---4. Elementos -ou requisitos do ato administrativo .
--4.1. Competncia
.
-4.2. Finalidade .
-4.3. Forma . --4.4. Motivo . --4.5. Objeto .
---5. Atributos do ato administrativo
.
-5.1. Presuno de -legitimidade .
-5.2. Imperatividade .
-5.3. Auto-executoriedade
.
--5.4. Tipicidade .
----6. Desfazimento dos atos administrativos
.
--6.1. Anulao .
-40
--6.2. Revogao .
--6.3. Cassao .
---7. Convalidao de atos administrativos
.
---
26
27
28
29
30
30
31
32
32
35
36
36
37
38
39
39
41
42
25
43

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Com o intuito de materializar as funes administrativas, ou
seja, para realmente colocar em prtica a vontade da lei, a
Administrao ir editar vrias espcies de atos, cada um com uma
finalidade especfica, a exemplo de uma portaria, um decreto de
nomeao de servidor, uma ordem de servio, uma certido
negativa de dbitos previdencirios, uma instruo normativa,
uma circular, entre outros.
Apesar de ser regra geral, vlido esclarecer que nem
sempre os atos editados pela Administrao sero regidos pelo
direito pblico, pois, a depender do fim ao qual se visa
legalmente, alguns atos podem ser praticados sob o amparo do
direito privado.
Diante disso, possvel concluir que a Administrao Pblica
edita dois tipos de atos jurdicos:
1) atos que so regidos pelo direito pblico e,
consequentemente, denominados de atos administrativos
(neste caso, a Administrao edita o ato em posio de
superioridade em face do particular, como acontece em
relao a um decreto de desapropriao, por exemplo);
2) atos regidos pelo direito privado (neste caso, a
Administrao est juridicamente equiparada ao particular,
no gozando de supremacia, como ocorre na celebrao de
um contrato de aluguel, por exemplo).
Ateno: tenha muito cuidado com a expresso jamais,
nunca, exclusivamente, somente, entre outras, pois excluem
a possibilidade de excees, existentes s milhares no Direito
(principalmente nas provas do CESPE).
Como regra geral, entenda que, nos atos regidos pelo
direito privado, a Administrao encontra-se em uma relao
horizontal em face do particular, ou seja, uma relao isonmica,
em igualdade de condies. Desse modo, no ir gozar de
prerrogativas. Somente em situaes excepcionais, os atos
regidos pelo direito privado gozaro de prerrogativas, portanto,
fique atento.
26

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2. Ato administrativo,
administrativo
fato
da
administrao
fato
Em respeito ao princpio da cautela mxima (princpio que

acabei de criar), penso que importante conhecer as diferenas
conceituais existentes entre ato administrativo, fato da
administrao e fato administrativo.
2.1. Ato administrativo e fato da administrao
A edio de um ato administrativo tem por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir ou declarar
direitos, isto , os atos administrativos necessariamente produzem
efeitos jurdicos.
Por outro lado, os fatos da administrao so
acontecimentos provenientes da atuao da Administrao, mas
que no produzem efeitos jurdicos, ou seja, no implicam
aquisio, extino ou alterao de direitos, pois representam uma
mera execuo ou materializao do ato administrativo.
Ateno: lembre-se sempre de que o fato da administrao
uma consequncia do ato administrativo. Primeiro, edita-se o ato
administrativo e, posteriormente, no momento de coloc-lo em
prtica, de execut-lo, ocorre o fato da administrao, que
tambm denominado de ato material da Administrao.
Exemplo: Imagine que um servidor, ao se deparar com um
carregamento de produtos imprprios para o consumo (com prazo
de validade expirado), tenha que efetuar a apreenso dos mesmos.
Nesse caso, a apreenso dos produtos um ato material, ou
seja, o servidor ir retirar os produtos do veculo que os
transportava e lev-lo para o depsito do rgo pblico. Entretanto,
a apreenso somente ocorreu em virtude da lavratura de um ato
administrativo de apreenso.
Perceba que primeiro ocorreu a lavratura do ato administrativo
de apreenso e, somente depois, as mercadorias foram
transportadas (fato da administrao) para o depsito do rgo
pblico.
Ainda podemos citar como exemplos de fatos da
administrao a limpeza de vias pblicas, uma cirurgia mdica
realizada em um Posto de Sade do Municpio, a aula ministrada
27

