Materiales de Estudio - Derecho Comunitario - Apuntes - Universidad Nacional de Educacion A Distancia PDF

Instituciones de Derecho Comunitario
MATERIALES PARA EL ESTUDIO

Instituciones de Derecho Comunitario
UNED - Curso 2006/2007
Jorge Alguacil Gonzlez-Aurioles

Ignacio Gutirrez Gutirrez
Jorge Alguacil Gonzlez-Aurioles Ignacio Gutirrez Gutirrez
MATERIALES PARA EL ESTUDIO

Instituciones de Derecho Comunitario -- UNED (curso 2006/2007)
1. Las siguientes lecciones estn concebidas para ser utilizadas como material de estudio
por aquellos alumnos de la asignatura cuatrimestral Instituciones de Derecho Comunitario,
troncal en el nuevo Plan de Estudios de la Licenciatura en Derecho en la UNED, que estn
matriculados durante el curso 2006/2007 en los Centros Asociados bajo la responsabilidad
docente del Departamento de Derecho Poltico; esto es, los situados en las Comunidades
Autnomas de Andaluca, Murcia, Valencia e Islas Canarias, as como en las Ciudades
Autnomas de Ceuta y Melilla.
Su contenido se ajusta, por ello, al programa de esta asignatura, adoptado de comn
acuerdo por los equipos docentes responsables de impartirla en los Departamentos de
Derecho Internacional Pblico, Derecho Administrativo y Derecho Poltico de la UNED.
Incluso se ha hecho coincidir el sumario con el citado programa.
2. Con carcter complementario, los alumnos disponen igualmente de unas indicaciones
para el estudio, que pretenden facilitarles el aprendizaje en el contexto de la enseanza a
distancia.
3. Buena parte de la informacin que aqu se contiene resulta accesible en la red,
especialmente a partir de la pgina institucional de la propia Unin Europea. En
determinadas ocasiones citamos, incluso por extenso, documentos elaborados en el
contexto de la Convencin sobre el Futuro de Europa1, que abord en una primera fase la
elaboracin del Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa (TcpE o
Tratado constitucional2). En otros casos (especialmente en la leccin primera), las
lecciones citan igualmente textos doctrinales de P. Fontaine y K.-D. Borchardt, puestos a
disposicin general en dicha pgina web. Dada la finalidad de la obra, nos ha parecido
innecesario aadir aqu ulteriores referencias bibliogrficas, aunque alguna se hace en las
mencionadas indicaciones para el estudio
4. Hemos procurado atender en estos materiales a las innovaciones que propone el
mencionado Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa. El texto no
est en vigor, y bien puede no llegar a estarlo nunca; el recurso al Tratado tiene por ello,
fundamentalmente, un carcter complementario respecto de las explicaciones del Derecho
1
Una recopilacin sistematizada de los documentos ms significativos puede consultarse en J. Alguacil

Gonzlez-Aurioles (ed. y presentacin), La elaboracin del Tratado por el que se establece una Constitucin
para Europa, Madrid: CEPC, 2005. Tambin se accede a los ms importantes desde la pgina web del
Departamento de Derecho Poltico de la UNED: http://www.uned.es/dpto-derecho-politico/conseur.htm.
2
Lo denominaremos a veces, en efecto, Tratado Constitucional, atenindonos a sus deliberadas
ambigedades y dejando a un lado, slo en este extremo, la valoracin que nos merece; que coincide con la
propuesta por A. Lpez Pina, Europa, un proyecto irrenunciable. La Constitucin para Europa desde la
teora constitucional, Madrid: Dykinson, 2004. Cfr. tambin J. A. Carrillo Salcedo, L. M. Dez-Picazo, A.
Lpez Pina, G. C. Carlos Rodrguez Iglesias, Encuesta: el Tratado por el que se establece una Constitucin
para Europa, Teora y Realidad Constitucional n 15, pgs. 11 ss.
Materiales para el estudio

Instituciones de Derecho Comunitario Curso 2006/2007 UNED
vigente. Pero tal Tratado tambin pone de manifiesto algunos de los problemas que el
vigente Derecho comunitario plantea (justamente por eso se propone modificarlo), e indica
asimismo la orientacin que los Jefes de Estado y de Gobierno consideraban adecuada para
abordarlos. Todo ello tiene una indudable relevancia en un mbito, como el de la Unin
Europea, en el que a veces importan tanto los desarrollos y las orientaciones como la
realidad esttica del Derecho en vigor.
5. Aunque estos materiales estn concebidos como una obra autnoma, sus fundamentos
metodolgicos se encuentran en el libro Elementos de Derecho pblico, del que son autores
Antonio Lpez Pina e Ignacio Gutirrez Gutirrez (Madrid: Marcial Pons, 2002).
Entroncan, en definitiva, con el inters por la determinacin constitucional del Derecho
europeo que desde hace ms de una dcada viene mostrando el prof. Lpez Pina, nuestro
maestro.
Jorge Alguacil Gonzlez-Aurioles

Ignacio Gutirrez Gutirrez
Profesores del Departamento de Derecho Poltico
Universidad Nacional de Educacin a Distancia
Madrid, 24 de Diciembre de 2006
SUMARIO
Leccin 1. El proceso de integracin europea
1. Antecedentes
2. El proceso de construccin de la Unin Europea
2.1. Introduccin
2.2. Las ampliaciones
2.3. El desarrollo poltico y las reformas de los Tratados
2.4. El mercado interior
2.5. La Unin Econmica y Monetaria
2.6. Las polticas comunes
2.7. El espacio de seguridad interior
2.8. La poltica exterior y de defensa
3. El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa
3.1. La Convencin sobre el Futuro de Europa
3.2. Las Conferencias Intergubernamentales
3.3. El proceso de ratificacin
3.4. Sobre la naturaleza constitucional del Tratado
Leccin 2. La Unin Europea
1. La naturaleza de la Unin y su personalidad jurdica
A) Naturaleza jurdica
1.1. El sentido de la pregunta acerca de la naturaleza jurdica
1.2. Las peculiaridades de la Comunidad y de la Unin
1.3. Las categoras tradicionales
1.4. La Unin como Comunidad de Derecho
1.5. De la Comunidad de Derecho a la Unin constitucional
B) Personalidad jurdica
2. Los principios y objetivos de la Unin Europea
2.1. Los principios de la Unin Europea
2.2. Los objetivos de la Unin Europea
3. La estructura de la Unin Europea
3.1. Los tres pilares
3.2. Las cooperaciones reforzadas
3.3. La estructura de la Unin en el nuevo Tratado constitucional

Leccin 3. La Unin Europea y los Estados Miembros

1. El procedimiento de adhesin de nuevos Estados
2. El estatuto de los Estados miembros
2.1. La participacin de los Estados miembros en la Unin.
2.2. La preservacin de los Estados miembros
2.3. El control de la Unin sobre los Estados miembros.
Leccin 4. El sistema competencial de la Unin Europea
1. El principio de atribucin
1.1. El sentido del principio
1.2. Tipos de competencias.
1.3. Controles sobre el respeto a la distribucin de competencias
2. El principio de subsidiariedad
3. El principio de proporcionalidad
4. Las competencias materiales de la Unin Europea: una visin de conjunto
Leccin 5. La ciudadana y los derechos fundamentales en la Unin Europea
1. Los derechos fundamentales en la Unin Europea: evolucin histrica
1.1. Los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario.
1.2. El reforzamiento del apoyo en los Tratados
1.3. La adopcin de una tabla de derechos
1.4. Los derechos fundamentales en el nuevo Tratado constitucional
2. La ciudadana de la Unin
2.1. Sentido de la ciudadana europea
2.2. La ciudadana en el Tratado de la Unin
2.3. La ciudadana en el Tratado de la Comunidad
2.4. La ciudadana en el nuevo Tratado constitucional
3. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea
3.1. Contenido
3.2. Fuerza normativa
4. La garanta de los derechos
4.1. Garantas jurisdiccionales
4.2. Las garantas no jurisdiccionales
Leccin 6. - El sistema institucional de la Unin Europea. El Consejo Europeo y el

Consejo de la Unin
1. El sistema institucional de la Unin: caracteres generales
1.1. Las instituciones
1.2. Caractersticas del sistema institucional
1.3. El nuevo Tratado constitucional
2. El Consejo Europeo
3. El Consejo de la Unin Europea
3.1. Naturaleza
3.2. Composicin
3.3. Organizacin
3.4. Funcionamiento
3.5. Competencias
Leccin 7. El Parlamento Europeo y la Comisin Europea
1. El Parlamento Europeo
1.1. Naturaleza y composicin
1.2. Organizacin y funcionamiento
1.3. Competencias
2. La Comisin Europea
2.1. Posicin
2.2. Eleccin, composicin y estatuto de sus miembros
2.3. Funcionamiento
2.4. Competencias
Leccin 8. El Tribunal de Justicia
1. El modelo judicial de la Unin Europea
1.1. La jurisdiccin nacional ante el Derecho europeo
1.2. La unidad de la funcin jurisdiccional apoyada en el Derecho europeo
1.3. La jurisdiccin comunitaria
1.4. El desarrollo jurisdiccional del Derecho europeo
1.5. Los lmites de la jurisdiccin comunitaria
2. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
2.1. Naturaleza
2.2. Composicin y organizacin
2.3. Procedimiento
6

3. El Tribunal de Primera Instancia

4. Las salas jurisdiccionales
Leccin 9. El Tribunal de Cuentas; el Sistema Europeo de Bancos Centrales y el
Banco Central Europeo
9.1. El Tribunal de Cuentas
9.2. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo
Leccin 10. Otros rganos auxiliares
1. El Comit de las Regiones
2. El Comit Econmico y Social
Leccin 11. Los procesos de decisin
1. Los procedimientos legislativos
1.1. Base jurdica
1.2. Dilogo entre las instituciones
1.3. Los procedimientos legislativos
1.4. Peculiaridad del procedimiento presupuestario
2. La celebracin de Tratados internacionales
Leccin 12. Las fuentes del Derecho Comunitario
1. El Derecho originario
1.1. Naturaleza
1.2. Contenido
1.3. El procedimiento de reforma de los Tratados
2. El Derecho derivado
2.1. Actos tipificados en el Derecho comunitario
2.2. Actos atpicos
2.3. Los pilares no comunitarios de la Unin
3. Los Tratados internacionales y otras fuentes del Derecho Internacional
3.1. Los Tratados internacionales
7
3.2. Otras fuentes de Derecho internacional.

4. Otras fuentes del Derecho de la Unin
Leccin 13. Derecho Comunitario y Derecho nacional
1. Los principios inspiradores del modelo de relacin y aplicacin del Derecho
Comunitario
1.1 Autonoma
1.2 Efecto directo
1.3 Primaca
1.4 Responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho Comunitario
2. Desarrollo, ejecucin y aplicacin del Derecho comunitario
1. Competencia
2. La ejecucin por los Estados y el principio de autonoma institucional
3. El control de constitucionalidad del Derecho comunitario
Leccin 14. La garanta judicial del Derecho Comunitario
1. El sistema de control de legalidad
1.1. Recurso de anulacin
1.2. Recurso por omisin
1.3. Excepcin de ilegalidad
2. El recurso por incumplimiento estatal
3. El recurso por responsabilidad extracontractual de las instituciones
4. La cuestin prejudicial
4.1. Sentido
4.2. El art. 234 TCE
4.3. Objeto de la cuestin prejudicial
4.4. Tipos de cuestiones prejudiciales
4.5. Procedimiento y sentencia
4.6. La cuestin prejudicial en el espacio de libertad, seguridad y justicia
5. El recurso de casacin
6. La competencia consultiva

Leccin 1. El proceso de integracin europea

La Declaracin de Robert Schumann del 9 de mayo de 1950 puede considerarse el
certificado de nacimiento de la Europa comunitaria. Porque, en efecto juristas, economistas
y polticos emprenden tras la catstrofe absoluta que supone la Segunda Guerra Mundial la
tarea de proyectar las condiciones necesarias para una paz estable entre los pueblos
europeos.
Desde entonces, el desarrollo de este proyecto ha sobrepasado cualesquiera previsiones
iniciales, y el grado de integracin alcanzado ha transformado sustancialmente el carcter
de las originarias Comunidades Europeas. Al principio, stas se configuraron como una
alianza de conveniencia para unos objetivos econmicos muy concretos, a los que sin duda
se ligaba la esperanza de una solidaridad de intereses que hiciera imposible la guerra; pero
los muy ambiciosos fines ltimos quedaban indefinidamente diferidos en el tiempo. Sin
embargo, los Estados miembros han ido cediendo competencias a las instituciones comunes
de modo progresivo, hasta el extremo de que, aunque hoy en da la Unin Europea no es un
Estado, s ejerce poderes soberanos como los que tradicionalmente slo ostentaban los
Estados (D. Grimm). Las tareas del Estado constitucional se reducen cada vez ms a la
emisin de regulaciones de transformacin, ejecucin y desarrollo, mientras que las
directrices son prefijadas y determinadas por el Derecho Comunitario (K. Hesse).
La integracin europea resulta, as, un proceso histrico. Naturalmente, ello supone una
sucesin cronolgica de hechos relevantes; pero slo se comprende la Historia cuando se
trasciende la mera acumulacin de fechas ligadas a acontecimientos concretos y se logra
atribuir un sentido a su curso temporal. Ello, en cualquier caso, no resulta fcil: el camino
de la integracin europea no ha resultado lineal, en ocasiones ni siquiera se ha tenido claro
su destino. El sentido de la integracin europea se ha ido configurando de manera colectiva
y, machadianamente, al andar.
1. Antecedentes
Los proyectos y procesos de unificacin de Europa son desde antiguo elemento constitutivo
no slo de la historia de las ideas polticas, sino tambin de la propia historia poltica
europea. Aunque, como es natural, no siempre se haya tenido conciencia del eventual
alcance histrico que posteriormente iba a atribuirse a ciertos logros polticos, jurdicos y
econmicos concretos.
As, algunos antecedentes pueden rastrearse partiendo del imperio carolingio (800), cuya
idea fundacional se prolonga, a travs del Sacro Imperio Romano Germnico, durante ms
de siete siglos, al menos hasta la abdicacin de Carlos V (1556). Desde entonces, la paz
entre los Estados y la defensa frente a las amenazas exteriores constituyen un aliento
permanente, con formulaciones que sin embargo difieren de modo sustancial. La idea
mecnica del equilibrio, por ejemplo, determina los Tratados de Westfalia (1648); sin
9
embargo, a partir de la segunda mitad del siglo XIX los acuerdos entre los Estados estn
ligados ms bien al desarrollo econmico y al incremento del trfico mercantil. Pero
igualmente deben citarse, como hitos relevantes en la cadena de ideas federalistas que han
estimulado la construccin europea, los proyectos de paz perpetua del Abad de Saint-Pierre
(1713) y de Kant (1795).
3
La perspectiva de unos Estados Unidos de Europa, segn la frmula de Victor Hugo,

corresponda a un ideal humanista y pacifista que fue brutalmente desmentido por los
trgicos conflictos que destrozaron al continente durante la primera mitad del siglo XX. La
tragedia que supuso la Primera Guerra Mundial revitaliza el proyecto de la unificacin
poltica; pero el Tratado de Versalles y la Sociedad de Naciones en absoluto suponan una
base firme para tal proyecto, que fracasa con la crisis econmica, social y poltica que asola
Europa en los aos treinta. El nuevo desastre blico constituye un acicate para reconsiderar
las estrategias de aseguramiento de la paz en el viejo continente. Fue preciso esperar las
reflexiones surgidas de los movimientos de resistencia al totalitarismo, durante la segunda
guerra mundial, para ver aparecer el concepto de una organizacin del continente capaz de
superar los antagonismos nacionales.
Altiero Spinelli, federalista italiano, y Jean Monnet, inspirador del plan Schuman, por el
que se creaba la primera Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA) en 1950,
dieron origen a las dos principales corrientes de pensamiento que dieron cuerpo al proceso
de integracin comunitaria: el proyecto federalista, basado en el dilogo y en una relacin
de complementariedad entre los poderes locales, regionales, nacionales y europeos, y el
proyecto funcionalista, basado en la progresiva delegacin de parcelas de soberana desde
el mbito nacional al mbito comunitario. Ambas tesis confluyen hoy en la conviccin de
que, junto a los poderes nacionales y regionales, debe existir un poder europeo asentado en
unas instituciones democrticas e independientes, capaces de regir aquellos sectores en los
que la accin comn resulta ms eficaz que la de los Estados por separado: el mercado
interior, la moneda, la cohesin econmica y social, la poltica de empleo, la poltica
exterior y de defensa y la creacin de un espacio de libertad y de seguridad. A la postre, la
Unin Europea se ha terminado gestando cuando Monnet, sin duda dotado de una gran
visin federalista, propuso como mtodo de integracin precisamente la construccin
progresiva de solidaridades de hecho.
4
En su conjunto, los esfuerzos de integracin europeos de la posguerra componen un

cuadro confuso, formado por numerosas organizaciones complicadas y escasamente
transparentes. As coexisten, sin relacin jurdica entre ellas, la OCDE (Organizacin de
Cooperacin y Desarrollo Econmicos), la UEO (Unin Europea Occidental), la OTAN
(Organizacin del Tratado del Atlntico Norte), el Consejo de Europa y la Unin Europea;
esta ltima, basada a su vez en la Comunidad Europea del Carbn y del Acero, la
Comunidad Europea de la Energa Atmica y la Comunidad Europea (...) Esta diversidad
de organizaciones europeas solamente adquiere forma si se consideran los objetivos
concretos subyacentes, que se clasifican en tres grandes grupos:
3
Los dos prrafos siguientes, entrecomillados, proceden de Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa.
Los largos fragmentos entrecomillados que siguen hasta el final de este epgrafe constituyen un extracto,
parcialmente reordenado, de las correspondientes explicaciones de K.D. Borchardt, El ABC del Derecho
comunitario.
4
10

Primer grupo: las organizaciones euroatlnticas

Las organizaciones euroatlnticas surgieron de la alianza entre los Estados Unidos de
Amrica y Europa tras la Segunda Guerra Mundial. As, no es casualidad que la primera
organizacin europea de la posguerra, la OECE (Organizacin Europea de Cooperacin
Econmica), fundada en el ao 1948, se remonte a una iniciativa de los Estados Unidos. Su
Ministro de Asuntos Exteriores de la poca, George Marshall, llam en 1947 a los Estados
de Europa a unificar sus esfuerzos de reconstruccin econmica. Para ello prometi el
apoyo de EE.UU., que se concret en el Plan Marshall y constituy el fundamento de la
rpida reconstruccin de Europa Occidental. El principal objetivo de la OECE consisti
primero en la liberalizacin del comercio interestatal. Como objetivo complementario, en
1960, ao del ingreso de EE.UU. y Canad, se estableci el fomento a la economa del
Tercer Mundo a travs de la ayuda al desarrollo. La OECE se convirti entonces en la
OCDE (Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico).
Tras la OECE, ya en 1949, se cre la OTAN, un pacto militar con Estados Unidos y
Canad. Para reforzar la cooperacin en materia de poltica de seguridad entre los Estados
europeos, en 1954 se fund la Unin Europea Occidental (UEO), surgida del Pacto de
Bruselas entre el Reino Unido y Francia (1947), Blgica, Luxemburgo y Holanda (1948) a
raz de la adhesin de la Repblica Federal de Alemania e Italia. La UEO supone para los
Estados que la componen una plataforma de estrecha cooperacin en materia de seguridad
y defensa. Sobre esta base, por una parte se fortalece el peso poltico de Europa dentro de la
Alianza Atlntica y, por otra, se crea una identidad europea en la poltica de seguridad y
defensa.
Segundo grupo: Consejo de Europa y OSCE
El segundo grupo de organizaciones europeas se caracteriza por el hecho de que su
estructura permite la cooperacin entre el mayor nmero posible de Estados. Para ello se
acord que estas organizaciones no fueran ms all de la tradicional cooperacin
interestatal.
A este grupo pertenece el Consejo de Europa, la organizacin poltica fundada el 5 de
mayo de 1949. En el Estatuto del Consejo de Europa no se menciona la intencin de formar
una federacin o unin, ni se prev la transferencia o fusin de partes de la soberana
nacional. En todas las cuestiones fundamentales, el Consejo de Europa adopta sus
decisiones con arreglo al principio de la unanimidad. Segn dicho principio, cada Estado
puede vetar la adopcin de resoluciones. De esta forma, el Consejo de Europa es, por su
propia estructura, un rgano de cooperacin internacional. En el marco del Consejo de
Europa se han adoptado numerosos convenios en materia de economa, cultura, poltica
social y derecho.
El ms importante y tambin ms conocido es el Convenio Europeo para la Proteccin de
los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, del 4 de noviembre de 1950
(CEDH, Convenio Europeo de Derechos Humanos). Con este Convenio no slo se
estableci un criterio mnimo, de gran importancia prctica, para la proteccin de los
derechos humanos en los Estados signatarios, sino tambin un sistema de proteccin
11
jurdica a cuyo amparo se pueden condenar las violaciones de los derechos humanos
cometidos en los Estados miembros a travs de los rganos establecidos por el Convenio de
Estrasburgo: la Comisin Europea de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos.
A este grupo pertenece igualmente la Organizacin de Seguridad y Cooperacin en
Europa (OSCE), fundada en 1994 y precedida de la Conferencia sobre la Seguridad y
Cooperacin en Europa. La OSCE persigue los principios y objetivos establecidos en el
Acta de Helsinki de 1975 y en la Carta de Pars de 1990, que incluyen, aparte del fomento
de medidas que generen confianza entre los Estados europeos, la creacin de una red de
seguridad que permita la resolucin de conflictos por medios pacficos. Como han
demostrado las experiencias de los ltimos aos, en este mbito an queda mucho por hacer
en Europa.
Tercer grupo: la Unin Europea
El tercer grupo de organizaciones europeas est formado por la Unin Europea,
constituida a su vez a partir de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero, la
Comunidad Europea de la Energa Atmica y, especialmente, de la Comunidad Econmica
Europea, hoy Comunidad Europea (CE). Su novedad respecto a las relaciones interestatales
tradicionales radica en que los Estados miembros renuncian a parte de su soberana a favor
de una Comunidad a la que han dotado de competencias propias, independientes de los
Estados miembros. En el ejercicio de sus competencias, la Comunidad est facultada para
adoptar actos de soberana que, por sus efectos, son equivalentes a los estatales.
La primera piedra para la realizacin de la Comunidad Europea la puso el ministro francs
de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, con ocasin de su Declaracin de 9 de mayo de
1950, en la que expuso el plan que haba elaborado junto con Jean Monnet, destinado a la
unificacin de la industria europea del carbn y del acero. La particin de Alemania
reflejaba la divisin de Europa en dos bloques, liderados por los Estados Unidos y por la
Unin Sovitica y enfrentados en la denominada guerra fra. Jean Monnet pretenda
estabilizar la Repblica Federal Alemana vinculndola al desarrollo de Francia, evitando
as las tensiones en el seno del bloque occidental. Siendo las industrias del carbn y del
acero que se concentran a lo largo de la frontera de ambos pases fundamentales no slo
para sus economas, sino tambin en sus respectivas opciones estratgicas, su sometimiento
a una administracin supranacional permitira sentar las bases de una cooperacin ms
intensa, como primera etapa de una federacin que desterrara la amenaza de la guerra.
Con ello se introduca, al mismo tiempo, una iniciativa histrica en favor de una Europa
organizada y viva, indispensable para la civilizacin y sin la cual la paz en el mundo no
puede ser salvaguardada.
El Plan Schuman se hizo realidad con la conclusin del Tratado constitutivo de la
Comunidad Econmica del Carbn y del Acero (CECA), de 18 de abril de 1951 (Tratado
de Pars), y su entrada en vigor el 23 de julio de 1952, con seis Estados fundadores
(Blgica, Repblica Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y Holanda). Jean
Monnet fue el primer Presidente de la Alta Autoridad establecida por el mismo. Unos aos
ms tarde, los mismos pases creaban, mediante los Tratados de Roma, de 25 de marzo de
1957, la Comunidad Econmica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energa
12

Atmica (CEEA o Euratom), que iniciaron sus actividades con la entrada en vigor de los
Tratados el 1 de enero de 1958.
2. El proceso de construccin de la Unin Europea: profundizacin y ampliacin
Una exposicin exclusivamente cronolgica, que atienda simultneamente a los diferentes
elementos que convergen en los ms de cincuenta aos transcurridos desde la creacin de la
primera Comunidad, permite apreciar sincronas y desfases en el proceso de la integracin
europea; pero obliga a atender simultneamente a mltiples procesos. Para facilitar un
acercamiento ms sistemtico, este epgrafe partir de una primera visin general,
ciertamente muy elemental, para abordar a continuacin, por separado, algunos desarrollos
parciales especialmente significativos, de modo que quepa profundizar en el
desenvolvimiento de cada uno y en el sentido que le corresponde.
2.1. Introduccin
5
Limitada en su primera realizacin a la apertura del mercado comn del carbn y del
acero entre los seis Estados fundadores (Blgica, Repblica Federal de Alemania, Francia,
Italia, Luxemburgo y Holanda), la Comunidad ha sido ante todo una empresa de paz,
puesto que consigui asociar en un conjunto institucional regido por el principio de
igualdad a los vencedores y a los vencidos de la ltima guerra intraeuropea. A partir de
1957, despus de que el proyecto de ejrcito europeo chocara en 1954 con la negativa de
ratificacin de la Asamblea Nacional francesa, los seis Estados miembros decidieron
construir una comunidad econmica sobre la base de la libre circulacin de las mercancas,
los servicios y los trabajadores. Los derechos de aduana e industriales quedaron totalmente
eliminados el 1 de julio de 1968, y las polticas comunes, principalmente la poltica agrcola
y la poltica comercial, se crearon durante esa dcada.
El xito de los Seis decidi al Reino Unido, Dinamarca e Irlanda a unirse a ellos, tras unas
difciles negociaciones en las que la Francia del general De Gaulle opuso su veto en dos
ocasiones, en 1963 y en 1967. La primera ampliacin, que hizo que la Comunidad pasara
de seis a nueve miembros en 1973, se efectu al mismo tiempo que profundizaba en sus
tareas a travs de la puesta en prctica de nuevas polticas (social, regional y de medio
ambiente).
Desde comienzos de la dcada de los setenta se impuso la necesidad de la convergencia de
las economas y de la unin monetaria, cuando la suspensin de la convertibilidad del dlar
en oro daba paso a una era de gran inestabilidad monetaria mundial, agravada por las
consecuencias de las crisis petrolferas de 1973 y 1979. La creacin en 1979 del sistema
monetario europeo contribuy a estabilizar las relaciones de cambio y a inspirar a los
Estados miembros una poltica de rigor que les permitiera mantener entre s los vnculos de
solidaridad y la disciplina de un espacio econmico abierto.
De nuevo extractamos y reordenamos a Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa, a quien sigue esta
introduccin hasta donde temporalmente resulta posible.
13
El europesimismo reinante al inicio de los aos ochenta, alimentado tanto por los efectos
de la crisis econmica mundial como por la difcil discusin interna sobre el reparto de las
cargas financieras, dio paso, a partir de 1985, a una nueva esperanza de relanzamiento de la
dinmica europea. Sobre la base de un Libro blanco, presentado en 1985 por la Comisin
presidida por Jacques Delors, la Comunidad decide completar la construccin del gran
mercado interior para el 1 de enero de 1993. Esta fecha movilizadora y las disposiciones
legislativas que hicieron posible la concrecin de un objetivo tan ambicioso quedaron
consagradas en el Acta nica Europea, firmada en febrero de 1986 y que entr en vigor el 1
de julio de 1987.
Entretanto, las adhesiones de Grecia, Espaa y Portugal en 1981 y 1986 reforzaron el
flanco sur de la Comunidad, haciendo al mismo tiempo ms necesaria la puesta en prctica
de unos programas estructurales destinados a reducir las disparidades de desarrollo
econmico entre los Doce. Paralelamente, la Comunidad se afirma en el plano
internacional, al reforzar los vnculos contractuales establecidos con los pases del sur del
Mediterrneo y con los de Africa, el Caribe y el Pacfico, asociados gracias a los sucesivos
Convenios de Lom (1975/1989: Lom I, II, III y IV) y al Acuerdo de Coton, firmado en
junio de 2000.
La cada del muro de Berln, a la que sigui la reunificacin alemana el 3 de octubre de
1990, y la democratizacin de los pases de Europa central y oriental liberados de la tutela
de la Unin Sovitica, tambin enfrentada a su propia disolucin en diciembre de 1991, han
transformado profundamente la estructura poltica del continente. Y el acuerdo firmado en
Marraquech el 14 de abril de 1994 entre todos los miembros del GATT ha hecho entrar al
comercio mundial en una nueva fase de desarrollo.
Los Estados miembros inician un proceso de profundizacin de su unin mediante la
negociacin de un nuevo Tratado cuyas lneas directrices fueron fijadas por el Consejo
Europeo de Mastrique los das 9 y 10 de diciembre de 1991. El Tratado de la Unin
Europea, que entr en vigor el 1 de noviembre de 1993, fija a los Estados miembros un
programa ambicioso: Unin monetaria de aqu a 1999, nuevas polticas comunes,
ciudadana europea, poltica exterior y de seguridad comn, y seguridad interior. Una
clusula de revisin fijada en el Tratado de Mastrique condujo a los Estados miembros a
negociar un nuevo Tratado, firmado en Amsterdam el 2 de octubre de 1997, que modifica y
refuerza las polticas y los medios de la Unin, en particular en los mbitos de la
cooperacin judicial, de la libre circulacin de personas, de la Poltica Exterior y de la salud
pblica; al Parlamento Europeo, expresin democrtica directa de la Unin, se le asignan
nuevas competencias que confirman su funcin de colegislador. La Comisin Europea,
presidida por Jacques Santer, present en julio de 1997 su Agenda 2000, sobre cuya base
los Gobiernos se comprometieron a realizar una amplia revisin de las polticas
estructurales y de la poltica agrcola comn.
El 1 de enero de 1995 se incorporaron tres nuevos pases a la Unin Europea. Austria,
Finlandia y Suecia. El Consejo Europeo de Luxemburgo de 13 de diciembre de 1997
decidi iniciar negociaciones de adhesin a partir de la primavera de 1998 con diez pases
de Europa Central y Oriental y con Chipre. De acuerdo con ello, el 1 de Mayo de 2004
ingresan en la Unin diez nuevos Estados, quedando diferida hasta el 1 de Enero de 2007 la
adhesin de Rumana y Bulgaria. Una vez formulada la correspondiente recomendacin por
14

parte de la Comisin, tambin han comenzado, no sin reservas y dificultades, las

negociaciones para la eventual adhesin de Turqua.
Entretanto, la integracin econmica da nuevos pasos, en particular mediante la firma del
Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1997) y con la introduccin de una moneda nica, el
euro, que circula en desde el 1 de enero de 2002. Desde el punto de vista poltico, y
conforme a las propias previsiones del Tratado de Amsterdam, se concluye en Niza (2001)
un nuevo Tratado que aborda las exigencias de reforma institucional derivadas de la
ampliacin de las tareas de la Unin y del nmero de Estados miembros. Pero el propio
Tratado de Niza, unnimemente reputado como insuficiente para dar respuesta a tales
desafos, abre la expectativa de una nueva reforma, que se plasma en la Convencin sobre
el Futuro de Europa abierta el 28 de febrero de 2002 y en el nuevo Tratado por el que se
establece una Constitucin para Europa, adoptado en junio del ao 2004; cuyo proceso de
ratificacin se encuentra, sin embargo, paralizado de momento, tras haber sido rechazado el
Tratado en los referenda celebrados en Francia y Holanda el 29 de Mayo y el 1 de Junio de
2005.
2.2. Las ampliaciones
Los Estados miembros de la Unin Europea son, en primer lugar, los seis fundadores de las
Comunidades; a saber, Alemania (ampliada con el territorio de la antigua Repblica
Democrtica Alemana a raz de la reunificacin de los dos Estados alemanes el 3 de
octubre de 1990), Francia, Italia, Blgica, Luxemburgo y Holanda. A partir de ese ncleo,
las sucesivas ampliaciones han tenido un relieve poltico y econmico muy diverso, en
funcin de la identidad de los Estados que se incorporaban y del propio estadio de
desarrollo de la integracin europea.
Durante los aos sesenta, el general De Gaulle, presidente francs, vet por dos veces la
incorporacin del Reino Unido a las Comunidades, entendiendo que ello podra afectar a
sus equilibrios internos y, en particular, a la posicin de Francia y a su autonoma respecto
de los Estados Unidos en poltica internacional6. Tras el relevo en la Presidencia francesa,
el 1 de enero de 1973 se adhirieron el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca7. En Noruega, el
referndum de octubre de 1972 impidi que su adhesin, igualmente prevista, se llevara a
cabo.
En 1976 y 1977, Grecia, Portugal y Espaa solicitaron la adhesin a las Comunidades.
Esta denominada ampliacin hacia el sur, ligada a la desaparicin de los regmenes
dictatoriales en los tres pases, concluy con la adhesin de Portugal y Espaa el 1 de enero
de 1986, mientras que Grecia ya era miembro de las Comunidades desde el 1 de enero de
6
Lo cierto es que la actitud del Reino Unido hacia el proceso de integracin europea, decisiva una vez ha
ingresado en las Comunidades y en la Unin, no ha desmentido plenamente las reservas de De Gaulle: las
reticencias britnicas hacia la integracin poltica europea, en parte como reflejo y servidumbre de su relacin
privilegiada con los Estados Unidos, y la bsqueda de regmenes excepcionales en diversos mbitos, han
dificultado significativamente ciertos progresos.
7
Pese a que la poblacin de Groenlandia, que sigue siendo territorio de la corona danesa, se pronunci contra
la permanencia de esta isla en la CE en un referndum celebrado en febrero de 1982, dando lugar a la
correspondiente reforma de los Tratados en 1984.
15
1981. Estas ampliaciones, que coinciden con una significativa aceleracin de los procesos
de integracin econmica, recuperan para Europa la centralidad del Mediterrneo y, en
cierto modo, incorporan cierta tensin entre esta regin y un norte econmica y socialmente
ms desarrollado.
El polo opuesto es reforzado casi una dcada despus, en la siguiente ampliacin, con la
adhesin de Austria, Finlandia y Suecia el 1 de enero de 1995, que ya tienen como
interlocutor a la Unin Europea: el Tratado de Mastrique, que da origen a esta nueva
organizacin, haba entrado en vigor el 1 de noviembre de 1993. La adhesin de Noruega
fracas de nuevo en el referndum celebrado en ese pas.
Entre 1987 (Turqua) y 1998 (Malta) se presentaron muy numerosas solicitudes de
adhesin, procedentes mayoritariamente del centro y del este de Europa; pues, liberados de
la tutela poltica ms o menos directa de la Unin Sovitica y desmembrada sta incluso,
muchos Estados buscan en la Unin Europea estabilidad y prosperidad no slo en el mbito
econmico, sino tambin en el poltico. Desde tales perspectivas, tal ampliacin parece
interesar igualmente a la Unin y, por muy diversas razones culturales, histricas y
econmicas, muy especialmente a Alemania. El correspondiente proceso ha culminado ya
para diez de estos pases, que se adhieren a partir del 1 de mayo de 2004; las poblaciones de
Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Hungra, Chequia, Eslovaquia, Eslovenia, Chipre8 y
Malta participan ya en las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2004. La
incorporacin de Rumana y Bulgaria, que ya firmaron el Tratado de Adhesin en abril de
2005, se produce el 1 de Enero de 2007.
Debe destacarse que estas ltimas son ampliaciones muy significativas, en realidad sin
precedentes, tanto en poblacin como en nmero de Estados; y que desde un principio
determinan con pleno derecho el desarrollo de la Unin quiz sin estar imbuidos del
espritu integrador que progresivamente se ha asentado entre sus miembros tradicionales.
Por ello suponen igualmente dificultades aadidas para la formacin de voluntad comn en
Europa. El Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, enfrentado a
este reto, ofrece una respuesta muy limitadamente satisfactoria.
En la actualidad, existen tres Estados candidatos a la entrada en la Unin Europea: Croacia,
la Repblica de Macedonia y Turqua. Como Estados potencialmente candidatos pueden
citarse los de los Balcanes: Albania, Bosnia Herzegovina, Macedonia, Montenegro y
Serbia, incluyendo Kosovo.
El Consejo Europeo en Helsinki en 1999 decidi que Turqua es un Estado candidato llamado a
ingresar en la Unin atendiendo a los mismos criterios que se aplican a los dems Estados
candidatos. Esos criterios generales exigidos para la adhesin incluan unas instituciones
democrticas estables, el respeto a las minoras, la existencia de una economa de mercado capaz de
hacer frente a la presin de la competencia en el interior de la Unin, y la capacidad de cumplir los
objetivos de la unin poltica, econmica y monetaria. La decisin de abrir las negociaciones, sin
8
La adhesin no comprende la parte de la isla bajo hegemona turco-chipriota. Estaba previsto que la
integracin, negociada y lograda por la zona greco-chipriota, se extendiera a todo el territorio; pero, al efecto,
era preciso que ambas zonas aprobaran el nuevo rgimen reunificado de la isla, diseado bajo los auspicios de
la ONU y apoyado por la Unin Europea. Sin embargo, sometido a sendos referenda independientes poco
antes de la ampliacin, fue rechazado en zona la greco-chipriota, cuya incorporacin ya estaba garantizada, y
que poda as bloquear la integracin plena de la isla en la Unin.
16

embargo, no necesariamente haba de limitarse a constatar el cumplimiento de tales condiciones, sino
que poda tomarse a partir de una prognosis favorable, y considerarse como un estmulo a su
cumplimiento. Siguiendo as la recomendacin formulada por la Comisin en octubre del ao 2004,
el Consejo Europeo defini en diciembre de 2004, tras intensos debates, las condiciones para la
apertura de negociaciones orientadas a una eventual incorporacin; desde Turqua se consideraron
tan exigentes que afectaban al principio de igualdad con los otros candidatos previamente
establecido. Pero, finalmente, las negociaciones se han abierto en la madrugada del 3 de octubre de
2005, despus de que el Consejo adoptara, de nuevo con tensiones que se mantuvieron hasta el
ltimo momento, el preceptivo acuerdo sobre los principios que deben regir las negociaciones. En
cualquier caso, el proceso de negociacin ser largo; no se prev que la adhesin pueda tener lugar
antes de 2014. El Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores del da 11 de diciembre de 2006, a
propuesta del colegio de comisarios, ha suspendido de forma temporal de las negociaciones de
adhesin sobre ocho de un total de treinta y cinco captulos a causa del incumplimiento por parte de
Turqua de las obligaciones establecidas en el Protocolo de Ankara reiteradas a la apertura de sus
puertos y aeropuertos a las naves y aeronaves chipriotas.
No es difcil pronosticar, a la vista de estos antecedentes, que la adhesin de Turqua resultar
especialmente complicada, y no slo por las reservas que puedan plantearse desde pases, como
Alemania o Austria, en los que los inmigrantes turcos son frecuentemente percibidos como una
minora muy significativa y difcil de integrar. Lo cierto es que una poblacin ya hoy muy numerosa
con alta tasa de crecimiento convertir a Turqua, quiz ya en el momento mismo de la adhesin, en
el pas ms poblado de la Unin, dotado de una tradicin cultural y poltica significativamente
distinta de la que atesoran el resto de los Estados miembros (por lo dems no poco diversos entre s).
Pero, sobre todo, su situacin geoestratgica, especialmente complicada, pondr en primer plano
conflictos y tensiones que la Unin Europea hasta el presente se ha permitido eludir.
La fecha de apertura de negociaciones con Croacia, tambin un pas candidato a la adhesin, estaba
fijada para el mes de marzo de 2005, pero fue aplazada hasta que se acreditara que el pas prestaba la
debida colaboracin al Tribunal Penal Internacional que persigue los crmenes de guerra y contra la
humanidad que se cometieron en las guerras surgidas del desmembramiento de la antigua
Yugoslavia. En octubre de este mismo ao, sin embargo, se consider que las negociaciones podan
ya abrirse; el Consejo Europeo decidi, siguiendo las recomendaciones de la Comisin, garantizar su
status de Estado candidato. La Antigua Repblica Yugoslava de Macedonia ha presentado
igualmente su candidatura a la adhesin en 2004, y la Comisin se ha pronunciado favorablemente
en Noviembre de 2005 sobre un eventual inicio de las negociaciones. El menor peso econmico y
poltico de ambos Estados permite suponer que una decisin sobre su integracin pudiera resultar a la
postre menos problemtica que la de Turqua.
La Unin Europea est negociando un Acuerdo de estabilizacin y asociacin con Montenegro y con
Bosnia Herzegovina. Las negociaciones con Serbia se han interrumpido por negarse a prestar plena
colaboracin con el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia. Albania ha firmado el
Tratado de estabilizacin y asociacin con la Unin Europea en junio de 2006, y los Estados
miembros de la UE deben ratificar este tratado para que entre en vigor.
2.3. El desarrollo poltico y las reformas de los Tratados

a) Como hemos dicho, el 9 de mayo de 1950 Robert Schuman, ministro francs de Asuntos
Exteriores, propone poner en comn los recursos de carbn y de acero de Francia y de la
Repblica Federal de Alemania en una organizacin abierta a los dems pases de Europa.
El 18 de abril de 1951 se firma en Pars el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
del Carbn y del Acero (CECA), que entr en vigor al ao siguiente9. Con el Tratado se
9
Dado que su duracin estaba prevista para un periodo de cincuenta aos, ya expir el 23 de julio del ao
2002.
17
pone en pie una Alta Autoridad, una Asamblea, un Consejo de Ministros y un Tribunal de
Justicia, que servirn como modelo institucional a las sucesivas comunidades.
El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Defensa (CED), firmado tambin en
Pars el 27 de mayo de 1952, fracasa al ser rechazado en 1954 por la Asamblea Nacional
francesa. Ello determina la orientacin exclusivamente econmica de la integracin en esa
primera fase.
As, en junio de 1955, los ministros de Asuntos Exteriores de los seis miembros de la
CECA deciden ampliar la integracin europea a toda la economa; el 25 de marzo de 1957
se firman en Roma de los Tratados constitutivos de la Comunidad Econmica Europea
(CEE) y de la Comunidad Europea de la Energa Atmica (CEEA o EURATOM),
especficamente orientada a la promocin del uso pacfico de la energa nuclear. Dichos
Tratados entran en vigor el 1 de enero de 1958.
En 1965 se firma el Tratado de fusin de los ejecutivos de las tres Comunidades, por el que
se constituyen un Consejo y una Comisin nicos (entr en vigor el l de julio de 1967). La
Asamblea parlamentaria y el Tribunal de Justicia, as como los comits econmicos y
sociales, estaban unificados ab origine. Con l se puede considerar cerrada, desde el punto
de vista de los acuerdos formales, esta primera fase de la integracin.
En ella compiten ms o menos abiertamente los dos proyectos en presencia, el que aspira a
una federacin europea y el que desea reducir Europa a un rgimen de cooperacin
intergubernamental. Estos primeros aos de las Comunidades pueden ser resumidos, en
efecto invocando por un lado el nombre del primer presidente de la Comisin, Walter
Halstein, un convencido europesta, as como las sentencias del Tribunal de Justicia van
Gend & Loos (1963) y Costa/ENEL (1964), que afirman el efecto directo y la primaca del
Derecho comunitario y, de ese modo, consolidan la posicin autnoma de las Comunidades
frente a los Estados miembros: porque su Derecho va a ser aplicado directamente a los
ciudadanos incluso por encima de las normas contrarias que pudieran existir en un Estado
miembro o que sean adoptadas por ste. Pero igualmente deben sealarse las reticencias
hacia el desarrollo comunitario; por ejemplo, el bloqueo de Francia en 1965, mediante la
poltica de silla vaca, que impide el paso a una fase definitiva en la que la adopcin de
decisiones en el Consejo se debera producir por mayora, y ya no por unanimidad. En
enero de 1966, el denominado compromiso de Luxemburgo asegura el mantenimiento de
la regla de la unanimidad (y por tanto del derecho de veto) cuando estn en juego intereses
vitales o muy importantes de los Estados, que stos definen con libertad.
b) A partir de ese momento (y especialmente desde la Cumbre de La Haya, de 1969), los
avances se producirn mediante pequeos pasos aceptables por todos.
As, el 1 de julio de 1968 se eliminan, con un ao y medio de antelacin respecto de la
fecha inicialmente prevista, los ltimos derechos de aduana intracomunitarios para los
productos industriales, y se crea el arancel aduanero comn. En diciembre del ao siguiente
los jefes de Estado o de Gobierno deciden pasar de la fase transitoria a la fase definitiva de
la Comunidad, adoptando los reglamentos agrcolas definitivos, y estableciendo el principio
de que la CEE debe disponer de recursos financieros propios.
18

El Tratado firmado en Luxemburgo el 22 de abril de 1970 ampla igualmente los poderes

de control del Parlamento Europeo. A finales de 1974, los jefes de Estado o de Gobierno de
los (entonces ya) nueve Estados miembros institucionalizan las cumbres celebradas desde
finales de los aos sesenta, y deciden reunirse regularmente en Consejo Europeo, tres veces
por ao. Tambin proponen la eleccin del Parlamento Europeo por sufragio universal (se
vota por primera vez en 1979); en 1975 se incrementan los poderes presupuestarios del
Parlamento Europeo y se crea un Tribunal de Cuentas europeo (el correspondiente Tratado
entra en vigor el 1 de junio de 1977).
c) Tras una dcada de propuestas fallidas, en 1985 se acuerda revisar el Tratado de Roma y
relanzar la integracin europea mediante la redaccin de un Acta nica Europea. Con ella
se abre una nueva etapa, jalonada por sucesivas reformas de los Tratados con objetivos
cada vez ms ambiciosos, que se traducen en nuevas atribuciones de competencia a las
instituciones comunitarias y, en medida significativamente menor, en la adaptacin
estructural de stas a los nuevos retos.
El Acta nica, el primero de esta nueva serie de Tratados, es firmada el 28 de Febrero del
ao 1986 y entra en vigor el 1 de julio de 1987. Tal Tratado articula los fundacionales y sus
reformas sucesivas en un nico texto, que reconoce formalmente la figura del Consejo
Europeo, institucionaliza la cooperacin poltica europea, incrementa los poderes del
Parlamento y crea el Tribunal de Primera Instancia. El Acta nica Europea se vincula
especialmente, en cualquier caso, con el logro del mercado interior, al que ms adelante nos
referiremos.
d) La cada del muro de Berln el 9 de noviembre de 1989 da lugar no slo a la
descomposicin definitiva de la hegemona sovitica en el Este de Europa o, afectando ya
directamente al mbito territorial de las Comunidades, a la reunificacin alemana que
culmina el 3 de octubre del ao siguiente. Tambin acelera los procesos polticos de
integracin europea.
En diciembre del ao 1990 se abren las conferencias intergubernamentales sobre la Unin
Econmica y Monetaria y sobre la Unin Poltica. El 7 de febrero de 1992 se firma el
Tratado de la Unin Europea en Mastrique (tras el Consejo Europeo celebrado all en
Diciembre). Rechazado en el referndum celebrado en Dinamarca (junio de 1992), los
acuerdos del Consejo Europeo de Edimburgo permiten obtener antes de un ao una
decisin contraria en un nuevo referendum (mayo de 1993). El 1 de noviembre de 1993
entra as en vigor el Tratado de Mastrique.
Este Tratado contiene, aparte de una larga serie de modificaciones de los Tratados CEE y
CEEA, el acta fundacional de la Unin Europea. sta no sustituye a las Comunidades
Europeas, sino que las sita bajo un mismo techo (las disposiciones comunes del Tratado)
junto con las nuevas polticas y formas de cooperacin (art. 47 del TUE). As surgen los
tres pilares sobre los que reposa la Unin Europea: las Comunidades Europeas (primer
pilar), la colaboracin en el mbito de la poltica exterior y de seguridad (segundo pilar) y
la cooperacin en asuntos de justicia e interior (tercer pilar). Estos dos ltimos pilares
permanecen, sin embargo, en rgimen de cooperacin intergubernamental.
19
El primer pilar est formado por las tres Comunidades Europeas, que subsisten como tales;
los actos jurdicos adoptados por cada una de las instituciones lo siguen siendo de la
Comunidad correspondiente. La ms significativa de las Comunidades pierde con este
Tratado el adjetivo de Econmica y se convierta simplemente en la Comunidad Europea;
algunos rganos cambian tambin de nombre: el Consejo de las Comunidades Europeas se
denomina desde el 8 de noviembre de 1993 Consejo de la Unin Europea; la Comisin de
las Comunidades Europeas se ha convertido en Comisin Europea. En el mbito de la
Comunidad Europea, las modificaciones ms importantes introducidas por el Tratado de
Mastrique son el reconocimiento de la ciudadana europea, el reforzamiento de los poderes
del Parlamento mediante el procedimiento de codecisin, la creacin del Comit de las
Regiones y, muy especialmente, la unin econmica y monetaria. Pero el Tratado de
Mastrique queda identificado especialmente con la determinacin de una serie de criterios
de poltica econmica y monetaria vinculantes para los Estados miembros que desearan
acceder a una moneda nica. El contenido de tales criterios, fuertemente discutido por
razones econmicas, sociales y polticas, determinar en adelante, en buena medida, el
desarrollo y los conflictos polticos, sociales y econmicos en los Estados y en la Unin.
e) La UE dio un nuevo paso con el Tratado de Amsterdam, firmado en esa ciudad el 2 de
octubre de 1997, que entr en vigor el 1 de mayo de 1999 tras la conclusin del
procedimiento de ratificacin en los Estados miembros. A partir de l se prev un control
sobre el respeto de los Estados miembros a los principios fundamentales de la Unin, y se
producen avances en materia de derechos sociales y polticas europeas, en trminos que
parecan compensar el unilateralismo economicista de Mastrique.
El Tratado de Amsterdam tambin procura una nada banal simplificacin formal, mediante
la nueva numeracin de los Tratados. Pueden destacarse asimismo diversos avances
institucionales: por ejemplo, el establecimiento de un alto representante de la poltica
exterior y de seguridad comn (Mister PESC), o el reforzamiento del Parlamento Europeo,
no slo insertndolo en el procedimiento de reforma de los Tratados, sino tambin
ampliando sus competencias y el mbito de los procedimientos de codecisin.
En este mismo mbito debe destacarse la conexin institucional que el Tratado establece
entre los tres pilares, en particular aproximando el funcionamiento del tercero (los asuntos
de seguridad, justicia e interior) a los mecanismos comunitarios. Con ello, al lado del
espacio fundamentalmente econmico de las viejas Comunidades se establece un nuevo
espacio de libertad, seguridad y justicia, mientras que el tercer pilar queda reducido a la
cooperacin policial y judicial.
Igualmente supone una aportacin del Tratado de Amsterdam en este terreno la disposicin
sobre flexibilidad y cooperacin reforzada: aquellos Estados miembros que tengan
intencin de intensificar la cooperacin podrn hacerlo dentro del respeto de determinadas
condiciones (ciertamente bastante restrictivas), utilizando al efecto los rganos,
procedimientos y mecanismos contemplados en los Tratados comunitarios. De esta manera
se abre una va hacia una Europa de varias velocidades, capaz de superar los bloqueos a los
que siempre parecen dispuestos algunos Estados.
f) Con todo, el Tratado de Amsterdam no aborda otras cuestiones fundamentales para el
eficaz funcionamiento de la Unin: la composicin de la Comisin, que, con sus miembros
20

propuestos por los diferentes Estados, carece de la flexibilidad necesaria para constituirse
en rgano colegiado con autonoma para dirigir la poltica de la Unin; la ponderacin de
los votos en el Consejo, que sigue privilegiando la formacin de minoras capaces de
impedir la adopcin de decisiones y, de este modo, dificulta la accin precisamente ante los
retos ms complicados; finalmente, los riesgos de bloqueo institucional, no slo por las
dificultades para alcanzar acuerdos en el Consejo, sino tambin porque incluso stos, en su
compleja relacin con las facultades concedidas a la Comisin y el Parlamento, corren el
riesgo de parlisis. Todo ello se defiere a un nuevo Tratado, llamado de Niza y firmado el
26 de febrero de 2001, pero que no entr en vigor hasta el 1 de febrero de 2003. En este
caso el retraso se debi al resultado negativo de un primer referndum en Irlanda; ciertos
cambios polticos internos y determinadas concesiones de la Unin permitieron obtener la
ulterior ratificacin.
El Tratado de Niza, entre otras reformas, establece una regulacin ms detallada
(simplificando las condiciones de acceso) de la cooperacin reforzada para los tres pilares,
y tambin reforma profundamente el sistema judicial. En cualquier caso, resulta
sustancialmente fallido: no acierta a dar respuesta a la necesidad objetiva de configurar un
sistema institucional operativo para una Unin dotada de un arsenal de competencias de
alcance ms que considerable y con ya quince Estados miembros, que adems tena en
perspectiva una nueva e importante ampliacin. Se producen ciertas reformas en la
Comisin, se amplan de nuevo los poderes del Parlamento, se sustituye en unos cuantos
supuestos la unanimidad en el Consejo por mayoras cualificadas, se modifica la
ponderacin de los votos entre los Estados representados en el Consejo; pero todo ello en
absoluto logra eliminar los riesgos de veto y de bloqueo en un sistema de adopcin de
decisiones de complejidad casi inextricable. Lo deja en evidencia el hecho de que el propio
Tratado de Niza reconozca la necesidad de abordar, en una nueva Conferencia
Intergubernamental, nuevas reformas. El Tratado por el que se establece una Constitucin
para Europa, al que se dedica el tercer epgrafe de esta leccin, es la respuesta a tal reto.
Entretanto, el Consejo Europeo de Colonia haba acordado en 1999 un procedimiento
novedoso para redactar una Carta de Derechos Fundamentales; sta fue formalmente
proclamada, sin carcter normativo, con ocasin del Consejo Europeo de Niza de
Diciembre del ao 2000.
2.4. El mercado interior
a) 10 El art. 2 del Tratado constitutivo de la CEE establece como objetivo promover, mediante el
establecimiento de un mercado comn y la progresiva aproximacin de las polticas econmicas de
los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades econmicas en el conjunto de la
Comunidad, una expansin continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevacin acelerada
del nivel de vida y unas relaciones ms estrechas entre los Estados que la integran.
Los derechos internos de aduana y los contingentes fueron ya suprimidos en julio de 1968,
dieciocho meses antes de lo previsto. Pero algunos Estados miembros, especialmente afectados por la
crisis econmica a que dieron lugar las dos crisis del petrleo de 1973 y de 1980, recurrieron a
medidas de proteccin para preservar su mercado del aumento de la competencia mundial.
10
De nuevo durante algunos prrafos reproducimos a Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa,
parcialmente extractado y reordenado, con los retoques en el texto imprescindibles al efecto.
21
Al publicar su Libro blanco en 1985, la Comisin, presidida por Jaques Delors, le dio un vuelco a la
situacin. Con la firma en febrero de 1986 del Acta nica Europea se establecen las etapas y el
calendario de unas 270 medidas necesarias para la realizacin del mercado interior.
El trabajo realizado afecta principalmente a los siguientes sectores:
-- La apertura de los contratos pblicos.
-- La supresin de las disparidades fiscales.
-- La liberalizacin de los mercados de capitales y de los servicios financieros.
-- El mutuo reconocimiento de textos y certificados nacionales y, en general, el reconocimiento del
principio de equivalencia de las normas nacionales.
-- La supresin de los obstculos tcnicos (libre ejercicio de las actividades profesionales y
equivalencia de las formaciones) y fsicos (controles en las fronteras) a la libre circulacin de las
personas.
-- La armonizacin del Derecho de sociedades y la aproximacin de las legislaciones en materia de
propiedad intelectual e industrial (marcas y patentes).
-- La liberalizacin de los servicios (telecomunicaciones, energa, etc.).
El mercado nico representa una creacin continua. Con esta perspectiva la Comisin lanz su
nuevo plan de accin para el mercado nico en la cumbre de Amsterdam (junio 1997). El programa
cubre el mbito fiscal, la poltica de la competencia, etc. Tambin la moneda nica surge con el fin
de suprimir las barreras no arancelarias a la libre circulacin de bienes, capitales, servicios y
personas y completar la realizacin del mercado nico.
b) El mercado nico ha conducido especialmente a una activa poltica de competencia gestionada
directamente por la Comisin Europea.
sta sanciona la colusin entre empresas destinada a fijar los precios o a repartirse los mercados
(aunque puede permitir por ejemplo la cooperacin entre empresas pequeas para favorecer su
competitividad), as como los abusos de posicin dominante; controla las concentraciones de
empresas que tienen alcance supranacional y cierta envergadura; impide la constitucin de
monopolios (salvo que se trate de servicios pblicos que puedan considerarse anejos a un derecho
fundamental, como el servicio de correos en zonas rurales) y controla la actividad de los existentes;
supervisa toda forma de ayuda de los Estados miembros a las empresas, incluidas por ejemplo, las
desgravaciones fiscales, para que no altere la libre competencia (aunque, por ejemplo, puede
autorizar una ayuda temporal para que una empresa en dificultades pueda mejorar su competitividad
cuando ello concuerda con el inters de la Unin Europea en su conjunto; as pueden permitirse
ayudas para investigacin y desarrollo, el desarrollo regional o las pequeas y medianas empresas).
c) El mercado nico se asienta sobre las denominadas libertades comunitarias: la libre

circulacin de bienes, capitales, servicios y personas. Estas libertades, calificadas como
fundamentales, se refieren a actividades de alcance econmico con al menos algn
elemento transnacional, que traspasa las fronteras de los Estados; y las medidas prohibidas
son las que afectan directa o indirectamente sea a la transferencia de mercancas, servicios
o capitales, sea a la circulacin y contratacin de trabajadores y al libre establecimiento de
profesionales.
Tales libertades, pues, se concretan en la prohibicin de adoptar cualesquiera medidas que
perjudiquen el trfico econmico en un mercado interior que ha de funcionar en rgimen de
libre competencia. Estn concebidas a partir del principio de igualdad y no discriminacin,
de modo que se refieren en particular a las medidas establecidas mediante referencias
expresas u ocultas a la nacionalidad o al lugar de establecimiento de las empresas, las
mercancas o las personas. Igualmente quedan prohibidas las medidas que, sin ser
22

discriminatorias, resultan objetivamente contrarias a la libertad del mercado interior a causa

de la diversidad de regulaciones existentes en los diversos Estados.
Tales restricciones del mercado interior, establecidas por los Estados, eventualmente por la
propia Comunidad o, en su caso, por los particulares, pueden sin embargo resultar
justificadas, de acuerdo con los Tratados, en garanta de bienes jurdicos relevantes (desde
la seguridad, el orden pblico o la salud a la garanta de los servicios pblicos o, ms
ampliamente, de los intereses generales). Pero la restriccin se somete en tal caso a un
control de proporcionalidad formalmente similar al que se utiliza para valorar las
limitaciones de los derechos fundamentales: a) el fin perseguido por la medida ha de ser
legtimo conforme al Derecho comunitario: b) la medida ha de resultar necesaria para
lograr tal fin; y finalmente c) deben ponderarse el alcance de la restriccin de la libertad y
el objetivo que se logra mediante ella para evitar que logros menores supongan sacrificios
desproporcionados de las libertades comunitarias garantizadas.
Por ltimo, debe sealarse que el mbito de aplicacin de estas libertades es general: resulta
indiferente que la materia a la que pueda referirse el trfico econmico haya sido
transferida a la Comunidad o no. Cualquier mbito material en el que se pueda hablar de
bienes o mercancas, capitales, servicios o trabajadores, aunque sea las polticas cultural o
social reservadas a la competencia de los Estados, queda sometido a la fuerza configuradora
de las libertades fundamentales.
2.5. La Unin Econmica y Monetaria
En el Consejo Europeo de Bremen (1978) se decidi crear un sistema monetario europeo (SME), que
entr en vigor en 1979. El ecu, elemento central del mismo, constitua una cesta compuesta por las
monedas de los Estados miembros: cada moneda tena un tipo de cambio central con respecto al ecu,
y los tipos de cambio centrales servan para determinar una red de tipos de cambio bilaterales. Sin
embargo, el modelo tuvo una eficacia muy limitada: varios Estados miembros no se adhirieron al
SME, la falta de convergencia de las polticas presupuestarias cre tensiones, algunas devaluaciones
competitivas amenazaron la unidad del mercado interior, los trastornos en los mercados
internacionales de divisas obligaron a flexibilizar los mrgenes de fluctuacin de las monedas dentro
del SME.
En junio de 1988, el Consejo Europeo confirm el objetivo de lograr progresivamente una unin
econmica y monetaria y constituy un Comit, presidido por el entonces presidente de la Comisin
Europea Jacques Delors, para que elaboraran programa que permitiese avanzar hacia dicha unin. El
Informe Delors propuso que la unin econmica y monetaria se alcanzase en tres fases.
Primera fase
El Consejo Europeo decidi que la primera fase de la unin econmica y monetaria comenzara el 1
de julio de 1990, fecha en que quedaban suprimidas las restricciones a la circulacin de capitales
entre los Estados miembros.
Dado que para la realizacin de las fases segunda y tercera resultaba necesario revisar el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea, se convoc una Conferencia Intergubernamental sobre la
Unin Econmica y Monetaria, que tuvo lugar en 1991, en paralelo a la Conferencia
Intergubernamental sobre la unin poltica. Las negociaciones concluyeron con la adopcin, en
diciembre de 1991, del Tratado de la Unin Europea, firmado en Mastrique en 1992.
23

En el Tratado de Mastrique quedaron fijados los criterios de paso a la tercera etapa (criterios de
Mastrique), que por su naturaleza condicionaban el conjunto de las polticas comunitarias y
nacionales con trascendencia econmica:
-- Estabilidad de precios: la tasa de inflacin no podr exceder en ms de un 1,5% la media de las
tasas de los tres Estados que tuvieran una inflacin ms baja.
-- Tipos de inters: los tipos de inters a largo plazo no podan variar en ms de un 2% de la media
de los tipos de los tres Estados que los tengan ms bajos.
-- Dficit: el dficit presupuestario nacional debera ser similar o inferior al 3% del PNB.
-- Deuda: la deuda pblica slo podra exceder del 60% del PNB cuando tendiera a bajar a dicho
nivel.
-- Estabilidad de los tipos de cambio: la moneda nacional no podra haber sido devaluada durante los
dos aos anteriores y deber permanecer dentro de un estrecho margen de fluctuacin.
La introduccin de una moneda nica pretende facilitar el intercambio de bienes y servicios,
consolidando as el mercado nico: disminuye el coste del comercio transfronterizo y aumenta la
competencia, lo que tericamente supondra una disminucin de los precios. Los Estados adoptaran
la moneda nica cuanto sus resultados econmicos lo permitieran, o cuando adoptaran la
correspondiente decisin poltica. Porque, en virtud de unos protocolos anejos al Tratado, el Reino
Unido y Dinamarca se reservaban el derecho a no pasar a la tercera etapa, incluso si cumplieran con
los criterios establecidos (clusula de opting out).
Segunda fase
La creacin del Instituto Monetario Europeo (IME) el 1 de enero de 1994 seal el comienzo de la
segunda fase de la UEM11.
En 1997 el Consejo Europeo adopt el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, cuya finalidad

es garantizar la disciplina presupuestaria mediante una vigilancia multilateral y la
prohibicin de dficits pblicos excesivos.
En mayo de 1998, el Consejo decidi que once Estados miembros (Blgica, Alemania,
Espaa, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Holanda, Austria, Portugal y Finlandia)
cumplan las condiciones necesarias para la adopcin de la moneda nica el 1 de enero de
1999. Dichos pases participaran, por tanto, en la tercera fase de la UEM. Al mismo
tiempo, se acordaron los tipos de conversin irrevocable del euro con las monedas
nacionales existentes.
Los jefes de Estado y de gobierno llegaron asimismo a un acuerdo sobre las personas que habran de
ser miembros del Comit Ejecutivo del Banco Central Europeo. La toma de posesin de estos cargos,
el 1 de junio de 1998, seal la constitucin del BCE, con lo que concluyen las funciones del IME.
Tercera fase
El 1 de enero de 1999 daba comienzo la fase tercera y ltima fase de la UEM con la
fijacin de los tipos de cambio y el inicio de la ejecucin de la poltica monetaria nica bajo
la responsabilidad del Banco Central Europeo. El nmero de Estados miembros
participantes aument a doce el 1 de enero de 2001, con la incorporacin de Grecia a la
11
Las dos funciones principales del IME eran, de un lado, fortalecer la cooperacin entre los bancos centrales
y la coordinacin de las polticas monetarias; de otro, realizar los trabajos preparatorios necesarios para la
tercera fase, en la que estaban previstas la constitucin del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), una
sola poltica monetaria y una moneda nica.
24

tercera fase de la UEM. El 1 de enero de 2002 entraba efectivamente en circulacin la

nueva moneda, el euro12. El 1 de enero de 2007 se incorpora a la zona euro Eslovenia.
El desarrollo ulterior ha estado marcado por las tensiones en torno a la aplicacin del Pacto de
Estabilidad y Crecimiento. Es cierto que su contenido puede resultar discutible, pero entretanto no se
modifique (y no han faltado sugerencias al respecto) la Comisin ha procurado exigir su
cumplimiento. Los Estados y el propio Consejo, sin embargo, han preferido mantener los criterios
contenidos en l para destacar la voluntad poltica de preservar la estabilidad econmica y monetaria,
pero transigir con los casos de incumplimiento por parte de los Estados sin poner en marcha los
mecanismos sancionadores previstos. No obstante, el Tribunal de Justicia (13 de julio de 2004), a
instancias de la Comisin, ha llegado a anular la decisin del Consejo que, sin habilitacin especfica
para ello, suspenda la va sancionadora por dficit pblico excesivo abierta por la Comisin contra
Francia y Alemania. Tal resolucin ha llevado a la Comisin y al Consejo a plantearse la necesidad
de precisar el citado Pacto y mejorar sus procedimientos de aplicacin.
2.6. Las polticas comunes

a) El Tratado de Roma estableca como objetivos para la Poltica Agraria Comn, que entr en vigor
en 1962, garantizar un nivel de vida digno para la poblacin agrcola, estabilizar los mercados,
garantizar unos precios razonables para los consumidores y modernizar las estructuras agrcolas. La
poltica agrcola comn comenz subvencionando la produccin de productos alimenticios bsicos
para garantizar la autosuficiencia; tambin con ello se compensaba a Francia, pas con una potente
economa agraria, respecto de la ventaja que en principio obtendra la industrializada Alemania
gracias a la libertad de circulacin de mercancas.
El xodo rural y la modernizacin del trabajo en el campo han reducido la poblacin agrcola. Pero el
crecimiento de produccin supera ampliamente el incremento del consumo, y el mantenimiento de
las ayudas a la produccin genera as tales costes a cargo del presupuesto comunitario que
compromete el desarrollo de las otras polticas comunitarias. El objetivo esencial de las reformas
abordadas desde 1992 consiste en separar las ayudas del volumen de produccin, a fin de conseguir
una mayor correspondencia entre la produccin y la demanda; las reformas tambin estn diseadas
para permitir que la UE cumpla las normas de la Organizacin Mundial del Comercio en materia de
comercio mundial justo de productos agrcolas. Por otra parte, el desarrollo rural se ha convertido
oficialmente en el segundo pilar de la poltica agrcola de la UE, junto a la agricultura; se procura el
mantenimiento de la vitalidad de las economas rurales, pero tambin la seguridad y la calidad de los
alimentos, la preservacin de la biodiversidad y de los paisajes tradicionales. Con todo ello, la PAC,
que absorbi el 68% del presupuesto de la UE en 1988, constituye ya poco ms del 40%.
b) Con la ampliacin hacia el sur, entraron en la Comunidad muchas regiones que estaban situadas
claramente por debajo de su nivel medio de desarrollo. Las competencias que permiten atender a la
cohesin econmica y social permanecen fundamentalmente en manos de los Estados, pero los
progresos en la integracin de los mercados y la unidad monetaria privaban a los mismos de
importantes instrumentos necesarios para desarrollar tal tarea. El objetivo de la cohesin territorial y
social slo se puede mantener mediante el desarrollo de polticas comunitarias.
En 1988 se duplican as los fondos financieros asignados a los gastos estructurales, que se
distribuyen a travs de los fondos existentes, reformados al efecto. La poltica de la Unin destinada
a reducir las disparidades regionales se basa, en efecto, en cuatro fondos estructurales, que entre
2000 y 2006 supusieron aproximadamente una tercera parte del gasto total de la Unin: el Fondo
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER, cuya creacin fue decidida en 1974), el Fondo Social
Europeo (creado ya en 1961 para fomentar el empleo y la movilidad profesional y geogrfica de los
12
En diciembre de 1995 el Consejo Europeo haba acordado esta denominacin para la unidad monetaria
europea, y un ao despus el IME haba presentado al Consejo Europeo, y posteriormente al pblico, los
diseos de los billetes en euros.
25

trabajadores), el Instrumento Financiero de Orientacin de la Pesca (IFOP) y el Fondo Europeo de
Orientacin y de Garanta Agrcola (FEOGA). Dos tercios de los fondos se destinan a las regiones
cuyo PIB es inferior al 75% de la media de la UE. El resto se reparte entre regiones en situacin de
declive econmico a causa de dificultades estructurales13, iniciativas y programas de formacin
profesional y creacin de empleo en todas las regiones no contempladas en el primer grupo y,
finalmente, en otras iniciativas especiales14. En 1993 se cre el Fondo de Cohesin para financiar
infraestructuras de transporte y medio ambiente en los Estados miembros que tenan en aquella poca
un PIB inferior al 90% de la media de la Unin (Grecia, Irlanda, Espaa y Portugal).
Por lo dems, la Unin dispone de programas financieros especficos para ayudar a los nuevos
Estados miembros a adaptarse a la adhesin y a reducir las diferencias de renta con el resto, y ha
reservado una cantidad de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesin para los nuevos Estados
miembros.
c) La ayuda financiera no es el nico instrumento de poltica social. El espacio social, dotado de una
plataforma de derechos mnimos, est constituido tanto por normas que se contemplan en el Tratado
(por ejemplo, la igual remuneracin de hombre y mujeres por un trabajo igual) como por las
directivas relacionadas con la proteccin de los trabajadores.
En diciembre de 1991 se adopta en Mastrique un protocolo de aplicacin de la Carta Europea de
Derechos Sociales Fundamentales adoptado en diciembre de 1991 en Mastrique15. Tras un cambio de
posicin del nuevo Gobierno laborista britnico, se decidi en Amsterdam, en junio de 1997, que
este protocolo social se integrara en el cuerpo del Tratado y sera aplicable a los todos los Estados
miembros. Los negociadores del Tratado de Amsterdam introdujeron tambin un nuevo captulo
sobre el empleo, que lo convierte en una prioridad de la poltica econmica de la Unin. En el
Consejo Europeo de noviembre de 1997, en Luxemburgo, los Quince definieron una estrategia
comn destinada a reforzar la poltica social de los Estados miembros.
Las polticas comunitarias complementarias del mercado nico, desarrolladas tanto mediante
instrumentos coercitivos como con recursos financieros de fomento y estmulo, se ampliaron
progresivamente a otros sectores: la proteccin del medio ambiente, la salud, los derechos del
consumidor, la competencia y la seguridad en los transportes, la educacin (programa Erasmus, por
ejemplo), el acceso a la cultura, etc.
La dimensin de determinados problemas hace que stos no conozcan fronteras, y exige soluciones
concertadas que, en la mayora de los casos, encuentran en el marco comunitario el nivel de eficacia
y los medios financieros adecuados. Slo como ejemplo, si ya en 1958 el Euratom tena como objeto
la explotacin en comn de la energa atmica para uso civil, la creciente aceleracin de la
innovacin tecnolgica y cientfica ha estimulado una intervencin comunitaria, complementaria de
las polticas nacionales, que favorece los proyectos de investigacin que agrupan a centros de
distintos Estados miembros tanto en la investigacin fundamental como en las industrias estratgicas
(electrnica o informtica, por ejemplo). Y, de acuerdo con las propuestas presentadas por la
Comisin en su Libro Blanco Crecimiento, competitividad, empleo, el Consejo Europeo elabor en
1994 una lista de once grandes proyectos en el sector de los transportes, especialmente la
construccin de trenes de alta velocidad, que permitiesen enlazar las metrpolis de varios Estados
miembros. A estas obras generadoras de empleo se aaden otros proyectos destinados
13
Por ejemplo, en Dinamarca, las islas pequeas y las comunidades costeras con acceso limitado por tierra y
escasez de agua dulce.
14
Cooperacin transfronteriza e interregional, desarrollo sostenible de ciudades y zonas urbanas en declive,
desarrollo rural por medio de iniciativas locales, lucha contra las desigualdades y la discriminacin en el
acceso al mercado de trabajo.
15
Contemplaba para los trabajadores en toda la Comunidad los derechos de libre circulacin, igualdad de
trato a hombres y mujeres, asociacin y negociacin colectiva, informacin, consulta y participacin en la
empresa, remuneracin justa, as como la mejora de las condiciones de trabajo, la proteccin social, la
formacin profesional, la proteccin de la salud y la seguridad en el trabajo, la proteccin de los nios, de las
personas mayores y de los minusvlidos, etc.
26

simultneamente a favorecer el relanzamiento del crecimiento econmico y la creacin de empleo y
generar infraestructuras en el mbito de la informacin (autopistas de la informacin) y de la
energa.
En el mbito de las relaciones exteriores, la UE financia el desarrollo econmico en muchos pases
del mundo, presta ayuda humanitaria, ... Un presupuesto separado administrado por la Comisin
Europea facilita fondos a los pases de frica, el Caribe y el Pacfico; se trata de fondos adicionales
proporcionados por los Estados miembros especficamente con este fin y canalizados a travs del
Fondo Europeo de Desarrollo (FED).
e) Los recursos propios de la Unin tienen un tope mximo fijado en torno al 1,2% del PNB de la
Unin; el importe total del gasto comunitario es inferior, pues, al 2,5% de lo que gastan anualmente
los Gobiernos de los Estados miembros. Ello seala los lmites efectivos de estas polticas
comunitarias. El esfuerzo financiero, por lo dems, se subordina a la estricta disciplina
presupuestaria impuesta en la Unin Econmica y Monetaria tanto a los Estados como a la propia
Unin. La resistencia de los Estados a incrementar su contribucin financiera al presupuesto de la
Unin Europea es cubierta con la retrica sobre la burocracia de Bruselas, cuando lo cierto es que
solamente una pequea parte del presupuesto se utiliza para cubrir los costes administrativos de la
UE (en 2004 aproximadamente un 6% del total).
Los ingresos de la Unin proceden de recursos propios (el 25% de los ingresos en 2003) y de una
contribucin directa de los Estados miembros. Los recursos propios son ingresos procedentes de
aranceles aplicados a las importaciones agrcolas, de derechos de aduana sobre otras importaciones y
de una parte del impuesto sobre el valor aadido. Los ingresos adicionales procedentes de los
presupuestos de los Estados miembros son conocidos como cuarto recurso, y se introdujeron slo en
1988, aunque suponen ahora el 75% de los ingresos de la UE; los Estados miembros contribuyen al
mismo mediante un porcentaje de su renta bruta.
2.7. El espacio de seguridad interior

El mercado nico presupone una genrica libre circulacin econmica, que se desglosa en las cuatro
libertades de circulacin fundamentales: de trabajadores, de servicios, de mercancas y de capitales.
Se atribuye un cierto contenido poltico a la primera cuando el Tratado de Mastrique la denomina
libre circulacin de personas y la considera un derecho bsico de la ciudadana europea. Los
gobiernos, en cualquier caso, han limitado tal libertad con medidas que pretenden garantizar la
seguridad pblica en el espacio comunitario y la proteccin en las fronteras exteriores.
En junio de 1984 el Consejo Europeo ya haba adoptado el principio de la supresin de los

trmites de aduana y de polica para las personas que circulen dentro de la Comunidad; un
mes despus, el acuerdo firmado entre Alemania y Francia inicia dicha va. En junio de
1985 Blgica, Alemania, Francia, Luxemburgo y Holanda firman el acuerdo de Schengen,
que prev la supresin progresiva de los controles en las fronteras comunes, estableciendo
un rgimen de libre circulacin para todas las personas, sean ciudadanos de los Estados
signatarios, de los dems Estados de la Comunidad o de pases terceros. Desde su entrada
en vigor, en 1995, ello ha permitido suprimir las fronteras interiores entre los Estados
signatarios y crear una nica frontera exterior donde se efectan los controles de entrada en
el espacio Schengen con arreglo a procedimientos idnticos.
El alcance territorial de este espacio Schengen tambin se ha ampliado progresivamente. En
noviembre de 1990 Italia se haba unido a los cinco Estados antes mencionados, haciendo
coincidir as este grupo con el de los fundadores de las Comunidades; un ao despus se
agregan Espaa y Portugal, y a finales de 1992 lo hace Grecia; ms tarde se irn
27
incorporando Austria, Finlandia y Suecia. Dejando a un lado, pues, a los nuevos miembros
de la Unin, an en perodo transitorio, slo Irlanda, el Reino Unido y Dinamarca estn
sujetos a reglas especiales en la materia, mientras que dos pases ajenos a la Unin (Islandia
y Noruega) tienen un rgimen especfico que los asocia al rgimen de Schengen.
El Convenio de Schengen prev tambin normas comunes en la lucha contra el terrorismo,
contra los trficos ilcitos y contra el crimen organizado, y organiza la cooperacin entre los
sistemas judiciales, las policas y los servicios administrativos. Entretanto, el Tratado de
Mastrique incluye en su Ttulo VI, como tercer pilar de la Unin Europea, la cooperacin
en los mbitos de Justicia e Interior, que cubre en su momento inicial
-- la armonizacin en el mbito del derecho de asilo,
-- la instauracin en la Unin de normas relativas a la inmigracin,
-- la cooperacin policial destinada a luchar eficazmente contra la criminalidad
transfronteriza, por ejemplo el terrorismo, la trata de seres humanos, los delitos contra los
nios, el trfico de drogas, el trfico de armas, la corrupcin y el fraude,
-- la elaboracin de acuerdos de cooperacin en los mbitos del Derecho Civil y del
Derecho Penal. La cooperacin judicial en materia penal supone tomar medidas para
facilitar la ayuda mutua entre las autoridades nacionales, la extradicin entre los Estados
miembros, el reconocimiento mutuo de las decisiones y la ejecucin de sentencias, as
como para reforzar la lucha contra el blanqueo de capitales.
El Tratado de Amsterdam integra los Acuerdos de Schengen en el acervo comunitario,
como un supuesto especfico de cooperacin reforzada. Con este Tratado, el control de las
fronteras exteriores e interiores, los visados, el asilo, la inmigracin y las dems polticas
vinculadas a la libre circulacin de personas, tras un periodo transitorio, deberan
transferirse al rgimen comunitario. Pero el propio Consejo Europeo de Laeken reconoci
que, por lo que se refiere a los temas de asilo e inmigracin, los avances se han alcanzado
menos rpidamente y han resultado menos sustanciales de lo previsto.
Tras el Tratado de msterdam quedan en el tercer pilar, pues, la cooperacin policial y
judicial, que se desarrolla, en principio, a travs de la cooperacin interestatal, al margen
del procedimiento comunitario de toma de decisiones. Ello explica el diferente ritmo de los
avances: se van aadiendo medidas sin disponer de un esquema global. En cualquier caso,
los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington han acelerado la
adopcin de medidas como, por ejemplo, la orden de detencin europea y la decisin marco
relativa a la lucha contra el terrorismo; los atentados del 11 de marzo de 2004 en Madrid
han acelerado y ampliado las medidas antiterroristas a escala europea.
2.8. La poltica exterior y de defensa
Tras el fallido intento (1952-1954) de crear una Comunidad Europea de Defensa de estructura
institucional en cierto modo similar a la de la CECA, Alemania Federal e Italia se unieron a la Unin
Europea Occidental (UEO), creada en 1948 por Blgica, Francia, Luxemburgo, Holanda y el Reino
Unido sobre la base de un tratado militar de asistencia mutua y de consulta poltica. Pero la alianza
militar ms importante estaba constitua por la OTAN, que una a pases de Europa occidental con
los Estados Unidos y Canad.
28

