Professional Documents
Culture Documents
INDGENA DE MEDELLN
Marco Fidel Agudelo Cano1*
Olga Luca Zapata Corts2
Ponencia preparada para el Encuentro internacional evaluacin y polticas pblicas: un enfoque basado en la igualdad de gnero,
la diversidad y los derechos humanos. Setiembre 18, 19 y 20 de 2014 Cali, Colombia.
Mesa temtica: Polticas pblicas y las mujeres, nias, adolescentes y jvenes afros, indgenas y campesinas.
Desde el enfoque tnico para el anlisis de las polticas pblicas, se observa que a
pesar del consenso inicial entre la poblacin indgena -representada en dos cabildos
indgenas urbanos- y la Administracin municipal, se evidencia el desconocimiento de
las negociaciones y los acuerdos inicialmente alcanzados con la Administracin por
parte uno de los cabildos de la ciudad, y por ende los conflictos polticos al interior de la
Alianza Social Indgena quienes determinaron el fracaso de esta poltica.
Este artculo est dividido en cinco partes. En una primera, se presenta una breve
caracterizacin de la poblacin indgena asentada en Medelln, para la cual se intentaba
la formulacin de la poltica pblica. En segundo lugar, se presentan los antecedentes
1
Psiclogo. Especialista en Estudios Polticos de la Universidad Nacional de Colombia sede Medelln y estudiante de la maestra en Estudios
Polticos de la misma universidad. Coordinador de la lnea sobre corrupcin del Semillero de Investigacin Gobierno y Corrupcin. Correo:
agudelo.cano@gmail.com
2
Economista, Magster en Ciencia Poltica de la Universidad de Antioquia. Profesora de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la
Universidad de Antioquia. MedellnColombia. Coordinadora del Proyecto Asesora y acompaamiento para realizar la etapa final de la Poltica
Pblica para las comunidades indgenas del Municipio de Medelln, 2008-2009. Correo electrnico: olga.zapata@gmail.com
de la poltica pblica, mediante una revisin los planes municipales de desarrollo para
describir la relacin entre la poblacin indgena y la Administracin municipal. En el
tercer lugar, se presentan algunos elementos conceptuales referentes al enfoque tnico
en las polticas pblicas. En el cuarto lugar, se presenta un anlisis del proceso de
formulacin de esta poltica desde el enfoque de anlisis de las polticas pblicas. En el
cuarto lugar, se presentan las reflexiones finales a cerca de este caso.
Ao
Total
Poblacin
de Medelln
Total Poblacin
Indgena
Medelln
de
Indgena
con
respecto
al
total
de
la
poblacin
en
Tasa
de
crecimiento
(%)
Medelln (%)
2006
2.410.777
2.178
0,09
2007
2.419.463
2.168
0,09
-0,46
2008
2.433.515
2.000
0,08
-7,75
2009
2.317.336
995
0,04
-50,25
2010
2.343.049
4.104
0,18
312,46
Fuente: Elaboracin propia a partir de: Departamento Administrativo de Planeacin-Alcalda de Medelln. Encuesta
de Calidad de Vida 2006-2010.
Una de las formas de organizacin indgena es el Cabildo3, que si bien es una forma de
organizacin poltico-administrativa de origen colonial, se ha mantenido como una forma
de organizacin autnoma cuya misin es la adjudicacin, conservacin y defensa de
los territorios y resguardos4 indgenas. En la ciudad de Medelln tienen asiento dos
cabildos que agrupan a indgenas provenientes de diferentes lugares del pas: el
Chibcariwak, autodenominado multitnico, agrupa a la mayora de los indgenas
residentes de esta ciudad y el Quillasingas-Pastos. Adicionalmente en 2009 se
pretenda la conformacin de un tercer cabildo, denominado Inga, promocionado por
comunidades que no se vean respaldadas por los cabildos existentes.
El cabildo Chibcariwak, fue constituido en 1979 por un grupo de lderes indgenas que
pretendan apoyar a los indgenas que llegaban a la ciudad, as como fortalecer la
cultura, la identidad y la unin de sus pueblos" (Alcalda de Medelln, 2002, p. 11). El
proceso de constitucin fue acompaado por la Administracin municipal con el
propsito de superar la necesidad de constituir un ente organizativo en la ciudad que
3
Elegidos popularmente por los miembros de una etnia para un perodo que generalmente es de dos aos. Su mxima autoridad es el gobernador
indgena, seguido por un suplente, el tesorero, secretario, comisarios, alguaciles, alcaldes y fiscal, cada uno de ellos con una funcin determinada.