---------------------------------------------------------------------------------------------------
por um professor de Universidade Pblica, a edificao de uma

obra, entre outros.
Nem sempre ser fcil responder questes sobre esse assunto,
como podemos perceber na afirmativa abaixo, includa na prova do
concurso do Superior Tribunal de Justia, elaborada pelo CESPE:
(CESPE / Analista STJ/2008) Enquanto os atos administrativos
so passveis de anulao e revogao, de acordo com a
ordem jurdica, os fatos da administrao gozam de
presuno de legitimidade e se enquadram nos ditames da
discricionariedade ( ).
Resposta: Ora, se os fatos da administrao no produzem
quaisquer efeitos jurdicos, claro que no poderei afirmar que
gozam de presuno de legitimidade! Afirmativa errada.
2.2. Fatos administrativos
Para facilitar a assimilao deste conceito, lembre-se de que
fato jurdico pode ser entendido como um acontecimento capaz de
criar, extinguir ou alterar relaes jurdicas.
Quando algum acontecimento irrelevante para o Direito,
pois no repercute na esfera jurdica, estaremos diante de um
simples fato, mas no fato jurdico, pois este repercute no
mundo jurdico e o primeiro no.
Exemplo: Acabei de presenciar o meu filho de dois anos (que
est aqui ao meu lado, prximo ao computador, malinando) fazer
um risco na parede recm-pintada de meu escritrio.
Pergunta: Esse risco efetuado na parede do meu escritrio
simplesmente um fato ou um fato jurdico?
apenas um fato, pois no repercutiu no Direito, no produziu
efeitos jurdicos. Quais so as conseqncias jurdicas deste risco
na parede? Nenhuma.
Sendo assim, quando algum fato jurdico acontece na rbita
do
Direito
Administrativo,
ser
denominado
de
fato
administrativo, que pode ser entendido como um acontecimento
voluntrio ou involuntrio que repercute no mundo jurdico.
28

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3. Conceito
So vrios os conceitos de ato administrativo formulados pelos
doutrinadores brasileiros, cada um com as suas peculiaridades.
Entretanto, percebe-se nas provas de concursos uma maior
inclinao pelo antigo conceito elaborado pelo professor Hely Lopes
Meirelles, que assim declara:
Ato administrativo toda manifestao unilateral de
vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa
qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar,
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou
impor obrigaes aos administrados ou a si prpria.
Analisando-se o conceito do saudoso professor, podemos
concluir que o ato administrativo possui algumas caractersticas que
so bastante peculiares e, consequentemente, muito exigidas em
concursos:
1) uma manifestao unilateral de vontade da
Administrao Pblica: nesse caso, suficiente esclarecer que a
Administrao no est obrigada a consultar o particular antes de
editar um ato administrativo, ou seja, a edio do ato depende, em
regra, somente da vontade da Administrao (pense no caso da
aplicao de uma multa de trnsito, por exemplo).
2) necessrio que o ato administrativo tenha sido
editado por quem esteja na condio de Administrao
Pblica: importante destacar que, alm dos rgos e entidades
que integram a Administrao Pblica direta e indireta, tambm
podem editar atos administrativos entidades que esto fora da
Administrao, como acontece com as concessionrias e
permissionrias de servios pblicos, desde que no exerccio de
prerrogativas pblicas.
3) O ato administrativo visa sempre produzir efeitos no
mundo jurdico: segundo o professor, ao editar um ato
administrativo, a Administrao visa adquirir, resguardar,
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou, ainda, impor
obrigaes aos administrados ou a si prpria.
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Alm das caractersticas que foram apresentadas acima,

lembre-se ainda de que, ao editar um ato administrativo, a
Administrao Pblica encontra-se em posio de superioridade
em relao ao particular, pois est amparada pelo regime
jurdico-administrativo.
4. Elementos ou requisitos do ato administrativo

