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Unidade 1 - UM BREVE PASSEIO PELA HISTRIA

Nessa unidade, partindo de uma breve retrospectiva pela histria do Oramento
Pblico e de sua conceituao, vamos ter oportunidade de conhecer suas leis e
ainda dialogar sobre a gesto democrtica dos recursos pblicos.
Esperamos que, ao final, voc possa conceituar Oramento Pblico, perceber
seus fundamentos e identificar as leis que o regem.

1. UM BREVE PASSEIO PELA HISTRIA

Dessa vez, voc est convidado a voltar o olhar para a
histria, mas sob o prisma do oramento pblico. Est pronto?
Pois bem, conforme nos aponta o professor James Giacomoni,
o Oramento Pblico pode ser dividido em duas fases bem
distintas:

O oramento tradicional voltado essencialmente a conferir, aos parlamentos,

instrumentos para limitar a atuao do Poder Executivo. Por essa razo, at o
final do sculo XIX, o oramento era organizado essencialmente como um mero
demonstrativo de autorizaes legislativas.
O oramento moderno surgido nos primrdios do sculo XX, foi concebido
como algo diferente de simples previso de receitas e estimativas de despesas,
passando a ser visto como o programa de trabalho dos governantes. A funo
central do Oramento Pblico deslocou-se do controle poltico para se tornar
uma ferramenta de administrao. O Oramento passou a ser concebido como
um plano capaz de materializar as principais aes do governo.

1.1 No mundo
Observe que houve uma evoluo nessas concepes. Mas, para saber como
isso foi ocorrendo no mundo, vamos percorrer a linha do tempo:
Rei Joo Sem-Terra (Inglaterra) outorga a Magna Carta, que estabelecia
1215 condies para acabar com a arbitrariedade da Coroa na instituio dos
impostos.
Revoluo Gloriosa (Inglaterra) edita o Bill of Rights (Lei dos direitos),
1689
que separa as finanas do reino das finanas da Coroa.
Congresso da Filadlfia (Estados Unidos) excluiu todo imposto interno e
1774 externo que no tivesse consentimento do povo (Declarao de Direitos
de Filadlfia).

Revoluo Francesa determinou que nenhum imposto poderia ser

cobrado sem consentimento da nao.

1789

1789
Frana institui os princpios de legalidade, anualidade, universalidade e
a
anterioridade na previso de receita e despesa.
1831
O primeiro Oramento Pblico formalmente redigido (Inglaterra) e o
Executivo passa a prestar contas ao Legislativo que fixa receitas e
despesas.

1822

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Observe que, no sculo XX, institucionalizam-se os direitos sociais; h a
exigncia do detalhamento do Oramento de forma clara e precisa.

1910
1912

1949

Os Estados Unidos conceituam Oramento Pblico: documento para

a ao por parte do Congresso como um instrumento de controle e de
administrao para o chefe do Executivo e uma base para o
funcionamento dos departamentos e rgos.
Os Estados Unidos criam a metodologia do Oramento por programa
(a partir de uma concepo gerencial, procura definir o Oramento
como um elo entre o planejamento e as aes executivas da
administrao pblica e, para tanto, considera os custos do
programa).

1.2 No Brasil
1.2.1 Imprio
Vejamos agora como isso ocorreu no nosso pas:
1808

D. Joo VI cria o Errio Pblico (Ministrio da Fazenda).

D. Pedro I outorga a primeira Constituio brasileira, estabelecendo
exigncia de elaborao de proposta oramentria.

1824

1830

aprovado o primeiro Oramento brasileiro por meio de decreto

legislativo.

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1.2.2 Repblica
Com a Proclamao da Repblica promulgada nova Constituio e o
Poder Legislativo tem a competncia para elaborao dos Oramentos. O
Poder Executivo apenas elabora proposta, que encaminha ao Legislativo
como subsdio.

1889

1934
e
Poder Executivo retoma a competncia de elaborar o Oramento.
1937
No Estado Novo criado o Departamento de Administrao do Servio
Pblico (Dasp), que iniciou formalmente o planejamento oramentrio no
Brasil, tendo como grande objetivo organizar nualmente, de acordo com
as instrues do Presidente da Repblica, a proposta oramentria.

