REVISO

Revision

Revista Brasileira de Cincias da Sade

DOI:10.4034/RBCS.2013.17.04.09

Volume 17 Nmero 4 Pginas 377-386 2013

ISSN 1415-2177

Polticas e Programas de Alimentao e Nutrio:

Um Passeio pela Histria
Policies and Programs for Food and Nutrition: A Walk through History
JULLYANE DE OLIVEIRA MAIA LEMOS1
PATRCIA VASCONCELOS LEITO MOREIRA2

RESUMO
Objetivo: O presente trabalho objetiva trazer uma reviso
do desenvolvimento das polticas e programas voltados para
a temtica alimentao e nutrio. Material e Mtodos: Foi
realizada uma busca, atravs de artigos originais atravs de
duas bases de dados, a saber, Medline e LILACS. Bem como,
dados de sites de rgos oficiais do governo (Ministrio da
Sade e Desenvolvimento, Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome) e documentos do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada e do Instituto Brasileiro de
Anlises Sociais e Econmicas. O perodo de publicao
selecionado foi 1995 a 2013, compreendendo 27 artigos
publicados. Resultados: O artigo relata o desenvolvimento
das polticas e programas em alimentao e nutrio no Brasil,
de Josu de Castro at o surgimento do Programa Bolsa
Famlia, demonstrando de que forma isso se deu, as
caractersticas do programa e suas perspectivas futuras.
Concluso: O formato do desenvolvimento das polticas e
programas voltados para a temtica alimentao e nutrio
explica o que atualmente visto no Programa Bolsa Famlia,
pois permite entender melhor a atual operacionalizao do
programa e reflete aquilo que ainda poder ser analisado e
realizado para que atinja seus reais objetivos.

ABSTRACT
Objective: This study aims to bring a review of the
development of policies and programs for food and nutrition.
Material and Methods: Searches for original articles were
conducted in the databases Medline and LILACS. Also, we
carried out searches in websites linked to official government
bodies (Ministry of Health and Development, Ministry of Social
Development and Fight against Hunger) and documents of
the Institute for Applied Economic Research and of the
Brazilian Institute of Social and Economic Analysis. The
publication period from 1995 to 2013 was selected,
comprising 27 published articles. Results: This article reports
the development of policies and programs for food and
nutrition in Brazil, since Josu de Castro until the emergence
of the Bolsa Famlia Program, demonstrating how it has
evolved, characteristics of the program and its future
perspectives. Conclusion: The format of the development of
policies and programs for food and nutrition explains what is
currently seen in the Bolsa Famlia program, because it allows
to better understand the current operation of the program
and reflects what can still be seen and done to reach its real
goals.

DESCRITORES
Programas e Polticas de Nutrio e Alimentao. Programas
de Nutrio. Polticas Pblicas.

DESCRIPTORS
Nutrition Programs and Policies, Nutrition Programs, Public
Policies.

1
2

Nutricionista na Policlnica Jaguaribe, Joo Pessoa/PB, Brasil.

Professora Adjunto IV do Departamento de Nutrio da Universidade Federal da Paraba (UFPB), Joo Pessoa/PB, Brasil.

http://periodicos.ufpb.br/ojs2/index.php/rbcs

LEMOS e MOREIRA et al.

temtica da alimentao e nutrio, no Brasil,

vem sendo abordada a partir de diferentes
nuances que, de maneira complexa e diferenciada, demonstram seu determinismo histrico
estrutural se relacionando ao modelo de desenvolvimento econmico e social do pas. As ltimas
dcadas tm registrado o ressurgimento e crescimento
do campo de conhecimento das polticas pblicas, em
especial no Brasil. Esse novo flego deve-se em grande
parte s alteraes histricas, polticas e econmicas
vivenciadas pela sociedade, e encaradas pelos
governos como desafios, que se traduziram em
modificaes sobre a forma de compreender, formular e
avaliar as prprias polticas para que elas tenham
impacto mais positivo e profundo sobre o pblico alvo
(PINHEIRO, CARVALHO, 2010).
A preocupao com a alimentao da populao
veio a se consolidar em polticas pblicas no Brasil
apenas a partir do sculo XX. Essas polticas se
desenvolveram at o surgimento do Programa Fome
Zero, principal poltica de segurana alimentar do Brasil.
A proposta do Programa Fome Zero foi apresentada
para debate pblico, em outubro de 2001, em um
documento elaborado pelo Instituto de Cidadania, com
a participao de representantes de ONGs, institutos
de pesquisa, sindicatos, organizaes populares,
movimentos sociais e especialistas vinculados questo
da segurana alimentar no pas e foi lanado em 31 de
janeiro de 2003. A partir do Programa Fome Zero se
originou o Programa Bolsa Famlia (PBF) que se constitui
hoje na maior poltica de transferncia condicional de
renda existente no pas, sendo considerado um dos
maiores da Amrica Latina (COSTA, 2009; TAVARES et
al, 2009).
de suma importncia o estudo aprofundado
do curso do desenvolvimento das polticas e programas
de alimentao e nutrio at o principal modelo em
vigor em nosso pas que o Programa Bolsa Famlia,
pois, apenas dessa forma, possvel entender melhor a
atual operacionalizao do programa e aquilo que ainda
poder ser melhorado para que atinja seus reais
objetivos.
Este artigo traz uma reviso do desenvolvimento
das polticas e programas voltados para a temtica
alimentao e nutrio.