Os elementos ou requisitos do ato administrativo nada mais
so que componentes necessrios para que o ato seja
considerado inicialmente vlido, editado em conformidade com a
lei.
4.1. Competncia
O ato administrativo no cai do cu. necessrio que
algum o edite para que possa produzir efeitos jurdicos. Esse
algum o agente pblico, que recebe essa competncia
expressamente do texto constitucional, atravs de lei (que a
regra geral) ou, ainda, segundo o professor Jos dos Santos
Carvalho Filho, atravs de normas administrativas.
Sobre a competncia, alm de saber que se trata de um
requisito sempre vinculado do ato, importante que voc
entenda que a doutrina majoritria considera a competncia:
irrenuncivel, inderrogvel, improrrogvel, intransfervel e
imprescritvel.
Alm dessas caractersticas apresentadas, atente-se ainda
para as regras bsicas previstas na Lei 9.784/99 (Lei do processo
administrativo federal), que tambm est includa no edital do
concurso do MPU:
1) Um rgo administrativo e seu titular podero, se no
houver impedimento legal, delegar parte da sua competncia a
outros rgos ou titulares, ainda que estes no lhe sejam
hierarquicamente subordinados, quando for conveniente,
em razo de circunstncias de ndole tcnica, social,
econmica, jurdica ou territorial;
30

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2) No pode ser objeto de delegao a edio de atos de

carter normativo; a deciso de recursos administrativos; as
matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade;
3) O ato de delegao e sua revogao devero ser
publicados no meio oficial;
4) O ato de delegao revogvel a qualquer tempo pela
autoridade delegante;
5) As decises adotadas por delegao devem mencionar
explicitamente esta qualidade e considerar-se-o editadas pelo
delegado;
6) Ser permitida, em carter excepcional e por motivos
relevantes devidamente justificados, a avocao temporria de
competncia atribuda a rgo hierarquicamente inferior.
4.2. Finalidade
Trata-se de requisito sempre vinculado (previsto em lei) que
impe a necessidade de respeito ao interesse pblico no
momento da edio do ato administrativo.
O requisito denominado finalidade tem que responder
seguinte pergunta: para que foi editado o ato?
A finalidade do ato administrativo deve ser observada tanto
em sentido amplo quanto em sentido estrito para que o ato seja
considerado vlido. Em sentido amplo, significa que todos os atos
praticados pela Administrao devem atender ao interesse pblico.
Em sentido estrito, significa que todo ato praticado pela
Administrao possui uma finalidade especfica, prevista em lei.
A finalidade especfica do ato administrativo de remoo
de servidor pblico, por exemplo, suprir a carncia de pessoal em
determinada localidade. Desse modo, se determinada autoridade
utiliz-lo para punir um servidor, estar desviando a finalidade do
ato, isto , praticar um abuso de poder, o que levar anulao
do ato.
Quando estiver respondendo s assertivas da prova, lembrese de que existe a possibilidade de um ato administrativo ser
editado para satisfazer o interesse de determinado particular
(autorizao de uso do parque de exposies municipal, por
31

---------------------------------------------------------------------------------------------------
exemplo), desde que, secundariamente, o interesse pblico esteja

sendo observado. O que no se admite que um ato administrativo
seja editado exclusivamente para satisfazer o interesse particular.
4.3. Forma
A forma, que tambm um requisito vinculado do ato
administrativo, a exemplo dos requisitos da competncia e
finalidade, tambm pode ser compreendida em sentido estrito e
em sentido amplo.
Em sentido estrito, a forma pode ser entendida como o
revestimento exterior do ato administrativo, o modelo do ato,
o modo pelo qual ele se apresenta ao mundo jurdico (decretos,
instrues normativas, portarias, ordens de servio, etc.).
Em sentido amplo, a forma pode ser entendida como a
formalidade ou procedimento a ser observado para a produo
do ato administrativo. Em outras palavras, entenda que a lei pode
determinar expressamente outras exigncias formais que no
fazem parte do prprio ato administrativo, mas que lhe so
anteriores ou posteriores (exigncia de vrias publicaes do
mesmo ato no Dirio Oficial, por exemplo, para que possa produzir
efeitos).
Lembre-se de que o caput do artigo 22 da Lei 9.784/99 afirma
que os atos do processo administrativo no dependem de forma
determinada seno quando a lei expressamente a exigir.
4.4. Motivo
O motivo, que tambm chamado de causa, o
pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento para a
edio do ato administrativo.
a) Pressuposto de fato: um acontecimento real, uma
circunstncia ftica concreta, externa ao agente pblico e que
ensejou a edio do ato.
Exemplos: a circunstncia ftica concreta que enseja a
edio de um ato administrativo de desapropriao para fins de
reforma agrria a improdutividade de um latifndio rural; a
circunstncia ftica concreta que enseja a edio do ato que
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---------------------------------------------------------------------------------------------------
concede a licena-maternidade a uma servidora o nascimento do

