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PESQUISA TERICA

Vises parciais da pobreza e polticas sociais recentes

no Brasil 1

Mrcia Grisotti

Carmen Rosario Ortiz G. Gelinski

Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)

Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)

Vises parciais da pobreza e polticas sociais recentes no Brasil

Resumo: A poltica social brasileira mais recente tem conquistado destaque internacional com programas de combate pobreza,
encabeada pelo Programa Bolsa Famlia. Este artigo visa resgatar as concepes limitadas de pobreza nas quais esses programas se
assentam e, a partir da, salientar que elas no tm alterado de modo significativo os padres de proteo social na sociedade brasileira.
Palavras-chave: proteo social, polticas sociais, welfare state.

Partial Views of Poverty and Recent Social Policies in Brazil

Abstract: Brazilian social policy has recently conquered international prominence because of its anti-poverty programs, particularly
the Family Grant Program. This article seeks to review the limited concepts of poverty on which these programs are based and
emphasizes that they have not significantly altered the standards of social protection in Brazilian society.
Key words: social protection, social policies, welfare state.

Recebido em 15.03.2010. Aprovado em 09.06.2010.

Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 210-219 jul./dez. 2010

Vises parciais da pobreza e polticas sociais recentes no Brasil

Introduo

Postula-se neste artigo que a poltica social mais

recente limitada porque se assenta naquilo que se
consideram aqui como vises parciais da pobreza, isto
, aquelas que pretendem abstrair a noo de pobreza
a partir do indivduo e suas caractersticas em
contraposio quelas que localizam a pobreza como
decorrente das condies estruturais. Como a pobreza atribuda a aspectos individuais parece no haver
preocupao em estruturar sistemas de proteo amplos. Por causa disso, o padro de proteo social no
pas tem tido como foco apenas grupos sociais especficos e as estratgias propostas para a superao da
pobreza no tm diferido das propostas apresentadas
por governos de corte liberal. As polticas sociais
adotadas esto distantes de constituir-se em polticas
estruturantes de proteo social, nos moldes dos programas de welfare state europeus.

Fruns internacionais tm dado destaque s polticas de combate pobreza do Brasil. A experincia

brasileira tem sido apresentada (tanto em eventos de
cunho mais social e crtico quanto naqueles que tratam das finanas internacionais) como exemplo a ser
seguido pelo mundo afora. Essa tendncia se justifica, pois, trata-se de quase 12 milhes de beneficirios,
ou aproximadamente 48 milhes de pessoas, que teriam deixado a condio de indigentes em funo da
adoo de programas sociais, entre eles, o Bolsa
Famlia (PBF) considerado o principal dos programas conduzidos pelo Ministrio de Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS).
No ambiente acadmico, os artigos ora tem
exaltado os xitos ora tem apontado as limitaes
dessas polticas. Na gesto do presidente Fernando
Henrique Cardoso (1995-2003), dado o explcito
Proteo social e polticas sociais no Brasil
cunho neoliberal das polticas pblicas, havia certo
consenso entre a esquerda contra as polticas soA forma como cada sociedade enfrenta suas vicisciais focalizadas. Com o advento do governo do
situdes e como protege indivduos contra riscos que
presidente Lula (2003-), quanto s polticas socifazem parte da vida humana como doena, velhice,
ais, ocorre uma polarizao dentro da esquerda que
desemprego, pobreza ou excluso objeto da configucoloca, de um lado, aqueles que apontam para os
rao que assumem os sistemas de proteo social.
limites das polticas adotadas2 e, de outro, aqueles
No Brasil, a noo de proteo social tem sido
que (talvez por estarem inseridos na gesto deselemento recorrente nas discusses sobre polticas
sas polticas) tendem a enxergar somente as estasociais. O debate tem se adensado nas ltimas dcatsticas (que sem dvida so expressivas) de pesdas, constituindo-se em tema relevante desde os anos
soas que teriam deixado situao de pobreza3.
1980 (JACOUD, 2009), o que
Os crticos apontam duas
tem provocado avanos na
linhas de questionamentos:
... a poltica social mais recente institucionalidade da proteo
uma, quanto configurao
social. A Constituio Fededos programas (abrangncia,
limitada porque se assenta
ral de 1988 ressignificaria o
valores monetrios estipulados etc.) e a outra, quanto
naquilo que se consideram aqui papel do Estado brasileiro ao
criar um arcabouo jurdico
ao padro de proteo socique institucionalizaria as poal que estaria se configurancomo vises parciais da
lticas sociais. A seo espedo a partir desses prograpobreza, isto , aquelas que
cfica denominada Da ordem
mas. Este artigo se insere
social dispe aspectos relanessa segunda linha e prepretendem abstrair a noo de tivos Seguridade Social em
tende discutir dois pontos
trs reas: assistncia social,
bsicos: a) que a concepo
pobreza a partir do indivduo e sade e previdncia social.
de pobreza na qual se funCada uma dessas polticas
dam semelhante das posuas caractersticas em
sociais passaria a ter a sua
lticas liberais, pois o PBF
instrumentalidade definida
nada mais do que uma pocontraposio quelas que
em termos de financiamento,
ltica focalizada nos pobres
gesto e participao popue nos extremamente pobres;
localizam a pobreza como
lar, via conselhos de polticas
e b) que a nfase na focadecorrente das condies
pblicas.
lizao impediu que o goverSe, de um lado, os prograno Lula promovesse reforestruturais.
mas de bem-estar social eumas permanentes (com poropeu principalmente o alelticas sociais estruturantes,
mo e o ingls parecem ter
com fortes ligaes intersido referncia importante na carta constitucional, por
setoriais) que alterassem de modo significativo os paoutro, o Brasil nunca chegou a ter propriamente um
dres de proteo social na sociedade brasileira.
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sistema de proteo social dessa natureza. At o

