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ILCITO ADMINISTRATIVO E ILCITO PENAL

NLSON HUNGRIA
Membro da. Comisses elaboradoras
dos Anteprojetos dos Cdigos Penal
e do Processo Penal, da Lei das Contravenes Penais e Desembargador
no Tribunal de Apelao do Distrito
Federal

SUMARIO: Doutrina de Goldschmidt Identidade essencial

Pena administrativa e pena criminal - Autonomia do poder disciplinar - Doutrina nacional O art. 230 do Estatuto dos
Funcionrios Civis.

A ilicitude jurdica uma s, do mesmo modo que um s, na

sua essncia, o dever jurdico. Dizia BENTHAM que as leis so
divididas apenas por comodidade de distribuio: tdas podiam ser,
por sua identidade substancial, dispostas. "sbre um mesmo plano,
sbre um s mapamndi". Assim, no h falar-se de um ilcito administrativo ontolgicamente distinto de l1II1 ilcito penal. A separao
entre um e outro atende apenas a critrio de convenincia ou de
oportunidade, afeioados medida do intersse da sociedade e do
Estado, varivel no tempo e no espao. Conforme acentua BELING 1,
a nica diferena que pode ser reconhecida entre as duas espcies
de ilcitude de quantidade ou de grau: est na maior ou menor
gravidade ou imoralidade de uma em cotejo com outra. O ilcito
administrativo um minus em relao ao ilcito penal. Pretender
justificar um descrime pela diversidade qualitativa ou essencial entre
ambos, ser persistir no que KUKULA 2 justamente chama de "estril especulao", idntica demonstrao da "quadratura do circulo". Baldadas tm sido tdas as tentativas doutrinrias em tal
sentido.

Doutrina de Goldschmidt: - Sbre ser intil, seria fastidioso

alinhar e criticar as mltiplas teorias propostas ou aventadas. Tomemos, entretanto, pelo seu relvo, esprito sistemtico e reper1

Die Lehre vom Verbrechen, 1906, pg. 13.1.

Der Verwaltun/l:rwan/l, apud

ZANOBINI,

Le san"ioni amministrative, 1924.

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25-

cusso, a doutrina de GOLDSCHMIDT 3. Segundo ste, h uma dife~

rena fundamental entre direito penal administrativo (Verwaltungsstrafrecht) e direito penal comum (Justizstrafrecht): enquanto ste
visa ao indivduo como vontade ou personalidade autnoma, aqule
o encara como membro ou elemento sinrgico da sociedade e, portanto, adstrito a cooperar com a administrao pblica. A ilcitude
administrativa seria apenas a omisso do dever de auxiliar a administrao no sentido do bem pblico ou estatal ("Die Unterlassung
der Untersttzung der auf Forderung des olfentlichen oder StaatswohIs gerichteten Staatsverwaltung"). As normas' de direito administrativo apresentam-se ao cidado, no como normas jurdicas,
mas, propriamente. como ordens de servio. O direito penal administrativo, ao contrrio do direito penal comum, no protege a
ordem pblica como bem jurdico (Rechtsgut), mas como_objeto
de ateno ou de cuidado (Frsorgeobjekt) da administrao. O
ilcito administrativo no uma ao contrria ao direito (rechtswidrig), isto , no representa leso ou perigo de leso a um intersse juridicamente tutelado; mas uma ao contrria administrao (verwaltungswidrig), isto , uma falta de cooperao com a
atividade administrativa do Estado. A norma penal comum sanciona um direito penal subjetivo da justia; a norma pell,;.1 Ildministrativa sanciona um direito penal subjetivo da administrao. i'.:"
isso que uma simples falta de cooperao, o delito administrativo
no delito de dno: no constitui um damnum emergens, mas um
lucrum cessans. sempre delito de omisso ("Kommissivdelikt
verwaltungsrechtlicher Art gibt es nicht"). Desde que a administrao comina penas para o caso de transgresso de suas ordens,
assumem estas a forma de preceitos penais; mas, se certo que tais
penas qualificam a violao da exigncia administrativa (VerwaltfJR~R8f3FfJsh) eomo i1eito de direito administrativo, no meDOS
certo que ste se destaca do ilcito de direito penal. A conseqncia
jurdica do ilcito administrativo uma simples "obrigao ex delicto de direito administrativo" ("die Diliktsobligation des Verwaltungsrechts") .
Fixada, sucintamente, nos seus pontos centrais. esta a construo doutrinria de GoLDSCHMIDT, cujo artificialismo no pode
ser dissimulado. Dizer que o cidado um colaborador da administrao pblica e, como tal, est obrigado ao cumprimento de
ordens administrativas, como se investido em funo pblica, no
corresponde realidade (pelo menos, 1"ealidade dos pases democrtico-liberais). E' verdade que, em certos casos, o cidado cha-