El nmero de cabildantes depende de la extensin de su jurisdiccin. Aunque cada cabildo siempre tiene el respaldo de sus respectivas
comunidades para tomar las decisiones, su funcin principal es la de viabilizar la participacin de toda su comunidad.
4
Los resguardos son instituciones reconocidas por la Constitucin colombiana y generalmente estn ubicados en las reas rurales. Su homlogo
para el caso de las comunidades de indgenas urbanas es la figura de Cabildo, la cual ha sido reconocida por la Administracin municipal de
Medelln.
La direccin de este cabildo est compuesto por ocho personas: un gobernador, quien
representa la mxima autoridad, un alcalde mayor quien lo reemplazar en su ausencia,
5
Segn censo de la poblacin indgena, datos proporcionados por la Administracin municipal de Medelln. La distribucin de sus miembros es:
310 familias, con 242 menores (118 nias y 124 nios) de los cuales 170 oscilaban entre los 6 y 10 aos de edad (86 nios y 84 nias).
6
Entre los cuales estn los Inga, Kametza, Quechua, Embera Cham, Embera Katio, Tule, Zen, Embera Dovida, Chibchas, Caribes, Nassa,
Guambianos, Pasto, Siona, Arhuaco, Arawak y Wayu, entre otros.
7
Los cabildos multitnicos no estn legitimados por el Ministerio del Interior, ente encargado de su regulacin y aprobacin. As mismo, los
cabildos multitnicos no son reconocidos jurdica ni organizacionalmente por las leyes colombianas.
un alguacil mayor quien dirige a los alguaciles menores en las gestiones de bienestar y
cinco alguaciles menores que acompaan todas las gestiones del cabildo. Este agrupa
alrededor de 80 familias, aproximadamente 400 individuos8.
Fue en este gobierno que se inici con la intencin de formular una poltica indgena
para Medelln. Para ello, era necesario caracterizar esta poblacin, por lo que se hizo
un censo poblacional de las comunidades indgenas asentadas en las reas urbanas y
rurales de la ciudad de Medelln. Tambin se contrat un estudio sobre la Situacin
10
Realizacin de actividades como la jornada de identidad cultural (celebracin del antes conocido Da de la Raza), la Navidad Indgena,
capacitaciones en tejido indgena, la reforma y dotacin de la sede estudiantil, capacitaciones en idioma materno, medicina tradicional,
informtica, entre otros.
ejecutados
(Nmero)
Tasa
de
Tasa de crecimiento
de
contratos
invertidos
(millones de pesos)
ejecutados
los
recursos
(Porcentaje %)
(Porcentaje %)
1998 2000
2001 2003
12
300,0
430
681,8
2004 2007
18
50,0
298
-30,7
2008 2011
-72,2
124
-58,4
55
Fuente: Elaboracin propia, segn datos extrados de los planes de desarrollo municipal y los contratos y convenios
ubicados en el Archivo Municipal.
10
Segn la Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC) toda poltica pblica para
poblaciones indgenas debe considerar:
(a) el contexto histrico y cultural; (b) las generalidades, la problemtica y las demandas
y propuestas de los pueblos indgenas; (c) la relacin Estado-pueblos indgenas; (d) los
lineamientos generales de poltica tnica; (e) las estrategias y polticas sectoriales
(Wabgou et al, 2009, p. 123).
Esta se ejecut mediante el Proyecto Sistematizacin de las experiencias con comunidad indgena en Medelln y conformacin de siete mesas
temticas, por medio del convenio interadministrativo No. 4600011412 de 2008 entre la Secretara de Cultura Ciudadana de la Alcalda de
11
La propuesta metodolgica para el diseo de esta poltica pblica tuvo en cuenta los
siguientes aspectos: consenso en la definicin del problema; caracterizacin y
conocimiento de la poblacin afectada; promocin de espacios de participacin de las
poblacin indgena en las diferentes fases de la poltica; estrategia de articulacin de la
poltica indgena con otras polticas e instancias estatales y de la sociedad civil
(coherencia) y presupuesto para ejecutar las acciones diseadas.
Medelln y la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas de la Universidad de Antioquia. El costo total de esta primera fase fue de 70 millones de
pesos.