advento da Constituio de 1988 s foram implantadas algumas polticas especficas de bem-estar (GOMES, 2006).
Na literatura que analisa a evoluo das polticas
sociais no Brasil, possvel identificar, com algumas
variantes, dois movimentos: primeiro o da estruturao
institucional, com nfase clara no mrito, com incio
na dcada de 1930 e que desembocaria na constituio Federal de 1988. E o segundo, a contrarreforma,
a partir dos anos 1990 cuja tnica seria a desestruturao dessas mesmas polticas sociais4. O deslocamento do mrito para o direito (e a necessidade) seria possvel em parte com as reformas implantadas no pas com a Constituio de 1988. Com
esse marco, a Seguridade Social passaria a contar
com um conjunto de aes integradas, visando garantir direito previdncia, sade, assistncia
social e proteo contra o desemprego (seguro
desemprego). Mais do que uma nova institucionalidade, o que estava em questo era a necessidade
de construir um sistema de garantias de direitos sociais que, embora distante das experincias tradicionais de welfare state na Europa, tivesse por objetivo
a superao, ou pelo menos mitigao, da condio
de desamparo da populao brasileira.
Em fins dos anos 1980, com a promulgao do
texto constitucional, as reivindicaes pelo fim do
regime ditatorial e pela conquista de direitos pareciam ter alcanado sucesso. Nesse contexto, a
universalizao de direitos e a proteo social includa na pauta de polticas pblicas especficas
como a assistncia social e a sade pareciam ter
espao propcio ao comear os anos 1990. Entretanto, o que essa dcada presenciaria seria o desmonte da incipiente estrutura de proteo social e
a focalizao das polticas pblicas (FAGNANI ,
2005; BEHRING, 2003). A necessidade de focalizar seria posta para o pas desde a dcada de 1980,
no contexto de reforma do Estado impulsionada
pela onda liberalizante comandada por Reagan e
Tatcher, cuja tnica era o controle de gastos pblicos e a descentralizao administrativa. Nos anos
1990, o Consenso de Washington daria mais consistncia s reformas implantadas nos pases centrais e passaria a sinalizar as boas prticas da
administrao pblica e da gesto das polticas
macroeconmicas para o resto do mundo.
O contexto, de reduo de gastos e de manuteno do Estado mnimo, era propcio para polticas
sociais com carter focalizado, a fim de evitar desperdcios. Nessas circunstncias, e por orientao de
organismos internacionais, as polticas sociais assumiriam um carter residual com foco prioritrio nos
pobres dentre os pobres (pobreza extrema). J para
aqueles que se enquadrassem na condio de pobres, esperava-se que superassem essa condio

com o crescimento econmico (SIMIONATTO; NOGUEIRA, 2001, SALAMA; VALIER, 1997).