MATERIAL E MTODOS
Foi realizada uma reviso da literatura,
envolvendo polticas e programas de alimentao, o
Programa Fome Zero e o Bolsa Famlia, atravs de 27
artigos originais de acordo com duas bases de dados, a

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saber, Medline [National Library of Medicine, Estados

Unidos da Amrica (EUA)] e LILACS (Literatura Latinoamericana e do Caribe em Cincias da Sade). O perodo
de publicao selecionado foi de 1995 a 2013, com o
intuito de refletir a produo mais recente sobre o tema.
Foram utilizados tambm dados obtidos de teses e
dissertaes, de sites de rgos oficiais do governo
como do Ministrio da Sade e Desenvolvimento
(MDS), Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, alm de documentos do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e do Instituto
Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE).
Os artigos selecionados foram divididos de acordo com
a ordem cronolgica dos acontecimentos.

RESULTADOS
No Brasil, desde os tempos coloniais, havia uma
preocupao por parte dos governantes com a
alimentao da populao. Essa preocupao termina
por se transformar em polticas pblicas a partir do
sculo XX, com a emergncia dos movimentos sociais
contra a carestia. As polticas implementadas desde o
incio do sculo passado, abrangiam diversos itens
como a poltica agrcola, os sistemas de abastecimento,
controle de preos, distribuio de alimentos. Em 1996,
porm, essas intervenes pontuais do lado da produo
e consumo assumem outra dimenso e tm outros
objetivos. O governo brasileiro, juntamente com outra
centena de pases, passa a olhar esse conjunto de
polticas dentro de um esforo geral para a reduo da
situao da fome. Na Cpula Mundial da Alimentao,
em Roma, diversos dirigentes de pases, entre eles o
Brasil, firmaram um compromisso de reduzir pela metade
o nmero de pessoas famintas at 2015. Porm dados
apresentados no Segundo Frum Mundial de
Alimentao (2002) indicam que a cada ano o nmero
de desnutridos cai oito milhes e, para que o
compromisso firmado na Cpula Mundial da
Alimentao seja cumprido, esta taxa de reduo deveria
ser de, pelo menos, 22 milhes por ano (BELIK, 2003;
DOMENE, 2003).
Em uma perspectiva histrica, observa-se que o
problema da fome entra na agenda poltica brasileira a
partir de Josu de Castro um dos maiores intelectuais
brasileiros no tema da alimentao e nutrio. Josu de
Castro afirmava que a fome e a m alimentao e nutrio
no so fenmenos naturais, mas sociais e, portanto,
somente por meio de aes sociais e coletivas, como a
implantao progressiva de polticas pblicas de
segurana alimentar e nutricional, poder-se-ia

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Polticas e Programas de Alimentao e Nutrio: Um Passeio pela Histria

