Jorge Carpizo y Jorge Madrazo

DERECHO CONSTITUCIONAL

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE'MEXICO

MEXICO, 1983

DERECHO CONSTITUCIONAL

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dad, metajurdico. Y en este sentido se interpreta esta ltima frase del artculo
39.17

El atculo siguiente, el 40, comienza expresando que: "Es voluntad del pue-

blo mexicano constituirse n una Repbca representativa, democrtica, fede'

ral. . ." Es decir, el pueblo en ejercicio de su soberana construye la organizacin
poltica que desea darse. Su voluntad decide zu Constitucin poltica, y en la
propia ley fundamental precisa qu caractetsticas tendrn la Repblica, el sistema
representativo y el rgimen federal que est creando. Las notas que configuran el
sistema democrtico se encuentran en toda la Constitucin, pero adems, sta
defini, en su artculo tercero, como asentamos, qu entiende por democracia.
3. LA DIVISION DE PODERE,S
L,l principio general de la divisin de poderes se encuentra en el artculo 49
que indica:
El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejccutivo
y Judicial.

No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola persona o corporacin, ni

depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinaias al
Ejecutivo de la Unin conformc a lo dispuesto en el artculo 29. En ningrin otro caso,
salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo l3l, se otorgann fcultades extra'
ordinarias para legislar.

La tesis nrexicana, y que han seguido todas las Constituciones de este Pas, es
que no hay divisin de poderes, sino que existe un solo Poder: el supremo poder
de la federacin que se divide para su ejercicio; as, lo que est dividido es el ejer'
cicio del poder. Cada rama del poder -los poderes constituidos: legislativo,
ejecutivo y judicial- es creada por la propia Constucin, la que les seala expresunente sus facultades, su competencia; lo que no se les atribuye no lo Podrn ejercer, Pero la propia Constitucin construye la colaboracin entre las
ramas del poder, o sea, que dos o las tres ramas del poder realizan parte de una
facultad o funcin. Como ejemplos podemos sealar: en elprocedimiento legislativo, el presidente tiene la iniciativa de ley,la facultad de veto y la publicacin
de la ley ; el presidente resuelve, cuando las dos cmaras legislativas no se ponen de
acuerdo, la terminacin anticipada del periodo de'sesiones; el senado ratifica
los tratados internacionales celebrados por el ejecutivo; el senado aprueba o no
los nombramientos de embajadores, agentes diplomticos, cnsules, generales,
coroneles y dems jefes zuperiores del ejrcito,la armada y la fuerza rea; el presidente puede pedir ante la Cmaa de Diputados la destitucin por mala conducta de cualquier ministro de la Suprema Corte, de los magistrados de circuito, jueces de distrito, magistrados del Tribunal Superior deJusticia del Distrito Federal y
de los jueces del orden comn del Distrito Federal.
1? Carpizo, Jorgc, "Constitucin y revolucin", en Reista de I Facultad de Detechto
de Mxico, to'-o ix, nmero ?9-80. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico
1970, pp. ll53-1159.

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Ahora bien, una cosa

es la

colaboracin entre las ramas u rganos del poder, y

otra muy diferente es la confusin de las facultades de los rganos o la delegacin de las facultades de un rgano n otro. La confusin de
ioderes la p.i hfoe
la constitucin al sealar expresamente que no pueden reunirse dos o ms de los
poderes en una persona o corporacin, ni depositarse el legislativo en una persona, salvo en dos casos qu el propio artculo seala, en los supuestos: a) el artculo 29, y b) del segundo prrafo del artculo r31. Es decir, en esos casos y
con los procedimientos que la propia constitucin seala, el presidente de la

Repblica puede legislar. Dxaminmoslos.

