LA EFICACIA DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

EN IBEROAMRICA
Expansin y caracterizacin como Instituciones
Nacionales de Derechos Humanos

Mara Irizoz

LA EFICACIA DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

EN IBEROAMRICA
Expansin y caracterizacin como Instituciones
Nacionales de Derechos Humanos

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Mara Irizoz
Madrid, 2012

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Impresin:

A Michele, Marta y Marina

NDICE

AGRADECIMIENTOS ..............................................................................................17
PRLOGO ..................................................................................................................19
LISTA DE ABREVIATURAS Y SIGLAS ...................................................................21
PRESENTACIN .......................................................................................................23
CAPTULO I. LAS DEFENSORAS DEL PUEBLO EN EL PLANO INTERNACIONAL ...........................................................................................................25
1.1. INTRODUCCIN .................................................................................... 25
1.2. LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE PROMOCIN Y PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS ....................................... 26
1.2.1. Concepto y tipologa ..........................................................................26
1.2.2. Orgenes y evolucin del concepto de INDH .....................................30
1.2.3. Los Principios de Pars ........................................................................31
1.2.4. La Conferencia de Viena de 1993 .......................................................32
1.3. MECANISMOS INTERNACIONALES Y REGIONALES DE COORDINACIN ................................................................................................. 33
1.3.1. El Comit Internacional de Coordinacin ..........................................34
1.3.2. El Instituto Internacional de Ombudsman .........................................34
1.3.3. La Federacin Iberoamericana de Ombudsman ..................................36
1.3.4. El Foro Asia-Pacfico de Instituciones Nacionales de Derechos
Humanos ...........................................................................................37
1.3.5. La Red de Instituciones Nacionales Africanas .....................................38
1.3.6. La Red de Instituciones Nacionales Promotoras y Defensoras de
los Derechos Humanos del Continente Americano .............................39

10

NDICE

1.3.7. El Grupo Europeo de Instituciones Nacionales de los Derechos

Humanos ...........................................................................................41
1.3.8. El Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos.................................................................................................41
1.3.9. El Consejo Andino de Defensores del Pueblo .....................................42
1.3.10. La Asociacin Caribea de Ombudsman ............................................43
1.3.11. Foro de la Commonwealth de INDH .................................................43
1.4. EL TRMINO INDH VERSUS OMBUDSMAN ...................................... 44
1.5. ALGUNAS CONCLUSIONES CON RESPECTO A LA VISIN DE
LAS INDH DESDE LOS SISTEMAS DE PROTECCIN DE LOS
DERECHOS HUMANOS .......................................................................... 45
CAPTULO II. LA CREACIN Y EL ESTABLECIMIENTO DE LAS INDH
EN IBEROAMRICA ............................................................................................49
2.1. AUGE CONSTITUCIONAL Y LEGAL EN LOS NOVENTA ................. 49
2.2. CONTEXTO TRANSICIONAL DEL AUTORITARISMO A LA
DEMOCRACIA ........................................................................................... 51
2.3. LA INSTITUCIONALIDAD DE LAS INDH IBEROAMERICANAS:
LA MUTACIN CRIOLLA DE UNA INSTITUCIN NRDICA
QUE ATRAVES LA PENNSULA IBRICA ......................................... 55
2.3.1. (1976) El Proveedor de Justicia de Portugal, la primera apertura
democrtica en Iberoamrica ..............................................................56
2.3.2. (1978) El Defensor del Pueblo espaol, paradigma iberoamericano .......................................................................................................58
2.3.3. (1985) El Procurador de los Derechos Humanos de Guatemala,
la fusin criolla ...................................................................................60
2.3.4. (1991) Colombia, la sombra de una duda ...........................................64
2.3.5. (1991) La Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador, producto de las negociaciones de paz y la
reconciliacin .....................................................................................67
2.3.6. (1992) La Comisin Nacional de Derechos Humanos Mxico,
historia de una reforma hacia la independencia ...................................68
2.3.7. (1992) El Defensor del Pueblo de Paraguay, nueve aos de espera
desde su creacin constitucional hasta su designacin .........................70
2.3.8. (1993) La Defensora del Pueblo de Per, nacida al amparo de
una democracia en ciernes. Fujimori ...................................................71
2.3.9. (1994) Argentina, y las desarmonas entre una ley restrictiva y
una Constitucin generosa .................................................................73
2.3.10. (1994) La Defensora del Pueblo en Bolivia y su impronta de
comunicacin y promocin ................................................................74
2.3.11. (1994) El Comisionado Nacional de los Derechos Humanos de
Honduras en defensa de la dignidad del ser humano...........................75