transformar em realidade o direito humano universal

alimentao (PINHEIRO, CARVALHO, 2010).
As polticas sociais, em sentido estrito, foram
iniciadas no Brasil durante o governo de Getlio Vargas,
na dcada de quarenta. Nessa ocasio, o enfrentamento
da fome, enquanto um problema social e uma poltica
pblica, propunha congregar aes de introduo de
novos alimentos e desenvolvimento de prticas
educativas tradicionais. Nessa estratgia governamental,
a desinformao das classes populares, o mito da
ignorncia, passa a ser considerado o fator determinante
da fome e da desnutrio na populao. Somente em
meados de 1970, o binmio alimentao-educao
comea a ceder espao para o binmio alimentaorenda, como causa da fome e da desnutrio (SANTOS,
2005).
As polticas nacionais de alimentao e
nutrio do Brasil tm incio com a criao dos Servios
de Alimentao e Previdncia Social (SAPS), no incio
da dcada de quarenta, cujo objetivo era prestar
assistncia alimentar e nutricional a um grupo
populacional especfico: os trabalhadores. Nesse
contexto, o Estado assume o papel de mediador das
relaes entre as empresas (iniciativa privada) e os
trabalhadores, para otimizar o acesso alimentao. As
principais atividades implantadas pelos SAPS foram os
restaurantes populares, postos de comercializao de
gneros de primeira necessidade (subsistncia), a
preos de custo, e campanhas de educao nutricional
nos locais de trabalho para divulgar as vantagens de
uma boa alimentao (PELIANO, 1998).
A Comisso Nacional de Alimentao (CNA), em
1952, quando j estava vinculada ao Ministrio da Sade
e da Educao, estabeleceu o Plano Nacional de
Alimentao que pode ser considerado um embrio do
planejamento nutricional brasileiro. Suas aes se
voltavam, prioritariamente, assistncia alimentar e
nutricional do grupo materno-infantil e, em segundo
plano, aos escolares e trabalhadores. Na sequncia, entre
o Plano SALTE (Sade, Alimentao, Transporte e
Energia) de Gaspar Dutra (1946-1950), o retorno do
populismo de Getlio Vargas (1951-1954), o
desenvolvimento rpido do Plano de Metas de Juscelino
Kubitschek (1955-1960) e as reformas de base de Joo
Goulart (1961 - 1964), a questo da interveno estatal
em alimentao e nutrio materializou-se pela
continuidade das aes do SAPS; da criao, em 1954,

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do embrio do atual Programa Nacional de Alimentao

Escolar (PNAE) e do incio dos programas de assistncia
nutricional s gestantes, nutrizes e crianas menores
de cinco anos de idade desenvolvidos pela CNA
(VASCONCELOS, 2005).
A CNA substituda, em 1972, pelo
Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (INAN),
uma autarquia especial vinculada ao Ministrio da
Sade, considerada como um dos componentes dos
projetos impacto do governo Mdici. O INAN
constituiu-se um marco para as polticas pblicas de
alimentao e nutrio, instituindo um conjunto de
programas direcionados s populaes em situao de
insuficincia alimentar e a grupos populacionais
considerados de risco, gestantes, crianas e nutrizes,
alm dos trabalhadores inseridos no mercado formal de
emprego. Foi ento proposta, para o perodo de 19761979, o II Programa Nacional de Alimentao e Nutrio
(II PRONAN), a partir do qual ocorreu o processo de
institucionalizao de aes de Nutrio no interior da
rede pblica de servios de sade, educao e
assistncia social em todo o territrio nacional
(BURLANDY, 2003).
Outro fato histrico marcante no
desenvolvimento das polticas pblicas na rea de
alimento e nutrio foi a criao do Programa de
Alimentao do Trabalhador (PAT), em 1976,
estruturado na forma de parceria entre o governo,
empresrios e trabalhadores, com o objetivo de atender
s necessidades bsicas de alimentao e sade dos
trabalhadores. Na dcada de 80, o Ministrio da Sade
deu continuidade, atravs do INAN, a diversas aes
de assistncia alimentar e nutricional, com destaque para
os Programas de Preveno e Combate a Carncias
Nutricionais Especficas, o Programa de Suplementao
Alimentar (PSA) e o Programa Nacional de Incentivo ao
Aleitamento Materno (PNIAM). O Programa Nacional
do Leite para Crianas Carentes (PNLCC), criado em
1986, visava distribuio de um litro de leite por dia
para famlias com renda mensal de at dois salriosmnimos com crianas de at sete anos de idade. Em
1990, a criao do Sistema Nacional de Vigilncia
Alimentar e Nutricional (SISVAN), teve como objetivo a
produo de informaes que permitissem a deteco,
descrio e anlise dos problemas alimentares e
nutricionais, de modo a identificar o carter dispersivo
da sua distribuio geogrfica, e os grupos sociais de

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LEMOS e MOREIRA et al.