El primero -reglamentado en el artculo 29- se refiere a la suspensin de las
garantas individuales y a las facultades extraordinari$ prra legislar que
el congreso puede otorgar al presidente para superar la emergencia en que se encuentre
el pas.
Iil artculo 29 dispone:
En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o dc cualquier otro que
ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el Presidente de la Repblica l\{exicana, de acuerdo con el consejo de Ministros, y con aprobacin de! congreso de
la unin y, en los recesos de ste, de la comisin permanente, pod suspender en todo
el pas o en lugar determinado, las garantas quc fuesen obstcuto p-u h""". frente, rpida y fcilmente' a la situacin; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por
medio de prevenciones generales y sin que la suspensin se contraiga a determinado individuo. Si la suspensin tuviese lugar hallndose el Congreso reunido, ste conceder las
autorizaciones que estime necesarias pra que el Ejecutivo haga frente a la situacin. Si
la suspensin se verificase en tiempo de receso, se convoca sin demora al congreso para
que las acuerde,

El artculo 29 autoriza para que en casos graves y en los cuales se ponga a la

sociedad en peligro o conflicto de envergadura, se puedan suspender las garantas individuales, pero siguindose el procedimiento y con las limitaciones establecidas en el propio artculo. La ltima vez que se han suspendido las garantas
individuales en Mxico, fue en 1942 con motivo de la segunda Guerra Mundial.
El artculo 29 indica que el congreso, y slo el congreso, podr conceder al
presidente las autorizaciones que estine necesarias para
["e .i propio presiclente
pueda superar la situacin de emergencia. En esta frase se encr,rentranlacultades

extraordinarias de carcter legislativo para el presidente. Bien entendido el aresas facultades extraordinarias pra legislar slo se le pueden conceder al
presidente si con anterioridad se han suspendido las garantras ind.ividuales, ya
que tales facultades se le otorgan con la finalidad de que el pas puida superar
tal
emergencia. Este ha sido uno de los puntos crticos del constitucionalismo mexicano. Primero se cuestion
-en 1876- si la frase mencionada y que hemos resaltado -ya que los artculos respectivos enlasconstitucionese tssz y 19l7 son
casi los mismos- realmente implicaba facultades legislativas para el presidente de
la Repblica. El poder judicial federal acept que s, pero el probiema aclquiri
matices delicados cuando a partir de 1882, la suprema corte deJusticiaacept
como constitucional el otorgamiento de facultades legislativas aipresidente en

tculo,

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tiempos de paz; o sea, sin seguir los supuestosdel artculo 29: sin que antes se
hubieran suspendido las garantas individuales. 18
A partir de entonces todos los presidentes mexicanos electos de acuerdo con
la Constitucin de 1857, legislaron sin que antes se hubiera declarado la suspensin de las garantas individuales.
En la inauguracin del Congreso Constuyente de 1916-1917, Carranzacritic
duramente esta situacin. Sin embargo, el 8 de mayo de 1917, siete das despus
de haber entrado en vigor la Constitucin, pidi y obtuvo facultades para legislar en
el ramo de hacienda. En esa autorizacin no se sigui el supuesto del artculo 29:
no se haban suspendido las garantas individuales. Y de aqu que tambin todos
los presidentes electos de acuerdo con la actual Constitucin legislaran sin los supuestos del artculo 29 hasta 1938,cuando elpresidente Crdenas quiso regresar
al sentido gramatical y correcto del artculo 29 y propuso una adicin al artculo
49, a saber: "L,n ningrin otro caso se otorgarn al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar". Este aadido repeta lo que ya el artculo deca. La importancia que tuvo es que permiti regresar al sentido correcto de la Constitucin:
de acuerdo con los artculos 29 y 49, el Congreso puede autorizar al presidente
para legislar con la finalidad de superar la emergencia, slo si,precisamentepor
encontrarse el pas en una situacin tal, con anterioridad se han suspendido las
garantas individuales.
El otro caso a que se refiere el artculo 49, es el del segundo prrafo del artculo 13 1, prrafo que fue creado el 28 de marzo de 195 1, y que dice:
El Ejecutivo podr ser facultado por el Congreso de la Unin para aumentar, disminui o
suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin expedidas por el propio
Congreso, y pilra crea otras, as como pra restringir y para prohibir las importaciones,
las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, cuando lo estime urgcnte, a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas,la estabilidad de la produccin nacional, o de realiza cualquier otro propsito en beneficio del pas. El propio Ejccutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada ao, someter a su aprobacin
el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.