1938

Na primeira Conferncia de Tcnicos de Contabilidade Pblica e Assuntos

de Fazenda, promovida pelo governo federal, foram feitas as primeiras
1939
tentativas de padronizao, que tiveram como base o padro
oramentrio elaborado pelo Conselho Tcnico de Economia e Finanas.

1950,
1954,
1955,
1960

No segundo governo de Getlio Vargas e no governo de Juscelino

Kubitschek, foram criados grupos de trabalhos setoriais e
organismos de planejamento.
Foi criado o Ministrio do Planejamento, no governo Joo Goulart.

1962

1.2.3 Contemporneo
Processo oramentrio brasileiro
Voc sabia que a grande conquista para o Oramentrio Pblico no Brasil foi a
publicao da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964?
Partindo dessa referncia, a histria do Oramento Pblico brasileiro conta
como seus marcos principais: a Lei n 4.320, de 1964, o Decreto-Lei n 200, de
1967, a Constituio Federal de 1988, a Reforma Gerencial de 2000 e a Lei
Complementar n 101, de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade
Fiscal.

Retomando: coube Lei n 4.320, de 1964, fixar normas gerais de finanas

pblicas e, ao Decreto-Lei n 200, de 1967, estabelecer novas orientaes para
a organizao da administrao federal.

Esses instrumentos oramentrios sero discutidos de

pormenorizada por ocasio da anlise do marco legal
oramentrio.

forma mais
do processo

Alm de normatizar diversas orientaes de carter oramentrio, saliente-se

tambm que coube Constituio Federal fixar prazos de encaminhamento dos
documentos oramentrios, determinar a criao de uma comisso parlamentar
permanente de oramento Comisso Mista de Oramento CMO e disciplinar
a autorizao para abertura de crditos adicionais.
Outro mecanismo que veio a favorecer o aprimoramento do processo
oramentrio brasileiro - foi a Reforma Gerencial de 2000, que deslocou o
enfoque, at ento incidente sobre o controle da despesa, para a obteno de
resultados.
Observe que, alm da adoo do planejamento estratgico, baseado na idia
de que os programas governamentais devem solucionar os problemas
enfrentados pela sociedade, sugeriu-se um conjunto de medidas capazes de
otimizar o impacto dos recursos pblicos, especialmente:
a)
b)
c)
d)

cobrana de resultados;
responsabilizao de gestores;
fixao de metas para as aes;
adoo de indicadores de desempenho para medir a eficcia dos
programas.

Importante! A aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal

LRF, em maio de 2000, foi relevante na histria do Oramento
brasileiro, pois estabeleceu normas de finanas pblicas
voltadas para promover o equilbrio das contas pblicas.

Confira agora os avanos promovidos por essa lei:

A LRF estabeleceu limites para os gastos com pessoal e definiu diretrizes para o
endividamento pblico (cujos limites so definidos pelo Senado Federal, como
determina a Constituio de 1988).

A Lei de Responsabilidade Fiscal ampliou tambm o rol de atribuies das leis

oramentrias, tornando imperativa a:

elaborao do Anexo de Metas Fiscais, no qual so divulgados os valores

das metas anuais do setor pblico;
divulgao de informaes sobre os resultados nominal, primrio e o
montante da dvida pblica;
incluso de dispositivo determinando que o Poder Executivo estabelea a
programao financeira e o cronograma de execuo mensal de
desembolso;
promoo da transparncia fiscal, mediante a exigncia de realizao de
audincias pblicas e o incentivo participao popular na discusso das
leis oramentrias; e
obrigatoriedade da publicao de documentos evidenciando o
desempenho das contas pblicas.

2. GESTO DEMOCRTICA DOS RECURSOS PBLICOS

Voc concorda que, para acompanhar a gesto dos recursos pblicos, antes,
preciso compreender seu funcionamento? Pois bem! Ento, nos acompanhe!

2.1 Introduo e conceito geral de oramento

Na verdade, j estamos acostumados a controlar nosso prprio oramento. No
dia a dia precisamos de dinheiro para pagar nossas compras. Esse dinheiro
recebido de vrias formas: de salrios, de servios prestados, de aluguis, de
juros de poupana ou de aplicaes financeiras, de emprstimos, de venda de
bens.
Com essas entradas de dinheiro, so realizadas as compras e os pagamentos.
As compras podem ser de bens, como alimentos, ou de servios, como
consultas mdicas e escola; e os pagamentos: impostos, luz, telefone ou
mesmo um emprstimo a um amigo.