Antes de entrar na anlise das polticas pblicas
sociais mais recentes e o tratamento que vem sendo
dado pobreza, cabe entender as vises de pobreza
que podem ter condicionado as polticas vigentes.
Vises parciais da pobreza
A pobreza pode ser estudada como um fenmeno
que advem de condies que afetam os indivduos,
como a sua insero na estrutura produtiva, ou pode
ser estudada como manifestao de carncias individuais. Esta ltima, por ter sua preocupao excessivamente focada no indivduo e nas suas caractersticas, perde de vista a possibilidade de compreender
o fenmeno em toda sua magnitude. Destacam-se
aqui quatro vises da pobreza, consideradas parciais:
A teoria do capital humano; a percepo da pobreza
a partir dos nveis de renda auferidos; a teoria das
capacidades de Amartya Sen (inspirada na teoria do
capital humano); e a noo norte-americana de
underclass, que, de certa forma, culpabiliza os pobres pela sua condio. Cabe chamar a ateno para
elementos que elas tm em comum: a nfase no indivduo, a culpabilizao pela condio de pobreza e a
necessidade de mecanismos de empoderamento para
que os indivduos superem a sua condio. Elementos esses que de uma forma ou de outra emergem no
Programa Bolsa Famlia.
A primeira viso, a teoria do capital humano, criada por Theodore Schultz, considera a qualificao
pessoal uma forma de investimento que poder trazer retornos no futuro. Visto desde uma perspectiva
mais ampla, o crescimento econmico e nveis mais
elevados de renda estariam condicionados por investimentos macios no capital humano dos indivduos.
Apesar de reconhecer a dificuldade de medir
este tipo de capital, Schultz (1961) considera que h
elementos que promovem o capital humano, como
por exemplo, os servios de sade (que contribuem
para que as pessoas tenham mais vigor e melhor expectativa de vida), o treinamento no emprego e a
educao formal, com destaque para a educao de
adultos (SAUL, 2004).
A despeito da importncia que tem a elevao
dos padres de qualificao e do seu impacto nas
possibilidades de ascenso social, a teoria do capital
humano tem os seus limites, pois restringe o seu foco
e pressupe um tipo de sociedade em que haveria
uma relao direta entre qualificao e progresso
social. Nesse sentido, ao privilegiar caractersticas
dos indivduos, como escassa qualificao, a teoria
do Capital Humano praticamente responsabiliza o
indivduo por no ter alcanado os patamares que a
sociedade lhe exige para estar includo.

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Vises parciais da pobreza e polticas sociais recentes no Brasil

A segunda percepo da pobreza, a partir dos nveis de renda auferidos, outra viso restrita pois v
o fenmeno por uma das suas caractersticas mais
aparentes. Instituies que promovem o desenvolvimento, como o Banco Mundial, popularizaram o conceito de pobreza a partir de critrios quantitativos5.
Nessa concepo, os pobres so aqueles que auferem
renda abaixo de certos patamares: two-dollars-aday caracteriza a situao de pobreza e one-dollara-day a de pobreza extrema. A despeito das discordncias quanto ao seu uso e sua viabilidade6, a definio desses patamares se constituiu durante anos
em poderoso instrumento de comparao das condies de vida entre pases e ainda hoje empregado
largamente. Hopenhayn (2003) questiona essa abordagem por considerar que cada vez mais difcil limitar a pobreza a um conjunto de necessidades insatisfeitas ou a nveis pr-determinados de renda. Ele
secunda as ideias daqueles que consideram a pobreza como a privao de ativos e de oportunidades.
Contextualizando a terceira percepo, Ug (2004,
p. 59) destaca que o Banco Mundial, em estudos mais
recentes sobre polticas sociais, tem abandonado a
delimitao da pobreza unicamente atrelada a critrios monetrios. Nos trabalhos da instituio tem
emergido a pobreza como fenmeno multifacetado
que decorre de privaes econmicas, polticas e
sociais: [...] alm da forma monetria de pobreza,
ela considerada como ausncia de capacidades,
acompanhada da vulnerabilidade do indivduo e da
sua exposio ao risco. A ausncia de capacidades
que inspira a concepo de pobreza do Banco Mundial deriva da ideia de privao de capacidades, de
Amartya Sen. Esse tipo de privao tolhe a possibilidade do indivduo desenvolver o seu potencial e, com
isso, obter nveis de renda mais elevados7.
Nos estudos sobre pobreza, Sen reconhece a utilidade de comear com informaes sobre renda,
mas alerta para no terminar apenas com esse tipo
de anlise. Amplia a anlise da pobreza com a perspectiva da capacidade em detrimento da perspectiva da renda. Na sua viso, h um conjunto de elementos que influenciam sobre a privao das capacidades (ou do potencial que as pessoas tm de auferir
sua renda) e, portanto sobre a pobreza. A relao
entre renda e capacidade pode ser afetada, entre
outras coisas, pela idade da pessoa, pelos papis sexuais e sociais, pela localizao geogrfica (propenso a catstrofes naturais, locais sujeitos a violncia
ou insegurana), por condies epidemiolgicas e
sanitrias, sobre as quais as pessoas tm pouco ou
nenhum controle. Se, de um lado, esses aspectos afetam a capacidade de auferir renda, por outro lado,
desvantagens nas capacidades tornam mais rdua a
tarefa de converter renda em capacidade, gerando
um crculo vicioso perverso. Por exemplo, uma pessoa mais velha ou incapacitada pode precisar de mais