NDICE

11

2.3.12. (1995) Los difciles inicios de la Procuradura para la Defensa de

los Derechos Humanos de Nicaragua..................................................76
2.3.13. (1996) La Defensora del Pueblo en Ecuador nace en medio de la
inestabilidad poltica ...........................................................................77
2.3.14. (1999) La Defensora del Pueblo de Venezuela, inserta en el
Poder Ciudadano ................................................................................79
2.3.15. (2004) La Defensora del Pueblo de Panam, una institucin de
avanzada recortada por la Corte Suprema de Justicia...........................81
2.3.16. (1992) La Defensora de los Habitantes de Costa Rica, la excepcin al rango constitucional ................................................................82
2.3.17. (1977) El Procurador del Ciudadano de Puerto Rico, Estado
Libre Asociado ....................................................................................82
2.4. COMO RESULTADO, EL INGENTE DESARROLLO NORMATIVO
DE LA INSTITUCIN EN LA REGIN ................................................. 83
CAPTULO III. PARMETROS JURDICOS QUE AUGURAN UNA LABOR
EFICAZ DE LAS DEFENSORAS DEL PUEBLO .............................................85
INTRODUCCIN ............................................................................................... 85
3.1. LA INDEPENDENCIA DE LA PERSONA TITULAR ............................. 87
3.1.1. Eleccin del titular..............................................................................87
3.1.2. Duracin del mandato, entre 3 y 7 aos .............................................89
3.1.3. Requisitos de la persona candidata ......................................................91
3.1.3.1. La edad ...................................................................................91
3.1.3.2. Una formacin de jurista? ......................................................93
3.1.3.3. Cualidades ticas .....................................................................94
3.1.3.4. Incompatibilidad partidaria .....................................................95
3.1.4. Nominacin de candidatos .................................................................96
3.1.5. Participacin social en la nominacin del titular. El concurso
pblico la excepcin ...........................................................................99
3.1.6. Prerrogativas parlamentarias del titular .............................................101
3.1.7. Cese bajo causas establecidas.............................................................106
3.1.8. Una caracterizacin de los titulares de las INDH en Iberoamrica ...111
3.2. UNA INSTITUCIN INDEPENDIENTE ............................................. 112
3.2.1. La independencia funcional ..............................................................112
3.2.2. Autonoma financiera .......................................................................116
3.2.2.1. El taln de Aquiles de las Defensoras del Pueblo en Amrica Latina .............................................................................117
3.2.2.2. La autonoma financiera en la normatividad..........................119
3.2.3. Autonoma en su organizacin interna..............................................129
3.3. LA ACCESIBILIDAD ................................................................................ 132
3.3.1. Difusin del mandato, educacin en derechos humanos ...................133
3.3.2. Presencia territorial de las Defensoras del Pueblo .............................134
3.4. LA RENDICIN DE CUENTAS DEL DEFENSOR DEL PUEBLO .... 135