Em alguns casos, as despesas so financiadas com emprstimos. Para poder

comprar agora sem dispor de dinheiro, usa-se um carto de crdito, um
financiamento bancrio, o limite do cheque especial ou emprstimo com amigos
ou familiares. Dessa forma faz-se um gasto com dinheiro de terceiros, para, no
futuro, pagar a dvida contrada.
Podemos ento dizer que, ao receber dinheiro dessas diversas fontes e gast-lo
nesses diferentes usos, as pessoas esto executando seu oramento individual.
Na linguagem do Oramento Pblico, a receita pblica designa ingresso de
recursos no errio, desdobrando-se em correntes e de capital. Por sua vez,
a despesa pblica representa a aplicao desses recursos, com a finalidade de
atender s necessidades da coletividade.

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A preocupao central que se deve ter que a receita seja suficiente para
cobrir a despesa. Quando se recebe mais do que se gasta, gera-se um
supervit e quando a receita inferior despesa, h dficit. Assim:

Veja que o Oramento Pblico , pois, o documento no qual so registradas as

despesas autorizadas pelo Poder Legislativo para aquele perodo, a partir de
estimativas das receitas a ingressar num ano.
As receitas compreendem, entre outras rubricas, os impostos, as taxas e as
contribuies. Elas so utilizadas para fazer frente a despesas relativas a
salrios de funcionrios, construo de escolas, de hospitais, de estradas etc.
Resumindo, o oramento deve ser a expresso financeira do planejamento das
aes governamentais. por intermdio dele que se alocam os recursos para
executar as aes planejadas.

Se, por exemplo, o governo est

construindo uma estrada e, num
ano, h necessidade de um alto
montante de recursos para essa
obra, ele poder estruturar seu
oramento
prevendo
um
emprstimo, a ser pago no futuro.

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2.2 Planejamento e Oramento Pblico

Como foi dito, o Oramento Pblico contm a autorizao para despesas em
determinadas aes, a partir de uma estimativa de receitas. Ele , portanto, um
instrumento legal em que so previstas as receitas e fixadas as despesas de um
determinado ente poltico (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) para o
perodo de um ano (exerccio financeiro).
Importante! Do ponto de vista poltico, o oramento
corresponde ao contrato formulado anualmente entre
governo e sociedade sobre aes a serem implementadas
pelo poder pblico.

Como leitura complementar, sugerimos consultar o stio do Senado Federal e do

Unicef, onde voc encontrar cartilhas sobre o Oramento Pblico. Para mais
informaes:
www.senado.gov.br/orcamento.gov.br
www.unicef.org.br/
Agora observe que, diferente de um simples oramento pessoal, o Oramento
Pblico necessita ser autorizado pelo Poder Legislativo. O chefe do Poder
Executivo (Presidente da Repblica, Governador e Prefeito) apresenta o Projeto
de Lei do Oramento ao Poder Legislativo (Cmara dos Deputados, Assemblia
Legislativa e Cmara de Vereadores) e este deve autorizar e/ou fazer emendas*
ou mesmo rejeitar as propostas apresentadas.
* Emenda: ao de corrigir ou alterar um projeto de lei proposto ao Poder
Legislativo. Podem-se fazer emendas a qualquer Projeto de Lei, como os
referentes ao Projeto de Lei do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes
Oramentrias ou da Lei Oramentria.

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Para que os recursos arrecadados sejam aplicados no atendimento das

necessidades da sociedade e para que essas aplicaes possam ser
acompanhadas e controladas, a Constituio de 1988 definiu um processo de
planejamento do Oramento Pblico. Esse processo orientado segundo alguns
princpios.
Vamos conhecer os princpios oramentrios que regem o Oramento Pblico
para, depois, estudarmos as trs peas que compem o processo oramentrio.

