Universidade do Minho

Pinto, Messias de S
A rea de livre comrcio das Amricas e os
interesses da Unio Europeia na Amrica Latina
http://hdl.handle.net/1822/866

Metadados
Data de Publicao
Resumo

2004
O Mercosul tornou-se uma zona de interesse estratgico, tanto para
os EUA quanto para a Unio Europeia. Para os EUA, o Mercosul
constitui um meio de ampliar o NAFTA a todo o continente americano,
aumentando o poder poltico-econmico norte-americano na Amrica do
Sul e alargando o mercado s empresas americanas. A criao da ALCA
em 2005 daria corpo s pretenses norte-americanas, de criar no subcontinente o prolongamento natural do NAFTA. Para a Unio Europeia,
o Mercosul representa um grand...
Mercosul has become an area of strategic interest both to the United
States and the European Union. For the US, Mercosul is a means to
expand NAFTA to the whole American continent, increasing its political
and economic power in America. The establishment of FTAA in 2005
would formalize the US intention of making, in the sub-continent the
natural prolongation (maintenance) of NAFTA. For the EU, Mercosul
represents one of its biggest export markets and the destination of
important investments. ...

Tipo

doctoralThesis

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CAPTULO I - AS TEORIAS DA INTEGRAO REGIONAL

1.1. As Teorias Econmicas da Integrao

O estudo da integrao econmica internacional afirma-se e sistematiza-se a

seguir Segunda Guerra Mundial, passando a constituir-se como um ramo
autnomo da economia internacional.
Ainda no decurso da Segunda Guerra Mundial foi reconhecido o insucesso do
isolacionismo, quer no plano econmico, quer no plano poltico e a necessidade de
se caminhar com determinao para a criao de condies que levassem ao
comrcio mais livre, atravs de instituies internacionais que promovessem no
apenas a abolio de barreiras, mas tambm o maior equilbrio entre os pases e a
multilateralizao dos pagamentos internacionais.
O termo integrao econmica somente depois de 1950 adquiriu maior
preciso, significando o processo voluntrio de crescente interdependncia de
economias separadas. Neste sentido, o processo de integrao econmica
pressupe medidas que conduzem supresso de algumas formas de
discriminao (Balassa, 1961).
O primeiro contributo para a anlise sistemtica da integrao econmica
internacional atribudo a Jacob Viner com o seu trabalho de 1950 sobre as unies
aduaneiras, embora Haberler (1936) e Gregory (1921) tenham sido os precursores
do estudo das unies aduaneiras (Ferreira, 1997).
Antes do trabalho de Viner, as anlises econmicas da integrao baseavamse na teoria das vantagens comparativas, levando a que se considerasse que os
acordos regionais eram benficos tanto para pases membros como para pases no
membros e que tais acordos produziam muitas das consequncias da liberalizao
global do comrcio. Pensava-se que toda a integrao regional proporcionava
aumentos nas trocas comerciais e no bem-estar mundial. De notar que no era dado
relevo distncia fsica dos membros do agrupamento nem a outros factores
indutores das trocas comerciais, como por exemplo as afinidades culturais e
lingusticas.
Citando Tinbergen (1965), diversos autores distinguem entre integrao
positiva ou activa e integrao negativa ou passiva. O conceito de integrao
negativa ou passiva utilizado para designar aqueles aspectos da integrao que
envolvem a remoo das discriminaes e das restries circulao, tal como
sucede no processo de liberalizao do comrcio. A integrao positiva ou activa
7

est ligada modificao dos instrumentos e das instituies e criao de outros,

com a finalidade de permitir que o mercado funcione com eficcia e de promover
outros objectivos mais vastos dentro da unio.
De acordo com o mbito econmico envolvido, a integrao econmica
divide-se em integrao sectorial e integrao geral. No primeiro caso apenas
abrange sectores delimitados da actividade econmica, enquanto a integrao geral
ocorre quando abrangida a generalidade dos sectores econmicos. Como exemplo
da integrao sectorial temos a Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA),
que abrange os produtos siderrgicos e o carvo, enquanto a Unio Europeia (UE),
o North American Free Trade Agreement (NAFTA), e o Mercado Comum do Sul
(Mercosul) so exemplos da integrao geral.
Este trabalho analisa os principais aspectos da integrao econmica entre
pases, dado que o seu objectivo central a integrao regional das Amricas e as
suas repercusses na Unio Europeia.
Para vrios autores a integrao econmica pode assumir vrios nveis: (1)
nacional, quando respeita integrao econmica de vrias regies de um pas, (2)
regional, quando se refere integrao de diferentes pases num bloco econmico e
(3) integrao universal, no caso da integrao de todos os pases num nico bloco
econmico, ou seja, a que respeita eliminao de todas as barreiras e
discriminaes s trocas internacionais (a OMC seria uma tentativa dessa integrao
global).
Lawrence (1996), alude ainda a "shallow integration" e "deep integration",
para caracterizar o envolvimento dos pases em desenvolvimento no comrcio
internacional nos ltimos cinquenta anos.
Considerando o grau de aprofundamento, a generalidade dos autores
classifica a integrao econmica sob as seguintes formas: rea de comrcio livre,
unio aduaneira, mercado comum, unio econmica, unio monetria e unio
econmica e monetria.
A rea de comrcio livre caracteriza-se pela liberdade de movimentos da
generalidade dos produtos (normalmente industriais) oriundos dos pases integrados
e pela existncia de uma poltica comercial prpria de cada pas membro
relativamente a pases terceiros, como o caso do NAFTA e tambm ser o caso da
rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), aps a sua criao. A necessidade
de certificao da origem dos produtos tambm uma caracterstica desta forma de
8