filho; a circunstncia ftica concreta que enseja a edio do ato
concessivo da aposentadoria compulsria o implemento da idade
de setenta anos, etc.
b) Pressuposto de direito: o dispositivo legal em que se
baseia a edio do ato. Em outras palavras, so os requisitos
materiais estabelecidos na lei e que autorizam (nos atos
discricionrios) ou determinam (nos atos vinculados) a edio do
ato.
Exemplos:
1) No ato de desapropriao para fins de reforma agrria, o
pressuposto de direito para a edio do ato est no artigo 184
da CF/88, que assim declara: Compete Unio desapropriar por
interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que
no esteja cumprindo sua funo social[...] . Foi o artigo 184 da
CF/88 que fundamentou juridicamente a edio do ato.
2) No ato concessivo de licena-maternidade, em mbito
federal, o pressuposto de direito que autoriza a edio do ato o
artigo 207 da lei 8.112/90, ao declarar que ser concedida licena
servidora gestante por 120 (cento e vinte) dias consecutivos, sem
prejuzo da remunerao.
3) No ato concessivo da aposentadoria compulsria, o
pressuposto de direito, em mbito federal, o artigo 186 da Lei
8.112/90, ao afirmar que o servidor ser aposentado
compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos
proporcionais ao tempo de servio.
4.4.1. Motivo e motivao
O motivo, conforme acabei de expor, pode ser entendido como
o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento
para a edio do ato administrativo. Por outro lado, a motivao
nada mais que exposio dos motivos, por escrito, no corpo do
ato administrativo.
33

---------------------------------------------------------------------------------------------------
Exemplo:
120 (cento e
nascimento do
artigo 186 da
direito (ambos
Na concesso de licena servidora gestante por

vinte) dias consecutivos, j sabemos que o
filho corresponder ao pressuposto de fato e o
Lei 8.112/90 corresponder ao pressuposto de
formando o motivo).
Entretanto, a motivao somente passar a existir a partir do

momento que o agente pblico do setor de recursos humanos
declarar expressamente, por escrito, o pressuposto de fato e
de direito que justificar a edio do ato.
4.4.2. Teoria dos motivos determinantes
O professor Celso Antnio Bandeira de Mello, ao explicar a
teoria dos motivos determinantes, afirma que os motivos que
determinam a vontade do agente, isto , os fatos que serviram de
suporte sua deciso, integram a validade do ato. Sendo assim, a
invocao de motivos de fato falsos, inexistentes ou
incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando, conforme j
se disse, a lei no haja estabelecido, antecipadamente, os motivos
que ensejariam a prtica do ato. Uma vez enunciados pelo agente
os motivos em que se calou, ainda quando a lei no haja
expressamente imposto a obrigao de enunci-los, o ato s ser
vlido se estes realmente ocorreram e o justificavam.
Desse modo, se um Prefeito exonera um Secretrio Municipal
alegando conteno de gastos e, no ms seguinte, nomeia outro
indivduo para ocupar o mesmo cargo, fica claro ento que o
motivo conteno de gastos, na verdade, no existiu, o que pode
levar anulao do ato.
Perceba que o Prefeito no era obrigado a motivar o ato de
exonerao, pois se trata de cargo de confiana (em comisso), de
livre nomeao e exonerao. Contudo, j que decidiu motivar o
ato, a motivao deveria corresponder realidade, ser
verdadeira e real, o que no aconteceu no caso.
Para que fique mais fcil visualizar a forma de cobrana desse
tpico nas provas de concursos, apresento abaixo uma questo
recente do CESPE, aplicada no exame da OAB/SP, no fim de 2008.
34