renda para obter o mesmo nvel de satisfao de outras pessoas. Nessa concepo, a pobreza real (no
que se refere privao de capacidades) pode ser
[...] mais intensa do que pode parecer no espao da
renda (SEN, 2000, p.110).
Embora reconhecendo que o conceito de capacidades humanas mais amplo que o do capital humano,
Ug (2004, p. 60) questiona o arcabouo terico de
Sen pelo fato desse autor desconsiderar a necessidade de um Estado que garanta os direitos sociais, com
deveres somente para com os extremamente pobres.
A presena do Estado s seria necessria, portanto, em um primeiro momento, no sentido de aumentar as capacidades dos pobres, para em um segundo momento, quando esses indivduos j estivessem capacitados, o Estado j se tornaria desnecessrio, passando a deixar que eles individualmente
procurassem seu desenvolvimento pessoal.

A questo da retirada do Estado implica, sem dvida, numa crescente mercadorizao8 de servios
sociais, pois subentende que medida que os indivduos conseguem alavancar seu progresso eles sero
capazes, tambm, de arcar com todos os custos que
envolvam a sua sobrevivncia.
Cabe salientar que o modelo de sociedade que
permeia os estudos do Banco Mundial pressupe dois
tipos de indivduos: o competitivo e o pobre (ou incapaz). Este ltimo aquele que no consegue garantir
seu emprego ou sua subsistncia, enquanto o competitivo encontra formas de superao da pobreza.
Nesta concepo, a pobreza acaba sendo vista como
um fracasso individual daquele que no consegue ser
competitivo (UG, 2004, p. 60).
Para introduzir a quarta viso da pobreza, reporta-se referncia do carter acusatrio contra os
pobres que est presente, tambm, na discusso norte-americana. O termo que emblematiza o debate
nessa sociedade underclass denominao usada
na dcada de 1960 para se referir, principalmente,
aos imigrantes afro-americanos e sua cultura da
pobreza. Kowarick (2003) resgata esse debate e mostra como o mesmo tem oscilado entre dois polos, com
forte contedo poltico-ideolgico. De um lado, a posio conservadora que culpabiliza as vtimas da pobreza por considerar essa condio resultado da
irresponsabilidade dos pobres. Para essa concepo,
programas sociais reforariam a condio de indolncia e a desestruturao familiar. Por outro lado, a
posio liberal atribui a pobreza a processos estruturais mais amplos como a desindustrializao, as transformaes tecnolgicas e urbanas nas grandes cidades ou ao preconceito racial. Kowarick aponta que
se o conservadorismo era predominante na dcada
de 1980, posteriormente, na administrao Clinton,
uma aproximao com a viso liberal teria sido pos-

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svel com programas sociais especficos nos quais

permanecia, no entanto, a crescente responsabilizao
das vtimas. A marginalizao social e econmica
passa a ser encarada como fraqueza peculiar a indivduos ou grupos que, como tais, no possuem a perseverana ou o treinamento moral para vencer na
vida (KOWARICK, 2003, p. 63).
importante destacar que se at a dcada de 1960
o termo underclass era usado para designar imigrantes afro-americanos e a sua cultura da pobreza, na
dcada de 1980 se tornaria mais abrangente e passaria a contemplar novas categorias:
(a) os pobres passivos, que, no mais das vezes,
so recipientes de longo prazo de servios sociais;
(b) o hostil criminoso de rua, que aterroriza grande parte das cidades e que, geralmente, foi expulso
da escola e consumidor de droga; (c) o escroque
(hustler), [...] que ganha a vida na economia subterrnea [...]; (d) os bbados traumatizados, vagabundos, moradores de rua [...] e os doentes mentais, que, frequentemente, vagueiam ou morrem nas
ruas da cidade (AULETTA, 1981 apud KOWARICK,
2003, p. 65, grifos do autor).

Para os conservadores, o quadro social assim constitudo era decorrente da generosidade das polticas
sociais dos governos democratas precedentes, que
produziram uma cultura da dependncia ou um elevado parasitismo social. Wilson ( 1987 apud
KOWARICK, 2003) faria uma severa crtica viso
conservadora. Destaca ele que a desindustrializao
dos grandes centros urbanos, tendo como pano de fundo
a discriminao racial, levaria a uma reduo do trabalho pouco ou nada qualificado e, medida que os
segmentos afro-americanos mais qualificados se habilitavam ao mercado de trabalho, os remanescentes
sofriam um processo progressivo de concentrao da
pobreza, de desemprego e de isolamento. Posto dessa
forma, o termo underclass cairia num desuso relativo
no incio dos anos 1990 e daria lugar noo de jobless
ghetto, para se referir aos novos pobres urbanos.
Entretanto, no curso dos anos 1990, ganharia fora novamente a noo de underclass, para se referir no apenas pobreza, mas a uma forma de comportamento em que o indivduo aparece como responsvel pela sua condio precria.
[...] a argumentao dominante deixou de estar
centrada nas anlises macroestruturais mudanas
tecnolgicas e organizacionais, desindustrializao,
deteriorao e xodo urbano, dinmica das classes,
preconceito racial, ou na questo feminina. Esses
enfoques perderam grande parte de sua capacidade
persuasiva na medida em que sucumbiram na
avalanche explicativa que culpabilizava os pobres
por sua situao (KOWARICK, 2003, p. 68).

