BAB I

PENDAHULUAN
1.1

Latar Belakang
Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai

selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan
penganggaran adalah proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran. Menurut
National Committee on Governmental Accounting (NCGA), saat ini Governmental
Accounting Standarts Board (GASB), definisi anggaran (budget) adalah rencana operasi
keuangan, yang mencakup estimasi pengeluaran yang diusulkan, dan sumber pendapatan
yang diharapkan untuk membiayainya dalam periode waktu tertentu.
Dalam organisasi sektor publik, penganggaran merupakan suatu proses politik.
Pada sektor swasta, anggaran merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup
untuk publik, sebaliknya pada sektor publik anggaran justru harus diinformasikan kepada
publik untuk dikritik, didiskusikan, dan diberi masukan.
Perencanaan dalam menyiapkan anggaran sangatlah penting. Bagaimanapun juga
jelas mengungkapkan apa yang akan dilakukan dimasa mendatang. Pemikiran strategis
disetiap organisasi adalah proses dimana manajemen berfikir tentang pengintegrasian
aktivitas organisasional ke arah tujuan yang beroerientasi kesasaran masa mendatang.
Semakin bergejolak lingkungan pasar, teknologi atau ekonomi eksternal, manajemen akan
didorong untuk menyusun stategi. Pemikiran strategis manajemen, direalisasi dalam
berbagai perencanaan, dan proses integrasi keseluruhan ini didukung prosedur
penganggaran organisasi.
Anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan, yaitu karena anggaran
merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan sosial-ekonomi, menjamin
kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat, anggaran juga diperlukan
karena adanya masalah keterbatasan sumber daya sedangkan keinginan masyarakat yang
tak terbatas dan terus berkembang, dan anggaran juga diperlukan untuk menyakinkan
bahwa pemerintah telah bertanggung jawab terhadap rakyat.
Pada dasarnya terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan
penyusunan anggaran sektor publik. Secara garis besar terdapat dua pendekatan utama

yang memiliki perbedaan mendasar. Kedua pendekatan tersebut adalah anggaran

tradisional atau anggaran konvensional dan pendekatan baru yang sering dikenal dengan
pendekatan New Public Management.
1.2

Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang yang telah dikemukakan di atas, maka masalah yang

dapat dirumuskan yaitu:

1) Bagaimana perkembangan Anggaran Sektor Publik?
2) Apa saja jenis-jenis Anggaran Sektor Publik?
3) Apa saja perubahan dalam pendekatan anggaran?
1.3

Tujuan
Berdasarkan rumusan masalah yang telah dikemukakan di atas, maka penulis

merangkum beberapa tujuan penulisan yaitu untuk:

1) Untuk menjelaskan mengenai perkembangan Anggaran Sektor Publik.
2) Untuk mendefinisikan jenis-jenis Anggaran Sektor Publik.
3) Untuk menjelaskan perubahan dalam pendekatan anggaran.

BAB II
PEMBAHASAN

2.1

Perkembangan Anggaran Sektor Publik

Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah menjadi instrumen

kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi. Hal
tersebut terutama tecermin pada komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung
merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan. Anggaran sebagai
alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat
digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi perencanaan dan pengawasan dapat
berjalan dengan baik, maka sistem anggaran serta pencatatan atas penerimaan dan
pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis.
Sebuah sebagai sistem, perencanaan anggaran sektor publik telah mengalami
banyak perkembangan. Sistem perencanaan anggaran publik berkembang dan berubah
sesuai dengan dinamika perkembangan manajemen sektor publik dan perkembangan
tuntutan yang muncul di masyarakat. Pada dasarnya terdapat beberapa janis pendekatan
dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor publik. Secara garis besar terdapat
dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar. Kedua pendekatan tersebut
adalah: (a) Anggaran tradisional atau anggaran konvensional; dan (b) Pendekatan baru
yang sering dikenal dengan pendekatan New Public Management.
2.2 Jenis Jenis Anggaran Sektor Publik
2.2.1