2.3 Princpios oramentrios

Ao estabelecer os fundamentos da transparncia oramentria
(art. 2), a Lei n 4.320/64 elege os princpios bsicos do
Oramento Pblico.
Com base principalmente em Giacomoni, apresentamos esses
princpios oramentrios:

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2.4 Instrumentos para elaborao do Oramento: leis oramentrias

A Constituio Federal determina a elaborao de trs

instrumentos que compem o processo oramentrio:
o Plano Plurianual PPA
a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO
a Lei do Oramento Anual LOA

Cada um desses instrumentos tem uma funo, demonstradas a seguir:

2.5 Aprovando o Oramento

Como vimos, no Brasil, o Oramento Pblico aprovado por

lei. O Poder Executivo elabora as propostas iniciais os
projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA e os encaminha
para anlise, discusso e aprovao do Poder Legislativo.
Esse processo passa por diversas fases. Confira:

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2.6 Prazos das Leis Oramentrias

Observe que estes trs instrumentos do Oramento
apresentam prazos definidos de encaminhamento ao
Legislativo, por parte do Executivo, e de devoluo do
Legislativo ao Executivo para a sano e publicao. Tambm
apresentam perodos de vigncia diferentes no tempo.
No caso da Unio, os prazos so:

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No caso de Estados e Municpios, essas datas so, comumente, fixadas nas

Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais. Em geral, a LDO segue o
prazo federal e o PPA e a LOA so apresentados em setembro, sempre para
vigncia no ano seguinte.
A LDO e a LOA elaboradas a cada ano devem estar vinculadas ao PPA vigente.
Vamos agora conhecer cada lei mais profundamente.

2.7 Plano Plurianual PPA

O Plano Plurianual PPA estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas da
administrao pblica. O PPA contm os Programas com que a administrao
pretende atender s demandas da populao. Esses Programas so
desdobrados em aes. Constam do PPA todas as despesas de capital e de
custeio delas decorrentes e as referentes aos programas de durao
continuada.
Se um governo pretende expandir a rede escolar, por exemplo, dever incluir
no PPA, no apenas a construo de escolas e seu equipamento, como tambm
a despesa com a manuteno dessas novas escolas, o salrio dos novos
professores, o material de ensino, a merenda etc. Alm disso, o PPA no pode
descuidar das atividades que j existem programas de durao continuada,
como a manuteno das escolas, dos hospitais etc.

As despesas com os Programas contidas no PPA devem ser, sempre que

couber, apresentadas de forma regionalizada. Para financiar essas despesas,
devem ser claramente apresentadas as fontes de recursos com que se espera
contar.

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Apresentado pelo Poder Executivo ao Legislativo no primeiro ano de mandato, o
PPA cobre 4 anos do segundo ano da administrao at o primeiro da
administrao seguinte, inclusive (dando tempo nova administrao de
elaborar seu novo PPA).
Isso significa que o administrador (Presidente, Governador ou Prefeito), ao
assumir o governo, encontrar um PPA j em andamento, com coordenadas j
definidas pelo gestor anterior para o primeiro ano de seu mandato. Como
veremos abaixo, dentre de certos limites, ele poder rever esse PPA, fazendo
adaptaes a esse plano j no primeiro ano de sua administrao.

O PPA deve nascer na campanha do candidato a Presidente, Governador ou a

Prefeito, quando estes apresentam, aos eleitores, seu Programa de Governo.
Nesse Programa, o candidato informa suas intenes nas diversas reas
(sade, educao, segurana pblica, gerao de emprego etc.), a serem
alcanadas no perodo de mandato.
Essas intenes, portanto, devem estar na base do PPA. A Constituio criou
esse instrumento de planejamento com a inteno de evitar descontinuidade
pela substituio de governantes. No entanto, nem sempre essa determinao
cumprida, havendo governantes que interrompem, sem razo expressa,
atividades ou projetos iniciados nas gestes anteriores.
Veja bem!
A execuo de iniciativas, traduzidas em aes, por qualquer um dos poderes
somente poder ser realizada se estiver includa no PPA.