risco, bem como as suas tendncias no curto e longo

prazos, com vistas a subsidiar polticas e medidas de
preveno e correo dos problemas alimentares e
nutricionais (COHN, 1995; PESSANHA, 2002).
Em 1993, a sociedade civil organizada, liderada
pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e
Econmicas (IBASE), lana a Ao de Cidadania contra
a Misria, a Fome e pela Vida, com protagonismo do
socilogo Betinho; como resultado imediato, o governo
Itamar Franco define o combate fome e misria como
prioridades de governo, instituindo o primeiro Conselho
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(CONSEA). Tambm em 1993, foi elaborado o Mapa da
Fome pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA), que indicou a existncia de 32 milhes de
brasileiros vivendo em situao de misria. Em 1994,
realizada a I Conferncia Nacional de Segurana
Alimentar. O relatrio final da conferncia encaminhado
ao recm-empossado Presidente Fernando Henrique
Cardoso, no entanto, em seu primeiro mandato o
CONSEA extinto. Em julho do ano de 1997, o INAN
tambm extinto (PINHEIRO, CARVALHO, 2010).
O INAN foi extinto, porm, no ano seguinte, o
SISVAN foi adotado como um dos pr-requisitos para a
adeso ao Programa de Incentivo ao Combate s
Carncias Nutri-cionais ICCN, de acordo com a
Portaria GM/MS 709, publicada no Dirio Oficial da
Unio em 11 de junho de 1999. O incio da dcada de 90
marcado pela quase extino dos programas de
alimentao e nutrio no pas, j que o governo Collor
manteve somente o Programa Nacional de Alimentao
Escolar, ainda que extremamente enfraquecido, e a
distribuio de cestas de alimentos, atravs da utilizao
de estoques pblicos de alimentos em risco de
deteriorao. Em 1995, o Programa Comunidade Solidria
do governo Fernando Henrique Cardoso foi concebido
como um plano de ao de combate pobreza e
desigualdade. O Programa considerou a pobreza como
um problema a ser resolvido com aes de mdio e longo
prazo, combinadas com aes emergenciais para o
atendimento das populaes atingidas pela privao
(COUTINHO et al., 2009; VALENTE, 1995; PELIANO,
REZENDE, BEGHIN, 1995).
Em janeiro de 1999, o governo federal reorganizou
a sua estratgia de atendimento a grupos socialmente
vulnerveis, com a extino do programa Comunidade
Solidria e a redistribuio de suas competncias entre

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dois grandes eixos, com a constituio do Projeto

Alvorada, voltado para o combate pobreza, e da
Comunidade Ativa, focada na induo do
desenvolvimento local integrado e sustentvel. A
Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (PNAN) foi
aprovada em junho de 1999 pela Portaria n 710, de 10
de junho de 1999, e uma declarao do compromisso
do Ministrio da Sade com a erradicao dos males
relacionados falta de alimentos e pobreza,
principalmente a desnutrio infantil e materna, e tambm
o sobrepeso e a obesidade na populao adulta. Os
propsitos desta poltica so: assegurar a qualidade dos
alimentos disponveis para o consumo, promover
prticas alimentares saudveis, prevenir e combater os
distrbios nutricionais e estimular relaes
interse-toriais a fim de disponibilizar o acesso uni-versal
aos alimentos (PESSANHA, 2002; COUTINHO et al.,
2009).
A partir de 2000, o governo adota programas de
transferncia direta de renda como estratgia para
assistir populao carente. Fundamentada na
experincia do Programa Bolsa Escola, a rea Tcnica
de Alimentao e Nutrio prope o Programa Bolsa
Alimentao para atendimento de crianas menores de
seis anos, gestantes e nutrizes de baixa renda. nesse
contexto, a partir do incio de 2001, que a temtica do
combate fome recolocada na agenda poltica brasileira
pela sociedade civil. O tema ganha espao na agenda
nacional, a partir de uma proposta de poltica de
Segurana Alimentar e Nutricional, denominado Projeto
Fome Zero, construda sob liderana do Partido dos
Trabalhadores. A partir de ento, e de forma indita,
esse tema includo nos debates poltico-partidrios
por ocasio do processo de eleio para Presidente da
Repblica (VALENTE, 2002).
Lanado em 31 de janeiro de 2003, o Programa
Fome Zero recuperaria a agenda de combate fome e
misria por meio de uma proposta de poltica de
segurana alimentar para o Brasil. Tinha como principal
objetivo a formulao de uma Poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional para a populao brasileira. O
Fome Zero uma estratgia fundamental do governo
para o combate pobreza e nele est inserido o Programa
Bolsa Famlia que veio para unificar os Programas de
Transferncia de Renda do pas. Foi criado, em janeiro
de 2004, o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, em substituio ao Ministrio da

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Polticas e Programas de Alimentao e Nutrio: Um Passeio pela Histria

