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focalizacin compulsiva
INDICE
INTRODUCCIN
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II.1
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II.2
El capitalismo oligrquico
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II.3
El estado regulador-interventor
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II.4
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Introduccin
El objetivo del presente trabajo es el de presentar a travs de un recorrido histrico por las
distintas etapas de desarrollo del Estado-Nacin argentino las concepciones imperantes sobre
la cuestin social y consecuentemente, mostrar el sistema de polticas sociales desarrollado a
partir de la concepcin anterior. La matriz analtica que gua el mencionado recorrido se
asienta en la idea central de que cada sociedad determina la forma de resolucin de sus
problemas a partir de una concepcin hegemnica que en un perodo dado se encarga de
reconocer, entender y explicar esos problemas. Es decir, a partir de la manera en que cada
sociedad reconoce y entiende la cuestin social se desarrolla un marco explicativo que sienta
las bases a partir de las cuales se estructuran las instituciones y las prcticas destinadas a
intervenir sobre las situaciones problemas reconocidas.
El otro elemento central de nuestra matriz analtica es la concepcin de poltica social
desarrollada en el punto. En este trabajamos sobre la nocin de poltica social teniendo
especial cuidado en reconocer el limitado campo de la planificacin estatal en el marco de los
atributos definitorios de la sociedad capitalista. Asimismo, permea la construccin de este
concepto la idea central mencionada de que las construcciones simblicas hegemnicas
imperantes en una sociedad determinada en un momento determinado determinarn la forma
de explicar y resolver los problemas reconocidos a partir de aquella construccin.
Esta toma de posicin terica nos determina la forma adoptada para el desarrollo
posterior del trabajo. Presentaremos a travs del mismo un anlisis histrico referenciado en la
realidad argentina las distintas formas concretas que han adoptado las polticas pblicas
sociales desde mediados del siglo pasado hasta la actualidad. Nuestra creencia es que
debemos entender y explicar el despliegue concreto en cada etapa histrica de las nociones
tericas esbozadas para concluir con el proceso de desentraamiento de los procesos por
estas definidas.
Con el mismo sentido es que no entendemos estos procesos sino como acciones
particulares que forman parte de las acciones globales de una especfica estructura estatal
determinada/determinando la concreta relacin estado-sociedad-mercado en un momento
histrico dado. Por estas razones es que en las etapas del desarrollo argentino que
definiremos nos detendremos a observar la estructura, organizacin y relaciones que presente
la trada mencionada (estado-sociedad-mercado).
A partir de esta primera observacin, pondremos nfasis en el entendimiento de las
formas adoptadas por la poltica social ya que no podemos entenderla y explicarla en un
periodo dado sin tener en cuenta los elementos centrales definitorios de la estructura
socioeconmica y del estado.
Debido a que las polticas sociales en la Argentina tomaron forma a partir de la
segunda mitad del presente siglo en el marco del estado regulador-interventor y que las
nuevas formas de implementacin de las mismas aparecen a partir de la crisis sufrida por
aquel desde principios de los aos ochenta pondremos nfasis en el desarrollo de los puntos
y.
Finalmente en el punto mostraremos las caractersticas y elementos de las nuevas
formas de implementacin de las polticas sociales que nos permiten afirmar que stas
recomendaciones actuales ocultan, en sus objetivos de eficiencia y racionalizacin, un retiro
de la participacin estatal vehiculizado en una importante cantidad de nuevos requisitos y
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aportes que se le exigen a los potenciales beneficiarios de la poltica. En este punto, haremos
breve referencia a los conceptos de capital social y empoderamiento intentando presentar
nuestra posicin de que vienen a reemplazar las concepciones noventistas que
enmascararon el retiro de la responsabilidad estatal en la resolucin de la cuestin social.