integrao, tendo em vista evitar a deflexo de comrcio, isto , que um pas

membro possa obter ganhos com a venda de produtos que importou do exterior,
utilizando uma taxa mais reduzida do que aquela que os restantes parceiros utilizam
na importao de tais produtos da mesma origem.
Numa unio aduaneira, alm da livre circulao de mercadorias, existe uma
poltica comercial comum relativamente a pases terceiros, a qual se traduz na
aplicao de uma pauta nica aos produtos importados do exterior. Outra
caracterstica desta forma de integrao a negociao conjunta de acordos com
pases terceiros, como acontece entre a Unio Europeia e o Mercosul, que
abordaremos em pormenor no captulo V.
O mercado comum, alm das caractersticas tpicas de uma unio aduaneira,
identifica-se pela liberdade de circulao de pessoas, servios e capitais. o caso
da Unio Europeia e do que se perspectiva para o Mercosul.
Decorrente do processo de integrao europeu, poder distinguir-se
igualmente o mercado nico, como forma de integrao econmica, a qual se
caracteriza no s pelo afastamento das barreiras alfandegrias ao comrcio, mas
tambm pelo afastamento das barreiras "no visveis", i.e. barreiras no tarifrias,
que so igualmente impeditivas da concorrncia plena entre as economias
integradas (Porto, 2001).
A unio econmica caracteriza-se pela harmonizao das legislaes
econmicas nacionais, pela coordenao das polticas econmicas e pela
substituio de certas polticas econmicas nacionais por polticas comuns, como
sejam as relacionadas com a agricultura, transportes, ambiente, investigao e
desenvolvimento, energia, politica social, poltica comercial, poltica regional, etc.
A unio monetria pressupe a substituio das moedas dos pases
participantes por uma moeda comum a todos eles, como o caso do euro,
relativamente maioria dos pases integrados na Unio Europeia.
A unio econmica e monetria caracteriza-se pela existncia, entre vrios
Estados, de polticas econmicas concertadas, de uma moeda nica e de um banco
central comum, que detm o poder de emitir moeda.
No tpico seguinte faz-se uma sntese dos efeitos que decorrem da
integrao econmica internacional no tocante s unies aduaneiras e reas de
comrcio livre. No ponto 1.2. trataremos as teorias polticas das causas da
integrao.
9

Segundo Gilpin (2001), o interesse dos economistas pela integrao tem-se

orientado para as consequncias que decorrem dos agrupamentos regionais no
tocante ao bem-estar dos pases membros e dos no membros, enquanto os
esforos dos cientistas polticos tm estado mais relacionados com as causas da
integrao econmica e poltica.

10

1.1.1. Os efeitos econmicos da integrao

Anlise esttica
Referiu-se acima que a histria da integrao econmica relativamente
recente e que o primeiro contributo para a anlise da integrao econmica
atribudo a Viner (1950) com o seu trabalho sobre Unies Aduaneiras. Aquele
trabalho no evidenciou, no entanto, o contributo de outros autores, na mesma rea,
como De Beers (1941) e By (1950).
Dado que antes de Viner (1950) apenas se considerava os efeitos da
integrao econmica sobre a produo, assumem grande importncia as extenses
feitas por outros autores - Meade (1955), Gehrels (1956) e Lipsey (1957, 1960 e
1970) - que consideraram tambm os efeitos da integrao econmica sobre o
consumo.
No tocante s reas de comrcio livre, como se viu atrs, a caracterstica
bsica, que as distingue de uma unio aduaneira o facto dos pases nelas
integrados poderem fixar os seus prprios direitos sobre os produtos importados do
resto do mundo. Contudo, com vista a confinar o livre comrcio dentro da zona aos
bens nela produzidos, aquela caracterstica complementada por um sistema de
regras de origem, com o objectivo de evitar a possibilidade de ocorrncia de
deflexo de comrcio. O sistema de regras de origem visa impedir a entrada de
mercadorias pelo pas que possui um nvel mais baixo de direitos aduaneiros, mas
destinadas a outros pases da rea, com a finalidade de usufruir do diferencial
tarifrio. Sem regras de origem beneficiaria claramente o pas que tivesse a pauta
aduaneira mais reduzida, em detrimento dos restantes pases membros, visto que as
receitas provenientes da aplicao de direitos aduaneiros reverteriam na sua
totalidade para o pas com tarifas mais baixas.
Verifica-se, tambm, que nas reas de comrcio livre, os consumidores de
qualquer produto em que o pas tem a tarifa mais baixa no esto sujeitos a
qualquer perda, ao contrrio do que acontece com os abrangidos por uma unio
aduaneira, os quais esto sujeitos ao preo que resulta da aplicao de uma tarifa
externa comum.