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3 DB8 VerwaltunAsstrafrecht
(Eint Untersuchunll
Strafrecht und Verwaltunl/S~trafrecht). 1902; "Wa~ i.t Verwaltunl/8atrafrecht?", in
Strafrechtliche Zeituni/, 1, 1914.

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26-

mado a colaborar na consecuo dos fins do Estado, v. g., como contribuinte de impsto, como soldado, como jurado, como eleitor, como
testemunha etc.; mas tais casos tm carter excepcional. No comum
dos casos, s metafricamente se pode falar em falta de cooperao.
E se a metfora autorizada, no haveria razo para que se no
considerasse igualmente falta de cooperao o ilcito penal, quando
consistente em omisso.
As normas de direito penal administrativo so, indiscutivelmente, normas jurdicas, ditadas no sentido de tutelar o intersse
da administrao. A ordem pblica, ainda como simples pbjeto de
cuidado da administrao, um intersse a ser protegido por esta,
e, como adverte VON HIPPEL 4, desde que essa proteo se faz mediante preceitos jurdicos, tal intersse um bem jurdico.
O ilcito administrativo, semelhana do ilcito penal, leso
efetiva ou potencial de um bem jurdico, pois, de outro modo, no
se compreenderia a existncia de 11m . djrejto penal administrativo
Uma ao que no constitua um perigo, sequer in abstracto (como
pretende GOLDSCHMIDT), a intersse juridicamente tutelado, no
pode ser juridicamente reprovada ou incidir sub poena. O lucrum
cessans, de que fala GOLDSCHMIDT, j seria, mais que um simples
perigo de leso, um autntico damnum ("in quantum mea interfuit,
id est quantum mihi abest, quantumquelucrari potui").
As normas penais administrativas no se limitam a ordenar ou
a exigir aes positivas, pois tambm ordenam .ou exigem omisses;
e neste ltimo caso o ilcito administrativo no pode deixar de ser
comissivo. No h falar-se em direito penal subjetivo da justia, em
contraposio a um direito penal subjetivo da administrao, mas
to-smente em direito penal subjetivo do Estado. A ste, apenas
a ste, e no aos seus rgos, cabe o jus puniendi. Ordens administrativas so ordens do Estado, e a desobedincia contra estas a
essncia, o substratum de todo e qualquer ilcito, e no uma peculia. ridade do ilcito administrativo.

Identidade essencial: - A identidade essencial entre o delito

. administrativo e o delito penal atestada pelo prprio fato histrico,
alis reconhecido por GOLDSCHMIDT, de que "existem poucos delitos
penais que no tenham passado pelo estdio do delito adminis. trativo" ("Wenige Rechtsdelikte, die nicht das Stadium des Verwaltungsdelikts durchschritten hiitte"). A disparidade entre um e
outro - 1"epita-se - apenas quantItativa. Qual outra diferena,
seno de grau, v. g., entre o retardamento culposo de um ato de
ofcio e a prevaricao, entre uma infrao sanitria e um crime
4

Deutsches Strslrecht, 1930, 2.- vol.