Consideramos que una primera tarea a realizar es clarificar que cuando se habla de las
polticas sociales estamos haciendo referencia a dos tipos de fenmenos. Por un lado estn
las acciones concretas que el estado realiza en las denominadas reas sociales y por el otro
est toda la gama de discursos, producidos desde los mbitos acadmico, tcnico o poltico,
que pretenden dar cuenta respecto a los objetivos y formas que toman y/o debieran tomar
esas acciones estatales.
Si privilegiamos el anlisis del primer tipo de fenmenos nos detendremos a observar
las concretas formaciones histricas que han asumido las polticas sociales a lo largo de la
historia de un pas. Es evidente que para poder realizar esta tarea debemos tener previamente
definidas las reas sociales, para de esta manera poder analizar las polticas que en ellas se
implementaron e implementan.
Si optamos por analizar la produccin acadmica o las menciones que al tema de las
polticas sociales hay en los discursos polticos, nos encontraremos imbudos en discusiones
ms tericas respecto al qu persiguen las polticas sociales y cmo deberan hacerlo.
Aparecer entonces, el tema de la pobreza, del bienestar, de la solidaridad, de la
responsabilidad social, en definitiva, de la equidad. Discutiremos entonces si la poltica social
tiene instrumentos para garantizar (o tender) a la equidad social; si esta es tarea de la poltica
econmica y le queda a la poltica social la tarea compensatoria de los efectos indeseados de
aquella; si debe la poltica social proponerse la formacin de capital humano adaptado a las
nuevas condiciones productivas de la sociedad; si concebimos la poltica social como parte
integral de las polticas pblicas, y por lo tanto, imposible de analizar aisladamente; o por el
contrario, adherimos al anlisis parcializado de los diferentes sectores sociales.
A nuestro juicio, resulta evidente que la tarea no consiste en optar por uno de los dos
caminos evitando el otro, sino que, por el contrario, el anlisis del fenmeno debe ser integral.
Es decir, debemos discutir qu son (fueron) las polticas sociales y qu persiguen
(persiguieron), al mismo tiempo que enriquecemos el anlisis con las concretas formas
adoptadas por stas en cada etapa histrica.
Y esto porque es imposible intentar conceptualizar el fenmeno de las polticas
sociales desligado del tipo de estado en que se producen (producan) y del modelo de
crecimiento existente (adoptado) en una sociedad en un momento determinado. El anlisis
histrico concreto no slo nos permitir especificar las conceptualizaciones del fenmeno sino
que las determinar notablemente, debido a que en cada etapa histrica, cada sociedad define
con precisin los umbrales mnimos por debajo de los cuales un sujeto puede hacerse
acreedor de una prestacin estatal. Define, adems, el contenido, la cantidad, la forma y el
origen del financiamiento de esta prestacin. E incluso, como lo veremos en los orgenes de
las polticas sociales en el siglo pasado, la existencia o no de "lo social" como problema a
resolver.
En definitiva, la existencia o no de un fenmeno llamado poltica social o polticas
sociales est profundamente determinado por el tipo de estado presente en la sociedad
estudiada y por lo tanto, por el modelo de crecimiento adoptado en esa sociedad en el perodo
analizado.
Estas apreciaciones no significan que neguemos la posibilidad de realizar un estudio
analtico respeto al fenmeno que nos permita producir comparaciones y juicios crticos. Todo
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lo contrario, simplemente queremos hacer notar que la naturaleza del fenmeno de las
polticas sociales hace imposible un anlisis serio del mismo sin las referencias que hemos
mencionado. Su naturaleza de accin estatal lo imbuye de toda la problemtica sobre el
estado y sus formas de accin; y sus objetivos de bienestar social se ven entrecruzados por
las discusiones respecto a la equidad y la pobreza. Solamente despus de este
referenciamiento se puede realizar la tarea de comparacin entre las distintas experiencias
histricas y la tarea de critica y reformulacin.
Ahora bien, impide esta complejidad del fenmeno encontrar sus especificidades y
presentarlo, a los efectos analticos, diseccionado del resto de los hechos que lo determinan?