--------------------------------------------------------------------------------------------------(CESPE/OAB-SP-135/2008) Com relao aos diversos aspectos
que regem os atos administrativos, assinale a opo correta.
A) Segundo a teoria dos motivos determinantes do ato administrativo, o
motivo do ato deve sempre guardar compatibilidade com a situao de
fato que gerou a manifestao de vontade, pois, se o interessado
comprovar que inexiste a realidade ftica mencionada no ato como
determinante da vontade, estar ele irremediavelmente inquinado de
vcio de legalidade.
B) Motivo e motivao do ato administrativo so conceitos equivalentes
no Direito Administrativo.
C) Nos atos administrativos discricionrios, todos os requisitos so
vinculados.
D) A presuno de legitimidade dos atos administrativos uma
presuno jure et de jure, ou seja, uma presuno absoluta.
Resposta: letra a.
4.5. Objeto
O quinto requisito do ato administrativo, que pode ser
discricionrio ou vinculado, o objeto, entendido como a coisa
ou a relao jurdica sobre a qual recai o ato.
Segundo a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, o
o efeito jurdico que o ato produz. O que o ato faz? Ele
direito? Ele extingue um direito? Ele transforma? Quer
objeto vem descrito na norma, ele corresponde ao
enunciado do ato.
objeto
cria um
dizer, o
prprio
Para os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, o

objeto do ato administrativo identifica-se com o seu prprio
contedo, por meio do qual a Administrao manifesta sua
vontade, ou atesta simplesmente situaes pr-existentes.
Assim, continuam os professores, objeto do ato de
concesso de alvar a prpria concesso do alvar; objeto do ato
de exonerao a prpria exonerao; objeto do ato de suspenso
do servidor a prpria suspenso (neste caso h liberdade de
escolha do contedo especfico nmero de dias de suspenso
dentro dos limites legais de at noventa dias, conforme a valorao
da gravidade da falta cometida); etc.
35

---------------------------------------------------------------------------------------------------
5. Atributos do ato administrativo

Como consequncia do regime jurdico-administrativo, que
concede Administrao Pblica um conjunto de prerrogativas
necessrias ao alcance do interesse coletivo, os atos
administrativos editados pelo Poder Pblico gozaro de
determinadas qualidades (atributos) no existentes no mbito do
Direito privado.
No existe um consenso doutrinrio sobre a quantidade de
atributos inerentes aos atos administrativos, mas, para responder
s questes da prova do MPU, necessrio que estudemos a
presuno de legitimidade, a imperatividade, a auto-executoriedade
e a tipicidade.
5.1. Presuno de legitimidade
Todo e qualquer ato administrativo presumivelmente
legtimo, isto , considera-se editado em conformidade com o
direito (leis e princpios). Essa presuno consequncia da
confiana depositada no agente pblico, pois se deve partir do
pressuposto de que todos os parmetros e requisitos legais foram
respeitados pelo agente no momento da edio do ato.
Ateno: importante que voc saiba que a presuno de
legitimidade alcana todos os atos administrativos editados pela
Administrao, independentemente da espcie ou classificao.
Entretanto, no correto afirmar que a presuno de
legitimidade dos atos administrativos seja juris et de jure
(absoluta), pois o terceiro que se sentir prejudicado pode provar a
ilegalidade do ato para que no seja obrigado a cumpri-lo.
Na verdade, a presuno de legitimidade ser sempre juris
tantum (relativa), pois assegurado ao interessado recorrer
Administrao, ou mesmo ao Poder Judicirio, para que no
seja obrigado a submeter-se aos efeitos do ato (que considera
ilegtimo ou ilegal).
importante esclarecer que, enquanto o Poder Judicirio ou a
prpria Administrao no reconhecerem a ilegitimidade do ato
administrativo, todos os seus efeitos continuam sendo
36

---------------------------------------------------------------------------------------------------
produzidos normalmente, portanto, o interessado dever cumprilo integralmente.