12

NDICE

3.4.1. Un ejercicio de responsabilidad.........................................................135

3.4.2. El Informe anual al Parlamento, clave de bveda ..............................137
3.4.2.1. Caractersticas y contenido ....................................................137
3.4.2.2. Publicacin ...........................................................................140
3.4.3. La doble dimensin del informe anual ..............................................142
CAPTULO IV. MANDATO Y MARCO COMPETENCIAL COMPARADOS
DE LAS INDH EN IBEROAMRICA ...............................................................143
4.1. MANDATO GENERAL ............................................................................ 143
4.1.1. Salvo excepciones, en Iberoamrica, un mandato expreso de promocin y proteccin de los derechos humanos .................................144
4.1.2. Supervisin de los poderes pblicos. Mandato circunscrito al de
derechos humanos? ...........................................................................149
4.1.2.1. La supervisin de los poderes pblicos mandato prioritario. ........................................................................................150
4.1.2.2. La supervisin de la administracin, mandato subordinado al de proteccin de derechos en Argentina, Panam,
Espaa, y Centroamrica .......................................................151
4.1.2.3. Un mandato controvertido en Espaa, o la conciliacin
de visiones .............................................................................152
4.1.2.4. Mxico y los pases centroamericanos ....................................154
4.1.2.5. Mandatos bifrontales en Bolivia y Per..................................155
4.1.2.6. Sin mandato explcito de supervisin de la administracin
pblica: Colombia, Ecuador, Paraguay ..................................156
4.1.2.7. En realidad, importan estos matices? ....................................156
4.1.3. La supervisin de la prestacin de los servicios pblicos ....................157
4.1.4. Otros mandatos ................................................................................158
4.2. MBITO COMPETENCIAL, SUBJETIVO Y OBJETIVO .................... 158
4.2.1. mbito subjetivo, o los molinos de viento a los que se enfrentan
las quijotescas INDH .......................................................................159
4.2.1.1. La excepcionalidad, el Ombudsman frente a los particulares .........................................................................................159
4.2.1.2. Los poderes pblicos o la jurisdiccin orgnica de las
INDH...................................................................................163
4.2.1.3. Las INDH y el mbito militar ...............................................170
4.2.2. mbito objetivo. Competencias materiales. Existe un lmite a la
labor de las Defensoras del Pueblo? Como las actrices pueden
morir de fama?..................................................................................172
4.2.2.1. Derecho interno versus Derecho internacional de los Derechos Humanos ..................................................................173
4.2.2.2. Una reflexin sobre los lmites competenciales de las
INDH, el principio de separacin de poderes y la universalidad de su mandato ...........................................................173

NDICE

13

4.2.2.3. La proteccin de los derechos econmicos, sociales y

culturales resta eficacia a las INDH? ......................................177
4.2.3. Especial atencin a los centros penitenciarios ....................................180
4.3. LAS INDH Y LA CONSOLIDACIN DEL ESTADO DE DERECHO ........................................................................................................... 181
CAPTULO V. ATRIBUCIONES COMPARADAS DE LAS INDH EN
IBEROAMRICA ...............................................................................................183
5.1. LA RECEPCIN DE QUEJAS, ACTIVIDAD PRINCIPAL Y EMBLEMTICA DE LAS INDH EN IBEROAMRICA..................................... 183
5.1.1. El punto dbil de los Principios de Pars en su aplicacin a Iberoamrica .............................................................................................184
5.1.2. La capacidad investigadora, factor de eficacia para la labor de las
INDH ..............................................................................................185
5.1.3. Caractersticas del procedimiento de investigacin ............................186
5.1.4. La obligacin de colaborar y el tratamiento de los secretos de
Estado .............................................................................................189
5.1.4.1. Responsabilidad por el incumplimiento del deber de colaboracin ................................................................................190
5.1.4.2. El tratamiento de los documentos reservados o secretos .........192
5.2. LEGITIMACIN PROCESAL ................................................................. 194
5.3. PROMOCIN Y ENSEANZA DE LOS DERECHOS HUMANOS ............................................................................................................ 198
5.3.1. Guatemala y la inclusin en el sistema educativo formal ...................200
5.3.2. Honduras y la mstica de los derechos humanos ...............................201
5.3.3. La estrategia legal de Panam ............................................................201
5.4. CAPACIDAD PARA PROPONER CAMBIOS Y CAPACIDAD DE
INICIATIVA LEGISLATIVA ..................................................................... 202
5.5. COORDINACIN DE ESPACIOS Y ACTUACIONES CON ONG
Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES ...................................... 205
5.6. RECOMENDAR LA SUSCRIPCIN DE TRATADOS INTERNACIONALES ................................................................................................ 206
5.7. MEDIACIN Y CONCILIACIN.......................................................... 207
CAPTULO VI. EL PODER DE IMPLEMENTACIN DE LAS INDH ..............211
6.1. INTRODUCCIN ................................................................................... 211
6.2. NATURALEZA NO JURISDICCIONAL ................................................ 212
6.3. MEDIOS EJECUTIVOS AL ALCANCE DE LAS INDH ....................... 213
6.3.1. Las recomendaciones ........................................................................213
6.3.2. Los informes .....................................................................................215
6.3.3. La censura publica ............................................................................215
6.4. LA FUERZA DEL OMBUDSMAN .......................................................... 216