Creemos que no. Es posible la tarea de encontrar elementos propios que permitiran definir a
qu llamamos polticas sociales y, ms all de las determinaciones histricas, separarlas y
analizarlas en su especificidad. Es posible en la medida que no olvidemos que analizamos, no
un sector previamente delimitado de la realidad, sino que nuestra particular mirada terica
privilegia ciertos aspectos, relaciones y estructuras para construir el objeto de anlisis. "Objeto
terico" 1 producido desde el discurso y no impuesto empricamente por lo real.
Las apreciaciones y salvedades introducidas se ven reforzadas al momento en que nos
dirigimos a intentar esta diseccin y caracterizacin del fenmeno. No hay una amplia
coincidencia en la bibliografa consultada respecto a la denominacin del mismo. Algunos
autores hablan de "las acciones estatales que tienen como misin garantizar el bienestar" 2 y
otros de "planificacin social"
Creemos que, a partir del anlisis de la bibliografa de los expertos en la materia y de la
observacin emprica, estamos en condiciones de presentar los elementos que caracterizan al
fenmeno y permiten la construccin del "objeto terico" denominado polticas sociales.
El primer elemento definitorio es que resultan ser actividades estatales. Es decir,
regulacin, intervencin o accin del estado. Esta caracterstica es compartida con el resto de
las polticas pblicas. Supone la aceptacin de la plausibilidad de la intervencin estatal
(veremos que la concepcin liberal sobre el estado en las primeras pocas del capitalismo
industrial planteaba la no existencia del estado o la mayor prescindencia posible de sus
intervenciones).
El segundo elemento importante es que estas acciones se traducen en la regulacin,
provisin o disposicin por parte del estado de ciertos bienes y/o servicios. Lo entendemos as
an cuando el estado no realice concretamente la provisin y lo haga a travs de otras
instituciones no estatales, debido a que esta modalidad basa su existencia en una decisin
estatal.
El tercer elemento es que estos bienes y/o servicios se pueden disponer para toda la
sociedad, para ciertos grupos caracterizados previamente o para ciertos individuos calificados
con antelacin. La definicin de quines son los receptores de estas acciones estatales (la
"poblacin objetivo" de hoy) se encuentra ntimamente relacionada con (determinada por) con
el cuarto elemento que caracteriza al fenmeno.
Este es uno de los ms importantes y definitorios. Se refiere a cul es el objetivo de las
polticas sociales. Esto es, producir una mejora en la distribucin original del ingreso en una
sociedad; reducir los niveles de pobreza existentes; capacitar recursos humanos para la
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La cuestin social puede caracterizarse por la inquietud acerca de la capacidad para mantener la
cohesin social en una sociedad, CASTEL, Robert (1997); pgina 29.
GRASSI, Estela (2001); pgina 3.
lugar, ante un riguroso anlisis histrico concreto comienzan a reducirse los ejemplo de
poltica social en el sentido "puro" de seguridad social (en este sentido sera difcil ubicar a la
salud, la cual presenta un comportamiento dual en cuanto a su fuente de financiamiento al
analizar la experiencia real); en segundo lugar, no podra afirmarse, tambin luego de realizar
el anlisis histrico concreto, que en las polticas clsicas caracterizadas como "seguro social"
no hayan existido transferencias estatales - ms all de las fuentes originales de
financiamiento - para sostenerlas; y, por ltimo, adherir a esta clasificacin nos remite a dos
tipos de cuestiones que creemos no permiten la construccin del campo conceptual en los
trminos definidos.
Por un lado, esta definicin a partir de la fuente de financiamiento nos remite a toda la
problemtica de la estructura impositiva presente en la economa nacional en un momento
determinado, problemtica que tambin tiene que ver con definiciones societales pero en otro
registro de fenmenos estatales; y, estrechamente ligado a lo anterior, nos remite a toda la
temtica de las transferencias. Es decir, al problema de determinar si cuando el estado gasta
recursos en la provisin de bienes y servicios sociales est realizando una transferencia desde
los sectores ms favorecidos en la distribucin del ingreso de la sociedad a los menos
favorecidos. Consideramos que los ejercicios a realizar para determinar si realmente existe
una transferencia neta entre diferentes sectores sociales en la implementacin de polticas
sociales corresponden al espacio de la poltica econmica.