12
Componentes
Gobierno indgena y derecho tradicional indgena
indgena,
fortalecimiento
Vivienda,
hbitat
espacios
de
aprovechamiento comunitario
Medicina tradicional
Seguridad alimentaria y nutricin
Atencin a madres gestantes
Educacin: primaria, secundaria, tcnica, universitaria
Educacin,
cultura,
fortalecimiento
tnico
Educacin de adultos
Capacitacin para el trabajo
Lengua materna
Recreacin, deporte, ldica, juegos tradicionales, etnoldica
Eventos culturales y ceremonias
Gnero y familia
Interculturalidad
ciudadana, e interculturalidad
La sesin de las sietes mesas arroj las siguientes recomendaciones para la segunda
fase. En primer lugar aparecen las relaciones en la Poltica, ellas son, las estrategias
para conectar la poltica pblica indgena de Antioquia con la que se pretende construir
para Medelln bajo los parmetros del Ministerio del Interior en el nivel nacional. De
13
12
La segunda se desarrollara mediante el Proyecto Asesora y consultora en el diseo de la Poltica Pblica Indgena de Medelln, a ejecutarse
en nueve meses mediante Convenio entre la Secretara de Cultura Ciudadana y la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas de Antioquia. El valor
del convenio para la segunda fue de $246.203.210; sin embargo, slo se ejecutaron $123.942.401, debido a la cancelacin del convenio.
14
Para lograr estos propsitos, y como resultado de la primera fase, fue necesario ajustar
la metodologa para la formulacin de dicha poltica y la participacin de la Oficina de
Asuntos tnicos de la Secretara de Cultura Ciudadana de la Alcalda, de los
gobernadores de los cabildos, de los lderes de las comunidades indgenas y de la
comunidad en general, a travs de reuniones con las comunidades en diferentes barrios
de la cuidad. Como resultado de estos encuentros, se propuso el desarrollo y alcance
de las siguientes actividades-metas: 1) Continuar con la lectura de los lineamientos de
trabajo y metodolgicos para la construccin de la poltica pblica desde un enfoque
terico. 2) Permanencia y regularidad de los actores en el proceso. 3) Asignacin de
responsabilidades a los diferentes actores. 4) Incorporar el tema indgena en la agenda
poltica y social a travs de los medios de comunicacin. 5) Iniciar con la aplicacin de
instrumentos para el seguimiento al proceso de construccin de la poltica pblica
desde la primera fase. 6) Mantener activa la participacin de todas las comunidades
indgenas de Medelln as como de las diferentes agencias gubernamentales.
La Alcalda decidi que en la segunda fase cada una de las mesas temticas sesionara
por un perodo de diez13 meses, con el fin de obtener un diagnstico ampliado y
actualizado, as como una definicin del problema consensuado, al que respondera la
poltica pblica.
Dentro del diseo de esta poltica pblica, el paso de inscripcin del problema en la
agenda gubernamental fue previo al de identificacin del problema. Sin embargo, esto
no impidi que se visibilizaran actores que ejercen presin sobre la intervencin del
problema y los intereses que se entretejieron en este proceso. Tambin, se hizo
necesario revisar el marco normativo en el cual se inscriba la poltica pblica, as como
las instituciones y organizaciones que se vincularon con sta.
Cosa que no ocurri debido al retraso en la firma del Convenio y a su suspensin. Tiempo total ejecutado en la segunda fase: 4 meses
15
diferentes etnias. Esta meta no se logr por falta de consenso al interior de las
comunidades participantes. Adicionalmente, el trascurso de esta fase estuvo
relacionado con la imposibilidad de establecer prioridades, ya que las comunidades
indgenas pretendan la solucin de un nmero amplio de problemas, e incluso
propusieron asuntos por fuera de lo pactado en la primera fase.
Fue un error desde la Alcalda proponer una nica poltica pblica para Medelln que
diera cuenta de la diversidad y especificidad de las 22 etnias que la habitan, a las
cuales se les deba respetar sus creencias y autonoma, mxime cuando en aos
anteriores se empez a hablar de poltica pblica, pero las comunidades indgenas
sugirieron la figura de los Planes de Vida.
Tanto Sergio Fajardo como Alonso Salazar llegaron a la Alcalda de Medelln apoyados
por Alianza Social Indgena14 (ASI), de ah que luego stos hayan adquirido
compromisos polticos con esta poblacin en la ciudad.
Partido poltico indigenista, a partir de 2010 cambi su nombre por el de Alianza Social Independiente.