14

NDICE

6.4.1. El poder de la auctoritas ....................................................................218

6.4.1.1. La auctoritas no es perenne. Se mantiene a travs de la
calidad en el trabajo .............................................................219
6.4.2. El poder de la opinin pblica y de los medios de comunicacin ......220
CAPTULO VII. LA PERTINENCIA Y EFICACIA DEL MODELO IBEROAMERICANO DE INDH, EL DEFENSOR DEL PUEBLO, EN LAS
DEMOCRACIAS DE LA ERA DIGITAL ...........................................................223
7.1. LOS DEFENSORES DEL PUEBLO Y SU CICLO HISTRICO .......... 223
7.1.1. La pertinencia de las Defensoras del Pueblo en la era digital ............225
7.1.1.1. Amrica Latina, el contexto de una democracia de mnimos......................................................................................226
7.1.1.2. Sobre todo en Europa, la ciudadana ante la complejidad
administrativa .......................................................................227
7.1.1.3. Una sociedad vulnerable y progresivamente ms excluyente...........................................................................................229
7.1.1.4. Una sociedad necesitada de dilogo ......................................229
7.1.1.5. Las tecnologas de la informacin como fuentes de oportunidades y de riesgos para los derechos.................................230
7.1.2. La trascendencia de fortalecer los mecanismos e instrumentos de
proteccin de los derechos ................................................................230
7.2. ANLISIS DE EFICACIA DEL MODELO IBEROAMERICANO DE
DEFENSOR DEL PUEBLO ..................................................................... 232
7.2.1. Fortalezas o aspectos positivos internos de las Defensoras del
Pueblo en Iberoamrica. ..................................................................234
7.2.1.1. La independencia ..................................................................235
7.2.1.2. La accesibilidad e informalidad en un contexto de desconfianza ....................................................................................237
7.2.1.3. Institucin de rango constitucional .......................................237
7.2.1.4. Autonoma organizativa .......................................................238
7.2.1.5. Capacidad de actuacin estratgica ........................................239
7.2.2. Debilidades o aspectos negativos internos de las Defensoras del
Pueblo en Iberoamrica ...................................................................240
7.2.2.1. Macromandatos ....................................................................240
7.2.2.2. Dependencia financiera .........................................................241
7.2.2.3. Debilidad exponencial: Desproporcin entre mandato y
medios ..................................................................................242
7.2.2.4. La necesidad de modular mandatos y priorizar objetivos
de acuerdo al contexto ...........................................................243
7.2.3. Oportunidades o posibilidades positivas externas de las Defensoras del Pueblo en Iberoamrica ........................................................248
7.2.3.1. Redes regionales de cooperacin ...........................................248
7.2.3.2. Alianzas estratgicas internas .................................................249