No queremos definir las polticas sociales desde los procesos de identificacin del
gasto social, sino que pretendemos presentar las caractersticas que permiten, en el
desmembramiento analtico del resto de las polticas pblicas, entender sus objetivos,
procedimientos y funciones.
Es con esta intencin que presentamos la definicin conceptual y con la que, en los
distintos momentos histricos del desarrollo argentino, analizaremos las polticas pblicas
intentando mostrar las caractersticas y funciones de las polticas sociales.
1853 hasta comienzos de 1880 coincidiendo con la forma histrica denominada por
Graciarena como "Estados nacionales emergentes de las luchas emancipadoras" 8 y con "la
consolidacin del capitalismo como orden social predominante" 9 .
En l comienza a estructurarse el Estado-Nacin argentino principalmente a partir de la
sancin de la Constitucin Nacional de 1853. An cuando, como seala Graciarena 10 , es la
idea de Nacin la que se fortalece frente a un Estado dbil que demor varios aos en
institucionalizarse. 11 Esta Constitucin estableci para el gobierno argentino la forma
representativa, republicana y federal, haciendo esto ltimo aspecto referencia
fundamentalmente, a una forma de estado. En este sentido existen en la Argentina tres niveles
de gobierno, estructurando los dos primeros la forma de estado federal: el poder federal
nacional; las provincias (14 en un principio en 1853, 23 actualmente); y los municipios, los que
se estructuran diferentemente segn cada provincia.
Desde el punto de vista econmico en este perodo comienza a perfilarse la
especializacin del pas en la exportacin de productos no elaborados o primarios que lo
incorporan al nuevo sistema econmico internacional emergido a partir de la Revolucin
Industrial a lo largo del siglo XIX. 12 De todas maneras este perfil de "periferia exportadora de
productos primarios" 13 se concreta y estructura definitivamente en las tres ltimas dcadas de
este siglo.
Debemos recordar que en las primeras etapas del capitalismo industrial en los pases
centrales el liberalismo plantea la nocin del no intervencionismo estatal llevado a su extremo.
Es por esto que el tratamiento del problema de la pobreza se hace con el mismo sentido y
metodologa con que se trataba a sus antecesores, el pordiosero y el mendigo: una dosis
combinada de represin, encierro y ddiva, segn el caso que se trate, es lo necesario cuando
"la pobreza puede ser imputada a los vicios del individuo". 14 La caracterstica central de estas
prcticas es que contienen una racionalidad negativa, no se reciben por haber adquirido un
derecho, sino que son producto de la voluntad y compasin del que la entrega. Un segundo
aspecto que caracteriza el Socorro a los Pobres durante este perodo es la firme voluntad de
diferenciar a los pobres desvalidos, que merecan la virtud de la limosna y la atencin oficial,
de los denominados pobres vlidos para el trabajo. Para estos ltimos tan slo la
incorporacin al trabajo es considerado un medio aceptable de resolver sus necesidades 15
Sin embargo, con el incremento del pauperismo este se transforma en un problema
social donde los ciudadanos libres que venden su fuerza de trabajo en el mercado se
convierten en la poblacin objeto de las intervenciones. En el mismo movimiento, de filantropa
a derecho social, es el estado el que se va haciendo cargo de las nuevas acciones que
enfrentan la problemtica. El desarrollo de la sociedad industrial y el pauperismo imprimen una
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nueva racionalidad a la accin social del estado. De la poltica represiva se pasa a una poltica
productiva. En este sentido, toma cuerpo nuestra idea central de que la decisin de la
intervencin estatal est determinada por la concepcin explicativa de la realidad social del
momento y del grado de conflictividad y cuestionamiento del orden social esta realidad social
problematizada alcance. Es decir, la afliccin de un grupo social no es por s un problema
social a menos que sea constituida como tal, por la accin eficaz de sujetos interesados de
distintas maneras en imponer un tal estado de cosas (perjudicial desde algn punto de
vista), como una situacin problemtica para la sociedad en su conjunto. O porque las
condiciones de tal afliccin tienen ya una significacin social tal, que cuestionan la
legitimidad del sistema institucional por s mismas. En tal caso, la disputa es por los trminos
en que se imponen y el contexto en el cual se las define y enmarcan las soluciones 16 O
sea, a partir del reconocimiento de la problemtica y de la decisin de intervencin
comienzan a operar las formas explicativas, las instituciones y los modos de intervencin.