Para Mauriel (2006), a culpabilizao dos pobres

e o desenho de polticas pblicas focadas no indivduo fazem parte do giro individualista que se opera
no interior das Cincias Sociais, principalmente no
ltimo quartel do sculo 20. Esse direcionamento representaria um importante desvio na tradio das
Cincias Sociais de buscar entender os fenmenos
sociais fora do indivduo. Para a autora a nfase na
individualizao pode ser uma das maneiras de evitar uma discusso mais profunda (das incapacidades) do padro de incorporao social contemporneo (ou sua outra face: a excluso) (MAURIEL, 2006,
p. 49, grifo nosso).
Na perspectiva focada no indivduo, as polticas
sociais destinadas ao combate da pobreza (ou da
excluso) procuram tornar os indivduos inserveis
nos padres de sociabilidade contempornea. Nesse
contexto, os padres de proteo social se alteram:
perdem o seu carter universal e se limitam a programas especficos de atendimento dos grupos mais
vulnerveis, em que o assistencialismo a tnica
dominante (MAURIEL, 2006).
Para alm do termo pobreza, as noes mais
amplas de excluso e de vulnerabilidade aparecem
como avanos significativos da dimenso da sujeio do pobre s condies a ele impostas, seja no
mercado de trabalho, seja na sociedade. Como ator
social, o indivduo pobre passa a demandar acesso
pleno cidadania. O processo de excluso tem muitas dimenses e se configura para alm da questo
meramente econmica.
Para Lopes (2008), os processos de excluso esto fortemente delimitados pelo tipo de trabalho ou
ocupao que os sujeitos excludos vivenciam. Refora seu argumento com as palavras de Ivo (2004, p. 57):
No se pode compreender os dilemas da poltica
social fora da dimenso do trabalho, entendido como
a forma concreta de reproduo e insero social e
como valor histrico e culturalmente institudo, que
confere identidade social e matriz de sociabilidade
no marco de uma construo coletiva.

A categoria epistemolgica empregada para referir-se pobreza e os critrios que a definem podem variar. Quer se fale de vulnerveis, pobres ou
populao subalternizada, trata-se de um contingente de pessoas que passam a ser a tnica da civilizao moderna, e isso a despeito do otimismo liberal e
a sua crena na incorporao da populao pelo crescimento econmico. Eles esto presentes tanto em
pases ditos desenvolvidos quanto em aqueles considerados em desenvolvimento ou subdesenvolvidos.
Pochmann et al. (2004) falam de uma nova excluso social (caracterizada pelo surgimento de novas
formas de vulnerabilidade, no apenas associadas
baixa renda e ao analfabetismo). Essa nova exclu-

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so seria parte de todo um quadro delimitado pelo

desemprego, pela desigualdade de renda, pela baixa
escolarizao superior e pela violncia, que se faz
presente tanto nos pases desenvolvidos quanto nos
subdesenvolvidos. A questo proposta neste artigo
que essas formas de excluso no podem ser superadas apenas por polticas pblicas que tenham como
prioridade programas de renda condicionada, caracterstica das polticas sociais dos ltimos anos.
Carter focalizado e restrito das polticas
sociais recentes
Nesta seo discutem-se dois aspectos bsicos:
a) as caractersticas dos programas de transferncia
de renda, com destaque para sua semelhana com
as propostas de superao da pobreza que se
embasam em vises limitadas da mesma; e b) sobre
o carter instvel do PBF, o qual no tem caminhado
na direo de construir um sistema consistente de
proteo social capaz de suportar embates eleitorais.
No decorrer do sculo 21, na poltica social brasileira predominam programas compensatrios (transferncias condicionadas de renda) com forte contedo assistencialista em que o destaque recai no PBF
(SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2004; VIANNA, 2008).
De acordo com informaes constantes no site do
Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS), o PBF:
um programa [...] que beneficia famlias em situao de pobreza e de extrema pobreza. [...] integra a
estratgia Fome Zero, que tem como objetivo assegurar o direito humano alimentao adequada (e
contribui) para a conquista da cidadania pela populao mais vulnervel fome (BRASIL, 2010, p.1).