Anggaran Tradisional
Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di negara

berkembang dewasa ini. Terdapat dua ciri utama dalam pendekatan ini, yaitu: (a) cara
penyusunan anggaran yang didasarkan atas pendekatan incrementalism dan (b) struktur
dan susunan anggaran yang bersifat line-item.
Ciri lain melekat pada pendekatan anggaran tradisional tersebut adalah: (c)
cenderung sentralitis; (d) bersifat spesifikasi; (e) tahunan; dan (f) menggunakan prinsip
anggaran bruto. Struktur anggaran tradisional dengan ciri-ciri tersebut tidak mampu
mengungkapkan besarnya dana yang dikeluarkan untuk setiap kegiatan, dan bahkan
anggaran tradisional tersebut gagal dalam memberikan informasi tentang besarnya rencana
kegiatan. Oleh karena tidak tersedianya berbagai informasi tersebut, maka satu-satunya

tolok ukur yang dapat digunakan untuk tujuan pengawasan hanyalah tingkat keputusan
penggunaan anggaran.
Incrementalism
Penekanan dan tujuan utama pendekatan tradisional adalah pada pengawasan dan
pertanggungjawaban yang tersebut. Anggaran tradisional bersifat incrementalism, yaitu
hanya menambah atau mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada
sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar untuk
menyesuaikan besarnya penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang
mendalam. Pendekatan semacam ini tidak saja belum menjamin terpenuhinya kebutuhan
rill, namun juga dapat mengakibatkan kesalahan yang terus berlanjut. Hal ini disebabkan
karena kita tidak pernah tahu apakah pengeluaran periode sebelumnya yang dijadikan
sebagai tahun dasar penyusunan anggaran tahun ini telah didasarkan atas kebutuhan yang
wajar.
Masalah utama anggaran tradisional adalah terkait dengan tidak adanya perhatian
terhadap konsep valuer for money. Konsep ekonomi, efisiensi dan efektivitas seringkali
tidak dijadikan pertimbangan dalam penyusunan anggaran tradisional. Dengan tidak
adanya perhatian terhadap konsep value for money ini, seringkali pada akhir tahun
anggaran terjadi kelebihan anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada
aktivitas-aktivitas yang sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan. Aktivitas-aktivitas
susulan ini semata-mata dimaksudkan untuk menghabiskan sisa anggaran. Apabila hal
tersebut tidak dilakukan akan berdampak pada alokasi anggaran tahun berikutnya. Hal ini
disebabkan karena pada pendekatan tradisional, kinerja dinilai berdasarkan habis tidaknya
anggaran yang diajukan dan bukan berdasarkan pada pertimbangan ouput yang dihasilkan
dari aktivitas yang dilakukan dibandingkan dengan target kinerja yang dikehendaki
(outcome).
Anggaran tradisional yang bersifat incrementalism cenderung menerima konsep
harga pokok pelayanan historis (historic cost of service) tanpa memperhatikan pertanyaan
seperti:
1. Apakah pelayanan tertentu yang dibiayai dengan pengeluaran pemerintah masih
dibutuhkan atau masih menjadi prioritas?

2. Apakah pelayanan yang diberikan telah terdistribusi secara adil dan merata di
antara kelompok masyarakat?
3. Apakah pelayanan diberikan secara ekonomis dan efisien?
4. Apakah pelayanan yang diberikan mempengaruhi pola kebutuhan publik?
Akibat digunakannya harga pokok pelayanan historis tersebut adalah suatu item,
program, atau kegiatan akan muncul lagi dalam anggaran tahun berikutnya meskipun
sebenarnya item tersebut sudah tidak dibutuhkan. Perubahan anggaran hanya menyentuh
jumlah nominal rupiah yang disesuaikan dengan tingkat inflasi, jumlah penduduk, dan
penyesuaian lainnya.
Line-item
Ciri lain anggaran tradisional adalah struktur anggaran bersifat line-item yang
didasarkan atas dasar sifat (nature) dari penerimaan dan pengeluaran. Metode line-item
budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran
yang telah ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara rill item tertentu
sudah tidak relevan lagi untuk digunakan pada periode sekarang. Karena sifatnya yang
demikian, penggunaan anggaran tradisional tidak memungkinkan untuk dilakukan
penilaian kinerja secara akurat, karena satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan
adalah semata-mata pada ketaatan dalam menggunakan dana yang diusulkan.
Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line-item dilandasi alasan adanya
orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran. Berdasarkan
hal tersebut, anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan pengeluaran,
seperti misalnya pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan darp pajak, atau
pengeluaran untuk gaji, pengeluaran untuk belanja barang, dan sebagainya, bukan berdasar
pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.
Kelemahan Anggaran Tradisional Dilihat dari berbagai sudut pandang, metode
penganggaran tradisional memiliki beberapa kelemahan, antara lain:
1. Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana
pembangunan jangka panjang.