La Cooperacin Poltica Europea en materia de poltica exterior fue puesta en pie por los
Estados miembros de las Comunidades en 1970 de manera pragmtica. Esencialmente
orientada a la consulta mutua y a la coordinacin intergubernamental en cuestiones
importantes de poltica exterior (las cuestiones de seguridad se limitaban a sus aspectos
polticos y econmicos), fue obra del Consejo Europeo y de los Ministros de Asuntos
Exteriores, que adoptan decisiones slo por unanimidad; las instituciones comunitarias,
tales como el Parlamento o la Comisin, son asociadas a ellas slo de un modo secundario
y, de hecho, hasta el Acta nica (1986) esta Cooperacin ni siquiera se toma en
consideracin en los Tratados.
Despus de 1989, la disolucin del Pacto de Varsovia, la reunificacin alemana y la dislocacin de la
Unin Sovitica, unidas al resurgir de tensiones nacionalistas que han llegado hasta la guerra civil y
la desmembracin de Yugoslavia, hacen que los conflictos de poltica exterior, que se han
aproximado a las fronteras de la Unin y se han complicado sobremanera, se consideren un tema de
primera importancia para la propia construccin europea. Los Estados miembros procuran entonces
dar un salto cualitativo en la cooperacin poltica.
El Tratado de la Unin Europea instaura una unin poltica que tiene como segundo pilar
una poltica exterior y de seguridad comn (PESC). Sus objetivos son la defensa de los
valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia de la Unin; el
fortalecimiento de la seguridad de la Unin y de sus Estados miembros en todas sus formas;
el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional; el fomento de
la cooperacin internacional; el desarrollo y la coordinacin de la democracia y del Estado
de Derecho, as como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.
La PESC engloba as todos los mbitos de la poltica exterior, incluida la seguridad. Pero
en estas materias los Estados miembros velan particularmente por conservar su soberana, y
resulta difcil definir intereses comunes16. Por ello, las disposiciones que regulan la PESC
no afectan en ninguna medida al carcter especfico de la poltica de seguridad y de
defensa de algunos Estados miembros, y las decisiones en materia de PESC siguen
adoptndose en el marco de la cooperacin interestatal. No obstante, se ha ido
desarrollando nuevos instrumentos, institucionales y operativos, que ha encontrado su
reflejo en el Tratado de Amsterdam.
En lo sucesivo, la funcin de impulso y de orientacin corresponde al Consejo Europeo. El
Secretario General del Consejo ejerce la nueva funcin de Alto Representante de la PESC y asiste al
Consejo participando en la formulacin, la elaboracin y la aplicacin de las decisiones polticas. El
Consejo podr adems, si lo considera necesario, nombrar a un representante especial, a quien se
confiere un mandato en relacin con cuestiones polticas especficas.
Tambin se crea una Unidad de planificacin de polticas y de alerta rpida en el Consejo, con la
misin de observar y analizar la evolucin de la PESC, realizar evaluaciones y dar rpidamente la
alerta en cuanto a hechos que pudieran tener repercusiones importantes en la PESC. Para aportar
control poltico y directrices estratgicas en momentos de crisis, el Consejo Europeo (Niza,
diciembre del 2000) decidi crear nuevas estructuras polticas y militares permanentes en el Consejo:
el Comit Poltico y de Seguridad, el Comit Militar de la Unin Europea, y el Personal militar de la
16
Por ejemplo, Francia y el Reino Unido son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas y disponen de armas nucleares; y no todos los Estados miembros de la UE forman parte de
las alianzas defensivas (OTAN y UEO).
29

Unin Europea, integrado por expertos militares destinados en la Secretara del Consejo por los
Estados miembros.
La poltica exterior y de seguridad podr desembocar, a largo plazo, en una defensa comn.
El Tratado de Amsterdam, al pedir a la Unin Europea Occidental que elabore y ponga en
prctica las decisiones y acciones de la Unin que tengan repercusiones en el mbito de la
defensa, establece un puente que vincula a la Unin con la nica organizacin europea
competente en materia de defensa.
El Consejo Europeo de Helsinki (diciembre de 1999) decidi que la UE creara una fuerza de
reaccin rpida de hasta 60.000 hombres, que podra ser desplegada en el plazo de 60 das y
permanecer desplegada por lo menos un ao; en cualquier caso, no se trata de un ejrcito europeo,
ya que los militares seguirn siendo miembros de sus fuerzas armadas nacionales, bajo mandato
nacional, y su papel se limitar a realizar las denominadas misiones de Petersberg, definidas por la
UEO en junio de 1992: misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y
misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestin de crisis, incluidas las misiones
de pacificacin.
Todo ello, sin embargo, no altera el equilibrio entre los Estados que consideran necesaria la
afirmacin de una identidad europea en materia de defensa y aquellos otros que no quieren
diluir los vnculos de solidaridad establecidos en el marco de la alianza atlntica. De hecho,
la decisin del Consejo del Atlntico Norte reunido en Berln el 3 de junio de 1996 de
poner a disposicin de los europeos determinados instrumentos de la OTAN para acciones
militares que slo impliquen a los europeos abre otra va a la afirmacin de una identidad
europea de defensa: la construccin progresiva del pilar europeo de la Alianza Atlntica.
3. El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa
La integracin europea es un proceso sin precedentes, que, como se ve cada vez con mayor
claridad, bien puede dar lugar a una nueva forma poltica en el viejo continente. A fin de
racionalizarlo jurdicamente, la Unin Europea convoca en el Consejo Europeo de Laeken
un proceso de reforma de los Tratados; el documento resultante adopta la denominacin de
Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa.
3.1. La Convencin sobre el Futuro de Europa
Los sucesivos Tratados que han implicado avances en el proceso de integracin europea se
han elaborado en las denominadas Conferencias Intergubernamentales, caracterizadas por
el trabajo secreto y las negociaciones diplomticas. Cuando el Consejo Europeo de Laeken
abre un nuevo proceso de reforma de los Tratados no es el objetivo fundamental,
bsicamente aclarar la regulacin existente, lo ms novedoso, sino el procedimiento para
llevarla a cabo: siguiendo el modelo de la Convencin que elabor la Carta de Derechos
Fundamentales, a la que nos referiremos en la leccin correspondiente, se institucionaliza
de nuevo un foro pblico europeo caracterizado por la participacin democrtica y la
publicidad en sus actuaciones. Y esta nueva Convencin asume, desde sus primeros
trabajos, una cierta autonoma respecto del Consejo Europeo de Laeken.
30

Lo prueba la elaboracin de un cuestionario y de unas lneas de reflexin propias17. Su Proyecto de
Tratado incluye por ejemplo aspectos no previstos inicialmente como objeto de la reforma; por
ejemplo, una ponderacin de votos en el Consejo que se aparta de la decidida en el Consejo Europeo
de Niza.
La Convencin sobre el Futuro de Europa queda compuesta por ciento cinco miembros: dos
representantes de la Comisin, quince en nombre de los Jefes de Estado o de Gobierno de
los Estados miembros, treinta en representacin de los parlamentos nacionales, diecisis
por el Parlamento Europeo y, como significativa novedad, treinta y nueve representantes
(un representante de cada Gobierno y dos del correspondiente Parlamento) de los Estados
entonces candidatos a la adhesin18,19.
El desequilibrio numrico entre representantes de los intereses nacionales (de jefes de Estado y de
Gobierno y de los parlamentos nacionales) y del inters europeo (del Parlamento Europeo y de la
Comisin) ya se poda percibir en la Convencin anterior. Por lo dems, que slo haya dos
representantes por cada parlamento nacional hace que coincidan, por lo comn, con los
representantes de los dos partidos mayoritarios; bien puede obedecer a razones funcionales, pero no
por ello deja de afectar a la pluralidad ideolgica.
Los trabajos de la Convencin los dirige una Mesa (denominada Praesidium) formada por
12 miembros; el Presidente, Valery Giscard dEstaign, fue designado por el Consejo
Europeo, no por la propia Convencin. Las deliberaciones de la Convencin20 son pblicas,
y a travs de internet no slo se accede gratuitamente a todas las actas y contribuciones
escritas, sino que se puede participar activamente en los debates.
En las Conclusiones del Consejo Europeo de Laeken se prev que la Convencin adopte sus
decisiones por consenso. Pero consenso no es unanimidad: exige que todos los asuntos
cuenten con el apoyo ms amplio posible de los participantes en el proceso, sin fijar un
porcentaje mnimo. Como a la hora de elaborar la Constitucin espaola, se trataba de
evitar unos acuerdos de marcada orientacin ideolgica o de partido. Este consenso se
forma en torno a textos articulados que presenta la Mesa de la Convencin, que igualmente
determina cundo se ha alcanzado el necesario nivel de acuerdo y elabora las propuestas
resultantes.
17
Si bien las cuestiones formuladas estn inspiradas, en buena lgica, en las propuestas por el Consejo
Europeo, al formular la Mesa de la Convencin su propio cuestionario, que ha de responder el Pleno, se
atribuye a s misma la orientacin de las tareas de la Convencin
18
stos, presentes en las mismas condiciones que los Estados miembros a la hora de participar en las
deliberaciones, no pueden impedir sin embargo el consenso que pudiera alcanzarse entre ellos.
19
Tambin es nuevo que se incluyan, en calidad de observadores, el Comit de las Regiones, representado por
seis miembros, tres representantes del Comit Econmico y Social, y tres representantes de los interlocutores
sociales europeos; tambin el Defensor del Pueblo europeo. No est representado el Tribunal de Justicia,
aunque tanto su Presidente como el del Tribunal de Cuentas podan tomar la palabra ante la Convencin por
invitacin de la Mesa de la Convencin.
20
El Pleno de la Convencin se rene una vez al mes, la Mesa de la Convencin al menos el doble. Las
reuniones de la Convencin, presididas por el Presidente o, en su caso, por uno de los Vicepresidentes, se
celebran en la sede del Parlamento Europeo, y se desarrollan en las once lenguas de la Unin Europea.
31

La Convencin, abierta el 28 de febrero de 2002, desarrolla su trabajo en tres fases. La primera viene
determinada por debates generales celebrados en una serie de sesiones plenarias21; con ellas se
pretende tomar conciencia de la situacin actual y de las tareas a realizar. En esa fase resulta muy
importante la confeccin por la Mesa de la Convencin de una serie de documentos de reflexin para
preparar las diferentes sesiones.
Ya en esta primera etapa (mayo de 2002) el Pleno acuerda la formacin de grupos de trabajo que
traten cuestiones especficas. El desarrollo de sus actividades y la exposicin de sus conclusiones
ocupa la segunda fase del proceso. Los grupos estn presididos por algn miembro del Mesa de la
Convencin, y los debates desarrollados suelen venir tambin habitualmente precedidos de
audiencias a expertos (juristas, polticos o economistas). Entre septiembre de 2002 y en febrero de
2003 se exponen en el pleno de la Convencin las conclusiones de estos grupos.
Simultneamente, Valery Giscard dEstaing elabora un Anteproyecto de Tratado Constitucional,
ms bien el esbozo de un guin. Tomndolo como base, junto con las conclusiones de los diferentes
grupos de trabajo, la Mesa de la Convencin va elaborando proyectos de artculos que presenta a la
Convencin para su debate. El desarrollo de estos debates, precedidos de las correspondientes
enmiendas presentadas por los miembros de la Convencin, constituye la tercera fase del proceso. Se
extiende desde la sesin celebrada en febrero de 2003 hasta la que tiene lugar el 10 de julio de 2003,
da en que cierra sus puertas la Convencin. En esta ltima fase sera ingenuo minusvalorar el peso
que correspondi a los representantes de los Jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros,
que pretendieron convertir la Convencin en mera reunin preparatoria para una singular
Conferencia Intergubernamental.
3.2. Las Conferencias Intergubernamentales

a) La Conferencia Intergubernamental bajo presidencia italiana
La segunda fase del proceso abierto en Laeken consiste en una nueva Conferencia
Intergubernamental, sometida a una lgica propia que ya resulta conocida de antemano; su
simple existencia pone de manifiesto los lmites de la frmula innovadora que supona la
Convencin.
La Conferencia Intergubernamental se desarrolla, como es habitual, bajo la direccin de los
Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, asistidos por los Ministros de
Asuntos Exteriores.
Ciertamente no fue una Conferencia al uso. Sus trabajos han venido determinados por el
Proyecto de Constitucin presentado por la Convencin. Los dictmenes que emiten la
Comisin y el Parlamento Europeo coinciden en que el texto adoptado por sta, pese a
resultar mejorable, es fruto de un delicado consenso, y como tal debe ser tenido en cuenta
por la Conferencia Intergubernamental. As se reconoce tambin inicialmente en el Consejo
Europeo de Roma: el Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitucin para
Europa es un excelente punto de partida para iniciar los debates. En tales trminos es
adoptado por consenso, y slo en puntos muy concretos, si bien muy significativos, se
exteriorizan discrepancias.
21
Se dedican a analizar la distribucin de competencias (abril de 2002), los instrumentos jurdicos (mayo de
2002), la posicin de los parlamentos nacionales (junio de 2002) y la simplificacin de los instrumentos y los
procedimientos (septiembre de 2002).
32

Las discusiones de la Conferencia Intergubernamental se articulan en torno a tres cuestiones: la
distribucin de votos en el Consejo, la composicin de la Comisin (que la propia Comisin
considera complicada, confusa e inoperativa) y la insercin en el Prembulo de la Constitucin de
una referencia a la herencia cultural de raz cristiana, que creara particulares problemas a la tradicin
laica francesa. El primero de estos problemas resulta, en realidad, decisivo. Cuestionada la
legitimidad de la Convencin para proponer un nuevo rgimen al respecto, porque ciertamente no
recibi mandato alguno para tratar la cuestin, tal argumento sirve como refugio formalmente
inexpugnable para quienes, especialmente los representantes de Espaa y Polonia, se muestran
insatisfechos por la concreta solucin adoptada en el Tratado: para tales Estados implica una prdida
de poder en relacin con el acuerdo adoptado en Niza.
A estas discrepancias se aade, por lo dems, la fractura producida en la Unin Europea con motivo
de la intervencin militar en Irak. Resulta significativo a este respecto que, junto con la escueta nota
que da cuenta del fracaso de la Conferencia Intergubernamental a la hora de adoptar el texto
aprobado por la Convencin, el nico documento que se aprueba en la Conferencia sea la Estrategia
Europea de Seguridad. En sus primeras lneas se subraya el papel desempeado por los Estados
Unidos en la integracin y seguridad europeas, en particular por medio de la OTAN, en trminos que
contrastan con las formulaciones iniciales vertidas en la Convencin, orientadas hacia una mayor
autonoma de la Unin Europea en esta materia; cuando la Estrategia Europea de Seguridad plantea
la responsabilidad que corresponde a Europa en el mantenimiento de la seguridad mundial, insiste en
su actuacin conjunta con Estados Unidos.
Esta situacin impidi que el proyecto fuera adoptado22; porque en la Conferencia

Intergubernamental, al contrario de lo que ocurre en la Convencin, ya no se aplica el
principio del consenso, que siempre tiene como vlvula de escape la regla de las mayoras.
Las decisiones ahora slo se pueden adoptar por unanimidad, y cualquiera de sus miembros
dispone de derecho de veto.
b) La Conferencia Intergubernamental bajo presidencia irlandesa
No obstante, el resultado electoral del 14 de marzo en Espaa23 y la estrategia de la nueva
presidencia irlandesa permitieron abrir una nueva etapa. En la cumbre de Bruselas de marzo
de 2004, la presidencia irlandesa, que ya haba logrado algn avance en las semanas
anteriores, considera que existe una slida sensacin compartida de la conveniencia de
celebrar las negociaciones lo antes posible.
Las cuestiones ms difciles de resolver, en su opinin, seguan siendo el tamao y la composicin de
la Comisin y, en particular, la definicin y el mbito de votacin por mayora cualificada; tambin
seala que debe resolverse el umbral mnimo de escaos al Parlamento Europeo. A estas cuestiones
se aadan la reapertura del procedimiento de adopcin de decisiones en ciertos mbitos exigida por
Gran Bretaa, as como la insercin de una referencia en el Prembulo de la Constitucin a la
tradicin cristiana.
El proceso en adelante se caracteriza por el secreto propio de las negociaciones entre

Gobiernos. Esto contrasta con las sesiones abiertas que durante ao y medio mantuvo la
22
Lo expresa un escueto comunicado fechado el 12 de diciembre de 2003, que requiere a la presidencia

irlandesa para que realice las consultas pertinentes a los Estados miembros a fin de informar al Consejo
Europeo en marzo de 2004.
23
La decisin del nuevo gobierno espaol de negociar el reparto de poder a partir del configurado por la
Convencin sobre el Futuro de Europa, y no del establecido en Niza, deja aislada la posicin de Polonia y
allana definitivamente el camino para reabrir el debate constitucional.
33
Convencin e incluso con las sesiones de la anterior Conferencia Intergubernamental, en la

que, al menos, se haca pblica la postura de los Estados miembros en ciertas materias.
El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa es finalmente
adoptado el 18 de junio de 2004.
Una sntesis de las principales innovaciones que aporta, en el marco de las propuestas de la
Convencin y respecto del Derecho europeo preexistente, sera aqu impertinente: en cada leccin se
harn las oportunas referencias, con un detalle que ahora, a falta de un conocimiento ms preciso de
la situacin de partida en cada materia, no sera posible. Baste subrayar que, aunque se pone fin a la
estructura en pilares, el objetivo inicial de simplificacin se logra slo parcialmente. La solucin
finalmente adoptada en los aspectos institucionales pretende contentar a todas las partes, aunque el
confuso resultado queda en evidencia simplemente considerando las dificultades que existen para
comprender el contenido de los acuerdos. Que la catlica Irlanda renunciara a la mencin de la
tradicin cristiana fue, en fin, decisivo para que las reservas francesas al respecto consiguieran
imponerse sin mayores dificultades.
3.3. El proceso de ratificacin

a) El texto debera ser ratificado por todos los Estados miembros conforme a sus
respectivas reglas constitucionales, tal y como dispone el vigente art. 48 TCE; slo entrar
en vigor un ao despus de la ltima ratificacin nacional.
El procedimiento de ratificacin provoc en la Convencin y fuera de ella una viva polmica. De un
lado, y a la vista de la experiencia de la propia Unin, se propuso sustituir la exigencia de aprobacin
de todos los Estados por una mayora cualificada de los mismos; la propuesta, discutida en el seno de
la Convencin, no fue finalmente adoptada.
En cualquier caso, como medida de presin para los reticentes, la Declaracin al Acta Final de firma
del Tratado dispone que si, transcurrido un plazo de dos aos desde la firma del Tratado por el que
se establece la Constitucin, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo hubieran ratificado
y uno o varios Estados miembros hubieran experimentado dificultades para proceder a dicha
ratificacin, el Consejo tomar conocimiento de la cuestin.
Hasta este momento, la ratificacin ha sido culminada en dieciocho de los veintisiete

Estados Miembros. Sin embargo, en Francia (29 de mayo de 2005) y en Holanda (1 de
junio del mismo ao) los ciudadanos han rechazado en referndum tal ratificacin. Ambos
son pases fundadores de las Comunidades; el peso econmico y poltico de Francia en la
Unin descarta la posibilidad de recurrir a cualquier estrategia que pretenda aislarla, y la
tradicin democrtica francesa tambin hace inimaginable una estratagema que pretenda
subvertir los resultados de la consulta popular. Por ello, el Consejo Europeo de junio de
2005 consider que la fecha inicialmente prevista para examinar el estado de las
ratificaciones ya no es realista, y que se haca precisa la apertura de un perodo de reflexin.
El proceso de ratificacin ciertamente no se ha abandonado, pero se consideran en suspenso
las previsiones temporales. La Presidencia alemana del Consejo, correspondiente al primer
semestre de 2007, asume como uno de sus objetivos revitalizar tal proceso de reflexin, en
la esperanza de encontrar algn acuerdo que permita al menos poner en marcha las
reformas institucionales ms importantes.
34

b) Diversos pases en los que est prevista una ratificacin mediante referendum (Reino Unido,
Irlanda, Dinamarca, Portugal, Polonia, Chequia, Estonia) han suspendido o aplazado a la luz de estos
acontecimientos los procedimentos previstos para tal ratificacin, esperando al menos un cambio en
la situacin poltica francesa; no tendra mucho sentido que los respectivos Gobiernos presentaran
ante sus votantes un Tratado que, en las circunstancias actuales, no puede entrar en vigor. El Tratado
ha sido ratificado fundamentalmente por los Estados que han decidido realizar el trmite por va
exclusivamente parlamentaria, sin acudir a un referndum. Espaa es as el nico Estado, junto con
Luxemburgo (10 de julio de 2005), en el que ha prosperado un referendum sobre la ratificacin del
Tratado.
Esta situacin resulta tambin ilustrativa sobre las limitaciones con las que se encuentra la
proyeccin del principio democrtico sobre el Tratado Constitucional. Algunas propuestas haban
planteado la necesidad de que los ciudadanos participaran de forma directa en tal proceso de
ratificacin, sea mediante la celebracin de un referndum europeo, sea obligando a celebrar
referenda en cada uno de los Estados miembros. Dado que ello podra comportar dificultades en
realidad ms polticas que jurdicas-- para ciertos Estados, se renunci a la regulacin de cualquier
aspecto que pudiera evocar un acto constituyente de alcance europeo y se acord dejar a cada Estado
miembro libertad para escoger el procedimiento que, dentro del respeto a sus reglas constitucionales,
estimara ms conveniente.
c) En Espaa, como destacan el dictamen del Consejo de Estado de 21 de octubre de 2004 y

la Declaracin del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de Diciembre24, la va adecuada al
efecto es la ley orgnica prevista en el artculo 93 de la Constitucin. La ratificacin, pues,
fue autorizada por la Ley Orgnica 1/2005, de 20 de mayo.
Es cierto que el Gobierno haba decidido celebrar un referendum acerca de tal ratificacin;
pero la Constitucin espaola no prev referendum alguno para la ratificacin de tratados
internacionales. El Gobierno, por tanto, convoc para el 20 de febrero de 2005 no un
referendum para la ratificacin del Tratado, sino un referendum consultivo conforme a lo
previsto en el art. 92 de la Constitucin, que permite someter a consulta popular cuestiones
polticas de especial transcendencia. La decisin ltima sobre tales asuntos sigue
correspondiendo a los rganos constitucionales legitimados al efecto; de manera que a este
referendum le corresponde un valor poltico indudable, pero carece de efectos jurdicos
directos. Dicho en otros trminos: el referendum sobre el Tratado constitucional puede
haber mostrado el acuerdo de los ciudadanos, pero el proceso de ratificacin fue llevado a
cabo a continuacin por los procedimientos ordinarios, sin que dicho referendum se deba
considerar inserto en el mismo.
El referendum celebrado, en definitiva, no sustituye la decisin del Gobierno y de las Cortes
Generales, ni siquiera la complementa en trminos que tengan un relieve efectivo. Tampoco dota al
Tratado ratificado de un valor jurdico adicional, por ejemplo de un valor cuasi-constitucional en
Espaa: el Tratado seguir siendo en Espaa un simple tratado, aunque contenga la denominada
Constitucin para Europa y su ratificacin haya sido precedida de un referendum. El referendum
espaol, por ltimo, no supone un acto de ratificacin de la Constitucin para Europa en cuanto tal
Constitucin europea. Una Constitucin europea slo podra ratificarla en referendum el pueblo
europeo, nunca el pueblo de uno u otro Estado. Los referenda que se celebren en algunos de esos
Estados en ningn caso avalan el texto como norma constitucional de origen popular, y menos an
24
Los tres votos particulares que acompaan a la Declaracin estiman que, por ser el Tratado contrario a la
Constitucin, es precisa la reforma previa de sta; pero tampoco en esta interpretacin sera tal reforma
constitucional la que ejecutara por s la ratificacin del Tratato, sino que abrira la posibilidad de que el
Tratado se ratificara por la va que resultara oportuna; en su caso, la de un reformado art. 93.
35

cuando, como en el caso de Espaa, tales referenda son puramente consultivos, y ni siquiera se
insertan formalmente en el proceso de ratificacin del Tratado.
Las reformas de la Constitucin espaola, sin embargo, s llevan aparejado un referendum
(facultativo o preceptivo, segn se realicen por la va del artculo 167 o del artculo 168 de la
Constitucin) orientado a la ratificacin del nuevo texto de la Constitucin. Estos referenda de
reforma constitucional s tienen efectos jurdicos directos: ratifican o rechazan, con efecto vinculante,
la reforma adoptada por las Cortes Generales, determinando, mediante el respaldo del pueblo
espaol, en el que reside la soberana nacional, la cualidad constitucional de la norma resultante de
tal procedimiento.
Dado que el Gobierno se propone realizar una reforma constitucional que tendra, entre otros
objetivos, adaptar la Constitucin a la nueva realidad poltica de Europa, nos encontraramos, pues,
ante dos referenda sucesivos: uno ya celebrado, de naturaleza consultiva, sobre la ratificacin del
Tratado; y otro ms adelante, preceptivo o slo facultativo, pero en todo caso vinculante, acerca de
las reformas constitucionales que se adoptaran. Pero este segundo referendum no versara sobre el
Tratado, que ya estara aprobado, sino nica y exclusivamente sobre la Constitucin espaola.
Parece difcil que en las actuales circunstancias polticas puedan prosperar las reformas planteadas.
El dictamen del Consejo de Estado de febrero de 2006 entiende que la reforma referida a Europa slo
debera plantear la insercin de un nuevo Ttulo VII o VII bis; la modificacin slo implicara una
reforma parcial de la Constitucin (artculo 167 CE), y nicamente exigira referndum si as lo
solicitaran una dcima parte de los miembros de cualquiera de las Cmaras. El consejero Dez de
Velasco entiende preferible hacer una referencia al proceso de construccin europea en el propio
Ttulo Preliminar, con lo que el referndum sera obligatorio (artculo 168 CE).
3.4. Sobre la naturaleza constitucional del Tratado

a) La Unin Europea, que no es --ni pretende ser-- un Estado, pretende dotarse, mediante
este Tratado, de una Constitucin. El nuevo proyecto postula as una teora de la
Constitucin que, frente a las reflexiones clsicas que la ligan indisolublemente al Estado
nacional, convierta tal conexin en problema. Dicho en otras palabras, para que la Unin
Europea tenga una verdadera Constitucin hace falta que el concepto de Constitucin se
dote de un contenido que permita su aplicacin a organizaciones polticas que no tengan
naturaleza estatal.
En efecto, parte de la doctrina elabora el concepto de Constitucin preguntndose en primer lugar
por los presupuestos sociales y culturales de la formacin de poder pblico (en ltimo extremo, por
la nacin) o por las fuentes externas de legitimidad del mismo (en cuyo caso los conceptos claves son
la soberana y la estatalidad). Sin tales requisitos no cabra hablar de Constitucin.
Ello nos remite, sin embargo, a una concepcin de la teora constitucional quiz desfasada,
estrictamente dependiente de la teora del Estado. Pero con ello no se tiene suficientemente en cuenta
la peculiar autonoma lograda entretanto por el Derecho constitucional en los Estados de Europa, que
despliega una fuerza normativa propia que no siempre est ligada a las nociones tradicionales de
lealtad a la nacin y coaccin del poder soberano. Tampoco se presta con ello suficiente atencin a
las transformaciones de la forma poltica estatal, que quiz est dejando de constituir el paradigma
dominante de organizacin poltica. En tercer lugar, la teora clsica del Estado apenas toma en
consideracin la peculiar dinmica del principio democrtico, sobre el que debe basarse sin embargo
el concepto de Constitucin.
Los dos primeros desarrollos mencionados podran avalar la extensin de la nocin de constitucin
ms all de sus lmites tradicionales; aqu nos ceiremos, sin embargo a unas observaciones referidas
a la relacin entre Constitucin y democracia.
36

b) Una parte significativa de la doctrina arguye contra la idea de Constitucin europea la inexistencia
de un pueblo europeo sustancialmente homognea al que se pueda imputar el acto creador de la
Constitucin: sin pueblo (demos) no hay constitucin democrtica.
Sin embargo, lo cierto es que para que el proceso constituyente sea democrtico nunca se ha
requerido de verdad la participacin de un pueblo; la mitificadora apelacin directa al pueblo no
puede desconocer el carcter eminentemente representativo de los procesos constituyentes; cuando
no, como en el caso de Espaa, su carcter anrquico, retrico y laberntico. De modo que las
Constituciones las hacen, mejor o peor, los representantes elegidos al efecto en unos comicios
democrticos; el poder constituyente no descansa necesariamente en una identidad nacional, sino
ms bien en la voluntad expresada por los ciudadanos en el marco de procesos democrticos
institucionalizados (Habermas). La comunidad poltica se constituye en buena medida
convencionalmente a travs del contrato social, que es un acto de voluntad, no de
(auto)reconocimiento como pueblo; el pueblo abstracto, que no existe, debe ser sustituido en la teora
constitucional por los acuerdos fundamentales en el marco de una sociedad plural, diversa,
heterognea, que racionaliza su desenvolvimiento histrico mediante la Constitucin. La nacin no
debe suplantar en adelante a la ciudadana democrtica.
Para que el texto resultante pueda recibir el nombre de Constitucin ni siquiera es verdaderamente
preciso que la elaboracin constituya un modelo de funcionamiento de la democracia representativa;
importa ms que el poder pblico quede ordenado por la Constitucin en trminos que hagan posible
la autodeterminacin colectiva de los ciudadanos. No debe olvidarse que, a la postre, la legitimidad
de una Constitucin depende ms del poder que la sostiene y la desarrolla da a da, desde su entrada
en vigor, que de aqul que en su da la elabor25.
c) Para valorar la cualidad constitucional del nuevo Tratado constitucional es preciso partir
de su eventual acierto en la institucionalizacin de los procesos democrticos. Y la reserva
fundamental al respecto procede de la extensin y detalle del propio Tratado
constitucional.
Las Constituciones estatales, en principio, se limitan a regular los principios fundamentales,
los derechos de los ciudadanos y las instituciones de autogobierno colectivo, dejando el
contenido de las polticas pblicas a la libre determinacin de los ciudadanos que
peridicamente eligen a sus gobernantes: en esa apertura del proceso poltico se despliega
el principio democrtico.
El Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, encabezado por un
Prembulo, est dividido en cuatro partes26; la tercera de ellas, muy detallada y extensa
(arts. III-115 a III-436), trata de las polticas y el funcionamiento de la Unin,
sistematizando al efecto el minucioso contenido de los antiguos tratados y, con ello,
25
Por ejemplo, la Ley Fundamental de Bonn, elaborada en Alemania bajo las condiciones extremas de la
segunda postguerra mundial y renunciando incluso al trmino Constitucin, pudo desplegar tal eficacia que la
convirti en modelo para otros Estados constitucionales.
26
Al citar sus artculos, numerados correlativamente, se antepone el nmero romano correspondiente a cada
una de ellas. La primera, sin rbrica expresa, divide sus sesenta artculos en nueve ttulos que se ocupan de la
definicin y los objetivos de la Unin, de los derechos fundamentales y de la ciudadana de la Unin, de las
competencias de la Unin, de las instituciones y rganos de la Unin, del ejercicio de las competencias de la
Unin, de la vida democrtica de la Unin, de las finanzas de la Unin, de la Unin y su entorno prximo y
de la pertenencia a la Unin. La segunda contiene la Carta de los derechos fundamentales de la Unin (a su
vez dotada de su propio Prembulo). La cuarta contiene las disposiciones generales y finales (arts. IV-437 a
IV-448). De la tercera hablamos de inmediato en el texto.
37
coartando desproporcionadamente el desenvolvimiento de la Unin conforme a la libre

voluntad democrticamente formada en sus instituciones27. Por si esto fuera poco, al
Tratado se aaden, conforme a la tradicin del Derecho internacional, varios protocolos (de
rango constitucional) y declaraciones. Con todo ello, es difcil entender que tal Tratado da
lugar a un cuerpo poltico dominado por la voluntad democrtica de sus ciudadanos.
d) Por lo dems, no resulta inusual or que la Unin no podr realizar el postulado democrtico
mientras no se apoye sobre un pueblo que, en virtud de una relativa homogeneidad, sea capaz de
expresar una voluntad colectiva unitaria. Y, dado que tal finalidad est incluso en contradiccin con
los propios objetivos de la Unin, que incluyen la preservacin de la diversidad cultural de los
pueblos de Europa, se concluye que Europa no es una democracia y tampoco puede llegar a serlo. No
es slo, pues, que sin pueblo no pueda existir una decisin constituyente; tampoco podra
desarrollarse sin l una democracia constituida.
Ahora bien, la democracia se refiere no a un pueblo, que en el sentido indicado tampoco existe en
realidad en los Estados, sino a las posibilidades a disposicin de los ciudadanos para configurar
efectivamente el orden poltico y participar en l. Por ello, el juicio sobre la democracia en Europa
deja de admitir una respuesta tan poco matizada.
La debilidad de la democracia en Europa no descansa, en realidad, en la supuesta

inexistencia de un pueblo europeo, tampoco sobre las dificultades para formar en diversas
lenguas una opinin pblica (naturalmente plural) sobre los temas de inters colectivo. Es
ms bien la inadecuacin institucional de la Unin para traducir esa opinin la que
convierte en ociosa la tarea de formarla. Dicho en otros trminos, es la falta de
institucionalizacin democrtica de la Unin la que bloquea los procesos sociales que
debieran ser su fundamento, al privarles de sentido. Entre tales dficits institucionales
pueden mencionarse a da de hoy la inexistencia de un rgimen electoral uniforme que
garantice la igualdad de todos los ciudadanos de la Unin en el ejercicio del derecho de
sufragio, la limitacin de la competencia legislativa del Parlamento tanto en las materias
que cubre como en el alcance de su participacin, la falta de publicidad en las reuniones en
las que el Consejo adopta decisiones legislativas, ...
e) Por todo ello es fcil concluir que la Unin no satisface los requisitos mnimos de un
rgimen democrtico. Sin embargo, es usual que se diga que la democracia no necesita
proyectarse sobre la Unin misma, o al menos no de manera directa. Tal principio debe ser
realizado fundamentalmente, se dice, en los Estados miembros; entonces, de manera
indirecta, los representantes de los Estados aportan a las instituciones comunitarias
legitimidad democrtica. El Parlamento europeo tendra, al efecto, un papel solamente
complementario.
Tal interpretacin, sin embargo, resulta igualmente discutible. De un lado, la legitimacin
de los representantes de los Estados en el Consejo es, al menos en el caso de regmenes
parlamentarios (como Alemania, Inglaterra, Italia, Espaa y la mayora de los dems
Estados miembros), ya indirecta, dado que proceden de Gobiernos sustentados a su vez no
por el voto directo de los ciudadanos, sino por un Parlamento electo. En segundo trmino, y
sobre todo, entre la adopcin comunitaria de decisiones y su legitimacin y control estatales
27
Ello no resulta afectado por el procedimiento simplificado de revisin que el art. IV-445 TCpE prev para
las polticas internas, que deja las mismas en manos del Consejo Europeo y de los Estados miembros, pero no
de los ciudadanos de la Unin y de sus instituciones.
38

se produce una asimetra que desmiente la necesaria inmediatez democrtica: no cabe

legitimar y controlar eficazmente en el Estado medidas adoptadas en un marco diferente,
sometidas a un rgimen de discusin y decisin que carece de la necesaria transparencia y
que se escapa a la accin de los Estados individuales. As, el resultado de una reunin de
veintisiete Ministros slo puede ser imputado, a efectos de legitimacin y control, a todos
ellos, no a cada uno en particular en el marco de procesos desarrollados de forma
independiente en cada uno de los Estados. El ptimo control democrtico en los Estados de
las decisiones de la Unin postulara su adopcin siempre por unanimidad; pero ello, a su
vez, hara imposible el control sobre las razones de una falta de decisin.
f) Los progresos del nuevo Tratado en la materia apenas son relevantes, por lo que su
cualidad constitucional merece seguir en entredicho. Una valoracin positiva slo puede
proceder de quien hubiera puesto en l unas expectativas de extraordinaria modestia.
As se pone de manifiesto, por ejemplo, en el resumen de la Constitucin elaborado por la delegacin
del Parlamento Europeo en la Convencin. Al comienzo destaca el significado del Tratado con unas
referencias que poco dicen sobre su verdadero carcter democrtico:
Dan prueba de su alcance constitucional su inicio, con el enunciado de los valores en que se
fundamenta la Unin (art. 2); la inclusin de la Carta de los Derechos Fundamentales en su
integridad (parte II); la definicin de las condiciones de pertenencia a la Unin (incluidas las de la
retirada voluntaria de la misma), y los smbolos de la Unin (bandera, himno, etc.; art. I-8).
Y, pese a pretender mantenerse al margen de cualquier evaluacin poltica del texto aprobado, el
documento concluye del siguiente modo:
Con relacin a los Tratados actuales, la Constitucin practica, en un cudruple nivel, una
consolidacin del carcter democrtico de la Unin:
- se concede al ciudadano, mediante el establecimiento de una iniciativa popular, la facultad de
iniciar la elaboracin de un acto legislativo europeo;
- se reconoce explcitamente la contribucin particular de los parlamentos nacionales a la vida
democrtica de la Unin, en particular, mediante el establecimiento de un mecanismo de alerta
precoz en materia de control del respeto del principio de subsidiariedad;
- se consolidan firmemente las competencias legislativas y presupuestarias del Parlamento Europeo y
sus poderes de control poltico (eleccin del Presidente de la Comisin);
- se institucionaliza el recurso al mtodo de la Convencin para las futuras revisiones
constitucionales.
39
Leccin 2. La Unin Europea

Las dificultades se multiplican cuando se pretende reducir un proceso, como el de
integracin europea, a las categoras estticas usuales en el pensamiento jurdico. An ms
cuando se tiene en cuenta la compleja estructura organizativa que ha ido acumulando la
Unin Europea; porque la integracin de las instituciones contempladas por las tres
Comunidades iniciales no supuso la fusin de tales Comunidades, y a ellas se aadi con el
Tratado de Mastrique una Unin organizada en tres pilares, uno de los cuales est formado
por las antiguas Comunidades (ocasionalmente denominadas en singular), y que queda
abierta a las asimetras derivadas de las diversas cooperaciones reforzadas (con
realizaciones tan significativas como el espacio Schengen o la eurozona).
As, quienes subrayan los elementos federales de la Unin Europea no pueden ignorar el
carcter atpico de tal federalismo. Tampoco cuantos insisten en considerar a los Estados
miembros como seores de los Tratados y a la Unin Europea como mera organizacin
internacional pueden prescindir de las peculiaridades de la misma, especialmente
expresadas mediante la eficacia de sus normas. Por ello la Unin Europea se ha calificado
como Comunidad de Derecho (W. Hallstein); pero quiz haya transcendido ya ese
genrico nivel para convertirse en una verdadera Unin o Liga constitucional
(Verfassungsverbund --I. Pernice). Justamente por ello, la Unin define su identidad no
slo a travs de sus propios principios y objetivos, sino especialmente mediante el recurso a
las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y a la garanta europea de
la pluralidad.
1. La naturaleza de la Unin y su personalidad jurdica
Naturaleza jurdica
1.1. El sentido de la pregunta acerca de la naturaleza jurdica
Las clsicas consideraciones sobre naturaleza jurdica pretenden someter un fenmeno histrico
especfico a categoras tpicas ms o menos consolidadas en la tradicin del pensamiento jurdico.
Con ello se procura hacer justicia a la tendencia sistematizadora que se atribuye a la ciencia, tambin
a la jurdica, reduciendo las dificultades de comprensin que presenta lo particular. As, la
categorizacin prescinde siempre de ciertos elementos singularizadores de los fenmenos, en un
proceder selectivo que, en parte, resulta orientado por la propia tradicin dogmtica que ha elaborado
las categoras clsicas; de este modo se guarda el nuevo vino histrico en los viejos odres
dogmticos, conforme a la tendencia a la continuidad del pensamiento jurdico. El recurso a las
categoras generales, bien perfiladas por la dogmtica, permite igualmente consolidar, conforme a la
lgica propia del tipo al que pertenecen, el rgimen jurdico de instituciones y fenmenos cuya
regulacin expresa siempre resulta fragmentaria.
En cualquier caso, hay que reconocer que, ante un fenmeno realmente novedoso, la pregunta
convencional por su naturaleza jurdica puede resultar tan ardua de responder como improductiva.
Son, ms bien, las propias categoras tradicionales las que son puestas en cuestin y quedan
necesitadas de una nueva formulacin, en el marco de un sistema terico tambin renovado en sus
40

principios tericos y dogmticos. Es preciso cobrar conciencia ello al abordar la naturaleza jurdica
de la Unin Europea, como forma provisional de un proceso de integracin poltica dotado de
perfiles inditos.
Las categoras que se utilizan en nuestro caso tienen igualmente una proyeccin poltica ms o
menos precisa, y como tales operan en el debate pblico sobre el proceso de configuracin de
Europa. La preferencia por una u otra supone atribuir un sentido (ms o menos federalizante) a tal
proceso, algo que cobra relevancia creciente a medida que, especialmente a partir del Tratado de
Mastrique, la construccin pragmtica de eficaces solidaridades de hecho ha terminado
desembocando en la necesidad de proyectos ms generales y comprensivos. Tanto la propuesta de
una Federacin Europea formulada por el anterior Ministro alemn de Asuntos Exteriores Joschka
Fischer (13 de mayo del 2000) como la determinacin de elaborar una Constitucin para Europa se
oponen, en tal sentido, a los proyectos que pretenden conservar el peso preponderante de los
acuerdos intergubernamentales y que mantienen el fundamento de la Unin en el marco de Tratados
internacionales suscritos por los Estados miembros.
1.2. Las peculiaridades de la Comunidad y de la Unin

Resulta necesario comenzar destacando las peculiaridades de la Comunidad Europea y de la
Unin Europea, para slo luego plantearse su eventual entronque en las categoras
tradicionales. En tal sentido pueden resultar fructferos los breves anlisis que, en extracto,
se reproducen a continuacin, tomados de K.D. Borchardt, El ABC del Derecho
comunitario, y que complementamos por lo que se refiere a la Unin Europea:
a) La naturaleza jurdica de la Comunidad Europea
La naturaleza jurdica de la CE se desprende de dos sentencias fundamentales del Tribunal
de Justicia de la CE de los aos 1963 y 1964.
En su sentencia en el asunto Van Gend & Loos28 expone: El objetivo TCEE, que es el de establecer
un mercado comn cuyo funcionamiento afecta directamente a los justiciables de la Comunidad,
implica que dicho Tratado constituye algo ms que un Acuerdo, que slo crea obligaciones
recprocas entre los Estados contratantes [...] esta concepcin est confirmada en el Prembulo del
Tratado, que, adems de a los Gobiernos, se refiere a los pueblos, y lo hace, de forma ms concreta,
mediante la creacin de rganos en los que se institucionalizan poderes soberanos cuyo ejercicio
afecta tanto a los Estados miembros como a sus ciudadanos [...] por esas razones, ha de llegarse a
la conclusin de que la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurdico de Derecho
internacional, a favor del cual los Estados miembros han limitado su soberana, si bien en un mbito
restringido, y cuyos sujetos son, no slo los Estados miembros, sino tambin sus nacionales [...].
Un ao ms tarde, el asunto Costa/ENEL29 dio ocasin al TJCE para profundizar su anlisis: A
diferencia de los Tratados internacionales ordinarios, el Tratado de la CEE cre un ordenamiento
28
En este litigio, la empresa de transportes Van Gend & Loos interpuso recurso ante un tribunal de Holanda
contra la administracin de aduanas del pas, que haba cobrado un arancel superior que en otras ocasiones
por la importacin de un producto qumico procedente de Alemania. Esta empresa consideraba que dicha
prctica constitua una infraccin del art. 12 TCEE (actualmente art. 25 TCE), que prohbe a los Estados
miembros la introduccin de nuevos derechos de aduana y el aumento de los ya existentes en el mercado
comn. El tribunal holands suspendi la tramitacin del juicio y solicit al TJCE que dilucidara el alcance
jurdico de dicha disposicin del Tratado constitutivo de la CE. El TJCE aprovech este litigio para sentar
algunas consideraciones fundamentales en cuanto a la naturaleza jurdica de la CE.
29
En 1962, Italia nacionaliz la produccin y el suministro de electricidad y transfiri las instalaciones de las
compaas elctricas a la empresa elctrica ENEL. En su calidad de accionista de la sociedad annima Edison
41

jurdico propio integrado en el sistema jurdico de los Estados miembros [...] y que vincula a sus
rganos jurisdiccionales. Al instituir una comunidad de duracin indefinida, dotada de instituciones
propias, de personalidad, de capacidad jurdica, de capacidad de representacin internacional, y
ms en particular, de poderes reales derivados de una limitacin de competencia o de una
transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad, stos han limitado su soberana y han
creado as un cuerpo normativo aplicable a sus nacionales y a s mismos. De todo ello se desprende
que al Derecho creado por el Tratado, nacido de una fuente autnoma, no se puede oponer, en
razn de su especfica naturaleza original una norma interna, cualquiera que sea sta, ante los
rganos jurisdiccionales, sin que al mismo tiempo aqul pierda su carcter comunitario y se ponga
en tela de juicio la base jurdica misma de la Comunidad [...] la transferencia realizada por los
Estados, de su ordenamiento jurdico interno en favor del comunitario, de los derechos y
obligaciones correspondientes a las disposiciones del Tratado, entraa por tanto una limitacin
definitiva de su soberana, contra la que no puede prevalecer un acto unilateral ulterior
incompatible con el concepto de Comunidad.
En vista de estas dos sentencias fundamentales del TJCE, adoptadas en los primeros aos
de funcionamiento de las Comunidades, cabe destacar los siguientes elementos que
constituyen en conjunto los rasgos caractersticos de la naturaleza jurdica de la CE:
-- la estructura institucional que garantiza que la formacin de la voluntad en la UE
tambin recibe la influencia del inters general europeo, es decir, de los intereses
comunitarios que se recogen en los objetivos europeos;
-- la transferencia de competencias a las instituciones comunitarias va ms all que en el
caso de las dems organizaciones internacionales y se extiende a mbitos normalmente
reservados a los Estados;
-- el establecimiento de un ordenamiento jurdico propio, independiente de los
ordenamientos jurdicos de los Estados miembros;
-- la aplicabilidad directa del Derecho comunitario, segn la cual las disposiciones del
Derecho comunitario surten pleno efecto de modo uniforme en todos los Estados miembros
y concede derechos e impone obligaciones tanto a los Estados miembros como a sus
ciudadanos;
-- la primaca del Derecho comunitario, mediante la cual se garantiza que el Derecho
comunitario no pueda ser ni derogado ni modificado por la legislacin nacional y que, en
caso de litigio, el primero prevalezca sobre la segunda.
De esta forma, la CE resulta ser una entidad autnoma de poder con derechos de soberana
propios y un ordenamiento jurdico independiente de los Estados miembros, al que estn
sometidos tanto los Estados miembros como sus ciudadanos en los mbitos de competencia
transferidos a la CE.
b) La naturaleza jurdica de la Unin Europea
La UE ya no es tan slo un objetivo programtico del proceso de integracin, sino una
organizacin internacional sui generis, creada mediante el Tratado de Mastrique. Su
peculiaridad reside en su estructura como techo jurdico comn de las tres Comunidades
Volta, afectada por la nacionalizacin, el seor Costa consider que haba sido privado de sus dividendos y se
neg a pagar un recibo de luz. Ante el juez de paz de Miln, el seor Costa justific su actitud, entre otras
cosas, alegando que la Ley de nacionalizacin violaba una serie de disposiciones TCE. Para enjuiciar las
alegaciones del seor Costa, el juzgado de paz presento ante el TJCE diversas cuestiones prejudiciales de
interpretacin TCE.
42

Europeas y de las polticas complementarias (pilares segundo y tercero) que se desarrollan

mediante la cooperacin entre los Estados miembros. Los principios irrenunciables de
autonoma, de aplicacin directa y de primaca del Derecho comunitario que rigen el
ordenamiento jurdico de la CE no son aplicables a los otros dos pilares de la UE. Estos
contienen ms bien programas y declaraciones de intenciones que se ponen en prctica a
travs de la cooperacin intergubernamental y que slo representan una fase previa de una
Unin institucionalizada posterior.
Ahora bien, al subrayar que la estructura de la Unin Europea est apoyada sobre sus tres
pilares, as como la autonoma de stos, se corre el riesgo de olvidar que, ms all de la
singularidad de cada uno de ellos, la propia Unin tiene una entidad propia. Ello no slo se
corresponde con el relevante contenido de las disposiciones comunes y finales del TUE.
Ocurre incluso que la imprecisa referencia a la Unin Europea en ciertos contextos llega a
absorber no slo a las Comunidades, sino tambin a los Estados miembros: comprende el
conjunto de poderes pblicos que se ejercen en su mbito territorial en relacin con una
determinada materia, y que no siempre son fciles de asignar a uno u otro pilar o incluso a
los propios Estados30. En ese sentido, la Unin opera como referencia institucional unitaria
de la unin constitucional a la que ms arriba se ha hecho referencia, y cuyo sentido se
desarrollar ms adelante.
Con ello se comprende que, aunque las Comunidades tengan caractersticas definidas, la
Unin Europea, que ciertamente designa una realidad histrica concreta, carezca por s de
un perfil jurdico propio: la expresin resulta demasiado abierta. Por eso precisamente pudo
ser ya utilizada por primera vez en 1969, en la Cumbre de La Haya, e integrada en el
Derecho originario en 1986 (Acta nica Europea, Prembulo) sin que el proceso quedara
con ello jurdicamente determinado.
1.3. Las categoras tradicionales
Siendo sta la realidad de la Unin Europea, las categoras utilizadas como referencia para
su comprensin proceden de sectores diferentes de la ciencia jurdica y tienen objetivos
tambin distintos, que slo en parte responden a las exigencias objetivas a las que responde
la integracin europea.
En primer lugar, los profesores de Derecho internacional pblico, dedicados al estudio de
las relaciones entre Estados y de las instituciones en las que tales relaciones se consolidan,
constatan que la Unin Europea no es una simple organizacin internacional que articula la
toma de decisiones por parte de Estados soberanos.
El intento de reducir la Unin Europea a organizacin internacional puede ciertamente
ampararse en la flexibilidad de este concepto, que da cabida a una mltiple variedad de
sujetos de las relaciones internacionales. En efecto, la Unin, constituida mediante Tratado
internacional, dispone de una estructura institucional propia capaz de expresar una voluntad
30
Por ejemplo, la separacin entre la actividad econmica exterior y la actividad diplomtica de la Unin
resulta artificial cuando se trata de aplicarla a casos concretos; las decisiones de orden poltico adoptadas por
un procedimiento de carcter intergubernamental exigen a veces instrumentos de aplicacin comunitarios.
43
autnoma en relacin con intereses comunes a los Estados miembros. Pero con ello no se
hace justicia a las peculiaridades de una Unin, en la que no es difcil identificar elementos
federales: la acumulacin de las competencias transferidas no opera como simple suma,
sino que multiplica el poder de las Comunidades; por la naturaleza de tales competencias,
capaces de determinar la existencia de los Estados, se percibe que stos han renunciado
parcialmente a su soberana. La Unin Europea no es una simple organizacin
internacional, sin que el nuevo trmino organizacin supranacional aporte suficiente
claridad adicional.
Sin embargo, la Unin tampoco tiene las caractersticas propias de un Estado. En este
mbito, las categoras fronterizas que se utilizan son las de federacin y confederacin.
A muy grandes rasgos, la Confederacin supone que ciertos Estados soberanos acuerdan
mediante Tratado internacional cooperar en materias determinadas, especialmente referidas
a la seguridad comn y a la poltica exterior; por ello, la organizacin de la Confederacin
se reduce fundamentalmente a una dieta confederal, de naturaleza intergubernamental, que
decide por unanimidad. El Estado federal reposa sobre una Constitucin poltica referida a
un poder unitario, que puede ser reformada por procedimientos mayoritarios y que no prev
la posibilidad de secesin de las entidades territoriales integrantes de la federacin; la
estructura institucional de los poderes centrales comprende los clsicos rganos legislativo,
ejecutivo y judicial; sus competencias se extienden a mbitos mucho ms amplios, lo cual
se refleja directamente en el volumen presupuestario. La diferencia fundamental radica en
la localizacin de la soberana: mientras que en la Confederacin sta corresponde a los
Estados miembros, que son quienes ejercen el poder directamente sobre sus ciudadanos y
conservan el derecho de veto sobre las decisiones confederales, en la Federacin la
soberana se transfiere a la nueva estructura federal, que la ejerce de modo directo
conforme a las reglas constitucionales que le dan vida.
Es fcil comprender que tambin estos dos tipos ideales utilizados por el Derecho poltico
clsico resultan insatisfactorios para aprehender las peculiaridades de la Unin Europea31.
Las instituciones de la Unin, en efecto, slo poseen las competencias establecidas en los
tratados y no pueden escoger sus objetivos libremente, como hacen los Estados; carecen de
la facultad para dotarse de nuevas competencias (la denominada competencia sobre las
competencias). Pero los Estados miembros tambin han perdido con el desarrollo de la
integracin su capacidad de autodeterminarse en esferas decisivas de su actividad, mientras
que la generalidad con la que estn definidos los objetivos de la Unin Europea y la
posibilidad que le reconocen los Tratados de asumir las competencias necesarias para
31
Para el Tribunal Constitucional alemn, por ejemplo, la Unin Europea no se puede concebir sino (...)
como una liga de Estados democrticos. Pero la Mesa de la Convencin sobre el Futuro de Europa propone
un texto conforme al cual la presente Constitucin, que nace de la voluntad de los pueblos y de los Estados
de Europa de construir un futuro comn, crea una Unin (), en cuyo seno se coordinarn las polticas de los
Estados miembros y que gestionarn, segn el modelo federal, algunas competencias comunes. Admitida
una enmienda destinada a suprimir la imprecisa referencia a los pueblos (que el Ministro alemn de Asuntos
Exteriores, Joschka Fischer, propone sustituir por ciudadanos), y ante los recelos que suscita la palabra
federal, se adopta finalmente una frmula transaccional: La presente Constitucin, que nace de la voluntad de
los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro comn, crea la Unin Europea, a la que los
Estados miembros confieren competencias para alcanzar sus objetivos comunes. La Unin coordinar las
polticas de los Estados miembros encaminadas a lograr dichos objetivos y ejercer, de modo comunitario,
las competencias que stos le transfieran (art. I-1.1 TCpE).
44

lograrlos dota a su poder de una notable expansividad. El mbito competencial que se

reconoce como propio de la Unin se extiende expresamente, en el primer pilar de la
Unin, tanto como pudiera ocurrir en favor de las instituciones centrales de cualquier
Estado federal; mientras que precisamente la poltica exterior y de defensa se mantiene en
rgimen de cooperacin intergubernamental. Aunque las instituciones comunitarias
prefiguran un marco federal, el peso decisivo y el funcionamiento del Consejo (y ms an
del Consejo Europeo) evocan los mecanismos intergubernamentales tpicamente
confederales. El efecto directo y la primaca del Derecho comunitario postulan una
soberana federal que lo legitime, pero contrasta con la debilidad de la ciudadana europea
(vinculada a la nacionalidad de los Estados miembros) y de la posicin institucional del
Parlamento, que debieran ser el trasunto de ese poder soberano.
Siempre ser, pues, insatisfactoria la catalogacin de la Unin Europea mediante al recurso
al arsenal conceptual tpico de las clsicas teoras (ms polticas que jurdicas) del Estado y
de las relaciones internacionales.
1.4. La Unin como Comunidad de Derecho
La peculiaridad fundamental de la integracin europea es seguramente su determinacin
jurdica, de conformidad con un marco histrico, el de la Europa de la segunda postguerra
mundial, en el que los procesos polticos se consideran determinados por el Derecho en una
medida desconocida hasta ese momento. Las Comunidades actan, desde un principio,
como comunidad de Derecho (Walter Hallstein).
La idea puede referirse no slo a la transcendencia del Derecho para la propia Unin, sino tambin a
la especfica forma en que los Estados quedan vinculados con ella a travs del Derecho. De este
modo, da razn de ser no slo de la Unin Europea como organizacin separada de los Estados, sino
tambin de su peculiar interrelacin; lo mismo, en definitiva, que procuran las aproximaciones
conceptuales recin esbozadas.
El significado de la Unin como comunidad de Derecho se puede obtener reordenando y

extractando algunas partes de la misma obra (El ABC del Derecho comunitario, K.D.
Borchardt) que hemos citado ms arriba:
La UE no es tan slo una creacin del Derecho, sino que tambin persigue sus objetivos
utilizando exclusivamente el Derecho. No es la fuerza del poder la que rige la convivencia
econmica y social de los pueblos de los Estados miembros, sino el Derecho de la
Comunidad.
El Derecho comunitario es la base del sistema institucional. Establece los procedimientos
para la adopcin de decisiones de las instituciones comunitarias y regula las relaciones
entre ellas. Pone en sus manos una serie de instrumentos jurdicos que permiten adoptar
actos jurdicos con efectos vinculantes para los Estados miembros y sus ciudadanos. De
esta forma, tambin el individuo se convierte en soporte de la Comunidad. El ordenamiento
jurdico de sta le concede derechos y le impone obligaciones, de forma que el individuo,
ciudadano de su pas y de la Comunidad, est sometido a ordenamientos jurdicos de
diferentes niveles, como los que observamos en las constituciones de los Estados federales.
45
Al igual que cualquier ordenamiento jurdico, el comunitario dispone de un sistema

completo de proteccin jurdica para resolver los litigios en torno al Derecho comunitario y
para velar por su cumplimiento.
El Derecho comunitario determina igualmente la relacin entre la Comunidad y los
Estados miembros; estos ltimos deben adoptar todas las medidas apropiadas para cumplir
las obligaciones derivadas de los Tratados o de los actos de las instituciones comunitarias.
Les corresponde ayudar a la Comunidad a llevar a la prctica su misin y abstenerse de
todo lo que pueda poner en peligro la realizacin de los objetivos de los Tratados. Los
Estados miembros son responsables ante los ciudadanos de la Unin de todos los perjuicios
provocados por las infracciones del Derecho comunitario.
Ahora bien, aun cuando el Derecho comunitario representa un ordenamiento jurdico
autnomo con respecto a los ordenamientos de los Estados miembros, dos argumentos
desmienten una demarcacin tan rgida de estos ordenamientos jurdicos: por una parte, el
hecho de que afectan a las mismas personas, que se convierten as en ciudadanos del Estado
y de la Unin en una sola persona; por otra, dicho punto de vista no tendra en cuenta que el
Derecho comunitario slo puede tener vida si se integra en los ordenamientos jurdicos de
los Estados miembros. En realidad, el ordenamiento comunitario y los ordenamientos
nacionales se encuentran engranados entre s y dependen uno del otro.
La cooperacin entre el Derecho comunitario y el Derecho nacional comprende aquellos
vnculos en los que ambos se complementan mutuamente. El art. 10 TCE describe
grficamente esta relacin con las siguientes palabras: Los Estados miembros adoptarn
todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de
las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las
instituciones de la Comunidad. Facilitarn a esta ltima el cumplimiento de su misin. Los
Estados miembros se abstendrn de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro
la realizacin de los fines del presente Tratado. Este principio general se formul a
sabiendas de que el ordenamiento jurdico comunitario por s solo no est en condiciones de
realizar los objetivos perseguidos con la creacin de la CE. A diferencia de los
ordenamientos nacionales, el ordenamiento jurdico comunitario no constituye un sistema
cerrado, sino que requiere para su ejecucin la infraestructura de los ordenamientos
jurdicos nacionales. Por ello, todos los rganos estatales el poder legislativo, ejecutivo
(incluida la administracin) y judicial deben comprender que el ordenamiento jurdico
comunitario no es algo exterior o ajeno, sino que los Estados miembros y las instituciones
comunitarias constituyen un todo inseparable para la realizacin de los objetivos comunes.
El sistema de directivas es expresin de la estrecha relacin y de la complementariedad entre el
ordenamiento jurdico comunitario y el nacional. Mientras que la propia directiva nicamente
establece el objetivo perseguido de una forma vinculante para los Estados miembros, compete a la
instancias nacionales, es decir, al Derecho nacional, decidir de qu forma y con qu medios debe
realizarse dicho objetivo. En el mbito jurisdiccional se establece una estrecha relacin a travs del
procedimiento prejudicial contemplado en el art. 234 TCE. En dicho procedimiento, los tribunales
nacionales pueden (deben) plantear al TJCE cuestiones relativas a la interpretacin y validez del
Derecho comunitario con carcter prejudicial, que pueden ser relevantes en los procesos que estn
tramitando. Las cuestiones prejudiciales ponen de manifiesto, por una parte, que tambin los
tribunales de los Estados miembros deben respetar y aplicar el Derecho comunitario y, por otra, que
la interpretacin y evaluacin de la validez de ste forma parte de las competencias exclusivas del
TJCE. La interdependencia entre el ordenamiento jurdico comunitario y los ordenamientos
46

nacionales tambin se manifiesta, por ltimo, cuando se trata de colmar las lagunas del
ordenamiento jurdico comunitario. Las autoridades nacionales proceden a la ejecucin de las
normativas comunitarias con arreglo a las disposiciones del Derecho nacional. No obstante, este
principio se aplica nicamente en la medida en que para ello no se cuestione la eficacia de la
normativa comunitaria y se tengan en cuenta las necesidades de la aplicacin uniforme del Derecho
comunitario.
La Unin Europea se distancia as de la clsica caracterizacin del Estado a travs del

monopolio del uso legtimo de la coaccin fsica, pues no la ejerce ni sobre los particulares,
ni sobre los Estados miembros. En realidad, apenas existen rganos comunitarios de
aplicacin del Derecho, administrativos o judiciales; la Unin Europea, al margen de una
improbable operatividad de la polica europea o de tropas europeas en el marco de la PESC,
se concibe como una entidad de regulacin, no como una entidad de ejecucin. Pero, como
seala Dez-Picazo, que la Unin Europea carezca de instrumentos propios de coaccin
con respecto a sus Estados miembros no significa (...) que el mantenimiento y la
exigibilidad del vnculo fundacional dependan de una pretendidamente incondicionada
voluntad de aqullos. Depende, ms bien, de un sistema jurdico supranacional basado en la
interdependencia.
En definitiva, el Derecho europeo determina en medida creciente el Derecho nacional, y
constituye por s ya una parte importante del que aplican los tribunales de los Estados;
parece irreversible la progresiva unificacin de los Derechos nacionales en la direccin
sealada por las instituciones de Bruselas y el Tribunal de Luxemburgo. Por su parte, el
Tribunal de Justicia ha tenido en cuenta los criterios y principios vigentes en los diversos
Estados para interpretar y desarrollar el Derecho europeo; de este modo han desempeado
un papel muy relevante las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros.
De la cotidiana cooperacin entre Derecho nacional y comunitario surge la necesidad
objetiva de que ambos sean, al menos, considerados desde las exigencias de una
interpretacin recprocamente conforme (Hesse).
1.5. De la Comunidad de Derecho a la Unin constitucional
En este contexto, debe destacarse que el sentido de las Constituciones y su fuerza
normativa son especialmente alterados por el Derecho comunitario. Las funciones que en la
teora clsica identificaban materialmente a la Constitucin slo se cumplen ahora a travs
de un nuevo entramado jurdico, en el cual el Derecho comunitario ocupa un lugar por
dems relevante.
En efecto, mientras que la Constitucin aspira a regular los procedimientos y lmites en la
produccin ordinaria del Derecho, el Derecho comunitario, un sector cuantitativa y
cualitativamente fundamental del ordenamiento, le queda extramuros; dado que es
producido por modos no regulados por la Constitucin, y no slo se impone a la libertad de
configuracin del legislador constituido, sino que tampoco queda sujeto a las reglas
constitucionales, al menos del mismo modo en que lo est el resto del ordenamiento
jurdico. Las tareas de los poderes pblicos y el Derecho que rige las conductas de los
ciudadanos no derivan ya simplemente de mandatos constitucionales o de procesos
regulados por la Constitucin; normas y procesos comunitarios se cruzan con ellos en
relaciones diversas, desplazando con frecuencia al Derecho propio de los Estados. A partir
47
de la integracin, pues, la realidad constitucional se complica desde el Derecho

comunitario: cada Constitucin estatal se integra con el Derecho comunitario en trminos
de recproca complementariedad.
Ahora bien, a la hora de configurar una cooperacin entre ordenamientos, no puede ignorarse la
asimetra entre la slida tradicin que aportan los principios legitimadores del Derecho constitucional
y el talante experimental de su concrecin en el Derecho europeo. Por ms que la Unin Europea
ejerza un poder pblico que, sin embargo, no est sujeto a las Constituciones de los Estados, la
identidad constitucional de la Unin Europea debera partir sustancialmente de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros. En especial, mientras la Unin no se dote de una
Constitucin en el sentido propio del trmino; la que ya posee, en una muy genrica acepcin (regla
de creacin y organizacin del poder pblico comunitario), no se ajusta a los cnones fijados por la
teora constitucional, y, como se ha visto en la leccin primera, resulta discutido que el nuevo
Tratado constitucional satisfaga tales requerimientos.
Personalidad jurdica
La pregunta por la personalidad jurdica de la Unin Europea tiene igualmente muy diversos planos
de anlisis. Conviene no olvidar, por ejemplo, que, en el mbito del Derecho pblico interno, se ha
discutido si el propio Estado est dotado de personalidad jurdica32, mientras que esta personalidad
jurdica del Estado est fuera de duda desde la perspectiva del Derecho internacional, pues es la que
le convierte en sujeto de las relaciones internacionales. No es tal polmica de gran calado terico, en
cualquier caso, la que se usualmente se proyecta sobre la Unin Europea.
Los tratados atribuyen expresamente personalidad jurdica a cada una de las Comunidades Europeas
(por ejemplo, art. 281 TCE), pero no a la Unin.
La actuacin de la Unin Europea como centro de imputacin de derechos y de

obligaciones se manifiesta claramente, al menos en el plano internacional, en la capacidad
para asumir compromisos contractuales. En efecto, no slo las Comunidades, sino tambin
la Unin como tal, actan en las relaciones internacionales; la Unin Europea, como prev
el art. 24 TUE, puede celebrar Tratados, sin que su intervencin quede absorbida por la que
pueda corresponder a los Estados. En el mbito del Derecho interno, el problema puede
eludirse teniendo en cuenta que la Unin utiliza el soporte institucional de la Comunidad
Europea, y que el TUE (arts. 28 y 41), como regla general, defiere a los presupuestos de
sta las obligaciones financieras derivadas de los otros dos pilares.
El nuevo Tratado constitucional (art. I-7) afirma que La Unin tiene personalidad jurdica, que, al
desaparecer formalmente la estructura de los tres pilares33, queda como nica34, por supuesto sin
32
El viejo dogma decimonnico de la personalidad jurdica del Estado fue considerado como condicin de
posibilidad del desarrollo de una teora jurdica del Estado: ello permitira analizarlo con los mtodos
jurdicos consagrados por la dogmtica de raz iusprivatista, entendiendo por ejemplo que como persona
entablaba con los particulares verdaderas relaciones jurdicas. Entretanto, las profundas modificaciones de las
teoras del Estado y del Derecho pblico han convertido el tema en objeto de polmica acadmica,
particularmente viva en Espaa durante los primeros aos del rgimen constitucional.
33
El art. IV-438 TCpE procura un rgimen de sucesin y continuidad jurdica, en cuya virtud la Unin
Europea creada por el presente Tratado sucede a la Unin Europea constituida por el Tratado de la Unin
Europea y a la Comunidad Europea. Ello se concreta en el plano institucional (las instituciones, rganos y
organismos existentes en la fecha de entrada en vigor del presente Tratado, en su composicin en esa fecha,
ejercern sus atribuciones en el sentido del presente Tratado, en tanto no se hayan adoptado las nuevas
disposiciones en aplicacin de ste, o hasta el final de su mandato) y tambin en el jurdico: continan en
48

perjuicio de la personalidad jurdica que sigue correspondiendo igualmente a los Estados. De entrar
en vigor el mencionado Tratado, el sujeto de Derecho internacional sera la Unin: podr celebrar
tratados o adherirse a ellos, presentar una reclamacin o ejercer una accin ante un rgano
jurisdiccional internacional, tendr derecho de legacin, derecho a acogerse a inmunidades, e
igualmente podr asumir directamente su propia responsabilidad internacional. Del mismo modo,
ser la Unin, como sujeto de derecho, quien, actuando a travs de sus rganos e instituciones, ejerza
los derechos y potestades y asuma las obligaciones que en Derecho europeo interno le correspondan.
2. Los principios y objetivos de la Unin Europea

La referencia del epgrafe coincide bsicamente con los contenidos de los artculos 2 y 6
del TUE, cuyas formulaciones, bastante genricas, sera preciso concretar en cada mbito
con arreglo a las propias disposiciones de los Tratados. Aqu nos contentaremos con
destacar que, frente lo que tiende a pensarse cuando aparecen tales disposiciones en el
mbito del Derecho constitucional, los enunciados de objetivos y principios no han sido
para el Derecho comunitario frmulas de retrica poltica ms o menos huecas, que slo
puedan ser eficaces en la medida en que otras disposiciones precisen su alcance, sino que se
les ha dotado de una eficacia jurdica precisa.
2.1. Los principios de la Unin Europea
a) De acuerdo con el art. 6.1 TUE, la Unin se basa en los principios de libertad,
democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el
Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros.
Sobre el sentido de la libertad, de las libertades fundamentales y de la garanta de los
derechos humanos en el Derecho comunitario nos remitimos a la leccin 5, y, sobre la
democracia como principio para el Derecho europeo, a las consideraciones crticas
contenidas en el epgrafe 3.4 de la leccin primera.
El principio del Estado de Derecho en el mbito del Derecho europeo constituye un giro
que alude, de un lado, al funcionamiento de la Unin como Comunidad de Derecho; de
otro, a una serie de concreciones que han sido desarrolladas por el Tribunal de Justicia en el
marco de tal postulado. Para el primer aspecto nos remitimos a lo indicado ms arriba en
esta misma leccin). De los principios que concretan el Estado de Derecho (legalidad de la
Administracin, proporcionalidad, exigencia de motivacin de las decisiones singulares --e
incluso, ms debilitada, de los actos normativos--, seguridad jurdica, tutela judicial
efectiva, garantas de un proceso judicial en regla, ne bis in idem, ...) cabe destacar, por su
especial desarrollo en el Derecho comunitario, el de proteccin de la confianza legtima,
que se concreta por ejemplo en las prohibiciones de retroactividad de las disposiciones
desfavorables y de revocacin de los actos administrativos favorables al administrado.
vigor tanto el Derecho derivado como los dems elementos del acervo comunitario y de la Unin existentes
en el momento de la entrada en vigor del presente Tratado, e incluso la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia seguirn siendo, mutatis
mutandis, la fuente de interpretacin del Derecho de la Unin y, en particular, de las disposiciones de la
Constitucin comparables a las de los anteriores Tratados. Igualmente se garantiza la continuidad de los
procedimientos administrativos y jurisdiccionales.
34
Aunque se atribuya tambin personalidad al Banco Central Europeo y al Banco Europeo de Inversiones.
49
Ms all de estos contenidos, el principio del Estado de Derecho sera de problemtica aplicacin a
la Unin Europea, que no es un Estado. Y, recordando la (en Espaa) clsica categorizacin de los
rasgos del Estado de Derecho, sera preciso reconocer que la garanta de los derechos fundamentales
en Europa ha requerido un largo camino; que la divisin de poderes en absoluto se corresponde en
Europa con los moldes clsicos (sobre ello cfr. infra, leccin sexta); que el imperio de la Ley no
puede predicarse de un rgimen de creacin de Derecho tan confuso y poco democrtico como el an
existente (cfr. lecciones undcima y duodcima); y que, por tanto, slo el control judicial de la
administracin comunitaria parece un logro firme. En rigor, sin embargo, la expresin Estado de
Derecho, dotada de muy larga trayectoria histrica, admite interpretaciones a veces menos
ambiciosas y, en cualquier caso, no poco diversas.
b) El Tribunal de Justicia ha desarrollado el Derecho comunitario como un Derecho

articulado por principios. La formulacin de los principios generales del Derecho
comunitario a partir de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros,
incluyendo entre ellos los derechos fundamentales, ha supuesto una verdadera creacin
judicial de Derecho del mayor rango, que altera sustancialmente el alcance del proceso
integrador. El Tribunal de Justicia confiere as a los Tratados un sentido completamente
nuevo, al insertarlos en un orden jurdico que ciertamente se apoya en ellos, pero que en
mayor medida, precisamente a travs de los principios, los desborda. Tales principios no
son en el Derecho comunitario, pues, frmulas vacas, sino que han sido utilizadas para
legitimar desarrollos precisos en diversos mbitos.
Adems se han previsto en el art. 7 TUE unos procedimientos de control preventivo y de
sancin por parte de la Unin en caso de que un Estado miembro no respete los principios
mencionados en el art. 6.1 TUE (segn se constate un riesgo claro de violacin grave o ya
la existencia de una violacin grave y persistente de principios contemplados en el
apartado 1 del art. 6). Sern expuestos con cierto detalle en la leccin que se refiere a la
relacin entre los Estados y la Unin, pero debe dejarse constancia aqu de su existencia.
Los principios tienen igualmente una proyeccin sobre la poltica exterior de la Unin
Europea. El art. 11 TUE seala como objetivo de la Unin en el correspondiente pilar la
defensa de los valores comunes, el desarrollo y la consolidacin de la democracia y del
Estado de Derecho, as como el respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales. Tambin resulta clara la disposicin del art. 177.2 TCE, que encabeza el
Ttulo XX relativo a la Cooperacin al Desarrollo: La poltica de la Comunidad en este
mbito contribuir al objetivo general de desarrollo y consolidacin de la democracia y
del Estado de Derecho, as como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales.
El TJCE ha considerado este ltimo artculo como base para la inclusin de la clusula democracia
y derechos humanos en los acuerdos de cooperacin. Y, as, la Unin puede condicionar sus
relaciones con terceros Estados al respeto por stos de los derechos fundamentales y de los citados
principios, tanto positiva (medidas de apoyo e incentivacin) como negativamente (medidas de
censura poltica, retirada de ayudas, suspensin o terminacin de acuerdos de cooperacin,
sanciones).
c) En el nuevo Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, el art. I-2, bajo la
rbrica Valores de la Unin, seala: La Unin se fundamenta en los valores de respeto de la
dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos
humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minoras. Estos valores son
50

comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no
discriminacin, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.
Frente a la enumeracin anterior pueden sealarse algunas novedades. Quiz quepa dejar a un lado la
diferencia entre principios y valores, y la evidente inflacin que se aprecia en el segundo texto con
el riesgo, podra decirse, de una cierta devaluacin de los valores en el discurso poltico europeo por
efecto del exceso de oferta y de la competencia entre ellos. Es significativo que la responsabilidad
fundamental de tal incremento cuantitativo de los valores recaiga sobre la doble mencin, de un lado,
de aqullos sobre los que se fundamenta la Unin, y que son comunes a los Estados miembros (y
aqu no existen demasiadas diferencias con la relacin anterior), y, de otro, de los que caracterizan a
la sociedad.
En el primer grupo ocupa el lugar preferente una referencia novedosa a la dignidad humana, que el
Tratado no reconoce slo como un valor (al modo de la Constitucin espaola, art. 10.1) sino
tambin como un derecho fundamental, igualmente el primero de todos ellos (art. II-61, inspirado
evidentemente en el art. 1.1 de la Ley Fundamental alemana). Tambin se incorpora una referencia a
la igualdad, que podra compensar el anterior unilateralismo de la libertad. Y, finalmente, se cede
slo nominalmente ante la presin ejercida a favor del reconocimiento de derechos a las minoras,
que como tales grupos sociales, sin embargo, no son titulares de la dignidad humana en la que se
fundan los derechos fundamentales35.
Del segundo grupo de valores, los que caracterizan a la sociedad europea (el pluralismo, la no
discriminacin, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres),
quiz merezca la pena destacar su propia presencia en un texto que se pretende constitucional.
Reconoce as que sus normas no slo estn orientadas a la regulacin del poder pblico y de las
relaciones que con l establecen los ciudadanos, sino que igualmente constituyen, al menos en sus
grandes rasgos, el orden social. Ello se ha logrado, en las constituciones propias del Estado social,
atribuyendo explcitamente a los poderes pblicos ciertas tareas de configuracin social, y muy
especialmente mediante el desarrollo de la eficacia de los derechos fundamentales en las relaciones
entre particulares. Tambin aqu podra haberse dado por supuesto que el respeto de la dignidad
humana, libertad, igualdad y derechos humanos, incluidos los de las personas pertenecientes a
minoras, predicados de la Unin y de los Estados, se extenda igualmente a la sociedad; pero la
referencia expresa en absoluto resulta redundante.
2.2. Los objetivos de la Unin Europea