A travs de

este segundo prrafo del artculo 131, se puede autorizar al ejecu-

tivo para legislar ampliamente, ya que puede aumentar, disminuir, suprimir o

crear nuevas cuotas de importacin y exportacin respecto a las expedidas por el
Congreso. Tambin puede prohibir importaciones y sxportaciones, as como el
trnsito de productos, artculos y efectos. El propio prrafo seala las finalidades
que se persiguen con estas atribuciones concedidas al presidente: regular el
comercio exterior, la economa del pas,la estabilidad de la produccin nacional,
o realizar cualquier otro propsito en beneficio del pas.
Cada ao, el presidente someter a la aprobacin del Congreso el uso que de
estas facultades hubiere hecho. Si el Congreso no estuviere de acuerdo en la forma en que utiliz esas atribuciones, no hay nada que se pueda hacer al respecto,
18

Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicatu de I917, obra citada, pp, 208-212.

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pues se t4ata de hechos consumados; pero bien pudiera influir con relacin la
a
renovacin de la concesin de las facultades a que se refieren dicho artculo y prafo, o en la nueva autorizacin, pues er congreso puede especificar alguna; reglas que el presidente deber seguir en el ejercicio de las meniionadas faJultades,
ya que quien puede lo ms, puede tambin lo menos.19
La autorizacin a que se refiere el prafo segundo es anual, en consecuencia,
es anticonstitucional'la ley reglamentaria del prrafo segundo del artculo l3l,
que la convierte en indefinida.ru
Ahora bien, adems de los dos casos en que por medio del artculo 49 se autoriza al presidente para legislar, la constitucin le seala otros tres, a saber:
a) La facultad reglamentaria.
b) Las medidas de salubridad, que son de dos rdenes: l) Las que establece el
consejo de salubridad General, y 2) Las que establece la Secretara de sarubridad y Asistencia.
El artculo 73, fraccin XVI, creael consejo de salubridad Generar, que
depende-directamente del presidente de la Repblica, siendo sus disposiciones generales
obligatorias en todo.el pas. Las medidas que el consejo porrgu en vigor en lo
respectivo a la campaa contra el alcoholismo y la venta de susiancias q,ra
nenan al individuo o degeneran la especie humana, y las expedida! para prevenir
"rruay combatir la contaminacin ambiental, sern posteriormente revisadas por el
Congreso en los casos que le competen.
El inciso 2o. de la fraccin que se analiza, faculta al Departamento de salubridad -hoy secietara de salubridad y Asistencia- a que en caso de epidemias de
c-arcter grave o de peligro de invasin de enfermedades exticas en e-l pas,
dicte
de inmediato las medidas preventivas indispensables, a resrva de ser deryus sancionadas por el presidente de la Repblica, y
c) Los tratados internacionales. El p..rid.rrt. celebra los tratados internacionales con la ratificacin del senado, y de acuerdo con el artculo 133, los
tratados son parte del orden jurdico mexicano y de aplicacin interna. El presidente
tambin legisla para el orden internb cuando decide violar una ley internacional,
derogar o denunciar un tratado.

4. EL SISTEMA REPRESENTATIVO

El sistema representativo que configur la constitucin de l9l7 estaba de

acuerdo con la teora clsica de la representacin. Estos principios, aunados
a la
existencia de un partido poltico preponderante, d.ieron como resultado que
en
los ltimos aos todos los senadores fueran miembros de ese partido: partido
Revolucionario Institucional (pRI), y que en la Cmara de Diputados la
represen19

capizo, Jorye, EI presidencialismo tnexicano. siglo veintiuno editores, Mxico

1979, p. 109.
D Nava Negete, Alfonso, "Cuestiones constitucionales en la ley de ingresos de la federacin", en Estudios de Derecho Pbtco contemportineo. universidad Nacional Autnoma
de Mxico y Fondo dc Cultura Econmica, Mxico, lg7?,pp.195-196.