16
Dbiles compromisos
Un aspecto conflictivo del proceso fue la debilidad poltica del cabildo Chibcariwak para
proponer acciones, unido a la nula participacin de otros colectivos indgenas distintos a
este cabildo. Adems, la relacin con ellos se debilit a raz de las denuncias realizadas
desde la Alcalda sobre hechos de corrupcin por parte de uno de sus gobernantes al
interior de este en periodos pasados.
Tambin debe tenerse en cuenta los antecedes de trabajo del cabildo Chibcariwak,
participando y estableciendo acuerdos con la Alcalda, que despus desconoci e
incumpli. En este sentido, el Secretario de Cultura Ciudadana, recuerda que el proceso
anterior entre la Alcalda y este cabildo cuando, luego de un ao de trabajo conjunto, el
Chibcariwak no firm el documento final y decidieron obstaculizar el proceso.
Para la Alcalda, la poltica pblica deba formalizarse mediante un Acuerdo municipal
que le dara vida jurdica a una propuesta y luego se reglamentara desde la Alcalda a
partir de documentos que le permiten tener vigencia. El documento mismo de poltica
pblica definira las metas, las acciones y los productos.
17
puede hacer un programa que estn inscritos dentro del Plan de Desarrollo y tienen
vigencia de 4 aos. Pero elegimos algo que trascendiera (Entrevista, 2009).
A cada reunin que citaba desde la Secretara de Cultura a la Mesa indgena con sus
cinco representantes indgenas, siempre llegaban treinta y ocho personas y decan que
eran parte del grupo. Llegaban mujeres, nios, bebes, entonces era muy difcil una
reunin de avance, adems porque siempre llegaba gente distinta que empezaba desde
cero, los documentos que haba hecho en la alcalda de Fajardo y los que tenamos
entonces como base de la poltica eran desconocidos por los nuevos del Chibcariwak
(Entrevista, 2009).
Esa era una meta, la de tener la poltica pblica, eso fue lo que se sac a licitacin, lo
que se sac a convocatoria. Chibcariwak jams present propuestas, o no llegaba a
tiempo a la presentacin de la propuesta, entonces insistieron en que le diramos ms
plazo; es que no es legal ms plazo, insistieron en que s, entonces por eso desconocan
el trabajo de la Administracin. El ultimo taller que se hizo dos das para validar la
Poltica, asistieron dos o tres representantes de las mesas, saludaron y se fueron y
despus dijeron que no se haban quedado porque tenan otras cosas que hacer,
entonces no participaron en la construccin oficial del documento. Otras personas del
18
cabildo que participaron no fueron reconocidos como interlocutores por la Mesa, lo que
demostraba interlocuciones permanentes de bloqueo, de desconocimiento y de debilidad
institucional, de desgobierno interno en el Chibcariwak, los que se elegan no tenan
representacin sobre el resto, no eran reconocidos, no tenan legitimidad, eran legales
pero no eran legtimos adentro (Entrevista, 2009).
Llevar a cabo la formulacin de esta poltica pblica implic recursos pblicos, tiempo
y planeacin de la Administracin, y ante lo cual, algunos lderes del cabildo
Chibcariwak se resistieron a participar en la fase final, habindolo hecho en los
encuentros anteriores, ademn ante la solicitud de que presentaran nuevas propuestas
hubo silencio y rechazo total.
Tensiones polticas
En gobiernos anteriores, el acercamiento a esta poblacin fue por motivos polticos y de
votos. Cuando la Administracin de Fajardo lo hace, ya las relaciones eran tensas, an
cuando se pretendiera adelantar acciones para comprender esta poblacin e
intervenirla.
Una poltica pblica indgena tena la intencionalidad de trazar una ruta de largo plazo y
convertirla en un documento de difcil modificacin en los avatares polticos, adems de
generar espacios de inclusin. No obstante, los desencuentros se originaron por
intereses polticos, intereses personales y lucha de poder entre ellos los cabildos y sus
integrantes. Si bien el cabildo Quilasingas-Pastos lo nico que peda era que sus 38
personas del cabildo tuvieran mejores condiciones de vida, que tuvieran acceso a los
restaurantes comunitarios, a los tiquetes estudiantiles, que tuvieran vivienda, su lder
iba a las reuniones y deca: yo vengo a que nos digan por dnde nos metemos, que
nuestras mujeres se puedan educar (Entrevista, 2009).