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Avaliao e reviso do PPA

Voc concorda que para que as coisas funcionem preciso

planejar, executar, monitorar e avaliar? Pois bem! Uma vez
aprovado, o PPA orienta a elaborao da LDO e da LOA a
cada um de seus quatro anos de vigncia. O PPA dever ser
monitorado e avaliado, de forma a permitir que se faam as
mudanas necessrias, consistentes com as condies com
que se defronte a administrao pblica.
Voc sabia que o art. 165, da Constituio Federal, determina que seja
aprovada Lei Complementar definindo regras de gesto financeira e patrimonial
da administrao pblica? Sabia que h diversos projetos de lei em tramitao
sobre a matria na Cmara Federal e no Senado, mas nada foi aprovado at o
momento?
No havendo regramento geral, a avaliao e a reviso do PPA so
regulamentadas por um ente federativo pela Unio, por cada Estado e por
cada Municpio. No caso do governo federal, o Poder Executivo produz,
anualmente, um Relatrio de Avaliao e um Projeto de Lei de Reviso do PPA.
Observe que a avaliao tem a finalidade de examinar o
desempenho dos programas governamentais, verificando se
os objetivos pretendidos foram atingidos. Os resultados dessas
avaliaes sero posteriormente incorporados na reviso do
PPA, que tambm anual.
A reviso importante e contribui para aperfeioar a qualidade da programao
prevista no PPA, alm de possibilitar ajustes necessrios em decorrncia de
mudanas nas variveis econmicas. Esses dois instrumentos Relatrio de
Avaliao e Projeto de Lei de Reviso do PPA so encaminhados ao
Congresso Nacional para discusso e aprovao.

Estrutura do PPA
Ocorre que, na ausncia de regramento geral, a forma de apresentao do PPA
varia de um ente federativo para outro, atendidas s determinaes bsicas da
Constituio Federal. No caso da Unio, por exemplo, a estrutura do PPA possui
o seguinte detalhamento: as Diretrizes so desdobradas em Programas, os
Programas desdobrados em Objetivos, os Objetivos desdobrados em Aes e as
Aes apresentam as Metas a serem cumpridas.

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Visualize agora o detalhamento do PPA:

Conforme vimos, o PPA detalhado por Programas, de forma a atingir os

objetivos traados. Eles se desdobram nas aes a serem implementadas, com
a finalidade atender as diretrizes definidas para o Plano.

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Veja agora um exemplo concreto de um programa do PPA 2008-2011, da
Unio.
Programa:
1060
Brasil
Alfabetizado
Educao de Jovens e Adultos

rgo Responsvel:
e 26000 Ministrio da Educao (MEC)

Objetivo:
Elevar o nvel de alfabetizao e de escolaridade da populao de jovens e
adultos
Pblico-alvo:
Jovens e adultos de 15 anos ou mais de idade, no alfabetizados ou com baixa
escolaridade
Aes:
8790 Apoio alfabetizao e educao de jovens e adultos
8526 Apoio s iniciativas para melhoria da qualidade da educao de jovens e
adultos
Metas: (unidade de medida: reais e unidades de projetos apoiados)
2008
2009
2010
2011
Ao 8790
R$ 160.000.000
R$ 319.200.000
R$ 319.200.000
R$ 319.200.000
5.000
11.651
11.651
11.651
Ao 8526
R$ 25.500.000
R$ 306.000.00
R$ 36.720.000
R$ 55.080.000
27
35
46
69

Lembramos que a cada ano de vigncia desse plano, a programao pode ser
alterada durante o processo de reviso do PPA. Quem desejar consultar as
mudanas ocorridas no PPA da Unio pode acessar o stio da Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos, responsvel, no Governo federal,
por definir as normas para a elaborao e implementao do PPA.
O stio para acessar o PPA do governo federal e suas revises :
www.planejamento.gov.br/

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2.8 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO

A LDO foi uma inovao introduzida pela Constituio Federal de 1988. Com a
redemocratizao do Pas, ocorrida a partir de 1985, com a posse de um
Presidente civil, aps vinte anos de ditadura, foi instaurada uma Assemblia
Nacional Constituinte para elaborar uma nova Constituio.

O parlamento brasileiro resgatava, assim, prerrogativas que durante o regime

militar foram usurpadas pelo Poder Executivo, como, por exemplo, a
capacidade de propor mudanas no Projeto de Lei Oramentria Anual.
Nesse contexto, o Congresso Nacional, que representa a sociedade brasileira,
no queria receber um oramento estruturado sobre premissas que no fossem
de seu conhecimento prvio e apenas participar das discusses desse projeto
de lei. O parlamento queria interferir nos critrios de elaborao do Oramento.
O instrumento para isso a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO.
Conforme estabelece a Constituio Federal, cabe LDO dispor sobre:
metas e prioridades para a administrao pblica, incluindo as despesas
de capital para o exerccio financeiro seguinte;
orientar a elaborao da LOA;
efetuar as alteraes na legislao tributria;
estabelecer as formas de financiamento do Oramento.
O Projeto da LDO elaborado pelo Executivo e deve ser apresentado ao
Legislativo e votado j no primeiro semestre de cada ano, uma vez que ele
estabelece parmetros e critrios para a elaborao do Oramento para o ano
seguinte. Assim, por exemplo, em 2009, apresentado o Projeto da LDO 2010.
Uma vez votado, tem-se uma lei, a LDO 2010, que orienta a elaborao do