Quanto a critrios para definir o nvel de pobreza

fica estabelecido que
As famlias extremamente pobres so aquelas que
tm renda per capita de at R$ 60,00 por ms. As
famlias pobres so aquelas que tm a renda per
capita entre R$ 60,01 a R$ 120,00 por ms, e que
tenham em sua composio gestantes, nutrizes,
crianas ou adolescentes entre 0 a 15 anos (CAIXA, 2010, p.1).

Liderado pelo MDS, o PBF tem interfaces com os

Ministrios da Sade e da Educao, via cobrana de
condicionalidades9 para o recebimento do auxlio.
Note-se que a delimitao do pblico alvo semelhante definio quantitativa da pobreza usada
por estudos do Banco Mundial. Vianna (2005) salienta que a explcita focalizao nos pobres ou
nos extremamente pobres , presente na estrat-

gia de superao da pobreza do PBF, tpica da viso liberal por excelncia, isto concebida como
alvio ou compensao pelos prejuzos que a desigualdade, inevitavelmente, causa a alguns [...] sade
pblica para os pobres, educao gratuita para quem
precisa e medidas assistenciais para alvos definidos
(VIANNA, 2005, p. 127).
Um outro aspecto presente nos programas de
renda se refere associao entre pobreza e carncias individuais, as quais poderiam ser superadas com as condicionalidades impostas10. A ideia
que as condicionalidades funcionariam como mecanismos de empoderamento. Para Vianna (2005),
estaria em curso uma nova viso de poltica social,
assentada no empreendedorismo e no assistencialismo condicionado.
Quanto ao carter instvel do PBF, Marques e
Mendes (em texto publicado em 2005, p. 7, com informaes de 2004) assinalam que ele no se constitua em direito: como seu nome designa, trata-se de
um programa, fruto de deciso do executivo federal. Nessa condio estaria sujeito a modificaes
ou at mesmo a ser excludo de novas formas de
poltica social que viessem a ser propostas no futuro.
Na verdade, o PBF, institudo por Medida Provisria em 2003, no ano 2004 ganhou status de lei e foi
consolidado por decreto. Porm, o risco de ser alterado ainda se faz presente, tanto que na data da elaborao deste artigo (maro, 2010) o Governo estuda a possibilidade de constituir uma grande lei, a CLS
(Consolidao das Leis Sociais), nos moldes da CLT
(Consolidao das Leis do Trabalho), criada por Getlio Vargas (1930-1945; 1951-1954), que englobaria
todos os programas sociais11. Entretanto, Lyra (2010,
p. A9) alerta que:
A transformao dos programas sociais em lei nica no significa que no possam ser extintos ou
aperfeioados a qualquer tempo. A nica diferena
que a mudana impedir que sejam abolidos simplesmente por vias administrativas.

Sobre as possibilidades de aprovao dessa lei no

Congresso, Lyra (2010) assinala que ministro ligado
ao ncleo central do governo teria destacado:
No importa se a CLS no for aprovada este ano, j
teremos um discurso poltico para enfrentar a oposio [...] se a oposio barrar a tramitao no Congresso o governo o acusar de ser contrria continuao das conquistas sociais do governo Lula
(LYRA 2010, p. A9).

A expresso do ministro refora a percepo que

parte da sociedade tem dos programas sociais encabeados pelo Bolsa Famlia, isto , que no passam
de plataforma de um partido. Sobre isto, cabe desta-