Assistncia Social e o Ministrio Extraordinrio de

Segurana Alimentar e Combate Fome. Em 2006,
aprovada pelo Presidente Luis Incio Lula da Silva a Lei
Orgnica para Segurana Alimentar e Nutricional
(LOSAN) (COSTA, 2009; SILVA, 2007; SILVA, 2009).
A meta principal do presidente eleito para o
mandato de 2003 a 2006, Luiz Incio Lula da Silva, foi a
implementao do Programa Fome Zero. Para tal
propsito, logo ao tomar posse do cargo presidencial,
Lula criou um Ministrio Extraordinrio de Segurana
Alimentar e Combate Fome (MESA), cuja meta principal
era formular e coordenar a implantao de uma Poltica
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. A criao
do Ministrio em questo foi uma inovao em termos
de polticas pblicas de erradicao da fome no seio da
sociedade brasileira. No entanto, aps um ano de
existncia, em 23 de janeiro de 2004, esse ministrio foi
extinto, tendo sido substitudo pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
(ZIMMERMANN, 2006).
No Brasil e em vrios pases do mundo, aps a
dcada de 1990, a agenda das polticas pblicas de
proteo social, combate pobreza e promoo da sade
e da segurana alimentar e nutricional tem incorporado
o debate sobre os programas de transferncia
condicionada de renda (TCR) que destinam-se s
famlias pobres que, em geral, enfrentam situaes de
mltiplas vulnerabilidades, tambm do ponto de vista
da segurana alimentar e nutricional, considerando as
dificuldades de acesso terra, gua, a bens e servios
pblicos, a condies dignas de moradia e ao consumo
de alimentos em quantidade e qualidade adequados.
Quando comparados a outros tipos de programa, a TCR
apresenta vantagens, como o fortalecimento da
economia local, os baixos custos operacionais (que, em
geral, se situam em torno de 5% a 10% dos custos totais
dos programas), a autonomia dos usurios no uso dos
recursos, alm do impacto na demanda por servios de
sade e educao (IBASE, 2008).
Os programas de transferncia condicionada de
renda disseminaram-se na Amrica Latina, a partir da
presente dcada, intrinsecamente ligados aos Objetivos
de Desenvolvimento do Milnio, sendo considerados,
em alguns desses pases, a principal poltica social em
vigor. Doenas como anemia, hipovitaminose A,
desnutrio e obesidade atingem de forma crescente as
famlias assistidas pelos TCRs, inclusive coexistindo

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num mesmo contexto familiar. Portanto, so diversas as

situaes de insegurana alimentar e nutricional
vivenciadas por famlias de baixa renda, cabendo pensar
de que forma a TCR pode impactar este quadro
(BURLANDY, 2007; NASCIMENTO, REIS, 2009).
O Bolsa Famlia herdeiro dos Programas de
Transferncia de Renda. Criado em 2003 e sancionado
em 8 de janeiro de 2004, pelo Governo de Luiz Incio
Lula da Silva, visando unificar os Programas de
Transferncia de Renda no Brasil, iniciados em 1995.
Desde 2006 est presente nos 5.563 municpios do Brasil
e no Distrito Federal, podendo ser considerado como
um dos maiores programas lanados at hoje no pas
em termos de alcance social do nmero de famlias
pobres atendidas, hoje, atende mais de 13 milhes de
famlias em todo territrio nacional (LINHARES, 2005;
SILVA, 2009; BRASIL, 2012).
O Bolsa Famlia foi criado a partir da unificao
dos programas federais Bolsa Alimentao, Bolsa
Escola, Carto Alimentao e Auxlio Gs e, portanto,
traz em seu bojo mudanas ligadas governabilidade e
manejo de recursos no mbito das polticas de
transferncia de renda existentes em diferentes agncias
governamentais. A concepo do Bolsa Famlia como
porta de entrada para o conjunto de polticas sociais,
articulando, por exemplo, aes de acompanhamento
da frequncia escolar de crianas e adolescentes,
calendrio vacinal e pr-natal e no apenas transferncia
de renda aos mais pobres, garantiu maior sustentao
poltica e apoio social (MAGALHES, BODSTEIN,
2009).
O conjunto de programas de transferncia de
renda, unificados e reduzidos sob a marca do Programa
Bolsa Famlia, produziu uma reduo de 4.722.031
beneficirios dos programas inovadores de transferncia
de renda entre 2003 e 2006. O grande sucesso do
Programa Bolsa Famlia, a despeito deste enxugamento,
pode ser associado focalizao em estratos de pobres,
com predomnio de famlias pobres da Regio Nordeste,
e tambm a evidente elevao do valor mdio dos
benefcios. O PBF destaca-se pela elevao do valor
monetrio do benefcio em relao aos demais programas
que foram unificados. Alm disso, apontado como o
maior da nova gerao de programas sociais da Amrica
Latina (IPEA, 2013; SOARES, MEDEIROS, BRITTO,
2007).
Alm de transferir recursos diretamente aos

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LEMOS e MOREIRA et al.