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Projeto da Lei Oramentria Anual para o exerccio financeiro de 2010 LOA
2010.
Exerccio financeiro/fiscal: perodo de tempo em que so incorridas as receitas e
despesas das entidades pblicas, coincidindo com o ano civil, ou seja, inicia-se
em 1 de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro de cada ano.

Com base no PPA, a LDO deve explicitar as metas e prioridades da

administrao para o ano seguinte, uma vez que para essas metas e
prioridades que se destinaro os recursos do Projeto da LOA cuja elaborao
essa LDO orientar. Essas metas (fsicas) e prioridades dizem respeito s aes
em que se desdobram os Programas do PPA.
Como exemplo, suponhamos que o PPA apresente trs Programas, em que
constem aes como:
- Programa de Melhoria no Atendimento de Sade, com uma ao de
construo de postos de sade e com uma meta de trs unidades;
- Programa de Moradia Popular, com uma ao para construo de casas
populares e com uma meta de cem unidades;
- Programa de Recuperao das Vias Urbanas, com uma ao de
pavimentao de ruas e com uma meta de 50 quilmetros.

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Caso se defina que a prioridade do prximo Oramento a construo de
postos de sade e de recuperao das ruas, a LDO definir esses programas
como prioritrios e tambm definir quanto das metas sero executadas no
prximo Oramento Anual. Por exemplo, ser construda uma unidade de posto
de sade e sero pavimentados dez quilmetros de ruas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal agregou diversos contedos a LDO, com o
objetivo de garantir o equilbrio fiscal ao longo da gesto oramentria e o
correto uso do dinheiro pblico. Entre estes, destacam-se:

equilbrio entre receitas e despesas a LDO dever conter diretrizes para

garantir o equilbrio fiscal ao longo da execuo do oramento,
recebimento e gasto dos recursos oramentrios. Esses so os critrios e
formas de limitao de empenho, isto , do compromisso com despesas,
que devero ser acionados, caso a receita no ingresse nos cofres
pblicos como previsto;
controle de custos e avaliao de resultados;
transferncias a entidades pblicas e privadas, deixando claros os
critrios de destinao de recursos pblicos;
renncia de receita, detalhando em que casos sero concedidos
incentivos fiscais, entre outros;
condies para a concesso de horas extras, reafirmando sua condio
de excepcionalidade;
projetos novos e em andamento/conservao de patrimnio, afirmando a
prioridade da continuidade destes ltimos e evitando o desperdcio de
recursos pblicos.

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2.9 Lei do Oramento Anual LOA

2.9.1 Disposies gerais
Veja que o Projeto de Lei Oramentria elaborado pelo Poder Executivo e
apreciado pelo Legislativo. Aps aprovado, transforma-se no Oramento do
ano seguinte, a LOA. Esta lei apresenta a estimativa da receita e a
discriminao da despesa autorizada, de forma a evidenciar a poltica
econmico-financeira e o programa de trabalho do governo.
Importante! Deve ficar claro o carter autorizativo da LOA:
dizer que a despesa foi autorizada quer dizer que ela pode ser
feita, naquela ao e at aquele limite, no sendo, contudo,
obrigatria. Por outro lado, no se pode gastar recursos pblicos
em aes para as quais no haja autorizao na LOA, salvo em
caso de catstrofes (enchentes, por exemplo), onde a despesa
emergencial realizada e o Legislativo posteriormente
comunicado.