Ateno: A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma
que, alm de serem presumivelmente legtimos, os atos
administrativos tambm so presumivelmente verdadeiros.
Segundo a professora, a presuno de veracidade assegura que
os fatos alegados pela Administrao so presumivelmente
verdadeiros, assim como ocorre em relao a certides, atestados,
declaraes ou informaes por ela fornecidos, todos dotados de f
pblica.
Lembre-se sempre de que do particular a obrigao de
demonstrar e provar a ilegalidade ou possvel violao ao
ordenamento jurdico causada pela edio do ato. Enquanto isso
no ocorrer, o ato continua produzindo todos os seus efeitos.
5.2. Imperatividade
A imperatividade o atributo pelo qual os atos administrativos
se impem a terceiros, independentemente de sua concordncia
ou aquiescncia.
Ao contrrio do que ocorre na presuno de legitimidade, que
no necessita de previso em lei, a imperatividade exige expressa
autorizao legal e no pode ser aplicada a todos os atos
administrativos.
o atributo da imperatividade que permite Administrao,
por exemplo, aplicar multas de trnsito, constituir obrigao
tributria que vincule o particular ao pagamento de imposto de
renda, entre outros.
Em virtude da unilateralidade, a Administrao Pblica no
precisa consultar o particular, antes da edio do ato
administrativo, para solicitar a sua concordncia ou aquiescncia,
mesmo que o ato lhe cause prejuzos.
A doutrina majoritria entende que a imperatividade decorre
do poder extroverso do Estado, que pode ser definido como o
poder que o Estado tem de constituir, unilateralmente, obrigaes
para terceiros, com extravasamento dos seus prprios limites.
37

---------------------------------------------------------------------------------------------------
5.3. Auto-executoriedade
A auto-executoriedade o atributo que garante ao Poder
Pblico a possibilidade de obrigar terceiros ao cumprimento dos
atos administrativos editados, sem a necessidade de recorrer ao
Poder Judicirio.
O referido atributo garante Administrao Pblica a
possibilidade de ir alm do que simplesmente impor um dever ao
particular (consequncia da imperatividade), mas tambm utilizar a
fora no sentido de garantir que o ato administrativo seja
executado.
Entretanto, necessrio esclarecer que a auto-executoriedade
no est presente em todos os atos administrativos (atos
negociais e enunciativos, por exemplo), pois somente ocorrer em
duas hipteses:
1) Quando existir expressa previso legal;
2) Em situaes emergenciais em que apenas se garantir a
satisfao do interesse pblico com a utilizao da fora
estatal.
Ateno: para fins de concursos pblicos, a multa (ato
administrativo) o exemplo mais cobrado em relao ausncia de
auto-executoriedade.
Nesse caso, apesar da aplicao da multa (quando
fundamentada no poder de polcia) ser decorrente do atributo da
imperatividade, se o particular no efetuar o seu pagamento, a
Administrao somente poder receb-la se recorrer ao Poder
Judicirio.
Por ltimo, fique atento s questes de prova, pois a
professora Maria Sylvia Zanella di Pietro desmembra o atributo da
autoexecutoriedade em dois: executoriedade e exigibilidade.
Para a citada professora, o atributo da autoexecutoriedade
chamado, pelos franceses, de privilge d action ou privilge du
prable; porm, alguns autores o desdobram em dois: a
exigibilidade, que corresponde ao privilge du prable, pelo qual a
Administrao toma decises executrias criando obrigao para o
38