contra a sade pblica,. entre uma infrao fiscal e o descaminho,

entre violaes de posturas municipais.. e contravenes penais?
Pena administrativa e pena criminal: - Se nada existe de
substancialmente diverso entre ilcito administrativo e ilcito penal,
de negar-se igualmente que haja uma pena administrativa essencialmente distinta da pena criminal. H tambm uma fundamental
identidade entre uma e outra, psto que pena seja, de um lado, o
mal infligido por lei como conseqncia de um ilcito e, por outro
lado, um meio de intimidao ou coao psicolgica na preveno
contra o ilcito. So species do mesmo genus. Seria esfro vo
procurar distinguir, como coisas essencialmente heterogneas, e. g.,
a multa administrativa e a multa de direito penal. Di"-se- que s
esta conversvel em priso; mas isto representa maior gravidade,
no diversidade de fundo. E se h sanes em direito administrativo que o direito penal desconhece (embora nada impediria que
as adotasse), nem por isso deixam de ser penas, com o mesmo carter de contragolpe do ilcito, semelhana das penas criminais.
A nica .diferena, tambm aqui, puramente quantitativa (de
maior ou menor intensidade) e formal: as penas administrativas
(de direito penal administrativo) so, em geral, menos rigorosas
que as criminais e, ao contrrio destas, no so aplicadas em via
jurisdicional, isto , no vigora a respeito delas o princpio nul1a
poena sine judicio ou memo damnetur nisi per legale judicium. E'
inaceitvel o argumento de BATTAGLINI 5, segundo o qual ste critrio formal tem valor essencial, dado que no h pena onde no h
juzo penal. A rebatida de Rocco' 6 inutiliza semelhante raciocnio:
no se pode dizer que ondtl no h juzo penal no h pena: o que
se deve dizer que, em tal caso, no h direito judicirio pel!al.
A punio de certos ilcitos na esfera do direito administrativo,
ao. invs de o ser na rbita do direito penal comum, no obedece,
como j frisamos, seno a razes de convenincia poltica: para o
direito penal comum transportado apenas o ilcito administrativo
de maior gravidade objetiva ou que afeta mais diretamente o intersse pblico, passando, assim, a ilcito penal. O ilcito administrativo de menor entidade no reclama a severidade da pena criminal,
nem o vexatrio streprtus judicii. E' verdade que, em certos casos,
o direito penal administrativo comina sano contra fatos que so
.tambm punidos como ilcito de direito penal comum. E' o que

Apud SPINBLLI, Le preleUi penali linttnlfisrie, 1933.

L'oAAetto dei reato, 1932, pg. 364.

28ocorre notadamente no setor do direito administrativo disciplinar 7,

cotejado com o captulo do direito penal comum sbre os crimes
funcionais. E apresenta-se, ento, um debatido problema: em tais
casos, tratando-se do mesmo agente, a aplicao comulativa das
duas penas - a administrativa e a criminal - importa, ou no,
infrao do non bis in idem? Ainda mais: absolvido no juzo penal,
pode o acusado, pelo mesmo fato, ser condenado no processo disciplinar? Ou ainda :condenadci precedentemente no processo disciplinar, mas vindo a ser, pelo mesmo fato, absolvido no juzo penal,
tem o acusado direito restitutio in pristinum? No obstante a
diversidade das vias processuais (uma administrativa, outra judicialpenal), a resposta, em nosso modo de entender, no pode deixar
de ser afi1-mativa no primeiro e no terceiro caso, e negativa no segundo. Em alguns pases h direito expresso regulando o assunto.
Assim, na Alemanha, a Reichsbearntengsetz (Estatuto dos Funcionrios Pblicos) dispe precisamente para conjugar o bis in idem
ou a antinomia de pronunciamentos:
"No curso de um processo judicial, no deve ser instaurado
contra o acusado, pelo mesmo fato, um processo disciplinar. Se, no
curso de um processo disciplinar, fr instaurado contra o acusado,
pelo mesmo fato, um processo judicial, deve ser o primeiro sobrestado at a concluso do segundo ( 77). Se fr pronunciada absolvio pelo juzo penal comum, s ter lugar processo disciplinar,
pelo mesmo fato, quando ste, em si, afastada a possibilidade de
sua configurao como crime ("ohne ihre Beziehung zu dem gesetzlichen Tatbestande der straibaren Handlung"), ... represente uma
falta disciplinar" ( 78)"
Autonomia do poder disciplinar: - Na Frana, inexiste disposio legal explcita, e uma rotineira doutrina inclina-se pela radical
autonomia do poder disciplinar. GASTON JEZE 8, depois de insistir
numa insustentvel e superada distino substancial entre falta disciplinar e infrao penal, faz uma ilgica exceo no caso de absolvio do acusado no juzo criminal: "11 n'en serait autrement que
dans les cas tres particulier. Par exemple, le Tribunal repressif a
ec1ar que l'agent pubJilc n'tait pas materiellement l'auteur ni le
complice, ni l'inspirateur de l'agissement ayant donn lieu la POUlsuit. lci la FORCE DE VERIT LGALE. qui s'attache la constatation faite par le juge repressif exige que l'agent public ne soit pas
7 No h por que distinguir entre. a pena disciplinar e
tivas. irrelevante indagar se existe, ou no, uma relao
individuo e a administrao, ou discriminar entre supremacia
cionrios pblicos) e supremacia geral (er4a omnes).
Um
uma relao jurdica da pessoa com o titular do direito ao
contede da responsabilidade o mesmo (ZANOBINI).