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car dois pontos: o primeiro, sobre o carter inovador do programa Bolsa Famlia e, o segundo, sobre a
questo do Programa no ter superado a sua condio de poltica social e, portanto, no fazer parte de
um pacto societrio.
Quanto ao primeiro ponto, convm esclarecer que
o Bolsa Famlia na verdade produto da fuso de
trs programas pr-existentes (Bolsa Escola, Carto
Alimentao e Bolsa Alimentao). Para Costa (2009,
p. 704) se possvel falar em inovao no governo
Lula, essa se deu na ampliao da abrangncia dos
mecanismos de transferncia de renda pelo PBF.
Portanto, considerar isso como conquistas do governo Lula no mnimo incorrer em uma falcia. Esse
detalhe relevante, pois, como ser apontado pouco
mais frente, a insistncia em colocar um carimbo
de proprietrio nesses programas sociais pode ser
um dos elementos que impeam a sua consolidao
como parte do ncleo duro da proteo social e a
sua transformao numa lei semelhante CLT. O
que cabe apontar desde j que no basta instituir
novas leis, necessrio articul-las com as j existentes, bem como articular com outros setores da vida
social, que tambm estejam engajados em aes com
famlias12. Novas polticas muitas vezes criam novas
estruturas e acabam negligenciando as j existentes.
Essa sobreposio de programas, ou a necessidade
de mudar o rtulo de programas pr-existentes, normalmente obedece a interesses eleitoreiros e acaba
reduzindo a eficcia das polticas sociais.
O segundo ponto refere-se a que, no Brasil, os
programas de combate pobreza, pela sua frgil
institucionalizao, no alcanaram o patamar de um
pacto societrio e tem se caracterizado apenas como
parte das polticas sociais de governos especficos.
Aqui pertinente a distino que Pereira (2008) faz
entre poltica social e programas estruturados de bemestar, com direitos garantidos. Ela recupera o argumento de Mishra (1995) para quem enganoso utilizar ambos os conceitos como equivalentes, pois o
welfare state tem uma conotao histrica e
normativa especfica, decorrente do perfil de
regulao capitalista oriundo da Segunda Guerra
Mundial. Em contraste, a poltica social tem um escopo genrico [...] que lhe permite estar presente
em toda e qualquer ao que envolva interveno do
Estado com agentes interessados. E mais, a poltica
social atende necessidades sociais, mas sem deixar
de atender objetivos egocntricos, como o controle
social e poltico, a doutrinao, a legitimao e o prestgio das elites (PEREIRA, 2008, p. 27).
Os sistemas de welfare state so decorrentes
de uma espcie de corporativismo social em que a
sociedade a favor da manuteno de certos padres de proteo social, independentemente do partido que esteja no poder. A sociedade, mediada por
instituies slidas e legtimas, pactua por direitos cuja

principal caracterstica a universalidade da cidadania, o que passa pela garantia de pelo menos trs
coisas: um mnimo de renda, independentemente da
sua insero no mercado de trabalho; segurana social contra contingncias sociais, como doenas, velhice, abandono, desemprego; e oferta, sem distino de classe ou status, de servios sociais bsicos
(PEREIRA, 2008, p. 38).
Mesmo os programas que parecem estar enfrentando positivamente a questo da desigualdade ou da
fome (como o Bolsa Famlia) vm recebendo fortes
crticas pelo seu possvel apelo eleitoreiro e pela sua
forte ligao ideolgica a um governo especfico. Isto
, no parecem estar incorporados a uma poltica de
Estado passvel de resistir a embates de novas configuraes poltico-partidrias. De modo diferente ao
observado em sistemas de proteo ao estilo welfare
state, com o seu corporativismo social em torno de
direitos reconhecidos e aceitos por todos, a sociedade
brasileira no parece ter incorporado a ideia dos programas de transferncia de renda como algo definitivo e desligado de propostas partidrias.
Consideraes finais
A questo da transferncia de renda via programas governamentais um dos temas que tem se tornado divisor de guas entre aqueles que estudam
questes relativas s polticas sociais. Apesar de alterarem o mapa da pobreza no pas e darem um mnimo de dignidade a todo um contingente de pessoas
subalternizadas, os programas tm, ao mesmo tempo, estreitado o escopo de ao das polticas pblicas. A sensao de dever cumprido que emana da
publicidade oficial pode levar a pensar que a luta por
melhoria das condies de vida est atrelada apenas
ao provimento de renda no curto prazo.
Sem desprezar a urgncia da fome e o quanto
essas transferncias tm sido eficazes na sua
mitigao, percebe-se que no h esforos articulados intersetorialmente para equacionar as diversas
facetas da pobreza como dficits habitacionais, falta
de creches, servios de sade deficientes, carncia
de gua potvel e esgoto. No conjunto, as polticas
sociais perdem sinergia ao ignorar as possibilidades
de trabalhar de forma articulada, o que seria desejvel num sistema bem estruturado de proteo social.
O vnculo que o Programa Bolsa Famlia tem com as
reas da sade, educao e assistncia social que
se formaliza com as condicionalidades no tem se
traduzido num sistema de informaes que permitam retratar a condio de vulnerabilidade das famlias brasileiras a ele vinculadas. O pas carece, por
exemplo, de um banco de dados amplo, que poderia
ser alimentado por cada rea visando planejar polticas articuladas intersetorialmente.