2. Pendekatan incremental menyebabkan jumlah besar pengeluaran tidak pernah

diteliti secara menyeluruh efektivitasnya.
3. Lebih berorientasi pada input daripada output. Hal tersebut menyebabkan anggaran
tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk membuat kebijakan dan pilihan
sumber daya, atau memonitor kinerja. Kinerja dievaluasi dalam bentuk apakah dana
telah habis dibelanjakan, bukan apakah tujuan tercapai.
4. Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara
keseluruhan sulit dicapai. Keadaan tersebut berpeluang menimbulkan konflik,
overlapping, kesenjangan, dan persaingan antar departemen.
5. Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi.
6. Anggaran tradisional bersifat tahunan. Anggaran tahunan tersebut sebenarnya
terlalu pendek, terutama untuk proyek modal dan hal tersebut dapat mendorong
praktik-praktik yang tidak diinginkan (korupsi dan kolusi).
7. Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak memadai
menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya adalah
munculnya budget padding atau budgetary slack.
8. Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan mekanisme
pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi
anggaran dan 'manipulasi anggaran'.
9. Aliran informasi (sistem informasi finansial) yang tidak memadai yang menjadi
dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan tindakan.
2.2.2

Anggaran Publik Dengan Pendekatan Npm (New Public Management)

Sejak pertengahan tahun 1980-an telah terjadi perubahan manajemen sektor publik

yang cukup drastis dari sistem manajemen tradisionalyang terkesan kaku, birorkratis ,dan
hierarkis menjadi model menajemen sektor publik yang feksibel dan lebih mengakomodasi
pasar perubahan tersebut telah merubah peran pemerintah terutama dalam hal hubungan

antara pemerintah dengan masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam menejemen
sektor publik tersebut adalah pendekatan New Public Management.
Model New Public Management mulai dikenal tahun 1980-an dan kembali populer
tahun 1990-an yang mengalami beberapa bentuk inkarnasi, misalnya munculnya konsep
managerialism

Pollit,

1993

);

market-based

public

administration

( Lan,Zhiyong,And Rosenbloom, 1992 ) ; post-bureaucratic paradigm (Barzelay, 1992 );

dan entrepreneurial government (osborne and gaebler, 1992). New Public Management
berfokus pada manajemen sektor publik yang beroroentasi pada kinerja, bukan berorientasi
kebijakan penggunaan paradigma New Public Management tersebut menimbulkan
beberapa konsekuensi bagi pemerintah di antaranya adalah tuntutan untuk melakukan
efisiensi, pemangkasan biaya, dan kompetisi tender.
Salah satu model pemerintahan di era New Public Management adalah model
pemerintahan yang di ajukan oleh Osborne dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam
pandanganya yang dikenal dengan konsep reinventing government. Perspektif baru
pemerintah menurut osborne dan gaebler tersebut adalah :
1.

Pemerintahan katalis : fokus pada pemberian pengarahan bukan propduksi

pelayanan publik.Pemertintah harus menyediakan beragam pelayanan publik,
tetapi tidak harus terlibat secara langsung dengan proses produksi. Sebaiknya
pemerintah memfokuskan diri pada pemberian arahan, sedangkan produksi
pelayanan publik diserahkan pada pihak swasta dan/ atau sektor ketiga

2.