En nuestro pas, siguiendo con la lgica del proceso descripto encontramos en este
perodo "la institucin de la beneficencia pblica en Buenos Aires, creada mediante decreto del
gobierno de la provincia en 1823" 17 hacindose cargo de la atencin hospitalaria y del asilo de
indigentes. Previamente, en los momentos finales del perodo colonial, en la ciudad, pobres y
mendigos solan ser destinatarios de algunos mendrugos de pan afuera de las iglesias. Los
pobres vergonzantes gozaban de un mayor status, es decir, pertenecan a la denominada
gente decente y las organizaciones asistenciales o la Iglesia misma se ocupaban de sus
graves carencias 18
Sin embargo, la intermitencia y escasa centralidad son caractersticas adicionales de
estas acciones. Nos encontramos en un momento histrico en el que podemos observar el
punto de inflexin entre las dos lgicas descriptas anteriormente. La lgica negativa del
encierro y la exclusin va dando paso a la lgica positiva del reconocimiento al derecho a la
prestacin - expresado en la preocupacin planteada en la Constitucin Nacional de 1853 que
en su Artculo 5 reconoce a las provincias la facultad y obligacin de asegurar la educacin
primaria en su territorio -. La filantropa va a dar paso hacia fines del perodo a las acciones
regulares del estado.
Desde el punto de vista de la herramienta conceptual definida, no existen claramente
en esta etapa regulaciones o acciones estatales clasificables como sociales ya que no existe
reconocimiento de responsabilidad social respecto a alguna situacin indeseada que afecte a
grupos o individuos. Por lo tanto, la definicin societal de las situaciones indeseadas presenta
la raigambre medieval en la cual se deposita la explicacin de la problemtica en las
caractersticas particulares de los individuos afectados. La Sociedad de Beneficencia resuma
de ese modo un plano de colaboracin entre la sociedad emergente del proceso revolucionario
representado por las damas de elite y un incipiente Estado cuyas dimensiones y competencias
municipales, provinciales y nacionales no estaban claramente definidas y delimitadas 19
Asistiremos hacia el final de esta etapa de la historia argentina a la superposicin de
ambos procesos caracterizando el comienzo del fenmeno de las polticas pblicas sociales.
Pero habr que esperar al prximo perodo para que podamos encontrar la consolidacin
definitiva de las acciones estatales en materia social.
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y/o represivo a indigentes y menesterosos del siglo pasado. Hay algo que tambin las
diferencia notablemente: las segundas son realizadas en forma compartida por instituciones
privadas y el estado; en las primeras la preeminencia estatal es casi total.
Observamos entonces, que con la instalacin en el pas de la denominada "cuestin
social" se produce el quiebre definitivo entre la lgica asistencialista (en donde el asistido no
tiene derechos sino que prima la buena voluntad del benefactor) y la lgica del derecho social
(en donde por el solo hecho de ser ciudadano se tiene el derecho a recibir ciertas prestaciones
sociales).
Este es un cambio radical en que el estado asume la responsabilidad de resolver los
problemas de la sociedad en el rea social. Independientemente de que las intervenciones que
se decidan y ejecuten para paliar o suprimir los problemas detectados las ejerza el propio
estado, instituciones privadas u organizaciones civiles, o el estado en forma mixta con alguna
de stas.