La referencia jurdica a los objetivos de la Unin no debe confundirse con la genrica
consideracin de las heterogneas finalidades que perseguan los Estados al constituirla o al
integrarse en ella. En general, podra decirse que el objetivo de la integracin consiste, para
los Estados, en proporcionarles la posibilidad de responder eficazmente, aunque ya no en
solitario, a cuestiones que, por razones polticas, jurdicas, sociales o econmicas,
escaparan a su capacidad de influencia individual. Por lo dems, ya hemos hecho
referencia al objetivo fundacional de las Comunidades, la garanta de la paz en Europa.
35
El texto del Tratado se refiere a los derechos de las personas pertenecientes a minoras, en una expresin
que, de un lado, descarta la primaca de tales grupos sobre sus propios integrantes (los derechos son de las
personas, no de las minoras como tales, de modo que stas no podran imponerlos contra sus miembros o al
margen de los intereses efectivos de stos); de otro, al descartar la atribucin de los derechos a los grupos
(por ejemplo, culturales), evita que los derechos fundamentales puedan convertirse en un instrumento para
garantizar los intereses de las mayoras instaladas en el orden econmico, social y poltico, que estaran en
condiciones de excluir de su disfrute a cualesquiera minoras en Europa (por ejemplo, los inmigrantes o los no
cristianos).
51
Pero importa aqu sobre todo considerar la traduccin jurdica de tales finalidades en el
texto de los Tratados.
a) El TUE comienza (art. 1) indicando el proceso general en el que el propio Tratado se
inserta, y que se identifica precisamente a travs de su objetivo final: El presente Tratado
constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unin cada vez ms estrecha
entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones sern tomadas de la forma ms
abierta y prxima a los ciudadanos que sea posible. La Unin (...) tendr por misin
organizar de modo coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros y entre
sus pueblos.
b) El art. 6 TUE seala una serie de objetivos ms precisos que, sin embargo, sera preciso
combinar, para obtener una visin ajustada, con los que se indican tanto en el TCE como en
los artculos del TUE referidos a los otros dos pilares.
-- As, dejando a un lado algunos matices en la formulacin, la sntesis del art. 6 TUE y el
art. 2 TCE permite referirse, como objetivos en el mbito del primer pilar, a los siguientes:
- la proteccin de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros,
mediante la creacin de una ciudadana de la Unin,
- un alto nivel de empleo y de proteccin social, la igualdad entre el hombre y la mujer, la
proteccin y mejora de la calidad del medio ambiente, la elevacin del nivel y de la calidad
de vida,
- un crecimiento econmico equilibrado, sostenible y no inflacionista en el conjunto de la
Comunidad, as como la convergencia de los resultados econmicos, la cohesin
econmica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.
- un alto grado de competitividad,
siendo instrumentos fundamentales al efecto el establecimiento de un mercado comn
(espacio sin fronteras interiores) y de una unin econmica y monetaria.
La amplia comunitarizacin del tercer pilar que tuvo lugar en el Tratado de Amsterdam
convierte tambin en objetivo fundamentalmente de la Comunidad el asignado a la Unin
de mantener y desarrollar la Unin como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el
que est garantizada la libre circulacin de personas conjuntamente con medidas
adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigracin y la
prevencin y la lucha contra la delincuencia.
Finalmente, el TUE aade como objetivo el aseguramiento de su propia eficacia en el
tiempo, al referirse a la necesidad de mantener ntegramente el acervo comunitario y
desarrollarlo con el fin de examinar la medida en que las polticas y formas de
cooperacin establecidas deben ser revisadas, para asegurar la eficacia de los
mecanismos e instituciones comunitarios.
-- Con referencia a la cooperacin policial y judicial en materia penal (tercer pilar), el art.
29 TUE seala como objetivo ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro
de un espacio de libertad, seguridad y justicia elaborando una accin en comn entre los
Estados miembros en los mbitos de la cooperacin policial y judicial en materia penal y
mediante la prevencin y la lucha contra el racismo y la xenofobia. Este objetivo habr de
lograrse mediante la prevencin y la lucha contra la delincuencia, organizada o no, en
52

particular el terrorismo, la trata de seres humanos y los delitos contra los nios, el trfico
ilcito de drogas y de armas, la corrupcin y el fraude.
-- En el mbito de la poltica exterior y de seguridad comn, el art. 11 TUE indica los
objetivos que permitiran a la Unin, tal como propone el art. 2 TUE, afirmar su identidad
en el mbito internacional:
- la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia e
integridad de la Unin, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones
Unidas ,
- el fortalecimiento de la seguridad de la Unin en todas sus formas,
- el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de
conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas, con los principios del
Acta final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de Pars, incluidos los relativos a las
fronteras exteriores,
- el fomento de la cooperacin internacional,
- el desarrollo y la consolidacin de la democracia y del Estado de Derecho, as como el
respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.
Por lo dems, el art. 2 TUE se refera ya a la definicin progresiva de una poltica de
defensa comn que podra conducir a una defensa comn.
c) Los Prembulos de los Tratados, dotados de indudable potencia retrica, se utilizan
igualmente con frecuencia para determinar estos objetivos, aunque normalmente en
conexin con lo establecido en el articulado, que acabamos de ver y que en ocasiones
reproduce literalmente fragmentos de los Prembulos del TCE o del TUE.
d) La formulacin de los objetivos de la Unin en el art. I-3 del nuevo Tratado constitucional
responde en el fondo, pese a la supresin formal de los tres pilares, a la misma sistemtica. La
declaracin general que antes estaba en el art. 1 TUE queda, expresada en trminos que aciertan a
subordinar los objetivos a los valores, como apartado 1. del mencionado art. I-3 (la Unin tiene como
finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos), y los objetivos se distribuyen
entre la formacin de un espacio de libertad, seguridad y justicia y un mercado interior (apartado
2.), los relacionados con el crecimiento y la estabilidad econmicas y el desarrollo econmico, social
y cultural (apartado 3.) y los que se refieren a la poltica exterior y de defensa (apartado 4.).
e) Como en el caso de los principios, tampoco los objetivos, por vaga que pueda parecer su
formulacin, se han agotado en frmulas huecas. Y ello ocurre especialmente, de un lado,
por la importancia que ha cobrado en la interpretacin del Derecho comunitario el elemento
teleolgico, a la que nos referiremos en la leccin octava. De otro, por la conexin entre
objetivos y competencias de las instituciones europeas.
Tal conexin entre principios y competencias surge del genrico art. 6.4 TUE (la Unin se
dotar de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus
polticas), pero especialmente del decisivo art. 308 TCE: Cuando una accin de la
Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado comn, uno
de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de
53
accin necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y

previa consulta al Parlamento Europeo, adoptar las disposiciones pertinentes36.
Como veremos, la Comunidad no dispone formalmente de la capacidad de determinar el
alcance de sus propias competencias (competencia de la competencia): el principio de
atribucin supone que las instituciones comunitarias no ejercern ms que las transferidas
por los Estados a travs de limitadas habilitaciones especficas. Pero las competencias de la
Comunidad estn frecuentemente definidas en funcin de ciertos objetivos: no se atribuye
el poder de disponer sobre una materia concreta, sino el poder necesario para alcanzar
metas especficas. Y el art. 308 TCE convierte los ms genricos objetivos de la
Comunidad en normas que atribuyen a sta las competencias necesarias para alcanzarlos.
Dada la generalidad de los objetivos, la decisin sobre su concrecin y sobre las medidas
necesarias al efecto es prioritariamente poltica, y con ella se podran extender
indefinidamente las competencias atribuidas por el propio Tratado.
Por eso importa tambin destacar que, tanto prctica como jurdicamente, los objetivos han quedado
jerarquizados de modo peculiar. Ciertamente, el objetivo de la paz en Europa proporcion el impulso
inicial, y ha seguido latiendo en muchas decisiones; est por ejemplo en los orgenes de la ltima y
ms reciente ampliacin. Sin embargo, la integracin econmica, inicialmente pensada como un
instrumento a tal efecto, se ha autonomizado, y su progreso se ha convertido en un fin en s mismo.
Pues bien, como se ha visto en la leccin precedente, los instrumentos de los que se ha dotado la
Comunidad han orientado ese proceso de integracin hacia el reforzamiento del sector privado en la
economa llamada de libre mercado, y slo en segundo trmino hacia el logro de mayores equilibrios
sociales. Si bien la compleja formulacin de los objetivos generales de la Unin puede satisfacer las
exigencias del postulado social, tanto prctica como jurdicamente quedan jerarquizados de otro
modo, dominando las finalidades econmicas y los instrumentos que permiten su realizacin.
3. La estructura de la Unin Europea

3.1. Los tres pilares
a) El rasgo estructural bsico de la Unin viene determinado por sus clebres tres pilares:
las Comunidades que se integran en la Unin Europea como primer pilar37, la poltica
exterior y de seguridad comn y la cooperacin policial y judicial, todo ello cobijado por el
TUE y sus disposiciones comunes. Lo fundamental sobre todo ello ya ha sido expuesto, y
tambin desarrollaremos ms adelante algunos extremos. Por ello nos remitimos aqu, en
especial,
-- a lo que se dijo en la leccin primera sobre el desarrollo poltico y las reformas de los
Tratados (apartado 2.3), en especial al hilo de los Tratados de Mastrique y de msterdam,
pero tambin a las explicaciones adicionales sobre el espacio de seguridad interior y la
poltica exterior y de defensa (apartados 2.7 y 2.8).
36
El art. I-18 del nuevo Tratado constitucional extiende la aplicacin de esta clusula de flexibilidad al
conjunto de las polticas de la Unin.
37
Siendo los Estados quienes crean la Unin, sta se fundamenta igualmente en las Comunidades Europeas
preexistentes, completadas con las polticas y formas de cooperacin establecidas en el presente Tratado
(art. 1 TUE). Ello no quiere decir que aqullas sean parte del Tratado de la Unin en sentido tcnico, pues no
han prestado su consentimiento al mismo; pero s son integrantes de la estructura que resulta de l.
54

-- a ciertas referencias a la estructura en tres pilares que se contienen en el primer epgrafe

de esta leccin, al referirnos a la naturaleza de la Unin y a su personalidad jurdica.
-- a los objetivos de la Unin Europea, que se han expuesto atendiendo a la estructura de la
misma.
-- a las competencias materiales de la Unin Europea, que se expondrn en el apartado
ltimo de la leccin cuarta siguiendo el mismo esquema.
b) El TUE pretende cierta garanta institucional de la cohesin entre tales pilares.
El Consejo Europeo, que se estudiar en la leccin sexta, es la nica institucin propia de la
Unin Europea, por ms que tambin acte en el marco de los Tratados comunitarios
(ocasionalmente bajo la ambigua referencia al Consejo en su formacin de Jefes de Estado
o de Gobierno). l dar a la Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y definir
sus orientaciones polticas generales (art. 4 TUE). La participacin del Presidente de la
Comisin en el Consejo Europeo asocia a sta en las tareas del mismo.
Pero, adems, la Unin tendr un marco institucional nico que garantizar la coherencia
y la continuidad de las acciones llevadas a cabo para alcanzar sus objetivos, dice el art. 3
TUE, que insiste en que la Unin velar, en particular, por mantener la coherencia del
conjunto de su accin exterior en el marco de sus polticas en materia de relaciones
exteriores, de seguridad, de economa y de desarrollo. El Consejo y la Comisin tendrn la
responsabilidad de garantizar dicha coherencia y cooperarn a tal fin. Asegurarn, cada cual
conforme a sus competencias, la realizacin de tales polticas.
El marco institucional nico de la Unin al que se refiere el art. 3 TUE est integrado
fundamentalmente por las instituciones comunitarias, que conforme al art. 5 TUE tambin
ejercern sus competencias en las condiciones y para los fines previstos en el nuevo
Tratado. Los instrumentos jurdicos, el procedimiento y el modo de adopcin de acuerdos
de unas mismas instituciones son as diferentes cuando se ocupan de asuntos no
comunitarios, sino propios de la Unin. Esa doble faz de las instituciones se analizar en las
lecciones undcima y duodcima.
3.2. Las cooperaciones reforzadas
a) El art. 43 TUE prev el supuesto de que ciertos Estados miembros se propongan
establecer entre s una cooperacin reforzada.
Al respecto se ha hablado, en otros momentos, de una integracin flexible o diferenciada, y
tambin de la llamada Europa de dos velocidades. Y siempre existieron, en efecto, reglas
transitorias y clusulas que permitan eludir, al menos temporalmente, determinadas
medidas de integracin (opting-out). La implantacin del euro como moneda nica o la
libre circulacin del acervo Schengen ofrecen sendos modelos de cmo puede transcurrir la
profundizacin de la Unin cuando las sucesivas ampliaciones dificultan los avances
sincronizados. La novedad del Tratado de Amsterdam reside en una codificacin de tales
supuestos, y pretende responder a la creciente dificultad de hacer partcipes a todos los
Estados de los progresos previstos desde el tratado de Mastrique.
55

Tal forma de cooperacin quiebra necesariamente la unidad del marco institucional y del acervo
jurdico de la Unin. Si se multiplicaran sus aplicaciones, podra dar lugar a asimetras en el
desarrollo de la integracin que hicieran irreconocible a la misma como estructura unitaria y como
proyecto compartido; la diversa condicin de los Estados miembros, la aplicacin asimtrica del
Derecho comunitario y la desigual posicin de los ciudadanos es contradictoria con un proceso de
creciente integracin poltica. Sin embargo, la experiencia muestra, de un lado, que tienden a ser
siempre los mismos Estados los que estn dispuestos a reforzar su cooperacin, de manera que entre
ellos el proceso de integracin se refuerza homogneamente: no se origina as una imagen confusa,
sino simplemente unos crculos concntricos. Por otra parte, los avances en un mbito determinado,
aunque tengan lugar en forma de cooperacin reforzada o estn dotados de clusulas de exclusin
(opting-out), tienden a extenderse a los dems: los Estados rezagados se suman a los procesos en
marcha y las diferencias resultan transitorias.
El TUE prev una serie de cautelas que procuran mantener bajo control el efecto
disgregador que pudieran tener las cooperaciones reforzadas:
-- El art. 43 A TUE seala que slo podrn iniciarse como ltimo recurso, en caso de que
haya quedado sentado en el seno del Consejo que los objetivos que se les hayan asignado
no pueden alcanzarse, en un plazo razonable, mediante la aplicacin de las disposiciones
pertinentes de los Tratados.
-- El art. 43. g) TUE exige que la cooperacin rena como mnimo a ocho Estados
miembros38, y la letra j) que est abierta a todos los Estados miembros39. La Comisin y los
Estados miembros que participen en una cooperacin reforzada procurarn fomentar la
participacin del mayor nmero posible de Estados miembros.
-- La cooperacin debe respetar el acervo comunitario y las medidas adoptadas en virtud
de las dems disposiciones de los Tratados (art. 43 letra c40). All mismo (letra b) se seala
que la cooperacin debe respetar igualmente el marco institucional nico de la Unin41, as
como las competencias, los derechos y las obligaciones de los Estados miembros que no
participen en ella (art. 43 h).
-- Conforme al art. 45 TUE, el Consejo y la Comisin velarn por la coherencia de las
acciones emprendidas en virtud del presente ttulo, as como por la coherencia de tales
acciones con las polticas de la Unin y de la Comunidad, y cooperarn a tal efecto.
38
Eran una mayora en el Tratado de Amsterdam, cuando la Unin contaba con quince miembros; pero ya en
Niza, de cara a la ltima ampliacin, se formaliz el nmero de ocho. El TCpE se referir a un tercio de los
Estados miembros.
39
El art. 43 B TUE precisa que esa posibilidad general de adherirse a las cooperaciones reforzadas ha de tener
lugar en el momento en que se establezcan; mientras que, para incorporarse a una cooperacin reforzada ya
establecida, existen reglas particulares en los distintos pilares, que presuponen, conforme al marco general del
art. 43 B TUE, el respeto a la decisin inicial y las decisiones tomadas en tal marco..
40
En las letras e, f e i se contienen referencias especficas al mercado interior, a la cohesin econmica y
social, a la libre competencia y al acervo de Schengen; en el art. 27 A existen referencias especficas en
materia de poltica exterior y de seguridad comn.
41
El art. 44 precisa que, no obstante, si bien todos los miembros del Consejo podrn participar en las
deliberaciones, slo aquellos que representen a los Estados miembros participantes en dicha cooperacin
tomarn parte en la adopcin de decisiones. Y, a continuacin, establece una serie de reglas para adecuar el
clculo de mayoras a tal situacin. Por supuesto, los actos y decisiones adoptados en el marco de la
cooperacin reforzada no formarn parte del acervo de la Unin ... vincularn nicamente a los Estados
miembros que participen en ella y, en su caso, slo sern directamente aplicables en dichos Estados.
56

b) Dado que se trata de hacer uso de las instituciones, procedimientos y mecanismos

establecidos en los Tratados, la cooperacin debe respetar tales Tratados (letra b del mismo
art. 43 TUE). En particular, y para evitar que a travs de tal procedimiento se pretendan
ampliar las competencias atribuidas a la Unin mediante los Tratados, la letra d del art. 43
TUE impone que toda cooperacin reforzada permanezca dentro de los lmites de las
competencias de la Unin o de la Comunidad42.
El sentido de la cooperacin reforzada debe ser siempre el desarrollo de la integracin en
mbitos en los que no todos los Estados quieren o pueden participar; en ningn caso puede
servir, pues, para detraer competencias a la Unin43. As, el art. 43 a) TUE condiciona la
admisibilidad de la cooperacin reforzada a que sta pretenda impulsar los objetivos de la
Unin y de la Comunidad, as como proteger y servir sus intereses y reforzar su proceso de
integracin.
c) El acceso a la cooperacin reforzada exige una decisin del Consejo; las reglas al
respecto son diferentes en los tres pilares.
En el mbito de la Comunidad, el Tratado de Niza exige, despus de que los Estados
miembros que se propongan establecer entre s una cooperacin reforzada hayan dirigido
una solicitud a la Comisin (art. 11.1 TCE), una decisin del Consejo por mayora
cualificada, a propuesta de la Comisin y previa consulta al Parlamento Europeo (art. 11.2
TCE); pero cuando la cooperacin reforzada se refiera a un mbito que se rija por el
procedimiento de codecisin, se requerir el dictamen conforme del Parlamento Europeo.
El sistema es sustancialmente similar en el tercer pilar (cooperacin policial y judicial),
aunque aqu, si la Comisin no ha asumido la propuesta de los Estados, stos por s mismos
podrn entonces presentar al Consejo una iniciativa destinada a que se autorice la
cooperacin reforzada de que se trate (art. 40 A 1. TUE).
La mayora cualificada est igualmente prevista para el segundo pilar (PESC); pero,
conforme al art. 23.2 TUE, existe un derecho de veto: si un miembro del Consejo declarase
que, por motivos importantes y explcitos de poltica nacional, tiene la intencin de
oponerse a la adopcin de una decisin que se deba adoptar por mayora cualificada, no
se proceder a la votacin.
42
Es significativo de los problemas que plantea el reconocimiento de competencias a la Unin en el mbito de

la poltica exterior y de seguridad comn que el art. 27 B TUE prevea expresamente que las cooperaciones
reforzadas en virtud del presente ttulo se referirn a la aplicacin (no a la adopcin) de una accin comn o
de una posicin comn (no de los dems instrumentos previstos en el art. 12 TUE, que por su generalidad
podran dar lugar a mayor margen de actuacin a quienes pretendieran emprender una cooperacin reforzada).
No podrn referirse a cuestiones que tengan repercusiones militares o repercusiones en el mbito de la
defensa.
43
En tal sentido puede interpretarse la letra d del art. 43 TUE, en cuanto impide que la cooperacin reforzada
pueda referirse a los mbitos que sean competencia exclusiva de la Comunidad.
57

3.3. La estructura de la Unin en el nuevo Tratado constitucional
Como se ha dicho, el nuevo Tratado Constitucional atribuye personalidad jurdica a la Unin,
suprime la estructura de los pilares y clarifica, en la misma medida, el rgimen jurdico de las
instituciones, cuyos actos se imputan a la Unin como tal y no a diferentes Comunidades o
procedimientos de cooperacin44. Tambin mantiene la regulacin de las cooperaciones reforzadas
(arts. I- 44 y III-416 ss.) en trminos muy similares a lo descrito hasta aqu; al requerir slo un tercio
de los Estados miembros, se preserva la posibilidad de que un ncleo central de pases, los que
tradicionalmente son ms favorables a la integracin, puedan poner en funcionamiento nuevas
cooperaciones.
44
Aunque el Ttulo V de la Parte I, del ejercicio de las competencias de la Unin, distinga un primer captulo
de Disposiciones comunes y un segundo de Disposiciones particulares relativas a la poltica exterior y de
seguridad comn --art. I-40--, a la poltica comn de seguridad y defensa --art. I-41-- y al espacio de libertad,
seguridad y justicia -- art. I-42.
58

Leccin 3. La Unin Europea y los Estados Miembros

Las Comunidades Europeas nacen del acuerdo de una serie de Estados formalizado
mediante Tratados internacionales; el mismo procedimiento se sigue para su ampliacin y
profundizacin. No resulta inexacto afirmar que continan siendo los Estados, considerados
en su conjunto, quienes ostentan formalmente el control del proceso de integracin, del
mismo modo que es decisiva la mediacin de los Estados en la legitimacin de las
instituciones y de las decisiones europeas.
Pero lo cierto es que no puede desconocerse la dinmica propia adquirida por tal proceso y
la autonoma que algunas de sus polticas y de sus instituciones han desarrollado respecto
de la voluntad de los Estados miembros. Del mismo modo, la especfica naturaleza de la
Unin y los avances en la integracin modifican hasta tal extremo el status jurdico de los
Estados miembros que resulta simplificador atribuirles el seoro sobre la Unin, como si
tras la incorporacin a la Unin continuaran siendo Estados soberanos en el mismo sentido
y en la misma medida en que lo eran de acuerdo con su caracterizacin clsica. Ello queda
de manifiesto, por ejemplo, en el hecho de que, sin perjuicio del respeto a la identidad
propia de los Estados miembros, la Unin asuma cierto control sobre su carcter
constitucional, as como con la indudable incidencia de las reformas de los Tratados sobre
el ordenamiento constitucional de los Estados miembros, hasta el extremo de forzar en la
prctica la reforma de sus constituciones. La aparicin de la nueva estatalidad abierta es, al
mismo tiempo, condicin de posibilidad de la integracin europea y lmite asumido por los
Estados que participan en ella.
1. El procedimiento de adhesin de nuevos Estados
a) Tal procedimiento est regulado en el art. 49 TUE. Por supuesto, prev que la iniciativa
corresponde al Estado que desee adherirse, pero impone dos condiciones bsicas: que se
trate de un Estado europeo y que se atenga a los principios de la Unin: Cualquier Estado
europeo que respete los principios enunciados en el apartado 1 del art. 6 podr solicitar el
ingreso como miembro en la Unin. Dirigir su solicitud al Consejo ...
Cmo se decide sobre tal solicitud est regulado a continuacin de manera escueta: El
Consejo se pronunciar por unanimidad despus de haber consultado a la Comisin y
previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, el cual se pronunciar por mayora
absoluta de los miembros que lo componen.
Pese a la aparente simplicidad del proceso, es preciso reconocer, de un lado, que toda
ampliacin afecta necesariamente a los equilibrios institucionales de los Tratados
originarios. De otro lado, la adhesin permite al nuevo Estado miembro incorporarse a
polticas ya en marcha, algo que por lo comn slo puede hacerse paulatinamente. Por todo
ello es preciso acordar, junto con el Tratado de Adhesin, un Acta de Adhesin que recoja
las condiciones particulares de la adhesin y las adaptaciones correspondientes.
59
Aunque la negociacin correspondiente se produzca bajo la direccin del Consejo, los

Tratados resultantes deben ser formalmente celebrados por el Estado que es admitido y por
los anteriores Estados miembros, signatarios de los Tratados constitutivos de la Unin o
progresivamente incorporados a ella. El art. 49 TUE seala, as, que las condiciones de
admisin y las adaptaciones que esta admisin supone en lo relativo a los Tratados sobre
los que se funda la Unin sern objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el
Estado solicitante. Dicho acuerdo se someter a la ratificacin de todos los Estados
contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
b) Tales Tratados de adhesin entraan, en definitiva, negociaciones de complejidad notable, que
pueden ejemplificarse con la ltima ampliacin verificada hasta ahora. El Consejo Europeo de
Luxemburgo, de diciembre de 1997, estableci el marco del proceso global de ampliacin, que
inclua a todos los pases candidatos. Este proceso comprende tres etapas consecutivas:
-- La Conferencia Europea, que se reuni por vez primera en Londres el 12 de marzo de 1998,
constituye un marco multilateral que abarca diez pases de Europa Central y Oriental (PECO), Chipre
y Malta.
-- Estos pases deben integrarse en la UE sobre la base de los mismos criterios y participan en las
mismas condiciones en el proceso de adhesin. Con la ayuda de una estrategia de preadhesin
especial, todos los candidatos deben estar en condiciones de aproximarse al mximo posible al
acervo comunitario de la UE antes de su adhesin. La Comisin presenta informes al Consejo
peridicamente (el primero a finales de 1998) sobre los progresos verificados, junto con
recomendaciones para la apertura de las negociaciones de adhesin si procede.
-- Las negociaciones de adhesin se inician con los pases recomendados por la Comisin, tienen
lugar en conferencias bilaterales con cada uno de los pases candidatos y pueden concluir en distintos
momentos. Tal proceso, como se sabe, culmina con la adhesin de diez pases el 1 de mayo del 2004,
quedando pendientes para el ao 2007 la adhesin de Rumana y Bulgaria.
c) El nuevo Tratado constitucional, por su parte, enfatiza la apertura de la Unin, que opera como un
criterio material a la hora de adoptar tal decisin: ya el art. I-1.2, el primero del nuevo Tratado, indica
que la Unin est abierta a todos los Estados europeos que respeten sus valores y se comprometan a
promoverlos en comn, lo que es repetido en trminos equivalentes por el art. I-58.1 TCpE. El
apartado 2 regula el procedimiento de adhesin sin ms variaciones que imponer que de la solicitud
de adhesin se informe al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales.
d) El ingreso en la Unin impone al nuevo Estado miembro asumir el Derecho comunitario

vigente: no slo se compromete con el Tratado, sino que acepta conjuntamente todo el
acervo comunitario, esto es, cuanta produccin normativa ha acumulado el Derecho
comunitario desde sus inicios en sus diversas formas de produccin, incluidos la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia y los principios que han sido consagrados por ella.
2. El estatuto de los Estados miembros
2.1. La participacin de los Estados miembros en la Unin.
a) Los Estados como seores de los Tratados
-- La posicin de los Estados en el Derecho internacional se caracteriza por la igualdad
entre ellos. El art. I-5.1 del nuevo Tratado constitucional lo asume expresamente: la Unin
respetar la igualdad de los Estados miembros ante la Constitucin.
60

Dejando a un lado otras expresiones de la igualdad entre los Estados, como la que conduce
al complejo rgimen lingstico de la Unin, su expresin fundamental tiene lugar en el
momento de constituir la Unin mediante Tratado internacional, de adherirse a ella o de
reformar sus Tratados; en todos esos supuestos se requiere la unanimidad de los Estados
miembros.
-- Justamente por eso se considera que la Unin tiene un fundamento de Derecho
internacional y es, en esa medida, una organizacin internacional. Y, en efecto, conforme al
art. 1 tanto del TUE como del TCE, son los Estados, como Altas Partes Contratantes,
quienes por el presente Tratado constituyen entre s una Unin Europea o una
Comunidad Europea45.
En ese sentido se afirma que los Estados son los seores de los Tratados, determinan la
organizacin de la Unin Europea y el mbito de sus competencias. A travs de la
ratificacin de los Tratados conforme al orden constitucional de los Estados adquiriran
stos su posicin peculiar en el marco de cada ordenamiento nacional, de modo que el
Derecho europeo toma cuerpo slo gracias a la decisin individual de cada Estado.
Por lo dems, el TCE atribuye ciertas competencias no a las instituciones comunitarias,
sino a los propios Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros actuando en
cuanto tales; y ello no slo se refiere a la reforma de los Tratados (art. 48 TUE): los
miembros del Comit Ejecutivo del Banco Central Europeo se eligen de comn acuerdo
por los Gobiernos de los Estados miembros a nivel de Jefes de Estado o de Gobierno (art.
112 TCE), mientras que los jueces y los abogados generales del Tribunal de Justicia y los
jueces del Tribunal de Primera Instancia sern designados de comn acuerdo por los
Gobiernos de los Estados miembros (arts. 223 y 224 TCE); finalmente, la sede de las
instituciones de la Comunidad ser fijada de comn acuerdo por los Gobiernos de los
Estados miembros (art. 289 TCE).
-- Este control de los Estados sobre la vida de la Unin debe completarse considerando la
posibilidad de separacin por parte de un Estado.
De acuerdo con el art. 51 TUE, el presente Tratado se concluye por un perodo de tiempo
ilimitado; el art. 312 TCE tiene idntica redaccin. Al margen de una improbable
disolucin de la Unin por acuerdo de todos sus miembros, la eventual separacin de un
Estado miembro de la Unin debera producirse mediante la denuncia de los Tratados; pero
stos no prevn, por el momento, tal supuesto. En la situacin actual, pues, sera preciso
invocar la clusula rebus sic stantibus (si las circunstancias habidas en el momento de la
celebracin de los Tratados hubieran cambiado en trminos no previsibles y ello hiciera la
45
El art. I-1.1 del nuevo Tratado constitucional, bajo la rbrica Creacin de la Unin, tiene una redaccin
bien diferente: La presente Constitucin, que nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de
Europa de construir un futuro comn, crea la Unin Europea, a la que los Estados miembros atribuyen
competencias para alcanzar sus objetivos comunes. No se trata ya de que los Estados mediante Tratado creen
la Unin; la Unin sera creada por obra del Derecho, de la Constitucin, y la voluntad determinante al efecto
ya no es slo de los Estados, sino de los ciudadanos y de los Estados. El cambio de redaccin del art. 1 no
afecta, sin embargo, a la naturaleza jurdica del Tratado, cuyas disposiciones sobre ratificacin y reforma lo
mantienen bajo el seoro de los Estados.
61
nueva situacin inaceptable para el Estado) o sencillamente la ltima ratio de la soberana

estatal, por ms que tal decisin pudiera originar responsabilidad desde el punto de vista del
Derecho internacional. Los dems Estados y la propia Unin podran invocar el
incumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados; el Estado separado se
colocara frente a la Unin en una relacin de Derecho internacional, aunque sta
pretendiera responder mediante instrumentos propios.
Resulta significativo que la cuestin de la retirada voluntaria de la Unin sea regulada y
normalizada en el art. I-60 (el ltimo de la primera parte) del nuevo Tratado constitucional.
Tal precepto dispone (ap. 1.) que todo Estado miembro podr decidir, de conformidad con sus
normas constitucionales, retirarse de la Unin (sin perjuicio de poder solicitar ulteriormente, por el
procedimiento ordinario, de nuevo la adhesin, ap. 5), notificando su intencin al Consejo Europeo
(ap. 2). La Unin negociar y celebrar con ese Estado un acuerdo que establecer la forma de su
retirada (ap. 3), a partir de cuya entrada en vigor la Constitucin dejar de aplicarse al Estado de
que se trate. Pero, aun cuando no se llegue a tal acuerdo, la retirada ser eficaz a los dos aos de la
notificacin antes mencionada, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide
por unanimidad prorrogar dicho plazo (ap. 3).
Una regulacin de este tipo confirma la determinacin jurdica de la Unin, a la que resulta extraa la
clsica consideracin existencial de la soberana estatal: la separacin deja de entenderse como un
conflicto vital para la Unin y el Estado miembro, para quedar reducida a un procedimiento jurdico.
Al mismo tiempo debe destacarse que, as como el ingreso en la Unin supone un acuerdo entre los
Estados, la retirada se establece en relacin directa entre el Estado afectado y la Unin. El derecho de
secesin, pues, no debilita a la Unin, antes bien refuerza su autonoma respecto de los Estados que
decidan seguir siendo miembros.
Esta posibilidad de retirada voluntaria desempea un papel relevante en la Declaracin

1/2004 del Tribunal Constitucional espaol, de 13 de Diciembre, sobre la compatibilidad
del Tratado constitucional con la Constitucin espaola. El Tribunal Constitucional
relaciona su tarea de garanta previa de esta compatibilidad con la posibilidad de retirarse
de la Unin; porque, si la incompatibilidad se apreciara una vez ratificado el Tratado, slo
quedara al Estado que desee salvaguardar su orden constitucional la denuncia de los
tratados y la asuncin de la correspondiente responsabilidad internacional.
Por eso, al cometido jurisdiccional propio de este Tribunal se le aade, en virtud de su ejercicio
preventivo, una dimensin cautelar al servicio de la salvaguardia de la responsabilidad internacional
del Estado. Se trata, en definitiva, de asegurar la supremaca de la Constitucin sin perjuicio alguno
para esos compromisos, procurando evitar que la posible contradiccin entre una y otros haya de
resolverse una vez integradas en el Ordenamiento las normas pactadas; esto es, cuando de la lgica
de la supremaca de la Constitucin puedan derivar consecuencias incompatibles con la lgica del
respeto a lo internacionalmente acordado.
Pero, de otro lado, la propia posibilidad de retirada es entendida en esta Declaracin como un
reconocimiento explcito, por parte del Tratado, de la supremaca de la Constitucin en el mbito de
los Estados. Porque, con tal regulacin, el Tratado constitucional estara anticipando una salida al
eventual conflicto entre Constitucin estatal y Derecho comunitario que respeta la decisin soberana
del Estado miembro que otorgue primaca a la primera. Y esa decisin a favor de la Constitucin
estara garantizada por el propio Tribunal Constitucional.
62

b) La estatalidad abierta
-- Pero los Estados miembros no permanecen separados de la Unin que han creado,
controlndola (en condiciones de igualdad) desde el exterior, sino que se integran en la
misma. Ello se expresa con la referencia a la estatalidad abierta (Wahl), que alude a la
vocacin de los Estados no slo de entablar relaciones internacionales como sujetos
autnomos, sino tambin de suspender tal autonoma en beneficio de procedimientos de
decisin colectivos.
Las disposiciones constitucionales que en cada Estado otorgan fundamento a tal estatalidad
abierta son muy diferentes: unas mencionan expresamente la integracin europea; otras
contienen limitaciones cuantitativas o cualitativas a la atribucin de competencias; algunas
incluyen reglas especficas sobre la propia Unin, que debera ajustarse as a ciertos
condicionamientos recogidos en las propias Constituciones nacionales. Dos buenos
ejemplos de esa extrema diversidad son los arts. 93 CE y 23 de la Ley Fundamental
alemana.
Este segundo pretende garantizar, de un lado, que tal transferencia no afecte a la propia
condicin estatal de Alemania y a los principios que caracterizan su Constitucin; de otro,
que los derechos de soberana transferidos se ejerzan en Europa respetando el principio
de subsidiariedad, pero sobre todo en consonancia tambin con los postulados centrales de
la Ley Fundamental: federalismo, democracia y Estado social de derecho, as como una
garanta de los derechos fundamentales sustancialmente equivalente a la que proporciona la
Ley Fundamental. Con todo ello est proponiendo la determinacin del Derecho europeo
por los clsicos principios constitucionales.
El art. 93 CE, por su parte, se limita a permitir la transferencia de competencias derivadas
de la Constitucin. Sin embargo, en una interpretacin que result discutida en los votos
particulares, la Declaracin 1/2004 del Tribunal Constitucional, sobre la compatibilidad del
Tratado constitucional con la Constitucin espaola, entendi que el art. 93 incorpora
implcitamente lmites materiales a la integracin: La operacin de cesin del ejercicio de
competencias a la Unin europea y la integracin consiguiente del Derecho comunitario en
el nuestro propio imponen lmites inevitables a las facultades soberanas del Estado,
aceptables nicamente en tanto el Derecho europeo sea compatible con los principios
fundamentales del Estado social y democrtico de Derecho establecido por la Constitucin
nacional. Por ello la cesin constitucional que el art. 93 CE posibilita tiene a su vez lmites
materiales que se imponen a la propia cesin. Esos lmites materiales, no recogidos
expresamente en el precepto constitucional, pero que implcitamente se derivan de la
Constitucin y del sentido esencial del propio precepto, se traducen en el respeto de la
soberana del Estado, de nuestras estructuras constitucionales bsicas y del sistema valores
y principios fundamentales consagrados en nuestra Constitucin, en el que los derechos
fundamentales adquieren sustantividad propia (art. 10.1 CE).
Con ello, este precepto resulta dotado por el Tribunal Constitucional de un contenido
similar al art. 23 de la Ley Fundamental alemana46. Y es que, pese a la diversidad de tales
46
La propuesta de reforma de la Constitucin que el Gobierno ha sometido a la consideracin del Consejo de

Estado plantea la conveniencia de modificar el artculo 93 CE. El Consejo de Estado, en su dictamen de
63
disposiciones contenidas en las Constituciones nacionales, y en la medida en que conducen

a un resultado compartido (la Unin Europea), es preciso atribuir a todas ellas un sentido
homogneo.
Ahora bien, una interpretacin como la que pretenden el art. 23 de la Ley Fundamental
alemn y la Declaracin 1/2004 del Tribunal Constitucional espaol no puede basarse
exclusivamente en el Derecho de los Estados. Porque los presupuestos constitucionales para
la participacin de un Estado en la Unin pueden condicionar su decisin de pertenecer a
ella, pero slo limitadamente podrn determinar el sentido del proyecto conjunto, que est
dotado de una vida propia. En tal sentido se deben interpretar las referencias contenidas en
la leccin segunda a la interpretacin recprocamente conforme de Derecho europeo, de un
lado, y tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, de otro, y a la
consiguiente formacin de una unin constitucional.
-- El efecto de tal pertenencia para el Estado queda recogido para el mbito de la
Comunidad por el art. 10 TCE: Los Estados miembros adoptarn todas las medidas
generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones
derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la
Comunidad. Facilitarn a esta ltima el cumplimiento de su misin. Los Estados miembros
se abstendrn de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realizacin de los
fines del presente Tratado. El TUE reconoce el mismo principio en el art. 11.2: los Estados
miembros apoyarn activamente y sin reservas la poltica exterior y de seguridad de la
Unin, con espritu de lealtad y solidaridad mutua (...) Se abstendrn de toda accin
contraria a los intereses de la Unin o que pueda perjudicar su eficacia como fuerza de
cohesin en las relaciones internacionales. La traduccin jurdica de esta necesidad de
cooperacin leal se ha desarrollado al referirnos a la Unin como comunidad de Derecho.
Tambin expresa la superacin de las relaciones interestatales en el mbito del Derecho
comunitario la inexistencia en ste de una clusula de reciprocidad; el Tribunal de Justicia
ha rechazado su invocacin por cualquier Estado miembro para justificar su propio
incumplimiento, pues los Tratados no se limitan a crear obligaciones recprocas.
Tampoco admite el Tribunal que un Estado miembro pueda tomar unilateralmente
febrero de 2006, entiende necesario insertar de forma expresa una clusula europea que dote de carcter
normativo a la voluntad de participar en los procesos de integracin, a la vez que fije lmites a tal proceso y
establezca la necesidad de su autorizacin por las Cortes Generales. El dictamen propone el siguiente nuevo
artculo 93 bis:
1. Espaa participa en el proceso de integracin europea y, con este fin, el Estado espaol, sin mengua de los
principios consagrados en el Ttulo Preliminar, coopera con los dems Estados miembros a travs de
instituciones comunes en la formacin de una unin comprometida con el Estado de Derecho, la democracia y
los derechos fundamentales.
2. La prestacin del consentimiento para la ratificacin de los tratados a travs de los que se lleva a cabo la
participacin de Espaa en la integracin europea requerir la previa autorizacin de las Cortes Generales por
mayora absoluta de ambas Cmaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, el Congreso, por mayora de tres
quintos, podr autorizar la celebracin de dichos tratados.
3.Dentro del marco establecido en el apartado 1, los tratados de la Unin Europea y las normas emanadas de
sus instituciones en el ejercicio de sus competencias sern aplicables en Espaa en los trminos definidos por
el propio Derecho de la Unin.
64

medidas de defensa para prevenirse contra un posible incumplimiento de las normas de

Derecho comunitario por parte de otro Estado miembro.
El principio de la cooperacin leal resulta incorporado, en trminos sustancialmente
idnticos al del art. 10 TCE, por el art. I-5.2 del nuevo Tratado Constitucional, que lo
extiende a toda la Unin y le antepone una declaracin general inspirada en el tambin
citado art. 11.2 TUE: Conforme al principio de cooperacin leal, la Unin y los Estados
miembros se respetarn y asistirn mutuamente en el cumplimiento de las misiones
derivadas de la Constitucin.
2.2. La preservacin de los Estados miembros.
a) Identidad nacional
De acuerdo con el art. 6.3 TUE, la Unin respetar la identidad nacional de sus Estados
miembros.
La integracin europea estimula ciertamente la formacin y consolidacin de una identidad
comn que trasciende las fronteras estatales, especialmente a travs de los principios y
objetivos de la Unin. La formacin de los Derechos nacionales fue decisiva en la
consolidacin de las identidades culturales, y el Derecho europeo tiene en su mbito, sin
duda, un efecto equivalente. La Unin se dota asimismo de una propia identidad cultural,
por ejemplo, a travs de smbolos como el himno, la bandera o el da de la Unin. Esta
poltica cultural de la Unin resulta importante especialmente para la formacin de una
verdadera opinin pblica de alcance europeo que pueda sustentar procesos democrticos
supranacionales.
Pero interesa ahora ms destacar que los Estados que han dado origen a la Unin disponen,
por su parte, de diferentes identidades culturales histricamente determinadas. El art. 6.3
TUE subraya que la Unin no pretende sustituir las culturas nacionales existentes, tampoco
atribuirse supremaca alguna sobre ellas, sino interrelacionarlas y enriquecerlas. La Unin
no es ajena, por lo dems, al hecho de que, en los propios Estados conviven culturas
diversas, y su carcter a veces transfronterizo puede ser incluso un estmulo para el proceso
de integracin cultural europeo.
b) Identidad constitucional
La identidad de los Estados es, en particular, su identidad constitucional. As se subraya en
el art. I-5.1 TCpE (relaciones entre la Unin y los Estados miembros): La Unin respetar
la igualdad de los Estados miembros ante la Constitucin, as como su identidad nacional,
inherente a las estructuras fundamentales polticas y constitucionales de stos, tambin en
lo referente a la autonoma local y regional.
-- Conforme al principio de autonoma institucional, el Derecho europeo respeta las
singularidades del Derecho interno incluso cuando se trata de desarrollar y dar aplicacin a
sus propias disposiciones. Por ello, al margen del respeto a los principios mencionados en
el art. 6.1 TUE, caben diferencias significativas entre los sistemas polticos e institucionales
65
de los Estados miembros: entre ellos existen monarquas y repblicas, Estados federales y
centralizados, regmenes parlamentarios y presidencialistas ... En los singulares
ordenamientos de los Estados perviven as particularidades no irrelevantes, que se
corresponden con concepciones derivadas de la propia tradicin jurdica y arraigadas
firmemente en ella. La garanta de tales singularidades frente a los procesos de integracin
europea podra articularse, en su caso, incluso como control de constitucionalidad del
Derecho comunitario, para cuyo tratamiento general nos remitimos al epgrafe ltimo de la
leccin dcimotercera.
-- Sin embargo, debe reconocerse desde un primer momento que tal preservacin no
implica plena indiferencia del propio orden constitucional respecto de la integracin. La
estatalidad abierta no slo permite la apertura a la integracin europea, que sera un
fenmeno ajeno al propio ordenamiento constitucional. Antes bien, la integracin europea
ha modificado la propia Constitucin del Estado por cauces ciertamente diferentes de los
formalmente previstos al efecto.
Que esa modificacin se ha producido es evidente, por ejemplo en Espaa, en cuanto se
refiere a los equilibrios sea entre Gobierno y Cortes Generales en la produccin normativa,
sea entre Estado y Comunidades Autnomas en la distribucin efectiva de competencias.
En la medida en que competencias atribuidas a las Comunidades Autnomas o sometidas a
reserva de parlamento pasan a ser ejercidas por la Unin, en cuyo preponderante Consejo se
sientan los representantes de los Gobiernos estatales, el equilibrio constitucionalmente
previsto se altera de modo sustancial. Tambin se ve afectada la sujecin del juez a la Ley
(art. 117 CE), en la medida en que la aplicacin preferente del Derecho comunitario puede
llevarle a inaplicar la ley nacional.
Otro tanto cabe decir de la denominada parte dogmtica de la Constitucin. No se trata slo
de que, como veremos, frente a la Unin Europea, que debe atenerse al respeto de los
derechos fundamentales, no quepa invocarlos en los precisos trminos en los que estn
garantizados en las Constituciones estatales, y de que eso mismo pueda extenderse a los
poderes del Estado en cuanto actan aplicando el Derecho comunitario. Ms en general, la
determinacin comunitaria de la poltica econmica de los Estados afecta a la posibilidad
misma de desarrollar tareas pblicas previstas por la Constitucin, especialmente en
garanta de la efectividad de los derechos fundamentales.
Por todo ello, parece pecar de una perspectiva no poco formalista la Declaracin del Tribunal
Constitucional de 1 de julio de 1992, cuando afirma que el artculo 93 CE no permite, mediante
Tratado, contrariar o rectificar mandatos o prohibiciones contenidos en la Norma Fundamental,
pues ni tal precepto es cauce legtimo para la reforma implcita o tcita constitucional, ni podra ser
llamada atribucin del ejercicio de competencias, en coherencia con ello, una tal contradiccin, a
travs del tratado, de los imperativos constitucionales. La vigencia de stos no evita que sea preciso
atender igualmente a las muy diferentes condiciones en las que se desarrolla su eficacia normativa.
En este sentido, la Declaracin del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de Diciembre, resulta ms
conforme con la realidad cuando constata: Producida la integracin debe destacarse que la
Constitucin no es ya el marco de validez de las normas comunitarias, sino el propio Tratado cuya
celebracin instrumenta la operacin soberana de cesin del ejercicio de competencias derivadas de
aqulla, aunque aade que la Constitucin exige que el Ordenamiento aceptado como consecuencia de
la cesin sea compatible con sus principios y valores bsicos. El dictamen del Consejo de Estado
sobre modificaciones de la Constitucin espaola, emitido en febrero de 2006, se refiere con detalle a
algunas de las transformaciones que provoca en el orden constitucional la emergencia del nuevo
66

ordenamiento, por ejemplo en cuanto se refiere a la vinculacin del juez a la ley (artculo 117 CE) o a
los equilibrios entre Gobierno y Cortes Generales y entre Estado y Comunidades Autnomas.
-- En tal contexto, recurrentemente se ha defendido la necesidad de adaptar el Derecho

constitucional al desarrollo de la integracin europea, especialmente para compensar los
mencionados desequilibrios institucionales mediante modificaciones ad hoc que aseguren
los originarios principios constitucionales de los Estados (por ejemplo, el rgimen
parlamentario y el principio de autonoma) puestos en peligro por la integracin europea.
Sin embargo, en la medida en que el poder efectivo de decisin se haya desplazado hacia la
propia Unin, la eficacia de tales reformas ceidas al mbito del Estado ser limitada. Para
poder preservar los principios constitucionales en los Estados sera preciso configurar la
propio Unin Europea conforme a ellos; algo que, por ejemplo con referencia al principio
democrtico, no parece haberse abordado con decisin suficiente.
Ello no significa, en cualquier caso, que sean irrelevantes las reformas constitucionales
emprendidas por algunos Estados para garantizar el derecho de concurso del Parlamento y,
en su caso, de los entes territoriales, cuando el Consejo aborda materias que en el mbito
interno seran de su competencia. En Espaa, donde no se ha emprendido reforma
constitucional alguna en este sentido, las compensaciones ideadas al efecto resultan
insatisfactorias.
De un lado, el reforzamiento del Gobierno es coherente con la modificacin de las
relaciones polticas entre Gobierno y Parlamento en el llamado parlamentarismo
racionalizado del Estado de partidos, que en Espaa ha conducido, en trminos cuya
valoracin ahora no procede, a una preeminencia apenas matizada del mismo en la
direccin poltica del Estado. La Comisin Mixta (Congreso-Senado) de la Unin Europea
es regulada por la Ley 8/1994, que le atribuye el fin de que las Cortes Generales tengan la
participacin adecuada en las propuestas legislativas elaboradas por la Comisin Europea
(art. 1). Pero despliega fundamentalmente una actividad de informacin y control, y carece
por su propia naturaleza de capacidad para adoptar resoluciones que vinculen al
Gobierno47.
De otra parte, y dando por descontado lo insatisfactorio de la representacin territorial que
hoy por hoy proporciona el Senado (art. 69 CE), la constitucin de una Conferencia para
Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (regulada por Ley desde 1997)
tampoco ha logrado articular eficazmente la participacin de las Comunidades Autnomas
en los asuntos de su inters, por ejemplo cuando se trata de la elaboracin de disposiciones
que habrn de ser ejecutadas por la administracin autonmica; se ha convertido, ms bien,
en un mecanismo para que el Gobierno de la nacin transmita informacin a las
Comunidades Autnomas. Por su parte, las Conferencias Sectoriales, como rganos de
cooperacin entre la administracin del Estado y las administraciones autonmicas,
constituyen una red asistemtica de actividad irregular; por lo dems, centran su actividad
en la ejecucin de las polticas comunitarias, y no tanto en la llamada fase ascendente o de
elaboracin de las posiciones que el representante del Estado debe defender en el proceso
47
La Resolucin de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado que desarrolla la ley prev que la
Comisin acuerde remitir algn asunto al debate en el Pleno de una de las Cmaras, que en tal caso ejercera
sus competencias constitucionales.
67
de formacin del Derecho europeo. El Comit de las Regiones, que se estudiar en una
prxima leccin, carece de eficacia suficiente como para compensar este dficit. En
definitiva, a la espera de que una reforma constitucional configure mecanismos eficaces de
participacin en la formacin de la voluntad del Estado (en particular a travs del Senado),
las Comunidades Autnomas han buscado la defensa de sus intereses al margen de las vas
institucionales previstas en el Derecho interno, en concreto a travs de la apertura de
Oficinas y Delegaciones en Bruselas.
c) Identidad estatal
La garanta de la identidad de los Estados implica igualmente preservarlos en cuanto
Estados. A ello alude tambin el artculo 93 CE, segn el Dictamen del Consejo de Estado
de 21 de Octubre de 2004 (relativo al nuevo Tratado Constitucional), cuando se refiere a la
atribucin de competencias y no de las competencias: No cabe una atribucin en bloque o
global de la totalidad de las competencias que supusiera un vaciamiento de las estatales o la
quiebra de la pervivencia de la organizacin poltica del Estado. Esta salvaguarda de la
estatalidad corresponde en primer lugar al propio Estado soberano, en su caso invocando el
derecho de secesin, al que ya nos hemos referido.
-- Entretanto la garanta de estatalidad se reduzca a una genrica preservacin del contenido
esencial de la soberana, hay que reconocer que ste resulta cuando menos impreciso. Pero,
en principio, tampoco queda puesto en cuestin por la integracin europea.
Si la soberana se identifica, en efecto, con la decisin sobre el alcance territorial y personal
de la propia competencia, observa Dez-Picazo que las adquisiciones y prdidas
territoriales de cada Estado miembro repercuten automticamente sobre la Unin48; y, del
mismo modo, corresponde a cada uno de los Estados miembros actuando de manera
independiente, no a la Unin Europea en cuanto tal, determinar quien es ciudadano de esta
ltima (...) es cada Estado miembro, al regular su propia nacionalidad, quien indirectamente
est tambin determinando quin es ciudadano europeo. La clsica caracterizacin del
Estado a travs del monopolio del uso legtimo de la coaccin fsica tambin se preserva, en
cuanto la Unin carece de medios propios de ejecucin.
-- Tal garanta de estatalidad puede reconocerse tambin, por ejemplo, cuando el Derecho
comunitario, pese a estarle atribuida la correspondiente competencia, exige el
consentimiento del Estado para adoptar decisiones que, a juicio de ste, comprometan
decisivamente su especificidad como Estado. A este fin sirve la regla de la unanimidad.
Esto se aprecia especialmente en materia de Poltica Exterior y de Seguridad Comn,
cuando el art. 23.1 TUE seala que el Consejo adoptar por unanimidad las decisiones que
se rijan por el presente ttulo. El Estado que se abstenga, no impidiendo de ese modo la
48
No desmienten este hecho las especificaciones del art. 299 TCE sobre su mbito de aplicacin territorial,
especialmente en relacin con territorios geogrficamente no europeos (especialidades en relacin con los
departamentos franceses de ultramar, las Azores, Madeira y las islas Canarias; rgimen especial de asociacin
de una serie de pases y territorios de ultramar) o de extraordinaria peculiaridad jurdica (como las islas
land, las islas del Canal y la isla de Man).
68

adopcin de tales decisiones, podr eludir la obligacin de aplicar la decisin (aunque se

abstendr de cualquier accin que pudiera obstaculizar o impedir la accin de la Unin
basada en dicha decisin), y los dems Estados miembros respetarn su posicin. Incluso
en los limitados casos en los que cabe decisin por mayora cualificada (art. 23.2), si un
miembro del Consejo declarase que, por motivos importantes y explcitos de poltica
nacional, tiene la intencin de oponerse a la adopcin de una decisin que se deba adoptar
por mayora cualificada, no se proceder a la votacin. El Consejo, por mayora
cualificada, podr pedir que el asunto se remita al Consejo Europeo para que decida al
respecto por unanimidad.
En el mbito del primer pilar o pilar comunitario, el compromiso de Luxemburgo (1966),
sin estar formalmente recogido en el Derecho comunitario, prev que, si un Estado entiende
afectados intereses muy importantes, se evite la decisin por mayora y se busque la
unanimidad; el compromiso de Ioannina prev un mecanismo para reforzar en tales casos la
posibilidad de formar minoras de bloqueo.
-- Del mismo modo, la garanta de la estatalidad se puede apreciar en ciertas reservas de
competencia que se realizan a favor de los Estados miembros, especialmente para
situaciones extremas.
En el primer pilar, el art. 296 TCE seala que ningn Estado miembro estar obligado a
facilitar informacin cuya divulgacin considere contraria a los intereses esenciales de su
seguridad, y que todo Estado miembro podr adoptar las medidas que estime necesarias
para la proteccin de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la
produccin o al comercio de armas, municiones y material de guerra. Conforme al art. 297
TCE, se acepta que un Estado miembro pueda verse obligado a adoptar las medidas
necesarias en caso de graves disturbios internos que alteren el orden pblico, en caso de
guerra o de grave tensin internacional que constituya una amenaza de guerra, o para
hacer frente a las obligaciones contradas por el mismo para el mantenimiento de la paz y
la seguridad internacional49.
-- La reserva de competencia a veces se verifica mediante la exclusin del control judicial
comunitario, cuyo Derecho pierde as la capacidad de determinar la accin de los Estados.
Por ejemplo, todo el mbito de la poltica exterior y de seguridad queda al margen del
control judicial, y el art. 35.5. TUE seala: El Tribunal de Justicia no ser competente para
controlar la validez o proporcionalidad de operaciones efectuadas por la polica u otros
servicios con funciones coercitivas de un Estado miembro, ni sobre el ejercicio de las
responsabilidades que incumben a los Estados miembros respecto al mantenimiento del
orden pblico y la salvaguardia de la seguridad interior. El 68.2 TCE indica que el
Tribunal de Justicia no tendr en ningn caso competencia alguna sobre las medidas o
decisiones adoptadas con arreglo al punto 1 del art. 62 (medidas encaminadas a garantizar
la ausencia de controles sobre las personas en el cruce de las fronteras interiores, tanto de
49
En tal supuesto, los Estados miembros se consultarn a fin de adoptar de comn acuerdo las disposiciones
necesarias para evitar que el funcionamiento del mercado comn resulte afectado por tales medidas.
Adems, tales medidas quedan sujetas al control jurisdiccional ordinario en el mbito del pilar comunitario; e
incluso la Comisin o cualquier Estado miembro podr recurrir directamente al Tribunal de Justicia si
considera que otro Estado miembro abusa de las facultades previstas en los artculos 296 y 297; el Tribunal
de Justicia resolver a puerta cerrada (art. 298 TCE).
69
los ciudadanos de la Unin como de los nacionales de terceros pases) relativas al

mantenimiento del orden pblico y a la salvaguardia de la seguridad interior.
-- Con carcter ms general, el nuevo Tratado constitucional establece que la Unin ...
respetar las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto
garantizar su integridad territorial, mantener el orden pblico y salvaguardar la seguridad
nacional (art. I-5.1, cfr. tambin art. III-373 TCpE); y no slo mantiene las mismas
excepciones al control judicial, sino que contiene ochenta y cinco veces la palabra
unanimidad.
2.3. El control de la Unin sobre los Estados miembros.
a) El respeto de los Estados a los principios de la Unin.
No se trata ahora de exponer los procedimientos por los que se asegura la primaca del
Derecho comunitario y su correcto cumplimiento en los Estados, algo que corresponde a la
vida ordinaria de una comunidad de Derecho y que difcilmente afectar a rasgos
caracterizadores esenciales de los Estados miembros. Interesan aqu los especficos
mecanismos de control que la Unin asume sobre el respeto de stos a los principios, de
naturaleza constitucional, que son propios de la Unin. Tal control de la Unin se proyecta
as sobre el rgimen constitucional de los Estados miembros, y puede suponer una cierta
injerencia en la soberana de los Estados miembros.
Tal control, dejando a un lado el que se verifica ex ante al valorar las solicitudes de
adhesin, opera como sancin para aquellos Estados que, perteneciendo a la Unin, violen
sus principios, pero tambin como sistema de prevencin frente a aquellos Estados
miembros en los que haya riesgo de que puedan ser violados50. Entre ambos mecanismos
no existe, en principio, relacin alguna; cabe constatar la existencia de una violacin grave
y persistente (art. 7.2 TUE) de los principios recogidos en el art. 6.1 TUE aunque
previamente no se haya apreciado un riesgo claro de grave violacin (art. 7.1 TUE).
La decisin al respecto, que en ambos casos corresponde al Consejo, tiene naturaleza
poltica; dado que el riesgo y la violacin constatados deben ir ms all de situaciones
individuales y alcanzar la dimensin de un problema sistemtico, slo cabe un enfoque
poltico general. Significativamente, el control del Tribunal de Justicia slo se refiere (art.
46 e TUE) a las disposiciones exclusivamente procedimentales contenidas en el art. 7
(pronuncindose el Tribunal de Justicia a peticin del Estado miembro de que se trate y en
el plazo de un mes a partir de la fecha de la constatacin del Consejo prevista en dicho
artculo).
50
El apartado primero del art. I-59 del nuevo Tratado constitucional incorpora los sistemas de prevencin y
de sancin, sin ms cambios sustanciales que las adaptaciones derivadas de los nuevos mecanismos de
ponderacin de voto para el establecimiento de las sanciones.
70

b) El control represivo
La posibilidad de ampliacin de la Unin Europea a los Estados del Este, cuyo orden
constitucional no se consideraba suficientemente asentado, provoc la introduccin en el
Tratado de Amsterdam de un sistema sancionador interno frente a una eventual violacin
grave y persistente de los principios contemplados en el apartado 1 del art. 6 TUE.
El procedimiento de sancin consta de dos fases:
- La constatacin de la existencia de la situacin de la violacin grave y persistente de
dichos principios. La institucin que decide si existe tal situacin es el Consejo reunido en
su formacin de Jefes de Estado y de Gobierno; se requiere la unanimidad (art. 7.2 TUE),
naturalmente sin contar con el voto del Estado implicado. La propuesta para reunir el
Consejo ha de ser realizada por un tercio de los Estados miembros o por la Comisin, y
requiere el previo dictamen conforme del Parlamento Europeo; ste decide por mayora de
dos tercios de los votos emitidos que representen la mayora de los miembros que lo
componen (art. 7.6 TUE). El Estado miembro contra quien se ha abierto el procedimiento
debe ser invitado a presentar sus observaciones (art. 7.2 TUE)
- La adopcin de la sancin. Se rige por lo dispuesto en los apartados 3, 4 y 5 del art. 7 del
TUE:
3. Cuando se haya efectuado la constatacin contemplada en el apartado 2, el
Consejo podr decidir, por mayora cualificada, que se suspendan determinados
derechos derivados de la aplicacin del presente Tratado (tambin derivados de la
aplicacin del TCE, cfr. art. 309 TCE) al Estado miembro de que se trate, incluidos
los derechos de voto del representante del gobierno de dicho Estado miembro en el
Consejo. Al proceder a dicha suspensin, el Consejo tendr en cuenta las posibles
consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas fsicas
y jurdicas. Las obligaciones del Estado miembro de que se trate derivadas del
presente Tratado continuarn, en cualquier caso, siendo vinculantes para dicho
Estado.
4. El Consejo podr decidir posteriormente, por mayora cualificada, la
modificacin o revocacin de las medidas adoptadas como respuesta a cambios en
la situacin que motiv su imposicin.
5. A los efectos del presente artculo, el Consejo decidir sin tener en cuenta el voto
del representante del gobierno del Estado miembro de que se trate. Las abstenciones
de miembros presentes o representados no impedirn la adopcin de las decisiones
contempladas.
c) El control preventivo
A principios del ao 2000, catorce Estados miembros de la Unin Europea quisieron
sancionar el hecho de que el Partido Liberal, orientado por principios xenfobos y
radicales, hubiera entrado en el Gobierno de Austria (el decimoquinto Estado miembro) en
coalicin con el Partido Conservador. El mecanismo sancionador introducido por el
71
Tratado de msterdam estaba previsto slo para casos de violacin persistente y

sistemtica de los derechos fundamentales, y por tanto no era aplicable. Los catorce
Estados impusieron sanciones unilaterales, pero concertadas, y congelaron las relaciones
con Viena. Finalmente, un Comit compuesto por tres personalidades (los tres sabios
conforme a la terminologa usual en la jerga comunitaria) elaboraron un informe que,
adems del levantamiento de las sanciones, recomendaba la introduccin en el TUE de un
procedimiento de prevencin y de supervisin.
El apartado 1 del art. 7 del TUE introducido con el Tratado de Niza dispone: A propuesta
motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisin,
el Consejo, por mayora de cuatro quintos de sus miembros y previo dictamen conforme del
Parlamento Europeo, podr constatar la existencia de un riesgo claro de violacin grave
por parte de un Estado miembro de los principios enunciados en el apartado 1 del art. 6 y
dirigirle recomendaciones adecuadas. Antes de proceder a esta constatacin, el Consejo
oir al Estado miembro de que se trate y, con arreglo al mismo procedimiento, podr
solicitar a personalidades independientes que presenten en un plazo razonable un Informe
sobre la situacin en dicho Estado miembro. El Consejo comprobar de manera peridica
si los motivos que le han llevado a tal constatacin siguen siendo vlidos.
72

Leccin 4. El sistema competencial de la Unin Europea

1. El principio de atribucin
1.1. El sentido del principio
a) Formulacin del principio de atribucin
Conforme al art. 6.4 TUE, la Unin se dotar de los medios necesarios para alcanzar sus
objetivos y para llevar a cabo sus polticas. Pero ello no implica la asuncin autnoma de
nuevas competencias al margen de las previstas en los Tratados: los objetivos de la Unin
se alcanzarn conforme a las disposiciones del presente Tratado, en las condiciones y
segn los ritmos previstos (art. 2 TUE). Por su parte, el art. 5 TUE limita las posibilidades
de accin de cada institucin a las competencias que los Tratados le hayan atribuido: El
Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisin, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de
Cuentas ejercern sus competencias en las condiciones y para los fines previstos por los
Tratados51.
En cualquier caso, la ms precisa referencia normativa al principio de atribucin sigue
siendo, por ahora, el art. 6 TCE: La Comunidad actuar dentro de los lmites de las
competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que ste le asigna52. En
virtud de este principio de atribucin, cada norma de Derecho derivado ha de basarse en un
artculo especfico, que se denomina base jurdica de la legislacin, y cuya mencin
constituye una formalidad esencial para la validez del acto.
53
b) Competencias implcitas
Si bien las competencias de la Comunidad le son conferidas, en principio, de forma

explcita por los Tratados, el Tribunal de Justicia considera que en ciertos casos derivan
implcitamente de los textos del Tratado o de la economa general de dichos textos. Se trata,
en particular, de los casos en que estas competencias son necesarias para alcanzar los
objetivos fijados por los Tratados, sobre todo en el mbito de las relaciones exteriores.
51
Ntese que no se menciona al Consejo Europeo, al que corresponde dar a la Unin los impulsos necesarios
para su desarrollo y definir sus orientaciones polticas generales --art. 4 TUE.
52
En el nuevo Tratado constitucional, el art. I-11 comienza sealando que la delimitacin de las
competencias de la Unin se rige por el principio de atribucin, definido en el apartado 2 del mismo
precepto: En virtud del principio de atribucin, la Unin acta dentro de los lmites de las competencias que
le atribuyen los Estados miembros en la Constitucin para lograr los objetivos que sta determina. Toda
competencia no atribuida a la Unin en la Constitucin corresponde a los Estados miembros.
53
La exposicin ulterior, hasta el punto donde se cierran las comillas en el apartado 1.3, constituye un
exrtracto (reordenado y, a efectos de preservar la coherencia textual, ocasionalmente retocado; del mismo
modo se han introducido subdivisiones y epgrafes) del Documento de la Convencin CONV 47/02
Delimitacin de competencias entre la Unin Europea y los Estados miembros - Sistema actual, problemas y
vas de reflexin.
73
c) La atribucin funcional de competencias (arts 94, 95 y 308 TCE)

El mtodo funcional de atribucin de competencias previsto en los tratados iniciales,
que supone la existencia de disposiciones que confieren a la Comunidad unas competencias
funcionales para cumplir sus objetivos (concretamente los artculos 94, 95 y 308 del
TCE), aunque es menos preciso que el mtodo de reparto por materias, permite sin embargo
cierta adaptacin de las competencias de la Unin a los nuevos retos que surgen al realizar
los objetivos de los tratados, sin necesidad de recurrir a un procedimiento pesado, como es
la revisin de los tratados.
Los artculos 94 y 95 del TCE permiten a la Comunidad aprobar directivas o medidas para
aproximar las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas de los Estados
miembros que tienen una incidencia directa en la creacin o el funcionamiento del mercado
comn o que tienen por objeto esa creacin y ese funcionamiento. El Tribunal ha recordado
que el art. 95 del TCE no otorga al legislador comunitario ninguna competencia general
para reglamentar el mercado interior y que toda medida adoptada en virtud de esta
disposicin debe tener efectivamente como finalidad la mejora de las condiciones de
creacin y funcionamiento del mercado interior.
El art. 308 del TCE permite a la Comunidad adoptar (por unanimidad de los miembros del
Consejo) las medidas necesarias para alcanzar los objetivos de la Comunidad en el
funcionamiento del mercado comn, cuando el Tratado haya previsto esos objetivos sin
haber previsto los poderes de actuacin necesarios para cumplirlos (cuando una accin de
la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado comn, uno
de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de
accin necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y
previa consulta al Parlamento Europeo, adoptar las disposiciones pertinentes.). El
Tribunal ha recordado que este artculo no puede utilizarse ni para ampliar las
competencias de la Comunidad ms all del marco establecido en los tratados, ni para
armonizar las legislaciones de los Estados miembros en los mbitos en los que las
disposiciones del Tratado por las que se atribuye la competencia a la Comunidad prohban
hacerlo54.
Algunos critican estas disposiciones con el argumento de que, al tener una redaccin
excesivamente amplia, permiten que la Comunidad rebase las competencias atribuidas por
los tratados. Sin embargo, aunque es verdad que, debido a su carcter funcional, esas
disposiciones tienen, por naturaleza, un mbito de aplicacin extenso y pueden afectar a
ciertos campos reservados, en trminos generales, a los Estados miembros, gracias a tales
disposiciones ha habido un desarrollo dinmico de la Comunidad y se han llevado a cabo
determinadas polticas fundamentales del Tratado, por ejemplo, el mercado interior.
54
El art. I-18 TCpE contiene la llamada clusula de flexibilidad: Cuando se considere necesaria una accin
de la Unin en el mbito de las polticas definidas en la Parte III para alcanzar uno de los objetivos fijados por
la Constitucin, sin que sta haya previsto los poderes de actuacin necesarios a tal efecto, el Consejo de
Ministros adoptar las medidas adecuadas por unanimidad, a propuesta de la Comisin Europea y previa
aprobacin del Parlamento Europeo. Su mbito de aplicacin no es ya slo el mercado interior, pero las
condiciones de aplicacin son ms estrictas, ya que, adems de la unanimidad en el Consejo, se requiere la
aprobacin del Parlamento.
74

d) El sistema general de atribucin de competencias

En sucesivas reformas de los Tratados, se ha ido completando el sistema de delimitacin
por objetivos con una delimitacin por materias (bien mediante una lista positiva de
materias, o bien por exclusiones especficas de competencia) en los mbitos en los que se
ha hecho necesaria una mayor precisin. Se trataba, principalmente, de los mbitos en los
que se atribuan nuevas competencias a la Comunidad o de aqullos en los que la norma de
la mayora cualificada sustitua a la de la unanimidad.
El actual sistema de delimitacin de competencias, fruto de las reformas sucesivas del
Tratado que han ido acompaando la construccin comunitaria, pretende conciliar dos
exigencias: la necesidad de precisin en la delimitacin de las competencias con la
flexibilidad necesaria para permitir a la Unin adaptarse a los nuevos desafos y responder
mejor a las expectativas de los ciudadanos. Todo ordenamiento constitucional que establece
un sistema federal o con un fuerte componente regional busca encontrar este equilibrio de
una u otra forma, pero no existe un sistema ideal de delimitacin de competencias. En
todos los textos constitucionales existentes existen zonas grises, y los tribunales
constitucionales tienen que dirimir las cuestiones relativas a conflictos de competencias que
se originan.
Uno de los problemas que se plantean con ms frecuencia en relacin con el sistema de
delimitacin de competencias legislativas es su falta de claridad. Esta crtica podra tener
varios motivos: la introduccin, al hacerse las sucesivas modificaciones de los tratados, de
disposiciones redactadas a menudo de forma compleja como consecuencia de transacciones
polticas; la falta de claridad de la redaccin de ciertas disposiciones; el hecho de que el
Tratado no defina con claridad ni el sistema de delimitacin de competencias, ni lo
principios que rigen esa delimitacin, ni los tipos de competencia de los que dispone la
Unin, ni los mbitos que corresponden a cada tipo; por ltimo, los nuevos mtodos
abiertos de coordinacin, al fijar unos objetivos sin tener en cuenta el reparto de
competencias, contribuyen a la mala comprensin del sistema y a dar la impresin de que
las competencias de la Comunidad son muy amplias cuando no es el caso. La imprecisa
definicin de ciertas disposiciones de atribucin de competencias tiene como consecuencia,
segn algunos, que la Unin acte en mbitos en los que no tiene atribuciones, invadiendo
as las competencias de los Estados miembros.
1.2. Tipos de competencias.
a) Competencias exclusivas, compartidas, complementarias y exclusivas de los Estados
Las competencias legislativas que tienen la Unin y la Comunidad son de tres tipos:
exclusivas, compartidas y complementarias55. A falta de una definicin en el Tratado,
podran definirse de la siguiente forma:
55
El art. I-12 TCpE define lo que son competencias exclusivas (slo la Unin podr legislar y adoptar actos
jurdicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, nicamente podrn hacerlo si
son facultados por la Unin o para aplicar actos de la Unin) y compartidas (la Unin y los Estados
miembros podrn legislar y adoptar actos jurdicamente vinculantes en dicho mbito. Los Estados miembros
75
-- Competencias exclusivas:
La Unin y la Comunidad tienen una competencia exclusiva cuando son las nicas en poder
adoptar normas en un mbito. Est excluida toda intervencin de los Estados miembros,
salvo previa habilitacin de las Instituciones comunitarias o cuando existan lagunas que
haya que colmar.
-- Competencias compartidas:
A esta categora pertenece la mayor parte de las competencias de la Unin y de la
Comunidad. Se trata de mbitos en los que los Estados miembros pueden legislar siempre
que la Unin o la Comunidad no hayan ejercido su competencia adoptando normas, lo que
podran hacer con pleno derecho. Una vez que la Unin o la Comunidad legislan en el
mbito de que se trate, los Estados miembros slo pueden prescribir en el mbito al que se
aplique dicha legislacin las normas de desarrollo correspondientes, y la normativa
legislativa aprobada tiene prelacin sobre la de los Estados miembros. La competencia de la
Comunidad se convierte as en exclusiva en virtud de su ejercicio.
-- Competencias complementarias:
Se trata de mbitos en los que la competencia de la Unin y de la Comunidad se limita a
completar o apoyar la accin de los Estados miembros, o a adoptar medidas de fomento o
de coordinacin de dicha accin. La facultar de adoptar normas legislativas en estos
mbitos queda esencialmente en manos de los Estados miembros y la intervencin de la
Comunidad no puede tener como consecuencia excluir la de los Estados miembros.
-- Competencias de los Estados miembros:
Se trata, bien de mbitos no previstos en el Tratado, que por tanto, en virtud del principio
de competencias por atribucin, no entran dentro de las competencias de la UE ni de la CE
y siguen siendo competencia de los Estados miembros, bien de mbitos en los que los
Tratados excluyen expresamente la competencia de la Unin o reconocen expresamente la
competencia de los Estados miembros, o bien de mbitos en los que el Tratado prohbe a la
Unin y a la Comunidad legislar. En determinados casos, el Tratado limita el ejercicio de
las competencias de los Estados miembros y les impone obligaciones que deben respetar (p.
ej.: la prohibicin de discriminacin por motivos de nacionalidad, la prohibicin de
conceder ayudas pblicas incompatibles con el mercado comn, etc.).
b) Competencias de ejecucin y aplicacin
En el sistema del Tratado, la norma general es que las competencias de ejecucin y
aplicacin de las normas legislativas corresponden a los Estados miembros con arreglo a
ejercern su competencia en la medida en que la Unin no haya ejercido la suya o haya decidido dejar de
ejercerla). Se refiere igualmente a los mbitos especficos de la coordinacin de las polticas econmicas y de
empleo (art. I-15) y de la poltica exterior y de seguridad comn (art. I-16), as como a las competencias
comunitarias para apoyar, coordinar o complementar la accin de los Estados miembros, diferencindolas de
las medidas de armonizacin legislativa (art. I-16, as como art. I-14, apartados 3 y 4). Aunque el alcance y
las condiciones de ejercicio de las competencias de la Unin se determinarn en las disposiciones de la Parte
III relativas a cada mbito (art. I-12.6), los arts. I-13 y I-14 definen respectivamente los mbitos de
competencia exclusiva y los mbitos de competencia compartida (de modo expreso y como criterio residual
de interpretacin de la atribucin de competencias).
76

sus respectivas normas constitucionales, respetando los Tratados y bajo control de la

Comisin, de los tribunales nacionales y del Tribunal de Justicia. La Comunidad slo ejerce
estas competencias con carcter subsidiario, en particular cuando hay que garantizar cierta
homogeneidad en la aplicacin del Derecho derivado.
1.3. Controles sobre el respeto a la distribucin de competencias
a) Como no existe un sistema ideal de reparto de competencias, siempre habr conflictos
de competencia. En ese sentido, resulta esencial reforzar los controles para garantizar el
cumplimiento de la delimitacin de competencias, incluido el principio de subsidiariedad.
En estos momentos existen dos tipos de control del cumplimiento de la delimitacin de
competencias:
-- Control poltico: la cuestin de si los Tratados otorgan o no competencias a la Unin
para actuar en un caso concreto depende en gran medida de las Instituciones de la Unin
que participan en el proceso legislativo. En efecto, cada Institucin tiene que actuar
respetando las competencias por atribucin. Los gobiernos de los Estados miembros, los
parlamentos nacionales y la opinin pblica pueden ejercer tambin este control en un
grado ms limitado cuando fiscalizan las posiciones adoptadas por los representantes de sus
gobiernos en el Consejo. Cada Parlamento nacional ejerce dicho control nicamente en la
medida en que puede controlar o influir en la posicin de su Gobierno en las Instituciones
comunitarias.
-- Control jurisdiccional: por medio de recursos ante el Tribunal de Justicia. El control por
parte del Tribunal de Justicia tiene un amplio alcance para el Tratado CE, limitado para el
Ttulo VI del TUE e inexistente para el Ttulo V del TUE.
b) El problemtico control de las jurisdicciones constitucionales estatales
Lo cierto es, sin embargo, que ese control del Tribunal de Justicia no siempre se ha
considerado satisfactorio. A fin de compensar sus insuficiencias, la sentencia del Tribunal
Constitucional Federal alemn sobre el Tratado de Mastrique pretende adjuntar un nuevo
control, ahora residenciado ante la jurisdiccin constitucional de los Estados. Tan slo la
(hasta ahora indita) aplicacin concreta de este razonamiento del Tribunal Constitucional
alemn a un caso particular permitir ver si Alemania se sustrae, y en qu medida, a la
primaca del Derecho comunitario y a la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia
para declarar la nulidad de los actos jurdicos comunitarios.
El Tribunal Constitucional alemn, en efecto, escinde el alcance de los Tratados en dos aspectos, de
Derecho comunitario y de Derecho interno. El control de adecuacin del Derecho derivado al
Derecho de los Tratados correspondera en principio al Tribunal de Luxemburgo. Pero la validez en
Alemania de dicho Derecho derivado procede de su adecuacin a la Ley nacional de ratificacin del
Tratado, y la correspondiente verificacin es tarea del Tribunal Constitucional. De este modo, los
actos jurdicos comunitarios que a juicio del Tribunal Constitucional violen la Ley alemana de
ratificacin del Tratado no podrn ser aplicados en Alemania.
77