(lembaga swadaya masyarakat dan nonprofit lainnya ).

Pemerintah milik masyarakat : memberdayakan masyarakat daripada melayani.
Pemerintah sebaiknya memberikan wewenang kepada masyarakat sehingga
mereka mampu menjadi masyarakat yang dapat menolong dirinya sendiri.
Sebagai misal, masalah keselamatan umum adalah juga merupakan
tanggungjawab masyarakat, tidak hanya kepolisian,. Karenanya, kepolisian
semestinya tidak hanya memperbanyak polisi untuk menaggapi peristiwa
kriminal, tetapi juga membantu warga untuk memecahkan masalah yang

3.

menyebabkan timbulnya tindak kriminal.

Pemerintah yang kompetitif : menyuntikkan semangat kompetisi dalam
pemberian pelayanan publik. Kompetisi adalah satu-satunya cara untuk
menghemat biaya sekaligus meningkatkan kualitas pelayanan. Dengan

kompetisi, banyak pelayanan publik yang dapat ditingkatkan kualitasnya tanpa

harus memperbesar biaya. Misalnya pada pelayanan pos negara, akibat
kompetisi yang semakin keras, pelayanan titipan kilat yang disediakan menjadi
4.

relatif semakin cepat daripada kualitasnya di masa lalu.

Pemerintah yang digerakkan oleh misi: mengubah organisasi yang digerakkan
oleh peraturan menjadi organisasi yang digerakkan oleh misi. Apa yang dapat
dan tidak dapat dilakukan oleh pemerintah diatur dalam mandatnya. Namun

5.

tujuan pemerintah bukanlah mandatnya tetapi misinya.

Pemerintah yang berorientasi hasil: membiayai hasil bukan masukan. Pada
pemerintah tradisional, besarnya alokasi anggaran pada suatu unit kerja
ditentukan oleh kompleksitas masalah yang dihadapi. Semakin kompleks
masalah yang dihadapi, semakin besar pula dana yang dialokasikan. Kebijakan
seperti ini kelihatannya logis dan adil, tapi yang terjadi adalah, unit kerja tidak
punya insentif untuk memperbaiki kinerjanya.justru, mereka memiliki peluang
baru: semakin lama permasalahan dapat dipecahkan, semakin banyak dana yang

6.

dapat diperoleh.
Pemerintah berorientasi pada pelanggan: memenuhi kebutuhan pelanggan,
bukan

birokrasi.

Pemerintrah

tradisional

seringkali

salah

dalam

mengidentifikasikan pelanggannya. Penerimaan pajak memang dari masyarakat

dan dunia usaha, tetapi pemanfaatannya harus disetujui oleh DPR/DPRD.
Akibatnya, pemerintah seringkali menganggap bahwa DPR/DPRD dan semua
7.

pejabat yang ikut dalam pembahasan anggaran adalah pelanggannya.

Pemerintah wirausaha: mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar
membelanjakan. Pemerintah tradisional cenderung tidak berbicara tentang
upaya untuk menghasilkan pendapatan dan aktivitasnya. Padahal, banyak yang
bisa dilakukan untuk menghasilkan pendapatan dari proses penyediaan
pelayanan publik. Pemerintah daerah wirausaha dapat mengembangkan
beberapa pusat pendapatan, misalnya: BPS dan Bappeda, yang dapat menjual
informasi tentanng daerahnya kepada pusat-pusat penelitian; BUMN/BUMD;
pemberian hak guna usaha yang menarik kepada para pengusaha dan

8.

masyarakat; penyertaan modal; dan lain-lain.