beneficirios para alvio da pobreza, o Programa atua na

promoo do acesso aos servios bsicos de Educao
e Sade para as famlias beneficiadas, contribuindo para
o rompimento do ciclo intergeracional da pobreza. Em
2006, com o intuito de melhorar os procedimentos de
gesto e apoiar os municpios nas atividades do
Programa, o Governo Federal regulamentou o apoio
financeiro aos municpios para a gesto do Bolsa Famlia.
Transferido mensalmente, esse apoio baseado no
desempenho de cada municpio na gesto do PBF onde
municpios que alcanarem os melhores resultados na
gesto do Programa recebero mais recursos. E, para
medir o desempenho das administraes municipais, foi
criado o ndice de Gesto Descentralizada do Programa
Bolsa Famlia (IGD), um ndice de qualidade da gesto
que combina integridade, qualidade e atualizao das
informaes constantes do Cadnico e informaes
sobre os cumprimentos das condicionalidades das reas
de Educao e Sade (MONTEIRO, FERREIRA,
TEIXEIRA, 2009).
O Cadnico tem como Agente Operador a Caixa
Econmica Federal e uma vez a famlia cadastrada pelo
municpio gerado um Nmero de Identificao Social
(NIS) que tem por objetivo identific-la em todos os
programas sociais, podendo assim evitar a sobreposio
de aes no planejadas. O IGD varia de 0 a 1 e
composto pelas variveis relativas s informaes sobre
frequncia escolar, acompanhamento dos beneficirios
nos postos de sade, cadastramento correto e
atualizao cadastral. Cada uma das quatro variveis
representa 25% do IGD. Este ndice pretende estabelecer
um ranking das experincias de implementao do PBF
no nvel local, premiando aquelas bem-sucedidas e
incentivando a gesto de qualidade atravs do repasse
de recursos financeiros extras para as prefeituras que
alcanarem desempenho acima de 0,4 do ndice
(LINHARES, 2005; SENNA et al., 2007).
O referido Programa prev quatro tipos de
transferncia financeira: a) Bsico (R$70,00, ou US$
44.59), pagos apenas a famlias extremamente pobres,
com renda per capita igual ou inferior a R$ 70,00; b)
Varivel (R$ 32,00, ou US$ 20.38), pagos pela existncia
na famlia de crianas de zero a 15 anos limitado a trs
crianas por famlia; c) Varivel Vinculada ao
Adolescente (BVJ) (R$ 38,00, ou US$ 24.20), pagos pela
existncia na famlia de jovens entre 16 e 17 anos
limitado a dois jovens por famlia); e d) Varivel de Carter

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Extraordinrio (BVCE) (valor calculado caso a caso). Os

valores em dlares americanos foram calculados ao
cmbio oficial de 8 de julho de 2011. Em funo dos
critrios supracitados, os valores pagos pelo Programa
Bolsa Famlia variam de R$ 32,00 a R$ 242,00, ou de
US$20.38 a US$154.14. Esses valores vigoram a partir
das transferncias realizadas em abril de 2011 (BRASIL,
2012).
Consta no artigo 2o, pargrafo 1o, da lei de criao
do PBF, a definio de famlia como uma unidade
nuclear, eventualmente ampliada por outros indivduos
que com ela possuam laos de parentesco ou afinidade,
que forme um grupo domstico, vivendo sob o mesmo
teto e que se mantm pela contribuio de seus
membros. Diferentemente dos programas de
transferncia de renda anteriores, que consideravam
inelegveis as famlias sem filhos, gestantes ou nutrizes,
o Bolsa Famlia amplia, at certo ponto, seu escopo de
atendimento, ao permitir o acesso desse tipo de famlia
ao Programa, sendo ainda de uma perspectiva restritiva,
haja vista que o acesso das famlias sem filhos somente
permitido quelas que estiverem em situao de pobreza
extrema. Destacam-se as seguintes condicionalidades
para a continuidade da participao no programa: a) Na
rea da educao, frequncia mnima de 85% da carga
horria mensal de crianas ou adolescentes de seis a
quinze anos de idade que componham as famlias
beneficirias, matriculadas em estabelecimento de
ensino; b) Na rea da sade, o cumprimento da agenda
de sade e nutrio para famlias beneficirias que
tenham em sua composio gestantes, nutrizes e ou
crianas menores de sete anos, constituda
principalmente por exame de rotina, pr-natal, vacinao
e acompanhamento nutricional das crianas. As
condicionalidades tm por objetivo monitorar
continuamente a populao-alvo dos benefcios de
modo a, caso seja necessrio, levar a algum tipo de
interveno governamental (SENNA et al., 2007; DINIZ,
2007; SILVA, 2007).
Para SENNA et al. (2007) merece relevo a
velocidade de implementao do PBF, retratada pelos
dados de cobertura. Em dezembro de 2003, o Programa
atendia 3,6 milhes de famlias, passando para 6,5
milhes no mesmo ms do ano seguinte e, em dezembro
de 2005, atingiu um total de 8,7 milhes. No incio de
2006, o PBF j atingia a meta prevista de 11,1 milhes de
famlias atendidas. Embora a legislao recente seja clara