Con la instalacin definitiva de la sociedad capitalista industrial la sociedad reclama y
espera recibir del estado aquellas prestaciones sociales bsicas que le permitan tener un nivel
de vida mnimo establecido por esa sociedad en un momento determinado.
En 1880 se crea el Departamento Nacional de Higiene constituyendo el comienzo de
las polticas sanitarias estatales. "Comienza de esta forma a perfilarse una tendencia
destinada a centralizar la poltica de salud y darle carcter nacional". 23 La Ley Orgnica del
Departamento Nacional de Higiene de 1891 completa este cuadro con regulaciones en materia
de higiene y salud pblica. Estas primeras prcticas en el campo de la salud por parte del
estado se limitaban a la Ciudad de Buenos Aires. La relacin con las provincias era dbil y la
administracin sanitaria nacional no tena jurisdiccin sobre ellas 24 En stas el mutualismo
ocupaba un lugar preponderante en cuanto a la atencin mdica. En definitiva, son las
primeras acciones normativas y de corte higienista que el estado argentino encara. 25 26
Respecto a la poltica de educacin, de 1884 es la Ley 1.420 que instaura el Sistema
Nacional de Educacin por el que se consagra la educacin laica, gratuita y obligatoria y en
1905 la denominada Ley Lainez faculta al Poder Ejecutivo a instalar escuelas en todo el
territorio nacional a pedido de las provincias 27 . Producindose, de esta manera la expansin
del sistema educativo, una de cuyas caractersticas fue el carcter fuertemente centralizador. 28
An cuando el Banco Hipotecario Nacional fue creado en 1886 no hubo por dcadas
una poltica estatal que planificara la problemtica en vivienda. Hay que esperar la llegada del
gobierno peronista para encontrar una poltica sistemtica y masiva en el reas.
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Creemos importante mencionar que acordamos con ciertos autores 44 en cuanto que la
poltica social instaurada por los gobiernos peronistas, si bien era fundamentada por discursos
de corte universalista -en el sentido del acceso a los bienes y servicios ofertados-, en la
prctica gener estructuras que privilegiaron el status ocupacional por sobre la condicin de
ciudadano a la hora de recibir los beneficios. La matriz poltica y econmica que perme la
construccin y maduracin del Estado de Bienestar argentino, no se explica ni por la
cohabitacin entre partidos polticos competitivos y polticas econmicas keynesianas al
estilo de las socialdemocracias europeas ni tampoco como un juego de presin de fuerzas
sociales organizadas alrededor de reivindicaciones de clase. Mas bien aparece como una
compleja telaraa donde se fueron agregando en forma anrquica las negociaciones entre el
poder poltico de turno y los diferentes grupos corporativos.. 45
De cualquier manera, este sistema de polticas sociales que emerge de la
administracin peronista y se consolida en las dos dcadas posteriores era coherente con el
tipo de estado y con el tipo de polticas pblicas inherentes al modelo de desarrollo socioeconmico. La lgica intervencionista estatal imprimi a todas las acciones pblicas un
contenido particular. La pretensin de planificarlo todo y hasta el ltimo detalle no conllev el
mismo esfuerzo en determinar el grado de cumplimiento de lo planificado (nulo o escaso en la
mayora de los casos). En el ejemplo de las intervenciones pblicas sociales, stas fueron
transformndose en estructuras burocrticas que se limitaban a repetir acciones realizadas en
perodos anteriores sin la mnima evaluacin del desarrollo de las mismas. Es probable que la
disponibilidad de recursos hiciera que importara poco la efectividad del gasto.
Sin embargo, an cuando compartimos algunas de las crticas planteadas por los
expertos 46 , creemos que estas particulares intervenciones deben ser entendidas como
pertenecientes a una estructura estatal con una lgica de funcionamiento distinta a la actual.