Pemerintah antisipatif: berupaya mencegah daripada mengobati. Pemerintah
tradisional yang birokratis memusatkan diri pada produksi pelayanan publik

untuk memecahkan masalah publik. Pemerintah birokratis cenderung bersifat

reaktif: seperti suatu satuan pemadam kebakaran, apabila tidak ada kebakaran
maka tidak akan ada upaya pemecahan. Pemerintah wirausaha tidak reaktif
tetapi proaktif. Ia tidak hanya mencoba untuk mencegah, tetapi juga berupaya
keras untuk mengantisiasi masa depan. Ia menggunakan perencanaan strategis
untuk menciptakan visi.
Pemerintah desentralisasi: dari hierarki menuju partisipatif dan tim kerja. Lima

9.

tahun yang lalu, pemerintah yang sentralistis dan hierarkis sangat diperlukan.
Pengambilan keputusan harus berasal dari pusat, mengikuti rantai komandonya
hingga sampai pada staf yang paling berhubungan dengan masyarakat dan
bisnis. Pada saat itu, sistem tersebut sangat cocok karena teknologi informasi
masih sangat primitif, komunikasi antar lokasi masih lambat, dan aparatur
pemerintah masih relatif belum terdidik (masih sangat membutuhkan petunjuk
langsung atas apa-apa yang harus dilaksanakan). Tetapi pada saat sekarang,
10.

keadaan sudah berbeda.

Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar: mengadakan perubahan
dengan mekanisme pasar (sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme
administratif (sistem prosedur dan pemaksaan). Dalam mekanisme pasar,
pemerintah

wirausaha

tidak

memerintahkan

dan

mengawasi

tetapi

mengembangkan dan menggunakan sistem insentif agar orang tidak melakukan

kegiatan-kegiatan yang merugikan masyarakat.
Munculnya konsep New Public Management berpengaruh langsung terhadap konsep
anggaran publik. Salah satu pengaruhnya adalah terjadinya perubahan sistem anggaran dari
model anggaran tradisional menjadi anggaran yang lebih berorientasi pada kinerja. Berikut
ini akan dibahas jenis-jenis anggaran dengan pendekatan New Public Management.
2.3

Perubahan Pendekatan Anggaran

Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era New

Public Management telah mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih
sistematis dalam perencanaan anggaran sektor publik. Seiring dengan perkembangan
tersebut, munculnya beberpa teknik penganggaran sektor publik, misalnya adalah teknik
anggaran kinerja.

10

Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik tersebut cenderung memiliki

karakteristik umum sebagai berikut:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)

Komprehensif/komparatif
Terintegrasi dan lintas departemen
Proses pengambilan keputusan rasional
Berjangka panjang
Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas
Analisis total cost dan benefit
Berorientasi input, output, dan outcome, bukan sekedar input.
Adanya pengawasan kinerja.

2.3.1

Anggaran Kinerja
Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat

dalam anggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebabkan oleh tidak adanya
tolak ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan
sasaran pelayan public. Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menakankan pada
konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output. Pendekatan ini juga
mengutamakan mekanisme penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan
yang

sistematik

dan

rasional

dalam

proses

pengambilan

keputusan.

Untuk

mengimplementasikan hal-hal tersebut anggaran kinerja dilengkapi dengan teknik

penganggaran analitis.
Anggaran kinerja didasarkan pada tujuan dan sasaran kinerja. Oleh karena itu,
anggaran digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan. Penilaian kinerja didasarkan pada
pelaksanaan value for money dan efektivitas anggaran. Pendekatan ini cenderung menolak
pandangan anggaran tradisional yang menganggap bahwa tanpa adanya arahan dan campur
tangan, pemerintah akan menyalagunakan kedudukan mereka dan cenderung boros
(overspending). Menurut pendekatan anggaran kinerja, dominasi pemerintah akan dapat
diawasi dan dikendalikan melalui penerapan internal cost awareness, audit keuangan dan
audit kinerja, serta evaluasi kinerja eksternal. Dengan kata lain, pemerintah dipaksa
bertindak berdasarkan cost minded dan harus efisien. Selain didorong untuk menggunakan
dana secara ekonomis, pemerintah juga dituntut untuk mampu mencapai tujuan yang
ditetapkan. Oleh karena itu, agar dapat mencapai tujuan tersebut maka diperlukan adanya
program dan tolak ukur sebagai standar kinerja.
System anggaran kinerja pada dasarnya merupakan system yang mencakup kegiatan
penyusunan program dan tolak ukur kinerja sebagai instrument untuk mencapai tujuan dan