NDICE

15

7.2.4. Amenazas externas de las Defensoras del Pueblo en Iberoamrica ....250

7.2.4.1. Expectativas creadas ..............................................................251
7.2.4.2. Una cultura de derechos humanos limitada ...........................252
7.3. LAS DEFENSORAS DEL PUEBLO Y EL FORTALECIMIENTO DEL
ESTADO DE DERECHO ......................................................................... 253
ANEXO: LOS PRINCIPIOS DE PARS ..................................................................257
BIBLIOGRAFA ........................................................................................................261

AGRADECIMIENTOS

Dedico estas pginas a Marta y Marina por su infinita generosidad; por las horas de juego
cedidas y por darme la oportunidad de parar el reloj. A Michele por su comprensin y apoyo
en el cimiento y desenlace de este proyecto.
Un agradecimiento muy especial a mi director de tesis, Virgilio Zapatero, quien me ha
dirigido con eficacia, siempre con rigor, atinando certeramente en los puntos susceptibles
de dar un vuelco cualitativo al desarrollo de este trabajo.
Gracias a Sonia Santovea, puesto que sin su seguridad y optimismo no me habra
embarcado en esta aventura ni, lo que es ms importante, habra vislumbrado su final. A
Susana Gobantes por su paciencia renovada. Gracias tambin a mis compaeros y amigos
de Colombia de quienes tanto he aprendido y en particular por su fe inquebrantable en los
derechos humanos y en ese modo de transmitirla: Carmen Rosa Villa, Sol Espinosa, Manuel
Restrepo, Alejandro Valencia Villa, Amerigo Incalcaterra, Miguel ngel Snchez, Dora Torres, Liliana Valia, Ellen Colthoff, Margarita Uprimny y Roco Garca.
Particular mencin merece los profesores Isabel Garrido, por su generosa disponibilidad
y sus tiles orientaciones bibliogrficas, y Pedro Prez, por su ayuda para adentrarme en
la compleja historia de Amrica Latina del siglo XX. Tampoco habra podido realizar esta
investigacin sin el apoyo del personal del Defensor del Pueblo de Espaa; en particular
debo agradecer a Jos Manuel Sanchez-Saudins quien me abri las puertas al Centro de
Documentacin, donde siempre me han acogido y facilitado toda la ayuda que he necesitado. Agradezco a Alejandra Celi por el apoyo recibido y a Jos Manuel Albares y a Helena
Davo por haberme facilitado el regreso a la vida laboral y compatibilizar este trabajo; a mis
amigas Ana, Lola, Mara, Sofa, Susana Quicios y Esther por estar siempre ah. Gracias a
mi hermana Juana por su apoyo tcnico, sostn moral y pragmatismo y a mi familia, a mis
padres, hermanos y ta por apoyarme siempre; a Marisa y Patricia por aventarme adelante
en los momentos de indecisin.
A la memoria de
Domenico CONCATO