---------------------------------------------------------------------------------------------------
particular sem necessitar ir preliminarmente a juzo; e a

executoriedade, que corresponde ao privilge d action d Office
(privilgio de ao de ofcio), que permite Administrao executar
diretamente a sua deciso pelo uso da fora.
Informa ainda a professora que em ambas as hipteses, a
Administrao pode auto-executar as suas decises, com meios
coercitivos prprios, sem necessitar do Poder Judicirio. A
diferena, nas duas hipteses, est apenas no meio coercitivo; no
caso da exigibilidade, a Administrao se utiliza de meios
indiretos de coero, como a multa ou outras penalidades
administrativas impostas em caso de descumprimento do ato. Na
excutoriedade, a Administrao emprega meios diretos de
coero, compelindo materialmente o administrado a fazer alguma
coisa utilizando-se inclusive da fora.
5.4. Tipicidade
No existe um consenso doutrinrio sobre a possibilidade de
incluir a tipicidade como um dos atributos do ato administrativo.
Todavia, como as bancas examinadoras gostam muito de utilizar o
livro da professora Maria Sylvia Zanella di Pietro como base para a
elaborao de questes, bom que o conheamos.
Segundo a ilustre professora, podemos entender a tipicidade
como o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder
a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir
determinados resultados.
Resumidamente falando, a professora entende que, para cada
finalidade que a Administrao deseja alcanar, existe uma espcie
distinta de ato administrativo e, portanto, inadmissvel que sejam
editados atos inominados.
6. Desfazimento dos atos administrativos
Os atos administrativos no so eternos, pois podem ser
desfeitos aps a sua edio em virtude da existncia de
ilegalidade (anulao), em razo de convenincia ou oportunidade
da Administrao (revogao) ou, simplesmente, em virtude de
seu destinatrio ter deixado de cumprir os requisitos previstos em
lei (cassao).
39

---------------------------------------------------------------------------------------------------
6.1. Anulao
Quando o ato administrativo praticado em desacordo com o
ordenamento jurdico vigente, considerado ilegal e, portanto,
deve ser anulado pelo Poder Judicirio ou pela prpria
Administrao, com efeitos retroativos.
Para que voc possa responder s questes de concursos
pblicos sem medo de ser feliz, lembre-se sempre de que um ato
ilegal (contrrio ao ordenamento jurdico) deve ser sempre
anulado, nunca revogado.
Alm disso, lembre-se ainda de que a anulao desse ato
ilegal pode ser efetuada pelo Poder Judicirio (quando
provocado) ou pela prpria Administrao (de ofcio ou mediante
provocao).
Sendo assim, sempre que voc se deparar com uma questo
de prova afirmando que o ato administrativo foi anulado em razo
de convenincia e oportunidade, certamente estar incorreta.
Alm disso, importante destacar que a anulao de um ato
administrativo opera-se com efeitos retroativos (ex tunc), ou
seja, o ato perde os seus efeitos desde o momento de sua
edio (como se nunca tivesse existido), pois no origina direitos.
Esse o teor da smula 473 do Supremo Tribunal Federal ao
afirmar que a Administrao pode anular os seus prprios atos,
quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no
se originam direitos.
Grave bem as informaes abaixo sobre a anulao dos atos
administrativos para que voc jamais erre uma questo em prova
(tem sido cobrado demais esse tema nos concursos):
1) A anulao consequncia de uma ilegalidade, de um
ato que foi editado contrariamente ao direito;
2) A anulao de um ato administrativo pode ser feita pelo
Poder Judicirio, quando for provocado pelo interessado, ou
pela prpria Administrao, de ofcio ou tambm mediante
provocao do interessado;
3) A anulao possui efeitos retroativos (ex tunc) , ou seja,
deixa de produzir efeitos jurdicos desde o momento de sua
edio (como se nunca tivesse existido);
40

---------------------------------------------------------------------------------------------------
4) A anulao no desfaz os efeitos jurdicos j produzidos