Por esto no compartimos el adjetivo de "irracionales" que se desprende de algunos trabajos
como forma de calificacin de estas polticas. Irracionalidad respecto a qu? a la lgica actual
del modelo imperante, pero no irracional respecto a la lgica de funcionamiento del estado en
la poca. Por otro lado, si vamos a comparar procesos, debemos reconocer que durante el
perodo que tanto se critica se dieron grandes inversiones en capital fsico (escuelas,
hospitales, centros comunitarios, viviendas, etc.) que son impensables en la actualidad. 47 Esto
no significa desconocer que el pobre desempeo de las instituciones estatales a cargo de la
poltica social durante la posguerra, ms all de los xitos parciales en promover ciertos
niveles de integracin social, no puede vincularse exclusivamente con las dificultades que
enfrent el pas en esos aos para insertarse plenamente en un camino de crecimiento
econmico que respaldara las polticas de bienestar social. Buena parte de las deficiencias se
asocian con la ineficacia de los organismos del Estado, derivada de la superposicin de
instancias de decisin, la baja calificacin tcnica de su personal, la coexistencia de diferentes
propuestas de organizacin y distribucin de poder para cada una de las reas involucradas,
y la consiguiente falta de homogeneidad, consistencia y capacidad de implementacin de
polticas definidas. 48
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El sistema de polticas sociales de este etapa intent ser superado en los noventa con
distintas recomendaciones centrales que, a nuestro juicio, enmascaran el retiro y
responsabilidad del estado en la solucin de la cuestin social y que no dieron cuenta de las
ineficiencias estatales descriptas. Retiro y deslindamiento de responsabilidades que son
aceptados aconflictivamente en el marco de la cultura posmoderna 49 .
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Hemos desarrollado estas ideas en otro trabajo en el que relacionamos el clima cultural posmoderno y la
aceptacin acrtica del desmantelamiento del Estado de Bienestar en Argentina.
Tal fue la magnitud de la crisis que la CEPAL acu el trmino "dcada perdida" para ilustrar la magnitud
del retroceso en materia de desarrollo que sufrieron los pases de Amrica Latina y el Caribe en los aos
ochenta debido a la naturaleza profundamente regresiva del ajuste producido.
Como bien ha sealado Carlos Vilas, contrariamente a la opinin convencional que ve en el Consenso
de Washington un conjunto de recomendaciones econmicas, la mayora de sus prescripciones fue de
naturaleza poltica y, de hecho, tuvo como efecto una verdadera reforma poltica del Estado, en cuanto
redefinicin de la gravitacin institucional de los objetivos, metas, intereses y aspiraciones de unos
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III: Nuevas formas de implementacin de las polticas sociales o retiro del estado?
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Descontamos que hay acuerdo respecto a reconocer la magnitud del ajuste fiscal y, por lo tanto, los fuertes
recortes en la inversin pblica y el gasto social desde los 80 a esta parte, como lo sostienen los principales
organismos internacionales: CEPAL; "Panorama Social de Amrica Latina y el Caribe. Edicin 1991";
BANCO MUNDIAL; "Informe sobre el desarrollo mundial 1990".
CATENAZZI, Andrea (1995); pgina 7.
REPPETO, F. y J. MORO (2004); pgina 173.
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En 2001 el 43% de la poblacin de Amrica Latina se encontraba por debajo de la lnea de pobreza y el
18% por debajo de la lnea de indigencia (CEPAL: 2002;14).
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Estos proyectos se encuentran enmarcados en una nueva institucionalidad imperante desde principios
de los 90 que son los Fondos de Desarrollo o Inversin Social. Los Fondos son recursos concursables
por distintos tipos de proyectos (promocin de microemprendimientos, de pequeos agricultores, etc.)
que funcionan, en algunos aspectos, al margen de la burocracia estatal (GODOY y RANGEL: 1998).
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Conclusiones
Hemos intentado mostrar a lo largo del trabajo que no es posible analizar y explicar a
las polticas sociales desligadas del tipo de estado y del modelo socioeconmico imperante en
la sociedad.