Lembramos que a elaborao do Projeto da LOA pelo Executivo deve seguir as

determinaes da LDO aprovada. A receita estimada na LOA detalhada pelas
diversas fontes e as despesas so discriminadas por rgo de governo e por
funo. No caso de um Municpio, por exemplo, o gasto com a merenda escolar
deve indicar de onde vm os recursos as fontes se de transferncias do
Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino FNDE, ou se das receitas
prprias do Municpio, seus impostos, que contam entre os chamados recursos
do Tesouro Municipal. A LOA dever tambm indicar qual o rgo pelo qual
correm as despesas: por uma Secretaria ou por uma Fundao.
A LOA , portanto, a pea oramentria na qual so quantificados todos os
gastos de todas as aes do governo para o ano seguinte. Todos os gastos
previstos devem estar contidos na LOA. na LOA que a igualdade entre o que
arrecadado (receita) e o que gasto (despesa) deve aparecer. o princpio
do equilbrio.
A LOA deve ser enviada para apreciao do Legislativo, a cada ano, nas datas
legalmente fixadas, que, como vimos, variam entre Unio, Estados e
Municpios. Se isso no ocorrer dentro do prazo legal, devero ser obedecidas
s determinaes contidas na Constituio Federal, na Constituio Estadual ou
nas Leis Orgnicas. No caso do governo federal, o no encaminhamento do
Projeto da LOA at 31 de agosto configura crime de responsabilidade do
Presidente da Repblica.

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Importncia da LOA e da participao popular

A Lei Oramentria um instrumento muito poderoso, pois nela esto previstas
todas as despesas a serem realizadas pelo governo. com ela que a populao
conta para garantir investimentos que melhorem a qualidade de vida na cidade
e no meio rural.
Porm, para termos um oramento que atenda s necessidades dos cidados,
fundamental a participao no processo oramentrio, de forma que as
demandas da sociedade sejam contempladas nas aes governamentais. A
LDO, em particular, traz diversas determinaes, no apenas de como o
Oramento dever ser elaborado, mas tambm de como dever ser executado.

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2.9.2 Fundamentos para a elaborao da LOA

O primeiro passo para a confeco do Oramento Pblico consiste em estimar
as receitas a serem arrecadadas pelo governo. Em se tratando de estimativas,
elas podem, no decorrer do exerccio, ser maiores ou menores do que foram
inicialmente previstas. Caso um Municpio tenha uma arrecadao de seus
impostos acima do esperado ou um aumento das transferncias dos Estados e
da Unio, ele ter mais dinheiro, permitindo a expanso dos gastos para
atender sociedade.
Veja que as despesas fixadas no Oramento so cobertas com o produto da
arrecadao dos tributos, mas tambm so custeadas por outras fontes, por
exemplo: transferncias de outros entes da federao, operaes de crdito
financiamentos de bancos, alienao de bens vendas de prdios ou
privatizao de empresas, entre outros.
No caso de Estados e Municpios, parte da receita advm das transferncias
constitucionais e legais. Na maioria dos Municpios brasileiros, parte expressiva
da receita resulta das transferncias para o Fundo de Participao dos
Municpios.
Em 2000, com o advento da LRF, foram institudos
mecanismos voltados ampliao da participao popular. A
transparncia da gesto fiscal, um dos pilares da LRF, teve
seus instrumentos especificados no art. 48 dessa Lei, aos
quais ser dada ampla divulgao:

- os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias;

- as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;
- o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio da Gesto Fiscal; e,
- as verses simplificadas desses documentos.
A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I - incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os
processos de elaborao
e discusso dos planos, leis de diretrizes oramentrias e oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo
real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em
meios eletrnicos de acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a
padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto
no art. 48-A.

(Pargrafo nico do art. 48, da LRF, com nova redao dada pela LC n 131, de 27 de
maio de 2009).

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Voc concorda que a transparncia dos dados oramentrios e

fiscais fornece sociedade importantes elementos para saber
como o dinheiro pblico vem sendo gasto? Concorda que
cidados conscientes e bem informados podem contribuir para
melhorar a qualidade do Oramento Pblico e fiscalizar a
correta aplicao dos recursos?
Veja que em termos de participao popular, especialmente nos nveis estadual
e municipal, o Brasil j registra algumas iniciativas. Apesar disso, a participao
da sociedade ainda tmida, podendo ser substancialmente ampliada com a
divulgao de informaes sobre finanas pblicas.
O cidado-fiscal indispensvel para fortalecer a democracia participativa no
Pas, favorecendo a construo de um sistema de governana social*.
* Governana social: o direito do cidado de participar de todo o processo de
construo das polticas pblicas, desde a sua concepo, passando pela
definio das diretrizes oramentrias, o controle sobre a execuo do
Oramento, at a avaliao dos resultados alcanados e a adoo dos ajustes e
correes necessrias ao incio de um novo ciclo.