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Polticas e Programas de Alimentao e Nutrio: Um Passeio pela Histria

quanto ao papel dos trs nveis de governo na

implementao das condicionalidades, sobre o
municpio que recai a maior parte das responsabilidades
de oferta de servios e de gesto do acompanhamento
do cumprimento das obrigaes das famlias
beneficirias. As famlias que estiverem inadimplentes
com relao ao cumprimento das condicionalidades
esto sujeitas a uma srie de sanes, que vo desde o
bloqueio do benefcio por 30 dias at o seu
cancelamento. Alm disso, a ausncia de registro do
resultado do acompanhamento das condicionalidades
nos sistemas de informao, definidos pelos ministrios
da educao e sade, poder tambm acarretar em
bloqueio e perda do benefcio, a critrio do MDS. A
legislao preserva as famlias de qualquer sano
somente quando ficar comprovado que o cumprimento
das condicionalidades foi prejudicado em razo de
problemas relativos oferta de servios por parte dos
municpios, porm, embora o municpio assine um termo
de adeso ao Programa, comprometendo-se a ofertar
adequadamente os servios bsicos previstos nas
condicionalidades, a legislao no prev aes de
responsabilizao e punio para os municpios
inadimplentes.
O Programa Bolsa Famlia ainda enfrenta desafios
na incluso de populaes especficas (moradores de
rua, comunidades rurais mais isoladas, indgenas e
quilombolas, entre outras), na universalizao das aes
complementares promotoras de emancipao e
implementao de aes de educao alimentar junto
s famlias atendidas. O tempo de permanncia no
Programa no estipulado, mas a legislao do PBF
(Portaria Interministerial 551 de 9 de novembro de 2005)
muito clara quanto aos motivos de desligamento das
famlias, sendo um deles justamente o descumprimento
das condicionalidades (MALUF, 2006; MONNERAT et
al., 2007).
A gesto do Bolsa Famlia realizada pela
secretaria da rea onde est localizado o Programa
(Assistncia Social, Educao, Sade e planejamento,
entre outros), de acordo com nomeao do poder
executivo municipal. Essa secretaria assume a interao
poltica entre a prefeitura, o Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome e o governo
estadual para a implementao do Bolsa Famlia e do
Cadastro nico (MONTEIRO, FERREIRA, TEIXEIRA,
2009).

R bras ci Sade 17(4):377-386, 2013

O principal sistema de informao nacional, o

Sisvan, tem seis mdulos. Um mdulo especial o mapa
dirio de acompanhamento, que contm informaes
sobre os beneficirios do Bolsa Famlia: seus nomes,
suas identificaes nacionais e seus endereos. As
autoridades de sade municipais so responsveis por
consolidar as informaes. O Ministrio da Sade
consolida as informaes em nvel nacional e as
transmite ao Ministrio de Desenvolvimento Social.
Esse processo s foi adotado para o Bolsa Famlia no
incio de 2005 (ESTRELLA, RIBEIRO, 2008).
A partir do segundo semestre de 2006, a
possibilidade de regis-trar o estado nutricional dos
beneficirios do Programa Bolsa Famlia com perfil sade
(crianas menores de 7 anos e mulheres em idade frtil)
ampliou de forma expressiva o acesso aos dados da
vigilncia nutricional, e no segundo semestre de 2008,
foram recebidos mais de 7,3 milhes de registros de
estado nutricional dos benefi-cirios em todo o Brasil.
Cerca de 95% dos municpios brasileiros enviaram dados
antropomtricos pelo sistema informatizado do Bolsa
Famlia na segunda vigncia de 2008. Todas as
informa-es registradas nos sistemas so pblicas e
esto disponveis nos stios do DATASUS e da CGAN
(COUTINHO et al., 2009).
Compreendendo a pobreza como um fenmeno
complexo e multifatorial, torna-se essencial a articulao
da transferncia do benefcio monetrio a outras
polticas, emergenciais e estruturantes, a fim de evitar a
reatualizao de prticas assistencialistas. A perspectiva
de incluso social incorporada ao PBF busca ultrapassar
a distribuio de benefcios monetrios, avanando em
direo a estratgias voltadas emancipao das famlias
pobres (SANTOS, MAGALHES, 2012).

DISCUSSO
As polticas desenvolvidas no Brasil, cujo objeto
envolve as dimenses mltiplas da alimentao e
nutrio, ganharam novo direcionamento a partir da Lei
Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (Losan)
que criou o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional (Sisan) (BRASIL, 2006).
So de grande importncia o fortalecimento e a
institucionalizao da rea e das aes de alimentao
e nutrio no interior do SUS, recuperando os eixos da

383

LEMOS e MOREIRA et al.