11

sasaran program. Penerapan system anggaran kinerja dalam penyusunan anggaran dimulai
dengan perumusan program dan penyusunan struktur organisasi pemerintah yang sesuai
dengan program tersebut. Kegiatan tersebut mencakup pula penetuan unit kerja yang
bertanggung jawab atas pelaksanaan program, serta penentuan indicator kinerja yang
digunakan sebagai tolak ukur dalam mencapai tujuan program yang telah ditetapkan.
2.3.2

Zero Based Budgeting (ZBB)

Konsep Zero Based Budgeting dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan yang ada

pada system anggaran tradisional. Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep

Zero Based Budgeting dapat menghilangkan incrementalism dan line-item karena anggaran
diasumsikan mulai dari nol (zero-base). Penyusunan anggaran yang bersifat incremental
mendasarkan besarnya realisasi anggaran tahun ini untuk menetapkan anggaran tahun
depan, yaitu dengan menyesuaikannya dengan tingkat inflasi atau jumlah penduduk. ZBB
tidak berpatokan pada anggaran tahun lalu untuk menyusun anggaran tahun ini, namun
penentuan anggaran didasarkan pada kebutuhan saat ini. Dengan ZBB seolah-olah proses
anggaran dimulai dari hal yang baru sama sekali. Item anggaran yang sudah tidak relevan
dan tidak mendukung pencapaian tujuan organisasi dapat hilang dari struktur anggaran,
atau mungkin juga muncul item baru.
2.3.2.1 Proses Implementasi ZBB
Proses implementasi ZBB terdiri dari tiga tahap, yaitu:
1. Identifikasi unit-unit keputusan
Struktur organsasi pada dasarnya terdiri dari pusat-pusat pertanggungjawaban. Setiap pusat
pertanggungjawaban merupakan unit pembuat keputusan yang salah satu fungsinya adalah
untuk menyiapkan anggaran. Zero Based Budgeting merupakan system anggaran yang
berbasis pusat pertanggungjawaban sebagai dasar perencanaan dan pengendalian anggaran.
Suatu unit keputusan merupakan kumpulan dari unit keputusan level yang lebih kecil.
Sebagai contoh, pemerintah daerah merupakan suatu unit keputusan besar yang dapat
dipecah-pecah lagi menjadi dinas-dinas, dinas-dinas dipecah lagi menjadi subdinassubdinas, subdinas dipecah lagi menjadi subprogram, dan sebagainya. Dengan demikian,
suatu pemerintah daerah bisa memiliki ribuan unit keputusan.
Setelah dilakukan identifikasi unit-unit keputusan secara tepat, tahap berikutnya adalah
menyiapkan dokomen yang berisi tujuan unit keputusan dan tindakan yang dapat dilakukan
untuk mencapai tujuan tersebut. Dokumen tersebut disebut paket-paket keputusan.

12

2. Penentuan paket-paket keputusan

Paket keputusan merupakan gambaran komprehensif mengenai bagian dari aktivitas
organisasi atau fungsi yang dapat dievaluasi secara individual. Paket keputusan dibuat oleh
manajer pusat pertanggungjawaban dan harus menunjukkan secara detail estimasi biaya
dan pendapatan yang dinyatakan dalam bentuk pencapaian tugas dan perolehan manfaat.
Secara teoritis, paket-paket keputusan dimaksudkan untuk mengindentifikasi berbagai
alternative kegiatan untuk melaksanakan fungsi unit keputusan dan untuk menentukan
perbedaan level usaha pada tiap-tiap alternative. Terdapat dua jenis paket keputusan, yaitu:
a. Paket keputusan mutually-exclusive
Paket keputusan yang bersifat mutually-exclusive adalah paket-paket keputusan yang
memiliki fungsi yang sama. Apabila dipilih salat satu paket kegiatan atau program, maka
konsekuensinya adalah menolak semua alternative yang lain.
b. Paket keputusan incremental
Paket keputusan incremental merefleksikan tingkat usaha yang berbeda (dikaitkan dengan
biaya) dalam melaksanakan aktivitas tertentu. Terdapat base package yang menunjukkan
tingkat minimal suatu kegiatan, dan paketlain yang tingkat aktivitasnya lebih tinggi yang
akan berpengaruh terhadap kenaikan level aktivitas dan juga akan berpengaruh terhadap
biaya. Setiap peket memiliki biaya dan manfaat yang dapat ditabulasikan dengan jelas.
3. Meranking dan mengevaluasi paket keputusan
Jika paket keputusan telah disiapkan, tahap berikutnya adalah merenking semua paket
berdasarkan manfaatnya terhadap organisasi. Tahap ini merupakan jembatan untuk menuju
proses alokasi sumber daya di antara berbagai kegiatan yang beberapa di antaranya sudah
ada dan lainnya baru sama sekali.
Keunggulan ZBB
1.

Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber

2.
3.

daya secara lebih efisien.

ZBB berfokus pada value for money
Memudahkan
untuk
mengidentifikasi

4.
5.

ketidakefektivan biaya
Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer.
Meningkatkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan

6.

anggaran.
Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status-quo dan mendorong

terjadinya

inefisiensi

dan

organisasi untuk selalu menguji alternative aktivitas dan pola perilaku biaya
serta tingkat pengeluaran.

13

Kelemahan ZBB
1.

Prosesnya memakan waktu lama (time consuming), terlalu teoritis dan tidak
praktis, membutuhkan biaya yang besar, serta menghasilkan kertas kerja yang

2.
3.
4.

menumpuk karena pembuatan paket keputusan.

ZBB cenderung menekankan manfaat jangka pendek.
Implementasi ZBB membutuhkan teknologi yang maju.
Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah pada proses merenking dan mereview
paket keputusan. Mereview ribuan paket keputusan merupakan pekerjaan yang

5.

melelahkan dan membosankan, sehingga dapat mempengaruhi keputusan.

Untuk melakukan peranking paket keputusan dibutuhkan staf yang memiliki

6.

keahlian yang mungkin tidak dimiliki organisasi.

Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket keputusan

7.

harus masuk dalam anggaran.

Implementasi ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi.

2.3.3

Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)

PBBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori system yang

beriorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumber
daya berdasarkan analisis ekonomi. System anggaran PPBS tidak mendasarkan pada
struktur organisasi tradisional dari divisi-divisi, namun berdasarkam program, yaitu
pengelompokkan aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu. PPBS adalah salah satu model
penganggaran yang ditujukkan untuk membantu manajemen pemerintah dalam membuat
keputusan alokasi sumber daya. Hal tersebut disebabkan sumber daya yang dimiliki
pemerintah terbatas jumlahnya, sementara tuntutan masyarakat tidak terbatas jumlahnya.
Dalam keadaan tersebut pemerintah dihadapkan pada pilihan alternative keputusan yang
memberikan manfaat paling besar pada pencapaian tujuan organisasi secara keseluruhan.
PPBS memberikan rerangka untuk membuat pilihan tersebut.
Proses Implementasi PPBS
Langkah-langkah implementasi PPBS meliputi :
1.
2.

Menentukan tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan jelas.
Mengidentifikasi program-program dan kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah

ditetapkan.
3. Mengevaluasi berbagai alternative program dengan menghitung pos benevit dari
masing-masing program.
4. Pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya yang kecil.

14

5.

Alokasi sumber daya kemasing-masing program yang disetujui.

PPBS mensyarakatkan organisasi menyusun rencana jangka panjang untuk

mewujudkan tujuan organisasi melalui program-program. Kuncinya adalah bahwa

program-program yang disusun harus terkait dengan tujuan organisasi dan tersebar
keseluruh bagian organisasi. Pemerintah harus dapat mengidentifikasi struktur program
dan melakukan analisis program. Struktur program merupakan semacam kerangka
bangunan dari desain system PPBS. Analisis program terkait dengan kegiatan analisis
biaya dan manfaat dari masing-masing program sehingga dapat dilakukan pilihan. Untuk
mendukung hal tersebut PPBS membutuhkan system informasi yang canggih agar dapat
memonitor kemajuan dalam pencapaian tujuan organisasi. System pelaporan anggaran
PPBS harus mampu melaporkan hasil (manfaat) program bukan sekedar jumlah
pengeluaran yang telah dilakukan.
Karakteristik PPBS :
1.
2.