De este modo, el Tribunal Constitucional alemn entiende que el Derecho comunitario slo puede
pretender primaca frente al Derecho nacional en el ejercicio de las competencias transferidas por los
Estados, pues slo entonces acta bajo la cobertura de la Ley nacional de ratificacin. Y el propio
Tribunal asume el control de las normas comunitarias que, a su entender, se excedan de su
competencia, tal y como es definida por la Ley alemana de ratificacin del Tratado.
La concurrencia de controles entre el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Justicia se realizara
con parmetros formalmente diferenciados, pero materialmente idnticos, porque la Ley nacional de
ratificacin en realidad se limita a incorporar el contenido de los tratados. Esta identidad textual, sin
embargo, queda oscurecida por los diferentes criterios de interpretacin, que agudizan las
posibilidades de conflicto.
El Tribunal constitucional alemn, en efecto, cuestiona no slo la interpretacin teleolgica,
expansiva, que el Tribunal de Justicia hace de las normas de atribucin competencial. Ms en
concreto, se enfrenta al precepto que permite a la Comunidad asumir competencias que, aun no
encontrndose recogidas en los Tratados, resulten necesarias para llevar a cabo alguno de sus
objetivos; en la medida en que ello permite a la Unin expandir sus competencias sin que haya
mediado transferencia por parte de los parlamentos nacionales (competencia sobre las competencias
o Kompetenz-Kompetenz), su empleo contradice el fundamental principio de atribucin. El
parlamento nacional, sede de la soberana, habra dejado de determinar el alcance de las
competencias de la Unin; el desarrollo de sta sera ajeno a la voluntad de los Estados expresada
conforme a sus normas constitucionales.
Puede sealarse aqu, aunque solo sea incidentalmente, que el Dictamen del Consejo de Estado de 21
de Octubre de 2004 entiende que tampoco en Espaa cabra una atribucin indeterminada de
competencias y admite que, con el sistema vigente, ha sido posible cuestionar la existencia de
competencias suficientemente definidas como objeto de la atribucin prevista en el artculo 93 de la
Constitucin. Pero lo cierto es que, rehuyendo un eventual conflicto, el argumento no se ha
desarrollado ms all entre nosotros56.
Sin perjuicio de otras consideraciones crticas de mayor profundidad, un reparo frente a tal
modo de argumentar procede del sentido que debe atribuirse a la propia Ley de ratificacin
tal y como es concebida en la Ley Fundamental. Si sta se caracteriza por transferir a la
Comunidad competencias decisorias en ciertas materias, entre ellas se incluye la
competencia judicial para resolver sobre la validez de las normas comunitarias. El propio
Tribunal Constitucional violara la Ley de transferencia y la Constitucin cuando pretende
retener tal competencia para el control del Derecho comunitario.
56
Tambin el Tribunal Constitucional alemn procura evitar en ltimo extremo el conflicto; pero lo hace
salvando la conformidad de la clusula contenida en el artculo 308 TCE con los principios constitucionales
mencionados mediante una interpretacin de la misma que, de nuevo, le coloca en competencia con las
facultades interpretativas que el Tratado reserva al Tribunal de Justicia en la materia: el precepto enuncia
simplemente la intencin programtica de que los Estados miembros que forman la Unin dotarn de los
medios suficientes a la Unin segn los procedimientos necesarios en cada caso (...) cada paso sucesivo
depender de supuestos previsibles en cada momento para el Parlamento, o bien de una nueva aprobacin --en
la cual cabr la influencia parlamentaria-- por parte del Gobierno federal. El Tribunal Constitucional
considera esta interpretacin como la nica posible en el seno de la Repblica Federal de Alemania: Si
cualesquiera rganos europeos interpretasen o aplicasen el referido precepto en un sentido contrario (...), tal
actuacin no estara amparada por la ley de ratificacin del Tratado, resultando, pues, no vinculante
jurdicamente en el interior del Estado alemn. Del mismo modo, el Tribunal Constitucional niega el carcter
vinculante en territorio de soberana alemana de aquellos actos jurdicos comunitarios adoptados en virtud del
efecto til de las competencias comunitarias y, por tanto, de su interpretacin extensiva. Los rganos estatales
alemanes no estaran facultados por la Constitucin para aplicar dichos actos en Alemania.
78

Por lo dems, el control postulado por el Tribunal Constitucional alemn no slo quiebra la
autonoma, sino tambin la unidad y coherencia del Derecho europeo, al permitir un control
individualizado sobre el entronque de cada norma de Derecho derivado con una especfica
transferencia estatal.
En esa medida, parece ms adecuada la Declaracin 1/2004 del Tribunal Constitucional
espaol sobre la compatibilidad del TCpE con la Constitucin espaola, conforme a la cual
producida la integracin (...) la Constitucin no es ya el marco de validez de las normas
comunitarias, sino el propio Tratado cuya celebracin instrumenta la operacin soberana de
cesin del ejercicio de competencias derivadas de aqulla (...). Como se deriva del
mecanismo contenido en el propio precepto constitucional, tampoco cabe ignorar la
necesidad de proporcionar a los organismos internacionales en cuyo favor se ha cedido el
ejercicio de las competencias los instrumentos indispensables para garantizar el
cumplimiento del Derecho por ellos creado.
2. El principio de subsidiariedad
Dejaremos aqu al margen la cuestin de los orgenes del principio en la doctrina sobre la relaciones
entre sociedad y Estado (ste slo debera atender a aquellas necesidades a las que la sociedad no
pudiera hacer frente por s misma), que enlazan tanto con el primer liberalismo (Los lmites de la
accin del Estado, Wilhelm von Humboldt, 1792) como con la doctrina social de la Iglesia: nos
interesa solamente su concreto funcionamiento en el marco del Derecho europeo.
a) Formulacin y alcance
Conforme al art. 5 TCE, en los mbitos que no sean de su competencia exclusiva, la
Comunidad intervendr, conforme al principio de subsidiariedad, slo en la medida en que
los objetivos de la accin pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por
los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensin o
a los efectos de la accin contemplada, a nivel comunitario.
El art. 2 TUE parece convertirlo en un principio general, cuando seala que los objetivos de
la Unin se alcanzarn (...) en el respeto del principio de subsidiariedad tal y como se
define en el art. 5 TCE. En cualquier caso, el principio contina siendo entendido como
referido al ejercicio de las competencias no exclusivas de la Comunidad: ni permite alterar
la atribucin de competencias realizada por los Tratados, ni tampoco sustraer el ejercicio de
competencias exclusivas a las instituciones comunitarias57.
57
El art. I-11 del nuevo Tratado constitucional seala que (apartado 1) el ejercicio de las competencias de la
Unin se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y lo define en el apartado 3: En virtud
del principio de subsidiariedad, en los mbitos que no sean de su competencia exclusiva la Unin intervendr
slo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la accin pretendida no puedan ser alcanzados de
manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan
alcanzarse mejor, debido a la dimensin o a los efectos de la accin pretendida, a escala de la Unin.
79
b) Eficacia
Muchos estiman que el principio de subsidiariedad, establecido en el Tratado de Mastrique
como mecanismo regulador de la ejecucin de competencias no exclusivas de la
Comunidad, no ha dado los resultados esperados. Consideran que, al depender la aplicacin
del principio de subsidiariedad de una apreciacin poltica de las instituciones en cada caso,
a veces determinadas consideraciones polticas (o de urgencia) han prevalecido sobre el
cumplimiento de este principio. Como consecuencia de esto, la Comunidad ha intervenido a
veces en mbitos en los que los objetivos de la actuacin prevista podran haber sido
alcanzados suficientemente por los Estados miembros58.
c) Protocolo de aplicacin
El principio de subsidiariedad se aplica en el Derecho comunitario conforme a un protocolo
especfico (referido tambin al principio de proporcionalidad) anejo al Tratado de
msterdam orientado a definir con mayor precisin los criterios para su aplicacin y a
garantizar su estricto cumplimiento y su aplicacin coherente por parte de todas las
instituciones.
Conforme a dicho protocolo:
-- Al ejercer las competencias que le han sido conferidas, cada institucin deber
garantizar el cumplimiento del principio de subsidiariedad. El principio, por tanto, no
podr ser interpretada en el sentido de que otorgue a una institucin comunitaria una
primaca en la valoracin del mismo que perjudique el equilibrio institucional. La
subsidiariedad tampoco habilita un control de los Estados miembros sobre el Derecho
comunitario ni afecta a la primaca de ste; simplemente, en su caso, podr invocarse como
causa de invalidez del mismo por los cauces ordinarios.
-- Los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad no afectan al Derecho
comunitario existente, el acervo comunitario, y por tanto se aplican slo pro futuro.
Tampoco pueden oponerse a las declaraciones del Tratado sobre fines y objetivos de la
Unin, ni siquiera a la genrica recogida en el art. 308 TCE; de modo que no podr
reducirse el alcance de tales disposiciones ponderndolas con el principio de
subsidiariedad. Tampoco pone en tela de juicio las atribuciones de competencia exclusiva.
-- Ceido al mbito de las competencias compartidas, el principio de subsidiariedad no es
un criterio que permita la atribucin definitiva de las mismas, sino que slo permite juzgar
sobre la idoneidad de su ejercicio por parte de las instituciones comunitarias a la luz de las
circunstancias fcticas, de apreciacin siempre en alguna medida discrecional, y de los
objetivos del Tratado. Por lo dems, tampoco acta en un nico sentido, como podra
pensarse: permite tanto restringir como ampliar el ejercicio por la Comunidad de las
competencias compartidas. Se convierte, as, en un criterio ambivalente.
58
Documento de la Convencin CONV 47/02 Delimitacin de competencias entre la Unin Europea y los
Estados miembros - Sistema actual, problemas y vas de reflexin.
80

-- La indeterminacin material del principio se compensa primeramente mediante la

introduccin de una obligacin formal rigurosa: la de motivar: Para toda norma
comunitaria propuesta se expondrn los motivos en los que se basa con vistas a justificar
que cumple los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, las razones para concluir
que un objetivo comunitario puede lograrse mejor a nivel de la Comunidad deben
justificarse mediante indicadores cualitativos o, cuando sea posible, cuantitativos.
-- La obligacin de motivar se desglosa conforme a los diversos aspectos que estn insertos
en el principio de subsidiariedad; se proporcionan as indicaciones sobre la estructura del
razonamiento necesario: Para que la actuacin comunitaria est justificada, debern
reunirse ambos aspectos del principio de subsidiariedad: que los objetivos de la accin
propuesta no pueden ser alcanzados de manera suficiente mediante la actuacin de los
Estados miembros en el marco de su sistema constitucional nacional y, por consiguiente,
pueden lograrse mejor mediante una actuacin de la Comunidad. Debern aplicarse las
siguientes directrices al estudiar si se cumple esta condicin:
-el asunto que se considera presenta aspectos transnacionales que no pueden ser regulados
satisfactoriamente mediante la actuacin de los Estados miembros;
-las actuaciones de los Estados miembros nicamente, o la ausencia de actuacin
comunitaria entraran en conflicto con los requisitos del Tratado (tales como la necesidad
de corregir distorsiones de la competencia, o evitar restricciones encubiertas del comercio o
reforzar la cohesin econmica y social), o perjudicaran considerablemente, por algn otro
cauce, los intereses de los Estados miembros;
-la actuacin comunitaria proporcionara claros beneficios debido a su escala o a sus
efectos en comparacin con la actuacin a nivel de los Estados miembros.
-- El reverso del principio de subsidiariedad es, naturalmente, llamar la atencin de los
Estados sobre su responsabilidad a la hora de alcanzar los objetivos que pueden lograr por
s mismos, sin intervencin de las instituciones de la Comunidad: Cuando la aplicacin del
principio de subsidiariedad sea motivo de que la Comunidad no adopte una accin, los
Estados miembros tendrn que ajustarse en su actuacin a las normas generales que
establece el art. 5 del Tratado, tomando todas las medidas apropiadas para asegurar el
cumplimiento de sus obligaciones de acuerdo con el Tratado y abstenindose de todas
aquellas medidas que puedan poner en peligro la realizacin de los objetivos del Tratado.
d) Controles del principio de subsidiariedad
Todas estas referencias al principio de subsidiariedad parecen orientarse hacia la
posibilidad de que el respeto al mismo sea objeto de control jurdico. El Tribunal de
Justicia, sin embargo, slo ha recurrido a l en dos supuestos, y del anlisis de tales
sentencias se desprende su resistencia a controlar la discrecionalidad del legislador
comunitario: el mero hecho de que el Consejo haya considerado la adopcin de una medida
como necesaria para la consecucin de los objetivos de la Comunidad parece suficiente
para entender que se ha respetado la subsidiariedad, la propia existencia de la medida ser
la indicacin ms evidente de que, desde un punto de vista material, el legislador entendi
que slo una intervencin comunitaria podra llegar a cumplir un objetivo del Tratado. El
razonamiento es tautolgico.
81
En realidad, la subsidiariedad parece un tpico de naturaleza principalmente poltica, con

limitada capacidad para resolver problemas jurdicos. La nica manera de acotar
jurdicamente las competencias comunitarias sera determinarlas con listas referidas a
mbitos materiales precisos; algo que contradice el peculiar funcionamiento por objetivos
de las instituciones europeas. El principio de subsidiariedad no se refiere en rigor a las
competencias, sino a las tareas pblicas59. Ineficaz para una ordenacin jurdica de las
competencias, el principio de subsidiariedad podra contrapesar la expansividad de las
polticas europeas, de las nuevas tareas que se defieren a la Unin. La subsidiariedad
aparece as como un argumento falaz: obstaculiza el desarrollo poltico de las tareas
comunitarias so pretexto de delimitar jurdicamente las competencias.
La conciencia de esta naturaleza poltica del principio de subsidiariedad ha orientado las tareas del
Grupo de trabajo de la Convencin sobre el Futuro de Europa que se ha centrado en el mismo: el
correspondiente control debe ser de naturaleza poltica, y debe realizarse antes de la entrada en vigor
del acto en cuestin. As, el nuevo Protocolo de Aplicacin, mucho menos detallado y ms sencillo
que el anterior, incluye como novedad fundamental el mecanismo denominado de alerta previa,
ideado en el marco del Grupo que en la Convencin se ocupaba de la subsidiariedad, y que pretende
hacer recaer el control del respeto al principio no sobre instancias jurisdiccionales (a cuyo fin
pretendan servir las determinaciones materiales del protocolo anterior), sino sobre instituciones
polticas, como son los parlamentos de los Estados miembros (y al efecto el protocolo contiene
fundamentalmente reglas de procedimiento). El Tribunal de Justicia, en cualquier caso, ser
competente para conocer en ltimo extremo sobre los recursos fundados en su infraccin.
El mecanismo de alerta previa comienza por garantizar que los Parlamentos nacionales recibirn los
proyectos legislativos que se presenten en la Unin, y todo Parlamento nacional o toda cmara de
uno de estos Parlamentos podr en un plazo de seis semanas a partir de la fecha de transmisin de
un proyecto de acto legislativo europeo, dirigir a los Presidentes del Parlamento Europeo, del
Consejo y de la Comisin un dictamen motivado que exponga las razones por las que se considera
que el proyecto no se ajusta al principio de subsidiariedad. Incumbir a cada Parlamento nacional o
a cada cmara de un Parlamento nacional consultar, cuando proceda, a los Parlamentos regionales
que posean competencias legislativas. Cada Parlamento nacional dispondr de dos votos, repartidos
en funcin del sistema parlamentario nacional. En un sistema parlamentario nacional bicameral,
cada una de las dos cmaras dispondr de un voto. Cuando los dictmenes motivados sobre el no
respeto del principio de subsidiariedad por parte de un proyecto de acto legislativo europeo
representen al menos un tercio del total de votos atribuidos a los Parlamentos nacionales, el
proyecto deber volverse a estudiar. Este umbral ser una cuarta parte cuando se trate de un
proyecto de acto legislativo referido a ciertos aspectos del espacio de libertad, seguridad y justicia.
Se prev igualmente que los Estados, de conformidad con su ordenamiento jurdico nacional, puedan
transmitir al Tribunal de Justicia recursos planteados por su Parlamento nacional por violacin del
principio de subsidiariedad, y el Comit de las Regiones tambin podr interponer recursos contra
actos legislativos europeos para cuya adopcin la Constitucin requiera su consulta.
3. El principio de proporcionalidad
Conforme al art. 5 TCE, ninguna accin de la Comunidad exceder de lo necesario para
alcanzar los objetivos del presente Tratado. En el mbito del Derecho europeo se conoce
59
Ya en sus orgenes era un modo de determinar las tareas asignadas al Estado, subsidiario de una Sociedad
en principio autosuficiente.
82

esta disposicin como principio de proporcionalidad60. En rigor, se trata slo de desarrollar

el principio de subsidiariedad: se acta slo cuando es necesario actuar (principio de
subsidiariedad) y, una vez decidida la actuacin, sta slo tendr la intensidad que sea
imprescindible (principio de proporcionalidad).
En el mencionado Protocolo, pese a ocuparse conjuntamente de ambos principios, existen
algunas reglas que podran entenderse especficamente atinentes al de proporcionalidad.
As,
-- La forma de la actuacin comunitaria deber ser lo ms sencilla posible, coherente con
el logro satisfactorio del objetivo de la medida y con la necesidad de su ejecucin eficaz.
La Comunidad deber legislar nicamente en la medida de lo necesario. En igualdad de
condiciones, las directivas sern preferibles a los reglamentos, y las directivas marco a las
medidas detalladas.
-- En lo que se refiere a la naturaleza y al alcance de la actuacin de la Comunidad, las
medidas comunitarias deberan dejar un margen tan amplio como sea posible para que las
decisiones se tomen a nivel nacional, de forma compatible con el doble objetivo de que las
medidas cumplan su finalidad y de que se respeten los requisitos del Tratado. Cuando
corresponda y a reserva de su correcta ejecucin, las medidas comunitarias deberan
ofrecer a los Estados miembros varias formas alternativas de alcanzar los objetivos
perseguidos.
4. Las competencias materiales de la Unin Europea: una visin de conjunto
En el desarrollo histrico de la leccin primera se ha hecho amplia referencia a la extensin
material de las competencias de la Unin Europea. Sin embargo, parece oportuno proceder
a una recapitulacin sistemtica, que en este caso procede del Anexo al Documento de la
Convencin CONV 47/02 (Alcance de la competencia de la Unin en los diversos mbitos
contemplados por los Tratados), aqu de nuevo muy extractado.
A. TRATADO DE LA UNIN EUROPEA
a) Poltica exterior y de seguridad comn (PESC) (Ttulo V del TUE)
La competencia de la Unin en el mbito de la PESC es, en potencia, muy amplia: puede
incluir todos los mbitos de la poltica exterior y de seguridad. Los objetivos de esta
poltica son tambin muy generales. El Ttulo V no incluye disposiciones sustanciales
que limiten el alcance de la accin de la Unin. Las competencias de la Unin en el mbito
de la PESC son compartidas con las de los Estados miembros, salvo en el caso de la
poltica de la defensa (misiones de Petersberg), en que son complementarias. Dichas
competencias se ejercen de manera puntual, caso a caso, por la Unin, o conjuntamente por
la Unin y los Estados miembros.
60
Aunque no debe confundirse con las garantas homnimas que operan en el mbito del principio del Estado
de Derecho y de la limitacin de los derechos fundamentales.
83
b) Cooperacin policial y judicial en materia penal (Ttulo VI del TUE)

Las competencias de la accin de la Unin en este mbito se definen tanto en trminos de
objetivos como de mbitos en los que puede actuar la Unin Europea.
El objetivo de la Unin es ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un
espacio de libertad, seguridad y justicia, mediante la prevencin del racismo y la xenofobia
y luchando contra dichos fenmenos (primer prrafo del art. 29 del TUE). Los mbitos en
los que puede actuar la Unin son limitados: cooperacin judicial (directamente o a travs
de Europol), cooperacin judicial en materia penal y aproximacin de las normas de los
Estados miembros en materia penal (segundo prrafo del art. 29). Se establece una reserva
expresa de competencias para los Estados miembros en lo que se refiere al mantenimiento
del orden pblico y salvaguardia de la seguridad interior (art. 33 del TUE).
Todos los mbitos del Ttulo VI se refieren a competencias compartidas, salvo la creacin y
puesta en marcha de rganos comunes tales como Europol o Eurojust, en los que la Unin
dispone de competencia exclusiva funcional, habida cuenta de que, por su naturaleza, dicha
competencia no puede ejercerse por un Estado miembro que acte de manera individual.
B. TRATADO CONSTITUTIVO DE LA COMUNIDAD EUROPEA

a) mbitos que son competencia exclusiva de la Comunidad
- Recursos biolgicos marinos en las zonas cubiertas por el Tratado;
- Poltica monetaria para los Estados miembros que pertenecen a la Zona Euro;
- mbitos en los que la Comunidad ha legislado ampliamente basndose en sus
competencias compartidas61;
- Caso especial: mercado interior (competencia exclusiva funcional en la que los Estados
miembros mantienen su competencia en determinados casos).
b) mbitos que dependen de la competencia compartida de la Comunidad y de los Estados
miembros
Pertenecen a esta categora la mayora de los mbitos del TCE. La competencia potencial
de la Comunidad es ms o menos amplia segn los mbitos.
1. Ciudadana de la Unin
La Comunidad puede adoptar las medidas encaminadas a facilitar o a interrumpir las modalidades de
ejercicio por parte de los ciudadanos de la Unin de determinados derechos que el Tratado les
reconoce. La Comunidad puede adoptar asimismo disposiciones tendentes a completar dichos
61
Cabe citar, como ejemplo, la celebracin de acuerdos internacionales relativos a determinados aspectos de
los transportes, o los mbitos en los cuales la Comunidad ha realizado una armonizacin completa del
rgimen de acceso a una actividad no retribuida
84

derechos (que debern adoptar los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas
constitucionales).
2. Agricultura y pesca (con exclusin de la parte que depende de la competencia exclusiva)

Los objetivos de la accin de la Comunidad son muy amplios: incrementar la productividad de la
agricultura desarrollando el progreso tcnico, garantizar un nivel de vida equitativo a la poblacin
agrcola, estabilizar los mercados, garantizar la seguridad de los abastecimientos, garantizar precios
razonables en las entregas a los consumidores. Dichos objetivos se alcanzan, en particular, mediante
el establecimiento de una organizacin comn de mercados agrcolas. La Comunidad dispone de una
competencia muy amplia en estos mbitos.
3. Las cuatro libertades de circulacin (mercancas, personas, servicios y capitales)

Se trata de una competencia potencialmente muy amplia y, podra decirse, casi ilimitada, que ha sido
ampliamente ejercida por la Comunidad. En efecto, para garantizar las cuatro libertades
mencionadas, la Comunidad ha legislado ampliamente en el mbito de la libertad de establecimiento
y de la libre prestacin de servicios, del derecho de sociedades, de la banca, seguros y valores
inmobiliarios, de la libre circulacin de trabajadores asalariados, de los contratos pblicos, del
reconocimiento mutuo de ttulos, de la coordinacin de los regmenes de seguridad social, etc. En
cualquier caso, el Tratado permite a los Estados miembros diversas excepciones a las cuatro
libertades de circulacin en concepto de orden pblico, seguridad pblica u otros motivos de inters
general que se enumeran en las disposiciones pertinentes.
4. Visados, asilo e inmigracin

La Comunidad puede adoptar una serie de medidas encaminadas a introducir de manera gradual un
espacio de libertad, seguridad y justicia. El contenido de dichas medidas se define de manera
bastante detallada en el Tratado (reparto material)62.
5. Transportes
El objetivo de esta poltica consiste, esencialmente, en realizar el mercado interior del transporte.
6. Competencia
En el TCE, el rgimen de competencia se basa en el principio fundamental de la prohibicin de
acuerdos, abusos de posicin dominante y ayudas estatales (salvo si puede establecerse que son
compatibles con las normas del mercado interior). El Consejo establece reglamentos o directivas con
vistas a la aplicacin de dicho principio. Cuando un acuerdo o un abuso de posicin dominante no
afecta al comercio internacional y sus efectos slo repercuten en el territorio de un Estado, es de
aplicacin nicamente el Derecho interno de dicho Estado. Es un mbito en que la Comunidad ejerce
su competencia, en particular en lo que se refiere al control, de una manera bastante marcada.
7. Fiscalidad
La fiscalidad no se menciona en tanto que poltica o accin de la Comunidad en el art. 3 TCE. La
competencia de la Comunidad en este mbito se define de una manera relativamente estricta,
vinculada principalmente a la realizacin del mercado interior. Adems, determinadas disposiciones
del Tratado relativas a otros mbitos tambin se refieren a la fiscalidad (por ejemplo, medio
ambiente). En el mbito de la fiscalidad indirecta, la Comunidad tiene competencia en lo que se
refiere a la armonizacin del tipo de IVA y de los impuestos especiales. En el mbito de los
impuestos directos, lo esencial de la competencia corresponde a los Estados miembros.
62
Son medidas encaminadas a garantizar la libre circulacin de personas, as como determinadas medidas de
apoyo relativas a los controles de las fronteras exteriores, el asilo y la inmigracin; otras medidas en materia
de asilo, de inmigracin y de proteccin de los derechos de nacionales de terceros pases; medidas en el
mbito de la cooperacin judicial en materia civil; y, finalmente, medidas encaminadas a fomentar y reforzar
la cooperacin administrativa.
85
8. Poltica social
Los objetivos de esta poltica son el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de
trabajo, una adecuada proteccin social, el dilogo social, el desarrollo de los recursos humanos
destinados a garantizar un nivel de empleo elevado y duradero, y la lucha contra las exclusiones.
Para alcanzar dichos objetivos, la Comunidad puede adoptar requisitos mnimos en una serie de
mbitos que se enumeran en el Tratado (delimitacin material)63, mientras que se excluye de modo
explcito la accin de la Comunidad en determinados sectores (retribuciones, derecho de asociacin,
de huelga y de cierre patronal).
9. Medio ambiente
En este mbito la Comunidad puede adoptar requisitos mnimos que contribuyen a la prosecucin de
una serie de objetivos bastante generales64. La competencia de la Comunidad en este mbito es
relativamente amplia, y los Estados miembros siempre pueden ir ms all de los requisitos mnimos.
10. Proteccin de los consumidores

La Comunidad contribuye al objetivo de promover los intereses de los consumidores y garantizarles
un alto grado de proteccin mediante medidas en el marco del mercado interior y medidas que
apoyan y completan la poltica llevada a cabo por los Estados miembros en la materia. Las medidas
adoptadas por la Comunidad nicamente pueden contener requisitos mnimos, pero los Estados
miembros siempre pueden ir ms all de dichos prescripciones.
11. Redes transeuropeas

mbito muy limitado en el cual la competencia de la Comunidad es relativamente reducida.
Contribuye a establecer y desarrollar redes transeuropeas en los sectores de las infraestructuras del
transporte, de las telecomunicaciones y de la energa mediante la introduccin de acciones
encaminadas a garantizar la interoperabilidad de las redes, en particular en el mbito de la
armonizacin de las normas tcnicas.
12. Cohesin econmica y social

La accin de la Comunidad se encamina a reforzar su cohesin econmica y social reduciendo la
diferencia de los niveles de desarrollo de las diversas regiones a travs de los fondos con finalidad
estructural (FEOGA, Fondo Social Europeo, Fondo Europeo de Desarrollo Regional) y el Fondo de
Cohesin (medio ambiente y redes transeuropeas en materia de infraestructura de transportes).
13. Energa, proteccin civil y turismo

Se trata de mbitos para los cuales no existen disposiciones especficas en el TCE. Sin embargo,
como el art. 3 dispone que la accin de la Comunidad incluya medidas en este mbito, la
Comunidad ha adoptado algunas medidas muy limitadas basndose en el art. 308 TCE.
c) mbitos en que la competencia legislativa corresponde exclusivamente a los Estados

miembros, y la Unin se limita a apoyar su accin (competencias complementarias)
Se trata de mbitos en que los Estados miembros poseen competencia exclusiva para
legislar, y la Comunidad no puede en modo alguno obligarlos a introducir modificaciones
en sus respectivas legislaciones.
63
Mejora del medio de trabajo, condiciones de trabajo, informacin y consulta de los trabajadores,
integracin de las personas excluidas del trabajo, igualdad de hombres y mujeres.
64
Preservacin, proteccin y mejora de la calidad del medio ambiente; proteccin de la salud de las personas;
utilizacin prudente y racional de los recursos naturales; fomento, en el plano internacional, de medidas
destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente
86

1. Poltica econmica
En este mbito, la accin de la Comunidad se encamina en particular a coordinar las polticas
econmicas de los Estados miembros adoptando recomendaciones sobre orientaciones generales de
poltica econmica para los Estados miembros y supervisando la evolucin de la situacin
presupuestaria del importe de la deuda pblica de los Estados miembros. La direccin de las polticas
econmicas de los Estados miembros sigue estando en manos de stos.
2. Empleo
A los Estados miembros sigue correspondiendo la competencia en el mbito del empleo. La
Comunidad contribuye fomentando y apoyando la cooperacin entre los Estados miembros y, en
caso necesario, completando su accin. Queda excluida toda armonizacin por parte de la
Comunidad.
3. Cooperacin aduanera
La Comunidad puede adoptar medidas con objeto de reforzar la cooperacin aduanera entre los
Estados miembros.
4. Educacin, formacin profesional y juventud

Los Estados miembros mantienen la plena responsabilidad de la organizacin y del contenido de sus
sistemas educativos y de formacin profesional as como su diversidad cultural y lingstica,
mientras la Comunidad se limita a apoyar y completar la accin de los Estados miembros. Queda
excluida toda armonizacin.
5. Cultura
La Comunidad puede llevar a cabo acciones de fomento destinadas a apoyar y completar la accin
cultural de los Estados miembros en el respeto de sus respectivas diversidades nacionales y
regionales, al tiempo que ponen de relieve la herencia cultural comn. Queda excluida toda
armonizacin.
6. Salud pblica
La accin de la Comunidad, que complementa y apoya las polticas nacionales en la materia, se
encamina a mejorar la salud pblica y prevenir las enfermedades y afecciones humanas. Queda
excluida toda armonizacin. La organizacin y la prestacin de servicios sanitarios queda
expresamente reservada a los Estados miembros.
7. Redes transeuropeas
La accin de la Comunidad contribuye al establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas en
los sectores de las infraestructuras de transportes, de las telecomunicaciones y de la energa mediante
la elaboracin de un conjunto de orientaciones relativas a los objetivos, prioridades y grandes lneas
de accin en el mbito de las redes europeas y el apoyo a proyectos de inters comn respaldados por
los Estados miembros y establecidos en el marco de dichas orientaciones comunes.
8. Industria
El objetivo de la accin en este mbito es contribuir a que las condiciones necesarias para la
competitividad de la industria de la Comunidad estn garantizadas a travs de medidas especficas
destinadas a apoyar las acciones llevadas a cabo en los Estados miembros. Dichas medidas consisten,
en general, en programas financiados por el presupuesto comunitario y no pueden ocasionar
distorsiones de competencia.
9. Investigacin y desarrollo tecnolgico

El objetivo de la accin de la Comunidad en este mbito es fortalecer las bases cientficas y
tecnolgicas de su industria y favorecer el desarrollo de su competitividad internacional, as como
fomentar todas las acciones de investigacin que se consideren necesarias en virtud de los dems
captulos del Tratado. En la prosecucin de dichos objetivos, la Comunidad lleva a cabo una serie de
87

acciones que completan las acciones emprendidas en los Estados miembros y, en particular, establece
un programa marco que se ejecuta mediante programas especficos.
10. Cooperacin al desarrollo

En este mbito, la poltica de la Comunidad es complementaria de la que llevan a cabo los Estados
miembros, y tiende, en particular, al desarrollo econmico y social de los pases en desarrollo a
travs de la adopcin de medidas que pueden adoptar la forma de programas plurianuales.
d) Competencias exclusivas de los Estados miembros

Se trata, en particular, de:
1. mbitos que no son competencia de la Unin y, por tanto, siguen siendo competencia de
los Estados miembros, por ejemplo: organizacin interna de los Estados, identidad
nacional, estructura nacional militar, administracin pblica nacional, etc.
2. mbitos que el Tratado atribuye expresamente a los Estados miembros:
- orden pblico y seguridad pblica,
- aplicacin del derecho penal y de la administracin de justicia,
- retribuciones, derecho de asociacin, derecho de huelga y cierre patronal,
- organizacin y prestacin de servicios sanitarios y de cuidados mdicos,
- rgimen de propiedad.
3. mbitos en lo que el Tratado prohbe legislar a la CE: educacin, formacin profesional,
cultura, salud, empleo.
***
No tiene sentido yuxtaponer a esta larga enumeracin de competencias otra que pretenda describir la
situacin que surgir cuando entre en vigor, si es que lo logra, el nuevo Tratado Constitucional. Por
lo dems, ste no procura introducir en este mbito mayores novedades, sino fundamentalmente
racionalizar el rgimen competencial. Basta ahora, por tanto, con extractar las innovaciones
sealadas por el Resumen de la Constitucin adoptada por el Consejo Europeo de Bruselas de los
das 17 y 18 de junio de 2004, elaborado por la delegacin del Parlamento Europeo en la
Convencin, cuyo apartado III est referido a las polticas de la Unin:
Polticas exteriores
ste es el mbito en el que el proyecto de Constitucin es ms innovador, ms por medio de
determinadas modificaciones institucionales (como la instauracin de la figura del Ministro de
Asuntos Exteriores) que por la mejora de los procedimientos, que se mantienen prcticamente
inalterados. Se crean algunas bases jurdicas nuevas: clusula de solidaridad entre los Estados
miembros en caso de atentados terroristas o de catstrofe natural, acuerdos internacionales con los
pases vecinos.
La poltica en materia de seguridad se moderniza en varios aspectos, al haber consagrado la CIG
avances importantes no previstos por la Convencin, especialmente en materia de defensa:
- actualizacin de las misiones de Petersberg (adicin de una referencia a las misiones de desarme,
asesoramiento militar, estabilizacin al trmino de los conflictos y lucha contra el terrorismo,
tambin en el territorio de terceros Estados);
- creacin de nuevas formas de flexibilidad y de cooperaciones en materia de defensa;
- creacin de una Agencia Europea de Armamento, Investigacin y Capacidades Militares;
- definicin de un procedimiento de acceso rpido a los crditos del presupuesto de la Unin.
88

Espacio de libertad, seguridad y justicia
Entre las polticas denominadas interiores, ste es el mbito en el que el proyecto de Constitucin
modifica en mayor medida la situacin existente, aunque no fuera ms que a consecuencia de la
supresin de la dicotoma entre las disposiciones del TCE y las del tercer pilar y por la promocin
de la codecisin (procedimiento legislativo ordinario) y de la votacin por mayora cualificada como
normas generales. El proyecto de Constitucin promueve la aproximacin de las legislaciones
penales de fondo (definicin de las infracciones penales y de las sanciones) para luchar contra
determinados delitos de inters europeo (que se enumeran). Esta legislacin debe tener en
consideracin las diferencias entre las tradiciones jurdicas y los sistemas judiciales de los Estados
miembros. Adems, para disipar los temores de determinados Estados miembros, la CIG ha
consagrado un procedimiento especial denominado freno de emergencia: si un Estado miembro
considera que una propuesta legislativa en esta materia puede cuestionar aspectos fundamentales de
su sistema de justicia penal, puede solicitar que se devuelva la cuestin al Consejo Europeo y que se
suspenda el procedimiento. El Consejo Europeo debe devolver la cuestin al Consejo en un plazo de
cuatro meses para que contine el procedimiento o solicitar la presentacin de una nueva propuesta
legislativa por parte de la Comisin o del grupo de Estados autores de la iniciativa. Si el Consejo
Europeo no adopta la decisin mencionada en el plazo de cuatro meses o si el nuevo procedimiento
legislativo iniciado a peticin suya no llega a trmino en un plazo de doce meses, se pondr en
marcha automticamente una cooperacin reforzada en esta materia en cuanto lo decida una tercera
parte de los Estados miembros.
89
Leccin 5. La ciudadana y los derechos fundamentales en la Unin Europea

1. Los derechos fundamentales en la Unin Europea: evolucin histrica
1.1. Los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario.
En los Tratados comunitarios apenas se contienen disposiciones explcitas sobre derechos o
libertades de la persona; consecuentemente, el Tribunal de Justicia comenz por desestimar
las demandas que los invocaban, sealando que se trataba de una competencia propia del
Derecho constitucional de los Estados miembros. Pero lo cierto es que la primaca del
Derecho comunitario tampoco dejaba mrgenes a las jurisdicciones nacionales para la
tutela de los derechos fundamentales reconocidos en las respectivas constituciones frente a
los actos emanados de las Comunidades Europeas. La primaca impone, pues, que el
Derecho comunitario garantice por s mismo los derechos fundamentales.
Se suele considerar como punto de inflexin en la jurisprudencia comunitaria el caso
Stauder, de 1969. El Tribunal de Justicia entendi entonces que el respeto de los derechos
fundamentales de la persona forma parte de los principios generales del ordenamiento
comunitario, cuya tutela compete al Tribunal. Un ao despus, la sentencia Internationale
Handelsgesellschaft aade que esos derechos deban ser inferidos de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros. La sentencia Nold, de 1974, ampla el
mbito del que cabe deducir tales principios generales del Derecho comunitario a los
Tratados internacionales relativos a derechos humanos a los que se hubieran adherido los
Estados miembros, en especial al Convenio Europeo de Derechos Humanos.
En cualquier caso, el desarrollo de una tutela jurisdiccional de los derechos en Europa se
estimula decisivamente cuando la jurisprudencia constitucional alemana hall en la
actividad de las autoridades comunitarias riesgos de que fueran violados los derechos
garantizados frente a los poderes pblicos por la Ley Fundamental de Bonn, y formul la
correspondiente advertencia en la clebre sentencia Solange I, de 1974: entretanto (solange)
los derechos fundamentales no fueran garantizados en el marco del ordenamiento
comunitario, el propio Tribunal Constitucional alemn asumira su tutela tomando como
criterio las disposiciones establecidas al respecto por la Ley Fundamental de Bonn. Una
reserva similar haba planteado la Corte Constitucional italiana el ao anterior (caso
Frontini).
El riesgo que ello supona para el principio de primaca del Derecho comunitario hizo que
el Tribunal de Justicia de las Comunidades, al menos desde el caso Hauer (1979), se
esforzara en desarrollar los derechos reconocidos en las tradiciones constitucionales
comunes a los Estados miembros y en la Convencin Europea de Derechos Humanos como
principios generales del Derecho comunitario, que se imponan incluso frente al Derecho
derivado.
Sobre esta base, el Tribunal de Justicia ha reconocido, por ejemplo, el derecho a la
propiedad, la libertad profesional, la libertad econmica, la inviolabilidad del domicilio, el
90

derecho general a la personalidad, la proteccin de datos personales, la libertad de

opinin, la libertad de prensa (que incluye radio y televisin), la libertad de religin y
confesin, la libertad de investigacin cientfica, la proteccin de la familia, as como una
serie de derechos fundamentales procesales. En cualquier caso, el lugar central en la
jurisprudencia comunitaria corresponde al principio de igualdad, que impide tratar hechos
semejantes de forma diferente a menos que exista una diferencia objetiva que lo justifique,
y a las especficas prohibiciones de discriminacin. La jurisprudencia del Tribunal de
Justicia ha elaborado asimismo principios de Estado de Derecho asimilables a los derechos
fundamentales, a los que ya hemos aludido en la leccin segunda.
En ese mismo contexto, el Parlamento, el Consejo y la Comisin, en una declaracin
comn de abril de 1977, destacaron la importancia de los derechos fundamentales para las
Comunidades Europeas y se comprometieron a respetarlos en el ejercicio de sus
competencias. Un ao despus, los Jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros
se adhirieron a esta declaracin en la Cumbre de Copenhague. sta y otras declaraciones
similares han sido igualmente invocadas por la jurisprudencia comunitaria.
Todo ello permiti que el Tribunal Constitucional alemn constatara que el Tribunal de
Luxemburgo haba desarrollado su propia jurisprudencia para ofrecer una garanta de los
derechos sustancialmente similar a la dispensada por los Estados; por ello suspende la
aplicabilidad de la reserva formulada en Solange I mediante la sentencia Solange II, de
1986, al menos entretanto (solange) tal garanta perdure.
Tales desarrollos han permitido limitar los conflictos planteados en ese mbito. Ello puede
seguirse manteniendo incluso despus de que el Tribunal Constitucional alemn, en la
sentencia sobre Mastrique (12 de Octubre de 1993), reafirmara la propia reserva de
competencia en garanta general de un estndar indisponible de derechos, incluso
proyectada sobre los actos directamente emanados de los rganos comunitarios (y no slo
en el control de constitucionalidad de los actos de los rganos estatales que los
complementan o desarrollan). Tampoco ha sido nunca puesta en juego la reserva que la
Corte Constitucional italiana prev para el caso de que una norma del Tratado de la
Comunidad Europea, como es interpretada y aplicada por las instituciones y rganos
comunitarios, resulte contraria a los principios fundamentales de nuestro ordenamiento o
atente contra los derechos inalienables de la persona (caso Fragd).
1.2. El reforzamiento del apoyo en los Tratados
La centralidad de la labor creadora del Tribunal de Justicia en la materia conduce a que en
ella rijan principios inherentes a la creacin jurisprudencial del Derecho. La determinacin
casustica de la proteccin en casos particulares, frente a la generalidad que proporcionan
las declaraciones escritas y su correspondiente elaboracin dogmtica, constituye un riesgo
para la garanta de los derechos. La inseguridad jurdica resultante de un reconocimiento
fragmentario y ligado a conflictos concretos afecta tanto a las instituciones vinculadas por
los derechos fundamentales como a sus propios titulares.
En efecto, los derechos aparecen inicialmente slo en unas pocas disposiciones del Tratado,
en particular las prohibiciones de discriminacin que estn vinculadas al logro del mercado
91
nico: por ejemplo, la prohibicin de cualquier discriminacin por motivos de

nacionalidad, en la que se comprende la libertad de circulacin de mercancas y
trabajadores en el mbito de las denominadas libertades fundamentales. Asimismo se
garantizan expresamente, desde un principio, el principio de igualdad de retribucin entre
hombres y mujeres (art. 119 TCE), la libertad de asociacin o la proteccin del secreto
comercial y profesional.
Con el Tratado de Mastrique se aade la ciudadana europea, que, como veremos, comporta
algunos derechos fundamentales, pero en absoluto un catlogo suficiente de los mismos. La
incorporacin del art. 6.2 TUE, de acuerdo con el cual la Unin respetar los derechos
fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Proteccin de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre
de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros como principios generales del Derecho comunitario, dota de base normativa
expresa a la lnea jurisprudencial entretanto consolidada. Pero esta evolucin del Derecho
de los Tratados no logra superar las insuficiencias vinculadas a la naturaleza
eminentemente jurisprudencial de la garanta comunitaria de los derechos fundamentales.
1.3. La adopcin de una tabla de derechos
Para subsanar los problemas descritos se haba planteado, ya con anterioridad, la
posibilidad de solicitar la adhesin de la Comunidad Europea al Convenio Europeo de
Derechos Humanos. Pero el Tribunal de Justicia, en su Dictamen 2/94 (del ao 1996),
declar que la limitacin competencial de las Comunidades, en las que la garanta de los
derechos no constituye una esfera propia de actividad, impeda a stas asumir una iniciativa
de este gnero. La adopcin del Convenio Europeo de Derechos Humanos en el Derecho
comunitario entraaba incorporar a l normas ajenas al mbito de competencias propios de
la Comunidad; ello slo cabe mediante la reforma de los Tratados.
En tales circunstancias se aborda el proyecto de dotar a la Unin de una tabla de derechos
fundamentales especfica. El Consejo Europeo de Colonia (junio 1999) consider que
convena sistematizar y hacer visibles los derechos ya garantizados para los ciudadanos de
la Unin, puesto que la posibilidad de identificar los derechos con facilidad y claridad es
condicin de su efectivo ejercicio. Ello tambin permitira a los ciudadanos comunitarios
reforzar su conciencia de pertenecer a una entidad poltica nueva fundada en los valores que
los derechos encarnan. Pues, en efecto, un texto nico puede producir una cierta impresin
codificadora o sistemtica, que entronca con la tradicin de los textos constitucionales y se
opone a la fragmentacin propia del mtodo de reconocimiento jurisprudencial. Esta Carta
deba contener los principios generales contenidos en el Convenio del Consejo de Europa
de 1950, los derivados de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados
miembros, los derechos fundamentales reservados a los ciudadanos de la Unin y los
derechos econmicos y sociales enunciados en la Carta social europea y en la Carta
comunitaria de los derechos sociales y fundamentales de los trabajadores, as como los
principios que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos.
92

El Consejo Europeo de Tampere (octubre del mismo ao) determin la composicin y el

mtodo de trabajo del foro encargado de elaborar el proyecto de Carta de los Derechos
fundamentales. El 17 de diciembre se constituye tal foro, atribuyndose el significativo
nombre de Convencin (que evoca los primeros rganos constituyentes de fines del siglo
XVIII y principios del XIX) y eligiendo presidente a Roman Herzog65.
La Convencin estaba compuesta por 62 miembros: quince representantes de los Jefes de Estado o de
Gobierno de los Estados miembros, un representante del Presidente de la Comisin Europea,
diecisis miembros del Parlamento Europeo y treinta miembros de los parlamentos nacionales (dos
por cada uno de ellos). El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el Consejo de Europa y
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos disponan de un estatuto de observadores (dos
representantes por cada institucin). Este colectivo heterogneo, y justamente por ello muy
representativo, trabaja en rgimen de publicidad y transparencia, en conexin con la sociedad y con
debates abiertos incluso a travs de la red (internet), decidiendo conforme al principio del consenso.
Todo ello configura un poder cuasi-constituyente, como se encargaron de subrayar ciertos miembros
de la propia Convencin, arrebatados por el alcance de su misin histrica; cuyo entusiasmo hubo de
ser frenado para, de un lado, ajustar la tarea de la Convencin a su mandato especfico, y para
solventar de otro los recelos que frente a tal poder podan suscitarse, de hecho se suscitaron, por parte
de ciertos Estados.
Tras casi un ao de debates, se adopta el proyecto el 2 de octubre del ao 2000. Tras las
aprobaciones del Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisin, el 7 de Diciembre del
2000 los Presidentes de estas tres instituciones firman y proclaman solemnemente la Carta
en Niza en nombre de las mismas. No obstante, los Jefes de Estado o de Gobierno reunidos
en Niza decidieron no introducir en el Tratado ninguna referencia a la Carta. Por tanto, al
margen de su valor poltico, el texto parece privado de fuerza vinculante; aunque sobre ello
habremos de volver ms adelante.
1.4. Los derechos fundamentales en el nuevo Tratado constitucional
La Convencin sobre el Futuro de Europa, conforme a la declaracin de Laeken, tena como tarea, en
cualquier caso, pronunciarse sobre la posible integracin de la Carta de Derechos Fundamentales en
el Derecho europeo; y la Carta se recoge efectivamente, de modo ntegro y con slo algunos
retoques, como Parte II del Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa (por l se
citar en adelante); si entra en vigor el Tratado, la Carta sera ya jurdicamente vinculante. El art. II112.7. aade que las explicaciones elaboradas para guiar en la interpretacin de la Carta de los
Derechos Fundamentales sern tenidas debidamente en cuenta por los rganos jurisdiccionales de la
Unin y de los Estados miembros; con ello atribuye valor interpretativo, pues, a las explicaciones
elaboradas bajo la responsabilidad del Presidium de la Convencin que adopt la Carta, que en su
propia intencin carecan de valor normativo; se reducan a aclarar el sentido de algunas
proclamaciones.
El propio Tratado constitucional prev igualmente que la Unin se adherir al Convenio Europeo
para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales; las reservas para la
adhesin al Convenio expuestas en su momento por el Tribunal de Justicia son expresamente
salvadas por el propio art. I- 9.2 del nuevo Tratado Constitucional, cuando aade que esta adhesin
no modificar las competencias de la Unin que se definen en la Constitucin.
En tercer lugar, el art. I-9.3 TCpE seala que los derechos fundamentales que garantiza el Convenio
Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y los que
65
Catedrtico de Derecho Pblico, haba sido Presidente del Tribunal Constitucional alemn y, despus, de la
Repblica Federal de Alemania.
93

son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros forman parte del
Derecho de la Unin como principios generales.
El art. II-113 aade: Ninguna de las disposiciones de la presente Carta podr interpretarse como
limitativa o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos, en su respectivo
mbito de aplicacin, por el Derecho de la Unin, el Derecho internacional y los convenios
internacionales de los que son parte la Unin o todos los Estados miembros, y en particular el
Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales,
as como por las constituciones de los Estados miembros.
De este modo, ser en adelante necesario precisar las relaciones entre los diversos mecanismos de
tutela: pues la eficacia de la Carta se superpondr a la garanta deducida conforme a la tradicional
construccin jurisprudencial de principios generales del Derecho, que se declara persistente, y a la
derivada de la adhesin a la Unin al Convenio Europeo de Derechos Humanos. Tambin se
establece que los derechos reconocidos en otras normas, en particular en las constituciones estatales,
debern entenderse salvaguardados. Todas estas relaciones sern expuestas a lo largo de la los
siguientes epgrafes.
2. La ciudadana de la Unin
2.1. Sentido de la ciudadana europea
La ciudadana se corresponde, tradicionalmente, con el estatuto propio de quienes son
plenos titulares de los derechos polticos en una comunidad libre, en especial del de
participacin poltica. Y, de modo recproco, la legitimacin de la comunidad poltica en un
rgimen democrtico radica en su vinculacin a los que en ella son reconocidos como
ciudadanos. De este modo, la referencia a la ciudadana en la Unin Europea pretende
vincular sta, al menos mediante el lenguaje, con los ideales del gobierno democrtico, y
correlativamente superar la perspectiva econmica que ha dominado la integracin; pasar
del homo oeconomicus al zoon politikon, al cives. La cuestin fundamental radica en
descubrir hasta qu extremo la nocin de ciudadana que efectivamente opera en el Derecho
europeo se corresponde con la aludida tradicin.
Pues bien, cabe anticipar que, conforme se ha visto en la leccin primera y se comentar al
referirnos al Parlamento Europeo, los derechos polticos no alcanzan en Europa el
desenvolvimiento especfico que justificara la retrica invocacin de la ciudadana. sta no
queda referida a la plena emancipacin y a la participacin institucionalizada en la
adopcin de decisiones europeas, erigiendo de este modo un vnculo poltico entre la Unin
y sus ciudadanos o entre los propios ciudadanos. La ciudadana europea no apela a la
configuracin responsable de la propia vida colectiva y al consecuente dominio sobre el
entramado institucional de la Unin. El ciudadano europeo es fundamentalmente titular de
derechos frente a los Estados y a las instituciones comunitarias, no portador del poder
originario de la Unin y fuente de legitimacin de sus decisiones.
Los defectos que cabe observar en el desarrollo jurdico de la ciudadana, en cualquier caso,
no necesariamente la descalifican como mera pretensin ideolgica de legitimar relaciones
de poder cubrindolas con referencias mitificadas. Pero siempre podrn ser interpretados
como una tensin que los clsicos postulados constitucionales, a los que parece querer
adaptarse el desarrollo del Derecho europeo, continan ejerciendo sobre ste.
94

2.2. La ciudadana en el Tratado de la Unin

Las referencias a la ciudadana en el TUE se sitan fundamentalmente en dos mbitos. De
un lado, al enumerar los objetivos de la Unin, el art. 2 incluye reforzar la proteccin de
los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante la creacin de
una ciudadana de la Unin66; el art. 29 TUE, en similar contexto, establece que el
objetivo de la Unin ser ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un
espacio de libertad, seguridad y justicia elaborando una accin en comn entre los Estados
miembros en los mbitos de la cooperacin policial y judicial en materia penal y mediante
la prevencin y la lucha contra el racismo y la xenofobia. La ciudadana comn aparece
vinculada, as, no a la definicin autnoma de los propios intereses por parte de los
ciudadanos, sino a la proteccin que la Unin brinda a especficos derechos e intereses de
los nacionales de los Estados miembros, en particular a su seguridad.
De otra parte, en relacin con el principio de subsidiariedad, la ciudadana aparece ya en el
propio prembulo (entre cuyos propsitos se cuenta que las decisiones se tomen de la
forma ms prxima posible a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de
subsidiariedad), y tambin en el art 1 TUE (que proclama una unin cada vez ms estrecha
entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones sern tomadas de la forma ms
abierta y prxima a los ciudadanos que sea posible). La ciudadana vendra a operar como
un freno a la comunitarizacin de competencias, siendo la proximidad al ciudadano el
criterio legitimador fundamental. Con un entendimiento de la democracia seguramente
discutible, ms propio del periodo romntico que adecuado a las exigencias de gobernar
democrticamente los procesos de globalizacin, la participacin de los ciudadanos en las
instancias polticas de mayor extensin y ms alejadas, como sera la Unin Europea, se
tiene por un rgimen eventualmente necesario, pero democrticamente deficiente.
2.3. La ciudadana en el Tratado de la Comunidad
La creacin de la ciudadana europea queda deferida al TCE, en el que se le dedica
ntegramente la, por lo dems breve, segunda parte.
El art. 17.1 TCE comienza estableciendo: Se crea una ciudadana de la Unin. Ser
ciudadano de la Unin toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La
ciudadana de la Unin ser complementaria y no sustitutiva de la ciudadana nacional.
Ello implica, en primer trmino y ante todo, que son los propios Estados los que, al decidir
libremente sobre los criterios de atribucin (y prdida, en su caso) de nacionalidad,
determinan a quien corresponde la ciudadana europea. sta no se corresponde con una
nacionalidad europea.
Weiler interpreta tal disociacin como el intento de entender la ciudadana en trminos estrictamente
polticos, y no ya en el tradicional sentido romntico, que parece anejo a la idea de nacionalidad, de
miembro de una nacin o perteneciente a un grupo tnico-cultural; la ciudadana europea podra
66
Tambin el Prembulo hablaba de crear una ciudadana comn a los nacionales de sus pases.
95

asociarse as ms fcilmente al compromiso con principios y valores de la Unin como la nodiscriminacin, la solidaridad social o los derechos humanos. Pero todo ello, evidentemente,
pertenece ms al discurso poltico que al contenido jurdico del concepto. Por lo que a ste respecta,
el art. 17.1 TCE subraya que la Unin Europea en modo alguno pretende subsumir la entidad poltica
de los Estados miembros, siendo en stos donde se desenvuelve fundamentalmente la peculiar
relacin de ciudadana.
El art. 17.2 TCE delimita en trminos genricos el contenido de la ciudadana: Los

ciudadanos de la Unin sern titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en
el presente Tratado. La ciudadana se configura, pues, como centro de imputacin de los
derechos y deberes de muy diverso tipo reconocidos en el texto del Tratado. Slo en
segundo trmino aparece como un estatuto particular al que van asociados derechos y
deberes especficos, a los que podra atribuirse un rango fundamental.
Como tales derechos especficos de ciudadana se recogen exclusivamente los siguientes:
-- la libertad de circulacin y residencia:
Art. 18.1: Todo ciudadano de la Unin tendr derecho a circular y residir libremente en el
territorio de los Estados miembros, con sujecin a las limitaciones y condiciones previstas
en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicacin67,
-- el derecho de voto en el Estado de residencia, pero slo en las elecciones municipales y
europeas68:
Art. 19.1: Todo ciudadano de la Unin que resida en un Estado miembro del que no sea
nacional tendr derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado
miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado
Art. 19.2: Todo ciudadano de la Unin que resida en un Estado miembro del que no sea
nacional tendr derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en
el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho
Estado
-- el derecho a recibir proteccin diplomtica y consular:
Art. 20: Todo ciudadano de la Unin podr acogerse, en el territorio de un tercer pas en el
que no est representado el Estado miembro del que sea nacional, a la proteccin de las
autoridades diplomticas y consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas
condiciones que los nacionales de dicho Estado)
-- el derecho de peticin
Art. 21: Todo ciudadano de la Unin tendr el derecho de peticin ante el Parlamento
Europeo, y podr dirigirse al Defensor del Pueblo o, por escrito a cualquiera de las
instituciones de la Comunidad69.
2.4. La ciudadana en el nuevo Tratado constitucional
El art. I-10 TCpE, Ciudadana de la Unin, seala que toda persona que tenga la nacionalidad de un
Estado miembro posee la ciudadana de la Unin, que se aade a la ciudadana nacional sin
67
Cfr. arts. 62 y 154 TCE.

Cfr. igualmente el art. 191 TCE, sobre los partidos polticos europeos.
69
Cfr. arts. 194 y 195 TCE, as como el 255, sobre derecho de acceso a documentos.
68
96

sustituirla. Y, en el apartado 2, tras reiterar que los ciudadanos de la Unin son titulares de los
derechos y estn sujetos a los deberes establecidos en la Constitucin, se refiere en particular a los
mismos que hemos visto en el marco del Derecho ahora vigente. En el correspondiente Ttulo sobre
la ciudadana de la Parte II del Tratado, la Carta aade a tales derechos el llamado derecho a una
buena administracin (art. II-101: Toda persona tiene derecho a que las instituciones, rganos y
organismos de la Unin traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo
razonable), el derecho de acceso a los documentos (art. II-102) y la regulacin de la institucin del
Defensor del Pueblo (art. II-103). Las referencias a la ciudadana en el contexto de los objetivos de la
Unin quedan ahora formuladas en trminos ms generales70.
Sin embargo, el enriquecimiento de las referencias a la ciudadana radica, sobre todo, en el art. I-1
TCpE, conforme al cual la Constitucin nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de
Europa. Esa voluntad de los ciudadanos se representa ordinariamente en el Parlamento Europeo, que
(art. I-20) estar compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unin. En el marco del art.
I-46 TCpE, Principio de democracia representativa, no slo se insiste en que los ciudadanos estarn
directamente representados en la Unin a travs del Parlamento Europeo, sino que se aade que los
representantes de los Estados en el Consejo Europeo y en el Consejo sern democrticamente
responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos. El mismo precepto
aade que todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrtica de la Unin. Las
decisiones sern tomadas de la forma ms abierta y prxima posible a los ciudadanos, a cuyos
efectos (art. I-47.1) las instituciones darn a los ciudadanos y a las asociaciones representativas,
por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar pblicamente sus opiniones en
todos los mbitos de actuacin de la Unin. El art. I-47.4 prev la regulacin por ley europea de la
iniciativa legislativa popular, mediada en cualquier caso por la Comisin, mientras que los partidos
polticos de dimensin europea contribuirn a formar la conciencia poltica europea y a expresar la
voluntad de los ciudadanos de la Unin (art. I-46.4 TCpE). Finalmente, debe mencionarse que el art.
I-45 TCpE se refiere al principio de la igualdad democrtica de los ciudadanos.
Todas estas referencias, en cualquier caso, deben ser contrastadas con su concrecin institucional.
Por ejemplo, la vinculacin entre ciudadana y Parlamento Europeo depende fundamentalmente de la
configuracin del derecho de sufragio en trminos que permitan considerarlo como una va de
formacin de voluntad unitaria a nivel europeo, as como de las competencias que se atribuyan al
Parlamento. En cuanto a la responsabilidad de los representantes de los Estados en el Consejo
Europeo y en en Consejo, cualquier declaracin del Tratado queda subordinada al hecho de que el
asunto no se regula a nivel europeo, sino en los propios Estados; de modo que parece atenderse ms
con ello a la ciudadana de los Estados miembros que a la europea. Una valoracin general, en
cualquier caso, ya se anticip en la leccin primera, al referirnos al nuevo Tratado constitucional
desde la perspectiva del principio democrtico.
3. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea

3.1. Contenido
a) Derechos reconocidos
La Carta pretende reunir en un nico documento derechos que hasta ahora se dispersaban
en declaraciones jurisprudenciales y en distintos instrumentos normativos, no slo
comunitarios. Consta de un prembulo y siete captulos. Seis de ellos contienen los
derechos fundamentales ms tradicionales (derecho a la vida, a la libertad de expresin,
70
El art. I.3.2. TCpE seala que sta ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia
sin fronteras interiores y un mercado interior en el que la competencia sea libre y no est falseada, y el art. I19 incluye como finalidad de las instituciones de la Unin defender los intereses de sta, los de sus
ciudadanos y los de los Estados miembros.
97
derecho a una tutela judicial efectiva), pero tambin otros que colocan la enumeracin a
la altura de las nuevas circunstancias histricas (proteccin de datos personales, biotica,
derecho a una buena administracin, ). Su ordenacin resulta la vez clsica y original:
Dignida, Libertad, Igualdad, Solidaridad, Ciudadana y Justicia.
No resulta ahora necesario repasar exhaustiva, pero superficialmente el contenido material de la
tabla; parece mejor detenerse en un par de rasgos caracterizadores particularmente relevantes.
En primer lugar, interesa destacar que la Carta incorpora los contenidos propios de los llamados
derechos sociales, econmicos y culturales, incluyendo la mencin de ciertas tareas pblicas
asociadas a la garanta de la efectividad de los derechos; y ello a pesar de que el Consejo Europeo de
Colonia proscribiera la inclusin de normas que definieran simples tareas de la Unin, del mismo
modo que exclua que de la proyectada Carta derivara una ampliacin de sus competencias. Dado el
perfil economicista del Derecho comunitario vigente, convena hacer explcita la vinculacin de las
tareas pblicas a los propios derechos declarados. Y ello por ms que el art. II-112.5 TCpE (en
trminos que recuerdan al art. 53.3 CE) seale: Las disposiciones de la presente Carta que
contengan principios podrn aplicarse mediante actos legislativos y ejecutivos adoptados por las
instituciones, rganos y organismos de la Unin, y por actos de los Estados miembros cuando
apliquen el Derecho de la Unin, en el ejercicio de sus competencias respectivas. Slo podrn
alegarse ante un rgano jurisdiccional en lo que se refiere a la interpretacin y control de la
legalidad de dichos actos.
En segundo trmino, la enumeracin de derechos permite definir una cultura constitucional
europea que cabe oponer a modelos culturales alternativos. Al incluir en la Carta no slo los
mencionados derechos sociales (por ejemplo, la educacin obligatoria gratuita), sino tambin, y
quiz especialmente, la prohibicin de la pena de muerte, Europa se afirma por ejemplo frente a los
Estados Unidos, cuyo modelo de sociedad tiende a imponerse mediante su potencia econmica y
militar y al socaire de la globalizacin. La nueva Carta de Derechos podra resultar as un documento
trascendental para la consolidacin del nuevo orden poltico, jurdico y social que la Unin Europea
conforma.
b) Disposiciones generales
El Captulo VII contiene las Disposiciones generales que rigen la interpretacin y la
aplicacin de la Carta, cuyo objeto es determinar su mbito de aplicacin, establecer
ciertas clusulas generales sobre la interpretacin y alcance de los derechos contenidos en
ella y precisar sus vnculos con otros documentos reconocedores de derechos, sean
constitucionales, sean internacionales (sobre esto ltimo, sin embargo, trataremos en el
epgrafe siguiente).
-- La Carta sera aplicable a las instituciones europeas y a los Estados miembros cuando
aplican la legislacin comunitaria. As lo dispone el art. II-111 TCpE:
1. Las disposiciones de la presente Carta estn dirigidas a las instituciones,
rganos y organismos de la Unin, dentro del respeto del principio de
subsidiariedad, as como a los Estados miembros nicamente cuando apliquen el
Derecho de la Unin. Por consiguiente, stos respetarn los derechos, observarn
los principios y promovern su aplicacin, con arreglo a sus respectivas
competencias y dentro de los lmites de las competencias que se atribuyen a la
Unin en las dems Partes de la Constitucin.
98

2. La presente Carta no ampla el mbito de aplicacin del Derecho de la Unin

ms all de las competencias de la Unin, ni crea ninguna competencia o misin
nuevas para la Unin, ni modifica las competencias y misiones definidas en las
dems Partes de la Constitucin.
De este precepto deben destacarse dos notas. De un lado, el modo en que subraya que la
Carta no supone ampliacin de las competencias de la Unin, recordando incluso en este
contexto el debido acatamiento del principio de subsidiariedad, sin que en ningn caso las
instituciones puedan ampararse en la Carta para exceder las competencias y las tareas que
los Tratados les confieren. Con ello se pretende hacer frente a las reservas de algunos
Estados-miembros, que desconfan del eventual carcter federalizante y uniformador de
una Carta provista de fuerza obligatoria, pues la experiencia americana o francesa ensea
que toda declaracin de derechos tiene, por su propia naturaleza, una vocacin centrpeta
(Dez-Picazo) .
En segundo lugar, los actos de los poderes pblicos nacionales en ejecucin de las
disposiciones comunitarias estn sujetos a un doble requisito en la materia, pues deben
respetar tambin los derechos reconocidos en sus propias constituciones. La articulacin de
las garantas constitucionales de los derechos y las disposiciones de origen no
constitucional sobre la materia se expondrn de lege lata en el epgrafe siguiente, sin que la
Carta altere el planteamiento del problema.
-- Los redactores de la mencionada Tabla han decidido la inclusin en la misma de una
referencia concreta a los lmites de los derechos.
Este extremo haba sido considerado como decisivo, por cuanto orienta sobre el sentido de la tabla de
derechos, sea como declaracin constitucional, sea de Derecho internacional. En efecto, en las
declaraciones internacionales de derechos, las referencias a los lmites de los mismos son
relativamente imprecisas, y dejan a los Estados un muy amplio margen de configuracin. Esta
indeterminacin de los lmites guarda relacin con su funcin de reserva, en garanta de condiciones
mnimas de dignidad humana que cada Estado debe respetar, al margen de los lmites a los derechos
que cada Estado puede imponer. Para que los derechos europeos funcionen como verdaderos
derechos fundamentales, que delimitan efectivamente el ejercicio del poder pblico, y no slo como
un estndar mnimo de derechos humanos, pareca imprescindible que la declaracin hiciera
referencia clara y precisa a los lmites de los derechos; esto es, que quedaran delimitados, formal y
materialmente, los lmites que el poder pblico de la Unin puede imponer a los derechos
fundamentales reconocidos en su mbito, y, recprocamente, que fuera as establecido el mbito en
que tales derechos no son susceptibles de limitacin.
En la Carta, al menos en unos pocos casos, se llega a una definicin de los derechos
tambin negativa, diciendo qu aspectos no quedan cubiertos por el derecho en cuestin o
pueden ser objeto de limitaciones especficas. El art. II-112.2 TCpE establece en sentido
similar un mandato de interpretacin conjunta de la tabla de los derechos y del resto del
contenido del Tratado, que puede haber previsto lmites especficos para ellos: Los
derechos reconocidos por la presente Carta que se mencionan en otras Partes de la
Constitucin se ejercern en las condiciones y dentro de los lmites definidos por ellas.
En trminos ms generales, se establecen como garantas generales de la limitacin de los
derechos los principios de legalidad y proporcionalidad en la limitacin de los derechos, as
99
como al respeto al contenido esencial. El nmero primero del art. II-112 TCpE, en efecto,
reza:
Cualquier limitacin del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la
presente Carta deber ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de
dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad,
slo podrn introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan
efectivamente a objetivos de inters general reconocidos por la Unin o a la
necesidad de proteccin de los derechos y libertades de los dems.
Tales tcnicas resultan bien conocidas en el Derecho constitucional de algunos de los
Estados miembros (como Espaa y Alemania), aunque ciertos rasgos del Derecho
comunitario podran plantear ciertas contradicciones. Por ejemplo, el hecho de que en el
Derecho comunitario no rija el principio de legalidad, conforme al cual todo acto
administrativo precisa de una norma general previa, al menos en los trminos que son
conocidos en el marco del postulado del Estado de Derecho, podra entorpecer la
operatividad de este mismo principio cuando se pretenda invocar frente a las injerencias
administrativas en los derechos fundamentales.
Por ltimo, el art. II-114 TCpE expresa, con carcter general, una norma delimitadora del
vlido ejercicio de los derechos, conocida en la jurisprudencia de algunos Estados; la que
su propio encabezamiento identifica como prohibicin del abuso de derecho:
Ninguna de las disposiciones de la presente Carta podr ser interpretada en el
sentido de que implique un derecho cualquiera a dedicarse a una actividad o a
realizar un acto tendente a la destruccin de los derechos o libertades reconocidos
en la presente Carta o a limitaciones ms amplias de estos derechos y libertades
que las previstas en la presente Carta.
3.2. Fuerza normativa
Pese a la ausencia formal de fuerza vinculante, en un memorndum de marzo de 2001 el
Presidente de la Comisin Europea y el Comisario responsable de Justicia e Interior
declararon que la Carta debe convertirse en la piedra angular de las acciones futuras de la
Comisin; desde entonces, todo nuevo instrumento legislativo que tenga una relacin
cualquiera con los derechos fundamentales debe contener la siguiente declaracin formal:
El presente acto respeta los derechos fundamentales y se atiene a los principios
reconocidos por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea. La Carta
resulta tambin frecuentemente mencionada por los Abogados Generales del Tribunal de
Justicia, y ha comenzado a influir en las resoluciones del Tribunal.
En efecto, los Tratados garantizan ya los derechos fundamentales que proceden de las
tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. Si el Tribunal de Justicia
entiende que la Carta, de acuerdo con su propio Prembulo y con el mandato al que
responde su elaboracin, sintetiza tales tradiciones, y si la utiliza con tal alcance, bien
100

podra atribuir valor normativo a la Carta71. Que sea un tribunal quien dote de valor
constitucional a un texto no carece ciertamente de precedentes; baste recordar los EEUU
del juez Marshall o, ms prximamente, la Francia de la V Repblica, donde el Consejo
Constitucional, a partir de una referencia contenida en el prembulo de la Constitucin de
1958, incorpor como documentos constitucionales Declaraciones de Derechos previas,
incluida la de 1789. La tradicin del propio Tribunal de Justicia, que ha actuado como
motor de la integracin para cubrir eventuales insuficiencias del impulso poltico, permite
no descartar razonablemente tal desarrollo. El hecho de que la Carta est redactada con la
precisin, el laconismo y el rigor de las proclamaciones jurdicas puede ayudar en la tarea
de otorgarle valor normativo.
4. La garanta de los derechos: mecanismos jurisdiccionales y no jurisdiccionales
4.1. Garantas jurisdiccionales
El ordenamiento comunitario en materia de derechos fundamentales se ha formado, como
hemos visto, a travs de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas, apoyado en unas pocas normas especficas de los Tratados, en las tradiciones
constitucionales comunes de los Estados miembros y en los tratados internacionales
relativos a la proteccin de los derechos humanos de los que son signatarios los Estados
miembros (especialmente el Convenio Europeo de Derechos Humanos), que la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia sintetiza en forma de principios generales del
Derecho comunitario.
A tales derechos fundamentales estn sujetos, sin embargo, no slo las instituciones
comunitarias, sino tambin los Estados en la medida en que acten en ejecucin o
desarrollo del Derecho comunitario, e incluso slo en el marco del Derecho comunitario
(cuya expansividad, por ejemplo para la construccin de un mercado nico, resulta difcil
de acotar). Dado que en los Estados son igualmente vinculantes los derechos fundamentales
establecidos por las respectivas constituciones y los reconocidos en el Convenio Europeo
de Derechos Humanos, ello implica la coexistencia de tres jurisdicciones, cuyas relaciones
deben ser establecidas tanto en el plano material, de las relaciones entre sus respectivas
lneas jurisprudenciales, como en el formal, atinente a la resolucin de eventuales
conflictos.
a) Los derechos fundamentales en el mbito de la Unin se garantizan mediante los
recursos ordinarios ante la jurisdiccin comunitaria que se analizarn en la leccin
dcimocuarta, y que estn inspirados fundamentalmente en el modelo de la jurisdiccin
contencioso-administrativa francesa. Las limitaciones inherentes a tal modelo jurisdiccional
para el titular que defiende sus derechos, que se comprobarn en su momento, invitaran a
considerar sea la ampliacin de la legitimacin para plantear el recurso directo en el caso de
71
La sntesis proporcionada por la Carta incorpora matizaciones de relieve y nuevos elementos a la

jurisprudencia consolidada hasta el momento. Por ello, no es indiferente que la jurisprudencia se apoye en las
tradiciones constitucionales comunes que le son familiares, confirmadas ahora por la Carta, o que lo haga
directa o preferentemente en sta, aunque sea como (nueva) sntesis de esas tradiciones constitucionales
comunes: en uno u otro caso, el contenido del derecho puede resultar distinto.
101
que se invocaran derechos fundamentales (una especie de amparo europeo), sea al menos
la obligatoriedad de la cuestin prejudicial en aquellos supuestos en que la invocacin de
un derecho fundamental por una de las partes no resultara irrazonable72.
Tales recursos, en cuanto sirven para la garanta de los derechos fundamentales, estn
delimitados por el art. 46.d) TUE a la medida en que el Tribunal de Justicia sea competente
con arreglo a los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y al presente
Tratado. Ello quiere decir, por ejemplo, que la proteccin de los derechos fundamentales no
permite al Tribunal de Justicia asumir el control de los actos que hayan sido excluidos de su
mbito de competencias, especialmente en materia de poltica exterior y de seguridad
comn. A estas limitaciones se har referencia en las lecciones octava y dcimocuarta.
b) El problema que plantea la interiorizacin del Convenio Europeo de Derechos Humanos
en la Unin Europea y en los Estados resulta estructuralmente similar: en ambos casos, se
trata de comprobar, de un lado, la influencia material que puede atribuirse a sus clusulas y
a la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo en la interpretacin y el desarrollo del
propio ordenamiento; de otro, la eficacia formal de sus disposiciones, si es que se ha
producido una adhesin al Convenio.
La influencia del Convenio como criterio para orientar el desarrollo jurisprudencial de los
derechos fundamentales en el Derecho comunitario tiene ya una larga tradicin. En los
Estados, las exigencias del Convenio han sido entendidas como una suerte de reforma
constitucional por adicin; en Espaa se ha propuesto que de la jurisprudencia de
Estrasburgo se extraiga el lmite absoluto, en trminos de la doctrina del contenido esencial,
a los lmites de los derechos, en la medida en que define con carcter vinculante para los
Estados el alcance de ciertos derechos que ninguna justificacin constitucional puede luego
desconocer. Esa parece ser asimismo la frmula operativa en el mbito del Derecho
comunitario73.
Por supuesto, ello no excluye que en algunos casos se planteen problemas de interpretacin
y aplicacin. Los conflictos no resultan slo hipotticos. Se pueden observar, por ejemplo,
en la aplicacin de la inviolabilidad de domicilio a las personas jurdicas, que Estrasburgo
parece afirmar en trminos que resultan extraos a la jurisprudencia de Luxemburgo.
72
En trminos similares, por tanto, a la cuestin de inconstitucionalidad italiana, cuya funcionalidad como
alternativa al recurso de amparo merece consideracin.
73
Es en cualquier caso la que propone el art. II-112.3 TCpE: En la medida en que la presente Carta contenga
derechos que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo para la Proteccin de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, su sentido y alcance sern iguales a los que les
confiere dicho Convenio. Esta disposicin no obstar a que el Derecho de la Unin conceda una proteccin
ms extensa. El art. I-9 del Tratado constitucional prev , por lo dems, que la Unin se adherir al
Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Los
problemas de coordinacin procesal han sido planteados ante la jurisprudencia constitucional espaola en
casos concretos que la han obligado a tomar en cuenta la jurisprudencia de Estrasburgo incluso despus de
haber rechazado en el mismo supuesto el recurso de amparo. No se convierte por ello el Tribunal
constitucional en un rgano judicial ejecutor de las resoluciones del Tribunal de Estrasburgo en materia de
derechos humanos, del mismo modo que ste no es una instancia de casacin; sino que simplemente se
encarga de atribuir a una resolucin internacional los efectos que en Derecho interno le corresponden de
acuerdo con los Tratados ratificados por Espaa. No cabra descartar una similar articulacin en el caso del
Tribunal de Justicia.
102