PNAN e incentivando sua capacidade de construir

dilogos intra e intersetoriais. O fortalecimento
necessrio e concreto da PNAN deve se refletir no
financiamento adequado para a implementao de suas
diretrizes. Com a insero, a regulamentao e a
organizao das aes de nutrio em todos os nveis
de ateno sade, o setor sade poder atuar de
maneira qualificada na perspectiva de uma ateno
nutricional abrangente, inclusive em relao promoo
da sade, contribuindo para a mudana de paradigma
do modelo de ateno sade como um todo e
contribuindo efetivamente para a garantia da SAN
(RECINE, VASCONCELLOS, 2011).
A fuso de diferentes influncias interorganizacionais e a expanso de aes de carter pblico
implementadas por atores no governamentais
redesenharam as fronteiras entre o pblico e o privado.
Com formatos variados, esta reconfigurao
caracterizou-se ora por uma devoluo da autoridade
pblica do Estado para as organizaes sociais, ora por
um compartilhamento de funes. O nvel de
institucionalizao diferenciou-se de acordo com os
setores da poltica; os temas em pauta; o grau de
formalizao e o carter mais consultivo ou efetivamente
decisrio do processo, na formulao ou na
implementao de polticas. Dessa forma, so muitos os
dilemas e perspectivas deste cenrio, especialmente no
campo das polticas pblicas voltadas para o
enfrentamento de questes amplas e complexas como a
Alimentao e Nutrio (BURLANDY, 2011).
O Brasil h vrias dcadas, tem desenvolvido
aes de polticas pblicas direcionadas a melhorar a
segurana alimentar e nutricional de sua populao. A
forma como esse desenvolvimento se deu, os resultados
obtidos em cada uma das aes anteriormente citadas
participaram da criao, em 2003, do conjunto de
polticas e programas que compem o Fome Zero onde
se insere o Programa Bolsa Famlia, uma prioridade do
Estado brasileiro. imprescindvel ressaltar a
importncia do PBF, j que, para algumas famlias, o
acesso ao programa constitui sua principal ou nica
fonte de renda, ainda que essa iniciativa faa parte de
uma poltica social compensatria, ou seja, aquela que

384

pode trazer resultados no curto prazo, com solues

que no primam pela permanncia (KEPPLE, SEGALLCORRA, 2011; UCHIMURA et al., 2012).
O Programa Bolsa Famlia chegou aos dez anos
de sua implementao, esse fato nos remete a discusso
de alguns pontos como, por exemplo, o consumo
alimentar, o desincentivo ao trabalho e o impacto de
suas condicionalidades. PIRES (2013) relata o aumento
de casos de obesidade infantil devido ao consumo de
gneros alimentcios pouco nutritivos entre as crianas
beneficirias. Outros efeitos talvez no esperados do
PBF decorrem de um possvel desincentivo ao trabalho,
porque os indivduos se acomodam ao recebimento da
verba, e do real impacto que as condicionalidades
exigidas pelo programa trazem aos participantes. Essas
constataes levam-nos a reclamar a ausncia no PBF
de uma articulao maior em termos de polticas pblicas
(PIRES, REGO, 2013).

CONCLUSO
O desenvolvimento das polticas e programas
de alimentao e nutrio alm de demonstrarem muito
do que hoje visto no PBF tambm nos permite entender
melhor como esse programa se desenvolve e reflete
aquilo que ainda poder ser visto e realizado, afinal os
resultados obtidos esto em plena formao.
A partir do momento que visualizamos como se
deu o desenvolvimento das polticas pblicas at a
criao do Programa Bolsa Famlia e a forma como ele
funciona e administrado, temos a oportunidade de
entend-lo de forma mais apurada e crtica, fato que d
escopo a uma avaliao mais aprofundada do programa,
a saber de que forma ele tem verdadeiramente impactado
as famlias participantes. Tambem se observa uma
carncia de polticas de orientao nutricional, polticas
de gerao de trabalho e renda, polticas de valorizao
da democracia e dos direitos sociais, necessidade de
profissionalizao, enfim, polticas que integrem os
Ministrios da Cultura, da Educao e do Trabalho e
Emprego ao Ministrio de Desenvolvimento Social e
Combate Fome.

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Polticas e Programas de Alimentao e Nutrio: Um Passeio pela Histria

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CORRESPONDNCIA
Jullyane de Oliveira Maia Lemos
Rua Mourise Miranda Gusmo, 1785 Cristo
58071-240
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jullyanemaia@hotmail.com

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