Berfokus pada tujuan aktivitas (program) untuk mencapai tujuan.

Secara ekspkisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan

3.
4.

dating karena PPBS berorientasi pada masa depan.

Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi.
Dilakukan analisis secara sistematis atas berbagai alternative program, yang
meliputi (a) identifikasi tujuan, (b) identifikasi secara sistematik alternative
program untuk mencapai tujuan, (c) estimasi biaya total dari masing-masing
alternative program, dan (d) estimasi manfaat (hasil) yang ingin diperoleh dari
masing-masing alternative program.

Kelebihan PPBS :
1.

Memudahkan dalam pendeglasian tanggung jawab dari manajemen puncak ke

2.
3.

manajamen menengah.
Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja.
Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya (cost-

4.

consciousness/cost awareness) dalam perencanaan program.

Lintas departemen sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordiansi, dan

5.

kerjasama antar departemen.

Menghilangkan program yang

6.

pencapaian tujuan organisasi.

PPBS menggunakan teori marginal utility, sehingga mendorong alokasi sumner
daya secara optimal.

overlapping atau bertentangan dengan

15

Kelemahan PPBS :
1.

PPBS membutuhkan system informasi yang canggih, ketersediaan data, adanya

2.

system pengukuran, dan staf yang memilih kapabilitas tinggi.

Implementasi PPBS membutuhkan biaya yang besar

3.
4.

membutuhksn teknologi yang canggih.

PPBS bagus secara teori, namun sulit untuk diimplemantasikan
PPBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai kumpulan

5.

manusia yang kompleks

PPBS merupakan teknik anggaran yang statistically oriented. Penggunaan

karena

PPBS

stastisti kadang kurang tajam untuk mengukur efektivitas program. Statistic

6.

hanya tepat untuk mengukur beberapa program tertentu saja.

Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis. Hal ini terkait dengan sifat
program atau kegiatan yang lintas departemen sehingga menyulitkan dalam
melakukan alokasi biaya. Semnetara itu system akuntansi dibuat berdasarkan
departemen bukan program.
BAB III
PENUTUP

4.1

Kesimpulan
Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan

moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi pengendalian
dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem anggaran serta pencatatan atas
penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis.
Terdapat dua pendekatan dalam penyusunan angaran sektor publik, yaitu
pendekatan tradisional dan pendekatan New Public Management. Pendekatan NPM
dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan dari sistem tradisional. Anggaran dengan
pendekatan NPM terdiri dari beberapa jenis, yaitu anggaran kinerja, ZBB, dan PPBS.
Anggaran dengan pendekatan NPM sangat menekankan pada konsep value for money dan
pengawasan atas kinerja output.
Perubahan dari sistem anggaran tradisional menuju sistem anggaran dengan
pendekatan NPM merupakan bagian penting dari reformasi anggaran. Reformasi anggaran
sektor publik dilakukan untuk menjadikan anggaran lebih berorientasi pada kepentingan
publik dan menekankan value for money. Beberapa jenis anggatan dengan pendekatan

16

NPM, seperti ZBB, PPBS, dan Anggaran Kinerja perlu dikaji lebih mendalam sebelum
diaplikasikan, karena pada masing-masing jenis anggaran tersebut memiliki kelebihan dan
kelemahan. Penerapan sistem anggaran juga perlu mempertimbangkan aspek sosial,
kultural, dan kesiapan teknologi yang dimiliki oleh pemerintah.

DAFTAR PUSTAKA
Mardiasmo. 2002. Akuntansi Sektor Publik. Jogjakarta: Penerbit ANDI.
http://id.wikipedia.org/wiki/Anggaran_Sektor_Publik
http://www.scribd.com/doc/43400988/BAB-4-penganggaran-sektor-publik