Tambin en la sentencia del TEDH en el caso Matthews (1999), que atribuye al Reino
Unido la responsabilidad por los efectos de una norma de Derecho comunitario; que, en
concreto, privaba a los habitantes de Gibraltar de participar en las elecciones al Parlamento
Europeo, algo que el Tribunal de Estrasburgo considera contrario al art. 3 del Protocolo n
1 anejo al CEDH.
c) Por lo que se refiere a la relacin entre el Derecho constitucional y el Derecho europeo
en materia de derechos fundamentales, hay que comenzar subrayando que los derechos
reconocidos por Luxemburgo se imponen cotidianamente a partir de los conocidos
principios que regulan las relaciones entre Derecho estatal y comunitario. La jurisdiccin
ordinaria, por tanto, debe amparar los derechos reconocidos por el Derecho europeo
otorgando a ste eficacia directa y primaca frente a la norma nacional.
Si el juez ordinario no tutela un derecho reconocido por el Derecho comunitario, ello no
abre automticamente la va del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, aunque
el derecho se recoja en trminos similares en la Constitucin espaola; la sentencia Apesco
de nuestro Tribunal Constitucional entiende que el nico canon admisible para resolver las
demandas de amparo es el precepto constitucional que proclama el derecho o libertad cuya
infraccin se denuncia, y no el Derecho comunitario. Esta jurisprudencia se matiza, por
ejemplo, en la STC 130/1995: cuando se trata de un derecho de configuracin legal, cuyo
contenido amparable viene determinado en parte por normas infraconstitucionales, en este
contenido se entiende integrado no slo el definido por las normas nacionales o
convencionales, sino tambin mediante el Derecho comunitario (en este caso, un convenio
de la Comunidad Europea con Marruecos).
Los problemas se pueden plantear, especialmente, en el caso inverso: cuando no se trata de
garantizar un derecho comunitario frente a la Ley nacional, sino de garantizar un derecho
fundamental reconocido por la Constitucin espaola frente al Derecho comunitario;
porque ste puede imponer limitaciones de los derechos que, en su caso, cabra considerar
inconstitucionales, aunque resultaran conformes a los principios ms laxos del Derecho
comunitario. A este problema especfico dedicaremos el resto del epgrafe:
-- La cuestin no est claramente resuelta con carcter general, pero en algunos pases
existen criterios ms o menos firmes que permiten orientarse.
As, en Alemania, los actos de ejecucin del Derecho comunitario que en virtud de ste
limiten derechos constitucionales deben primero probar su validez conforme al Derecho
comunitario; sta la decide el juez ordinario, teniendo en cuenta los derechos
fundamentales reconocidos en la Comunidad, y, en su caso, tras la correspondiente cuestin
prejudicial.
A partir de ah, se debe considerar solamente si la limitacin es constitucionalmente
admisible a partir del parmetro general reflejado por las sentencias de Mastrique y Solange
II. De este modo, el llamado estndard mnimo de derechos constitucionales se impondra a
las instituciones comunitarias, en cuanto sus actos tienen eficacia en el seno de los Estados,
mediante un control constitucional concurrente con el propio del Derecho comunitario.
103
La eventual dualidad de controles sobre unos mismos actos postula una cooperacin entre
Tribunales, que el constitucional alemn se ha apresurado a ofrecer, y que por el momento
discurre por los pacficos cauces confirmados por la Sentencia del Tribunal Constitucional
alemn de 7 de Junio del 2000. Tanto los recursos de amparo como las cuestiones de
inconstitucionalidad planteados por causa de supuestas lesiones de los derechos
fundamentales por parte del Derecho comunitario sern inadmitidos si no se fundan en que
el desarrollo del Derecho europeo en su conjunto, incluida la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia, vulnera con carcter general el mencionado estndar. El Tribunal Constitucional
no realizara su tarea a travs de un control de casos particulares.
El papel de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin sera, pues, residual
en un doble sentido: de un lado, slo entran en juego plenamente cuando no se est en el
mbito de las competencias transferidas a la Unin Europea; y, en el caso de las
competencias transferidas, slo podran invocarse como estndar general frente a un
desarrollo del Derecho europeo que no satisficiera el parmetro valorativo que proporciona
la declaracin constitucional de derechos fundamentales considerada en su conjunto.
-- En cualquier caso, las tensiones sobre el alcance y la interpretacin atribuidos a los
derechos por ambas jurisdicciones resultan poco comunes.
Para anticipar esta valoracin, a partir de la experiencia, debe tenerse en cuenta en primer lugar cmo
concibe el Derecho comunitario sus derechos fundamentales; sos que retrotrae a unas tradiciones
constitucionales que ciertamente tienen a veces no mucho en comn, y que por lo tanto no
permitiran suponer que la coordinacin entre los diversos Derechos constitucionales y el Derecho
comunitario fuera a producirse siempre de modo aproblemtico. Los derechos fundamentales
adquieren su especfico sentido precisamente en el marco de cada uno de los concretos
ordenamientos constitucionales, y resulta difcil, si no imposible, atribuirles uno al margen de los
dems elementos que configuran la estructura de cada Estado constitucional.
Lo cierto es que la jurisprudencia de Luxemburgo es insatisfactoria en muchos extremos, al menos si
hemos de atender al juicio de una parte de la doctrina alemana. Entre estos desajustes merece la pena
destacar el excesivo peso que se atribuye en la jurisprudencia de Luxemburgo a la que podramos
llamar perspectiva institucional, en cuanto impone la consideracin preferente de los fines de las
Comunidades frente a la garanta subjetiva ofrecida por los derechos fundamentales. La
interpretacin y aplicacin de stos se acomoda a los objetivos generales de la integracin; la propia
posicin de los individuos es funcionalizada al servicio del inters comunitario, en particular
atribuyendo a los particulares medios procesales que les permitan imponer la eficacia del Derecho
europeo. Schoch ha hablado, en este sentido, de la unidimensionalidad estructural del Derecho
comunitario, que no compensara debidamente la tutela de los intereses generales y la garanta de los
particulares. Mas parece que, en cualquier caso, las tensiones admiten una cierta composicin.
Una coincidencia fundamental de los criterios de procesamiento dogmtico permite atender
a la necesidad objetiva de que los Derechos constitucional y comunitario sean considerados

en este extremo desde las exigencias de una interpretacin recprocamente conforme74. La
tradicin constitucional comn a los Estados miembros se procesa por parte del Tribunal de
Justicia a partir de un sustrato mnimo, que en cada caso se combina con aspectos diversos
irrenunciables para los Estados, en trminos que la casustica y la concrecin de la
jurisprudencia permiten flexibilizar en la medida necesaria. Las palabras del anterior
74
El art. II-112.4 TCpE seala expresamente: En la medida en que la presente Carta reconozca derechos
fundamentales resultantes de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, dichos
derechos se interpretarn en armona con las citadas tradiciones.
104

Presidente del Tribunal de Justicia, el magistrado espaol Gil Carlos Rodrguez Iglesias,
son en ese sentido ilustrativas: los derechos se hallan judicialmente en un proceso que se
desarrolla sobre la base de una comparacin crtica y valorativa de los sistemas jurdicos
nacionales --valoracin que incluye, naturalmente, el examen de la jurisprudencia
relevantey culmina con una opcin jurisprudencial del propio Tribunal de Justicia que se
gesta en el proceso dialctico de deliberacin.
La Carta europea de Derechos, que quiz no permita superar todos los problemas imaginables en
torno a la concepcin de los mismos, garantiza normativamente la flexibilidad aludida. Al excluir en
el art. II-113, que ya hemos reproducido, que las disposiciones de la Carta se interpreten en el sentido
de delimitar, con carcter general, los derechos reconocidos por las Constituciones de los Estados,
decae el valor potencialmente conflictivo de eventuales frmulas quiz insatisfactorias en algn
extremo.
-- El problema central al que se enfrentan los derechos comunitarios en su relacin con el Derecho
constitucional de los Estados se refiere, ms bien, a la diferente concepcin subyacente a ambos.
Mientras que los derechos constitucionales determinan, conforme a la tradicin del
constitucionalismo nacida en 1789, la legitimidad y las tareas del poder pblico, los derechos
comunitarios ocupan en la prctica un rango subordinado al de las libertades comunitarias (la libre
circulacin de mercancas, personas, servicios y capitales), igualmente calificadas de fundamentales,
pero originariamente lastradas por su alcance limitado al trfico econmico. Las libertades
comunitarias imponen una unilateral perspectiva econmica en la consideracin desde la Unin
europea de las actividades humanas; la imagen del hombre, que subyace a todas las declaraciones de
derechos, resulta sesgada si nos atenemos al vigente Derecho comunitario: la libertad se predica del
denominado homo oeconomicus.
El progreso de la integracin tiende, en efecto, a una unificacin relevante de todo el ordenamiento
jurdico relativo a la propiedad, al rgimen econmico y a las relaciones laborales; la Unin Europea
ofrece desarrollo y tutela suficientes slo de un determinado elenco de libertades econmicas. Dada
la objetiva prevalencia de las libertades comunitarias orientadas hacia fines econmicos, queda al
menos provisionalmente desplazada la pretensin poltica de desarrollar tareas pblicas especficas
(de servicio pblico o de regulacin) en garanta de la efectividad de los derechos fundamentales. Por
lo dems, dado que el Derecho comunitario prevalece sobre la Ley nacional, apenas queda margen al
Derecho de los Estados para una procura autnoma del bien comn, al menos en los trminos que se
ha desarrollado hasta ahora en el marco del Estado social.
4.2. Las garantas no jurisdiccionales

La Comunidad y la Unin no disponen de una competencia general para la promocin de
los derechos fundamentales, en trminos ms o menos equivalentes a la que expresamente
recoge el art. 9.2 CE y a la que se entiende implcita en todas las declaraciones
constitucionales de derechos.
S se pueden encontrar bases jurdicas especficas, por ejemplo, para promover la libre
circulacin de personas y los derechos sociales de los trabajadores, o para desarrollar
medidas contra las discriminaciones. En este ltimo mbito es donde seguramente se han
adoptado ms iniciativas. En un principio se orientaban a evitar la discriminacin por razn
de la nacionalidad (vinculada al establecimiento del mercado nico), pero desde el Tratado
de Amsterdam resultan ampliadas a la discriminacin por motivos de sexo, de origen racial
o tnico, religin o convicciones, discapacidad, edad u orientacin sexual.
105

Estas actividades comprenden desde la promocin de la igualdad entre hombre y mujeres y la
igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad hasta la lucha contra el racismo y la
xenofobia, desplegada ya desde el ao 1986 (con la creacin en 1997, en Viena, del Observatorio
europeo de los fenmenos racistas y xenfobos); y se desarrollan, por ejemplo, mediante Directivas
que prohbe toda forma de discriminacin en materia de empleo o en mbitos ms amplios
(educacin, acceso a los bienes y servicios, proteccin y seguridad social, cultura, etc.), o con el
establecimiento de un programa comunitario para apoyar a los Estados miembros en el desarrollo de
polticas contra la discriminacin.
Por lo dems, habiendo sido incorporados los derechos fundamentales como principios de
la Unin (art. 6.1 TUE), las proyecciones de tales principios tanto frente a los Estados
miembros como en la poltica exterior comunitaria pueden considerarse mecanismos no
jurisdiccionales de proteccin y defensa de los derechos fundamentales. Nos remitimos
aqu, por tanto, a lo dicho en las lecciones segunda (apartado 2.1 b) y tercera (apartado 2.3).
En este mismo contexto debe mencionarse que, en virtud de las competencias atribuidas a la
Comunidad en materia de asilo e inmigracin, sta ha abordado la regulacin que define los derechos
de los trabajadores inmigrantes no pertenecientes a la UE, incluido el derecho a la reagrupacin
familiar; las medidas orientadas al establecimiento de un sistema europeo comn de asilo; y la
creacin de un Fondo Europeo para los Refugiados con el fin de apoyar la recepcin, integracin y
repatriacin voluntaria de refugiados. La UE tambin ha adoptado medidas para facilitar una
proteccin temporal en caso de llegada masiva de desplazados, como ocurri durante los conflictos
balcnicos en los aos 90.
El Parlamento Europeo, por lo dems, adopta cada ao un informe sobre el respeto de los derechos
humanos. En su informe sobre la situacin de los derechos fundamentales en la Unin Europea del
ao 2000 recomend la creacin de una red de expertos en materia de derechos fundamentales para
que puedan evaluar la aplicacin de cada uno de los derechos proclamados en la Carta. La red se cre
en septiembre de 2002, y en marzo de 2003 present su primer Informe sobre la situacin de los
derechos fundamentales en la Unin Europea y en sus Estados miembros en 2002.
106

Leccin 6. - El sistema institucional de la Unin Europea. El Consejo Europeo y el

Consejo de la Unin
1. El sistema institucional de la Unin: caracteres generales
1.1. Las instituciones
a) De las instituciones de la Unin, el Tribunal de Justicia y el Parlamento este ltimo
con el nombre de Asamblea fueron desde un principio comunes a las tres Comunidades.
La creacin de instituciones comunes se complet en 1967, y desde entonces las tres
Comunidades cuentan con la misma estructura institucional.
b) El art. 7.1 TCE dispone que la realizacin de las funciones asignadas a la Comunidad
corresponder a:
- un Parlamento Europeo;
- un Consejo;
- una Comisin;
- un Tribunal de Justicia;
- un Tribunal de Cuentas
Cada institucin actuar dentro de los lmites de las competencias atribuidas por el
presente Tratado.
Conforme al art. 7.2, el Consejo y la Comisin estarn asistidos por un Comit Econmico
y Social y por un Comit de las Regiones, con funciones consultivas.
c) Como hemos sealado en la leccin segunda, esa misma estructura institucional se
extiende al conjunto de la Unin Europea a travs del art. 3 TUE: La Unin tendr un
marco institucional nico que garantizar la coherencia y la continuidad de las acciones
llevadas a cabo para alcanzar sus objetivos. Tal marco institucional nico est integrado
fundamentalmente por las instituciones comunitarias; conforme al art. 5 TUE, el
Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisin, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de
Cuentas ejercern sus competencias en las condiciones y para los fines previstos, por una
parte, en las disposiciones de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y de
los Tratados y actos subsiguientes que los han modificado o completado y, por otra parte,
en las dems disposiciones del presente Tratado.
A tal sistema institucional, el art. 4 TUE aade el Consejo Europeo, compuesto por los
Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, as como por el Presidente de la
Comisin y que dar a la Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus
orientaciones polticas generales.
d) Cabe aadir que las instituciones no agotan la estructura orgnica de la Unin Europea.
A su lado se recogen, como se ver en lecciones sucesivas, rganos consultivos e instancias
independientes de control y regulacin, a las que sin embargo no se atribuye la privilegiada
consideracin de Instituciones. Por el contrario, no sern objeto de estudio en estas
107
lecciones (solamente introductorias) las mltiples agencias (que bien pueden denominarse,
en cada caso, sea agencia, sea centro, instituto, oficina, observatorio, ...) creadas mediante
actos normativos comunitarios para llevar a cabo tareas especficas75.
1.2. Caractersticas del sistema institucional
a) Principio federal
Dado que la igualdad de los ciudadanos, y por tanto el volumen de la poblacin, no pueden
ser ignorados en un rgimen democrtico, en los Estados federales es comn yuxtaponer
dos rganos representativos, uno que atiende preferentemente a criterios demogrficos y
otro en el que los entes territoriales que integran el Estado deciden conjuntamente en pie de
(relativa) igualdad. La estructura institucional de la Unin responde tambin a una original
adecuacin entre los principios federal y democrtico.
Quiz cupiera comparar este esquema orgnico de la Unin, pues, al de una Federacin de
Estados: el Consejo de la Unin Europea constituira el polo equivalente a una Cmara de
Estados, similar en su composicin al Bundesrat alemn, en el que se integran
representantes de los ejecutivos de los Lnder; el Parlamento Europeo sera la cmara
representativa de los ciudadanos; la Comisin, el gobierno europeo. Mas, si bien no puede
excluirse que esta tendencia ideal estuviese en la mente de quienes iniciaron la andadura
comunitaria, y a la vista especialmente de las respectivas competencias, la comparacin
resulta forzada.
En la Unin Europea, dado el peso preponderante que corresponde al Consejo, su
composicin y funcionamiento conforme al principio de estricta igualdad entre los Estados
primara desproporcionadamente a los pases menos poblados en el funcionamiento de la
Unin. Por eso, el principio de igualdad entre los Estados se garantiza en el Derecho
comunitario exclusivamente cuando el Consejo, el rgano en el que realmente estn
representados los Estados como tales, decide por unanimidad o por mayora simple:
entonces la participacin de cada uno de los Estados resulta equivalente. Para los dems
supuestos se establece un sistema de ponderacin de voto en el que se tiene en cuenta
tambin la poblacin de los Estados, aunque sin eliminar la capacidad de influencia de los
Estados menos poblados. As se procura lograr cierto equilibrio entre el fundamento de la
Unin en los Estados y su apoyo directo sobre realidades sociales, econmicas y polticas
no equivalentes: sobre todo se tiene en cuenta que en tales casos los representantes de cada
Estado actan en nombre de un nmero diferente de ciudadanos europeos.
Tales equilibrios, en cualquier caso, no slo se establecen teniendo en cuenta el peso que
debe corresponder a cada Estado, sino que se valoran igualmente sus eventuales
75
Existen en el mbito de la poltica exterior y de seguridad comn (Instituto Europeo de Estudios de

Seguridad y Centro de Satlites de la Unin Europea), en el pilar referido a la cooperacin policial y judicial
(Europol y Eurojust) y, sobre todo, en el pilar comunitario (desde las tres Autoridades Europeas de Seguridad
Alimentaria, Martima y Area, la Agencia Europea para la Evaluacin de Medicamentos y la Agencia
Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, hasta la Oficina de Armonizacin del Mercado Interior -Marcas, Dibujos y Modelos-- o la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales, pasando por el Observatorio
Europeo del Racismo y la Xenofobia, por citar slo algunas de ellas).
108

agrupaciones (pases grandes y pequeos, ms o menos desarrollados, del Mediterrneo o

del Bltico, etc.). La compleja regla de ponderacin resultante de estas consideraciones
condujo, a travs de sucesivas ampliaciones a pases medianos o menores, a que el criterio
de la poblacin fuera perdiendo trascendencia; el Tratado de Niza procur recuperar tal
criterio, pero garantizando las posibilidades de bloqueo que haban ido logrndose a lo
largo del tiempo: la consecuencia fue un sistema que, en lugar de procurar la eficacia a la
hora de decidir, prima la posibilidad de formar minoras de bloqueo de las decisiones.
Los rganos especficamente comunitarios, por su parte, no debieran responder a la lgica
de la igualdad entre los Estados. Pero lo cierto es que en los rganos colegiados, por
ejemplo y especialmente en la Comisin, se prev tambin su provisin por ciudadanos de
todos los Estados en trminos que respeten el principio de igualdad. Tales equilibrios
afectan igualmente al Parlamento Europeo, en el que los escaos atribuidos a cada Estado
no dependen slo de su poblacin, sino que existe una cierta correccin en favor de los
pequeos Estados. Ello, aunque no se corresponde con la igualdad poltica de los
ciudadanos de la Unin, s hace justicia al hecho de que el Parlamento es elegido en
realidad en comicios de alcance nacional, sometidos a regmenes y sistemas electorales
diversos (por ms que se celebren simultneamente). Por su origen, el Parlamento es una
reunin de representantes de los ciudadanos de cada Estado, aunque se pretenda que
configure en medida similar una asamblea representativa de los ciudadanos de la Unin.
b) Principio de divisin de poderes
De acuerdo con el Documento de la Convencin sobre el Futuro de Europa CONV 162/02,
el sistema institucional de la Unin no se basa en el principio de la separacin de poderes,
ni en una definicin de las funciones habituales de las instituciones, como ocurre en el
Derecho constitucional clsico. Ms bien, los Tratados trazan de manera pragmtica las
formas de colaboracin entre instituciones que representan intereses diferentes. Esta
carencia de un sistema coherente de procedimientos para adoptar decisiones y la gran
variedad de stas podra constituir un factor adicional de complejidad y opacidad.
En efecto, las cuatro instituciones tradicionalmente centrales (Consejo, Comisin,
Parlamento y Tribunal de Justicia) apenas tienen un correlato en la clsica divisin de
poderes. Tan slo al Tribunal de Justicia le est encomendado el ejercicio en exclusiva de la
funcin jurisdiccional, en garanta del Derecho comunitario incluso frente a los dems
poderes, y para la salvaguardia de los Tratados en cuanto fuente suprema de tal Derecho
comunitario. De otros tres rganos (el tringulo institucional) no puede decirse, en puridad,
que sean legislativos o ejecutivos, puesto que comparten, en mayor o menor medida, segn
los casos, las funciones de direccin poltica, produccin normativa, ejecucin y control.
El Consejo aparece en los Tratados como el rgano central en el sistema institucional de la
Unin. Tiene atribuido, en lo esencial, el poder legislativo; le corresponde la aprobacin de
las normas comunitarias, unas veces junto con el Parlamento Europeo y otras, las menos, en
exclusiva. Tambin le corresponde la aprobacin de las decisiones singulares ms
importantes de aplicacin de las normas, con lo que se coloca en la cspide del poder
ejecutivo. En este rgano se imbrican, as, los poderes ejecutivo y legislativo.
109
El Parlamento Europeo ha ido ganando poder con el transcurso de la integracin; todo

progreso en la atribucin de competencias a la Comunidad ha supuesto un aumento de las
correspondientes al Parlamento Europeo. Las facultades de concurso sobre la produccin
del Derecho comunitario a travs del procedimiento de codecisin, si bien resultan an
insuficientes para asemejarlo a los rganos legisladores de los Estados miembros, no deben
subestimarse.
La Comisin Europea representa el inters comunitario. Dispone del muy importante
derecho de iniciativa legislativa. Tiene asimismo atribuidas algunas funciones ejecutivas,
en general por delegacin del Consejo; aunque deben destacarse ms, dado que la ejecucin
del Derecho comunitario compete fundamentalmente a los Estados miembros, las
correspondientes competencias de control que le corresponden.
Por ltimo, la genrica funcin de direccin poltica, que en los regmenes constitucionales
nacionales suele corresponder al Gobierno, queda conferida en la Unin al Consejo
Europeo, que opera menos como rgano comunitario atento los intereses europeos que
como reunin diplomtica de alto nivel en la que los representantes de los Estados hacen
prevalecer intereses particulares. De estatuto jurdico inicialmente incierto, ha terminado
convirtindose, ms por lgica poltica que por determinacin normativa, en la ms alta
instancia decisoria de la Unin.
El reparto de poderes entre los rganos bsicos en la poltica de la Unin, as como el
sistema de checks and balances que implica, responde pues, antes que a una diferenciacin
de funciones, a los diversos elementos e intereses que componen las Comunidades y al peso
que se concede a cada uno de ellos. As, el Parlamento Europeo representa al cuerpo
electoral de los Estados miembros; sera el representante de los pueblos europeos. El
Consejo y el Consejo Europeo seran rganos de expresin de los intereses particulares de
los Estados. La Comisin, por su parte, simbolizara el inters general de la Comunidad,
con independencia de los intereses estatales, aunque no con supremaca sobre ellos.
c) Principio de equilibrio institucional
Se suele invocar, como principio jurdico que regula las relaciones entre las instituciones de
la Unin, ya que no la separacin de poderes, el llamado equilibrio institucional. Este
principio supone, en primer lugar, que las instituciones gozan de autonoma: ni siquiera el
Consejo puede ser considerado como una institucin dependiente de los intereses de los
Estados. En segundo trmino, entre ellas no existe una relacin de jerarqua, y ninguna
puede ser subordinada a otra.
Tal principio, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia entiende incorporado a los
Tratados, implica que las Instituciones no deben ser afectadas en su esfera de competencias,
por ejemplo sorteando los procedimientos que garantizan la colaboracin de diferentes
instituciones en la adopcin de decisiones; en tal caso, se abre para ellas una va de recurso
que debe ser segura y eficaz. Una ltima y muy significativa aplicacin del principio tiene
lugar cuando, en julio de 2004, el Tribunal de Justicia anula a instancias de la Comisin la
decisin del Consejo que suspende la va sancionadora abierta contra Francia y Alemania
por dficit pblico excesivo; el razonamiento del Tribunal se apoya en parte sobre las
110

infracciones de procedimiento mediante las cuales el Consejo usurpa el derecho de

iniciativa de la Comisin.
La legitimidad de la Convencin para tratar el tema de las instituciones result desde un principio
puesta en duda. Pero sta se encuentra con dos documentos que contienen propuestas novedosas
relativas al marco institucional de la Unin. El primero es la contribucin franco-alemana a la
Convencin Europea (enero de 2003), que se propone expresamente lograr una mayor claridad,
legitimidad y eficacia para la estructura y actividad de la Unin; el segundo, la Contribucin a un
Anteproyecto de Constitucin para Europa elaborado a peticin del Presidente de la Comisin
Europea, Romano Prodi, de acuerdo con los comisarios Barnier y Vitorino (Proyecto Penlope).
Finalmente, el Presidente de la Convencin, Valery Giscard dEstaing, presenta personalmente el
proyecto de los artculos relativos a las instituciones en la sesin plenaria celebrada a finales de abril.
Las alteraciones que introducen tanto estas propuestas como su posterior (y sustancial) reelaboracin
en el proyecto de Tratado que surge de la Convencin y en la Conferencia Intergubernamental que
fija su texto definitivo afectan no tanto a los rasgos generales que acabamos de esbozar, cuanto al
perfil de instituciones concretas; por ello se analizarn al hilo de cada una de ellas.
En el texto definitivo, al margen de dotar expresamente del rango de Institucin al Consejo Europeo,
la nica innovacin institucional que trasciende el rgimen de las instituciones particulares es la
aparicin del Ministro Europeo de Asuntos Exteriores al frente de la poltica exterior y de seguridad
comn de la Unin. Es nombrado por el Consejo Europeo por mayora cualificada, con la aprobacin
del Presidente de la Comisin. Su estatuto es de doble pertenencia, a la Comisin y al Consejo. De
un lado preside el Consejo de Asuntos Exteriores; al mismo tiempo es Vicepresidente de la
Comisin, en virtud de lo cual est sujeto al voto de aprobacin colectiva del Parlamento Europeo y,
en su caso, a la mocin de censura. Apoyado por un Servicio Europeo de Accin Exterior, est
facultado para presentar propuestas y representa a la Unin solo o con la Comisin.
2. El Consejo Europeo
a) Tiene su origen en las reuniones en la cumbre que se celebraron desde 1961 a 1974 entre
los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros. Ni constituan un rgano
comunitario, ni sus acuerdos tenan ese carcter, sino el de compromisos polticos que
daban impulso a ciertas actividades o las desbloqueban. En la cumbre de Pars (diciembre
de 1974) se decide regularizar estas reuniones (tres veces por ao o cuando sean necesarias)
con el carcter de Consejo de la Comunidad y a ttulo de cooperacin poltica. El Acta
nica Europea institucionaliza el Consejo Europeo, con la previsin de que se reunir al
menos dos veces al ao. El TUE, en su art. 4, se refiere a su composicin y funcionamiento,
su funcin central y sus relaciones con el Parlamento:
b) Conforme a este precepto, el Consejo Europeo estar compuesto por los Jefes de Estado
o de Gobierno de los Estados miembros, as como por el Presidente de la Comisin. Estos
estarn asistidos por los ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros y por un
miembro de la Comisin. El Consejo Europeo se reunir al menos dos veces al ao, bajo
la presidencia del jefe de Estado o de Gobierno del Estado miembro que ejerza la
presidencia del Consejo.
111
La presidencia de las reuniones, al corresponder al Jefe de Estado o de Gobierno que ejerza

la Presidencia del Consejo, rota, como sta, cada seis meses. Aunque, siguiendo este ritmo,
se debe reunir como mnimo una vez cada seis meses, en la prctica lo hace al menos cuatro
veces al ao.
La participacin en el Consejo Europeo del Presidente de la Comisin asocia a sta en sus
tareas. El art. 4 TUE dice adems que el Consejo Europeo presentar al Parlamento
Europeo un informe despus de cada una de sus reuniones, as como un informe escrito
anual relativo a los progresos realizados por la Unin.
c) Por lo que hace a sus funciones, debe reiterarse en primer lugar la referencia general del
art. 4 TUE: dar a la Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus
orientaciones polticas generales.
Adems, el art. 13 TUE le atribuye la competencia para definir los principios y las
orientaciones generales de la poltica exterior y de seguridad comn, incluidos los asuntos
que tengan repercusiones en el mbito de la defensa, y para determinar las estrategias
comunes que la Unin deba aplicar en mbitos en los que los Estados miembros tengan
importantes intereses en comn. El art. 17 TUE le reserva la decisin sobre la
conformacin de una defensa comn, como culminacin de la poltica comn de defensa.
Finalmente, el 23 TUE le reserva la decisin ltima, por unanimidad, en los casos en que en
los mbitos de la poltica exterior y de seguridad en los que cabe decidir por mayora
cualificada un miembro del Consejo declarase que, por motivos importantes y explcitos de
poltica nacional, tiene la intencin de oponerse a la adopcin de una decisin.
Por su parte, el art. 99 TCE, tras haber subrayado que los Estados miembros considerarn
sus polticas econmicas como una cuestin de inters comn, seala que el Consejo
Europeo debatir unas conclusiones sobre las orientaciones generales de las polticas
econmicas de los Estados miembros y de la Comunidad sobre la base del informe que al
respecto le remita el Consejo. Tambin el Consejo Europeo examinar anualmente la
situacin del empleo en la Comunidad y adoptar conclusiones al respecto, basndose en un
informe conjunto anual elaborado por el Consejo y la Comisin (art. 128 TCE).
Por lo dems, y por la propia naturaleza del rgano y el perfil poltico de sus integrantes, el
Consejo ha terminado asumiendo la responsabilidad decisoria en todos los asuntos ms
importantes de la Unin, como impulsor de las principales iniciativas polticas
(modificacin de los Tratados o nuevas adhesiones, declaraciones diplomticas en el marco
de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn, unin econmica y monetaria, actividades en
materia de poltica social, etc.) y rgano de arbitraje entre los Estados en las cuestiones ms
conflictivas76. A ello se aade el hecho de que los Tratados, en algunas ocasiones, atribuyan
76
Por ejemplo, el art. 40 TUE prev expresamente que un miembro del Consejo puede pedir que la decisin
sobre el establecimiento de una cooperacin reforzada en materia de cooperacin judicial y policial sea
suscitada en el mbito del Consejo Europeo, sin perjuicio de la competencia del propio Consejo para decidir a
continuacin; lo mismo prev en art. 11 TCE para el mbito de la Comunidad.
112

competencias especficas ciertamente no al Consejo Europeo, pero s al Consejo en su

formacin de Jefes de Estado o de Gobierno77.
Al trmino de sus reuniones, el Consejo Europeo puede emitir, por consenso, sea
orientaciones (que indican al Consejo de Ministros y a la Comisin Europea, a veces
definiendo un calendario y objetivos concretos, las prioridades del Consejo Europeo sobre
la gestin de la Unin y sus polticas comunes), sea declaraciones o resoluciones (que
expresan de modo solemne la posicin de los Jefes de Estado o de Gobierno sobre un
asunto preciso). Tambin las conclusiones de la Presidencia se hacen pblicas despus de
cada reunin. Y a todo ello se aade su peculiar dimensin pblica, pues la notoriedad de
sus miembros le convierte en la imagen de la Unin ante los ciudadanos.
De este modo se configura un rgano dotado de competencias de muy imprecisa extensin.
Resulta significativo que, como se pudo notar en la leccin cuarta, el TUE no refiera al
Consejo el principio de atribucin en materia competencial. Pues, de hecho, apelando de un
lado a la competencia general de direccin de la poltica nacional que corresponde a sus
integrantes78 y de otro a principios de coordinacin abierta, y cobijado en ltimo extremo
por la falta de carcter formalmente vinculante de sus pronunciamientos, se permite
extender stos a cualesquiera aspectos de las polticas europeas o nacionales.
e) El Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa convierte al Consejo Europeo una
de las instituciones de la Unin (art. I-8 TCpE). Ello supone que su regulacin sea ms
pormenorizada.
En el art. I-22 se regula la figura del Presidente del Consejo Europeo, elegido por el propio Consejo
Europeo por mayora cualificada por un periodo de dos aos y medio, y que no puede ejercer
mandato nacional alguno. Conforme al segundo apartado de este artculo, presidir e impulsar los
trabajos del Consejo Europeo, se encargar de la preparacin y continuidad de los trabajos del
Consejo Europeo, se esforzar por facilitar la cohesin y el consenso en el seno del Consejo
Europeo; y, al trmino de cada reunin del Consejo Europeo, presentar un informe al Parlamento
Europeo. El Presidente del Consejo Europeo asumir, en su rango y condicin, la representacin
exterior de la Unin en los asuntos de poltica exterior y de seguridad comn, sin perjuicio de las
atribuciones del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unin.
Por lo que se refiere al Consejo Europeo como tal, el art. I-21 incorpora una serie de novedades con
respecto al art. 4 TUE:
-- Participa en sus trabajos el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unin.
-- El Consejo Europeo se reunir trimestralmente por convocatoria del Presidente, que puede
convocar tambin reuniones extraordinarias.
-- La forma de adopcin de decisiones en este rgano ser el consenso, salvo cuando la Constitucin
diga otra cosa. En el supuesto de tener que adoptar las decisiones por mayora cualificada, regir la
ponderacin de votos prevista para el Consejo de la Unin. Conforme al art. III-224, la abstencin de
los miembros presentes o representados no obstar a la adopcin de los acuerdos del Consejo
Europeo que requieran unanimidad
-- Por lo dems, el Consejo Europeo contina sin ejercer ninguna funcin legislativa.
77
Art. 7.2 TUE, cuando se ha constatado una violacin grave y persistente de los principios de la Unin por
parte de un Estado miembro; arts. 121 y 122 TCE, sobre la adopcin de la moneda nica; art. 214, para el
nombramiento del Presidente de la Comisin.
78
Cfr. art. 97 y 98 CE para el caso espaol.
113
3. El Consejo de la Unin Europea

3.1. Naturaleza
Los arts. 5 TUE y 7 TCE mencionan el Consejo como una de las instituciones; los artculos
202 a 210 TCE contienen su regulacin especfica.
Aunque en el Consejo se exponen sobre todo los intereses de los Estados miembros, sus
integrantes estn obligados a atender al mismo tiempo a los objetivos y necesidades de la
Unin en su conjunto. El Consejo es un rgano comunitario, y no una Conferencia
Intergubernamental regulada por normas de Derecho internacional. Por ello, el Consejo est
vinculado por el Derecho comunitario, y en sus deliberaciones no debe buscarse el mnimo
comn denominador entre los Estados miembros, sino un equilibrio ptimo entre los
intereses de la Comunidad y los de los distintos Estados miembros. En esa medida cabe
diferenciar las competencias que se atribuyen al Consejo frente a otras que los tratados no
reservan a rgano comunitario alguno, sino a los Gobiernos de los Estados en cuanto tales;
a ello nos hemos referido ya en el apartado 2.1 de la leccin tercera.
3.2. Composicin
a) El art. 203 TCE establece que el Consejo estar compuesto por un representante de cada
Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno de dicho
Estado miembro; pero los miembros del Consejo que no asistan pueden delegar su voto en
otro miembro del Consejo (el art. 206 TCE dispone que, en caso de votacin, cada
miembro del Consejo podr actuar en representacin de uno solo de los dems miembros).
La (nueva) referencia no a los ministros del Gobierno, sino ms genricamente al rango
ministerial, abre la puerta para que se integren en el Consejo no slo integrantes de los
gobiernos nacionales que no gozan estrictamente de la consideracin de miembros del
Consejo de Ministros (como, en algunos pases, los Secretarios de Estado), sino tambin
miembros de los gobiernos de los entes territoriales infraestatales (Lnder alemanes o
Comunidades Autnomas espaolas, por ejemplo) que, sin ser miembros del Gobierno de
la Nacin, tienen un estatuto equivalente.
Esto ltimo presupone el establecimiento de mecanismos institucionales en los Estados
miembros que aseguren que su representante en el Consejo es portavoz no de intereses
particulares de su territorio, sino de los intereses generales del Estado. Porque, en cualquier
caso, el representante del Estado en el Consejo no slo compromete con sus decisiones al
gobierno nacional, sino que tambin asume la correspondiente responsabilidad en el mbito
interno.
b) El art. 218.1 TCE establece que el Consejo y la Comisin procedern a consultarse
mutuamente y determinarn, de comn acuerdo, las modalidades de su colaboracin; lo
que se traduce en la participacin de la Comisin, a travs de su Presidente o del
correspondiente Comisario, en las sesiones de trabajo del Consejo.
114

3.3. Organizacin
a) Dado que no existen miembros permanentes del Consejo, sino que cambian en funcin
de los temas del orden del da, en total hay nueve configuraciones distintas del Consejo:
Asuntos generales y relaciones exteriores (que de hecho se divide en dos); Asuntos
econmicos y financieros (Ecofin); Justicia e interior; Empleo, poltica social, salud y
consumidores; Competitividad (mercado interior, industria e investigacin); Transporte,
telecomunicaciones y energa; Agricultura y pesca; Medio ambiente; Educacin, juventud y
cultura. En cualquier caso, el Consejo sigue siendo una nica institucin.
b) La Presidencia del Consejo es rotatoria, aunque ya no conforme al orden alfabtico, sino
a una sucesin decidida por unanimidad en el propio Consejo. Tiene una duracin de seis
meses, cambiando la Presidencia el 1 de enero y el 1 de julio de cada ao. Para garantizar
un mnimo de continuidad se cre la denominada troika, que une a la Presidencia en
funciones los pases de las Presidencias anterior y siguiente.
Incumbe a la Presidencia del Consejo representarlo, con la trascendencia poltica que ello
comporta. La Presidencia del Consejo, por ejemplo, da cuenta al Parlamento Europeo del
programa semestral presentado por el Estado miembro que lo preside, de su posicin
durante el examen de un expediente legislativo importante y del balance final del mismo,
as como de la preparacin de un Consejo Europeo y de sus resultados. Adems, representa
al Consejo, a veces a nivel ministerial, en las reuniones de las comisiones parlamentarias.
Tambin compete a la Presidencia organizar y presidir las labores en el Consejo y en las
comisiones que trabajan para ste.
c) Para la representacin y defensa de sus intereses ante la Unin, cada Estado miembro
tiene un equipo permanente (Representacin); el jefe de cada Representacin se
considera, aunque ello necesitara matices de importancia, como el embajador de su pas
ante la Unin Europea.
Estos mismos representantes permanentes, ya en forma de rgano comunitario, se renen
en el Comit de Representantes Permanentes (Coreper) que, conforme al art. 207 TCE, se
encargar de preparar los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que ste le confe.
El Coreper se rene en forma de Coreper I (formado por los adjuntos de los Representantes
Permanentes) y de Coreper II (formado por los propios Representantes Permanentes), que
tienen distribuidas las responsabilidades por materias; el criterio no es ajeno a la
trascendencia poltica de las mismas. El Coreper es ayudado por cerca de cien grupos de
trabajo de carcter permanente, organizados por sectores y compuestos por funcionarios de
las administraciones nacionales; igualmente se pueden crear grupos ad hoc con un
mandato temporal para solucionar problemas especficos. Para el mbito de la agricultura
se cre en 1960 el Comit Especial de Agricultura, que desempea las funciones del
Coreper en la materia.
d) El prrafo segundo del art. 207 dice que el Consejo estar asistido por una secretara
general, dirigida por un secretario general, alto representante de la poltica exterior y de
seguridad comn, al que asistir a su vez un secretario general adjunto responsable de la
115
gestin de la secretara general. El Consejo nombrar al secretario general adjunto por

mayora cualificada y decidir la organizacin de la secretara general.
En este mbito, pues, se renen, de un lado, el papel propio del Secretario General del
Consejo y tambin Alto Representante para la Poltica Exterior y de Seguridad Comn
(PESC), que ayuda al Consejo a elaborar y aplicar decisiones polticas y desarrolla el
dilogo poltico, en nombre del Consejo, con pases no pertenecientes a la UE; de otro, las
tareas de soporte tcnico (traduccin e intepretacin, por ejemplo), administrativo (servicio
jurdico, protocolo, prensa, ...) y presupuestario que en todo organismo pblico
corresponden a la Secretara General.
3.4. Funcionamiento
El art. 207.3 TCE dispone que el Consejo establecer su Reglamento Interno, aunque el
TCE regula el rgimen de convocatoria (art. 204 TCE) y de adopcin de acuerdos (artculos
205, 206 TCE).
a) El Consejo tiene su sede en Bruselas, aunque celebra reuniones igualmente el
Luxemburgo.
Salvo los debates de orientacin sobre el programa de trabajo de la Presidencia (semestral)
y de la Comisin (anual), las reuniones del Consejo no son pblicas, incluso cuando tienen
por objeto decisiones de naturaleza legislativa. Ello siempre se ha valorado como un
importante dficit desde el punto de vista de la transparencia democrtica, en la medida en
que facilita que los acuerdos se alcancen mediante pactos no susceptibles de ser
racionalizados y controlados.
b) La convocatoria de las reuniones corresponde al Presidente, por iniciativa propia, de uno
de sus miembros o de la Comisin.
El Presidente fija el orden del da provisional, que debe ser aprobado al comienzo de cada
sesin. En el orden del da del Consejo se diferencian, de un lado, aquellas cuestiones sobre
las que, a partir de los trabajos del Coreper, cabe alcanzar un consenso, y que figuran como
puntos A. Se consideran susceptibles de ser aprobados sin debate; por unanimidad puede
acordar el Consejo incluso que ciertas decisiones urgentes se adopten mediante un
procedimiento escrito, que ni siquiera requiere formalizar la decisin en la reunin. De otro,
las cuestiones que deben debatir y decidir los propios miembros del Consejo, y que van
acompaadas de informes sobre sus antecedentes (puntos B). Si un miembro del Consejo o
la Comisin solicitan un debate previo a la aprobacin de un punto A, ste se elimina del
orden del da y aparece como punto B en una sesin ulterior.
El Presidente puede decidir, al elaborar el orden del da, que un asunto ser sometido en
cualquier caso, al margen del curso que hayan adoptado las deliberaciones, a votacin
formal. La Comisin o un Estado pueden haberlo solicitado, en cuyo caso se procede a
votar si la mayora de los miembros del Consejo estn de acuerdo.
116

c) 79 El Consejo puede decidir por mayora simple, por mayora cualificada o por
unanimidad.
La norma de la mayora simple supone que haya una mayora de miembros del Consejo a
favor de la adopcin de una decisin. Esta norma de votacin es la norma por defecto en el
TCE; es decir, de no prever el Tratado una norma de votacin especfica, la norma que se
aplica es la mayora simple. Sin embargo, en la prctica la mayora simple se aplica sobre
todo a decisiones de procedimiento, dado que en la mayora de los casos el Tratado
establece de manera especfica, bien la mayora cualificada, bien la unanimidad para la
adopcin de decisiones de carcter legislativo.
La norma de la mayora cualificada introduce una ponderacin del peso de cada miembro
del Consejo en el proceso decisorio, y ello en funcin de su peso demogrfico. Esta norma
hace posible dejar en minora en una votacin a determinado nmero de miembros del
Consejo. El Tratado de Niza modifica la ponderacin de los votos y los umbrales
necesarios para la mayora cualificada con efectos de primero de enero de 2005. Tambin
impone el requisito de que los votos favorables a la adopcin de una decisin correspondan
al menos a la mayora de los miembros del Consejo cuando la decisin se toma a propuesta
de la Comisin, y de dos tercios en el resto de los casos. Igualmente abre la posibilidad de
que un miembro del Consejo pida que se compruebe si la mayora cualificada corresponde
al menos a un 62% de la poblacin total de la Unin; si esta condicin no se cumple, la
decisin no se adopta.
La norma de la unanimidad supone que todos los miembros del Consejo estn a favor de la
decisin, y ello significa que cada uno de ellos tiene un voto y el derecho de veto. La
abstencin no es obstculo a la unanimidad.
En el TCEE, el Consejo votaba por unanimidad en la mayora de los casos. Sin embargo,
con las sucesivas revisiones del Tratado, la norma del voto por unanimidad se ha ido
sustituyendo progresivamente por la de la mayora cualificada. En la actualidad, la mayora
cualificada se ha convertido en la norma de votacin aplicable en gran parte de los mbitos
TCE. La unanimidad sigue siendo la norma de votacin para las disposiciones de carcter
constitucional (es decir, aqullas en las que el Tratado prev expresamente la adopcin de
una decisin por los Estados miembros conforme a sus procedimientos constitucionales
respectivos) o casi constitucional, as como para determinadas disposiciones referentes a
temas polticamente delicados para uno o varios Estados miembros, o bien para la
aplicacin de nuevas polticas (art. 308 TCE).
En general, suele considerarse que la norma de la votacin por unanimidad garantiza la
adhesin de todos los Estados miembros a las decisiones que adopta el Consejo. Por otra
parte, es cierto que la norma de la votacin por mayora cualificada facilita el proceso: si
bien los miembros del Consejo intentan tomar en consideracin las reservas de los otros
miembros, la posibilidad de pasar a la votacin y la perspectiva de que un miembro del
Consejo se quede en minora incita a su delegacin a preferir la bsqueda de una solucin
transaccional. En este sentido, la adopcin final del acto por unanimidad resulta engaosa,
pues es posible que no hubiera podido llegarse a ella si la perspectiva de quedar en minora
79
Extracto del Documento CONV 216/02, parcialmente reelaborado.
117
no hubiera instado a las delegaciones a mostrar flexibilidad. La norma de la mayora

cualificada confiere asimismo un papel ms importante a la Comisin en el proceso
legislativo: mientras la Comisin puede modificar su propuesta en cualquier momento del
proceso, el Consejo no puede modificarla si no es por unanimidad.
El paso progresivo de la unanimidad a la mayora cualificada se ha considerado necesario
en general para mantener la eficacia del proceso decisorio en una Unin Europea ampliada.
Para facilitar tal paso en los mbitos delicados desde el punto de vista poltico, se han
propuesto frmulas intermedias entre la unanimidad y la mayora cualificada (mayoras
cualificadas reforzadas o mayoras supercualificadas).
Mientras que la mayora cualificada es caracterstica de una Unin supranacional, la
unanimidad resulta propia de relaciones internacionales o intergubernamentales. Francia
consider en su momento la unanimidad como el ltimo reducto contra la desviacin
supranacional, y la crisis subsiguiente se resolvi con el llamado compromiso de
Luxemburgo, de enero de 1966, que se formul en los siguientes trminos: Cuando en las
decisiones susceptibles de ser tomadas por mayora a propuesta de la Comisin estn en
juego intereses muy importantes de una o de varias partes, los miembros del Consejo se
esforzarn, en un plazo razonable, por llegar a una solucin que pueda ser aceptada por
todos los miembros del Consejo, en el respeto de sus intereses mutuos y los de la
Comunidad. La frmula dejaba indeterminado lo que deba de entenderse por intereses
muy importantes, y qu ocurrira en el caso de no llegarse a esa solucin aceptada por
todos. Este compromiso desvirtu el sistema, y en mayo de 1982 se acord que el
Compromiso de Luxemburgo no poda aplicarse a las decisiones de gestin.
3.5. Competencias
a) El art. 202 TCE recoge las competencias del Consejo en trminos muy generales:
asegurar la coordinacin de las polticas econmicas generales de los Estados miembros,
dispondr de un poder de decisin, podr reservarse en casos especficos el ejercicio
directo de competencias de ejecucin.
El poder de decisin reside, en efecto, fundamentalmente en el Consejo, aunque con las
limitaciones derivadas de las reglas de procedimiento, especialmente en el de codecisin;
pero los procedimientos legislativos, presupuestarios y de adopcin de acuerdos
internacionales se estudiarn en la leccin dcimoprimera.
b) La poltica econmica sigue siendo competencia de los Estados miembros, aunque se
postula una coordinacin que correspondera al Consejo de asuntos econmicos y
financieros (ECOFIN). Dicha coordinacin puede tener lugar tanto en forma de decisiones
no vinculantes como en forma de decisiones vinculantes.
As, el Consejo recomienda orientaciones generales para las polticas econmicas de los Estados
miembros y de la Comunidad y basndose en informes presentados por la Comisin, supervisar la
evolucin econmica de cada uno de los Estados miembros y de la Comunidad; cuando ...
compruebe que la poltica econmica de un Estado miembro contradice las orientaciones generales ...
o supone un riesgo para el correcto funcionamiento de la unin econmica y monetaria, el Consejo,
por mayora cualificada y sobre la base de una recomendacin de la Comisin, podr formular al
118

Estado miembro en cuestin las recomendaciones necesarias. El Consejo, por mayora cualificada y a
propuesta de la Comisin, podr decidir hacer pblicas sus recomendaciones (art. 99 TCE). Cuando
el problema consista en un dficit excesivo de un Estado, el Consejo puede llegar a formular una
advertencia a dicho Estado miembro para que adopte, en un plazo determinado, las medidas dirigidas
a la reduccin del dficit que el Consejo considere necesaria y, en ltimo extremo, podr incluso,
ente otras medidas, imponer multas de una magnitud apropiada (art. 104 TCE).
c) En los pilares de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn y de la Cooperacin Judicial

y Policial, el Consejo es el foro en el que la cooperacin intergubernamental tiene lugar.
d) Por lo dems, el Consejo designa a los miembros del Tribunal de Cuentas, del Comit
Econmico y Social y del Comit de las Regiones, y es la autoridad suprema de todos los
funcionarios y agentes de la Comunidad Europea.
a) Resulta revelador que la regulacin de esta institucin en el nuevo Tratado constitucional
comience sealando el carcter colegislador del Consejo, que comparte con el Parlamento Europeo.
Las crticas que se vertieron contra la opacidad caracterstica del funcionamiento del Consejo de la
Unin cristalizaron en la Convencin sobre el Futuro de Europa en la propuesta de creacin del
denominado Consejo Legislativo. La nueva formacin se caracterizara por dos notas: dotara de
unidad a la funcin legislativa del Consejo, y sus sesiones seran pblicas. El Consejo Legislativo,
sin embargo, se ha suprimido en el texto definitivo del Tratado, y de este modo los Consejos
sectoriales siguen disponiendo de competencias legislativas. A cambio, el art. I-24.6 TCpE establece
que el Consejo se reunir en pblico cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo.
Con este fin, cada sesin del Consejo se dividir en dos partes, dedicadas respectivamente a las
deliberaciones sobre los actos legislativos de la Unin y a las actividades no legislativas.
b) Por lo dems, la composicin del Consejo y su funcionamiento se regula en trminos similares a
los actuales. La Presidencia seguir siendo rotatoria, pero el rgimen concreto y la periodicidad se
posponen hasta una decisin del Consejo Europeo. La Secretara General queda relegada a sus
funciones clsicas, al crearse la figura del Ministro Europeo de Asuntos Exteriores.
c) La mayora cualificada pasa a ser la norma general para la adopcin de decisiones (art. I-23.3
TCpE), aunque la unanimidad sigue siendo exigida para establecer el sistema de recursos propios y
el marco financiero plurianual, as como en materia de fiscalidad y, en parte, en los mbitos de la
poltica exterior y de seguridad comn y de la poltica social.
Por lo dems, se prev una clusula pasarela general en las materias regidas por el principio de
unanimidad, con arreglo a la cual el Consejo Europeo puede decidir, por unanimidad y previa
aprobacin del Parlamento Europeo, que en lo sucesivo el Consejo decidir por mayora cualificada
y, en su caso, segn el procedimiento legislativo ordinario, sin que sea necesaria una revisin del
Tratado; no obstante, basta la oposicin formal de un solo Parlamento nacional para bloquear la
aplicacin de la pasarela (art. IV-444 TCpE).
La novedad ms importante que introduce el Tratado es la ponderacin de votos en el supuesto de
adopcin de decisiones por mayora cualificada (ponderacin de votos aplicable tambin al Consejo
Europeo cuando sta deba adoptar las decisiones mediante este rgimen de mayoras). Costoso fruto
de delicados equilibrios, modificada a ltima hora en la Convencin sobre el Futuro de Europa,
ocupa el centro de las negociaciones en las Conferencias Intergubernamentales que siguen a la
Convencin. La presidencia irlandesa consigue que se asuma como punto de partida la propuesta
realizada por la Convencin, basada en un rgimen de doble mayora de Estados y de ciudadanos
representados por los respectivos Gobiernos; a partir de este principio, se trata de lograr un equilibrio
que refleje la unin de Estados y ciudadanos. Sin detenernos en las sucesivas propuestas ni en
119

valorar si el complejo sistema de votacin permite una accin eficaz de la Unin, nos limitaremos a
reproducir el art. I-25 TCpE:
1. La mayora cualificada se definir como un mnimo del 55% de los miembros del Consejo que
incluya al menos a 15 de ellos (exigencia que no tendr significado autnomo a partir de 27 Estados
miembros) y represente a Estados miembros que renan como mnimo el 65% de la poblacin de la
Unin. Una minora de bloqueo deber sumar por lo menos cuatro miembros del Consejo, a falta de
lo cual la mayora cualificada se considerar alcanzada.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, cuando el Consejo no acte a propuesta de la Comisin
o del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unin, la mayora cualificada se definir como un mnimo
del 72% de los miembros del Consejo que represente a Estados miembros que renan como mnimo
el 65% de la poblacin de la Unin.
120

Leccin 7. El Parlamento Europeo y la Comisin Europea

1. El Parlamento Europeo
1.1. Naturaleza y composicin
a) El Parlamento Europeo representa a los pueblos de los Estados reunidos en la
Comunidad (art. 189.1 TCE). Tiene su origen en las Asambleas de las tres Comunidades
originarias, unificadas en 1957 (Primer Tratado de fusin) en una nica Asamblea. El
cambio de nombre fue decidido tempranamente por la propia Asamblea, y ms tarde fue
recogido por los Tratados, definitivamente ya en el de Mastrique.
b) El nmero de diputados, fijado por el TCE, es distribuido por ste entre los distintos
Estados miembros. A cada uno de ellos corresponde una cifra que, aunque guarda relacin
con el volumen de la poblacin del Estado, no pretende una representacin equivalente de
los ciudadanos. Antes bien, se garantiza a los Estados ms pequeos, algunos de ellos muy
poco poblados, un mnimo de representacin, reduciendo correlativamente el peso que la
proporcionalidad atribuira a los Estados ms poblados, en particular a Alemania. Se ofrece
el argumento adicional de que la proporcionalidad estricta, una vez fijado un nmero
mnimo de diputados para los Estados pequeos, conducira a un Parlamento de
numerossimos miembros, de complejo funcionamiento e ineficaz.
En realidad, el nico modo de lograr la representacin proporcional de los ciudadanos europeos sera
prescindir de la distribucin de los escaos entre los Estados, pasando a configurar circunscripciones
electorales que pudieran trascender las fronteras y que tuvieran en cuenta fundamentalmente el
criterio de la poblacin. Pero ello, que ciertamente se correspondera con un parlamento que
representara a los ciudadanos europeos en una democracia europea, no parece posible mientras el
Parlamento represente, como hemos sealado, a los pueblos de los Estados. El voto de cada
ciudadano, en las actuales condiciones, no tiene el mismo valor, pues se procura tener en cuenta
igualmente el peso que se desea atribuir a los diferentes pueblos como tales.
En este momento, la distribucin de los 785 escaos del Parlamento Europeo entre los
Estados es la siguiente:
Alemania, 99 diputados
Francia, Italia y Reino Unido, 78 diputados
Espaa y Polonia, 54 diputados
Rumana, 35 diputados
Holanda, 27 diputados
Blgica, Grecia, Portugal, Repblica Checa y Hungra, 24 diputados
Suecia, 19 diputados
Austria y Bulgaria, 18 diputados
Dinamarca, Finlandia y Eslovaquia, 14 diputados
Irlanda y Lituania, 13 diputados
Letonia, 9 Diputados
Eslovenia, 7 diputados
121
Estonia, Chipre y Luxemburgo, 6 diputados

Malta, 5 diputados
c) Hasta 1979, estos representantes eran miembros de los Parlamentos nacionales, en cuyo
seno eran designados para acudir al Parlamento Europeo, y cuyo mandato se agotaba con el
de la asamblea nacional que los haba elegido. Tras haberlo decidido el Consejo en 1976, se
celebraron en junio de 1979 las primeras elecciones con sufragio universal directo.
Para que se pueda hablar de igualdad en el ejercicio de derecho de sufragio, condicin
imprescindible para una verdadera ciudadana democrtica, es preciso no slo que el voto
emitido en los diferentes Estados tenga un peso equivalente, algo que, como hemos visto,
no se cumple en el Parlamento europeo. Hace falta tambin un rgimen electoral uniforme
en todo el territorio. La posibilidad de tal rgimen uniforme es abierta por el art. 190.4
TCE, pero tal rgimen uniforme no ha podido ser adoptado; y, entretanto, es preciso
atenerse a las reglas establecidas en los diversos Estados. Por ejemplo, la circunscripcin
puede ser regional (como en Blgica, Italia o el Reino Unido), nacional (Dinamarca,
Espaa, Francia, Luxemburgo, Austria, etc.) o mixta (Alemania), y tanto la formacin de la
listas electorales como la concreta frmula de asignacin de escaos vara igualmente entre
los distintos Estados. En algunos, como Blgica, Luxemburgo y Grecia, votar es
obligatorio. Slo existen unas normas mnimas comunes que se aplican en todos los pases:
unas se refieren al derecho de voto, que es universal, directo y secreto, asegurndose la
igualdad entre mujeres y hombres; otras a la celebracin de las elecciones, que se celebran
cada cinco aos segn un sistema electoral proporcional.
Ello confirma que el Parlamento Europeo, pese a estar directamente elegido por los
ciudadanos y pretender la representacin de principio democrtico a escala europea,
representa en realidad, como hemos visto que reconoce el TCE, a los pueblos de los
Estados y no al pueblo de la Unin.
Ello sigue siendo sustancialmente correcto aunque, desde el Tratado de Mastrique, cualquier
ciudadano de un pas miembro de la Unin Europea que resida en otro Estado de la Unin puede
votar o ser elegido, en las elecciones europeas, en su pas de residencia. Se trata con ello, en
definitiva, no de la formacin de una nica ciudadana europea, sino de la definicin por parte de los
Tratados, y a los solos efectos de esta eleccin, de lo que son los pueblos de los Estados conforme al
criterio de la residencia, y no del de la nacionalidad. Tambin los procesos electorales parecen poner
de relieve que se trata fundamentalmente de la agregacin de diversas elecciones de mbito estatal, y
apenas de la celebracin de unas elecciones europeas en las que los asuntos de la Unin desempeen
un papel central. Como los resultados, sin embargo, no tienen relevancia jurdica en los Estados
miembros, sino slo frente a la Unin, la naturaleza poltica del proceso electoral resulta cuando
menos confusa. El alto grado de abstencin, creciente incluso pese al incremento de las competencias
del Parlamento en los sucesivos Tratados, prueba lo desafortunado de esta situacin.
d) Como corresponde a un rgimen representativo, los diputados europeos no estn sujetos

a mandato imperativo. Con ello se procura que, en la formacin de voluntad europea, est
garantizada su independencia, especialmente respecto de los intereses estrictamente
nacionales.
Los diputados europeos estn sujetos a un rgimen comn de incompatibilidades, al que la
regulacin de cada Estado puede aadir nuevos supuestos. A cambio reciben la misma
asignacin parlamentaria que los diputados nacionales de cada pas; dicha asignacin es
122

abonada por el Estado miembro en que el diputado ha sido elegido. Los diputados europeos
tienen la obligacin de inscribir en un registro pblico sus actividades profesionales y
cualquier cargo o actividad remunerados, y tambin deben declarar sus intereses
econmicos y sus dems fuentes de ingresos.
d) La distribucin de los diputados en el hemiciclo no se hace por delegaciones nacionales,
sino por grupos polticos. La gran mayora de los diputados estn inscritos en un grupo,
aunque algunos no pertenecen a ninguno: se denominan diputados no inscritos.
Cada grupo poltico cuenta con un presidente, una junta directiva (mesa) y una secretara.
Antes de que se proceda a las votaciones en sesin plenaria, los grupos polticos examinan
los informes de las comisiones parlamentarias en funcin de su orientacin poltica, y con
frecuencia presentan enmiendas. Tambin desempean un papel importante en la
elaboracin del orden del da de las sesiones plenarias.
Se prima la formacin de grupos plurinacionales, al exigir para su constitucin un menor
nmero de miembros cuanto mayor sea la diversidad de su origen. Varios grupos polticos
estn vinculados a partidos organizados a escala europea, que el Tratado reconoce como un
importante factor para la integracin en la Unin, ya que contribuyen a la formacin de
la conciencia europea y a expresar la voluntad poltica de los ciudadanos de la Unin (art.
191 TCE). En cualquier caso, la debilidad organizativa de los partidos europeos, al menos
comparada con los correspondientes partidos nacionales, hace que los grupos polticos del
Parlamento europeo tengan mayor independencia efectiva que la que corresponde
habitualmente a los grupos parlamentarios nacionales. La disciplina de grupo deja tambin
mayores mrgenes, especialmente para el compromiso nacional de sus miembros
(articulado eventualmente con otros diputados del mismo origen nacional y de grupos
polticos diferentes), pero tambin a la libertad del diputado individual o a la influencia que
sobre l puedan ejercer intereses diversos ajenos a la adscripcin ideolgica.
1.2. Organizacin y funcionamiento
a) El Parlamento Europeo, cuya sede se halla en Estrasburgo, dispone de tres lugares de
trabajo (lo que naturalmente plantea problemas de organizacin y funcionamiento):
Estrasburgo, Bruselas y Luxemburgo. Un protocolo anexo al Tratado de Amsterdam de
1997 precisa: El Parlamento Europeo tendr su sede en Estrasburgo, donde se celebrarn
los 12 perodos parciales de sesiones plenarias mensuales, incluida la sesin presupuestaria.
Los perodos parciales de sesiones plenarias adicionales se celebrarn en Bruselas. Las
comisiones del Parlamento Europeo se reunirn en Bruselas. La Secretara General del
Parlamento Europeo y sus servicios seguirn instalados en Luxemburgo.
Gracias a sus traductores e intrpretes, el Parlamento trabaja en todas las lenguas oficiales
de la Unin. A las dificultades que supone el plurilingismo se dedica una tercera parte de
su dotacin de personal.
b) El Parlamento aprueba su propio Reglamento, y elige a su Presidente y al resto de los
integrantes de la Mesa.
123
El Presidente dirige el conjunto de las actividades del Parlamento y de sus rganos. Preside
las sesiones plenarias y las reuniones de la Mesa y de la Conferencia de Presidentes.
Representa al Parlamento hacia el exterior y, en particular, en las relaciones
internacionales.
La Mesa es competente para las cuestiones administrativas, presupuestarias, de personal y
de organizacin. Est compuesta por el Presidente y por catorce Vicepresidentes, as como
por cinco cuestores, que desempean una funcin consultiva y se encargan de las
cuestiones administrativas relacionadas directamente con los diputados. El mandato de los
miembros de la Mesa es de dos aos y medio.
La Conferencia de Presidentes est compuesta por el Presidente del Parlamento y por los
presidentes de los grupos polticos. Es el rgano de direccin poltica de la institucin, que
determina las competencias y el nmero de miembros de las comisiones y delegaciones
parlamentarias, decide la distribucin de los escaos en el hemiciclo y prepara el calendario
y el orden del da de las sesiones plenarias.
La Secretara General, bajo la direccin de un Secretario General, comprende unos 3.500
funcionarios, seleccionados por oposicin en todos los pases de la Unin, que se hallan al
servicio del Parlamento. Los grupos polticos disponen de sus propios colaboradores, y los
diputados de asistentes.
c) Los diputados se renen una semana al mes (excepto en agosto) en Estrasburgo para la
sesin plenaria. Pueden aadirse sesiones adicionales, en particular sobre el presupuesto, y
convocarse sesiones urgentes ms breves (de uno o dos das de duracin), en Bruselas. Por
regla general, las sesiones plenarias son pblicas.
Los diputados trabajan tambin en comisiones y delegaciones parlamentarias, en calidad de
miembros titulares o suplentes. Dos semanas al mes, los diputados participan en las
reuniones de las comisiones parlamentarias, que se celebran en Bruselas. La cuarta semana
est dedicada a las reuniones de los grupos polticos.
Las diecisiete comisiones parlamentarias permanentes, cuyas reuniones por regla general
no son pblicas, preparan los trabajos de las sesiones plenarias del Parlamento Europeo.
Cada comisin designa un presidente y varios vicepresidentes, y dispone de una secretara.
Las comisiones elaboran y aprueban informes sobre las propuestas legislativas e informes
de propia iniciativa, as como opiniones para otras comisiones parlamentarias.
Adems de estas comisiones permanentes, el Parlamento puede crear comisiones
temporales y comisiones de investigacin. Las comisiones parlamentarias mixtas se ocupan
de mantener una relacin con los parlamentos de los pases candidatos a la adhesin, y las
delegaciones interparlamentarias con los parlamentos de otros pases terceros.
d) En el plano legislativo, el trabajo parlamentario se organiza, por regla general, como
sigue:
-- El Parlamento Europeo recibe una propuesta legislativa de la Comisin Europea; una
comisin parlamentaria, competente en la materia, se encarga de preparar un informe y
124

designa un ponente. La propuesta tambin puede remitirse, para recabar opinin, a otra u
otras comisiones parlamentarias, que la transmiten a la comisin parlamentaria competente;
-- los diputados y las comisiones designadas para emitir opinin pueden presentar
enmiendas al proyecto de informe presentado por el ponente; a continuacin, la comisin
competente lo aprueba, con o sin modificaciones;
-- posteriormente, los grupos polticos examinan el informe en funcin de su orientacin
poltica;
-- por ltimo, el informe se debate en el Pleno. La comisin competente, los grupos
polticos o un determinado nmero de diputados pueden presentar enmiendas. Mediante
votacin, el Parlamento adopta su posicin.
e) 80 La norma general que establece el Tratado consiste en que el Parlamento decide por
mayora absoluta de los votos emitidos, salvo disposicin en contrario del Tratado (art.
198 TCE). Al igual que ocurre en el caso del Consejo con el apartado 1 del art. 205 TCE,
esta norma prima sobre cualquier otra disposicin de derecho derivado (por ejemplo, los
reglamentos internos de las Instituciones). Es decir, que si el Tratado no establece mediante
una disposicin especfica una mayora determinada, el Parlamento debe decidir por
mayora absoluta de los votos emitidos. Esta norma bsica se aplica por analoga a los
pilares segundo (apartado 1 del art. 28 TUE) y tercero (apartado 1 del art. 41 TUE).
En el mbito legislativo, el Tratado establece mayoras especficas como excepcin al
rgimen general para los casos siguientes:
-- el acto relativo a la eleccin de los miembros del Parlamento Europeo por un
procedimiento uniforme (por mayora de los miembros que componen el Parlamento:
apartado 4 del art. 190 TCE);
-- en los procedimientos de codecisin (art. 251 TCE) o de cooperacin (art. 252 TCE), el
Parlamento decide por mayora de los miembros que lo integran cuando rechaza la posicin
comn del Consejo o cuando propone enmiendas a la posicin comn del Consejo.
1.3. Competencias
La legitimidad que le otorga la eleccin directa, pese a las reservas ms arriba expuestas, y
la conveniencia de adecuar la estructura institucional de la Unin al paradigma de los
regmenes democrticos propio de los Estados miembros, est en el origen la ampliacin de
las competencias y del papel poltico del Parlamento Europeo con la firma de cada nuevo
Tratado. Los Tratados sucesivos y, en particular, el Tratado de Mastrique de 1992 y el
Tratado de Amsterdam de 1997, tienden a convertirlo en una autntica asamblea legislativa,
con competencias legislativas, presupuestarias y de iniciativa poltica y control
comparables a las de los parlamentos nacionales.
80
Extracto del documento CONV 216/02 (24 de julio de 2002), de la Convencin Europea, en el apartado
referido a la toma de decisiones dentro de las Instituciones: Parlamento Europeo.
125
a) Toda nueva adhesin de un Estado a la Unin Europea y la mayora de los acuerdos

internacionales requieren el dictamen conforme del Parlamento Europeo; previamente es
obligado informar al Parlamento sobre el mandato y los avances de las negociaciones. El
Parlamento puede solicitar, en cualquier momento, que se tengan en cuenta sus
recomendaciones.
El Parlamento adopta la legislacin comunitaria junto con el Consejo en el marco de los
procedimientos de codecisin (art. 251 TCE) y de cooperacin (art. 252 TCE), as como
emitiendo dictmenes conformes o dictmenes consultivos. El alcance efectivo de su
competencia legislativa slo se puede apreciar, por tanto, en el contexto de los diferentes
procedimientos de decisin que se estudian con detalle en una leccin posterior. Puede
anticiparse, en cualquier caso, que el procedimiento legislativo ms habitual ha pasado a ser
la codecisin: el Parlamento Europeo y el Consejo, en pie de igualdad, adoptan de manera
conjunta los textos legislativos propuestos por la Comisin, siendo imprescindible el
acuerdo final del Parlamento Europeo; la codecisin se aplica a la libre circulacin de los
trabajadores, el establecimiento del mercado interior, la investigacin y el desarrollo
tecnolgico, el medio ambiente, la proteccin de los consumidores, la educacin, la cultura
y la salud.
El Parlamento Europeo y el Consejo son las dos ramas de la autoridad presupuestaria.
Dedican dos lecturas (entre mayo y diciembre) a examinar las propuestas presupuestarias
de la Comisin Europea, a fin de ponerse de acuerdo sobre el importe y la orientacin de
los gastos. En diciembre se fija el presupuesto del ao siguiente, que no entra en vigor hasta
que no ha sido firmado por el Presidente del Parlamento Europeo. El Parlamento tiene el
poder de rechazar el presupuesto si considera que no corresponde a las necesidades de la
Unin. En este caso, es necesario comenzar de nuevo el procedimiento presupuestario. Lo
hizo en alguna ocasin en el pasado, pero no ha vuelto a utilizar este arma desde que
define, junto con el Consejo, un plan financiero plurianual (desde 1986, los gastos anuales
se inscriben en las llamadas perspectivas financieras, que el Parlamento y el Consejo
adoptan de comn acuerdo).
b) El Tratado ha terminado consagrando el poder de iniciativa poltica del Parlamento
Europeo (art. 192 TCE: Por decisin de la mayora de sus miembros, el Parlamento
Europeo podr solicitar a la Comisin que presente las propuestas oportunas sobre
cualquier asunto que a juicio de aqul requiera la elaboracin de un acto comunitario para
la aplicacin del presente Tratado). Adems, el Parlamento aprueba con frecuencia, a
iniciativa de una de sus comisiones, informes destinados a orientar la poltica de la Unin
Europea, en los que se pide a la Comisin Europea que presente nuevas propuestas.
c) El Parlamento ejerce un control democrtico sobre el conjunto de la actividad
comunitaria. Esta competencia, que en un principio se refera nicamente a la accin de la
Comisin en el mbito del primer pilar de la Unin, se ha ampliado igualmente al Consejo
y a la poltica exterior y de seguridad. Respecto de los Estados, para constatar la violacin
por parte de un Estado de los principios que establece el art. 6.2 TU se requiere el dictamen
conforme del Parlamento Europeo; conforme al Tratado de Niza, el Parlamento podr
tomar la iniciativa para un procedimiento de este tipo.
Dentro de estas competencias de control se pueden mencionar las siguientes:
126

-- El Parlamento Europeo aprueba el nombramiento del Presidente de la Comisin, celebra

audiencias con los candidatos para los diferentes cargos de comisario y decide otorgar o no
su confianza a la Comisin.
Esta facultad se suma la posibilidad de censurar a la Comisin. En caso de aprobarse una
mocin de censura, por mayora absoluta de los diputados y dos tercios de los votos
emitidos, la Comisin se vera obligada a dimitir. Hasta ahora, el Parlamento no ha
aprobado ninguna mocin de censura, aunque se han presentado varias; pero la mera
facultad de recurrir a ella constituye un recurso poltico relevante: la Comisin presidida
por Jacques Santer dimiti ante el temor a una mocin de censura del Parlamento Europeo.
-- Todos los diputados pueden formular preguntas escritas al Consejo y a la Comisin, que
contestan por escrito. Una comisin parlamentaria, un grupo poltico o determinado nmero
de diputados pueden formular preguntas orales al Consejo y a la Comisin. Estas preguntas
suelen desembocar en un debate que se cierra con una votacin. Tambin pueden ser objeto
de debate, seguido de la votacin de una resolucin, problemas de actualidad que hayan
afectado a la opinin pblica europea.
El Parlamento puede crear comisiones temporales de investigacin. Ha recurrido a esta
posibilidad por ejemplo en relacin con la enfermedad de las vacas locas, lo que
desemboc en la creacin de una agencia veterinaria europea en Dubln. Asimismo impuls
la creacin de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude en materia presupuestaria.
El control del Parlamento tambin se ejerce mediante el examen de los numerosos informes
(uno general anual y multitud de ellos sectoriales) que le presenta la Comisin sobre la
aplicacin de las polticas comunitarias, la legislacin y el presupuesto.
-- El Consejo consulta al Parlamento Europeo sobre las opciones fundamentales de la
poltica exterior. A su vez, el Parlamento Europeo le formula preguntas o recomendaciones
y mantiene contactos peridicos con el Alto Representante de la Unin para la Poltica
Exterior y de Seguridad Comn a travs de su Comisin de Asuntos Exteriores, Derechos
Humanos, Seguridad Comn y Poltica de Defensa. Adems, el Parlamento mantiene
peridicamente debates sobre la actualidad internacional, que se cierran mediante la
votacin de resoluciones sobre la poltica exterior de la Unin Europea.
-- Una vez aprobado el presupuesto, el Parlamento, basndose sobre todo en los informes
del Tribunal de Cuentas comunitario, controla su ejecucin por medio de la Comisin de
Control Presupuestario, examinando la gestin y la eficacia de los fondos comunitarios y
velando por que se combata el fraude. El Parlamento decide cada ao si concede a la
Comisin Europea la aprobacin de la gestin del presupuesto; esta decisin va
acompaada de observaciones, y se pide a las instituciones afectadas que acten en
consecuencia. Pero el Parlamento tiene tambin la posibilidad de rechazar o aplazar la
aprobacin de la gestin, lo que constituye una importante seal poltica. Cuando, en 1999,
el Parlamento Europeo aplaz la aprobacin de la gestin, a fin de hacer hincapi en ciertas
deficiencias y en la falta de transparencia en la gestin de la Comisin, puso en marcha un
proceso poltico que oblig a sta a dimitir.
127
-- La independencia operativa del Banco Central Europeo tiene su contrapeso en su

obligacin de rendir cuentas al Parlamento Europeo, en cuyo Reglamento se precisa la
funcin que el Parlamento debe desempear en la designacin de los miembros del Comit
Ejecutivo del BCE: una vez finalizada su audiencia en comisin, deben obtener el aval del
Parlamento Europeo para que el Consejo proceda a su nombramiento. Cada ao, el
Presidente del BCE ha de informar al Parlamento Europeo, reunido en sesin plenaria. Por
otra parte, el Presidente del BCE y los dems miembros del Comit Ejecutivo se presentan
ante la Comisin de Asuntos Econmicos y Monetarios del Parlamento Europeo a peticin
propia o de la mencionada Comisin.
-- Por lo dems, toda persona que resida en un Estado miembro tiene derecho a presentar,
individual o colectivamente, peticiones al Parlamento Europeo sobre asuntos de la
competencia de la Unin que le conciernan directamente. Si desean presentar una queja
relacionada con un caso de mala administracin por parte de una institucin comunitaria,
los ciudadanos pueden dirigirse al Defensor del Pueblo, nombrado por el Parlamento.
1.4. El nuevo Tratado constitucional.
El art. I-20 TCpE, consagrado al Parlamento Europeo, establece (comentarios en cursiva):
1. El Parlamento Europeo ejercer conjuntamente con el Consejo la funcin legislativa y la funcin
presupuestaria. Ejercer funciones de control poltico y consultivas en las condiciones establecidas
en la Constitucin. Elegir al Presidente de la Comisin [aunque, conforme al art. I-27, a propuesta
del Consejo Europeo; las funciones del Parlamento, por lo dems, no se alteran sustancialmente, y
tampoco la organizacin y el funcionamiento del mismo].
2. El Parlamento Europeo estar compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unin [no ya
de los pueblos de los Estados]. Su nmero no exceder de setecientos cincuenta. La
representacin de los ciudadanos ser decrecientemente proporcional, con un mnimo de seis
diputados por Estado miembro. No se asignar a ningn Estado miembro ms de noventa y seis
escaos. El Consejo Europeo adoptar por unanimidad, por iniciativa del Parlamento Europeo y con
su aprobacin, una decisin europea por la que se fije la composicin del Parlamento Europeo
conforme a los principios a que se refiere el primer prrafo [aunque no se fija la distribucin de
escaos, s se prev su reparto entre los Estados; los nmeros de escaos mximos --total y por
Estado-- y mnimo -- por Estado-- impiden que la proporcionalidad en la atribucin equipare
efectiva o aproximadamente el valor del voto de los ciudadanos europeos].
3. Los diputados al Parlamento Europeo sern elegidos por sufragio universal, directo, libre y
secreto, para un mandato de cinco aos [obsrvese que no se menciona el sufragio igual; el art.
III-330 mantiene la regulacin que ha posibilitado regmenes electorales diferenciados].
2. La Comisin Europea
2.1. Posicin
Los arts. 5 TUE y 7 TCE consideran a la Comisin como una de las instituciones bsicas de
la Unin y de la Comunidad. Es, adems, la Institucin ms caracterstica: Jean Monnet la
defini como la locomotora de la Comunidad, quiz en parte atendiendo a su monopolio en
la iniciativa legislativa. Representa el inters comunitario; a diferencia del Consejo, en cuyo
seno se debaten y oponen los intereses nacionales, puede considerarse la Comisin como el
ncleo esencial de la supranacionalidad. Desempea as un papel fundamental tanto en el
proceso de construccin comunitaria (motor de la integracin) como en el funcionamiento
128

equilibrado de las instituciones, asocindose a los trabajos del Parlamento y del Consejo.
Su posicin en la Comunidad de Derecho europea queda muy especialmente acuada por el
control que ejerce sobre el respeto al Derecho comunitario por parte de los Estados, y ello
no slo en los procesos que son estricta ejecucin de ste.
En el Tratado CECA se hablaba de Alta Autoridad; ya en los Tratados de Roma se habla de
Comisin, prevaleciendo el trmino en el Tratado de fusin de las Instituciones de 1965; de
manera que hoy existe una sola Comisin, pero funciona, segn los casos, como Comisin
diferenciada de cada uno de los Tratados (CE y CEEA). Su rgimen jurdico viene
contenido, bsicamente, en los artculos 211 a 219 TCE, que deben ser completados por el
Reglamento interno aprobado en cumplimiento de lo previsto en el art. 218.2 TCE.
2.2. Eleccin, composicin y estatuto de sus miembros
a) Solamente los nacionales de los Estados miembros podrn ser miembros de la Comisin.
Los miembros de la Comisin ejercern sus funciones con absoluta independencia y en
inters general de las Comunidades. En el cumplimiento de sus funciones no solicitarn ni
aceptarn instrucciones de ningn Gobierno ni de ningn organismo. Tampoco podrn,
mientras dure su mandato, ejercer ninguna otra actividad profesional, retribuida o no.
b) El nombramiento de la Comisin se regula en el art. 214 TCE, que establece una serie de
trmites:
i) El Consejo (Jefes de Estado o de gobierno por mayora cualificada) designa un candidato
a la Presidencia de la Comisin.
ii) El Parlamento Europeo aprueba dicha designacin (basta la mayora simple).
iii) El Consejo, por mayora cualificada y de comn acuerdo con el Presidente designado,
aprueba una lista de candidatos para nombrar a los dems miembros de la Comisin.
iv) El Presidente estructura y reparte las responsabilidades que incumben a la Comisin
entre sus miembros (aunque podr reorganizar el reparto de dichas responsabilidades a lo
largo de su mandato) y, previa aprobacin del Colegio, designa vicepresidentes de entre los
miembros de la Comisin.
v) Todo el colegio as designado se somete al voto de aprobacin del Parlamento Europeo
(basta la mayora simple).
vi) El Consejo nombra al colegio por mayora cualificada.
As pues, el Presidente designado participa en la decisin para elegir a los dems miembros
del colegio, aunque, en la prctica, su capacidad para oponerse a una candidatura puede ser
limitada, ya que el Tratado de Niza estipula que la lista de comisarios designados debe ser
establecida de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado miembro. Es
frecuente considerar que la mera percepcin de que los comisarios representan a Estados ya
supone una amenaza para la independencia de la Comisin, y en cualquier caso para su
prestigio institucional. Lo cierto es que el Tratado ya prev (art. 213 del TCE) que los
comisarios sean elegidos en razn de su competencia; si el Presidente designado pudiera
hacer una cierta seleccin, aunque hubiera de tener en cuenta los equilibrios geogrficos y
polticos, cabra esperar mayor coherencia en el funcionamiento del colegio de comisarios.
129
c) El nmero de miembros del colegio ha ido aumentando con los aos. En un principio se
compona de nueve miembros (un nacional de cada uno de los tres Estados miembros
menores y dos procedentes de los tres Estados miembros ms grandes) y posteriormente de
veinte (un nacional de cada uno de los diez Estados miembros y dos procedentes de cada
uno de los cinco Estados miembros ms grandes). Hay quien considera esta expansin
inconciliable con la eficacia; por eso, el Tratado de Niza estipula un slo comisario por
Estado miembro (son hoy, pues, veintisiete)81.
d) La duracin del mandato, a partir del TUE, es de 5 aos renovables (art. 214 TCE).
Adems de por el transcurso del plazo, el nombramiento puede extinguirse por dimisin,
cese o fallecimiento. El denominado voto de censura, que introduce el Acta nica Europea
y que regula el art. 201 TCE, afecta al conjunto de la Comisin; ya nos referimos a l entre
las competencias de control del Parlamento Europeo.
El supuesto de cese est expresamente contemplado en el art. 216 TCE: Todo miembro que
deje de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o haya
cometido una falta grave podr ser cesado por el Tribunal de Justicia, a instancia del
Consejo o de la Comisin.
El art. 217.4 prev la dimisin forzada de los miembros de la Comisin a peticin del
Presidente de la misma, pero slo si esta peticin es respaldada por el colegio de comisarios
(todo miembro de la Comisin presentar su dimisin si el Presidente, previa aprobacin
del Colegio, as se lo pidiere).
El art. 215 seala que el miembro dimisionario, cesado o fallecido ser sustituido por el
tiempo que falte para terminar su mandato por un nuevo miembro nombrado por el
Consejo por mayora cualificada. El Consejo, por unanimidad, podr decidir que no ha
lugar a tal sustitucin. En caso de dimisin, cese o fallecimiento el Presidente ser
sustituido por el tiempo que falte para terminar el mandato. Para su sustitucin ser
aplicable el procedimiento previsto para el nombramiento ordinario de Presidente de la
Comisin.
e) El Presidente de la Comisin no slo preside el rgano colegiado; en cierto modo,
personifica a la propia Unin. Su status fue modificado de manera importante en el TUE,
que lo acerc a la imagen de lo que en el TCpE es el Jefe del Gobierno de la Unin.
Su peso especfico en el colegio de comisarios se puede verificar no slo recordando su
designacin autnoma, la influencia que se le atribuye en la eleccin de los dems
comisarios y la posibilidad que tiene de solicitar su cese, sino, sobre todo, atendiendo a su
capacidad para estructurar la Comisin, repartiendo las funciones de la misma entre los
distintos Comisarios. Pues, conforme al art. 217 TCE, la Comisin ejercer sus funciones
bajo la orientacin poltica de su Presidente, que decidir su organizacin interna para
garantizar la coherencia, la eficacia y la colegialidad de su accin. Los miembros de la
Comisin ejercern las funciones que les atribuya el Presidente bajo la autoridad de ste.
81
Tamin prevea que, para cuando la Unin contara con 27 Estados miembros, hubiera menos comisarios
que Estados miembros, designndose por rotacin igualitaria entre los pases de origen; pero an no se ha
determinado el modo de aplicacin de esta regla.
130