perante terceiros de boa-f;
6.2. Revogao
A revogao ocorre sempre que a Administrao Pblica
decide retirar, parcial ou integramente do ordenamento jurdico,
um ato administrativo vlido, mas que deixou de atender ao
interesse pblico em razo de no ser mais conveniente ou
oportuno.
Para responder s questes de concursos, seguindo o mesmo
entendimento que apresentei em relao anulao, lembre-se
sempre de que um ato ilegal jamais ser revogado, mas sim
anulado. Da mesma forma, se a questo de prova afirmar que um
ato inconveniente ou inoportuno deve ser anulado, certamente
estar incorreta, pois convenincia e oportunidade esto
intimamente relacionadas com a revogao.
A revogao de um ato administrativo consequncia direta
do juzo de valor (mrito administrativo) emitido pela
Administrao Pblica (que responsvel por definir o que bom
ou ruim para coletividade, naquele momento), e, portanto,
vedado ao Poder Judicirio revogar ato administrativo editado
pela Administrao.
Ateno: o Poder Judicirio, no exerccio de suas funes
atpicas, tambm pode editar atos administrativos (publicao de
um edital de licitao, por exemplo). Sendo assim, posteriormente,
caso interesse pblico superveniente justifique a revogao do
edital licitatrio, o prprio Poder Judicirio poder faz-lo, j que foi
o responsvel pela edio do ato.
Ao contrrio do que ocorre na anulao, que produz efeitos
ex tunc, na revogao os efeitos sero sempre ex nunc
(proativos). Isso significa dizer que a revogao somente produz
efeitos prospectivos, ou seja, para frente, conservando-se todos os
efeitos que j haviam sido produzidos.
Pergunta: professor, o que preciso saber para no errar
nenhuma questo de prova sobre revogao?
41

---------------------------------------------------------------------------------------------------
Anote a:
1) Que a revogao consequncia da discricionariedade
administrativa (convenincia e oportunidade);
2) Que os atos invlidos ou ilegais jamais sero revogados,
mas sim anulados;
3) Que somente a Administrao Pblica pode revogar os
seus prprio atos administrativos;
4) Que a revogao produz efeitos ex nunc, enquanto na
anulao os efeitos so ex tunc.
Pergunta: professor, ilimitado o poder conferido
Administrao para revogar os seus atos administrativos?
No! Existem alguns atos administrativos que no podem ser

revogados, so eles: os atos j consumados, que exauriram
seus efeitos; os atos vinculados; os atos que j geraram
direitos adquiridos para os particulares; os atos que
integram um procedimento e os denominados meros atos
administrativos, pois, neste caso, os efeitos so estabelecidos
diretamente na lei;
6.3. Cassao
A cassao o desfazimento de um ato vlido em virtude do
seu destinatrio ter descumprido os requisitos necessrios para
a sua manuteno em vigor. Sendo assim, deve ficar bem claro que
o particular, destinatrio do ato, o nico responsvel pela sua
extino.
Exemplo: se a Administrao concedeu uma licena para o
particular construir um prdio de 03 (trs) andares, mas este
construiu um prdio com 05 (cinco) andares, desrespeitou os
requisitos inicialmente estabelecidos e, portanto, o ato ser
cassado.
42

---------------------------------------------------------------------------------------------------
7. Convalidao de atos administrativos

Segundo a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro,
convalidao o ato administrativo atravs do qual suprido o
vcio existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos data em
que este foi praticado.
Na verdade, a convalidao nada mais que a correo do
ato administrativo portador de defeito sanvel de legalidade, com
efeitos retroativos.
A lei 9.784/99 (Lei de processo administrativo federal)
estabelece expressamente que:
Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao
interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem
defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao.
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada
m-f.
1. No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia
contar-se- da percepo do primeiro pagamento.
2. Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de
autoridade administrativa que importe impugnao
validade do ato.
Inicialmente, necessrio esclarecer que a convalidao de

um ato administrativo somente pode ocorrer em relao aos vcios
sanveis, pois, caso o ato apresente vcios insanveis, dever ser
necessariamente anulado.
Alm disso, o prazo que a Administrao possui para anular os
atos ilegais de 05 (cinco) anos. Ultrapassado esse prazo,
considera-se que o ato foi tacitamente (automaticamente)
convalidado, salvo comprovada m-f do beneficirio.
Por ltimo, necessrio que voc entenda que somente
possvel convalidar um ato administrativo se o vcio de legalidade
estiver restrito aos requisitos competncia ou forma (desde que
esta no seja obrigatria), pois, caso a ilegalidade esteja presente
nos demais requisitos (finalidade, motivo e objeto), o ato ser
considerado nulo, no sendo passvel de correo.
43

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