Les principes

~nrau"

as outras penas administrapessoal preexistente entre o

especial (em face dos funato ilcito pressupe sempre
cumprimento do dever.
O

du droit administratil, 1926, pgs. 88 .. 106.

-29frapp disciplinairement,' la peine disciplinaire serait entache

d'exces de pouvoir (violation de l'autorit de la chose juge)".
Mas, se. no vedado o bis in idem e se h plena autonomia entre
o processo administrativo e o judicial (no havendo recurso de um
para outro), como se compreende que a deciso dste resulte em
res judicata com influncia naquele? A concluso est brigando
com as premissas.
Na Itlia, a doutrina mais autorizada no sentido da subordinao do poder disciplinar ao juzo penal. Em tal sentido, RoMANO 9, V ACCHELI 10, CINO VITTA 11. Os dois primeiros defendem
a obrigatoriedade, em qualquer caso, da prevalncia do juzo criminal. CINO VITTA sustenta a vantagem de coordenao entre o
peper disciplinar e o judicial, e opina, como GIRIODI 12, pela faculdade de subordinao do processo disciplinar, acentuando que no
direito positivo italiano (lei sbre os funcionrios pblicos civis) se

o fato imputado no existe, ou que o acusado no o cometeu, nem

dle participou, fica excludo o processo disciplinar. D' ALESSIO 18,
depois de anrmar, "em tese, a possibilidade do exerccio cumulativo
da ao disciplinar e da ao. penal, tambm informa que a lei
italiana "sbre o estado jurdico" contm o princpio geral de que o
processo disciplinar deve ser suspenso "qualora il fatto addebitato
a11'impiegato abbia dato luogo a denunzia all'autorit giudiziaria",
e cessar nos casos j referidos na citao de VITTA.
Doutrina nacional: - Entre ns, no h razo alguma para
rejeitar-se o sistema de subordinao da ao disciplinar ao
penal. Entretanto, ThMS'I'OCLES CAVALCNTI 14, um dos nossos
mais reputados especialistas em direito administrativo, no admite
excees independncia entre as duas aes, chegando mesmo a
invocar a opinio de D' ALESSIO com omisso (evidentemente intencional) do apoio que ste d s excees contidas na lei italiana.
No vale chamar colao os arts. 122, n.o .16, da Constituio, e
320, III, do Cdigo do Processo Civil, sbre a excluso de habeas
corpus e de mandado de segurana no tocante a ato ou punio
disciplinar: tais artigos no excluem, explcita ou implicitamente,
no caso de concurso de competncia entre o poder disciplinar e o

9 I poteri disciplinari delle publiche amministrazioni, em. da GiurisPruden~a Italiana, 1898.

10 La dil_ ~iurisdiRonaIe dei diritti dei cittadini, in Trattato de ORLANDO,
11 11 potere disciplinare suAli impieAati pubblici, 1913.
12 I pubblici ulfici e la lerarchia amministrativa, in Trattato de ORLANDO, I.
13 Diritto Amministrativo Italiano, lI, 1932.
14 IlUItituies de Direito Administrativo Brasileiro, lI, 1938.

m.

poder judicirio (isto , quando a, falta disciplinar constitua, tam.