PRLOGO

En el ao 2001 la institucin del Defensor del Pueblo y la Universidad de Alcal firmaron un convenio de colaboracin creando la Ctedra Democracia y Derechos Humanos.
El objetivo de dicha Ctedra era, y sigue siendo, el estudio y la promocin de los Derechos
Humanos, con especial referencia a Espaa y a la comunidad iberoamericana. Fruto del
trabajo de la misma ha sido la maestra en Derechos Humanos as como la publicacin de
numerosos estudios al respecto. El trabajo que aqu se ofrece se enmarca, pues, en el programa
de esta Ctedra, por la que han pasado ya un buen nmero de estudiosos tanto espaoles
como americanos.
El libro que tiene entre sus manos viene a condensar la tesis doctoral de la autora sobre
las Defensoras del Pueblo, una de las ms jvenes creaciones de las instituciones iberoamericanas. Establecidas en su mayor parte en la primera mitad de la dcada de los aos noventa,
apenas acaban de llegar a la mayora de edad. El horizonte en el que surgieron fue el de la
recuperacin de las libertades y la democracia. As fue en Espaa y as ha sido en Iberoamrica. Y en todos los casos concebidas para apuntalar las jvenes democracias, muchas de ellas
concitan hoy un gran respaldo social y ciudadano en un entorno forzoso es recordarlo de
una fuerte desafeccin institucional.
Contribu, como director de este trabajo de investigacin, a la eleccin del tema por
entender que, aunque se trata de una institucin sobre la que no falta amplia y buena literatura, era un nicho de investigacin todava no agotado. Al menos se echaba en falta, en
mi opinin, un estudio desde la perspectiva del derecho comparado y una evaluacin del
funcionamiento y resultados de dicha institucin en los pases iberoamericanos. Este tipo de
instituciones han generado siempre en su gestacin unas expectativas, a veces exuberantes,
cuyos resultados conviene testar con el paso del tiempo para ajustarlas a la realidad y mejorar
el funcionamiento de las mismas.
Es as como el trabajo analiza minuciosamente el contexto histrico e internacional
que propici su creacin no slo en Iberoamrica sino en todos los continentes; las condiciones que otorgan y protegen su necesaria independencia frente al resto de los poderes;
los mandatos, competencias y atribuciones en cada uno de los pases as como su capacidad
institucional en la implementacin efectiva de sus mandatos. Y lo hace desde una perspectiva

20

PRLOGO

apegada al terreno y buscando aquellas reformas que permitiran mejorar el funcionamiento

de la institucin.
La autora, como comprobar el lector, conoce la institucin en toda su profundidad;
no slo domina toda la bibliografa al respecto sino que ha trabajado durante aos profesionalmente en el campo de la cooperacin internacional y los Derechos Humanos. Por eso su
visin ana no slo el dominio de la produccin acadmica al respecto sino la del funcionamiento real, del da a da, de estas instituciones. Es esta perspectiva la que sita a la autora
en un lugar privilegiado para responder a la cuestin que est en el fondo de la presente
investigacin: constituyen realmente las Defensoras del Pueblo hoy en da un instrumento
capital para la promocin y la proteccin de los Derechos Humanos en Iberoamrica?
La obra nos ofrece as una reflexin y valoracin crtica sobre la figura de las Defensoras,
por otra parte, de indiscutible actualidad. Los efectos indiscriminados de la crisis econmica
agudizan las desigualdades y generan un caldo de cultivo para el deterioro de los derechos
humanos. Es el momento idneo, nos dice Mara Irizoz, de repensar los mecanismos para
la mejor defensa de los derechos humanos, poniendo en valor las aportaciones positivas de
estas instituciones y descartando las prcticas retricas. Y en el trabajo cualquier interesado al
respecto podr encontrar una radiografa crtica de las potencialidades y de las oportunidades
que presentan las instituciones de la regin; pero tambin de sus debilidades y amenazas que
pueden obstaculizar su futuro cercano y que deben ser corregidas.
Los defensores y promotores de los derechos humanos no pueden permanecer impasibles ante la situacin. Precisamente una de las ideas fuerza del estudio que presentamos es
la de la necesidad de las Defensoras de renovarse y modernizarse en trminos estratgicos,
tecnolgicos y de comunicacin. Es as como las Defensoras podrn ser o mejor, seguir
siendo un punto de referencia para una ciudadana que precisa no grandes declaraciones
retricas sobre los derechos, sino instituciones y garantas reales y efectivas de los mismos. Y
las Defensoras, junto con las ms clsicas e irrenunciables instituciones del Estado de Derecho, estn llamadas a ser a estos efectos una de las instituciones relevantes. Esto es lo que nos
explica la autora en esta obra de ineludible lectura para todas aquellas personas interesadas
en el futuro de esta institucin.
Virgilio Zapatero
Catedrtico de Filosofa del Derecho
Universidad de Alcal