2.3. Funcionamiento
a) La Comisin funciona colegiadamente; en caso de ausencia de un comisario, el
Presidente puede invitar al jefe de Gabinete a que asista a la reunin para exponer la
opinin del comisario ausente.
La convocatoria de las reuniones, que se celebran en Bruselas, corresponde al Presidente de
la Comisin; es habitual la celebracin de al menos una reunin semanal. El orden del da
lo fija el Presidente, teniendo en cuenta las exigencias de los Programas anual y semestral
que aprueba la Comisin, y deber ser notificado a cada comisario con suficiente
antelacin. Los comisarios podrn solicitar la inclusin o la exclusin de puntos en el orden
del da, y esto ser sometido a decisin en rgimen de mayoras.
Las reuniones no son pblicas y sus debates son confidenciales. Los acuerdos se adoptan a
propuesta de uno o varios miembros y se procede a su votacin cuando lo pida cualquiera
de ellos; el art. 219 TCE dispone que los acuerdos de la Comisin se adoptarn por
mayora del nmero de miembros.
b) El funcionamiento colegial no excluye que la Comisin pueda habilitar a sus miembros
para adoptar medidas de gestin o administracin claramente definidas, pero siempre en
nombre de la Comisin y respetando el principio de responsabilidad colegial.
De cada Comisario depende un Gabinete que le asiste en el cumplimiento de sus funciones y en la
preparacin de las Decisiones de la Comisin. De acuerdo con el Reglamento interno, los servicios
de la Comisin se estructuran en Direcciones Generales y Servicios asimilados, y ambos en
Direcciones y en Unidades (de cada Comisario depende uno o varios Directores Generales). Por lo
dems, y junto con los rganos consultivos que se estudian en una leccin posterior, existe una
largusima serie de comits que tienen por misin emitir dictmenes para la Comisin, participar en
la preparacin tcnica o redaccin de documentos, participar en el control o ejecucin de decisiones
comunitarias, etc.
c) A diferencia de lo establecido para el Consejo, no prev el Tratado la existencia de un

Secretario General de la Comisin. Sin embargo, el Reglamento interno le atribuye
importantes funciones; asistir al Presidente en la preparacin de los trabajos y reuniones
de la Comisin, garantizar la aplicacin de los procedimientos de decisin, etc.
2.4. Competencias
a) De conformidad con el Tratado, la Comisin tiene el derecho de iniciativa, en
particular en el mbito del pilar comunitario.
Ello comporta, en primer lugar, la responsabilidad de elaborar propuestas de nueva
legislacin europea, que presenta al Parlamento y al Consejo. Al efecto mantiene contacto
permanente con una amplia gama de grupos de inters, con el Comit Econmico y Social
y el Comit de las Regiones y, por supuesto, con los gobiernos nacionales. En cualquier
caso, tanto el Consejo como el Parlamento Europeo tienen la posibilidad de instar a la
131
Comisin para que elabore una propuesta; tal requerimiento es vinculante, por ms que la
Comisin conserve su margen de apreciacin en cuanto al contenido.
En segundo trmino, y como se estudiar con mayor detalle en la leccin undcima, el
derecho de iniciativa va ligado a la facultad de modificar o retirar los proyectos, y refuerza
su peso por las restricciones que acompaan al derecho de enmienda (por ejemplo, por
parte del Consejo).
b) Los Tratados confieren a la Comisin competencias normativas o de ejecucin en casos
muy especficos. Pero sobre todo, le corresponden las competencias delegadas por el
Consejo para la ejecucin de las medidas adoptadas por ste. Conforme al tercer guin del
art. 202 TCE, el Consejo atribuir a la Comisin, respecto de los actos que el Consejo
adopte, las competencias de ejecucin de las normas que ste establezca. El Consejo podr
someter el ejercicio de estas competencias a determinadas condiciones ... conformes a los
principios y normas que el Consejo hubiere establecido previamente por unanimidad, a
propuesta de la Comisin y previo dictamen del Parlamento Europeo. Tales condiciones se
han plasmado en la llamada comitologa, una proliferacin de Comits de expertos,
representantes de los Estados miembros, que controlan las actividades ejecutivas de la
Comisin por encomienda del Consejo.
Como rgano ejecutivo la Comisin acta especialmente en materia de competencia,
desempeando las actividades de una autoridad administrativa ordinaria: comprueba los
hechos, dicta autorizaciones o prohibiciones y, en su caso, adopta sanciones. En el mbito
de los Fondos Estructurales y de la ejecucin del presupuesto las competencias
administrativas de la Comisin tienen un alcance similar: es responsable de la gestin y
ejecucin del gasto correspondiente a las polticas y programas adoptados por el
Parlamento y el Consejo.
c) Por lo general, las polticas comunitarias son gestionadas no directamente por la
Comisin, sino por las autoridades nacionales y locales; la Comisin se encarga de
supervisarlo. De este modo, la Comisin acta como guardiana de los Tratados; junto con
el Tribunal de Justicia, garantiza la correcta aplicacin de la legislacin europea en todos
los Estados miembros.
De un lado, y en forma de administracin cooperativa, se le atribuyen crecientemente
competencias de autorizacin y de decisin de controversias en el marco de la ejecucin
administrativa encomendada a los Estados. La autorizacin de la Comisin resulta
preceptiva, por ejemplo, para poner en prctica ciertas excepciones previstas en las propias
disposiciones comunitarias. La Comisin contribuye igualmente a la composicin de
intereses, por ejemplo en mbitos en los que la ejecucin del Derecho comunitario suscita
controversias entre los interesados y las autoridades nacionales.
De otro lado, dispone de competencias de inspeccin y vigilancia. El cumplimiento
adecuado del Derecho comunitario se verifica, en buena medida, suscitando la cooperacin
de la opinin pblica; pero tambin a travs de las obligaciones de informacin establecidas
en su favor y mediante competencias especficas de inspeccin y control. Si personas
fsicas o jurdicas infringen el Derecho comunitario podr incluso, en ciertos casos,
imponer sanciones administrativas. Cuando la Comisin constata que un Estado miembro
132

no cumple sus obligaciones, pone en marcha un procedimiento de infraccin y, en ltimo

extremo, remite el asunto al Tribunal de Justicia (se estudiar en la leccin decimocuarta).
d) La Comisin Europea es portavoz de la Unin ante las organizaciones internacionales.
Con el correspondiente mandato del Consejo, est facultada para negociar acuerdos de la
Comunidad con organizaciones internacionales y terceros pases, incluidos los tratados de
adhesin de los nuevos Estados miembros.
e) La Comisin representa a la Comunidad ante los rganos jurisdiccionales de los Estados
miembros y, conjuntamente con el Consejo, ante el Tribunal de Justicia.
f) Su posicin especfica le permite, en fin, mediar entre los Estados miembros y promover
el inters comunitario de modo informal.
a) El nuevo Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa no modifica la naturaleza
de la Comisin ni la duracin de su mandato. Conforme al art. I-26, la Comisin promover el
inters general de la Unin y tomar las iniciativas adecuadas con este fin. Velar por que se
apliquen la Constitucin y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de sta.
b) El art. I-27 TCpE regula la figura del Presidente de la Comisin en trminos muy parecidos a los
previstos en el TCE. Aunque destaca la importancia que se otorga a las elecciones al Parlamento
Europeo para designar al Presidente (teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento
Europeo y tras mantener las consultas apropiadas), sigue siendo el Consejo Europeo, por mayora
cualificada, el que propone el candidato, que deber ser aceptado por el Parlamento Europeo por
mayora de sus miembros. El Presidente designado participa en la decisin para elegir a los dems
miembros del colegio, pero su capacidad para oponerse a una candidatura presentada por algn
Estado miembro sigue siendo limitada. Conforme al art. I-27.2, segundo prrafo, del TCpE, el
Presidente, el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unin y los dems miembros de la Comisin
estarn sujetos al voto de aprobacin del Parlamento Europeo. Sobre la base de dicha aprobacin,
la Comisin ser nombrada por el Consejo, por mayora cualificada.
c) La cuestin del nmero de comisarios ha constituido uno de los temas de debate en la Convencin
sobre el Futuro de Europa y en las posteriores Conferencias Intergubernamentales. Los Estados
pequeos y los que se acaban de incorporar pretenden que el ejecutivo europeo siga teniendo un
comisario por Estado al menos durante un cierto tiempo. La frmula de compromiso que se alcanza
queda redactada de la siguiente manera (art. I-26 TCpE):
5. La primera Comisin nombrada con arreglo a lo dispuesto en la Constitucin estar compuesta por
un nacional de cada Estado miembro, incluidos su Presidente y el Ministro de Asuntos Exteriores de
la Unin, que ser uno de sus Vicepresidentes.
6. A partir del final del mandato de la Comisin a que se refiere el apartado 5, la Comisin estar
compuesta por un nmero de miembros correspondiente a los dos tercios del nmero de Estados
miembros, que incluir a su Presidente y al Ministro de Asuntos Exteriores de la Unin, a menos que
el Consejo Europeo decida por unanimidad modificar dicho nmero.
Los miembros de la Comisin sern seleccionados de entre los nacionales de los Estados miembros
mediante un sistema de rotacin igual entre los Estados miembros. Dicho sistema se establecer por
decisin europea adoptada por unanimidad por el Consejo Europeo y conforme a los siguientes
principios:
a) se tratar a los Estados miembros en condiciones de rigurosa igualdad en lo que se refiere
a la determinacin del orden de turno y del perodo de permanencia de sus nacionales en la
Comisin; por lo tanto, la diferencia entre el nmero total de los mandatos que ejerzan
nacionales de dos determinados Estados miembros nunca podr ser superior a uno;
133

b) con sujecin a lo dispuesto en la letra a), cada una de las sucesivas Comisiones se
constituir de forma que refleje de manera satisfactoria la diversidad demogrfica y
geogrfica del conjunto de los Estados miembros.
134

Leccin 8. El Tribunal de Justicia

1. El modelo judicial de la Unin Europea
1.1. La jurisdiccin nacional ante el Derecho europeo
El sistema judicial de la Unin Europea descansa sobre una verdadera comunitarizacin del
poder judicial de los Estados, que convierte a cada rgano jurisdiccional nacional en
garante del Derecho comunitario y de sus principios. Y debe destacarse que entre stos se
encuentra la primaca del Derecho comunitario respecto del propio Derecho nacional al que
el juez ordinario debe su especfico acervo competencial.
La ejecucin del Derecho comunitario queda encomendada, por regla general, a las
administraciones de los Estados miembros, sujetas al control de sus propias jurisdicciones
nacionales. Del mismo modo, los Tratados y el Derecho derivado crean directamente
derechos individuales en favor de los nacionales de los Estados miembros, que los
tribunales nacionales tienen la obligacin de garantizar. As, los rganos jurisdiccionales de
los Estados miembros interpretan y aplican el Derecho comunitario, son sus primeros y
principales garantes, y deben procurar, en el marco de sus respectivas competencias, la
plena efectividad de sus disposiciones y la proteccin de los derechos que derivan de l. El
principio de autonoma institucional hace que la Unin en absoluto interfiera en la libertad
que corresponde al Estado para determinar la organizacin judicial y las modalidades
procesales; pero stas, en cualquier caso, deben servir a los mencionados fines.
La obligacin del Estado de asegurar el pleno respeto a los derechos nacidos de una norma
comunitaria se concreta en el derecho a la tutela judicial efectiva o derecho al juez,
principio esencial de la comunidad de Derecho. La Comunidad puede aprobar
reglamentaciones comunes para garantizar la tutela efectiva, pero, en la medida en que el
Derecho comunitario no ha dispuesto en la materia, los litigios () deben ser dirimidos por
las jurisdicciones nacionales (Sentencia Francovich). Conforme a la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia, este derecho se extiende a todos los mbitos de desarrollo y aplicacin
del Derecho comunitario, lo prevea o no la legislacin nacional. La tutela judicial efectiva
de los derechos reconocidos por el Derecho comunitario no puede encontrar ningn
obstculo en el Derecho nacional. Todas las vas procesales internas son, en principio,
susceptibles de servir a tal fin, y no podrn establecerse condiciones menos favorables de
acceso que las recogidas para las reclamaciones fundadas en normas internas; tampoco
condiciones que hagan prcticamente imposible el ejercicio de los derechos conferidos por
el ordenamiento jurdico comunitario, que deben ser siempre protegidos por los jueces
nacionales.
1.2. La unidad de la funcin jurisdiccional apoyada en el Derecho europeo
La difusin de la competencia ordinaria para aplicar el Derecho comunitario entre los
rganos jurisdiccionales de los Estados miembros podra conducir fcilmente a una
135
jurisprudencia contradictoria, con lo cual la unidad jurdica que pretende el Derecho

comunitario se vera frustrada. Para asegurar la aplicacin efectiva y homognea de la
legislacin comunitaria y evitar cualquier interpretacin divergente, los jueces nacionales
pueden, y a veces deben, dirigirse al Tribunal de Justicia para solicitarle que precise una
cuestin de interpretacin del Derecho comunitario. La cuestin prejudicial tambin puede
tener por objeto el control de la validez de un acto de Derecho comunitario, garantizando
que su inaplicacin, en su caso, se produce igualmente de modo uniforme en toda la Unin.
La cuestin prejudicial en absoluto establece entre la jurisdiccin nacional y la comunitaria
una relacin de jerarqua, sino de cooperacin e, incluso, de unidad funcional. A travs de
la competencia prejudicial, el litigio concreto en el que la interpretacin y aplicacin del
Derecho comunitario est en juego se resuelve de modo unitario, pero a travs de una doble
intervencin judicial. La autoridad y autonoma del juez nacional se combinan, de ese
modo, con la garanta de interpretacin y aplicacin uniforme del Derecho comunitario.
El contenido, procedimiento y alcance de este mecanismo de cooperacin se estudia en la
leccin dcimocuarta; pero sin referirse a l no cabe entender el sistema comunitario de
aplicacin y garanta judicial del Derecho. Pues, en efecto, la efectiva cooperacin entre las
jurisdicciones nacional y comunitaria ha sido y es determinante para la eficacia del proceso
de integracin, que configura ante todo una comunidad de Derecho.
1.3. La jurisdiccin comunitaria
Conforme al art. 220 TCE, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia
garantizarn, en el marco de sus respectivas competencias, el respeto del Derecho en la
interpretacin y aplicacin del presente Tratado. Adems, podrn agregarse al Tribunal de
Primera Instancia (...) salas jurisdiccionales para que ejerzan, en determinados mbitos
especficos, competencias jurisdiccionales previstas en el presente Tratado.
El Tribunal de Justicia aparece ya en el Tratado CECA. Concebido bajo el modelo del
Consejo de Estado francs, acta como Tribunal administrativo que controla la validez de
los actos administrativos adoptados por la Comisin y resuelve los conflictos que se
plantean contra las Comunidades sea por sus funcionarios, sea por terceros que solicitan
una indemnizacin por daos y perjuicios. Pero igualmente desarrolla funciones de
jurisdiccin constitucional al controlar la adecuacin a los Tratados de las normas
producidas por las instituciones comunitarias y la sujecin de cada una de ellas a su mbito
competencial. Tiene atribuciones de una jurisdiccin de conflictos, al resolver sobre las
denuncias por violacin o por incumplimiento que puedan interponerse entre las
Instituciones y los Estados o stos entre s. Dispone, en fin, de una especfica competencia
para la interpretacin autorizada del Derecho comunitario, en trminos que garantizan su
aplicacin uniforme ms all de lo que es usual en las jurisdicciones estatales. La precisin
de estas funciones slo se puede percibir mediante el estudio de los principales recursos en
los que ejerce sus competencias jurisdiccionales, algo que corresponde a la leccin
dcimocuarta.
El incremento de la carga de recursos que deba resolver, fundamentalmente a raz del muy
notable desarrollo del Derecho comunitario derivado de los progresos de la integracin que
136

se estudiaron en la leccin primera, condujo a agregarle en 1989 el Tribunal de Primera

Instancia. El Tratado de Niza prev la creacin de salas jurisdiccionales en materias
especficas, de nuevo ante el fuerte incremento del nmero de expedientes y a la sobrecarga
de trabajo que padecen los Tribunales existentes. Este ltimo Tratado ha adoptado otras
reformas relacionadas con el sistema judicial comunitario, por ejemplo ampliando las
atribuciones del Tribunal de Primera Instancia. Pero el Tratado, aunque establece el reparto
de competencias entre el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia, indica que
el alcance de las mismas podr ser precisado por el Estatuto de ambas instituciones (art.
225 CE). El Tratado introduce as una mayor flexibilidad para adaptar el sistema
jurisdiccional de cara al futuro, defiriendo algunas cuestiones al Estatuto del Tribunal de
Justicia, que el Consejo puede modificar (por unanimidad) a instancia del Tribunal de
Justicia o de la Comisin sin pasar por la compleja va de la reforma de los Tratados.
As, la funcin principal del Tribunal de Primera Instancia hoy sigue siendo la de conocer
de los recursos interpuestos por las personas fsicas y jurdicas contra las decisiones de las
instituciones comunitarias; a resultas del Tratado de Niza, el Estatuto del Tribunal de
Justicia le ha transferido tambin la competencia para conocer de determinados recursos
interpuestos por los Estados miembros contra las instituciones comunitarias, hasta ahora
reservados al Tribunal de Justicia. Y, aunque el Tribunal de Justicia conservar la
competencia en las cuestiones prejudiciales que le someten las jurisdicciones nacionales,
tambin el Tribunal de Primera Instancia ser competente para conocer de las cuestiones
prejudiciales ... en materias especficas determinadas por el Estatuto (art. 225.3 TCE)82.
El nuevo Tratado Constitucional mantiene en lo sustancial el rgimen actual y las posibilidades de
desarrollarlo. El art. I-29 TCpE seala que el Tribunal de Justicia de la Unin Europea comprender
el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados. La denominacin de
Tribunal General que se atribuye al actual de Primera Instancia destaca la nueva posicin que se le
desea atribuir83.
1.4. El desarrollo jurisdiccional del Derecho europeo

La existencia de una jurisdiccin comunitaria es, pues, condicin de eficacia del Derecho
comunitario; pero no se ha limitado a posibilitar tal eficacia, sino que la ha desarrollado en
trminos extraordinarios.
La tarea central del Tribunal de Justicia es, en efecto, garantizar que la legislacin de la
Unin sea interpretada y aplicada de modo uniforme en todos los Estados miembros; es
decir, que el Derecho europeo sea idntico para todas las partes en conflicto y en todas las
circunstancias. Amparado en ella, el Tribunal de Justicia desarroll, especialmente en las
82
Sigue el precepto: Cuando el Tribunal de Primera Instancia considere que el asunto requiere una
resolucin de principio que pueda afectar a la unidad o a la coherencia del Derecho comunitario, podr
remitir el asunto ante el Tribunal de Justicia para que ste resuelva.
83
El art. III-358 TCpE dispone que el Tribunal General conocer en primera instancia de los recursos de
legalidad, de violacin del Derecho europeo y de reparacin de daos, as como de los litigios entre la Unin
y sus agentes y de los conflictos relativos a contratos de Derecho Pblico; en la cuestin prejudicial podr
conocer en materias especficas. Al Tribunal de Justicia se reservan, en nica instancia, el recurso de
incumplimiento y el control de la legalidad de actos adoptados por el Consejo Europeo y el Consejo y de la
suspensin de determinados derechos derivados de la pertenencia a la Unin.
137
primeras etapas de la integracin, una especfica funcin cuasi legisladora, que se ha

plasmado en su propia identificacin como motor de la integracin. En buena medida, los
principios que han conferido al Derecho comunitario la relevancia jurdica que ahora le
corresponde y que han identificado a la Comunidad como una comunidad de Derecho han
sido formulados y desenvueltos por el Tribunal de Justicia: la autonoma del Derecho
comunitario, su efecto directo o su primaca ciertamente se corresponden con los objetivos
de la integracin, pero no estn recogidos por los propios Tratados originarios.
En definitiva, el Tribunal no se ha limitado a la interpretacin del Derecho, sino que, se
dice, tambin lo ha desarrollado. Ello ha sido posible, en parte, porque con las cuestiones
prejudiciales al Tribunal se le ha concedido una competencia puramente interpretativa del
Derecho, en cuyo ejercicio puede formular construcciones dogmticas con mayor libertad
que un rgano jurisdiccional ceido a la resolucin de casos concretos.
Se tiende a decir que con ello su actividad se distancia, en alguna medida, de la usualmente imputada
al poder judicial en los Estados miembros, y se acerca correlativamente a la de un poder de
configuracin poltica. Pero es preciso dejar ahora a un lado no slo las disputas sobre el activismo
del Tribunal de Justicia, sino tambin las dificultades inherentes a la distincin entre aplicacin y
creacin del derecho, entre interpretacin y desarrollo del mismo, al menos cuando con tal
distincin se pretende una caracterizacin certera de la funcin jurisdiccional que, adems, debera
ser vlida para el conjunto de los Estados miembros, cuyas tradiciones jurdicas en la materia no son
equivalentes.
Tal concepcin de la jurisdiccin comunitaria se ha concretado en la formulacin de una

serie de principios y tcnicas interpretativas peculiares.
De un lado, la interpretacin literal ha sido necesariamente postergada. Dado que los
Tratados y las dems normas de Derecho comunitario resultan igualmente oficiales y
autnticos en todas las lenguas de la Unin, y sin embargo precisan una interpretacin
uniforme, no es posible que quienes los aplican (sean jueces comunitarios o nacionales) se
atengan a peculiaridades de la diccin que bien pueden corresponder a una sola lengua.
Frente a la interpretacin literal priman, por tanto, los componentes sistemticos y
teleolgicos, que permiten identificar el contenido significativo de las disposiciones en el
marco unitario del Derecho europeo.
La interpretacin teleolgica, naturalmente orientada por los objetivos de la Unin, ha
desempeado un papel de particular relevancia. Tales objetivos postulan, como se ha visto,
una unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de Europa, el fortalecimiento de la
seguridad de la Unin y de la seguridad internacional, el desarrollo de la Unin como un
espacio de libertad, seguridad y justicia, el desarrollo de la democracia y del Estado de
Derecho, ... Estas y otras formulaciones estn dotadas de una enorme potencialidad
dinmica, especialmente porque los objetivos del Derecho comunitario no se consideran
inmanentes al mismo, sino que estn ms all de sus realizaciones concretas. El elemento
teleolgico introduce en la interpretacin del Derecho comunitario una decisiva orientacin
hacia la eficacia, hacia el resultado efectivo que se puede lograr con las normas, en su caso
a costa de la tradicional seguridad jurdica que se fija ante todo en lo formalmente
establecido por ellas. De este modo se han desarrollado principios como el del efecto til
(effet utile en francs, la lengua de trabajo en el mbito interno del Tribunal de Justicia), en
cuya virtud el Derecho comunitario se interpreta de la manera que ms efectivamente pueda
138

contribuir a los fines de la integracin y a la capacidad funcional de la Unin. De tal

principio general han derivado consecuencias mltiples, por ejemplo en la jurisprudencia
sobre la aplicabilidad directa de las directivas que se estudiar en la leccin dcimotercera.
Ese carcter dinmico del Derecho comunitario ha privado de relevancia particular en los
procesos de interpretacin al elemento histrico.
El segundo elemento central en la interpretacin del Derecho comunitario es el sistemtico.
Con ello se hace usualmente referencia a la determinacin del contenido de disposiciones
singulares a travs de su contexto normativo. Ms all de este significado inmediato, sin
embargo, hay que tener en cuenta que el Derecho comunitario, concebido como un
ordenamiento autnomo, ha desarrollado en tiempo relativamente breve un sistema propio,
articulado por conceptos y principios peculiares. La formulacin de estos principios
generales del derecho comunitario corresponde justamente al Tribunal de Justicia, slo
relativamente vinculado por los principios comunes a las tradiciones jurdicas de los
Estados miembros, en realidad muy diferentes entre s. En el ordenamiento comunitario,
pues, apenas hay un sistema dado en cuyo seno haya que interpretar una norma; la tarea
eminentemente creadora de configurar el sistema se antepone a la tcnica de interpretar las
normas que se insertan en l, y en buena medida esta interpretacin puede ser
funcionalizada a aquellos efectos.
1.5. Los lmites de la jurisdiccin comunitaria
El intenso desarrollo de la integracin europea como comunidad de Derecho ha conducido
a que los Estados eviten la intervencin del Tribunal de Justicia cuando se trata de aspectos
que desean preservar bajo su control poltico, plasmando tal determinacin de manera
explcita en los Tratados. De este modo, caracteriza a la jurisdiccin comunitaria tanto su
desarrollo como sus lmites, que se ponen de manifiesto en el mbito de los pilares no
comunitarios de la Unin.
As, la poltica exterior y de seguridad comn queda ntegramente sustrada al control
jurisdiccional84. Tal soberana de la apreciacin poltica se aprecia igualmente en las
limitaciones del control judicial sobre las medidas preventivas o sancionadoras establecidas
contra un Estado en virtud del art. 7 TUE, a las que nos hemos referido en la leccin
tercera. En este mbito debemos remitirnos tambin a algunas observaciones contenidas en
dicha leccin sobre la preservacin de los Estados frente a la Unin. Al excluir no slo un
control judicial sobre las autoridades estatales, sino incluso la posibilidad de que sean la
jurisdiccin comunitaria quien interprete ciertas decisiones adoptadas en el proceso de
integracin, se entiende que los Estados garantizan su soberana (legibus soluta) y, en este
sentido, su estatalidad.
Esa preservacin de la primaca de la poltica se puede ver, de manera ms atenuada,
tambin en el art. 35.7 TUE, de acuerdo con el cual el Tribunal de Justicia ser
84
En el nuevo Tratado Constitucional, el art. III-376 TCpE contina estableciendo (dejando al margen aqu
ciertas especificaciones y excepciones) que el Tribunal de Justicia de la Unin Europea no ser competente
para pronunciarse respecto de los artculos I-40 y I-41, que contienen las disposiciones relativas a la poltica
exterior y de seguridad comn y a la poltica comn de seguridad y defensa.
139
competente para pronunciarse sobre cualquier litigio entre Estados miembros relativo a la
interpretacin o aplicacin de actos adoptados por el Consejo en materia de cooperacin
policial y judicial siempre que dicho litigio no pueda ser resuelto por el Consejo en el
plazo de seis meses a partir de su remisin al Consejo por uno de sus miembros. En ese
mismo mbito, la cuestin prejudicial queda, como veremos en su momento,
sustancialmente limitada.
2. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
2.1. Naturaleza
El Tribunal de Justicia tiene como misin garantizar el respeto del Derecho en la aplicacin
e interpretacin tanto de los Tratados constitutivos de las Comunidades (art. 220 TCE)
como de las disposiciones adoptadas por las instituciones comunitarias competentes.
El Tribunal de Justicia desempea esa tarea a travs de competencias especficas; no existe
una garanta general de tutela judicial efectiva en el mbito del Derecho comunitario como
la que recogen, por ejemplo, el art. 24 CE o el art. 19.4 de la Ley Fundamental de Bonn.
Ello se explica porque son precisamente las jurisdicciones nacionales, a las que tales
clusulas afectan, las primeras que deben dar efectividad al Derecho comunitario,
correspondiendo al Tribunal de Justicia no el papel de una jurisdiccin exclusiva, sino
articulada con las nacionales en unidad funcional.
Por lo dems, y como acabamos de sealar, no siempre han sido deslindados en la
jurisdiccin comunitaria la interpretacin y el desarrollo del Derecho, sin que ello prive al
Tribunal de Justicia de su naturaleza jurisdiccional.
2.2. Composicin y organizacin
a) El Tribunal de Justicia est compuesto por veintisiete Jueces, un juez por Estado
miembro (art. 221 TCE), con el fin de que est presente la experiencia acumulada por todos
los ordenamientos jurdicos de los Estados integrantes de la Unin Europea.
Est tambin asistido por ocho Abogados Generales. Si el Tribunal de Justicia lo solicita, el
Consejo, por unanimidad, podr aumentar el nmero de Abogados Generales (art. 223
TCE).
Unos y otros estn dotados de un estatuto (incompatibilidades, inamovibilidad, inmunidad,
...) que garantiza su independencia, en trminos sustancialmente similares a los que
garantizan la independencia de la jurisdiccin en los Estados miembros.
b) La funcin del abogado general consistir en presentar pblicamente, con toda
imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de
conformidad con el Estatuto del Tribunal de Justicia, requieran su intervencin (art. 222
TCE). Conforme al art. 20 del Estatuto del Tribunal, si ste considera que el asunto no
140

plantea ninguna cuestin de derecho nueva, podr decidir, odo el abogado general, que el
asunto sea juzgado sin conclusiones del abogado general.
El Abogado General, pues, no debe confundirse con un Fiscal u otro rgano equivalente.
La institucin del Abogado General se inspira claramente en la figura del Commissaire du
Gouvernement del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos franceses (...) La
misin de los Abogados Generales consiste en presentar al TJCE, con las denominadas
conclusiones, una propuesta de resolucin no vinculante derivada de un dictamen
jurdico elaborado con plena independencia e imparcialidad sobre las cuestiones jurdicas
planteadas en el procedimiento. Las conclusiones motivadas son parte integrante de la vista
oral y se publican, junto con la sentencia, en la Recopilacin de Jurisprudencia. Los
Abogados Generales slo pueden influir en la sentencia mediante el poder de conviccin de
sus conclusiones motivadas, pues no participan en las deliberaciones de la sentencia ni en
las votaciones85.
b) Conforme al art. 222 TCE, los Jueces y los Abogados Generales son designados de
comn acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros (cada Gobierno propone un
juez) por un perodo de seis aos renovable86. Se eligen entre juristas que ofrezcan
absolutas garantas de independencia y que renan las condiciones requeridas para el
ejercicio, en sus pases respectivos, de las ms altas funciones jurisdiccionales o que sean
jurisconsultos de reconocida competencia.
Los Jueces del Tribunal de Justicia eligen de entre ellos al Presidente del Tribunal de
Justicia por un perodo de tres aos renovable. El Presidente dirige los trabajos y los
servicios del Tribunal y preside las vistas y deliberaciones en las formaciones del Tribunal
de Justicia ms importantes.
El Secretario del Tribunal de Justicia es designado por el Tribunal de Justicia por un perodo de seis
aos. Asume las mismas funciones que los Secretarios de los rganos jurisdiccionales nacionales,
pero es tambin el Secretario general de la institucin. Como institucin independiente y autnoma,
el Tribunal de Justicia dispone, adems de la Secretara, de una infraestructura propia, que incluye un
importante servicio lingstico (traduccin, interpretacin), puesto que debe ejercer su misin
utilizando todas las lenguas oficiales de la Unin.
c) El Tribunal de Justicia puede reunirse en Pleno, en Gran Sala (trece Jueces) o en Salas de
cinco o tres Jueces.
El Tribunal de Justicia actuar en Pleno en casos muy excepcionales previstos de forma
exhaustiva en el Tratado (cuando deba destituir al Defensor del Pueblo o declarar el cese de
un comisario europeo que haya incumplido sus obligaciones, entre otros casos), y tambin
cuando considere que un asunto del que conoce reviste una importancia excepcional (art.
16 del Estatuto del Tribunal). El qurum del Pleno se establece en quince Jueces.
Se rene en Gran Sala cuando as lo solicita un Estado miembro o una institucin que sea
parte en el procedimiento, as como para los asuntos particularmente complejos o
85
El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt.

Para salvaguardar la continuidad de la jurisprudencia, la renovacin se produce cada tres aos, aplicndose
alternativamente a trece y a doce jueces --art. 9 del Estatuto del Tribunal.
86
141
importantes. El resto de los asuntos se examinan en Salas de cinco o tres Jueces; los
Presidentes de las Salas de cinco jueces sern elegidos por tres aos y los de las Salas de
tres Jueces por un ao.
2.3. Procedimiento
El Consejo aprueba por mayora cualificada el Reglamento de Procedimiento del Tribunal
de Justicia. Este procedimiento est inspirado en los que se siguen ante los rganos
jurisdiccionales nacionales.
Sea cual sea la naturaleza del asunto, el procedimiento consta de una fase escrita y, casi
siempre, una fase oral que se desarrolla en audiencia pblica. A partir de aqu es preciso
distinguir entre el procedimiento de los recursos directos (los que no proceden de las
jurisdicciones nacionales a travs de la cuestin prejudicial ni constituyen recursos contra
resoluciones de Tribunales inferiores) y el de las cuestiones prejudiciales. Las
especialidades de este ltimo se explicarn en el correspondiente epgrafe de la leccin
dcimocuarta.
a) Reglas generales
Cuando el demandado es un Estado miembro o una persona fsica o jurdica nacional de un
Estado miembro, la lengua de procedimiento ser la lengua oficial de dicho Estado
miembro; si ste reconoce varias lenguas oficiales, el demandante tiene la facultad de elegir
la que le convenga. En las cuestiones prejudiciales, la lengua de procedimiento es la del
rgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestin al Tribunal de Justicia. En los dems
casos, el demandante elige la lengua de procedimiento elegirse entre las veinte que son
oficiales de la Unin.
Las partes deben estar representadas por abogado que est facultado para ejercer ante un
rgano jurisdiccional de un Estado miembro (art. 19 del Estatuto del Tribunal).
Si una parte carece de medios suficientes para hacer frente a los gastos del proceso puede
solicitar el beneficio de justicia gratuita (la solicitud debe ir acompaada de los documentos
que prueben que el solicitante carece de medios; la Sala a la que pertenezca el Juez Ponente
decide si se concede o se deniega dicho beneficio). Por lo dems, el Tribunal de Justicia
decide sobre las costas del proceso (art. 38 de su Estatuto).
b) El procedimiento de los recursos directos
Iniciacin del procedimiento:
El procedimiento ante el Tribunal de Justicia debe iniciarse mediante escrito de recurso
dirigido a su Secretara. Tan pronto como se recibe, el recurso se inscribe en el Registro. El
Secretario se encarga de que en el Diario Oficial de la Unin Europea se publique una
comunicacin sobre el recurso, indicando los motivos y las pretensiones del demandante.
142

Se designa entonces a un Juez Ponente, al que corresponde la misin de preparar las

decisiones necesarias durante el procedimiento y de proponer resoluciones hasta que se
pronuncia la sentencia, as como a un Abogado General para seguir el desarrollo del asunto.
Al mismo tiempo se notifica el recurso a la parte contraria, que dispone de un mes para
presentar el escrito de contestacin. El demandante tiene derecho a presentar una rplica y
el demandado una dplica, disponiendo en cada caso de un plazo de un mes. Los plazos de
presentacin de estos documentos deben respetarse estrictamente, salvo que el Presidente
otorgue una prrroga.
Instruccin y vista:
El Tribunal de Justicia decide, basndose en el informe del Juez Ponente y despus de odo
el Abogado General, si el asunto requiere diligencias de prueba y qu tipo de formacin del
Tribunal de Justicia debe resolver el asunto (Pleno, Gran Sala, Sala de cinco o de tres
jueces). Esta ltima decisin se toma con arreglo a criterios internos, entre los cuales
revisten una importancia decisiva el grado de dificultad jurdica, la existencia de una
jurisprudencia consolidada o incluso las consecuencias polticas y financieras del asunto.
La devolucin de un asunto al Pleno es posible en todo momento, incluso durante las
deliberaciones sobre la sentencia; pero entonces es obligado celebrar de nuevo la vista oral
ante el Pleno.
Una vez concluida la fase escrita del procedimiento se requiere a las partes para que
indiquen, en el plazo de un mes, si solicitan la celebracin de la vista. El Presidente fija la
fecha de la vista, que ser pblica, salvo que, por motivos graves, el Tribunal de Justicia
decida lo contrario, de oficio o a instancia de parte (art. 31 del Estatuto del Tribunal).
El Juez Ponente resume, en un informe que se hace pblico durante la vista, los hechos que
se alegan y la argumentacin desarrollada por las partes y, en su caso, por los
coadyuvantes. El asunto se debate en una vista pblica, ante la formacin del Tribunal de
Justicia y el Abogado General, salvo que el asunto se resuelva sin conclusiones de este
ltimo. Los Jueces y el Abogado General pueden formular a las partes las preguntas que
estimen oportunas. Algunas semanas ms tarde se presentan ante el Tribunal de Justicia, de
nuevo en audiencia pblica, las conclusiones del Abogado General. En ellas analiza en
detalle particularmente los aspectos jurdicos del litigio, y propone al Tribunal de Justicia la
solucin que considera que debe darse al problema.
Deliberacin y sentencia:
A continuacin, los Jueces, y slo ellos, deliberan sobre la base de un proyecto de sentencia
elaborado por el Juez Ponente. Cualquier Juez puede proponer modificaciones. El Tribunal
de Justicia slo podr deliberar vlidamente en nmero impar (art. 17 de su Estatuto). Las
decisiones del Tribunal de Justicia se adoptan por mayora. Como no se expresan los votos
particulares, las sentencias, que son motivadas, las firman todos los Jueces que han
participado en las deliberaciones, y se pronuncian en audiencia pblica. La sentencia y las
conclusiones de los Abogados Generales estn disponibles en la pgina de Internet del
Tribunal de Justicia en todas las lenguas oficiales de la Unin, y se publican en la
Recopilacin de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
143
c) Procedimientos especficos
El procedimiento de medidas provisionales:
El procedimiento de medidas provisionales, accesorio al procedimiento principal, tiene
carcter abreviado. Su objeto es la suspensin de la ejecucin de un acto de una institucin
(art. 242 TCE) o cualquier otra medida provisional necesaria para evitar un perjuicio grave
e irreparable (art. 243 TCE).
El fundamento de una solicitud de adopcin de medidas provisionales se evala, en la prctica de la
jurisprudencia, con arreglo a los siguientes criterios:
1) Posibilidades de xito en la causa principal (fumus boni juris) (...).
2) Urgencia de la orden: la urgencia se evala en funcin de si la orden solicitada es necesaria para
evitar un dao grave e irreparable al solicitante (...) Un perjuicio financiero slo se considera dao
grave e irreparable si dicho dao no pudiese indemnizarse plenamente en caso de que el solicitante
resultase vencedor en la causa principal.
3) Ponderacin de intereses: las posibles desventajas para el solicitante en caso de que se rechace la
adopcin de medidas provisionales se ponderan respecto del inters de la CE en que la medida se
ejecute de inmediato y respecto de los inconvenientes que pudieran sufrir terceras personas en caso
de que se adoptasen dichas medidas87.
El procedimiento acelerado:
El procedimiento acelerado permite al Tribunal de Justicia resolver rpidamente los asuntos
de extrema urgencia. Tras la solicitud formulada por una de las partes, corresponde al
Presidente del Tribunal de Justicia decidir, odas las partes, si existe una urgencia particular
que justifique el recurso al procedimiento acelerado.
c) Recursos
El recurso de aclaracin est previsto en el art. 43 del Estatuto del Tribunal de Justicia: En
caso de duda sobre el sentido y el alcance de una sentencia, corresponder al Tribunal de
Justicia interpretar dicha sentencia, a instancia de la parte o de la institucin de las
Comunidades que demuestre un inters en ello.
En el art. 44 se regula el recurso de revisin: La revisin de la sentencia slo podr pedirse
al Tribunal de Justicia con motivo del descubrimiento de un hecho que pueda tener una
influencia decisiva y que, antes de pronunciarse la sentencia, era desconocido por el
Tribunal de Justicia y por la parte que solicita la revisin. El procedimiento de revisin
exigir una sentencia del Tribunal de Justicia, en la que se har constar expresamente la
existencia de un hecho nuevo del que se reconoce que posee los caracteres que dan lugar a
la revisin, declarando por ello admisible la demanda. No podr presentarse ninguna
demanda de revisin transcurridos diez aos desde la fecha de la sentencia.
3. El Tribunal de Primera Instancia
a) Para reducir su carga de trabajo, en 1988 se cre, en virtud del Acta nica Europea, un
Tribunal de Primera Instancia (TPI). El TPI no es un rgano comunitario nuevo, sino que
87
K. D. Borchardt, El ABC del Derecho comunitario.
144

est integrado en el Tribunal de Justicia. No obstante, es independiente incluso desde el

punto de vista organizativo del TJCE. Cuenta con su propia Secretara y con su propio
Reglamento de procedimiento. A fin de diferenciarlos, los asuntos del TPI van precedidos
de una T de tribunal (por ejemplo, T-1/99), mientras que los asuntos del TJCE van
precedidos de una C de court o cour (por ejemplo, C-1/99)88.
b) El Tribunal de Primera Instancia est compuesto actualmente por veintisiete Jueces, al
menos uno por cada Estado miembro (art. 224 TCE). Los Jueces son nombrados de comn
acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por un perodo de seis aos renovable.
Los miembros del Tribunal de Primera Instancia eligen entre ellos a su Presidente por un
perodo de tres aos renovable. En el Tribunal de Primera Instancia no existen Abogados
Generales.
El Tribunal de Primera Instancia nombra a su propio Secretario por un perodo de seis aos. Para
desempear sus tareas administrativas, el Tribunal de Primera Instancia utiliza los servicios del
c) El Tribunal de Primera Instancia acta en salas compuestas por tres o cinco jueces o, en
determinados casos, como rgano unipersonal. Tambin puede reunirse en Gran Sala o en
Pleno para resolver determinados asuntos particularmente importantes.
d) El Tribunal de Primera Instancia, al igual que el Tribunal de Justicia, tiene la misin de
garantizar el respeto del Derecho en la interpretacin y aplicacin de los Tratados
constitutivos (art. 220 TCE) de las Comunidades Europeas y de las disposiciones adoptadas
por las instituciones comunitarias competentes.
Para llevar a cabo su funcin, el Tribunal de Primera Instancia posee competencia en
diversas categoras de recursos: de anulacin (contra los actos de las instituciones
comunitarias), por omisin (contra la inaccin de las instituciones comunitarias), de
indemnizacin (destinado a obtener la reparacin de los daos causados por un acto o una
abstencin de una institucin comunitaria), en materia de responsabilidad contractual
(litigios relativos a contratos de Derecho pblico o privado celebrados por la Comunidad),
en materia de funcin pblica (litigios entre la Comunidad y sus funcionarios y agentes).
Finalmente, se pronuncia tambin sobre los litigios relativos a los contratos de Derecho
pblico o privado celebrados por la Comunidad que contengan una clusula
compromisoria.
e) El Tribunal de Primera Instancia dispone de su propio Reglamento de Procedimiento. El
procedimiento, por completo similar al que se sigue ante el Tribunal de Justicia, comprende
en principio una fase escrita y una fase oral, y se desarrolla en la lengua elegida por el
demandante.
Al inicio del procedimiento, el Presidente nombra un Juez Ponente, que seguir de cerca el
desarrollo del asunto. Al finalizar la fase escrita del procedimiento y, en su caso, las
diligencias de prueba, se presentan los informes orales en audiencia pblica. Los debates se
interpretan simultneamente a varias lenguas oficiales de la Unin Europea. Las funciones
88
El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt-
145
del Abogado General pueden ser ejercidas en un nmero limitado de casos (si as lo exigen
las dificultades de hecho o de Derecho) por un Juez designado a tales efectos. A
continuacin, los Jueces deliberan sobre la base del proyecto elaborado por el Juez Ponente
y se dicta sentencia pblicamente.
f) La creacin del Tribunal de Primera Instancia implica un doble grado de jurisdiccin:
todos los asuntos juzgados en primera instancia por el Tribunal de Primera Instancia
pueden ser objeto de un recurso de casacin ante el Tribunal de Justicia, limitado a las
cuestiones de Derecho, que se estudiar en la leccin dcimocuarta.
4. Las salas jurisdiccionales
a) A la vista del creciente nmero de asuntos de que conoce el Tribunal de Primera
Instancia, el Tratado de Niza prev la creacin de salas jurisdiccionales anejas al
Tribunal de Primera Instancia (art. 220 TCE) para que ejerzan, en determinados mbitos
especficos, competencias jurisdiccionales previstas en el presente Tratado. Constituyen,
pues, nuevos tribunales especializados en materias especficas.
La regulacin embrionaria de las salas jurisdiccionales se contiene en el art. 225 A TCE,
que reproducimos literalmente (aunque alterando en alguna ocasin el orden de sus
prrafos):
-- El Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa consulta al
Parlamento Europeo y al Tribunal de Justicia, o a peticin del Tribunal de Justicia y
previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisin, podr crear salas jurisdiccionales
encargadas de conocer en primera instancia de determinadas categoras de recursos
interpuestos en materias especficas.
La decisin por la que se cree una sala jurisdiccional fijar las normas relativas a la
composicin de dicha sala y precisar el alcance de las competencias que se le atribuyan.
-- Los miembros de las salas jurisdiccionales sern elegidos entre personas que ofrezcan
absolutas garantas de independencia y que posean la capacidad necesaria para el
ejercicio de funciones jurisdiccionales. Sern designados por el Consejo por unanimidad.
Las salas jurisdiccionales establecern su reglamento de procedimiento de acuerdo con el
Tribunal de Justicia. Dicho reglamento requerir la aprobacin del Consejo por mayora
cualificada.
Salvo disposicin en contrario de la decisin por la que se cree la sala jurisdiccional, las
disposiciones del presente Tratado relativas al Tribunal de Justicia y las disposiciones del
Estatuto del Tribunal de Justicia sern aplicables a las salas jurisdiccionales.
-- Contra las resoluciones dictadas por las salas jurisdiccionales podr interponerse ante
el Tribunal de Primera Instancia recurso de casacin limitado a las cuestiones de Derecho
o, cuando la decisin relativa a la creacin de la sala as lo contemple, recurso de
apelacin referente tambin a las cuestiones de hecho.
146

b) Hasta el presente, la Comisin ha propuesto la creacin de una sala para resolver los
asuntos relativos a la funcin pblica comunitaria y de una sala de la patente comunitaria.
El Consejo decidi la creacin del primero de ellos ya el 2 de Noviembre de 2004, y ha
quedado constituido el 2 de diciembre de 2005.
El art. 1 de su norma de creacin dispone que el Tribunal de la Funcin Pblica de la
Unin Europea ejercer en primera instancia las competencias para resolver los litigios
entre las Comunidades y sus agentes, incluidos los litigios entre cualquier rgano u
organismo y su personal respecto de los cuales se haya atribuido competencia al Tribunal
de Justicia.
Est compuesto por siete jueces, designados por un periodo de seis aos, que eligen a su
Presidente con un mandato de tres aos, y que actan en diversas formaciones de nmero
impar. El procedimiento es similar al seguido en el Tribunal de Primera Instancia, aunque
algo simplificado; en cualquier fase del procedimiento, incluso a partir de la interposicin
de la demanda, el Tribunal de la Funcin Pblica examinar las posibilidades de una
solucin amistosa del litigio y velar por facilitar una solucin de este tipo (art.7.4).
Contra sus resoluciones cabe recurso de casacin ante el Tribunal de Primera Instancia.
147
Leccin 9. El Tribunal de Cuentas; el Sistema Europeo de Bancos Centrales y el

Banco Central Europeo
1. El Tribunal de Cuentas
a) El art. 7 TCE menciona el Tribunal de Cuentas como una de las instituciones
comunitarias que deber actuar dentro de los lmites de las competencias que le atribuye el
Tratado. Segn el art. 246 TCE, la fiscalizacin, o control de cuentas, ser efectuada por el
Tribunal de Cuentas.
Este rgano comunitario, creado por el Tratado de julio de 1975, tiene como tarea principal
el control a posteriori de las cuentas de las Comunidades, sustituyendo al Comisario de
Cuentas de la CECA y a la Comisin de Control que exista en las Comunidades. Su
regulacin se encuentra en los artculos 247 y 248 TCE y en su Reglamento Financiero.
b) El art. 247 TCE regula, de un lado, la composicin del Tribunal y el rgimen de
provisin de los puestos en el mismo:
1. El Tribunal de Cuentas estar compuesto por un nacional de cada Estado
miembro.
2. Los miembros del Tribunal de Cuentas sern elegidos entre personalidades que
pertenezcan o hayan pertenecido en sus respectivos pases a las instituciones de
control externo o que estn especialmente calificadas para esta funcin. Debern
ofrecer absolutas garantas de independencia.
3. Los miembros del Tribunal de Cuentas sern nombrados para un perodo de seis
aos89. El Consejo, por mayora cualificada y previa consulta al Parlamento
Europeo, adoptar la lista de miembros establecida de conformidad con las
propuestas presentadas por cada Estado miembro. El mandato de los miembros del
Tribunal de Cuentas ser renovable. Los miembros elegirn de entre ellos al
Presidente del Tribunal de Cuentas por un perodo de tres aos. Su mandato ser
renovable.
De otra parte, el estatuto de sus miembros:
4. Los miembros del Tribunal de Cuentas ejercern sus funciones con absoluta
independencia y en inters general de la Comunidad. En el cumplimiento de sus
funciones, no solicitarn ni aceptarn instrucciones de ningn Gobierno ni de
89
Conforme al ap. 6, aparte de los casos de renovacin peridica y fallecimiento, el mandato de los
miembros de Tribunal de Cuentas concluir individualmente por dimisin voluntaria o cese declarado por el
Tribunal de Justicia de conformidad con lo dispuesto en el apartado 7. El interesado ser sustituido por el
tiempo que falte para terminar el mandato. Salvo en caso de cese, los miembros del Tribunal de Cuentas
permanecern en su cargo hasta su sustitucin.
148

ningn organismo. Se abstendrn de realizar cualquier acto incompatible con el

carcter de sus funciones.
5. Los miembros del Tribunal de Cuentas no podrn, mientras dure su mandato,
ejercer ninguna otra actividad profesional, retribuida o no.
7. Los miembros del Tribunal de Cuentas slo podrn ser relevados de sus
funciones o privados de su derecho a la pensin o de cualquier otro beneficio
sustitutivo si el Tribunal de Justicia, a instancia del Tribunal de Cuentas, declarare
que dejan de reunir las condiciones requeridas o de cumplir las obligaciones que
dimanan de su cargo.
Finalmente, en el art. 248.4 se contiene una regla sobre el funcionamiento del Tribunal, que
aprobar sus informes anuales, informes especiales o dictmenes por mayora de los
miembros que lo componen. No obstante, podr crear en su seno salas para aprobar
determinadas categoras de informes o de dictmenes en las condiciones previstas por su
reglamento interno.
c) Las funciones que corresponden al Tribunal de Cuentas son descritas por los dos
primeros nmeros del art. 248 TCE, as como por una referencia contenida en el apartado
cuarto:
1. El Tribunal de Cuentas examinar las cuentas de la totalidad de los ingresos y
gastos de la Comunidad. Examinar tambin las cuentas de la totalidad de los
ingresos y gastos de cualquier organismo creado por la Comunidad en la medida en
que el acto constitutivo de dicho organismo no excluya dicho examen.
2. El Tribunal de Cuentas examinar la legalidad y regularidad de los ingresos y
gastos y garantizar una buena gestin financiera. Al hacerlo, informar, en
particular, de cualquier caso de irregularidad.
4. El Tribunal de Cuentas asistir al Parlamento Europeo y al Consejo en el ejercicio
de su funcin de control de la ejecucin del presupuesto.
El art. 248.3 TCE se refiere a las potestades atribuidas al Tribunal para verificar los
controles que tiene encomendados, en particular a los deberes de colaboracin que puede
invocar90.
90
En los Estados miembros, el control se efectuar en colaboracin con las instituciones nacionales de control
o, si stas no poseen las competencias necesarias, con los servicios nacionales competentes. El Tribunal de
Cuentas y las instituciones nacionales de control de los Estados miembros cooperarn con espritu de
confianza y manteniendo su independencia.
Las otras instituciones de la Comunidad, cualquier rgano que gestione ingresos o gastos en nombre de la
Comunidad, cualquier persona fsica o jurdica que perciba fondos del presupuesto y las instituciones
nacionales de control o, si stas no poseen las competencias necesarias, los servicios nacionales competentes,
comunicarn al Tribunal de Cuentas, a instancia de ste, cualquier documento o informacin necesarios para
el cumplimiento de su misin.
Respecto a la actividad del Banco Europeo de Inversiones en la gestin de los ingresos y gastos de la
Comunidad, el derecho de acceso del Tribunal a las informaciones que posee el Banco se regir por un
acuerdo celebrado entre el Tribunal, el Banco y la Comisin. En ausencia de dicho acuerdo, el Tribunal
tendr, no obstante, acceso a las informaciones necesarias para el control de los ingresos y gastos de la
Comunidad gestionados por el Banco.
149
En fin, sendos prrafos de los nmeros 1 y 4 del art. 248 hacen referencia al deber de
informacin que corresponde al Tribunal de Cuentas:
1. El Tribunal de Cuentas presentar al Parlamento Europeo y al Consejo una
declaracin sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las
operaciones correspondientes, que ser publicada en el Diario Oficial de las
Comunidades Europeas. Dicha declaracin podr completarse con observaciones
especficas sobre cada uno de los mbitos principales de la actividad comunitaria.
4. El Tribunal de Cuentas elaborar, despus del cierre de cada ejercicio, un informe
anual. Dicho informe ser transmitido a las instituciones de la Comunidad y
publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, acompaado de las
respuestas de estas instituciones a las observaciones del Tribunal de Cuentas.
El Tribunal de Cuentas podr, adems, presentar en cualquier momento sus
observaciones sobre cuestiones particulares, que podrn consistir en informes
especiales, y emitir dictmenes, a instancia de una de las dems instituciones de la
Comunidad.
9. 2. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo
El proceso de realizacin de la Unin Econmica y Monetaria result escalonado, como se
ha visto en la leccin primera, en tres fases. La primera comenz en julio de 1990 y finaliz
el 31 de diciembre de 1993, caracterizndose principalmente por la eliminacin de los
obstculos internos que se oponan a la libre circulacin de capitales dentro de la Unin
Europea. La segunda fase, que se inici el 1 de enero de 1994, tena entre otros objetivos
crear el Instituto Monetario Europeo, prohibir que los bancos centrales financiasen al sector
pblico, as como evitar los dficit pblicos excesivos. La tercera fase dio comienzo el 1 de
enero de 1999 con la transferencia de las competencias monetarias al Eurosistema, la
fijacin de los tipos de cambio irrevocables de las monedas de los Estados miembros
participantes y la introduccin del euro. No todos los Estados de la Unin Europea han
incorporado, sin embargo, la nueva moneda; esta zona corresponde slo a trece de ellos
(Blgica, Holanda Luxemburgo, Francia, Italia, Alemania, Irlanda, Espaa, Portugal,
Grecia, Austria, Finlandia y, desde el 1 de enero de 2007, Eslovenia). Adems de los dems
recin llegados a la Unin, tres de los miembros anteriores no han adoptado el euro,
esencialmente por razones polticas: son Dinamarca, Suecia y el Reino Unido. Ello
determina, en buena medida, la estructura institucional que se estudia en este apartado
a) De acuerdo con el TCE, el Sistema Europeo de Bancos Centrales est compuesto por el
Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de todos los Estados miembros de
la UE. Los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central
Europeo se recogen en un Protocolo anexo al Tratado.
b) El Banco Central Europeo tiene su sede en Franckfurt del Meno, y fue creado el 1 de
junio de 1998. Est dotado de personalidad jurdica propia y por ello no es, en sentido
propio, una institucin (un rgano) de la Comunidad, sino una administracin
independiente en el seno de la misma, en el sentido que ha adquirido la categora en el
mbito del Derecho administrativo. El capital del Banco Central Europeo no proviene de la
Comunidad Europea, sino que ha sido suscrito y desembolsado por los bancos centrales
150

nacionales. El importe de la participacin de cada Banco Central se determina a partir de la

participacin porcentual de cada Estado miembro en el producto interior bruto y en la
poblacin de la Comunidad.
c) Tanto el Consejo de Gobierno como el Comit Ejecutivo del Banco Central Europeo
estn presididos por el presidente del Banco Central Europeo.
El Comit Ejecutivo est compuesto por el presidente, el vicepresidente y otros cuatro
miembros, todos ellos nombrados de comn acuerdo por los Jefes de Estado y de Gobierno
de los pases que forman la zona del euro de entre personalidades de reconocido prestigio y
experiencia profesional en asuntos monetarios o bancarios, sobre la base de una
recomendacin del Consejo de la Unin Europea y previa consulta al Parlamento Europeo
y al Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo.
El mximo rgano decisorio del Banco Central Europeo es el Consejo de Gobierno,
compuesto por los seis miembros del Comit Ejecutivo y por los gobernadores de los
bancos centrales nacionales de la zona del euro.
El Consejo de Gobierno adopta las orientaciones y decisiones necesarias para garantizar el
cumplimiento de las tareas asignadas al Eurosistema. La principal funcin del Consejo de
Gobierno consiste en formular la poltica monetaria de la zona del euro; en concreto, tiene
la facultad de decidir los tipos de inters a los que las entidades de crdito pueden obtener
liquidez de sus bancos centrales. Por este medio, el Consejo de Gobierno determina
indirectamente el nivel de tipos de inters de toda la economa de la zona, incluidos los que
las entidades de crdito aplican al conceder prstamos o remunerar depsitos a sus clientes.
El Comit Ejecutivo pone en prctica la poltica monetaria formulada por el Consejo de
Gobierno e imparte a los bancos centrales nacionales (encargados de forma descentralizada
de ejecutar la mayor parte de las operaciones) las instrucciones necesarias al respecto.
Adems, prepara las reuniones del Consejo de Gobierno y se encarga de la gestin
ordinaria del Banco.
El tercer rgano rector del Banco Central Europeo es el Consejo General, compuesto por el
Presidente y el Vicepresidente del Banco y los gobernadores de los bancos centrales
nacionales de todos los Estados miembros de la Unin Europea. El Consejo General
participa en las funciones consultivas y de coordinacin del Banco Central Europeo y en los
preparativos de la posible ampliacin de la zona del euro.
d) El Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de la zona del euro
componen el Eurosistema, denominacin escogida por el Consejo de Gobierno con objeto
de describir el dispositivo que utiliza el Sistema Europeo de Bancos Centrales para ejercer
sus funciones en el conjunto de la zona euro. En la medida en que algunos Estados
miembros de la Unin Europea an no han adoptado el euro, es preciso mantener esta
distincin entre el Eurosistema y el Sistema Europeo de Bancos Centrales. Los bancos
centrales nacionales de los Estados miembros que an no han adoptado el euro no
intervienen en la toma de decisiones sobre la poltica monetaria nica de la zona del euro;
conservan todava sus monedas nacionales y la direccin de sus respectivas polticas
monetarias.
151
Del mismo modo, se denomina Eurogrupo a la reunin informal de los ministros de

Economa y Hacienda de los Estados miembros que forman parte de la zona del euro y que
cuenta con la participacin, en calidad de invitados, de la Comisin Europea y del Banco
Central Europeo. En estos encuentros, celebrados por lo general antes de las reuniones
ordinarias del Ecofin (el Consejo de la Unin Europea compuesto por los ministros de
Economa y Hacienda), los ministros del Eurogrupo analizan cuestiones relacionadas con
las funciones que comparten en lo referente a la moneda nica.
e) La independencia resulta indispensable para el buen funcionamiento de cualquier Banco
Central. Conforme a lo dispuesto en el TCE, el Eurosistema disfruta de plena
independencia en el ejercicio de sus funciones: ni el Banco Central Europeo, ni los bancos
centrales nacionales participantes en el Eurosistema, ni los miembros de sus rganos
rectores recabarn ni aceptarn instrucciones procedentes de ningn otro organismo. Las
instituciones y organismos comunitarios, as como los gobiernos de los Estados miembros,
estn obligados a respetar este principio y a no tratar de influir en los miembros de los
rganos rectores del Banco Central Europeo o de los bancos centrales nacionales.
Con el mismo objetivo, los miembros del Comit ejecutivo tienen atribuidos mandatos de
larga duracin (ocho aos) y slo podrn ser separados de su cargo por falta grave o
incapacidad para el desempeo de sus funciones. Del mismo modo, el Banco Central
Europeo dispone de su propio presupuesto, independiente del presupuesto de la Comunidad
Europea, lo que garantiza la autonoma de su gestin con respecto a los intereses
financieros comunitarios.
El Eurosistema no podr conceder crditos en favor de organismos comunitarios ni de
ninguna administracin nacional, lo que representa una salvaguardia adicional para
protegerle de cualquier intento de injerencia poltica.
f) Sin perjuicio de tal independencia, se han previsto una serie de conexiones con las
instituciones comunitarias que preservan la fluidez de la informacin recproca. As, a las
reuniones del Consejo de Gobierno y del Consejo General podr asistir un miembro de la
Comisin Europea, aunque sin derecho a voto. Por norma general, la representacin de la
Comisin corre a cargo del Comisario de Economa y Hacienda. Tambin el Presidente del
Consejo de la Unin Europea puede participar en las reuniones del Consejo de Gobierno y
del Consejo General, y presentar al primero de estos rganos propuestas a debate, pero sin
derecho a voto.
Por otro lado, se invita al Presidente del Banco Central Europeo a las reuniones del Consejo
de la Unin Europea cuando ste debate cuestiones referentes a los objetivos y funciones
del Sistema Europeo de Bancos Centrales. El presidente participa en las reuniones oficiales
e informales del Consejo Ecofin y en las reuniones del Eurogrupo. Los gobernadores de los
bancos centrales nacionales asisten a las reuniones informales del Ecofin. El Banco Central
Europeo y los bancos centrales nacionales de la Unin Europea tambin cuentan con
representacin en el Comit Econmico y Financiero, rgano consultivo de la Comunidad
que se encarga de examinar una amplia gama de cuestiones de poltica econmica europea.
152

g) Por lo dems, y en aras a la necesaria transparencia, el Tratado impone al Banco Central

Europeo una serie de obligaciones de informacin. As, publica semanalmente el estado
financiero consolidado del Eurosistema, en el que se reflejan las transacciones monetarias y
financieras efectuadas por ste durante la semana anterior. Est tambin obligado a publicar
un informe sobre las actividades del Sistema Europeo de Bancos Centrales con una
periodicidad al menos trimestral, as como a presentar un informe anual sobre dichas
actividades y sobre la poltica monetaria del ao anterior y del ao en curso al Parlamento
Europeo, al Consejo de la Unin Europea, a la Comisin Europea y al Consejo Europeo. El
Parlamento Europeo tiene la facultad de celebrar un debate general sobre tal informe anual,
y recabar del presidente del Banco Central Europeo y de los dems miembros del Comit
Ejecutivo su posicin ante las comisiones competentes; ellos podrn tambin acudir por
propia iniciativa, de modo que las comparecencias se celebran generalmente cada trimestre.
El presidente del Banco Central Europeo, en fin, ha institucionalizado la celebracin de una
conferencia de prensa mensual, y en el Boletn Mensual del Banco el Consejo de Gobierno
expone sus opiniones sobre la situacin econmica y las perspectivas de evolucin de los
precios.
h) Los bancos centrales nacionales de los pases de la zona del euro, junto con el Banco
Central Europeo, tienen como objetivo primordial mantener la estabilidad de precios a
travs de la poltica monetaria nica (en tal direccin se mueve igualmente la exigencia de
que los Estados controlen su dficit pblico, por ejemplo), salvaguardando de este modo el
poder adquisitivo de la nueva moneda. La estabilidad de precios se define como un
incremento interanual de los precios de consumo inferior al 2% (las variaciones puramente
estacionales y otros efectos de breve duracin, por ejemplo derivados de un alza coyuntural
del precio de ciertas materias primas, no se considerarn una desviacin del objetivo de
estabilidad de precios).
El objetivo primordial del Sistema Europeo de Bancos Centrales, tal como lo define el art.
2 de los Estatutos, consiste, pues, en mantener la estabilidad de precios. Pero tambin
deber apoyar las polticas econmicas generales de la Comunidad con miras a contribuir a
la consecucin de los objetivos comunitarios, para lo cual actuar segn el principio de una
economa de mercado abierta y de libre competencia, favoreciendo una eficiente asignacin
de recursos.
i) El Eurosistema cuenta con los instrumentos y competencias necesarias para dirigir una
poltica monetaria eficaz en tal sentido. Las funciones principales que desempea son
-- definir y ejecutar la poltica monetaria de la zona del euro; a fin de mantener la
estabilidad de precios, el Eurosistema ha establecido una serie de instrumentos de poltica
monetaria, destinados a influir en los tipos de inters del mercado, regular la situacin de
liquidez del sistema bancario y sealar la orientacin general de la poltica monetaria nica;
-- realizar operaciones de cambio de divisas y gestionar las reservas oficiales en moneda
extranjera de los pases de la zona del euro;
-- emitir billetes de banco en la zona del euro;
-- promover el buen funcionamiento del sistema de pagos.
Otras funciones son:
-- recabar la informacin estadstica necesaria de las autoridades nacionales competentes, o
directamente de los agentes econmicos (por ejemplo, entidades financieras);
153
-- examinar la evolucin de los sectores financiero y bancario;

-- facilitar el intercambio de informacin entre el Sistema Europeo de Bancos Centrales y
las autoridades supervisoras.
Adems, el Eurosistema contribuye a la supervisin de las entidades de crdito y de la
estabilidad del sistema financiero. El Banco Central Europeo ejerce una funcin consultiva
con respecto a las autoridades comunitarias y nacionales en cuestiones relativas al mbito
de sus competencias, en particular en lo que concierne a la legislacin comunitaria o
nacional.
154

Leccin 10. Otros rganos auxiliares

Junto con las instituciones estudiadas hasta ahora, en la Unin Europea actan dos
asambleas consultivas. De un lado, el Comit de las Regiones, con el que se da entrada en
la formacin de voluntad de la Unin a entes territoriales regionales o locales; de otro, el
Comit Econmico y Social, que pretende una representacin institucionalizada de grupos
sociales significativos.
Desde el punto de vista prctico, merece un juicio positivo la contribucin de ambos
rganos a un adecuado funcionamiento de la Unin Europea, a una mayor transparencia y a
un acercamiento de las instituciones comunitarias al ciudadano. Sin embargo, resulta difcil
aceptar que tales rganos puedan superar su actual status meramente consultivo, porque a
su composicin y funciones subyacen problemas de tal complejidad que hacen casi
inimaginable una articulacin coherente con los principios constitucionales. De un lado, la
organizacin territorial de cada uno de los Estados miembros es diferente, de manera que
resulta poco menos que imposible reducir a sistema su participacin en la formacin de
voluntad de la Unin Europea. De otra parte, la complejidad del foro pblico, que ya no se
puede articular sencillamente a travs de la distincin entre trabajadores y empresarios,
hace an ms difcil que el pasado justificar los ensayos de una representacin ms o menos
orgnica.
1. El Comit de las Regiones
a) El Comit de las Regiones fue concebido en Mastrique, en 1991, con la intencin de que
represente a los entes locales y regionales en el seno de la Unin Europea. Se pretende que
stos puedan intervenir en el proceso comunitario de toma de decisiones, procurando as el
trabajo conjunto de los niveles europeo, nacional, regional y municipal. Dado que alrededor
de tres cuartas partes de la legislacin comunitaria se aplica a nivel local o regional, es
natural que los representantes locales y regionales participen en su elaboracin.
El Comit de las Regiones se relaciona tambin directamente con el principio de
subsidiariedad, tal y como est formulado en el prembulo del Tratado de la Unin
Europea: una unin (...) en la que las decisiones se tomen de la forma ms prxima posible
a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad. Este principio, inscrito en
los Tratados al mismo tiempo que la creacin del Comit de las Regiones, significa que la
Unin Europea no debera tomar medidas sobre un asunto si los entes locales o regionales
pueden hacerlo por s mismos.
Por ltimo, ante el temor de que la Unin Europea progrese sin atender a los intereses
inmediatos de los ciudadanos, se procura mediante el Comit de las Regiones asociar la
Unin a responsables que son inmediatamente conocidos por los ciudadanos y que puedan
hacer or sus criterios.
En cualquier caso, y como se ver a continuacin al analizar la composicin, el
funcionamiento y las competencias del Comit de las Regiones, su configuracin efectiva
155
no puede hacer plena justicia a tales propsitos. Entre otras razones, porque la organizacin
territorial del poder de los Estados miembros de la Unin Europea es muy diversa, y tales
peculiaridades slo limitadamente pueden ser tomadas en consideracin a la hora de formar
la voluntad poltica de la propia Unin.
En definitiva, la Unin sigue teniendo como interlocutores privilegiados a los Estados, y
son stos, en virtud de su autonoma constitucional, los que determinan la participacin
efectiva de los entes regionales en la determinacin de la poltica europea. Para el caso de
Espaa, por ejemplo, la participacin de las Comunidades Autnomas en Europa a travs
del Comit de las Regiones no puede sustituir los necesarios mecanismos de participacin
de las Comunidades Autnomas en la formacin de voluntad del Estado cuando ste
concurre, a travs del Gobierno de la Nacin, para adoptar decisiones en el Consejo de la
Unin Europea. Sobre ello se hicieron algunos comentarios en la leccin tercera.
b) El Comit tiene carcter consultivo, y se le considera un rgano complementario de tres
instituciones comunitarias fundamentales (Consejo, Comisin, Parlamento). Su lugar en el
sistema institucional comunitario se corresponde con la experiencia poltica de sus
miembros en los diversos niveles subestatales.
Constituye una asamblea independiente, cuyos miembros no deben estar vinculados por
mandato imperativo alguno. Deben ejercer sus funciones en inters general de la Unin
Europea, formando al efecto grupos polticos.
c) El Comit est formado por 344 miembros y el mismo nmero de suplentes91,
nombrados por el Consejo mediante mayora cualificada a propuesta de los Estados
respectivos. Su mandato tiene una duracin de cuatro aos, y es renovable; en caso de
renuncia o fallecimiento, el Consejo nombra un sustituto por el tiempo que falte para
terminar el mandato.
Los Estados se reparten el nombramiento de los miembros del Comit de las Regiones del
modo siguiente:
Francia, Alemania, Italia y Reino Unido, 24 miembros
Polonia y Espaa, 21 miembros
Rumana, 15 miembros
Blgica, Holanda, Portugal, Grecia, Austria, Suecia, Repblica Checa, Hungra y Bulgaria,
12 miembros
Dinamarca, Irlanda, Finlandia, Lituania y Eslovaquia, 9 miembros
Estonia, Letonia y Eslovenia, 7 miembros
Chipre y Luxemburgo, 6 miembros
Malta, 5 miembros
Cada pas selecciona a los miembros que propone al Consejo con arreglo a sus propios
procedimientos; pero las delegaciones nacionales deben reflejar el equilibrio poltico,
geogrfico, regional y local del Estado miembro que representan. El Tratado de Niza
establece que los miembros del Comit de las Regiones deben ser titulares de un mandato
91
Los miembros que no puedan asistir a una reunin del Consejo podrn ser sustituidos por un suplente de su
misma delegacin nacional, pero un suplente no podr sustituir a ms de un miembro.
156

electoral en un ente regional o local, u ostentar responsabilidad poltica ante una asamblea
elegida.
Los diferentes procesos de seleccin reflejan la diversidad de sistemas territoriales y
polticos existentes en Europa. En consecuencia, existen Estados en los que se ha
reconocido la funcin representativa de las regiones (Alemania o Espaa, entre otros),
mientras que en otros los representantes proceden nicamente o en su mayora del nivel
local.
En el caso de Espaa, y conforme a la mocin votada en el Senado el 20 de octubre de
1993, la propuesta del Gobierno se realiza a partir de propuestas que, a su vez, le remiten
las Comunidades Autnomas y la Federacin de Municipios y Provincias: diecisiete de los
veintin puestos de la delegacin son designados por las Comunidades Autnomas, cada
una de las cuales propone un miembro titular y uno suplente, mientras que los cuatro
puestos restantes se reservan para representantes locales.
d) El Comit establece su reglamento interno, y designa de entre sus miembros al Presidente, al
Vicepresidente primero y a la Mesa por un perodo de dos aos. La Mesa, formada por 56 miembros
(incluidos el Presidente y el primer Vicepresidente), es responsable de la aplicacin del programa
poltico del Comit.
El Presidente convoca al Comit a instancia del Consejo o de la Comisin; pero el Comit tambin
puede reunirse por propia iniciativa.
El Comit de las Regiones organiza sus trabajos a travs de seis Comisiones especializadas (Poltica
de Cohesin Territorial, Poltica Econmica y Social, Desarrollo Sostenible, Cultura y Educacin,
Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea y Relaciones Exteriores). Las Comisiones
examinan los documentos procedentes del Consejo, la Comisin o el Parlamento y elaboran
proyectos de dictamen. Estos deben ser aprobados por mayora en uno cinco plenos anuales, que
tienen lugar en Bruselas. De este modo, el proyecto de dictamen pasa a convertirse en dictamen, que
a continuacin se transmite al Consejo, a la Comisin y al Parlamento.
e) La misin principal del Comit de las Regiones es elaborar dictmenes relativos a sus
mbitos de competencia. El Tratado de Mastrique estableci cinco mbitos de consulta
obligatoria: cohesin econmica y social; redes de transporte, energa y telecomunicaciones
transeuropeas; salud; educacin y juventud; y, finalmente, cultura. El Tratado de
Amsterdam aadi otros cinco mbitos a esta lista: empleo, poltica social, medio ambiente,
formacin profesional y transporte. Queda as cubierta la mayora de las actividades de la
UE.
Fuera de estos mbitos, la Comisin, el Consejo y el Parlamento Europeo tambin tienen la
posibilidad de consultar al Comit de las Regiones cuando consideren que una propuesta
pueda tener repercusiones importantes a escala local o regional. En particular, el Comit
firm en septiembre de 2001 un protocolo de cooperacin con la Comisin en el que se
impulsa la participacin del mismo en los debates a travs de los informes prospectivos y de
impacto. Los primeros, solicitados por la Comisin antes de pronunciarse sobre asuntos que
considera importantes, permiten al Comit de las Regiones intervenir en las primeras fases
del proceso de toma de decisiones. Los informes de impacto tienen por objeto evaluar las
repercusiones de polticas comunitarias en el plano regional o local.
157
El Comit de las Regiones, por su parte, puede emitir dictmenes por propia iniciativa
sobre proyectos legislativos europeos o sobre cualquier propuesta que pueda tener
repercusiones a nivel regional o local.
2. El Comit Econmico y Social

a) El Comit Econmico y Social Europeo es una asamblea creada por los Tratados de
Roma de 1957, compuesta por representantes de los distintos mbitos de la sociedad civil
organizada. Conforme al art. I-32 del nuevo Tratado constitucional, que por lo dems no
altera las disposiciones actualmente vigentes, estar compuesto por representantes de las
organizaciones de empresarios, de trabajadores y de otros sectores representativos de la
sociedad civil, en particular en los mbitos socioeconmico, cvico, profesional y cultural.
Su funcin consultiva se desarrolla en relacin con las tres grandes instituciones de la
Unin (Parlamento Europeo, Consejo y Comisin).
Es, en el plano europeo, el foro institucional de consulta, representacin, informacin y
expresin de la sociedad civil, que permite a los representantes de las organizaciones
econmicas, sociales y cvicas de los Estados miembros participar en el proceso de
elaboracin de las polticas y las decisiones a nivel comunitario. De esta forma se pretende
complementar la (deficitaria) democracia representativa y parlamentaria europea mediante
una suerte de democracia participativa, en la que se concede relevancia a los sectores
econmicos y sociales de la sociedad civil organizada.
b) El Comit est formado por 344 miembros con mandato cuatrienal (renovable). Todas
las decisiones relativas a la organizacin interna del Comit Econmico y Social Europeo,
como la eleccin del Presidente, de los dos Vicepresidentes, de los miembros de la Mesa y
de los presidentes de los grupos y las secciones especializadas, se adoptan por un perodo
de dos aos.
Los miembros del Comit se denominan Consejeros92 y son nombrados por el Consejo de
la Unin Europea a propuesta de los Estados miembros y de acuerdo con las organizaciones
de la sociedad civil con representacin a nivel nacional.
La propuesta se reparte entre los Estados del modo siguiente:
Francia, Alemania, Italia y Reino Unido, 24 miembros
Polonia y Espaa, 21 miembros
Rumana, 15 miembros
Blgica, Holanda, Portugal, Grecia, Austria, Suecia, Repblica Checa, Hungra y Bulgaria,
12 miembros
Dinamarca, Irlanda, Finlandia, Lituania y Eslovaquia, 9 miembros
Estonia, Letonia y Eslovenia, 7 miembros
Chipre y Luxemburgo, 6 miembros
Malta, 5 miembros
92
Por regla general, los Consejeros no fijan su sede en Bruselas para desempear su mandato, sino que siguen
ejerciendo su actividad profesional en sus pases respectivos. No perciben remuneracin alguna por su
actividad, aunque s dietas de viaje y de reunin, cuya cuanta es fijada por el Consejo.
158

c) El Comit se estructura en tres Grupos: el de Empresarios, el de Trabajadores y el de