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impossvel ignorar, at por razes morais e humanas, o impacto que programas especficos de combate fome e pobreza tenham tido sobre as famlias que recebem esses recursos. Sem dvida o alvio
pobreza imediata o maior trunfo do PBF.
O que se questiona neste artigo o fato desses
programas sociais no terem sido acompanhados de
mudanas estruturais nos sistemas de proteo social,
mudanas que pudessem resistir possveis alternncias
partidrias na gesto das polticas pblicas.
De modo mais especfico, uma dupla herana
que a gesto Lula poderia ter evitado se refere
diluio de responsabilidades no que tange proteo social e o consequente fortalecimento dos frgeis mecanismos de proteo pblicos. A primeira
meno feita s responsabilidades que deveriam
ser do Estado, mas que tm sido gradualmente repassadas aos indivduos ou s famlias. E sobre isso
no se fala aqui, necessariamente, de caminhar na
direo de um Estado socialista e centralizador, mas
de um Estado que pudesse adaptar realidade brasileira experincias bem sucedidas de proteo social de pases como Canad, Frana ou dos pases
escandinavos. E exatamente a partir da experincia desses pases que polticas pblicas especficas
(como assistncia social, sade ou educao) poderiam ter se consolidado como polticas pblicas
de excelncia e a sociedade a modo de um
corporativismo social passado a defend-las como
direitos universais.

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em: 18 ago. 2010.

1 Estas ideias fazem parte de uma discusso mais ampla, que

vem sendo desenvolvida pela segunda autora em tese de
doutoramento sobre a proteo social que as polticas de
sade proporcionam para famlias vulnerveis com
monoparentalidade feminina.
2 Conferir, entre outros, Silva,Yazbek e Giovanni (2004); Vianna
(2005); Mauriel (2008); Marques e Mendes (2005).
3 Ver, por exemplo,Vaitsman,Andrade e Farias (2009);Vaitsman,
Rodrigues e Paes-Sousa, (2006).
4 Uma anlise detalhada dessa evoluo pode ser vista em
Fagnani (2005); Behring (2003) e Yazbek (2008).
5 Para uma anlise comparativa das concepes de polticas
sociais e das estratgias de superao da pobreza do Banco
Mundial, da CEPAL e do PNUD/BID, ver Simionatto e
Nogueira (2001).
6 Ver por exemplo o debate entre Reddy (2008) e Ravalion
(2008), ambos do Banco Mundial.
7 Para Sen (2000, p. 92), A escassez de renda [...] no uma
ideia tola, pois a renda tem enorme influncia sobre o que
podemos ou no podemos fazer. A inadequao de renda
frequentemente a causa principal de privaes, que
normalmente associamos pobreza, como a fome individual
e a fome coletiva.
8 Termo usado por Esping-Andersen (1991) para se referir
dependncia do mercado para obter um servio. A
desmercadorizao ocorre quando a prestao de servio
vista como uma questo de direito.
9 So condicionalidades do PBF, na rea da Educao:
frequncia escolar mnima; na rea da Sade:
acompanhamento do calendrio vacinal e do crescimento e
desenvolvimento para crianas menores de 7 anos; e prnatal das gestantes e acompanhamento das nutrizes; na rea
da Assistncia Social: frequncia a servios socioeducativos
para crianas e adolescentes em risco ou retirados do trabalho
infantil (CAIXA, 2010).
10 Ver ao respeito Cunha (2009).
11 O processo se daria em dois momentos: no primeiro, o governo
encaminharia ao Congresso um anteprojeto para a
transformao em lei de alguns programas sociais criados

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por portaria ou decreto (como Territrios da Cidadania,

Programa de Aquisio de Alimentos ou Farmcia Popular)
aos quais, num segundo momento, somar-se-iam queles j
convertidos em lei (como o Bolsa Famlia) e se transformariam
numa grande lei (a CLS) (LYRA, 2010).
12 Nesse sentido, destaque pode ser dado ao trabalho
executado na rea da Sade pela Pastoral da Criana, cujas
atividades em muito se assemelham s desenvolvidas pela
Estratgia Sade da Famlia, do Ministrio da Sade, sem, no
entanto, trabalhar de modo conjunto.

Mrcia Grisotti
grisotti@fastlane.com.br
Doutorado em Sociologia pela Universidade de So
Paulo
Professora adjunta no Departamento de Sociologia e
Cincia Poltica da Universidade Federal de Santa
Catarina (UFSC)
Carmen Rosario Ortiz G. Gelinski
carmeng@cse.ufsc.br
Doutoranda em Sociologia Poltica na Universidade
Federal de Santa Catarina (UFSC).
Orientadora: Profa. Dra. Mrcia Grisotti
Professora adjunta no Departamento de Cincias
Econmicas da Universidade Federal de Santa
Catarina (UFSC)
UFSC-CFH Programa de Ps-Graduao em
Sociologia Poltica
Campus Universitrio Reitor Joo David Ferreira
Lima
Bairro Trindade
Florianpolis Santa Catarina
CEP: 88040-970

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