Por el contrario, con el cabildo Chibcariwak siempre se desvi el proceso, era imposible
construir una conversacin con sus lderes quienes abusaban del gran poder poltico
que tenan sobre mucha gente del cabildo, haba una intencionalidad de que no
funcionara, segn las afirmaciones de funcionarios de la Administracin municipal.
19
El error fue asumirlo como una nica cosa, Qu tena que ver el estudiante de
ingeniera civil, o sociologa o de comunicacin social de la universidad de Antioquia con
otra poblacin indgena que estaba vendiendo en las calles o que estaba mendigando?,
entonces asumirlo como uno solo, como un todo que era en parte la visin que tena el
Chibcariwak esto no se puede diferenciar y nosotros decamos s se puede diferenciar,
este muchacho universitario hay que tratarlo como beneficiario de becas del Fondo de
estudiantes de la universidad y les decan es que hay que abrir un fondo especial para
indgenas. No, este muchacho tiene las mismas oportunidades que tienen los dems
estudiantes. Hay que asumir a una parte de la poblacin indgena en su condicin de
desplazada y tiene que ir a la poltica de desplazamiento, entonces nos decan: s pero
tiene que tener un captulo especial de poltica de desplazamiento; no, es que hay una
poltica de desplazamiento para personas en estas condiciones, indgenas, mestizos,
mulatos, negros lo que sea, que tiene estas condiciones, creo que hay una urgente
necesidad del hecho diferenciador exclusivo que ponan algunos en la Mesa, es
perverso, y esconda los dems problemas. Nosotros tenemos derecho a ser invisibles,
el hecho y toda poltica afirmativa lo que tiene que lograr es la invisibilidad no la
visibilidad, que tengamos los mismos derechos y deberes que cualquier otro ciudadano y
no que estemos siembre con la chapa de afro, de indgena, emigrante, de desplazado,
es decir en esta universidad hay varios muchachos y muchachas desplazados y varios
muchachos y muchachas de estrato 1 y 2 que estn aqu por el Fondo de Educacin
20
Superior, se imagina que tuvieran que llevar uniformes para diferenciarlos, perverso.
Entonces haba que trabajar sobre derechos y no sobre favores y no sobre privilegios,
creo que parte del desencuentro tena que ver con eso (Entrevista, 2009).
21
5. Reflexiones finales
22
6. Bibliografa
AGUILAR, Lus F (1995). Estudio de las polticas pblicas. Coleccin Antologas de
polticas pblicas. Mxico: Miguel ngel Porra.
AGUILAR VILLANUEVA, Lus F. (1992). Hacia una disciplina de las polticas pblicas.
EN: Revista Perfiles Latinoamericanos, Mxico, Vol. 2, No. 3, 1993, pp. 7-16.
ALCALDA DE MEDELLN (2002). Cabildo Chibcariwak. Reconstruyendo nuestra
historia. Medelln: Secretara de Cultura Ciudadana.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE ESTADSTICA (2005). La visibilizacin
estadstica de los grupos tnicos colombianos. Bogot: DANE.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE ESTADSTICA (2005). Anlisis regional de
los principales indicadores socio demogrficos de la comunidad afrocolombiana e
indgena a partir de la informacin del censo general 2005. Bogot: DANE y
Universidad del Valle.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIN (1998). Plan de Desarrollo
19982000. Por una ciudad ms humana. Medelln: Alcalda de Medelln.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIN (2001). Plan de Desarrollo
20012003. Medelln competitiva. Medelln: Alcalda de Medelln.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIN (2004). Plan de Desarrollo
20042007. Medelln: Compromiso de toda la ciudadana. Medelln: Alcalda de
Medelln.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIN (2008). Plan de Desarrollo
20082011. Medelln es solidaria y competitiva. Medelln: Alcalda de Medelln.
KNOEPFEL, Meter (2007). Anlisis y Conduccin de las polticas pblicas, Institut
DHautes tudes en Administration Publique.
LINDBLOM, Charles (1991). El proceso de elaboracin de polticas pblicas. Madrid:
Ministerio para las Administraciones Pblicas.
MAJONE, Giandomenico (1997). Evidencia, argumentacin y persuasin en la
formulacin de polticas. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
MULLER, Pierre (2006). Las polticas pblicas. 2da ed., Colombia: Universidad
Externado de Colombia, Introduccin, pp.37-52.
23
24