Actividades Diversas; cada miembro del Comit decide a qu Grupo quiere adherirse93.
d) El Comit Econmico y Social cuenta con seis secciones especializadas:
Unin Econmica y Monetaria y Cohesin Econmica y Social (ECO),
Mercado nico, Produccin y Consumo (INT),
Transportes, Energa, Infraestructuras y Sociedad de la Informacin (TEN),
Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadana (SOC),
Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente (NAT),
Relaciones Exteriores (REX).
Adems, tras la expiracin del Tratado CECA en julio de 2002 y a propuesta de la Comisin
Europea, el Comit ha asumido las competencias del Comit Consultivo de la CECA. Para ello, ha
creado una Comisin Consultiva de Transformaciones Industriales (CCTI), compuesta por miembros
del Comit Econmico y Social y, en un primer momento, representantes de los sectores del carbn y
el acero. Esta composicin se ir ampliando a otros sectores afectados por los problemas derivados
de la modernizacin de la economa y a los intereses correspondientes. En este sentido, las
competencias de la CCTI no se limitan nicamente a los sectores del carbn y el acero, sino que
tienen tambin en cuenta todos los aspectos relativos a las transformaciones industriales.
Por lo dems, para determinados asuntos particulares o que competan a varias secciones
especializadas, el Comit puede recurrir a una estructura temporal ad hoc: el Subcomit, de
funcionamiento anlogo al de las secciones especializadas, pero cuya tarea se limita al examen de un
problema especfico en un perodo de tiempo determinado.
e) El Comit elige a su Presidente y a la Mesa. El primero preside las reuniones de la Mesa y est
encargado de las relaciones con las instituciones europeas y de la representacin exterior del Comit.
La Mesa, compuesta por 24 miembros (a razn de 8 miembros por Grupo), tiene como tarea la
organizacin de los trabajos del Comit. ste est asistido por una Secretara encabezada por el
Secretario General (con mandato quinquenal), que ejerce sus funciones bajo la autoridad del
Presidente.
f) El Comit es consultado preceptivamente en todos los casos previstos en los Tratados, as

como en aqullos en que dichas instituciones lo estimen oportuno. El Comit puede
tambin recibir de la Comisin el encargo de emitir un dictamen de carcter exploratorio,
por el que presenta recomendaciones sobre un asunto concreto antes de que se aprueben
propuestas o se adopten decisiones polticas. Asimismo, tiene la facultad de emitir
dictmenes o elaborar documentos informativos por propia iniciativa. Por ltimo, y a
propuesta de uno de los Grupos, tiene la posibilidad de elaborar resoluciones sobre
cualquier asunto de su competencia.
93
El Grupo de Empresarios (o Grupo I) est formado por miembros procedentes de los sectores privado y
pblico de la industria, de las pequeas y medianas empresas, de las cmaras de comercio, del comercio
mayorista y al por menor, de los servicios financieros, del transporte y de la agricultura. La mayora de los
miembros del Grupo de Trabajadores (Grupo II) procede de organizaciones sindicales nacionales que forman
parte de la Confederacin Europea de Sindicatos (CES); algunos consejeros pertenecen a sindicatos afiliados
a la Confederacin Europea de Cuadros (CEC), y tambin hay consejeros que no estn afiliados a ninguna
organizacin europea. El Grupo III, de Actividades Diversas, comprende agricultores, pequeas y medianas
empresas, artesana, profesiones liberales, cooperativas, mutualidades, asociaciones de consumidores,
asociaciones de proteccin del medio ambiente, asociaciones de familias, de voluntarios, de discapacitados,
miembros de la comunidad cientfica y docente, organizaciones no gubernamentales, etc.
159
De este modo, el programa de trabajo del Comit depende del de la Comisin Europea,
pero tambin de las prioridades de cada Presidencia del Consejo de la Unin y del
programa de trabajo presentado por cada Presidente del Comit al inicio de su mandato.
g) Una vez que la Mesa del Comit designa la seccin especializada competente para la preparacin
de un dictamen, sta constituye en su seno un grupo de estudio cuyos miembros son elegidos de entre
los tres Grupos teniendo en cuenta su competencia en el tema examinado y la necesidad de contar
con un cierto equilibrio geogrfico. El tamao de los grupos de estudio vara entre tres y quince
miembros en funcin de la importancia del tema tratado (nueve personas, por trmino medio). En l
se nombra a un ponente, asesorado por expertos (cuatro, por regla general). Para cuestiones de
especial importancia, el Comit puede organizar audiencias pblicas con el fin de recoger la opinin
de un amplio sector de las partes interesadas.
Sobre la base de los trabajos del grupo de estudio, la seccin aprueba su dictamen por mayora
simple y lo transmite al Presidente del Comit. En los Plenos del Comit (nueve al ao), tambin por
mayora simple y sobre la base del dictamen presentado por la seccin competente, se aprueba
finalmente el dictamen. Una vez aprobados, los dictmenes son enviados a la Comisin, al Consejo y
al Parlamento Europeo y publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
160

Leccin 11. Los procesos de decisin

1. Los procedimientos legislativos94
1.1. Base jurdica
El grado y la forma de participacin de las diversas instituciones y organismos
comunitarios en los procesos comunitarios de decisin se establece en las disposiciones del
Tratado que confieren a la Comunidad la competencia concreta para legislar en un mbito
determinado. Tal disposicin constituye la base jurdica en virtud de la cual se adopta el
acto jurdico de la Comunidad.
La identificacin de la base jurdica corresponde a la Comisin, en el momento de presentar
su propuesta al Consejo. El Consejo (o, cuando procede, el Parlamento) puede modificar la
propuesta de la Comisin, incluida la base jurdica. Pero, por regla general, es la iniciativa
de la Comisin la que determina el modo de elaboracin de un determinado acto
comunitario; as, por ejemplo, ser diferente tanto el procedimiento como la intervencin de
las distintas instituciones y organismos dependiendo de que el acto que se pretende elaborar
se considere integrado en el mbito del mercado interior (art. 95: codecisin, mayora
cualificada, consulta del CES) o del medio ambiente (art. 175: codecisin en algunos casos,
unanimidad y dictamen consultivo en otros, consulta del CES y del CdR).
1.2. Dilogo entre las instituciones
El proceso legislativo de la Comunidad europea es un proceso sui generis en el que la toma
de decisiones es resultado de una interaccin entre los niveles nacional y comunitario, por
una parte, y entre las diferentes instituciones y organismos comunitarios que participan en
el proceso legislativo, por otra.
Los tres protagonistas principales son el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisin. Su
dilogo es la razn de ser de los procedimientos establecidos, y cada institucin desempea
en ellos un papel determinante. El deber de cooperacin y de diligencia de las instituciones
est previsto en el Tratado (art. 10 TCE), segn la interpretacin del Tribunal de Justicia.
a) El Consejo es la institucin que sola tomar la decisin final. A partir de la entrada en
vigor del Tratado de Amsterdam, y en virtud del procedimiento de codecisin, ejerce el
poder legislativo conjuntamente con el Parlamento en un nmero considerable de mbitos;
otros procedimientos establecen una participacin ms o menos intensa del Parlamento
Europeo en el proceso de toma de decisiones. El Consejo comparte el poder de decisin con
el Banco Central Europeo para la poltica monetaria, y al Consejo Europeo se le atribuye
expresamente un papel en la aplicacin de esa poltica. Dado que el Consejo adopta sus
94
Los apartados 1.1 a 1.4 constituyen un extracto, profundamente reordenado y levemente retocado en su
redaccin, del documento CONV 216/02 (24 de julio de 2002) de la CONVENCIN EUROPEA,
Procedimientos legislativos (incluido el procedimiento presupuestario). Situacin actual.
161
decisiones mediante negociacin entre sus miembros para tratar de llegar a una transaccin
entre los distintos intereses, la Presidencia y la Comisin desempean un papel muy
importante en la bsqueda de tal transaccin.
b) El grado de participacin del Parlamento en el procedimiento legislativo ha ido
evolucionando, y con los aos ha ido adquiriendo poderes legislativos cada vez mayores.
Actualmente, el Parlamento Europeo codecide con el Consejo en la mayor parte de los
mbitos (mercado interior, transportes, investigacin, medio ambiente). Pero en algunos
otros sectores (agricultura, polticas estructurales) se han mantenido otros procedimientos
legislativos (cooperacin, dictamen consultivo, dictamen conforme) en los que el
Parlamento Europeo tiene una capacidad menor para influir en el proceso legislativo, as
como una menor interaccin con las otras Instituciones. Para llevar a buen fin el
procedimiento legislativo, el Parlamento debe llegar tambin a transacciones polticas en
los mbitos ms complejos, y a este respecto resulta a menudo fundamental el papel de los
ponentes.
c) El papel clave de la Comisin en el procedimiento legislativo consiste en su poder de
iniciativa y en la posibilidad que tiene de modificar su propuesta, o incluso retirarla, en
cualquier momento del procedimiento.
Con excepcin de determinados casos muy especficos, la Comisin ostenta el monopolio
de la iniciativa legislativa en el marco TCE. Esto significa que le compete establecer el
marco de negociacin que desembocar en la decisin del legislador, el cual no puede ni
modificar la propuesta de la Comisin, a no ser dentro de sus objetivos, ni legislar sin una
propuesta de la Comisin.
Ya iniciado el proceso legislativo, la Comisin participa en l de una forma muy activa,
especialmente mediante la capacidad de modificar su propuesta. Esta facultad es decisiva,
en particular, en las negociaciones entre los representantes de los Estados en el Consejo.
ste legisla en gran parte de los casos por mayora cualificada, pero slo puede modificar la
propuesta de la Comisin por unanimidad. Esto significa que, si el Consejo desea modificar
la propuesta de la Comisin, slo puede hacerlo por mayora cualificada cuando la
Comisin est de acuerdo con las modificaciones que el Consejo pretende introducir; en
caso contrario, el Consejo necesita pronunciarse por unanimidad. De este modo, la
Comisin desempea un importante papel a la hora de orientar y controlar las transacciones
que tienen lugar en el seno del Consejo. La Comisin desempea tambin un papel
importante en la bsqueda de soluciones transaccionales entre el Consejo y el Parlamento
dentro del procedimiento de codecisin, especialmente en la etapa de conciliacin.
El papel de iniciativa legislativa que tiene la Comisin se ve modificado en el mbito de la
poltica econmica y monetaria, ya que el Tratado establece que el Consejo decida
basndose en una recomendacin (y no en una propuesta) de la Comisin o del Banco
Central Europeo, y para modificar la recomendacin de la Comisin no es necesaria la
unanimidad del Consejo.
d) En el proceso legislativo intervienen asimismo algunos organismos que representan
determinados intereses econmicos, sociales, locales, regionales, etc., y cuya consulta
establecen los Tratados para determinados temas. Se trata del Comit Econmico y Social
162

(CES), del Comit de las Regiones (CdR), del Banco Central Europeo (BCE), del Comit
de Empleo, etc.
Por ltimo hay casos para los que el TCE estipula que un acto comunitario ha de ser
aprobado por los Estados miembros segn sus reglas constitucionales respectivas. Se trata
de disposiciones de carcter constitucional, como los derechos de ciudadana, el
procedimiento electoral uniforme o los recursos propios.
1.3. Los procedimientos legislativos
Actualmente, el Tratado CE comprende ms de veintids procedimientos decisorios
distintos para la adopcin de actos legislativos, dependiendo de la participacin de las
distintas instituciones y organismos. Pese a las modificaciones que se han ido introduciendo
en la materia, tales procedimientos an se caracterizan por una enorme complejidad; a
menudo slo los especialistas pueden seguir su desarrollo.
El procedimiento legislativo ha evolucionado considerablemente desde el Tratado de Roma
del 25 de marzo de 1957. En un principio, se caracterizaba fundamentalmente por el
monopolio de la Comisin en cuanto a la iniciativa y por el poder decisorio del Consejo; el
Parlamento slo tena derecho a ser consultado. El Acta nica Europea, que entr en vigor
el 1 de julio de 1987, introduce el procedimiento de cooperacin en la realizacin del
mercado interior, pero este procedimiento ha cado prcticamente en desuso en la
actualidad, excepto en el mbito de la Unin Econmica y Monetaria. El Tratado de
Mastrique, que entr en vigor el 1 de noviembre de 1993, introduce el procedimiento de
codecisin. Este procedimiento se aplic en primer lugar a quince mbitos, y despus se
ampli a veinticuatro con el Tratado de Amsterdam, que entr en vigor el 1 de mayo de
1999. El Tratado de Niza volvi a ampliar el mbito de aplicacin, y hoy puede decirse que
constituye el procedimiento legislativo predominante. Se distingue del procedimiento de
cooperacin en dos puntos esenciales: la fase de conciliacin y la imposibilidad de que el
Consejo imponga su voluntad al Parlamento, an por unanimidad.
Los cuatro procedimientos legislativos principales que recoge el Tratado son, pues, el de
codecisin, el de dictamen conforme, el de cooperacin y el de dictamen consultivo. Estos
procedimientos pueden resumirse como sigue:
a) El procedimiento de codecisin
En el procedimiento de codecisin (art. 251 del TCE), el Parlamento Europeo y el Consejo
toman parte en el procedimiento legislativo como colegisladores y en condiciones de
igualdad. Este procedimiento, que introdujo en el TCE el Tratado de la Unin Europea, ha
sido objeto de algunas mejoras y de una ampliacin de su mbito de aplicacin mediante el
Tratado de Amsterdam. As, el procedimiento de codecisin se aplica actualmente a
mbitos como el mercado interior, como la libre circulacin de los trabajadores, el derecho
de establecimiento, los transportes, la educacin y la formacin profesional, la proteccin
del consumidor, etc. El procedimiento puede resumirse de la manera siguiente:
163
la Comisin presenta una propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo. El Parlamento

Europeo dictamina sobre la propuesta.
el Consejo se pronuncia sobre la propuesta de la Comisin y sobre las enmiendas del
Parlamento. Si las aprueba todas (o si el Parlamento no ha presentado ninguna), el Consejo
puede adoptar el acto. En caso contrario, transmite al Parlamento Europeo una posicin
comn;
el Parlamento se pronuncia sobre la posicin comn en un plazo de tres meses:
Si el Parlamento aprueba la posicin comn, el acto se adopta en esta forma.
Si el Parlamento rechaza la posicin comn, el acto propuesto se considera no adoptado.
-- Si el Parlamento propone enmiendas, el texto modificado se transmite al Consejo y a la
Comisin, la cual dictamina sobre las enmiendas. Si dentro de un plazo de tres meses el
Consejo aprueba todas las enmiendas por mayora cualificada, el acto se considera
adoptado en forma de posicin comn modificada. El Consejo se pronuncia por
unanimidad sobre las enmiendas del Parlamento que han sido objeto del dictamen negativo
de la Comisin.
-- En caso de desacuerdo entre el Parlamento y el Consejo, se convoca al Comit de
Conciliacin en un plazo de seis semanas. El Comit de Conciliacin rene, en nmero
igual, a los miembros del Consejo (o sus representantes) y a miembros del Parlamento
Europeo, con el fin de intentar llegar a un acuerdo sobre un proyecto comn en un plazo de
seis semanas a partir de la convocatoria. En caso de acuerdo, el Consejo y el Parlamento
deben aprobar el proyecto comn as elaborado dentro de un nuevo plazo de seis semanas.
En caso de desacuerdo, el acto propuesto se considera no adoptado.
Cabe subrayar que en la primera lectura no hay plazos establecidos, mientras que en la segunda y en
la etapa de conciliacin s que existen plazos estrictos que pueden ocasionar que el acto no se adopte
si no se respetan.
En la mayora de los casos, el Consejo decide por mayora cualificada. Sin embargo, en algunos
casos especficos decide por unanimidad durante todo el procedimiento.
Durante la primera y la segunda lectura tienen lugar reuniones tcnicas y dilogos tripartitos entre el
Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisin, y lo mismo ocurre antes de la reunin del Comit de
Conciliacin, con el fin de acercar posiciones entre las Instituciones y de facilitar la bsqueda de un
acuerdo, evitando as la reunin del Comit de Conciliacin. Con el mecanismo del dilogo tripartito,
que no est previsto en los Tratados, ha podido reducirse de manera significativa el nmero de
asuntos que requieren una reunin del Comit de Conciliacin, y en consecuencia la duracin del
procedimiento legislativo.
En la actualidad, los acuerdos en primera y segunda lectura representan alrededor del 72% del total
de asuntos en procedimiento de codecisin (ms o menos un 32% en primera lectura y un 40% en
segunda lectura). A menudo son los asuntos ms sensibles desde el punto de vista poltico los que
son objeto del procedimiento de conciliacin, lo cual coincide con la lgica del procedimiento de
codecisin. Sin embargo, no siempre ocurre as; en ocasiones llegan al procedimiento de conciliacin
asuntos relativamente tcnicos, y a veces se llega a un acuerdo en primera lectura aun para un asunto
delicado desde el punto de vista poltico, por motivos de prioridades polticas o por imperativos del
calendario.
164

b) Procedimiento de cooperacin
El procedimiento de cooperacin (art. 252 del TCE) fue instaurado por el Acta Unica
Europea con el fin de dar ms peso a la consulta al Parlamento en la adopcin de
determinadas decisiones, dejando siempre la ultima palabra al Consejo. El Tratado de
Amsterdam redujo considerablemente el mbito de aplicacin de este procedimiento, que
en la actualidad nicamente se aplica al mbito de la poltica econmica y monetaria.
El procedimiento de cooperacin puede resumirse as:
El Consejo, a propuesta de la Comisin y previo dictamen del Parlamento Europeo,
adopta por mayora cualificada una posicin comn;
El Parlamento europeo puede:
bien aprobar la posicin comn; en ese caso, el Consejo aprueba definitivamente el acto
conforme a la posicin comn;
bien rechazarla; el Consejo slo puede adoptar la posicin comn por unanimidad;
bien proponer enmiendas; la Comisin reconsidera su propuesta en funcin de las
enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo. El Consejo adopta la propuesta
reconsiderada por mayora cualificada; slo puede modificarla por unanimidad.
c) El procedimiento de dictamen consultivo
Hoy en da, este procedimiento se aplica a mbitos como la poltica agrcola comn, la
liberalizacin de los servicios o la competencia. Segn este procedimiento, el Consejo debe
pedir y estudiar el dictamen del Parlamento Europeo sobre la propuesta de la Comisin.
Una vez estudiado este dictamen, el Consejo se pronuncia por mayora cualificada o por
unanimidad.
El Consejo puede modificar el proyecto de acto si considera justificadas las propuestas de
enmienda del Parlamento Europeo, pero el dictamen de ste no puede impedir que se
adopte el acto ni imponer la modificacin del mismo. Pero la Comisin tambin puede
modificar tambin su propuesta para tener en cuenta el dictamen del Parlamento Europeo y,
en este caso, el Consejo slo puede modificar la propuesta de la Comisin por unanimidad.
As, la Comisin desempea un importante papel en este procedimiento cuando el Consejo
se pronuncia por mayora cualificada, que es lo que ocurre con ms frecuencia.
d) El procedimiento de dictamen conforme
Este procedimiento lo introdujo el Tratado de la Unin Europea para una serie de casos que
se estimaban no podan ser objeto de codecisin, pero en los que se deseaba en cualquier
caso dar un papel importante al Parlamento Europeo. Se trata, por ejemplo, de la adopcin
de los reglamentos de los fondos estructurales y del fondo de cohesin, de las disposiciones
sobre el procedimiento electoral uniforme y de la modificacin de los estatutos del Banco
Central Europeo.
165
El dictamen conforme requiere que el Consejo y el Parlamento se pongan de acuerdo sobre

el texto que van a adoptar, dado que el Consejo no puede adoptarlo sin que el Parlamento
haya emitido un dictamen que lo apruebe. En caso de dictamen negativo, el Consejo no
puede adoptar el acto. El Consejo se pronuncia por mayora cualificada o por unanimidad,
segn el caso.
1.4. Peculiaridad del procedimiento presupuestario
a) El procedimiento presupuestario da comienzo con la presentacin del anteproyecto de
presupuesto por la Comisin. Sigue el examen de este anteproyecto por el Consejo y por el
Parlamento, en dos lecturas. Adems de poder modificar el proyecto de Presupuesto, el
Parlamento puede tambin rechazarlo en su conjunto (as lo ha hecho en tres ocasiones) y
pedir que se le presente un nuevo proyecto. Por otra parte, es el Presidente del Parlamento
Europeo quien da por finalizado el procedimiento, tomando nota de que el Presupuesto se
ha aprobado definitivamente y de que se ha llegado a un acuerdo con el Consejo.
Si bien el dilogo entre ambas ramas de la autoridad presupuestaria, el Parlamento y el Consejo, ha
atravesado fases difciles, hasta el punto de dar lugar a litigios ante el Tribunal de Justicia, las
Instituciones se han esforzado por instaurar procedimientos que mejoren el procedimiento
presupuestario previsto en el art. 272 TCE. En la actualidad, este artculo (que desde la revisin de
1975 no ha sufrido prcticamente cambio alguno) slo refleja parcialmente la realidad de un
procedimiento que ha ido evolucionando profundamente.
En efecto, desde 1988 el Parlamento, el Consejo y la Comisin han firmado acuerdos
interinstitucionales sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario;
estos acuerdos van acompaados de perspectivas financieras plurianuales que establecen topes de
gasto por sectores que las tres instituciones se comprometen a respetar durante el procedimiento
presupuestario anual.
b) El factor que determina la mayor complejidad del procedimiento es la clasificacin de

los gastos en obligatorios (GO) y no obligatorios (GNO). El poder de decisin del
Parlamento vara radicalmente entre unas partes y otras del presupuesto. Si bien tiene la
ltima palabra para los gastos no obligatorios (con ciertos lmites), para los obligatorios su
poder se reduce casi a emitir un dictamen motivado. De hecho, el aumento del poder
presupuestario del Parlamento tiene ms relacin con el mayor porcentaje de los gastos no
obligatorios en el presupuesto que con cambios de procedimiento95.
El art. 272 del TCE se refiere a los gastos obligatorios como gastos (...) que resulten
obligatoriamente del Tratado o de los actos adoptados en virtud de ste. Segn esto, nos
encontraramos ante gastos inevitables a cuya percepcin tienen derecho terceros, bien sea
agricultores que se acogen a precios garantizados, bien pases terceros vinculados a la
Unin por acuerdos internacionales. Los gastos no obligatorios seran crditos que se
pueden suprimir y sobre los cuales la autoridad presupuestaria tendra una amplia capacidad
discrecional.
95
En 20 aos, los GNO han pasado de constituir apenas un 20% de los crditos del presupuesto a superar el
50%; los gastos agrcolas constituyen la parte fundamental de gastos obligatorios que escapa al control del
Parlamento.
166

La realidad es mucho menos precisa, y la clasificacin de los gastos en una u otra categora ha sido
siempre fuente de conflicto entre ambas ramas de la autoridad presupuestaria. Adems, existen casos
paradigmticos que muestran hasta qu punto es difcil realizar esta distincin: los salarios de los
funcionarios se han considerado siempre gastos no obligatorios, cuando de hecho existe una
obligacin legal autntica de abonarlos.
Tal como ya se ha mencionado, el Parlamento tiene la ltima palabra en cuanto a los gastos no
obligatorios, pero esto no significa que pueda consignar en el presupuesto cualquier importe. Para
ello se ve limitado por el tipo mximo de aumento (art. 272 TCE), que consiste en una indicacin
estadstica que calcula la Comisin. En los aos 80, la fijacin del tipo mximo fue fuente continua
de conflictos entre el Parlamento y el Consejo. La mecnica de las perspectivas financieras, que
obliga a las tres instituciones a respetar lmites mximos anuales en cada rbrica de gasto, ha hecho
pasar a un segundo plano la problemtica del tipo de aumento.
a) Las propuestas de la Convencin sobre el Futuro de Europa subrayaron la necesidad de extender la
codecisin a todos los mbitos. Realiz adems una serie de propuestas en relacin con este
procedimiento:
- cambiar su propia denominacin y denominarlo procedimiento legislativo;
- crear el Consejo Legislativo, que unificara la funcin legislativa del Consejo de Ministros, y cuyas
sesiones seran pblicas;
- generalizar el voto por mayora cualificada en el Consejo en todos los casos en que se aplicara este
procedimiento;
- flexibilizar la composicin del Comit de Conciliacin, siempre respetando el principio de paridad
entre las dos instituciones.
La Conferencia Intergubernamental bajo presidencia italiana suprimi el Consejo Legislativo, y
tampoco prev el texto final la flexibilizacin del Comit de Conciliacin.
La redaccin final del Proyecto de Constitucin modifica la denominacin del procedimiento de
codecisin, que pasa a ser la de procedimiento legislativo ordinario, y generaliza su aplicacin,
aunque en casos particulares especficamente previstos podrn regir procedimientos legislativos
especiales (art. I-34). En cuanto a su regulacin, el art. III-396 transcribe el procedimiento regulado
en el art. 251 TCE, aunque le da una redaccin ms clara.
La forma general de adopcin de decisiones por el Consejo es la mayora cualificada (art. I-23,
prrafo tercero), mas ello no impide que tenga que manifestarse en ciertos supuestos a travs de la
unanimidad96. No obstante, el art. I-24 prev la posibilidad de una pasarela: que el Consejo Europeo,
por iniciativa propia y por unanimidad, autorice al Consejo de Ministros a pronunciarse por mayora
cualificada en dicho mbito.
b) El resumen de la Constitucin elaborado por la Delegacin del Parlamento Europeo en la
Convencin sobre el Futuro de Europa seala que la Constitucin modifica sensiblemente el marco
institucional de las finanzas comunitarias (...). El marco financiero plurianual (que sustituye a las
actuales perspectivas financieras) regula la evolucin ordenada de los gastos de la Unin por un
periodo (mnimo) de 5 aos dentro del lmite de sus recursos propios. Fija los importes de los lmites
mximos por categora de gastos. Se adopta mediante una ley del Consejo que decide por
unanimidad, previa aprobacin del Parlamento Europeo, que se pronuncia por mayora de sus
miembros. Sin embargo (...), la Constitucin prev una pasarela con arreglo a la cual el Consejo
Europeo puede adoptar, por unanimidad, una decisin por la que se autorice al Consejo a adoptar la
ley por la que se establece el marco financiero plurianual por mayora cualificada.
96
Leyes y las leyes marco adoptadas en el seno de la poltica social, de la cohesin econmica, social y
territorial, y en el mbito de la poltica exterior y de seguridad comn.
167
Tambin subraya que se ha modificado profundamente el procedimiento presupuestario,

especialmente porque se suprime la distincin entre Gastos Obligatorios y Gastos no obligatorios. De
este modo, la ley que fija el presupuesto anual, que debe respetar el marco financiero plurianual, es
adoptada conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, y el Parlamento tiene la ltima
palabra sobre el conjunto del presupuesto.
2. La celebracin de Tratados internacionales

a) La personalidad jurdica est ligada en el Derecho internacional a la capacidad para
vincularse mediante Tratados. En tal medida, y conforme a lo estudiado en la leccin
segunda, es la Comunidad, ms que la Unin, quien est en condiciones de celebrarlos.
Precisamente por ello la regulacin del procedimiento para la celebracin de Tratados se
contiene en el TCE, art. 300.
b) El nmero primero del art. 300 TCE se refiere a la iniciativa para emprender
negociaciones y a la direccin de las mismas:
En los casos en que las disposiciones del presente Tratado prevean la celebracin de
acuerdos entre la Comunidad y uno o ms Estados u organizaciones internacionales,
la Comisin presentar recomendaciones al Consejo, el cual autorizar a aqulla la
apertura de las negociaciones necesarias.
Dichas negociaciones sern llevadas a cabo por la Comisin, en consulta con los
comits especiales designados por el Consejo para que la asistan en dicha funcin y
de acuerdo con las directrices que el Consejo pueda marcarle.
En el ejercicio de las competencias que le atribuye el presente apartado, el Consejo decidir por
mayora cualificada, excepto en los casos en los que el primer prrafo del apartado 2 dispone que el
Consejo decidir por unanimidad (cuando el acuerdo se refiera a un mbito en el que sea necesaria
la unanimidad para la adopcin de reglas internas o se trate de acuerdos que establezcan una
asociacin que entrae derechos y obligaciones recprocos, acciones comunes y procedimientos
particulares).
c) El apartado tercero se refiere a la intervencin del Parlamento, que tiene lugar una vez
fijado el texto del Tratado:
Salvo para los acuerdos contemplados en el apartado 3 del art. 133 (poltica
comercial comn), el Consejo concluir los acuerdos previa consulta al Parlamento
Europeo, incluso cuando se trate de un mbito en el que resulte necesario el
procedimiento de codecisin o de cooperacin para la adopcin de reglas internas.
El Parlamento Europeo emitir su dictamen en un plazo que el Consejo podr fijar
segn la urgencia. De no mediar dictamen al trmino de dicho plazo, el Consejo
podr pronunciarse sin l.
No obstante lo dispuesto en el prrafo anterior, se concluirn previo dictamen
conforme del Parlamento Europeo los acuerdos que establezcan una asociacin que
entrae derechos y obligaciones recprocos, acciones comunes y procedimientos
particulares, as como los dems acuerdos que creen un marco institucional
168

especfico al organizar procedimientos de cooperacin, los acuerdos que tengan

implicaciones presupuestarias importantes para la Comunidad y los acuerdos que
impliquen una modificacin de un acto aprobado con arreglo al procedimiento de
codecisin. En caso de urgencia, el Consejo y el Parlamento Europeo podrn fijar
un plazo para la emisin del dictamen conforme.
d) El art. 300.2 TCE se refiere a la competencia del Consejo para comprometerse
formalmente mediante la firma y celebracin del Tratado internacional ya negociado, as
como para ciertas decisiones anejas a tal acto (aunque deba informar sobre ellas al
Parlamento):
Sin perjuicio de las competencias reconocidas a la Comisin en este mbito, la
firma, que podr ir acompaada de una decisin sobre la aplicacin provisional
antes de la entrada en vigor, y la celebracin de los acuerdos sern decididas por el
Consejo, por mayora cualificada, a propuesta de la Comisin. El Consejo decidir
por unanimidad cuando el acuerdo se refiera a un mbito en el que sea necesaria la
unanimidad para la adopcin de reglas internas o se trate de uno de los acuerdos que
establezcan una asociacin que entrae derechos y obligaciones recprocos,
acciones comunes y procedimientos particulares.
Se informar de forma plena e inmediata al Parlamento Europeo acerca de toda decisin adoptada
con arreglo al presente apartado relativa a la aplicacin provisional de acuerdos.
e) El mismo apartado atribuye al Consejo ciertas facultades en relacin con la ulterior ejecucin del
Tratado, con la simple obligacin de informar al Parlamento:
Se aplicarn los mismos procedimientos para la decisin de suspender la aplicacin de un
acuerdo y para el establecimiento de posiciones que deban adoptarse en nombre de la
Comunidad en un organismo creado por un acuerdo, cuando dicho organismo deba adoptar
decisiones que surtan efectos jurdicos, excepto las decisiones que completen o modifiquen
el marco institucional del acuerdo.
Se informar de forma plena e inmediata al Parlamento Europeo acerca de toda decisin
adoptada con arreglo al presente apartado relativa a la suspensin de acuerdos o al
establecimiento de la posicin de la Comunidad en algn organismo creado por un acuerdo.
En el mismo contexto, el apartado cuarto prev la atribucin de ciertas competencias a la Comisin:
Al concluir un acuerdo, el Consejo podr autorizar a la Comisin para que apruebe en
nombre de la Comunidad las adaptaciones para cuya adopcin dicho acuerdo prevea un
procedimiento simplificado o la intervencin de un rgano creado por el acuerdo,
sometiendo, si procede, dicha autorizacin a condiciones especficas.
f) En los nmeros cinco y seis del art. 300, en fin, se prev que la celebracin de Tratados
que impliquen enmiendas al presente Tratado o que, conforme al dictamen del Tribunal de
Justicia emitido al efecto (y que se estudiar en la leccin dcimocuarta), no sean
compatibles con el mismo, deber abordarse por el procedimiento de reforma del propio
Tratado, previsto en el art. 48 TUE, y que se estudia ms adelante.
169

g) El art. 111 TCE contiene reglas especficas para los tratados en materia de rgimen monetario o
de rgimen cambiario con uno o varios Estados u organizaciones internacionales, en las que el
Consejo adquiere mayor centralidad tanto en la iniciativa como en las negociaciones (por ms que la
Comisin estar plenamente asociada a las mismas).
h) El art. 24 TUE prev, para los dos pilares no comunitarios de la Unin (ap. 1 y 4), que
cuando sea necesario celebrar un acuerdo con uno o varios Estados u organizaciones
internacionales, el Consejo podr autorizar a la Presidencia, en su caso asistida por la
Comisin, a entablar negociaciones a tal efecto. El Consejo celebrar dichos acuerdos
basndose en una recomendacin de la Presidencia (ap. 1).
Los acuerdos celebrados con arreglo a las condiciones establecidas en el presente artculo
sern vinculantes para las instituciones de la Unin (ap. 6). Pero ningn acuerdo ser
vinculante para un Estado miembro cuyo representante en el Consejo declare que tiene que
ajustarse a las exigencias de su propio procedimiento constitucional; los restantes
miembros del Consejo podrn acordar, no obstante, que el acuerdo se les aplique
provisionalmente.
El Consejo decidir por unanimidad cuando el acuerdo se refiera a una cuestin en la que se requiera
la unanimidad para la adopcin de decisiones internas (ap. 2); cuando el acuerdo tenga como
finalidad aplicar una accin comn o una posicin comn en el mbito PESC o cuando el acuerdo
se refiera a una cuestin en la que se requiera la mayora cualificada para la adopcin de
decisiones o de medidas internas en el tercer pilar, el Consejo decidir por mayora cualificada de
conformidad con las reglas que regulan sta, de modo diferente, en ambos pilares (ap. 3 y 4).
i) El Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa otorga personalidad jurdica a la
Unin (art. I-7). Esto se traduce, naturalmente, en la capacidad para concluir acuerdos
internacionales. El procedimiento general es regulado en el art. III-325; las modificaciones
principales respecto del actual art. 300 TCE son las siguientes:
-- No es la Comisin la que negocia el Tratado, sino un negociador designado al efecto.
-- Se informar de forma plena e inmediata al Parlamento Europeo en todas las fases del
procedimiento.
170

Leccin 12. Las fuentes del Derecho Comunitario

1. El Derecho originario
1.1. Naturaleza
a) Se denomina Derecho originario a las normas contenidas en los Tratados que dan vida al
ordenamiento comunitario. Este Derecho originario se fundamenta en el consentimiento
estatal, formado a travs de los procedimientos previstos en las Constituciones de cada
Estado miembro y manifestado en forma solemne, de cara a la comunidad internacional, a
travs de la correspondiente ratificacin del Tratado. Las normas que dan origen al
ordenamiento comunitario son, pues, de carcter jurdico-internacional.
Del mismo modo, las modificaciones del Derecho originario han de recogerse en normas
convencionales, que tienen la misma naturaleza que los Tratados constitutivos. Por ello el
Derecho originario comprende no slo los Tratados constitutivos, sino tambin los Tratados
que los han modificado.
b) Las normas de Derecho originario gozan de primaca sobre las dems normas de
Derecho europeo, que no pueden contradecirlas. Para garantizarlo se establece una serie de
recursos ante el Tribunal de Justicia, que se estudiarn en la ltima leccin.
Asimismo, los Tratados comunitarios prevalecen sobre los convenios o acuerdos que
hubieran celebrado con anterioridad dos o ms Estados miembros entre s. Y, por supuesto,
dos o ms Estados miembros no pueden celebrar un Tratado que les aparte singularmente
del rgimen ya establecido con carcter general en el Derecho originario.
Del art. 48 TUE se puede deducir igualmente que no cabe modificar los Tratados por vas
diferentes de las previstas al efecto, ni siquiera mediante un Tratado firmado por todos los
Estados miembros de conformidad con las reglas generales del Derecho internacional (por
ejemplo, si pretendieran retroceder en algn aspecto de la integracin sin pasar por los
trmites de consulta previstos en el art. 48 TUE).
Tambin estn sujetos a la primaca de los Tratados constitutivos de la Unin aquellos
Tratados que los Estados miembros celebren con terceros pases con posterioridad a la
entrada en vigor de los Tratados comunitarios o a la correspondiente adhesin. Los
Convenios o Acuerdos que los pases miembros tuvieran ya celebrados con terceros pases
y que sean contradichos por los tratados comunitarios no quedan bajo la primaca de stos,
si bien en estos casos el pas miembro deber recurrir a todos los medios apropiados para
eliminar incompatibilidades o contradicciones (art. 307 TCE).
1.2. Contenido
Cabe diferenciar los Tratados constitutivos y los Tratados concluidos para su modificacin,
de un lado; de otro, los actos de naturaleza convencional que se producen con motivo de las
adhesiones de nuevos Estados miembros.
171
a) Los Tratados constitutivos son (al margen del ya expirado Tratado constitutivo de la
Comunidad Econmica del Carbon y del Acero), los de la Comunidad Econmica Europea
y de la Comunidad Europea de la Energa Atmica, adoptados en Roma el 25 de marzo de
1957 y que entraron en vigor el 1.1.1958. Ambos tienen, como el TUE (art. 51), una
duracin ilimitada.
Modificaciones generales de los Tratados, efectuadas naturalmente a travs de Tratado, se
encuentran en
- el Acta nica Europea, firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986 por nueve
Estados miembros y el 28 de febrero de 1986 en La Haya por los tres Estados restantes
(entr en vigor el 1.7.1987),
- el Tratado de la Unin Europea firmado en Mastrique el 7 de febrero de 1992 (entr en
vigor al 1.11.1993),
- el Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997 (entr en vigor el 1.5.1999),
- el Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001 (entr en vigor el 1.2.2003).
Algunas modificaciones parciales fueron llevadas a cabo, por ejemplo, por los Tratados por el que se
modifican determinadas disposiciones presupuestarias y financieras de los Tratados constitutivos de
las Comunidades Europeas (Luxemburgo, 22 de abril de 1970) y por el que se constituye un Consejo
nico y una Comisin nica de las Comunidades Europeas (Bruselas, 22 de julio de 1975).
b) Las ampliaciones han dado lugar tambin a los correspondientes Tratados de Adhesin y
a las Actas relativas a las condiciones de adhesin
- de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido de Gran Bretaa, en vigor desde el 1.1.1973
- de Grecia, en vigor desde el 1.1.1981
- de Espaa y Portugal, en vigor desde el 1.1.1986
- de Austria, Finlandia y Suecia, en vigor desde el 1.1.1995
- de Chequia, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungra, Malta, Polonia, Eslovenia y
Eslovaquia, en vigor desde el 1.5.2004
- de Bulgaria y Rumana, en vigor desde el 1.1.2007
c) Con la entrada en vigor del Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa,
pendiente de ratificacin, quedaran derogados todos los textos mencionados (art. IV-437 TCpE).
1.3. El procedimiento de reforma de los Tratados

a) El art. 48 TUE regula el procedimiento ordinario de reforma de los Tratados, que prev
la reunin al efecto de una conferencia de representantes de los gobiernos de los Estados
miembros. Al margen del mismo quedan, de un lado, las modificaciones derivadas de la
adhesin de nuevos Estados, que ya se estudiaron en la leccin tercera. De otro, ciertos
procedimientos simplificados que afectan a cuestiones muy concretas (el desarrollo de la
ciudadana, la adopcin de un rgimen electoral comn y la financiacin de la Comunidad
con recursos propios); tanto la iniciativa como el derecho parlamentario de concurso estn
regulados de modo diferente en cada uno de estos supuestos, pero siempre se prescinde de
la Conferencia Intergubernamental: tras la decisin del Consejo por unanimidad, las
modificaciones propuestas deben ser ratificadas por los Estados miembros.
172

b) El procedimiento contemplado en el art. 48 TUE dispone un procedimiento en tres fases:

-- La fase de iniciativa:
El Gobierno de cualquier Estado miembro, o la Comisin podr presentar al
Consejo proyectos de revisin de los Tratados sobre los que se funda la Unin.
Si el Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo y, en su caso, a la Comisin,
emite un dictamen favorable a la reunin de una conferencia de los representantes
de los Gobiernos de los Estados miembros, sta ser convocada por el Presidente
del Consejo, con el fin de que se aprueben de comn acuerdo las modificaciones
que deban introducirse en dichos Tratados. En el caso de modificaciones
institucionales en el mbito monetario se consultar tambin al Consejo del Banco
Central Europeo.
El Parlamento Europeo ha visto reiteradamente frustrados sus deseos de verse legitimado
para promover una revisin de los Tratados. Por lo dems, el Consejo decide sobre la
oportunidad o no de iniciar el procedimiento de revisin, tras consultas preceptivas, pero no
vinculantes. Tampoco aqu se han visto atendidas las reclamaciones del Parlamento
Europeo. El Consejo se pronuncia por mayora simple a travs de un dictamen. Compete
entonces a la Presidencia del Consejo la convocatoria de una conferencia
intergubernamental, determinando como objetivo la aprobacin de las modificaciones que
deban introducirse en los Tratados.
-- La Conferencia Intergubernamental:
Esta fase se atiene al rgimen general de las relaciones internacionales, aunque se haya
atribuido una cierta intervencin a las Instituciones, en particular al Parlamento Europeo.
Rene a los representantes de los Estados miembros, y el TUE dispone que el texto del
Tratado se adopte de comn acuerdo por ellos. Es un sistema ms rgido que el previsto
por la Convencin de Viena sobre el derecho de los Tratados de 1969, cuyo art. 9.2
establece como regla general la mayora de dos tercios; pero el acuerdo de todos es un
requisito que deriva lgicamente de la exigencia, incorporada como tercera fase, de una
posterior ratificacin del nuevo Tratado por todos los Estados miembros.
-- La ratificacin del Tratado:
La enmiendas entrarn en vigor despus de haber sido ratificadas por todos los
Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
Los complicados procesos de ratificacin de los Tratados de Mastrique y de Niza, a los que
hemos aludido en la primera leccin, ponen en evidencia la importancia de esta fase: el art.
48 TUE, al someter las modificaciones a la condicin de una ratificacin unnime, permite
que un solo Estado impida el avance de la construccin europea.
c) El Tratado de Niza no modifica el art. 48 TUE; sin embargo, prev en la Declaracin n
23, relativa al Futuro de la Unin, la convocatoria de un proceso de debate ms amplio y
profundo. As, como se expuso en la leccin primera, la elaboracin del ltimo Tratado,
173
que se pretende constitucional, ha superado el procedimiento ordinario mediante la

creacin de la Convencin sobre el Futuro de Europa, como fase previa a la Conferencia
Intergubernamental, formada por representantes de los parlamentos nacionales, del
Parlamento Europeo y de los gobiernos de los Estados miembros. Las cuestiones referidas a
la ratificacin de este Tratado se han comentado igualmente en la leccin primera.
d) El TCpE prev su procedimiento ordinario de revisin en el art. IV-443. En l cabe destacar:
-- la atribucin de la iniciativa tambin al Parlamento Europeo, reservando la decisin ltima al
respecto al Consejo Europeo, que decidir por mayora simple
-- la convocatoria de una Convencin salvo que el Consejo Europeo decida por mayora simple,
previa aprobacin del Parlamento Europeo, no convocar la Convencin en caso de modificaciones
cuya importancia no lo justifique.
-- la clusula de cautela conforme a la cual si, transcurrido un plazo de dos aos desde la firma del
Tratado por el que se modifica el presente Tratado, las cuatro quintas partes de los Estados
miembros lo han ratificado y uno o varios Estados miembros han encontrado dificultades para
proceder a dicha ratificacin, el Consejo Europeo examinar la cuestin.
El art. IV-445 TCpE prev un procedimiento simplificado de revisin que afecta a las polticas y
acciones internas consagradas en la Parte III, siempre que las modificaciones no impliquen un
incremento de las competencias de la Unin. El Consejo Europeo podr adoptar, por unanimidad,
una decisin de modificacin de estas polticas, previa consulta del Parlamento Europeo, de la
Comisin y, en su caso, del Banco Central Europeo. Estas reformas entrarn en vigor una vez
aprobadas por todos los Estados miembros con arreglo a sus normas constitucionales respectivas.
2. El Derecho derivado
2.1. Actos tipificados en el Derecho comunitario
a) Conforme al art. 249 TCE,
El reglamento tendr un alcance general. Ser obligatorio en todos sus elementos y
directamente aplicable en cada Estado miembro.
La directiva obligar al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que
deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la eleccin de
la forma y de los medios.
La decisin ser obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios.
Las recomendaciones y los dictmenes no sern vinculantes.
b) El reglamento, como fuente obligatoria en todos sus elementos y directamente aplicable,
incide de forma inmediata en el ordenamiento de los Estados miembros, sin necesidad de
ningn desarrollo normativo por parte de los poderes estatales. Los derechos y obligaciones
que en l se contienen son inmediatamente ejercitables y exigibles por los ciudadanos de
cada Estado miembro.
Ello significa que no slo no necesita acto alguno de recepcin por parte de los Estados,
sino que tal mediacin est proscrita, dado que podra comprometer la aplicacin directa,
174

simultnea y uniforme de las reglas contenidas en la norma comunitaria (aunque,

naturalmente, el propio Reglamento puede contener normas que se dirijan a las autoridades
nacionales o comunitarias imponiendo la adopcin de medidas de aplicacin).
El alcance general lo opone a las decisiones, que en principio tienen destinatarios precisos,
y lo convierte en un acto especficamente normativo, dirigido a categoras abstractas de
sujetos. Se configura, pues, como medio privilegiado al servicio de la integracin, autntico
acto legislativo de las Comunidades Europeas.
c) La directiva, que puede tener como destinatarios a Estados concretos o, ms
comnmente, a todos ellos, establece un resultado que debe alcanzarse, y deja a los Estados
miembros, obligados a adecuar su legislacin a la normativa comunitaria, la eleccin de la
forma y de los medios para lograrlo, fijndoles un plazo al efecto. El Estado, por su parte,
debe adoptar disposiciones que, en su caso, modifiquen o deroguen las normas vigentes. La
norma nacional de incorporacin puede ser modificada posteriormente, pero ninguna
modificacin puede apartarse sustancialmente de las disposiciones de la norma
comunitaria.
La directiva, por tanto, no crea en principio derechos y obligaciones para los particulares,
sino slo a travs de los actos de incorporacin adoptados por el Estado. Es preciso, no
obstante, introducir dos matizaciones de importancia. De un lado, las normas nacionales
que se utilizan para la incorporacin de la directiva al Derecho de los Estados debern ser
interpretadas de conformidad con lo dispuesto en ella (la denominada interpretacin
conforme al Derecho comunitario); el principio rige incluso, transcurrido el plazo para
incorporar la directiva, para el Derecho nacional no convenientemente adaptado. En
segundo lugar, y como se ver con mayor detalle en la prxima leccin, la jurisprudencia
ha reconocido que las directivas pueden tener efectos directos, si bien nicamente frente a
un Estado que no haya incorporado o haya incorporado incorrectamente una directiva, una
vez expirado el plazo sealado al efecto, y siempre que se trate de disposiciones precisas y
completas. Ello tiene particular importancia en la medida en que las instituciones
comunitarias aprueban con frecuencia las denominadas directivas detalladas, que apenas
dejan a los Estados mrgenes de discrecionalidad.
d) El Tratado deja al legislador libertad para elegir el instrumento, en particular entre el
reglamento y la directiva como instrumentos legislativos por excelencia, con algunas
excepciones: algunas bases jurdicas imponen un instrumento determinado.
Cada instrumento parece tener sus ventajas: frente a la flexibilidad que la directiva ofrece
al legislador (puede limitarse a fijar el marco general de una poltica o las normas mnimas,
pero tambin, en casos especficos, puede establecer disposiciones muy detalladas que
dejan poco o ningn margen de libertad a los Estados miembros; permite tener en cuenta la
especificidad institucional y jurdica de cada Estado miembro), el reglamento presenta la
ventaja de su aplicacin inmediata y homognea, que resulta indispensable en algunos
mbitos.
La eleccin es independiente del tipo de competencia (competencias exclusivas,
compartidas o complementarias), si bien se podra argir que para la aplicacin efectiva de
los principios de subsidiariedad y proporcionalidad sera necesario limitar la eleccin a
175
instrumentos especficos que se consideren adaptados a los distintos tipos de competencia;

por ejemplo, en caso de competencia compartidas habra que recurrir a directivas o a
directivas marco.
Es ms bien el principio de proporcionalidad el que determina la eleccin del instrumento
jurdico; el Protocolo sobre la aplicacin de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad concede en su apartado 6 cierta preferencia a las directivas sobre los
reglamentos, y a las directivas marco (instrumento inexistente en la tipologa del Tratado)
sobre directivas detalladas. El apartado 7 de este Protocolo indica que las medidas
comunitarias deberan ofrecer a los Estados miembros varias formas alternativas de
alcanzar los objetivos perseguidos97.
e) Las decisiones constituyen el acto jurdico tpico mediante el que las instituciones
comunitarias ejecutan el propio Derecho cuando tienen atribuida la competencia al efecto;
atribuyen derechos e imponen obligaciones, de manera individual y directa, a un Estado o a
un particular. Esta eficacia individual las diferencia del reglamento, en trminos similares a
los que en el Derecho administrativo nacional sirven para distinguir el acto administrativo y
el reglamento.
Como actos administrativos singulares, entran en vigor mediante su notificacin, si bien
deben ser publicadas en el Diario Oficial de la Unin Europea en el supuesto de no indicar
destinatario o de tener como destinatarios a todos los Estados miembros.
f) En las recomendaciones se sugiere a los destinatarios un comportamiento determinado,
sin obligarlos jurdicamente a adoptarlo. Los dictmenes evalan una situacin o un
proceso.
Recomendaciones y dictmenes, pese a la ausencia de fuerza vinculante, pueden tener
alcance como instrumentos de interpretacin del Derecho comunitario, e incluso surtir otros
efectos, especialmente cuando a travs suyo se asumen compromisos que, en determinadas
circunstancias, constituyen un elemento amparable bajo los principios de lealtad
comunitaria (entre las instituciones y los Estados) y de confianza legtima (respecto de los
particulares).
2.2. Actos atpicos
Se denominan actos atpicos a una serie de actos de naturaleza y efectos jurdicos
indeterminados, unos recogidos en los Tratados y otros no siquiera previstos en ellos.
a) Adems del art. 249 del TCE, otros artculos del Tratado requieren instrumentos
especficos de alcance y naturaleza diversos, cuyos efectos jurdicos resultan a veces
difciles de apreciar. En este caso como en otros, la Comunidad y la Unin han
evolucionado al ritmo de sucesivos Tratados y de superposiciones, lo que impide al final
cualquier posibilidad de sistematizacin. A la clasificacin original que figura en el art. 249
97
Extracto (reordenado y adaptado) del Documento de la Convencin sobre el Futuro de Europa CONV
162/02. A l corresponden igualmente los apartados siguientes, 2.2 y 2.3.
176

del TCE se han aadido numerosos actos de Derecho derivado, algunos de los cuales tienen
idntica denominacin que los enumerados en ese artculo, aunque presentan caractersticas
propias. A veces se trata de actos de naturaleza jurdica dudosa; otras veces las dudas se
plantean ms bien sobre su carcter vinculante.
As ocurre por ejemplo con las orientaciones, trmino que aparece en materia de coordinacin
econmica, de poltica de empleo y de redes transeuropeas, o tambin el programa marco utilizado
en materia de investigacin, o los programas de accin en el mbito del medio ambiente, etc. El
trmino decisin a menudo se utiliza, en la prctica, en relacin con textos de carcter normativo y
de alcance general; se trata de actos jurdicos heterogneos, aunque muy diferentes de las decisiones
con arreglo al art. 249 del Tratado. Este es el caso, por ejemplo, de la Decisin relativa al sistema de
recursos propios de la Comunidad, la Decisin por la que se establecen los procedimientos para el
ejercicio de las competencias de ejecucin atribuidas a la Comisin (Decisin comitologa) o de
las decisiones basadas en el art. 308. La misma confusin terminolgica afecta a algunas normas que
el Tratado denomina decisiones de aplicacin, lo que podra hacer pensar que se trata de normas de
ejecucin (tercer nivel); es el caso, por ejemplo, de los artculos 148 y 162 relativos,
respectivamente, al Fondo Social Europeo y al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).
b) Al margen de los Tratados, en la prctica, se han ido consolidando otros instrumentos

que no se podra calificar como jurdicos, pero que han adquirido de facto un carcter
vinculante. Pertenecen a esta categora, en particular:
- los acuerdos interinstitucionales, una manifestacin prctica del principio de cooperacin
leal entre instituciones; nadie pone en duda su eficacia como instrumento de autodisciplina
para las instituciones, en particular en los mbitos presupuestario y legislativo;
- las conclusiones y resoluciones del Consejo Europeo, que tienen un carcter poltico ms
que jurdico, pero que pueden afectar considerablemente a los procedimientos legislativos;
- las resoluciones y conclusiones del Consejo, que slo tienen valor poltico, pero que no
estn totalmente exentas de efectos jurdicos; tienen valor en la interpretacin de los actos
jurdicos, como ha reconocido el Tribunal de Justicia;
- las declaraciones de los Estados miembros incluidas en las actas o en las conclusiones del
Consejo, que no tienen efectos jurdicos;
- las declaraciones que las instituciones adjuntan a algunos actos jurdicos, que tienen un
valor meramente declarativo.
2.3. Los pilares no comunitarios de la Unin
Adems, el TUE contiene, por su parte, dos catlogos de instrumentos especficos para la
poltica exterior y la cooperacin penal, sectores en los que se han descartado
explcitamente los efectos directos: se limitan a establecer obligaciones para los Estados
miembros y las instituciones de la Unin.
a) La gama completa de instrumentos de poltica exterior resulta especialmente difcil de
definir. Estos instrumentos tienen consecuencias que son difciles de entender basndose
solamente en la clasificacin que figura en el Tratado.
El art. 12 TUE contiene un catlogo de instrumentos en materia de poltica exterior:
-- Los principios y las orientaciones generales son actos polticos adoptados por el Consejo Europeo.
-- Las estrategias comunes, preparadas por el Consejo y adoptadas por unanimidad por el Consejo
Europeo, definen los objetivos y los medios de accin de la Unin en mbitos de inters comn para
los Estados miembros. Puede afirmarse que tienen carcter jurdico desde el momento en que
177

permiten la adopcin, por mayora cualificada, de actos de aplicacin (acciones comunes, posiciones
comunes o cualquier otra decisin).
-- Las acciones comunes estn previstas para situaciones especficas en las que se considere necesaria
una accin operativa de la Unin. Son vinculantes para los Estados y no se detallan ms sus efectos.
-- Las posiciones comunes definen la posicin de la Unin sobre un asunto concreto de carcter
geogrfico o temtico. Los Estados deben respetar las posiciones comunes en el marco de sus
polticas nacionales y en su accin diplomtica.
-- El fortalecimiento de una coordinacin sistemtica entre los Estados miembros para el desarrollo
de su poltica puede revestir distintas formas y constituye un mtodo de accin, ms que un
instrumento propiamente dicho.
Adems del catlogo del art. 12 TUE, el Ttulo V prev otros instrumentos: por ejemplo, la
informacin mutua y la concertacin mencionadas en el art. 16 y los mandatos relativos a la UEO
establecidos en el art. 17. Cabe sealar adems que en el Ttulo V existen nuevas acepciones del
trmino decisin, que se utiliza en un sentido amplio para referirse a las medidas adoptadas en
virtud del Ttulo V, pero tambin como acto de aplicacin de acciones comunes y posiciones
comunes, casos en los que las decisiones se adoptan por mayora cualificada. Por otra parte, otros
instrumentos, como las directrices, cdigos de conducta y declaraciones del Consejo y de la
Presidencia de la Unin, tambin han ido consolidndose en la prctica.
b) El Tratado de Mastrique haba previsto ms o menos los mismos instrumentos para la

cooperacin en materia de PESC y en materia de justicia y asuntos de interior, el tercer
pilar. El Tratado de Amsterdam ha modificado los instrumentos disponibles en los mbitos
de la cooperacin policial y judicial en materia penal, que permanecen en el tercer pilar.
El art. 34 del TUE distingue cuatro tipos de actos:
-- Las posiciones comunes definen el enfoque de la Unin sobre un asunto concreto. No se
dice nada sobre su carcter vinculante.
-- Las decisiones marco se refieren a la aproximacin de las legislaciones. Son vinculantes
para los Estados miembros en cuanto al resultado. Recuerdan a la directiva, pero se
excluyen explcitamente los efectos directos.
-- Las decisiones no pueden utilizarse para la aproximacin de las legislaciones nacionales.
Son vinculantes pero, como en el caso de las decisiones marco, se excluyen los efectos
directos.
-- Los convenios son instrumentos adoptados por el Consejo pero que estn supeditados a
ratificacin por los Estados miembros. Se parecen a los instrumentos de Derecho
internacional clsico y entran en vigor en los Estados que los han ratificado cuando se
producen ms de la mitad de las ratificaciones.
El art. 34 contempla tambin medidas de aplicacin de las decisiones y convenios, que han
de adoptarse por mayora cualificada.
Significativamente, el Grupo de trabajo que se encarga de analizar las fuentes del Derecho en la
Convencin sobre el Futuro de Europa se denomina Simplificacin: su proliferacin siempre ha
originado dificultades. El nuevo Tratado, por ejemplo, unifica las fuentes en el mbito de la
cooperacin policial y judicial, y transforma la anterior regulacin de ciertas polticas a travs de
actos atpicos en reservas de ley europea o ley marco europea, o en decisiones europeas; pero an as
mantiene ciertos actos atpicos.
El art. I-33 TCpE mantiene la diferenciacin entre los actos vinculantes jurdicamente y los actos no
vinculantes (dictmenes y recomendaciones). Cambia la denominacin de ciertos instrumentos
178

jurdicos: los reglamentos y las directivas pasan a denominarse, respectivamente, leyes y leyes marco
europeas. El art. I-36 TCpE regula los reglamentos europeos delegados, que podran asimilarse a los
decretos legislativos del nuestro ordenamiento jurdico espaol (arts. 82-85 CE). Igualmente
introduce como novedad el reglamento europeo como un acto no legislativo de carcter general que
tiene por objeto la ejecucin de actos legislativos y de determinadas disposiciones particulares de la
Constitucin; y sigue existiendo, a su lado, la decisin, acto no legislativo obligatorio en todos sus
elementos. Cuando designe destinatarios, slo ser obligatoria para stos.
El Tratado constitucional pretende tambin introducir cierta jerarqua en el sistema de fuentes. Los
actos legislativos (leyes y leyes marco) priman, en principio, sobre los reglamentos delegados,
aunque stos puedan modificar elementos de la ley delegante. Tambin diferencia, con carcter
general, los instrumentos normativos de los actos de ejecucin (art. I-37.4 TCpE: Los actos de
ejecucin de la Unin revestirn la forma de reglamento europeo de ejecucin o de decisin europea
de ejecucin).
3. Los Tratados internacionales y otras fuentes del Derecho Internacional

3.1. Los Tratados internacionales
a) La personalidad jurdica de la Comunidad Europea se manifiesta en la posibilidad de
concluir Tratados o Convenios, en los trminos sealados en la leccin anterior.
El art. 300.7 TCE dispone que los acuerdos celebrados en las condiciones mencionadas en
el presente artculo sern vinculantes para las Instituciones de la Comunidad, as como
para los Estados miembros.
La sentencia del Tribunal de Justicia Haegeman (1974) estableci que las disposiciones del acuerdo
forman parte integrante, a partir de su entrada en vigor, del ordenamiento jurdico comunitario.
Parece haberse configurado as un sistema de recepcin automtica, aunque los Tratados celebrados
por la Comunidad se introducen en el Derecho comunitario a travs de un acto jurdico interno que
requiere su publicacin en el Boletn Oficial. No necesitan tal recepcin, sin embargo, las decisiones
adoptadas por rganos de carcter internacional a los que ciertos Tratados en los que participa la
Comunidad atribuyen competencia para adoptar decisiones vinculantes.
De tal disposicin deriva la preeminencia de los Tratados ya celebrados respecto del

Derecho derivado que se pretenda elaborar. Por su parte, estos Tratados pueden modificar
el Derecho derivado existente; pero el art. 300.3 TCE exige el dictamen conforme para
adoptar Tratados que impliquen la modificacin de un acto aprobado por el procedimiento
de codecisin.
b) Los acuerdos mixtos son instrumentos convencionales internacionales en los que
participan conjuntamente la Comunidad y los Estados miembros, por afectar
simultneamente a competencias comunitarias y nacionales. Esta tcnica, que slo se
encontraba prevista en el art. 102 del Tratado de la Comunidad de la Energa Atmica, se
ha extendido al TCE cuando concurren competencias estatales y comunitarias o cuando as
lo exigen las modalidades de financiacin del acuerdo en cuestin. El Tribunal de Justicia
ha confirmado en su jurisprudencia el recurso a los acuerdos mixtos en estas circunstancias,
extendiendo a ellos sus competencias de control en lo que concierne al mbito
competencial comunitario.
179
c) La competencia para celebrar Tratados por parte de la Comunidad se extiende no slo

conforme a los preceptos que expresamente la prevn. De acuerdo con una consolidada
construccin jurisprudencial, las competencias normativas atribuidas a la Comunidad no
slo comprenden su ejercicio en el mbito interno, sino que se proyectan igualmente en las
relaciones exteriores: se habla al respecto de un paralelismo entre las competencias
internas y externas. De este modo, los Estados, con la transferencia a la Comunidad de una
esfera de su competencia normativa, pierden la capacidad de negociar con terceros en el
mbito correspondiente. Si a ello se le aade la ya analizada expansividad de las
competencias comunitarias, queda explicada la amplitud y diversidad de Tratados que
pueden encontrarse en el Derecho comunitario.
d) Tres formas de relacin contractual de la CE con terceros pases merecen una atencin especial:
-- Los acuerdos de asociacin
La asociacin trasciende en gran medida las cuestiones de poltica puramente comercial y tiende a
una estrecha cooperacin econmica con un amplio apoyo financiero de la CE a la otra parte
contratante (art. 310 TCE). Existen, a su vez, tres formas de acuerdos de asociacin:
i) Acuerdos para el mantenimiento de los vnculos especiales de algunos Estados miembros de la CE
con terceros pases: La creacin del instrumento de asociacin tiene su origen en las estrechas
relaciones econmicas que los pases y territorios de ultramar mantenan con algunos Estados
fundadores de la CE en virtud de antiguos regmenes coloniales.
ii) Acuerdos para la preparacin de una posible adhesin y para la constitucin de una unin
aduanera: Es, por as decirlo, una fase previa de la adhesin, en la que se intenta una aproximacin
de las condiciones econmicas del pas candidato a las de la UE.
iii) El Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo (EEE): Abre a Noruega, Islandia, Liechtenstein
y Suiza las puertas del mercado interior de la CE. Dentro del EEE, y sobre la base del acervo
comunitario, debe realizarse la libre circulacin de mercancas, personas, servicios y capitales,
establecerse un rgimen uniforme en materia de competencia y ayudas estatales, as como
intensificarse la cooperacin en el mbito de las polticas horizontales y paralelas (por ejemplo,
proteccin del medio ambiente, investigacin y desarrollo y educacin).
--Acuerdos de cooperacin
Los acuerdos de cooperacin no van tan lejos como los de asociacin, ya que tienen como nico
objetivo una intensa cooperacin econmica. Dichos acuerdos vinculan a la Comunidad con los
Estados del Magreb (Marruecos, Argelia y Tnez), los Estados del Mashrek (Egipto, Jordania,
Lbano y Siria) y con Israel, entre otros.
--Acuerdos comerciales
Por ltimo, existen numerosos acuerdos comerciales celebrados con diversos terceros pases, grupos
de stos o en el marco de organizaciones comerciales internacionales. Los ms importantes son el
Acuerdo por el que se establece la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y los acuerdos
multilaterales celebrados en su marco: el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT, 1994), los Cdigos antidumping y sobre subvenciones, el Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios (GATS), los Convenios sobre los aspectos de los derechos de propiedad
intelectual relacionados con el comercio (ADPIC) y el Entendimiento relativo a las normas y
procedimientos por los que se rige la solucin de diferencias 98.
3.2. Otras fuentes de Derecho internacional

a) A la Unin Europea le son de aplicacin las reglas consuetudinarias y los principios
generales de Derecho internacional. Tambin se somete a las reglas generales referentes al
98
El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt, extractado.
180

Derecho de los Tratados, como por ejemplo el Convenio de Viena de 21 de marzo de 1986,
y se beneficia de los privilegios e inmunidades de las Organizaciones Internacionales.
b) El art. 293 TCE prev especficos convenios complementarios entre los Estados
miembros en el mbito del Derecho internacional privado:
Los Estados miembros entablarn, en tanto sea necesario, negociaciones entre s, a fin de asegurar
a favor de sus nacionales:
- la proteccin de las personas, as como el disfrute y la tutela de los derechos, en las condiciones
reconocidas por cada Estado a sus propios nacionales
- la supresin de la doble imposicin dentro de la Comunidad
- el reconocimiento recproco de las sociedades de todo tipo que persigan un fin lucrativo, el
mantenimiento de la personalidad jurdica en caso de traslado de su sede de un pas a otro, y la
posibilidad de fusin de sociedades sujetas a legislaciones nacionales diferentes
- la simplificacin de las formalidades a que estn sometidos el reconocimiento y la ejecucin
recprocos de las decisiones judiciales y de los laudos arbitrales.
Al amparo del art. 293 TCE, y con la intervencin a lo largo del procedimiento de negociacin de las
instituciones comunitarias, se han aprobado convenios sobre competencia judicial y ejecucin de
resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (1968), reconocimiento mutuo de sociedades y
personas jurdicas (1968), ley aplicable a las obligaciones contractuales (1980), patente europea
(1989), supresin de la doble imposicin en caso de correccin de los beneficios de empresas
asociadas (1990), ...
Para el Tribunal de Justicia, estos convenios entre los Estados no forman parte del Derecho
comunitario. Sin embargo, en las sucesivas Actas de Adhesin se establece la obligacin de
los nuevos Estados miembros de adherirse a los convenios previstos en el art. 293 TCE, y
tambin a todo acuerdo celebrado por los Estados miembros originarios relativo al
funcionamiento de las Comunidades o que guarde relacin con la accin de stas. Ello
pone de relieve su carcter complementario con respecto a los Tratados constitutivos, y la
necesidad de considerarlos, si no estrictamente como actos comunitarios, s al menos desde
el punto de vista de su inseparabilidad respecto de stos.
c) Naturaleza intermedia entre el acuerdo internacional y el acto propiamente comunitario
corresponde a las decisiones de los representantes de los gobiernos de los Estados
miembros reunidos en el seno del Consejo.
Adoptados por los miembros del Consejo colectivamente en su calidad de representantes de
los Estados miembros, son, de una parte, acuerdos internacionales sujetos a las normas de
Derecho internacional, que determinan los aspectos relativos a la conclusin y a la eficacia
de estas decisiones. Segn la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y de acuerdo con esta
naturaleza jurdica extracomunitaria, tales decisiones no se encuentran sujetas a su control
de legalidad.
Pero, simultneamente, tienen un aspecto jurdico-comunitario, que viene dado por su
objeto y fin y por el marco institucional en el que son adoptados. Se publican incluso en el
Diario Oficial de la Unin Europea, y las sucesivas Actas de Adhesin establecen que los
nuevos Estados miembros se adhieren a ellos sin que siquiera sea preciso, como en el caso
de los convenios complementarios, un acto jurdico especfico del nuevo Estado
miembro.
181
4. Otras fuentes del Derecho de la Unin99

a) Las fuentes no escritas del Derecho comunitario son, fundamentalmente, los principios
generales del Derecho. Se trata de normas que expresan las concepciones elementales del
Derecho y la justicia a las que obedece todo ordenamiento jurdico. Con ellas se puede
colmar las lagunas existentes o desarrollar el Derecho vigente mediante su interpretacin
acorde con el principio de equidad.
Los principios generales del Derecho se materializan en particular mediante la
jurisprudencia del TJCE en el marco de la misin que se le ha encomendado, consistente en
garantizar el respeto del Derecho en la interpretacin y aplicacin del Tratado.
Los puntos de referencia para determinar los principios fundamentales son sobre todo los
principios comunes a los ordenamientos de los Estados miembros. stos proporcionan la
base a partir de la cual se desarrollan las normas necesarias para resolver un problema a
escala comunitaria.
Entre estos principios generales del Derecho se encuentran, aparte de los principios
bsicos del Derecho comunitario, la garanta de los derechos fundamentales, el principio de
proporcionalidad, el principio de proteccin de la confidencialidad, el principio de
audiencia judicial o el principio de responsabilidad de los Estados miembros por las
violaciones del Derecho comunitario.
b) El Derecho consuetudinario tambin forma parte del Derecho comunitario no escrito.
Se trata del Derecho derivado de la prctica y de la conviccin jurdica, que completa o
modifica al Derecho primario o derivado. Su posible existencia est reconocida, pero su
desarrollo efectivo choca en el plano de la legislacin comunitaria con lmites estrictos.
Un primer lmite deriva de la existencia de un procedimiento especial para modificar los
Tratados; con esta disposicin se fijan requisitos ms estrictos que deben cumplirse cuando
se trate de demostrar una prctica reiterada y la correspondiente conviccin de actuar
dentro de la legalidad.
Otro lmite al desarrollo del Derecho consuetudinario por parte de las instituciones
comunitarias deriva del hecho de que toda accin de una institucin debe estar
exclusivamente basada en los Tratados comunitarios y no en el comportamiento efectivo de
la institucin y en la correspondiente voluntad de vinculacin jurdica. De ello se desprende
que el Derecho consuetudinario nunca puede partir de las instituciones comunitarias, sino
en todo caso de los Estados miembros.
Las prcticas y las convicciones de actuar dentro de la legalidad por parte de las
instituciones comunitarias pueden utilizarse, sin embargo, en la interpretacin, con lo cual
en determinados casos se modifica el alcance jurdico y real del acto jurdico en cuestin.
99
El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt, extractado.
182

No obstante, para ello deben respetarse los requisitos y lmites establecidos en el Derecho
primario.
183
Leccin 13. Derecho Comunitario y Derecho nacional