2.9.3 Elaborando o Oramento

Como j dissemos, a Lei Oramentria Anual (LOA) define um
programa de trabalho para o ano seguinte.
Como os recursos so limitados, necessrio priorizar as
aes que sero realizadas. De forma simplificada, podemos
listar os passos bsicos que segue a elaborao da proposta
oramentria, que deve ser coordenada por um rgo central
de oramento:

elaborao da estimativa da receita, em conjunto com o rgo de

administrao financeira;
priorizao das aes que sero realizadas, que pode se iniciar a partir
dos prprios rgos de governo, que preparam, por demanda do rgo
central de oramento, suas propostas de despesas para compor
oramento do ano seguinte;
caso a administrao trabalhe com o oramento participativo, uma
segunda etapa pode ser a negociao do governo com a sociedade,
representada por associaes comunitrias, partidos polticos, sindicatos
de classe, segmentos corporativos, entre outros, que apresentam suas
reivindicaes;
consolidao das diversas propostas e compatibilizao com a receita
estimada e encaminhamento ao Poder Legislativo.

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O Oramento uma pea poltica essencial na consecuo das prioridades da
comunidade, que pode fazer diferena na construo de um modelo de
desenvolvimento social sustentvel*.
* Desenvolvimento social sustentvel: planejado com base na utilizao
de recursos da comunidade, de forma a no esgot-los ou degrad-los.
Para isso, primordial que os elaboradores e executores do Oramento Pblico
saibam eleger essas prioridades e efetivamente execut-las.
Reiteramos que o controle social essencial para que o
oramento pblico se torne um instrumento
de
desenvolvimento econmico e social. A participao da
sociedade importante para assegurar que as prioridades
escolhidas sejam respeitadas.

Como vimos anteriormente, a despesa que consta do oramento autorizada,

mas no obrigatria. Por isso, pode ocorrer que a destinao de recursos,
inicialmente prevista nas fases de planejamento e aprovao de pea
oramentria, no se tornem efetiva. Isso pode resultar de diversas
motivaes. Como as despesas autorizadas baseiam-se numa estimativa de
receita, o Poder Executivo pode bloquear, ainda que temporariamente, algumas
despesas, caso suponha que o ingresso de receita no ocorrer como previsto.
Esse bloqueio tem como objetivo assegurar o equilbrio fiscal e impedir o
excessivo endividamento, que onerar as geraes futuras. O bloqueio das
despesas feito por meio da edio dos Decretos de Contingenciamento.
Nesse caso, deve-se discutir a escolha das despesas a bloquear com o objetivo
de preservar, no possvel, as prioridades inicialmente estabelecidas.
Relembrando, o PPA apresenta os Programas de cada administrao,
desdobrados em aes. Essas aes e, portanto, os Programas do PPA tornamse realidade quando os recursos oramentrios so alocados a eles. na LOA
que, seguindo as metas e prioridades definidas na LDO, a administrao
distribuir os recursos arrecadados para tornar efetivas as aes do PPA. A
cada ao atribuir uma dotao oramentria *, uma parcela dos recursos que
estima arrecadar.
* Dotao oramentria: quantia designada no oramento para fazer face a
determinado servio pblico.

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2.9.4 Emenda parlamentar ao Oramento da Unio

As alteraes do Projeto de Lei Oramentria encaminhadas ao Legislativo pelo
Poder Executivo se processam por meio das emendas parlamentares.
Essas emendas podem atender a diversas motivaes, entre elas, a de autorizar
que parcela dos recursos de um ente federativo da Unio, por exemplo seja
transferido para rgos e entidades federais, estaduais e municipais, para
financiar as despesas com projetos especficos.
No caso da Unio, a forma mais utilizada para apresentar as propostas de
alteraes ao Projeto da LOA a emenda de bancada, cujo proponente
toda uma bancada de representantes. Difere, portanto, da emenda individual,
que tem como proponente um nico parlamentar.

Finalizamos aqui a unidade 1!

Esperamos que nossas conversas estejam contribuindo para
ampliar seus conhecimentos! Ao longo desses dilogos voc vai
ter oportunidades de perceber as diferentes formas de
acompanhar a gesto dos recursos pblicos.
Na prxima unidade estaremos discutindo, dentre outras coisas,
a execuo oramentria.
Estaremos te aguardando!