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Para esto elaboramos una conceptualizacin sobre las mismas que nos permiti
detectarlas y entenderlas en las distintas etapas del desarrollo socioeconmico argentino. En
este sentido, hemos puesto nfasis dos etapas: la del estado regulador-interventor y la
presente con la crisis de este modelo y las distintas oleadas de recomendaciones de reforma.
Esto porque nos interesaba marcar algunas cuestiones que no son tenidas en cuenta en la
mayora de los anlisis sobre el fenmeno de las polticas sociales de la actualidad.
En primer lugar, se critica las formas de actuar del pasado sin contextualizarlas en el
tipo de estado y el modelo econmico en el que estaban insertas. Se produce entonces una
"demonizacin" de las mismas,
y al mismo tiempo, una "naturalizacin" de las
recomendaciones presentes exponenciando sus virtudes. Nos parece necesario repetirlo, no
puede entenderse a las polticas pblicas sociales sin referenciarlas al tipo de estado y a las
caractersticas del modelo de desarrollo imperante en la sociedad al cual ste ltimo es
funcional. Las polticas estatales no pueden ir ms all de los atributos definitorios de la
sociedad capitalista, y por lo tanto, los distintos modelos de acumulacin imperantes las
determinan en sus formas y alcances.
En segundo lugar, encontramos que hay una idealizacin de los alcances y virtudes de
los nuevos instrumentos recomendados para mejorar la implementacin de las polticas
sociales. En el sentido que muchas de sus potencialidades suponen condiciones sociales e
institucionales inexistentes o inmaduras para que aquellas se cumplan. Basta mencionar el
tema de la participacin de los beneficiarios en el diseo y evaluacin de las polticas que
supone la existencia de procesos maduros de organizacin y participacin comunitaria que no
existen en la actualidad. O el supuesto de la existencia de instituciones pblicas o privadas con
capacidad en recursos humanos y tcnicos como para ser gestores e intermediarios de las
demandas sociales frente a las nuevas formas de financiamiento que choca con la realidad del
ajuste y achicamiento de las instituciones locales y provinciales.
Y, en tercero, no se reconoce que bajo los supuestos objetivos de racionalizacin y
eficiencia, se estn ocultando el retiro del estado como responsable de ciertas prestaciones
sociales de cantidad y calidad definidas. La nueva cantidad de requisitos que debe contar el
potencial beneficiario para acceder a la prestacin o servicio social es una forma velada del
retiro del estado. No basta con poseer las caractersticas o necesidades o estar afectado por
las situaciones definidas socialmente como indeseadas y plausibles de intervencin estatal,
hay que aportar recursos monetarios, horas de trabajo, contar con organizaciones y disear
las soluciones traduciendo las necesidades al lenguaje de los proyectos. Mediados por
instituciones en crisis, sin recursos humanos capacitados y en el marco de la aparicin de
problemas sociales de una magnitud impensada como la desocupacin y la exclusin social.
Ocultamiento que puede visualizarse a nuestro juicio en la puesta en escena de nuevos
conceptos empoderamiento, capital social, gestin del riesgo social que continan
presentando una visin economicista culpabilizante de la pobreza.
Bibliografa
ACUA, Carlos (2001); Notas sobre los riesgos sociopolticos que enfrentan procesos de
empoderamiento y desarrollo inclusivo (con algunas recomendaciones), trabajo presentado
al Taller Internacional sobre Participacin y Empoderamiento para un Desarrollo Inclusivo,
Lima, Per.
26
AGUILO, Juan Carlos (1996); Nuevas formas de accin de las polticas sociales en el clima
cultural posmoderno: racionalizacin o deslindamiento de responsabilidades, Mendoza,
Argentina, indito.
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situacin actual y perspectivas, Documento utilizado en el Seminario del mismo nombre,
PNUD-Fac. de Ciencias Polticas y Sociales, UNC, Mendoza, Argentina.
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