1. Los principios inspiradores del modelo de relacin y aplicacin del Derecho
Comunitario
El Tribunal de Justicia ha desempeado un papel destacado en la determinacin de los
principios que rigen las relaciones entre el Derecho comunitario y los Derechos nacionales.
De hecho, ninguno de estos principios est consagrado en los Tratados originarios, y slo el
principio de responsabilidad por incumplimiento del Derecho Comunitario se recoge luego
en el Tratado de Mastrique.
Autonoma
a) El principio de autonoma del Derecho comunitario fue proclamado por el Tribunal de
Justicia en su sentencia Costa-Enel de 1964, ya analizada cuando se trat sobre la
naturaleza jurdica de la Unin. Aunque no repitamos aqu lo que ya se ha explicado antes,
debe tenerse muy presente, porque es el fundamento del desarrollo que sigue.
b) Se predica tal autonoma, en primer lugar, respecto del Derecho internacional. Si bien el
Derecho comunitario debe su nacimiento a los Tratados, que son normas de Derecho
internacional, y regula tambin relaciones entre Estados, lo cierto es que los Tratados y los
actos de las instituciones de la Unin desbordan ampliamente el marco internacional clsico
de las relaciones interestatales, por ejemplo al incorporar como destinatarios de sus normas
a los ciudadanos de los Estados miembros y al vincular de modo directo e inmediato a
todos los poderes pblicos de los Estados.
c) La autonoma del Derecho comunitario se predica especialmente frente al Derecho
interno de los Estados. El TJCE, en su sentencia Van Gend en Loos, consider al Derecho
comunitario independiente de la legislacin de los Estados miembros; y en la sentencia
Internationale Handelgesselschaft rechaz recurrir a reglas o nociones jurdicas de
Derecho nacional para la apreciacin de la validez de los actos adoptados por las
Instituciones de la Comunidad, pues el Derecho derivado nace de una fuente autnoma.
Esta autonoma significa que el Derecho comunitario no se somete a los principios, ni a los
modos de produccin normativa, ni a los lmites establecidos en las Constituciones de los
Estados miembros; su validez y su eficacia no depende de disposiciones o decisiones
nacionales. Las instituciones ejercen las competencias que les han sido atribuidas conforme
a lo predispuesto en los Tratados: se deben atener a los procedimientos de produccin
normativa establecidos en cada caso por el Derecho comunitario y procurar la consecucin
de los objetivos fijados en las mismas, sin atender a las especificidades constitucionales de
los Estados miembros.
Como seala K. D. Borchardt, la autonoma del ordenamiento jurdico comunitario reviste
una importancia fundamental para la existencia de la CE, ya que sin ella no se podra evitar
que los derechos nacionales socavaran el Derecho comunitario ni garantizar la validez
184

uniforme del mismo en todos los Estados miembros. Gracias a la autonoma del
ordenamiento jurdico comunitario, los conceptos del Derecho comunitario se definen en
funcin de las necesidades de ste y de los objetivos de la Comunidad. Esta definicin
conceptual especfica de la Comunidad es indispensable, puesto que los derechos
garantizados por el ordenamiento comunitario correran peligro si cada Estado miembro
pudiera determinar en ltima instancia el mbito de aplicacin de las libertades
garantizadas por el Derecho comunitario a travs de su propia definicin del contenido de
dichos conceptos.
d) Desde perspectivas no comunitarias se destaca que la Comunidad depende de las transferencias de
competencia realizadas por los Estados miembros conforme a sus propios ordenamientos
constitucionales; en ltimo extremo, del consentimiento de los Estados expresado conforme al
Derecho internacional. Nada cambiara, en este sentido, el nuevo Tratado constitucional, que sigue
siendo un Tratado aunque nominalmente pretende modificar la naturaleza del Derecho europeo: ste
tendra que seguir recurriendo a las Constituciones de los Estados miembros y a las sucesivas leyes
de transferencia de soberana, pues la Constitucin para Europa no podra considerarse
autosuficiente.
En tales argumentos se apoya el Tribunal Constitucional alemn en su sentencia sobre el Tratado de
Mastrique, ya expuesta en la leccin cuarta al tratar del control judicial de la distribucin de
competencias, y que termina condicionando la aplicabilidad del Derecho comunitario a decisiones de
la jurisdiccin constitucional de cada Estado. Aunque esta ltima argumentacin sea discutible, las
afirmaciones ms radicales sobre la autonoma del Derecho comunitario tambin deben ser
moduladas, por ejemplo en los trminos que ya se expusieron en la leccin segunda, al referirnos a la
Unin como comunidad de Derecho.
Efecto directo
a) Mientras que las normas internacionales necesitan, para tener eficacia en el
ordenamiento jurdico interno, un acto formal de recepcin por parte de los Estados, la
legislacin europea es directamente aplicable a los ciudadanos a partir del momento en que
se perfecciona el procedimiento legislativo en la Comunidad.
b) El principio del efecto directo del Derecho Comunitario lo introdujo el Tribunal de
Justicia a partir de 1963: toda norma comunitaria dirigida al ciudadano debe aplicarse
directamente, sin que se pueda existir ningn tipo de mediacin o acto de incorporacin por
parte del Estado miembro; las prescripciones del Derecho comunitario deben desplegar
plena eficacia en todos los Estados miembros desde el momento de su entrada en vigor. La
consecuencia es la creacin inmediata de derechos individuales para los particulares, que
deben ser tutelados por los tribunales estatales. Con ello se distancia el Derecho
comunitario del internacional, cuyas obligaciones se presumen dirigidas a los Estados y,
salvo excepcin, no surten efecto directo en favor de los ciudadanos. La sentencia Van
Gend en Loos seal que la Comunidad Europea representa un nuevo Ordenamiento
Jurdico internacional () cuyos sujetos de Derecho no son slo los Estados miembros sino
tambin los individuos. La caracterizacin supranacional del Derecho comunitario viene
dada precisamente por esta nota esencial.
En cualquier caso, la propia sentencia Van Gend en Loos formula varios requisitos para que
tal efecto directo se pueda producir:
185
-- la norma comunitaria ha de ser clara y precisa, en el sentido de que funde una

obligacin concreta en trminos inequvocos, desprovista de ambigedades;
-- su mandato ha de resultar jurdicamente perfecto o completo, sin precisar de
medidas complementarias de aplicacin o, en su caso, sin dejar mrgenes de
apreciacin discrecional a las autoridades pblicas o a las Instituciones comunitarias
que deban aplicarlas.
c) En este litigio el Tribunal decide que los particulares, a fin de impugnar un arancel,
pueden invocar el antiguo art. 12 TCEE (actualmente art. 25 TCE), que prohbe
expresamente a los Estados miembros la introduccin de nuevos derechos de aduana y el
aumento de los ya existentes en el mercado comn. El TJCE reconoci posteriormente la
aplicabilidad directa de otras disposiciones del Tratado: la libre circulacin (art. 39 TCE),
la libertad de establecimiento (art. 43 TCE), la libre prestacin de servicios (art. 49 TCE),
la libre circulacin de mercancas (art. 28 TCE), el principio de la igualdad de salarios
entre hombres y mujeres (art. 141 TCE), la prohibicin general de discriminacin (art. 12
TCE) o la libertad de competencia (art. 81 TCE).
El efecto directo comienza, pues, predicndose del Derecho originario. Los Tratados, por lo
general, contienen normas que necesitan de ulterior desarrollo. Sin embargo, el Tribunal de
Justicia ha declarado que ciertos preceptos de los Tratados contienen normas directamente
aplicables sin necesidad de esperar a dicho desarrollo, sea porque dan origen a derechos
que pueden ser ejercidos directamente por los ciudadanos, sea porque imponen
obligaciones que deben ser cumplidas tambin directamente por los Estados.
d) Posteriormente se aplica el efecto directo al Derecho derivado. Por lo que se refiere a los
Reglamentos y las decisiones destinadas a individuos, el efecto directo se reconoce
expresamente en el art. 249 TCE.
e) La directiva, por el contrario, parece imponer una ulterior norma de incorporacin estatal
como requisito sine qua non para su eficacia; la fuente europea es solo aplicable junto con
la norma de incorporacin.
Sin embargo, la doctrina y el propio Tribunal de Justicia se plantearon la posibilidad de que
la directiva pudiera surtir efecto directo al margen de la norma de incorporacin. En
especial, en el supuesto de falta de incorporacin o incorporacin incorrecta de la directiva
por parte del Estado miembro, tal eficacia directa asegurara su eficacia jurdica, al margen
de la actuacin poco diligente u obstruccionista del Estado. Tal argumento indujo al
Tribunal de Justicia a establecer el efecto directo de las directivas, haciendo que de esta
fuente pudieran derivar inmediatamente derechos y obligaciones para los particulares.
Con este argumento se entremezclan otros tres:
1. el llamado efecto til, que postula la mxima eficacia de las fuentes comunitarias,
2. la competencia del Tribunal como mximo intrprete del ordenamiento comunitario,
capaz de determinar los supuestos en los que ste es aplicable,
3. el rechazo a que el Estado se beneficiara de su propio incumplimiento. Precisamente
con base en este ltimo argumento se neg el efecto directo de la directiva frente a
otros particulares (el denominado efecto directo horizontal), pues stos no son
responsables de la falta de diligencia del Estado. Antes bien, los principios de
186

seguridad jurdica y de proteccin de la confianza legtima les amparan en su

derecho a esperar que los efectos de la directiva slo surjan tras el acto nacional de
incorporacin.
En el caso Van Duyn (1974) se reconoce por primera vez la posibilidad de que las
directivas produzcan efecto directo, aun sin haber sido incorporadas por el Estado miembro.
Tal posibilidad es admitida desde entonces, aunque el reconocimiento del efecto directo a
las directivas (y a las decisiones dirigidas a un Estado miembro, en las mismas condiciones)
ha constituido uno de los desarrollos jurisprudenciales ms polmicos del Derecho
comunitario.
Los requisitos que han de cumplir las directivas para poder desplegar tal efecto son
referidos por la sentencia Ratti. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
condiciona el efecto directo de las directivas a las siguientes circunstancias:
-- Expiracin del plazo conferido a los Estados para su incorporacin en el orden
interno
-- Ausencia, insuficiencia o deficiencias en la incorporacin
-- La disposicin invocada de la directiva debe cumplir los requisitos generales del
efecto directo: ha de ser una norma clara y precisa, y su mandato ha de ser
jurdicamente perfecto.
f) Por lo que se refiere a los Tratados internacionales celebrados por la Comunidad, que
vinculan a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros (art. 300.7 TCE), el
Tribunal de Justicia entiende que la cuestin del efecto directo ... requiere,
invariablemente, un anlisis del espritu, el sistema y la letra de dicho acuerdo (Chiquita,
1995); y, as, ha negado el efecto directo del GATT (International Fruit Company, 1972),
pero se lo ha atribuido a diversos Acuerdos de asociacin.
Primaca
a) El principio de primaca, introducido a partir de 1964 por el Tribunal de Justicia,
determina la prevalencia de la norma comunitaria sobre la nacional siempre y cuando
aqulla se encuentre dentro de su esfera de competencia. Conforme al art. I-6 TCpE, que
supondra la consagracin explcita de este principio en los Tratados, la Constitucin y el
Derecho adoptado por las instituciones de la Unin en el ejercicio de las competencias que
se le atribuyen a sta primarn sobre el Derecho de los Estados miembros.
b) El Tribunal de Justicia menciona la primaca en su sentencia Costa-Enel. En el supuesto
de contraposicin entre una norma comunitaria y otra nacional, el juez ha de aplicar aqulla
en detrimento de sta. El Tribunal apoya la primaca sobre cuatro argumentos:
-- La naturaleza y caractersticas especficas de las Comunidades Europeas y de su
ordenamiento. Si no se diera la primaca, razona el Tribunal, las obligaciones contradas
en el Tratado constitutivo de la Comunidad no podran ser incondicionales, sino slo
eventuales. Su cumplimiento, en efecto, dependera del contenido de las leyes estatales.
-- El carcter obligatorio de las normas de Derecho derivado, expresamente previsto en el
art. 249 TCE.
187
-- El compromiso de cooperacin leal en el cumplimiento de los Tratados y del Derecho

derivado, aceptado expresamente por todos los Estados miembros.
-- Los Estados miembros han aceptado que los Tratados y el Derecho derivado se apliquen
sin discriminacin basada en la nacionalidad de los particulares (art. 12 TCE). El Derecho
comunitario no podra existir si se admitiese que cada Estado miembro pudiera, en razn de
sus intereses, derogarlo o modificarlo unilateralmente.
c) En su sentencia Simmenthal, el Tribunal de Justicia precis el modo de funcionamiento
de tal primaca:
-- La norma comunitaria hace inaplicable de pleno derecho, desde su entrada en vigor,
toda disposicin contraria de la legislacin nacional que est en vigor.
-- La vigencia de la norma comunitaria impide la formacin vlida de nuevos actos
legislativos nacionales en la medida en que fueran incompatibles con las normas
comunitarias.
-- Ya sea la norma interna anterior o posterior, el rgano judicial no debe esperar a que la
norma interna incompatible sea derogada, ni debe plantear la cuestin de
constitucionalidad.
-- El juez del litigio concreto puede y debe excluir la norma interna y aplicar la
comunitaria.
d) La primaca no supone, pues, una relacin jerrquica entre ambos ordenamientos, ya que
no conlleva la invalidez o derogacin de la norma nacional que contradiga a la comunitaria.
Simplemente hace que las normas internas no se apliquen en el supuesto de ser
incompatibles con las comunitarias; stas prevalecen sobre las leyes del Estado existentes,
y no pueden ser desplazadas por leyes internas posteriores.
De este modo, la primaca del Derecho comunitario no se diferencia de la preferencia
usualmente atribuida a las normas de Derecho internacional. Pero la singulariza, de un lado
y sobre todo, el hecho de que la regla de preferencia no ha sido establecida por el Derecho
interno, sino por el Derecho comunitario; mientras que el Derecho internacional,
incorporado a los propios ordenamientos nacionales a travs del acto de recepcin, es
colocado en su rango correspondiente de conformidad con lo que dispongan las normas
constitucionales del Estado. En segundo lugar, el mecanismo de control es aqu atribuido a
una actividad jurisdiccional compartida entre los tribunales nacionales y el Tribunal de
Justicia.
e) Ante un conflicto entre una norma comunitaria y una interna, el Tribunal Supremo
espaol reconoce ya en 1990 la primaca del Derecho comunitario: Las normas anteriores
que se opongan al derecho comunitario debern entenderse derogadas, y las posteriores
contrarias habrn de reputarse inconstitucionales por incompetencia, pero no ser exigible
que el juez ordinario plantee la cuestin de inconstitucionalidad. La STC 28/1991 asume
la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y confirma la facultad de los jueces y tribunales
espaoles para inaplicar las disposiciones legales contrarias al Derecho comunitario.
A fin de reforzar la vinculacin del juez ordinario al Derecho comunitario, se ha
considerado que las resoluciones judiciales que no apliquen correctamente el Derecho
comunitario deberan ser susceptibles de recurso de amparo. El Tribunal Constitucional, sin
188

embargo, niega en principio su competencia para imponer la aplicacin del Derecho

comunitario.
f) El Consejo de Estado entiende que la seguridad jurdica debera llevar a que en tal caso la ley se
considere inaplicable para todos los operadores jurdicos espaoles y, en especial, para todos los
jueces. A tal efecto propone que, por ley orgnica, se regulen recursos especficos contra leyes y
reglamentos fundados en su contradiccin con el Derecho Comunitario, intercalando el eventual
planteamiento de una cuestin prejudicial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,
y con la atribucin de efectos erga omnes a la declaracin realizada en tal procedimiento. Este
procedimiento podra residenciarse ante el Tribunal Supremo, de manera parecida a la cuestin de
legalidad de los reglamentos. Tal nacionalizacin de la interpretacin del Derecho europeo es
criticada por Dez de Velasco en su voto particular.
g) La primaca plantea dudas peculiares cuando se pretende hacer valer frente al Derecho
constitucional nacional. El problema no surge en los mbitos en los que la propia
ratificacin del Tratado constituye una expresa salvedad al ordenamiento constitucional,
por ejemplo cuando una norma atributiva de competencias en el seno del Estado queda
vaciada de contenido por la transferencia de la misma competencia a la Comunidad. Se
plantea, sin embargo, cuando los actos del Derecho comunitario no se ajustan a los
parmetros generales de control del poder pblico establecidos en las Constituciones, en
particular a la garanta de los derechos fundamentales. A ello ya hemos hecho referencia en
la leccin quinta, y volveremos a considerarlo en el ltimo epgrafe de esta misma leccin.
Responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho Comunitario
a) El principio de responsabilidad del Estado por los daos causados a los particulares
como consecuencia de la violacin del Derecho comunitario ha sido amparado por el
Tribunal de Justicia apoyndose en otros dos principios del Derecho comunitario: la plena
eficacia del Derecho comunitario y la lealtad comunitaria.
Aunque el derecho a la indemnizacin se basa directamente en el ordenamiento
comunitario, y el Tribunal de Justicia ha establecido los correspondientes criterios de
responsabilidad, es tarea de la jurisdiccin de cada Estado, determinada conforme a las
propias reglas de competencia, determinar los hechos, calificar la infraccin y dar
satisfaccin al particular.
b) El principio surge (1991) en el contexto de un conflicto planteado en torno a la
aplicacin de una directiva; no en vano, la no incorporacin o incorporacin incorrecta de
las directivas es uno de los casos ms llamativos de incumplimiento del Derecho
comunitario.
En la sentencia Frankovich, el Tribunal de Justicia se encuentra con una directiva no
incorporada que beneficia a un particular, pero que no cumple todos los requisitos para que
quepa atribuirle efecto directo100. En tal contexto proclama el Tribunal de Justicia de forma
100
En este caso, la existencia de derechos precisos e incondicionales en la directiva no basta para atribuir a la
directiva efecto directo: aun cuando las referidas disposiciones de la Directiva sean suficientemente precisas
e incondicionales en lo que respecta a la determinacin de los beneficiarios de la garanta y al contenido de
esta ltima, dichos elementos no bastan para que los particulares puedan invocar esas disposiciones ante los
189
general el principio de responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho

comunitario, y concreta su idoneidad para el caso planteado: La eficacia de las normas
comunitarias se vera cuestionada () si los particulares no tuvieran la posibilidad de
obtener una reparacin cuando sus derechos son lesionados por una violacin del Derecho
comunitario imputable a un Estado miembro (...) La posibilidad de reparacin a cargo del
Estado miembro es particularmente indispensable cuando, como ocurre en el presente
asunto, la plena eficacia de las normas comunitarias est supeditada a la condicin de una
accin por parte del Estado y, por consiguiente, los particulares no pueden, a falta de tal
accin, invocar ante los rganos jurisdiccionales nacionales los derechos que les reconoce
el Derecho Comunitario. De este modo, y para el caso del incumplimiento de incorporar
las directivas, el Tribunal configura el principio de responsabilidad de forma subsidiaria al
efecto directo101.
c) El Tribunal de Justicia extiende en adelante el principio de responsabilidad a otros daos
causados por cualquier violacin de una norma de Derecho Comunitario, tambin cuando
es responsabilidad del poder judicial102.
d) Surge un derecho a ser indemnizado por el Estado cuando concurren tres requisitos:
-- que la norma comunitaria implique la atribucin de derechos a favor de
particulares;
-- que el contenido de esos derechos pueda ser identificado basndose en
disposiciones de la directiva o de la norma en cuestin;
-- que exista una relacin de causalidad entre el incumplimiento de la obligacin
que incumbe al Estado y el dao sufrido por las personas afectadas.
Parece consagrarse, de este modo, un sistema de responsabilidad objetiva. El desarrollo
jurisprudencial ulterior se encamina, sin embargo, a limitar el principio de responsabilidad
del Estado miembro en los supuestos de incorporacin incorrecta de una directiva. Las
sentencias Brasserie y Factortame (1996) lo restringen considerando que el ejercicio de la
funcin legislativa () no debe verse obstaculizado por la perspectiva de reclamaciones de
indemnizacin de daos y perjuicios.
Por ello, a los requisitos citados en Francovich para otorgar responsabilidad se aade uno
nuevo: que la violacin est suficientemente caracterizada, se ha de tratar de una
inobservancia manifiesta y grave de los lmites impuestos a la facultad de apreciacin del
Estado por la norma comunitaria. Ello se determina considerando el grado de claridad y
precisin de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciacin, el carcter
intencional o involuntario de la infraccin, el carcter excusable o inexcusable de un
eventual error en Derecho, y la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una
institucin comunitaria hayan podido contribuir a la omisin, la adopcin o al
rganos jurisdiccionales nacionales; y ello porque el Estado miembro dispone de una amplia
discrecionalidad en cuanto a la organizacin, al funcionamiento y a la financiacin de las instituciones de
garanta.
101
Lo cierto es que esta tcnica bien podra incluso sustituirlo, con carcter ms general, evitando la
perturbacin de la naturaleza de la directiva que provoca su eficacia directa y garantizando en todo caso su
normatividad al constreir a los Estados a incorporarla so pena de incurrir en responsabilidad
102
Ello exigir comprobar si ha existido violacin del Derecho comunitario, sin que frente a ello pueda
invocarse la fuerza de cosa juzgada que corresponda a la sentencia.
190

mantenimiento de medidas o de prcticas nacionales contrarias al Derecho Comunitario.

Debe tener en cuenta el Tribunal tambin la situacin del perjudicado: el dao debe revestir
especial gravedad para l.
Cabra entender que estas restricciones, que suponen un alejamiento de la responsabilidad
objetiva recogida en Francovich, son aplicables siempre que las normas comunitarias
dejen, desde una perspectiva global, un amplio margen a los Estados en cuanto a la
concrecin de los medios a travs de los cuales hacer efectivo el objetivo perseguido. La
sentencia British Telecomunications, sin embargo, limita su alcance slo al supuesto de las
directivas incorporadas incorrectamente; en la falta de ejecucin de la directiva, por el
contrario, rige la responsabilidad objetiva, aun cuando confiera un amplio margen de
apreciacin a los Estados miembros.
2. Desarrollo, ejecucin y aplicacin del Derecho comunitario
2.1. Competencia
a) El Tratado, a diferencia de muchos sistemas nacionales, no distingue entre el poder
reglamentario (poder de adoptar normas generales de ejecucin de los actos legislativos) y
el poder de ejecutar las leyes mediante actos individuales, incluyndose ambos casos en el
concepto de ejecucin con arreglo a los artculos 202 y 211 TCE:
-- Ejecucin reglamentaria de los actos legislativos (normas de tercer nivel): Se trata de
la elaboracin de normativa de alcance general que tiene por objeto la aplicacin de los
actos legislativos (...) La ejecucin reglamentaria de los actos legislativos comunitarios
corresponde, por regla general, a los Estados miembros. Slo si stos no pueden alcanzar de
manera suficiente los objetivos de la actuacin prevista, o en caso de que resulte necesario
garantizar una aplicacin uniforme de las disposiciones legislativas en todos los Estados
miembros, procede que la Comunidad adopte las normas reglamentarias, de conformidad
con el acto legislativo de base.
En caso de que la Comunidad se encargue de la ejecucin reglamentaria de sus actos
legislativos, el poder legislativo comunitario (a saber, el Parlamento Europeo y el Consejo
para la codecisin o el Consejo en los dems casos) confiere esta competencia, salvo en
casos especiales, a la Comisin, asistida por un Comit compuesto por representantes de los
Estados miembros, que tienen derecho de control sobre las decisiones de ejecucin que
debe tomar la Comisin y que ellos tendrn obligacin de aplicar despus (art. 202 TCE).
El Consejo podr asimismo reservarse, en casos especficos, el ejercicio directo de las
competencias de ejecucin; segn el Tribunal de Justicia, el Consejo debe motivar
detalladamente tal decisin.
La existencia de dos niveles de normas (las normas de base o segundo nivel y la normas de
ejecucin o tercer nivel) no figura claramente en los Tratados y tampoco se refleja en la realidad del
Derecho positivo comunitario: no se han aceptado las propuestas formuladas durante sucesivas
Conferencias Intergubernamentales de introducir en los Tratados el principio de jerarqua normativa
a fin de reducir el carcter tcnico de las normas de segundo nivel mediante una distincin clara entre
lo legislativo y lo ejecutivo. No obstante, las disposiciones del Tratado permiten ya al legislador
191

recurrir a tales posibilidades en cada caso. El alcance de las normas de ejecucin se decide en cada
caso en el acto de base.
-- Ejecucin administrativa, material y presupuestaria de los actos comunitarios (normas

de cuarto nivel). La adopcin de estas medidas es competencia de los Estados miembros,
que determinan libremente dentro de su marco constitucional y poltico los rganos,
procedimientos y condiciones oportunos para garantizar la correcta aplicacin del derecho
comunitario. La Unin y la Comunidad pueden, no obstante, intervenir en la aplicacin
administrativa de los actos comunitarios cuando el Tratado o el legislador comunitario le
otorguen esa competencia (p. ej., la competencia, la administracin de determinados
programas comunitarios, etc.)103.
b) Las competencias de la Comunidad para ejecutar directamente su propia normativa exigen a su
vez regulaciones administrativas particulares; as ha surgido progresivamente, en mbitos materiales
concretos, un Derecho administrativo comunitario. Pero esa parte especial ha exigido que se forme
igualmente una parte general, que cada vez ms est ms desarrollada, aunque no est codificada en
forma de leyes administrativas generales.
c) El nuevo Tratado constitucional, como hemos visto en la leccin anterior, diferencia
jerrquicamente los diversos niveles normativos. Igualmente recuerda que corresponde en primer
lugar a los Estados la ejecucin stricto sensu del Derecho comunitario; en la medida en que se
requieran condiciones uniformes de ejecucin de los actos obligatorios de la Unin, confa a la
Comisin y excepcionalmente al Consejo el poder de dictar las medidas correspondientes. En cuanto
a la comitologa (el entramado de comits de expertos, representantes de los Estados miembros, que
por disposicin del Consejo asisten a la Comisin en sus tareas de ejecucin), queda encomendada su
regulacin general a una ley europea.
2.2. La ejecucin por los Estados y el principio de autonoma institucional

a) El precepto clave para comprender la tarea que en este terreno corresponde a los Estados
miembros, esencial en la arquitectura jurdica de las Comunidades Europeas, es el art. 10
TCE. Tal norma reclama la colaboracin estrecha y continua de los Estados miembros y les
exige adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el
cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados y de los actos de las
Instituciones.
El Tribunal de Justicia ha declarado que, en virtud de esta disposicin, los Estados
miembros estn obligados a tomar todas las medidas legislativas, reglamentarias y
administrativas necesarias para dar pleno efecto a las normas comunitarias; en ausencia de
medidas adoptadas por las Instituciones, los Estados miembros tienen el derecho y la
obligacin de hacer todo lo necesario par asegurar el efecto til del conjunto de las
disposiciones de la norma comunitaria104.
La obligacin de adoptar todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a las normas
comunitarias se impone a todos los poderes de los Estados: legislativo, ejecutivo y judicial.
103
CONV 47/02 y CONV 162/02

Este deber es igualmente recogido en el segundo prrafo del art. I-5.2. TCpE: Los Estados miembros
adoptarn todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las
obligaciones derivadas de la Constitucin o resultantes de los actos de las instituciones de la Unin.
104
192

Sobre la tarea que corresponde a los dos primeros, cabe sealar que la ejecucin del
Derecho comunitario puede tener un alcance diverso, segn se trate o no de normas en
principio directamente aplicables. La incorporacin de normas no directamente aplicables
debe entenderse necesaria cuando el Derecho interno en vigor no es conforme a las mismas,
o cuando hay una carencia total o parcial de normas en esa materia.
b) La competencia estatal se desarrolla conforme al principio de autonoma institucional.
En primer lugar, el principio indica que cada Estado, conforme a sus propias reglas
constitucionales, distribuye entre sus rganos centrales, regionales o locales el ejercicio de
los poderes de ejecucin o el cumplimiento de las obligaciones comunitarias. La autonoma
tambin afecta al procedimiento: cada Estado miembro elige la forma y el procedimiento
adecuados conforme al Derecho nacional. Por ltimo, la autonoma es funcional: cada
Estado miembro ejerce su propia competencia originaria, normativa o ejecutiva, al aplicar
el Derecho comunitario, no una competencia delegada por las Comunidades.
La autonoma institucional implica, en definitiva, que la ejecucin del Derecho
comunitario, cuando es realizada mediante normas nacionales, debe hacerse conforme al
Derecho nacional. Como ha sealado el Tribunal Constitucional, la cesin de
competencias a favor de organismos supranacionales no implica que las autoridades
nacionales dejen de estar sometidas al ordenamiento interno cuando actan cumpliendo
obligaciones adquiridas frente a tales organismos, pues tambin en estos casos siguen
siendo poder pblico que est sujeto a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico
espaol. Por ello cabe, por ejemplo, el recurso de amparo frente a los actos internos de
aplicacin del Derecho comunitario cuando se estime que vulneran derechos fundamentales
enunciados en la Constitucin.
c) En Espaa, pues, hay que dilucidar en primer lugar si se trata de una competencia del
Estado o de las Comunidades Autnomas; el segundo paso, dentro del correspondiente
nivel territorial, es considerar si la tarea es prerrogativa parlamentaria o se incluye en las
competencias reglamentarias o ejecutivas del Gobierno.
Por lo que se refiere a la ordenacin territorial del poder, la Constitucin contiene una
norma expresa que pretende garantizar la efectividad del Derecho comunitario. Conforme
al prrafo segundo del art. 93 CE, corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, segn
los casos, la garanta del cumplimiento de estos Tratados y de las resoluciones emanadas de
los rganos internacionales o supranacionales titulares de la cesin. Pero esta garanta no
puede confundirse con una atribucin de la competencia de aplicacin o ejecucin del
Derecho comunitario a favor de las instituciones centrales del Estado, ni siquiera en forma
de competencia subsidiaria (para el caso de que las Comunidades Autnomas no lo
hubieran hecho en tiempo y forma). Tampoco atribuye a los rganos centrales del Estado
facultad extraordinaria alguna al margen de las expresamente establecidas por la
Constitucin y las leyes. Simplemente, del precepto se desprende que las potestades
atribuidas por el ordenamiento jurdico a los rganos centrales del Estado debern
utilizarse, en su caso, para cubrir tal garanta.
El Tribunal Constitucional entiende, en definitiva, que la competencia para el desarrollo y
la aplicacin del Derecho comunitario se determina conforme a las reglas generales
establecidas en la Constitucin y en el resto de normas atributivas de competencia
193
(bsicamente, el denominado bloque de la constitucionalidad). Son esas normas las que

permiten identificar, por ejemplo, si la incorporacin de una directiva o la ejecucin de un
Reglamento corresponde al Estado o a una Comunidad Autnoma. Pero debe tenerse en
cuenta que, en muchos casos, es preciso considerar el Derecho comunitario que se trata de
ejecutar para decidir bajo qu regla competencial debe incluirse su ejecucin. El Derecho
comunitario influye as en la interpretacin de las normas internas de distribucin
competencial.
d) El Tribunal de Justicia ha sealado que el principio de autonoma institucional debe
conciliarse con la necesidad de una aplicacin uniforme del Derecho comunitario; la
aplicacin del Derecho nacional no debe afectar al alcance ni a la eficacia del Derecho
comunitario. Ello significa que el principio de autonoma institucional debe resultar
compatible con una aplicacin idnea del Derecho comunitario, y los jueces nacionales
tienen competencia para imponerla por encima de eventuales inadecuaciones del Derecho
interno en la regulacin de los rganos, funciones y procedimientos de desarrollo y
ejecucin. El Derecho interno debe ser interpretado y aplicado en todo caso de conformidad
con el Derecho comunitario; esto es, de modo que procure la mxima efectividad a sus
normas y que garantice los derechos derivados del mismo.
Ello lleva a someter las reglas del Derecho administrativo nacional, a las que deben sujetar los actos
de las autoridades nacionales en ejecucin del Derecho comunitario, a requisitos y condiciones
establecidos por ste. El Derecho comunitario, por lo dems, determina no slo el Derecho interno
adoptado para su ejecucin o adaptacin, sino tambin las normas internas que, sin ser aprobadas
para tal fin, sirven a su aplicacin.
3. El control de constitucionalidad del Derecho comunitario

a) El Derecho comunitario, como ordenamiento autnomo, no se somete a los principios,
modos de produccin normativa y lmites establecidos en las Constituciones de los Estados
miembros. Ello no significa, como se ha visto, ausencia de influencias recprocas; menos
an excluye la posibilidad de conflicto, en particular entre el Tribunal de Justicia, que
defiende la primaca del Derecho comunitario, y los Tribunales con competencias de
garanta constitucional en los diferentes Estados miembros. Se tratara de una tensin
creadora entre los tribunales: es cierto que no parece corresponder a los rganos
jurisdiccionales la tarea de suplantar la necesaria decisin poltica que requiere la
construccin del orden europeo, pero lo cierto es que sus resoluciones han sido
determinantes a la hora de configurarlo.
En particular, el Tribunal Constitucional alemn ha postulado cierta adecuacin del
Derecho comunitario a las principios constitucionales y reclamado el correspondiente
control de constitucionalidad. Ya han sido comentadas las disputas ms importantes, que
han tenido por objeto la garanta de los derechos fundamentales y de la distribucin de
competencias por parte del Tribunal de Justicia. A tales exposiciones, que resumen la
situacin actual en la materia objeto de este epgrafe, nos remitimos ahora.
b) Por lo que se refiere a Espaa, aunque el Tribunal Constitucional se haya referido a la
infraconstitucionalidad del Derecho derivado, se asume que su canon de validez est
194

nicamente en el propio Derecho comunitario, y que el Tribunal de Justicia resulta el nico

juez competente para verificarlo. El art. 93 CE impide al Tribunal Constitucional controlar
la constitucionalidad del Derecho comunitario derivado.
Para el supuesto de contradiccin entre una norma de los Tratados y la Constitucin, sta
prev la posibilidad de un control previo de constitucionalidad de los Tratados sobre los
que se proyecte prestar el consentimiento del Estado (art. 95). Con tal base, y a fin de
eliminar ex ante una contradiccin detectada por el Tribunal Constitucional, ha tenido lugar
la primera (y hasta ahora nica) reforma de la Constitucin, que modifica el artculo 13.2
CE para que, conforme al Tratado de Mastrique, los extranjeros puedan ser titulares del
derecho de sufragio pasivo en las elecciones locales.
c) El Dictamen del Consejo de Estado de 21 de Octubre de 2004 ve tambin en el art. I-6
del nuevo Tratado constitucional, que consagra la primaca del Derecho comunitario, una
eventual contradiccin con la supremaca de la Constitucin proclamada por el art. 9.1 CE
respecto de todo el ordenamiento jurdico y por su artculo 95.1 respecto del Derecho
internacional. La consagracin normativa del principio tendra que producir unos efectos
de mayor calado que la decantacin de un principio por va jurisprudencial susceptible as
de ser aplicado con flexibilidad a travs del dilogo entre Jueces--, y por ello no puede
soslayarse un potencial conflicto entre la primaca del Derecho de la Unin y la de la
Constitucin.
Aunque el Consejo de Estado defiere la respuesta al Tribunal Constitucional, apunta como
eventual solucin, mejor que proceder a reformas materiales puntuales cada vez que se
detecte una colisin, introducir en la propia Constitucin una clusula de integracin que
incorpore un mecanismo que por s solo y en s mismo permita con los lmites de
intangibilidad que se estimen irrenunciables, con los objetivos o con los requisitos
formales agravados que se consideren necesarios-- una apertura general del ordenamiento
espaol al Derecho comunitario y, en su virtud, se reconozca apriorsticamente la
constitucionalidad la compatibilidad con la Constitucin-- de dicho ordenamiento.
La Declaracin del TC 1/2004, de 13 de Diciembre, sin embargo, entiende que en el caso
concreto no existe tal conflicto. De un lado, el art. 93 incorporara ya, a su juicio, unos
lmites materiales a la integracin; y la primaca que se proclama en el Tratado por el que
se establece una Constitucin para Europa opera respecto de un Ordenamiento que se
construye sobre los valores comunes de las Constituciones de los Estados integrados en la
Unin y de sus tradiciones constitucionales. De manera que, desde el punto de vista del
contenido, la contradiccin parece descartada.
Desde un punto de vista formal, el Tribunal Constitucional afronta el problema
diferenciando entre la primaca del Derecho comunitario y la supremaca de la
Constitucin: Toda supremaca implica, en principio, primaca, salvo que la misma norma
suprema haya previsto, en algn mbito, su propio desplazamiento o inaplicacin. La
supremaca de la Constitucin es, pues, compatible con regmenes de aplicacin que otorguen
preferencia aplicativa a normas de otro Ordenamiento diferente del nacional siempre que la
propia Constitucin lo haya as dispuesto, que es lo que ocurre exactamente con la previsin
contenida en su art. 93 (...) En suma, la Constitucin ha aceptado, ella misma, en virtud de su
195
art. 93, la primaca del Derecho de la Unin en el mbito que a ese Derecho le es propio,
segn se reconoce ahora expresamente en el art. I-6 del Tratado105.
En cualquier caso, lo cierto es que, al menos tericamente, los lmites y requisitos
deducidos del art. 93, o los introducidos en una eventual reforma de la Constitucin,
podran acabar resultando infringidos por parte del Derecho comunitario. Para afrontar
verdaderos problemas como los que hemos analizado ms arriba (control ltimo de los
criterios generales del reparto de competencias, garanta de las condiciones bsicas de la
dignidad humana), los argumentos apuntados en Espaa no son suficientes.
105
Los votos particulares, sin embargo, no comparten lo que parece una elusin del problema. As, por
ejemplo, Javier Delgado Barrio seala que El desplazamiento de la Constitucin por el Derecho comunitario
afecta tan profundamente a la esencia misma de la Constitucin como norma jurdica suprema que llega a
integrar una limitacin de la soberana del pueblo espaol; Ramn Rodrguez Arribas entiende que, aun
admitiendo tan sutiles distinciones tericas entre primaca y supremaca (...) lo que no es asumible (...) es
conferir al expresado art. 93 CE un contenido de tal profundidad que por l pueda entrar y ser prevalente en su
aplicacin, cualquier norma de Derecho europeo derivado de un tratado internacional, aunque sea
literalmente contradictoria con preceptos de la propia Constitucin Espaola.
196

Leccin 14. La garanta judicial del Derecho Comunitario

Ya hemos hablado de la Comunidad Europea como Comunidad de Derecho. Las
garantas jurisdiccionales aseguran que tanto las instituciones comunitarias como los
Estados respetan en su actuacin el Derecho de la Unin, y constituyen as el presupuesto
para caracterizar a sta como rgimen de poder pblico bajo el imperio de la ley.
El Tribunal de Justicia, a fin de garantizar el respeto al Derecho en la interpretacin y
aplicacin del Tratado (artculo 220 TCE), es competente para conocer de una larga serie
de recursos. Adems de los mencionados en esta leccin, existen tambin algunas otras
competencias especficas, por ejemplo la que se atribuye al Tribunal para resolver los
litigios planteados contra las Instituciones comunitarias por el personal al servicio de las
mismas (art. 236 TCE), cuyo conocimiento se ha atribuido ahora a una Sala jurisdiccional
(sus resoluciones son susceptibles de recurso de casacin ante el Tribunal de Primera
Instancia).
1. El sistema de control de legalidad
En este primer apartado se analiza el control que verifica la conformidad a Derecho de la
actividad o la inactividad de las propias instituciones comunitarias, no de los Estados.
El recurso de anulacin
a) Mediante el recurso de anulacin, los Estados miembros, las instituciones comunitarias
y las personas fsicas y jurdicas pueden invocar la invalidez de un acto jurdico
comunitario (reglamentos, directivas, decisiones). El art. 230 TCE determina el objeto del
recurso, los criterios del control de legalidad, la legitimacin para recurrir y el plazo; los
arts. 231 y 233 TCE recogen los efectos de la sentencia.
Debe tenerse en cuenta, sobre todo, que las diferencias en la legitimacin suponen la
aparicin, en rigor, de dos tipos de recurso: el que corresponde a una serie de recurrentes
privilegiados y el que pueden interponer el resto de las personas fsicas y jurdicas, con
objeto y condiciones de recurribilidad sustancialmente ms restrictivos. Tambin la
competencia es distinta, porque en el recurso de anulacin no privilegiado corresponde al
Tribunal de Primera Instancia. Motivos de recurso, plazo para recurrir y efectos de la
sentencia se regulan, por el contrario, de manera uniforme.
b) Se consideran privilegiados los recursos interpuestos por un Estado miembro, el
Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisin; tambin los interpuestos por Tribunal de
Cuentas y por el BCE con el fin de salvaguardar prerrogativas de stos. La legitimacin
de estos dos rganos se contrae, pues, a la defensa de las propias competencias, y no a
197
cualesquiera otros motivos de ilegalidad. Por el contrario, los Estados miembros y las
instituciones mencionadas en primer lugar tienen legitimacin en todo caso106.
En el recurso se controla la legalidad de los actos adoptados conjuntamente por el
Parlamento Europeo y el Consejo, de los actos del Consejo, de la Comisin y del BCE que
no sean recomendaciones o dictmenes, y de los actos del Parlamento Europeo destinados
a producir efectos jurdicos frente a terceros. Ello implica que el recurso se puede
plantear frente a cualesquiera actos jurdicos vinculantes producidos por las instituciones
comunitarias, pero no frente a otro tipo de manifestaciones de las mismas.
No cabe plantear recurso, por supuesto, contra las normas de derecho originario, que son el
parmetro fundamental para controlar la validez de las normas de derecho derivado.
Tampoco cabe este recurso contra normas estatales. No cabe presentarlo, en fin, contra
decisiones del Parlamento Europeo cuyos efectos se agotan en el seno de la propia
institucin, los clebres interna corpori acta del Derecho parlamentario clsico.
Las violaciones de la legalidad en las que cabe apoyar el recurso son enumeradas conforme
a la tradicin del Derecho administrativo francs: incompetencia, vicios sustanciales de
forma, violacin del presente Tratado o de cualquier norma jurdica relativa a su
ejecucin, o desviacin de poder. Tales motivos deben invocarse individualmente.
Quiz deba recordarse que por desviacin de poder se entiende el ejercicio de una
competencia para finalidades distintas de aqullas para las que fue conferida. Bajo la
referencia a la violacin del Tratado puede comprenderse cualquier infraccin de los
principios generales del Derecho, incluidos el principio del Estado de Derecho con sus
mltiples implicaciones, los derechos fundamentales y los principios que rigen las
relaciones entre las instituciones comunitarias. Al existir una clusula general de este tipo,
el control no tiene en realidad motivos tasados, sino que es un control pleno107.
c) El recurso no privilegiado puede ser planteado por toda persona fsica o jurdica,
incluidas las personas jurdico-pblicas, por ejemplo las Comunidades Autnomas o los
Municipios.
Los motivos del recurso son los mismos, como se ha dicho antes, pero su objeto es
diferente: puede interponerse slo contra las decisiones de las que sea destinataria y
contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisin
dirigida a otra persona, le afecten directa e individualmente.
Esto significa que, cuando no se trata de los denominados recurrentes privilegiados, la
legitimacin existe slo frente a las decisiones, esto es, frente a medidas concretas e
individuales aunque revistan la forma de Reglamentos--; y slo en dos supuestos
concretos: sea que se trate del destinatario directo de la decisin, sea que sta le afecte
directa e individualmente.
106
La amplia legitimacin del Parlamento fue reconocida en el Tratado de Niza; antes slo poda actuar en
defensa de sus prerrogativas.
107
Con independencia de la mayor o menor intensidad de tal control por parte del Tribunal de Justicia, por
ejemplo, y como ya hemos mencionado en la leccin correspondiente, al controlar el vicio de incompetencia.
198

El destinatario directo de la decisin no plantea mayores problemas de identificacin.

Cualquier otro recurrente debe probar, para que se le considere legitimado, que la decisin
le afecta, esto es, que atae a sus intereses, entre los que por supuesto se cuentan los
protegidos por los derechos fundamentales. El criterio de la afectacin directa puede
resultar problemtico en aquellos casos en que los actos jurdicos comunitarios requieren
alguna ejecucin por parte de los Estados miembros. Pero la afectacin, adems de ser
directa, debe ser individual. Este requisito exige, segn la jurisprudencia del TJCE, que el
acto se refiera a cualidades o circunstancias de hecho que distinguen a una persona de tal
manera que la destacan respecto de los dems; influye para determinarlo el especial
carcter de los intereses afectados, la intensidad de su afectacin y tambin la relacin
causal entre la decisin recurrida y la afectacin denunciada.
d) Los recursos debern interponerse en el plazo de dos meses a partir, segn los casos, de
la publicacin del acto, de su notificacin al recurrente o, a falta de ello, desde el da en
que ste haya tenido conocimiento del mismo.
e) Conforme al art. 231, si el recurso fuere fundado, el Tribunal de Justicia declarar nulo
y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado. Se adopta, por tanto, la nulidad ex tunc
como principio general. Pero aade: Sin embargo, con respecto a los reglamentos, el
Tribunal de Justicia sealar, si lo estima necesario, aquellos efectos del reglamento
declarado nulo que deban ser considerados como definitivos.
El art. 233 completa la referencia de los Tratados a los efectos de la sentencia: La
institucin o las instituciones de las que emane el acto anulado (...) estarn obligadas a
adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia del Tribunal de Justicia.
Todo ello, por supuesto, sin perjuicio de la eventual responsabilidad en que hayan
incurrido, a la que se refiere a continuacin el propio precepto.
***
En el mbito de la cooperacin policial y judicial, las posibilidades del recurso de anulacin
son mucho ms limitadas. El art. 35.6 TUE establece la competencia del Tribunal de
Justicia para controlar la legalidad de las decisiones marco y de las decisiones (objeto del
recurso) en relacin con los recursos interpuestos por un Estado miembro o la Comisin
(nicos sujetos legitimados) por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violacin del
presente Tratado o de cualquier norma jurdica relativa a su ejecucin, o desviacin de
poder (motivos del recurso). Los recursos previstos en el presente apartado debern
interponerse en el plazo de dos meses a partir de la publicacin de la medida (plazo de
interposicin).
El recurso por omisin
a) El recurso por omisin permite al Tribunal de Justicia y al Tribunal de Primera Instancia
controlar la legalidad de la falta de actuacin de las instituciones comunitarias cuando stas
no han atendido al requerimiento previamente formulado al efecto. Una vez declarada la
199
ilegalidad de la omisin, corresponde a la institucin de que se trata adoptar las medidas

necesarias para corregir la situacin.
El art. 232 TCE establece con carcter general la legitimacin pasiva (aqu no hay
propiamente un acto que sea objeto del recurso, sino una Institucin contra la que se
recurre) y las condiciones y plazos para incoar el procedimiento; el art. 233 se refiere a los
efectos de la sentencia. De modo similar a lo que ocurre en el caso del recurso de
anulacin, la diferente legitimacin activa que prev el art. 232 TCE permite identificar dos
tipos de recurso, uno privilegiado y otro sometido a condiciones ms rgidas.
b) Por lo que se refiere a los recurrentes privilegiados, dice el art. 232 TCE: En caso de
que, en violacin del presente Tratado, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisin
se abstuvieren de pronunciarse, los Estados miembros y las dems instituciones de la
Comunidad podrn recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha
violacin. Esto es, los Estados miembros y las instituciones de la Comunidad, activamente
legitimados, pueden recurrir contra la inactividad del Parlamento, del Consejo o de la
Comisin (legitimacin pasiva). Pero el Banco Central Europeo tambin puede estar
legitimado, tanto activa como pasivamente: El Tribunal de Justicia ser competente en las
mismas condiciones para pronunciarse sobre los recursos interpuestos por el BCE en los
mbitos de sus competencias o iniciados contra el mismo.
El recurso presupone, naturalmente, que el Tratado prevea de manera suficientemente
determinada la adopcin del correspondiente acto de las instituciones. Si no est previsto
que un acto deba ser adoptado, no cabe condenar a una institucin por no adoptarlo.
Aade el precepto: Este recurso solamente ser admisible si la institucin de que se trate
hubiere sido requerida previamente para que acte. Si transcurrido un plazo de dos meses
a partir de dicho requerimiento la institucin no hubiere definido su posicin, el recurso
podr ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de dos meses. Si por el contrario hubiera
habido respuesta al requerimiento, pero sta hubiera sido insatisfactoria, habra quedado
abierta frente a ella la va del recurso de anulacin: ya no estaramos ante la pasividad de
una institucin, sino ante un acto eventualmente contrario a Derecho.
c) Puede ser recurrente no privilegiado toda persona fsica o jurdica. Pero, en este caso,
slo podr invocarse como motivo del recurso no haberle dirigido una de las instituciones
de la Comunidad un acto distinto de una recomendacin o de un dictamen. Ello implica
que los particulares no pueden invocar ante las instituciones comunitarias que el Tratado les
obliga a producir actos no vinculantes. Pero tambin, y sobre todo, que no pueden solicitar
que las instituciones produzcan actos que no se dirijan directamente a ellos, que no tengan
como destinatario directo a quien formula la solicitud. En definitiva, no cabe a los
recurrentes no privilegiados recurrir contra la omisin de un acto legislativo, sino slo de
un acto administrativo o de ejecucin --en el mbito del Derecho comunitario, pues,
fundamentalmente una decisin.
En cualquier caso, aunque el precepto permite recurrir slo si la decisin debiera dirigirse
al recurrente, existe alguna jurisprudencia que considera suficiente con probar que la
omisin afecta directa e individualmente a sus intereses, en trminos equivalentes a los ya
vistos para el recurso de anulacin.
200

d) Sobre los efectos de la sentencia dice el artculo 233: La institucin o las instituciones
(...) cuya abstencin haya sido declarada contraria al presente Tratado estarn obligadas a
adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia del Tribunal de Justicia.
En este caso, la sentencia tiene contenido meramente declarativo, y es responsabilidad de
las instituciones subsanar la omisin contraria a Derecho. La jurisdiccin comunitaria no
regula, ni siquiera de forma provisional, la situacin creada por la omisin, ni siquiera
cuando se trata de la omisin de un acto administrativo invocada por un particular, al que
tal omisin le ocasiona perjuicios. La va de la exigencia de responsabilidad permanece, por
supuesto, abierta.
La excepcin de ilegalidad
La excepcin de ilegalidad (art. 241 TCE) consiste en la posibilidad de invocar la nulidad
de una norma comunitaria en un proceso en el que se plantee su aplicacin. Sin embargo,
no se trata de los procesos que puedan estar sustancindose ante la jurisdiccin nacional, en
cuyo caso compete al juez plantear la cuestin prejudicial; es una excepcin que se puede
plantear slo en el seno de un proceso pendiente ante la propia jurisdiccin comunitaria.
Como tal excepcin, no est sujeta a plazo: se puede plantear aunque el acto cuya validez
se discute no sea ya susceptible de recurso directo. De todos modos, no puede invocarla
quien pudo haber recurrido directamente el acto y no lo hizo, porque es una excepcin
concebida como compensacin frente a restringida legitimacin de los particulares para
plantear el recurso de anulacin. La excepcin s puede ser invocada, sin embargo, por
quien en su momento difcilmente hubiera podido probar su inters individual y directo en
la anulacin de la disposicin comunitaria, aunque al cabo del tiempo, por ejemplo a la
vista del proceso en curso, se evidencie que tal disposicin s le afectaba en tales trminos.
Pese a la diccin literal del precepto, que se refiere a los Reglamentos, la jurisprudencia
admite la excepcin de ilegalidad frente a cualesquiera otras disposiciones aplicables en el
proceso y que tengan efectos directos para el afectado, incluidas las directivas cuando el
acto recurrido en el proceso principal se apoye en ellas.
Para que la excepcin sea aceptada, la nulidad de la norma comunitaria debe ser relevante
para la decisin del proceso.
La inaplicacin singular de la disposicin comunitaria en estos casos no conduce a su
declaracin de nulidad con efectos generales o erga omnes, pero las instituciones
comunitarias quedan ante el compromiso de superar la situacin creada por la resolucin
judicial.
2. El recurso por incumplimiento estatal
a) Este recurso permite al Tribunal de Justicia controlar si los Estados miembros respetan
las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho comunitario, en particular en la
201
incorporacin de las directivas comunitarias y en la ejecucin del Derecho comunitario.

Pues, aunque los preceptos del TCE se refieren a obligaciones derivadas del Tratado, se
incluyen en tal expresin todas las que pueden haber sido establecidas por las normas
producidas de conformidad con el propio Tratado.
Dado que son los Estados en cuanto tales los que asumen las obligaciones derivadas del
Derecho comunitario, es indiferente el rgano o la entidad territorial que sea en ltimo
extremo responsable del incumplimiento: el recurso se dirige contra el Estado miembro, no
contra sus rganos (el Gobierno, el Parlamento, un Tribunal ...) ni contra entidades que se
integran en el mismo (una Comunidad Autnoma o un municipio, por ejemplo).
b) El procedimiento puede iniciarlo bien la Comisin --es el caso ms frecuente en la
prctica--, bien otro Estado miembro.
El primer supuesto es regulado por el art. 226 TCE: Si la Comisin estimare que un Estado
miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente
Tratado, emitir un dictamen motivado al respecto, despus de haber ofrecido a dicho
Estado la posibilidad de presentar sus observaciones. Si el Estado de que se trate no se
atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisin, sta podr recurrir al
Antes de someter la cuestin al Tribunal de Justicia, pues, tiene lugar un procedimiento
previo dirigido por la Comisin, con audiencia del Estado afectado, a resultas del cual la
Comisin elabora un dictamen por el que requiere al Estado para que cumpla sus
obligaciones. Slo si el Estado no se atiene a este dictamen de la Comisin, puede sta
interponer el recurso ante el Tribunal de Justicia.
El segundo supuesto, que los Estados tienden a evitar para preservar sus relaciones
bilaterales, se regula en el art. 227 TCE. En l se establece que el Estado miembro que
estime que otro Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en
virtud de los Tratados debe someter el asunto a la Comisin. La Comisin emitir un
dictamen motivado, una vez que los Estados interesados hayan tenido la posibilidad de
formular sus observaciones por escrito y oralmente en procedimiento contradictorio. Una
vez emitido tal dictamen (independientemente de su sentido), o si la Comisin no lo
hubiera emitido en el plazo de tres meses desde la fecha de la solicitud del Estado
reclamante, ste podr recurrir al Tribunal de Justicia.
c) El art. 228 TCE establece los efectos de la sentencia e, incluso, los de su eventual
inejecucin por parte del Estado incumplidor, en forma ahora de un segundo proceso por
incumplimiento, de nuevo con audiencia del Estado, dictamen de la Comisin dirigido al
Estado y, en caso de que ste no se atenga al mismo, incoacin de un proceso judicial que,
en este caso, ya puede terminar en una sancin pecuniaria.
1. Si el Tribunal de Justicia declarare que un Estado miembro ha incumplido una de
las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado, dicho Estado estar
obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia del
202

2. Si la Comisin estimare que el Estado miembro afectado no ha tomado tales

medidas, emitir, tras haber dado al mencionado Estado la posibilidad de presentar
sus observaciones, un dictamen motivado que precise los aspectos concretos en que
el Estado miembro afectado no ha cumplido la sentencia del Tribunal de Justicia.
Si el Estado miembro afectado no hubiere tomado las medidas que entrae la
ejecucin de la sentencia del Tribunal en el plazo establecido por la Comisin, sta
podr someter el asunto al Tribunal de Justicia. La Comisin indicar el importe que
considere adecuado a las circunstancias para la suma a tanto alzado o la multa
coercitiva que deba ser pagada por el Estado miembro afectado.
Si el Tribunal de Justicia declarare que el Estado miembro afectado ha incumplido
su sentencia, podr imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa
coercitiva.
Adems, deben tenerse en cuenta las consecuencias indirectas que se derivan de la
responsabilidad del Estado frente a los particulares por el incumplimiento del Derecho
comunitario, a las cuales se ha hecho alguna referencia en la leccin anterior.
3. El recurso por responsabilidad extracontractual de las instituciones
Esta accin permite al Tribunal de Justicia (si recurren los Estados miembros) o al de
Primera Instancia (en los dems casos) determinar la responsabilidad de la Comunidad por
los daos causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones.
Conforme al art. 288 TCE, en materia de responsabilidad extracontractual, la Comunidad
deber reparar los daos causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de
sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los ordenamientos
jurdicos de los Estados miembros.
a) Estos principios generales comunes a los ordenamientos jurdicos de los Estados
miembros han sido desarrollados por el TJCE, segn la cual la exigencia de responsabilidad
presupone:
1) Una actuacin contraria al Derecho (no necesariamente culposa) de una
institucin comunitaria o de un agente de la Comunidad en el ejercicio de sus
funciones. Por lo que se refiere a la responsabilidad derivada de actos normativos,
no es suficiente con que se determine que estos actos son ilegales, sino que debe
haberse infringido de forma notable y evidente una norma jurdica de jerarqua
superior destinada a la proteccin del individuo. Pero no es fcil determinar cundo
se ha cometido una vulneracin suficientemente cualificada del Derecho
comunitario. El TJCE toma en consideracin, en particular, el nmero limitado de
personas afectadas por la medida ilegal y el alcance del dao sufrido, que debe
superar los riesgos econmicos normales del sector econmico en el que se
desenvuelva la actividad del sujeto perjudicado.
2) La existencia de un dao.
203
3) La existencia de un nexo causal entre el dao sufrido y la actuacin de la

Comunidad.
b) Legitimados estn no slo ciudadanos y empresas, sino tambin los Estados miembros
que han sufrido un perjuicio a causa de la actuacin de la Comunidad.
c) El art. 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia seala que las acciones contra las
Comunidades en materia de responsabilidad extracontractual prescribirn a los cinco
aos de producido el hecho que las motiv. La prescripcin se interrumpir bien mediante
demanda presentada ante el Tribunal de Justicia, bien mediante reclamacin previa, que el
damnificado podr presentar a la institucin competente de las Comunidades.
4. La cuestin prejudicial
4.1. Sentido
El sentido que corresponde a la cuestin prejudicial en la peculiar comunidad de Derecho
europea ya se ha sealado en el primer epgrafe de la leccin octava. Las cuestiones
prejudiciales son, en efecto, un recurso especfico del Derecho comunitario que establece
una relacin cooperativa entre los sistemas jurisdiccionales nacional y comunitario. Si bien
el Tribunal de Justicia es, por su propia naturaleza, el defensor supremo de la legalidad
comunitaria, no es sin embargo el nico rgano jurisdiccional competente para aplicar el
Derecho comunitario: esta funcin corresponde tambin a los tribunales nacionales. Para
asegurar la aplicacin efectiva y homognea de la legislacin comunitaria, los jueces
nacionales pueden, y a veces deben, dirigirse al Tribunal de Justicia para solicitarle que
precise una cuestin de interpretacin del Derecho comunitario o decida sobre la validez de
un acto de Derecho comunitario.
4.2. El art. 234 TCE
La regulacin de la cuestin prejudicial est contenida en el art. 234 TCE:
El Tribunal de Justicia ser competente para pronunciarse, con carcter
prejudicial
a) sobre la interpretacin del presente Tratado;
b) sobre la validez e interpretacin de los actos adoptados por las instituciones de
la Comunidad y por el BCE;
c) sobre la interpretacin de los estatutos de los organismos creados por un acto
del Consejo, cuando dichos estatutos as lo prevean.
Cuando se plantee una cuestin de esta naturaleza ante un rgano jurisdiccional de
uno de los Estados miembros, dicho rgano podr pedir al Tribunal de Justicia que
se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisin al respecto para
poder emitir su fallo.
204

Cuando se plantee una cuestin de este tipo en un asunto pendiente ante un rgano
jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso
judicial de Derecho interno, dicho rgano estar obligado a someter la cuestin al
Este precepto establece, pues, la obligacin de plantear la cuestin cuando el juez nacional
estime que la norma comunitaria es invlida (en trminos sustancialmente similares a
nuestra cuestin de inconstitucionalidad, art. 163 de la Constitucin) o cuando se planteen
problemas de interpretacin a un juez contra cuya resolucin no quepa recurso alguno (sea
apelacin o casacin); y la posibilidad de plantearla cuando las dudas interpretativas le
surjan a un juez contra cuya resolucin quede abierta la posibilidad de un recurso.
4.3. Objeto de la cuestin prejudicial
La interpretacin del derecho nacional y la apreciacin de su validez, o incluso de su
compatibilidad con el Derecho comunitario, no son competencia del Tribunal de Justicia,
sino de la jurisdiccin nacional.
Ni siquiera se plantea como hiptesis la invalidez del Derecho originario, esto es, de los
Tratados en los que se apoya el ordenamiento jurdico europeo, de los que el Derecho
derivado y el propio Tribunal de Justicia reciben legitimidad (del mismo modo que no cabe
invocar la invalidez de la Constitucin ante los Tribunales constitucionales nacionales). La
cuestin prejudicial debe limitarse a la interpretacin o a la validez de una norma
comunitaria de Derecho derivado.
La aplicacin de la norma comunitaria en el caso concreto del que conoce el juez nacional
es tambin competencia de este ltimo, as como resolver las controversias relativas a las
circunstancias de hecho del asunto principal.
En cualquier caso, el Tribunal de Justicia, que procura estimular la cooperacin de los
jueces nacionales, con frecuencia no se limita a inadmitir cuestiones improcedentes, sino
que a veces las reinterpreta en el sentido de que el tribunal nacional solicita criterios para la
interpretacin de la norma comunitaria correspondiente. Por la misma razn, el Tribunal de
Justicia slo excepcionalmente valora si la cuestin planteada es efectivamente relevante
para la resolucin del litigio planteado, y se atiene al respecto a las consideraciones del juez
que plantea la cuestin; aunque considera inadmisible el planteamiento de cuestiones
meramente hipotticas, de cuya misma formulacin se deduce que no afectan a la
resolucin del pleito.
4.4. Tipos de cuestiones prejudiciales
a) De un lado estn, pues, las cuestiones sobre la interpretacin del Derecho comunitario
(primario o derivado, se traten de actos tpicos, atpicos o de cualquier dudosa naturaleza),
que naturalmente no han de plantearse cada vez que haya que interpretarlo, algo que ser
necesario en alguna medida siempre que se aplique, sino slo cuando tal interpretacin sea
dudosa.
205
An as, se distingue entre la cuestin prejudicial facultativa y obligatoria, segn el rgano

judicial que la haya de plantear est resolviendo un litigio con o sin posibilidad de ulterior
recurso (entendiendo por tal, en este contexto, los recursos ordinarios de apelacin o
casacin, no, por ejemplo, el recurso de amparo constitucional o el recurso de revisin).
La nota informativa del Tribunal de Justicia sobre el planteamiento de las cuestiones
prejudiciales por los rganos judiciales nacionales seala, pues, que cualquier rgano
jurisdiccional de un Estado miembro puede solicitar al Tribunal de Justicia la interpretacin
de una norma de derecho comunitario contenida en los Tratados o en una disposicin de
derecho derivado, si lo considera necesario para resolver un litigio del que est
conociendo. Los rganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones no sean susceptibles
de ulterior recurso judicial de derecho interno estn obligados a someter al Tribunal de
Justicia las cuestiones de interpretacin que se les planteen, salvo cuando ya exista
jurisprudencia en la materia o cuando la manera correcta de aplicar la norma comunitaria
sea de todo punto evidente.
La llamada cuestin prejudicial obligatoria, por tanto, no siempre lo es cuando tiene por
objeto la interpretacin del Derecho comunitario. No es preciso plantearla, por supuesto,
cuando el rgano jurisdiccional considere que la duda no va a influir en el resultado del
litigio. Y tampoco ha de plantearse cuando exista jurisprudencia consolidada que ya haya
clarificado la duda jurdica, en especial si ha recado en un supuesto sustancialmente
similar. Para que no exista duda razonable alguna sobre la interpretacin correcta del
Derecho, sin embargo, la certeza ha de ser de tal naturaleza que se entienda que ser
compartida por las jurisdicciones de todos los Estados miembros, lo cual frecuentemente es
un requisito difcil de satisfacer, al menos teniendo en cuenta la multitud de lenguas en las
que las normas comunitarias son por igual vinculantes y la diversidad de contextos en las
que cabe la aplicacin de un precepto.
b) Pero existen otras cuestiones prejudiciales siempre obligatorias: las cuestiones sobre la
validez del Derecho comunitario. El juez nacional que estime que una norma comunitaria
de Derecho derivado es invlida no podr inaplicarla por s mismo, sino que debe plantear
la cuestin al Tribunal de Justicia; slo de ese modo, mediante un control concentrado de
la validez del Derecho comunitario, cabe asegurar su aplicacin efectiva en todo el
territorio de la Comunidad, sin que los jueces puedan decidir autnomamente su
inaplicacin.
Dice la referida nota informativa: El Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse
sobre la validez de las disposiciones y de los actos adoptados por las Instituciones de la
Comunidad. Todo rgano jurisdiccional nacional, incluso aquellos cuyas decisiones sean
susceptibles de recurso, ha de dirigirse al Tribunal de Justicia cuando pretenda cuestionar la
validez de una disposicin o de un acto comunitario.
Prosigue la nota: No obstante, cuando el juez nacional tenga serias dudas sobre la validez de una
disposicin o de un acto de la Comunidad que sirva de base a un acto interno, puede de modo
excepcional acordar la suspensin provisional u otro tipo de medida cautelar respecto del acto
nacional. En tal caso est obligado a someter al Tribunal de Justicia la cuestin de validez, indicando
las razones por las que considera que la disposicin o el acto comunitario no son vlidos. Ello
significa que el juez, que no puede inaplicar, ni siquiera suspender cautelarmente la aplicacin del
206

Derecho comunitario, s puede suspender de modo provisional, y con carcter excepcional, la
aplicacin de actos jurdicos emanados de las autoridades nacionales apoyados en normas
comunitarias cuya validez el propio juez cuestione ante el Tribunal de Justicia.
c) La inobservancia de la obligacin de presentar cuestiones prejudiciales, en especial

cuando conduce a la inaplicacin del Derecho comunitario, constituye una violacin del
Tratado, que se imputa al Estado miembro correspondiente y puede, por tanto, ser
sancionada a travs del recurso por incumplimiento. Una condena en tal procedimiento, sin
embargo, no faculta por ejemplo al Gobierno del Estado para impartir instrucciones al
rgano jurisdiccional nacional en cuestin, cuya independencia debe estar
constitucionalmente preservada; pero, al menos, la responsabilidad del Estado por las
violaciones del Derecho comunitario permite al perjudicado exigir la correspondiente
indemnizacin de los daos.
En Espaa, la STC 58/2004 admite que el incumplimiento de la obligacin de presentar la
cuestin prejudicial puede constituir una infraccin del derecho a la tutela judicial efectiva
consagrado en el art. 24 de la Constitucin espaola. Pero, en este caso, el Tribunal
Constitucional no pretende garantizar la obligacin de plantear la cuestin prejudicial,
aunque ste sea el resultado indirecto de la sentencia, sino preservar la aplicacin de la Ley
nacional. En efecto, el art. 24 de la Constitucin comprende el derecho a una resolucin
fundada en el sistema de fuentes establecido, que incluye el imperio de la ley. En este caso,
el juez haba inaplicado la ley nacional por incompatibilidad con el Derecho comunitario,
pero esa incompatibilidad proceda de una interpretacin objetivamente dudosa del Derecho
comunitario, que el juez sin embargo no haba elevado al Tribunal de Justicia mediante la
correspondiente cuestin prejudicial. El amparo que concede el Tribunal Constitucional no
se apoya en la infraccin del Derecho comunitario (aunque no se ha planteado la cuestin
prejudicial, siendo obligatoria); lo que se ampara es la aplicacin de la Ley nacional, al
menos entretanto no lo impidan sea su declaracin de inconstitucionalidad tras la preceptiva
cuestin de inconstitucionalidad, sea una norma de Derecho comunitario dotada de
primaca cuya interpretacin resulte inequvoca. Para comprobar esto ltimo habr de
plantearse, en su caso, la correspondiente cuestin prejudicial; si no se hace as, se viola el
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Por tanto, el incumplimiento de la
obligacin de presentar la cuestin prejudicial infringe el derecho a la tutela judicial
efectiva slo cuando se estime que el resultado de tal cuestin hubiera podido ser
determinante para la ulterior inaplicacin de una ley nacional.
4.5. Procedimiento y sentencia
a) El planteamiento de la cuestin prejudicial corresponde al rgano jurisdiccional nacional.
Aunque cabe a las partes requerirlo del juez, ello no implica que el rgano jurisdiccional
nacional deba elevarla al Tribunal de Justicia siempre que las partes cuestionen la validez
del Derecho comunitario, mucho menos cada vez que invoquen supuestas dudas de
interpretacin. Conforme a la nota informativa, los rganos jurisdiccionales nacionales
tienen la posibilidad de desestimar los motivos de invalidez que se invoquen ante ellos.
207
b) La decisin mediante la que el juez nacional somete una cuestin prejudicial al Tribunal
de Justicia puede revestir cualquiera de las formas admitidas en su derecho interno para
resolver los incidentes procesales. En Espaa se plantea mediante auto.
La resolucin de remisin y los documentos pertinentes deben ser enviados directamente
al Tribunal de Justicia por el rgano jurisdiccional nacional mediante correo certificado.
Los problemas relativos a la interpretacin o a la validez del derecho comunitario revisten
muy a menudo un inters general y los Estados miembros y las Instituciones comunitarias
tienen derecho a formular sus observaciones. Es de desear, por tanto, que la resolucin de
remisin est redactada de la manera ms clara y precisa posible. La resolucin de
remisin debe motivarse de manera sucinta pero suficientemente completa, de modo que
permita tanto al Tribunal de Justicia como a quienes se ha de notificar (Estados miembros,
Comisin y, en su caso, Consejo y Parlamento Europeo) comprender adecuadamente el
marco de hecho y de derecho del asunto principal108. Una exposicin insuficiente de los
antecedentes de hecho y de Derecho del procedimiento inicial puede conducir a la
inadmisibilidad de la cuestin prejudicial.
Respecto del momento oportuno para plantearla, la nota informativa seala que el rgano
jurisdiccional nacional puede remitir al Tribunal de Justicia una cuestin prejudicial tan
pronto como estime que, para poder emitir su fallo, resulta necesaria una decisin sobre
algn extremo de interpretacin o de validez; pero es de desear que la decisin de plantear
una cuestin prejudicial se adopte en una fase del procedimiento nacional en la que el juez
remitente est en condiciones de definir, siquiera sea de un modo hipottico, el marco
fctico y jurdico del problema. En cualquier caso, puede resultar til para la recta
administracin de la justicia que la cuestin prejudicial se plantee despus de haber odo a
las partes.
Por lo que se refiere a sus efectos sobre el litigio principal, el planteamiento de una
cuestin prejudicial ante el Tribunal de Justicia lleva consigo, por lo general, la suspensin
del proceso nacional hasta que el Tribunal de Justicia se pronuncie, pero la decisin a este
respecto corresponde exclusivamente al rgano jurisdiccional interno, con arreglo a su
propio derecho.
c) Una vez recibida la cuestin en el Tribunal de Justicia, es traducida a todas las lenguas
comunitarias. El Secretario se encarga de que se publique en el Diario Oficial un anuncio
en el que se indiquen, en particular, las partes del litigio y el contenido de las cuestiones; y,
sobre todo, notifica la peticin a las partes litigantes en el litigio principal, a los Estados
108
Aade: En particular, debe incluir los antecedentes de hecho cuyo conocimiento resulte indispensable
para comprender el alcance jurdico del litigio principal, los fundamentos de derecho eventualmente
aplicables, las razones que hayan conducido al juez nacional a plantear la cuestin al Tribunal de Justicia y,
en su caso, las alegaciones de las partes, todo ello con objeto de que el Tribunal de Justicia pueda
proporcionar una respuesta til al rgano jurisdiccional nacional. Adems, la resolucin de remisin debe ir
acompaada de una copia de los documentos necesarios para la adecuada comprensin del litigio,
especialmente de las disposiciones nacionales aplicables. Habida cuenta de que el expediente o los
documentos anexos a la resolucin de remisin no siempre se traducen ntegramente a las diferentes lenguas
oficiales de la Comunidad, el juez remitente debe velar por que su resolucin contenga toda la informacin
pertinente.
208

miembros y a la Comisin, as como al Consejo o al Banco Central Europeo cuando el acto

cuya validez o interpretacin se cuestiona emane de stos, y al Parlamento Europeo y al
Consejo cuando el acto cuya validez o interpretacin se cuestiona haya sido adoptado
conjuntamente por estas dos instituciones. Las partes, los Estados miembros y las
instituciones comunitarias disponen de dos meses para presentar al Tribunal de Justicia sus
observaciones escritas.
La continuacin del procedimiento es idntica a la de los recursos directos109. Todos
aquellos con derecho a presentar observaciones escritas pueden exponer tambin
verbalmente su opinin durante la vista si se ha decidido que sta se celebre. Despus de la
presentacin de las conclusiones del Abogado General y una vez que ha tenido lugar la
deliberacin de los Jueces, se pronuncia la sentencia en audiencia pblica, y el Secretario la
comunica al rgano jurisdiccional nacional, a los Estados miembros y a las instituciones
interesadas.
d) El Tribunal de Justicia no responde a la cuestin prejudicial mediante un mero dictamen,
aunque se haya solicitado slo la interpretacin del Derecho comunitario, sino mediante
una sentencia.
La resolucin puede recaer tambin mediante auto motivado cuando la cuestin prejudicial
sea idntica a otra cuestin sobre la que ya se haya pronunciado el Tribunal de Justicia, o
cuando su respuesta no plantee ninguna duda razonable o pueda deducirse de la
jurisprudencia del Tribunal. En este caso, el auto har referencia a la sentencia o a la
jurisprudencia precedente.
El rgano jurisdiccional nacional destinatario de tal resolucin se halla vinculado por la
resolucin del Tribunal de Justicia, e incluso recibe el ruego de informarle acerca de la
aplicacin que haga de ella en el litigio principal y de que le enve, llegado el caso, su
decisin definitiva.
La sentencia del Tribunal de Justicia vincula asimismo a todos los rganos jurisdiccionales
de todos los Estados miembros que conozcan de un problema idntico.
e) El procedimiento prejudicial es gratuito, y el Tribunal de Justicia no se pronuncia sobre
las costas del litigio principal.
4.6. La cuestin prejudicial en el espacio de libertad, seguridad y justicia
a) En el mbito de la cooperacin policial y judicial, el art. 35 TUE establece ciertos lmites
a la posibilidad de plantear cuestiones prejudiciales.
En primer lugar, deja a cada Estado miembro la decisin sobre si stas podrn ser
planteadas por cualquier rgano jurisdiccional o slo por aqullos contra cuyas
resoluciones no quepa ulterior recurso.
109
Tambin est prevista la posibilidad de un procedimiento acelerado (a solicitud del rgano jurisdiccional
nacional que plantea la cuestin.
209
Las cuestiones, adems, podrn versar slo sobre la validez e interpretacin de las
decisiones marco y de las decisiones, la interpretacin de convenios celebrados de
conformidad con el presente ttulo y la validez e interpretacin de sus medidas de
aplicacin.
b) Tambin en el mbito del Ttulo del TCE dedicado a visados, asilo, inmigracin y otras
polticas relacionadas con la libre circulacin de personas prev el art. 68 TCE el
planteamiento de la cuestin prejudicial slo por parte de un rgano jurisdiccional
nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho
interno.
Adems, en forma notablemente singular, su apartado tercero aade que el Consejo, la
Comisin o un Estado miembro podr pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre
una cuestin de interpretacin del presente ttulo o de actos de las instituciones
comunitarias basados en el presente ttulo. El fallo emitido por el Tribunal de Justicia en
respuesta a tal peticin no se aplicar a sentencias de rganos jurisdiccionales de los
Estados miembros que tengan fuerza de cosa juzgada. Se trata de una legitimacin
otorgada a las instituciones y, en especial, a los Estados miembros, que al margen de
cualquier proceso judicial plantean una cuestin de interpretacin. Parece orientada a
evitar que una determinada interpretacin de una disposicin comunitaria que no les resulte
grata se imponga en la prctica jurisprudencial como inequvoca sin haber contado con la
confirmacin del Tribunal de Justicia.
5. El recurso de casacin
a) Se consider necesario establecer el recurso de casacin para mantener la interpretacin
y aplicacin uniforme del ordenamiento comunitario cuando se estableci la pluralidad de
rganos jurisdiccionales en la propia Comunidad.
Pueden interponerse ante el Tribunal de Justicia recursos de casacin contra las
resoluciones del Tribunal de Primera Instancia que pongan fin al proceso, as como contra
las que resuelvan parcialmente la cuestin de fondo o pongan fin a un incidente procesal
relativo a una excepcin de incompetencia o de inadmisibilidad110.
Estn legitimados para interponerlo, de un lado, cualquiera de las partes cuyas
pretensiones hayan sido total o parcialmente desestimadas. De otro, y salvo en los litigios
entre las Comunidades y sus agentes, el recurso de casacin podr interponerse tambin
por los Estados miembros y las instituciones de las Comunidades que no hayan intervenido
en el litigio ante el Tribunal de Primera Instancia.
Segn el art. 58 del Estatuto, el recurso de casacin ante el Tribunal de Justicia se limitar
a las cuestiones de Derecho. Deber fundarse en motivos derivados de la incompetencia del
110
Art. 56 del Estatuto del Tribunal; el recurso cabe tambin contra resoluciones adoptadas en procesos de
medidas provisionales o de ejecucin forzosa, conforme al art. 57; pero no contra la imposicin y la cuanta
de las costas por s mismas, art. 58.
210

Tribunal de Primera Instancia, de irregularidades del procedimiento ante el mismo que

lesionen los intereses de la parte recurrente, as como de la violacin del Derecho
comunitario por parte del Tribunal de Primera Instancia.
El plazo para interponerlo es de dos meses a partir de la notificacin de la resolucin
impugnada.
El art. 60 indica los efectos del planteamiento del recurso: El recurso de casacin no
tendr efecto suspensivo, sin perjuicio de la eventual adopcin de medidas provisionales.
No obstante, las resoluciones del Tribunal de Primera Instancia que anulen un reglamento
slo surtirn efecto a partir de la expiracin del plazo para recurrir en casacin o, si se
hubiera interpuesto un recurso de casacin durante dicho plazo, a partir de la desestimacin
del recurso, sin perjuicio del derecho que asista a cada parte a plantear ante el Tribunal de
Justicia una demanda (...) con la finalidad de conseguir la suspensin de los efectos del
reglamento anulado o la adopcin de cualquier otra medida provisional.
El art. 61 se refiere a los efectos de la Sentencia: Cuando se estime el recurso de casacin,
el Tribunal de Justicia anular la resolucin del Tribunal de Primera Instancia. En tal caso,
el Tribunal de Justicia podr o bien resolver l mismo definitivamente el litigio, cuando su
estado as lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal de Primera Instancia para que
este ltimo resuelva. En caso de devolucin, el Tribunal de Primera Instancia estar
vinculado por las cuestiones de derecho dirimidas por la resolucin del Tribunal de
Justicia.
b) El art. 62 del Estatuto prev ciertos recursos excepcionales contra resoluciones del
Tribunal de Primera Instancia anticipadas por el art. 225 TCE.
El apartado 2 de este ltimo precepto establece la competencia de este Tribunal de Primera
Instancia para conocer de los recursos que se interpongan contra las resoluciones de las
salas jurisdiccionales que se puedan crear. Pues bien, contra la resolucin de tales recursos
por parte del Tribunal de Primera Instancia cabr interponer a su vez recurso ante el
Tribunal de Justicia con carcter excepcional (...) en caso de riesgo grave de que se
vulnere la unidad o la coherencia del Derecho comunitario.
El art. 225.3 TCE, por su parte, prev atribuir al Tribunal de Primera Instancia la
competencia para conocer de las cuestiones prejudiciales ... en materias especficas
determinadas por el Estatuto. En consecuencia, tambin las resoluciones dictadas por el
Tribunal de Primera Instancia sobre cuestiones prejudiciales podrn ser reexaminadas con
carcter excepcional por el Tribunal de Justicia ... en caso de riesgo grave de que se vulnere
la unidad o la coherencia del Derecho comunitario.
En estos dos supuestos, el mencionado art. 62 del Estatuto del Tribunal atribuye al primer
abogado general111 la competencia para proponer al Tribunal de Justicia que reexamine la
resolucin del Tribunal de Primera Instancia. La propuesta deber presentarse en el plazo
de un mes a partir del pronunciamiento de la resolucin del Tribunal de Primera Instancia.
111
Elegido por un plazo de un ao, y cuyas competencias se cien de ordinario a la distribucin de asuntos
entre los abogados generales.
211
El Tribunal de Justicia decidir, en el plazo de un mes a partir de la propuesta que le haya

presentado el primer abogado general, si procede o no reexaminar la resolucin.
6. La competencia consultiva
Tal competencia equivale a la establecida en el art. 95.2 de la Constitucin espaola para el
llamado control preventivo de constitucionalidad de los Tratados Internacionales, y tiene su
mismo fundamento. Pese a su denominacin, y aunque el Tribunal emita en este caso no
una sentencia, sino un dictamen, sus efectos tienen la naturaleza obligatoria que
corresponde a los pronunciamientos jurisdiccionales.
El supuesto es regulado por el art. 300.6 TCE, que establece
a) la legitimacin para plantear la consulta: el Parlamento Europeo, el Consejo, la
Comisin o un Estado miembro,
b) su objeto: la compatibilidad de cualquier acuerdo previsto con las disposiciones
del presente Tratado,
c) sus efectos: cuando el dictamen del Tribunal de Justicia sea negativo, el acuerdo
slo podr entrar en vigor en las condiciones establecidas en el artculo 48 del
Tratado de la Unin Europea.
Esto ltimo implica que, si el Tribunal de Justicia entiende que el acuerdo de Derecho
internacional que pretende suscribir la Comunidad es contrario a los Tratados, slo podr
ser adoptado mediante el procedimiento de revisin de los Tratados. No se trata, pues, de
que sea necesario revisar formalmente el Tratado para poder adoptar a continuacin el
acuerdo internacional que lo contraviene112; en el caso del Derecho comunitario basta con
adoptar el acuerdo por el procedimiento de revisin de los Tratados, de modo que stos se
entendern modificados por dicho acuerdo. A fin de cuentas, se tratar de un nuevo
Tratado, en paridad con los anteriores, que se superpone a ellos en los extremos en que el
Tribunal de Justicia haya entendido que son incompatibles.
Si, pese a la existencia de este mecanismo instaurado para evitar ex ante la contradiccin
entre el Derecho originario y los Tratados que se propone celebrar la Comunidad, las
instituciones comunitarias adoptaran un Tratado que resultara contrario al Derecho
originario, dicho Tratado sera nulo: no puede prevalecer sobre las limitaciones establecidas
en las normas de Derecho originario que dan vida a las propias instituciones comunitarias.
112
En nuestra Constitucin, conforme al art. 95, es precisa una reforma constitucional previa a la celebracin
de un Tratado internacional que el Tribunal Constitucional haya considerado contrario a la Constitucin.
212

Materiales de Estudio - Derecho Comunitario - Apuntes - Universidad Nacional de Educacion A Distancia PDF

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