bm, delito penal) a subordinao do primeiro ao segundo. Apenas
resguarda o pronunciamento disciplinar de impugnao pelo meio
sumarssimo do habeas corpus ou do mandado de segurana.
Interpretando o art. 239 do Estatuto dos Funcionrios Publicos, que comina a pena de demisso a bem do servio pblico ao
funcionrio que "praticar crime contra a boa ordem e administrao pblica, a f pblica e a Fazenda Nacional, ou previsto nas leis
relativas segurana e defesa do Estado", opinou justamente o
DASP (em 23-3-43) que, em tal hiptese, a instncia administrativa
deve aguardar o pronunciamento do juzo criminal. Com todo
acrto, igualmente, entendeu o mesmo Departamento que, no caso
de demisso (Est. dos Func. Pb., art. 238, n.o I), se o fato revestir
o carter de crime, nos trmos do Cdigo Penal "dever ser o processo respectivo encaminhado autoridade competente para o procedimento judicial".
O prprio CAVALCNTI, esquecido de ter afirmado que "aqui
no se pode aplicar o princpio non bis in idem, por isso que o poder
disciplinar se pode exercitar independentemente do poder repressivo
penal", obtempera, invocando a lio de ALIMENA 15, que, no caso
de envolver a condenao c.riminal medida de ordem administrativa, a represso disciplinar no pode justificar-se seno considerada
como um efeito dessa condenao, evitando-se uma duplicidade de
penas. Ora, ste raciocnio redunda numa flagrante contradio.
Se h inteira autonomia do poder disciplinar, a atitude dste no
pode ser jamais efeito da condenao no juzo penaL No caso figurado por CAVALCNTI, da pena de "perda de emprgo", a absteno
do poder disciplinar decorreria naturalmente da inutilidade de repetir a imposio da mesma pena: seria dar uma punhada no
vazio ...
Suponha-se, porm, o caso de absolvio do acusado no juzo
penal. Deve tambm, em tal hiptese, abster-se o poder disciplinar?
No no-lo diz CAVALCNTI. Os que sustentam a radical autonomia
do poder disciplinar estariam logicamente adstritos resposta negativa. Recuam, entretanto, diante da chocante iniqidade e procuram resolver o impasse, como j vimos, apelando incongruentemente para ares judicata. A nica soluo lgica est em fixar-se
a premissa de que ilicitude e penas administrativas e ilicitude e penas
criminais so substancialmente anlogas, no passando a separao
entre o poder penal administrativo e o poder penal comum de um
critrio meramente oportunstico ou poltico. Assim, quando as duas
sanes - a penal disciplinar e a penal comum - forem comi.
nadas para mesmo fato, no padece dvida a necessidade de
coordenao entre os dois poderes, para evitar-se o bis in idem ou a
15

Princ. di diritto penal_, l, pga. 245-246.

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.".

31-

. contradio de pronunciamentos sbre matria substancialmente

idntica, dando-se prevalncia ao poder judicial penal, porque, como
pondera VITTA, "le solenni forme, con cui il giudizio penale si svolge,
danno il piu pieno affidamento che in quelle si raggiunga il migliare
accertamento deUa verit dei fatti". A autonomia do poder disciplinar s se entende com os fatos que constituem, exclusivamente,
faltas disciplinares. S admissvel a ao disciplinar ulterior
absolvio no juzo penal, quando, embora afastada a qualificao
do fato como crime, persista, residualmente, uma falta disciplinar.
a justa deciso do direito germnico. A substancial coincidncia
entre ilcito administrativo e ilcito penal confirmada pelo fato de
que h perplexidade tda vez que a lei, ao cominar uma sano
comum ao direito administrativo e ao direito penal (como, por
exemplo, a multa), no indica o poder competente para aplic-la.
O nico meio de dirimir a incerteza ser invocar o in dubio pro reo,
para reconhecer-se que se trata de pena administrativa, de conseqncias menos graves que a criminal.
O art. "230 do Estatuto dos Funcionrios Civis: - Tem-se recorrido, entre ns, ao preceito do art. 230 do Estatuto dos Funcionrios Pblicos, para argumentar no sentido da radical separao
entre responsabilidade administrativa e responsabilidade penal: "A
responsabilidade administrativa no exime o funcionrio da responsabilidade civil ou criminal que no caso couber". Ora, ste artigo
no pode ser interpretado isoladamente, mas entrosado no captub
de que faz parte e onde smente se cogita da responsabilidade do
funcionrio por prejuzo patrimonial Fazenda Pblica. Trata-se
de 1"esponsabilidade pela reparao do dano, que no constitui pena.
No que tange responsabilidade soboponto de vista da punio,
no h por que distinguir entre a esfera administrativa e a esfera
penal. Inexiste, de jure condito ou de lege ferenda, qualquer fundamento plausvel para que no vigorem, num e noutro caso, os
mesmos princpios, quer relativamente imputabilidade, quer a respeito da culpabilidade. Sempre bem de ver que se trate de fatos
que representem, ao mesmo tempo, delito administrativo e delito
penal.