11

Outra caracterstica respeita estabilidade das trocas da rea de comrcio

livre, estabilidade essa que ser mais facilmente conseguida se as economias dos
pases membros forem complementares e que no sero to evidentes no caso de
apresentarem um elevado grau de competitividade. Por outro lado, ao contrrio do
que geralmente acontece nas unies aduaneiras, em que o comrcio com pases
terceiros diminui aps a integrao (salvo no caso de ser reduzido o nvel mdio
pautal), nas reas de comrcio livre as importaes no descero abaixo das
necessidades do pas membro com direitos aduaneiros mais baixos, antes da
formao da rea de comrcio livre (Robson, 1985).
Decorre ainda da formao de uma rea de comrcio livre: (1) a deflexo da
produo, traduzida na transferncia do local de fabrico de um bem para o local
onde os custos de produo sejam menores, em consequncia da importao de
matrias primas sujeitas a direitos de importao mais reduzidos e (2) deflexo de
investimentos pela sua orientao para os pases com direitos mais baixos sobre as
matrias primas e produtos semi-acabados (Balassa, 1961, Ferreira, 1997).
A teoria das unies aduaneiras pode considerar-se como um ramo da teoria
das tarifas. Contudo, enquanto a teoria das tarifas se baseia no facto dos direitos
aduaneiros serem impostos de uma forma no discriminatria, a teoria das unies
aduaneiras tem como objecto o estudo dos efeitos resultantes da imposio de
direitos

aduaneiros

sujeitos

discriminao

geogrfica.

Ou

seja,

existe

discriminao geogrfica quando uma mesma mercadoria est sujeita a diferentes

taxas de importao, de acordo com o pas de origem.
No tocante Teoria Esttica das unies aduaneiras o seu interesse centra-se
sobre os efeitos que se verificam na localizao da produo decorrentes da
especializao, de acordo com as vantagens comparativas e sobre os efeitos que se
verificam no consumo resultantes da alterao ao nvel dos preos.
A formao de uma unio aduaneira implica, normalmente, a deslocao
geogrfica da produo de algumas mercadorias, o que, conforme assinalou Viner
(1950) pode levar tanto criao de comrcio, como ao desvio de comrcio.
Diz-se que h criao de comrcio quando, na sequncia da formao de
uma unio aduaneira entre um grupo de pases, se observa uma deslocalizao
geogrfica da produo de uma fonte com custos mais elevados para uma fonte com
custos mais reduzidos. Com estas caractersticas, a criao de comrcio est
associada a um efeito que potencia a livre troca no interior da unio aduaneira e que
12

 gerador de um acrscimo de bem-estar para as empresas e particulares dos

pases envolvidos.
Haver desvio de comrcio quando, na sequncia da formao de uma unio
aduaneira entre um grupo de pases, se observa uma deslocalizao geogrfica da
produo de uma fonte com custos mais reduzidos para uma fonte com custos mais
elevados. Com estas caractersticas, o desvio de comrcio est associado a um
efeito proteccionista que dificulta as livres trocas no interior da unio aduaneira e que
gerador de uma perda de bem-estar para as empresas e particulares dos pases
envolvidos.
Nestes termos e segundo a anlise de Viner, decorre que a formao de uma
unio aduaneira tanto pode levar a um aumento como a uma diminuio do bemestar, dependendo da importncia relativa da criao de comrcio e do desvio de
comrcio.
A integrao econmica de diversas economias nacionais, ao abolir as
barreiras aduaneiras intra-regionais, provoca uma alterao nos preos dos
produtos. A liberalizao do comrcio dentro da rea integrada faz com que a razo
de troca entre as mercadorias do parceiro e as mercadorias nacionais deixe de estar
distorcida pelo direito aduaneiro. Assim, como assinala Ferreira (1997), aquelas
tornam-se relativamente "mais baratas" pois no esto mais sujeitas ao imposto
aduaneiro, pelo que os consumidores podem, com o mesmo rendimento, adquirir
mais bens dos pases parceiros sem diminuir o consumo de bens nacionais, ou
substituir estes por aqueles. O preo dos produtos no mercado desce no montante
do valor dos direitos aduaneiros abolidos entre os pases participantes. Quer dizer,
haver um ganho lquido se o efeito desvio de comrcio for inferior ao efeito criao
de comrcio.
Segundo Porto (2001), a probabilidade de haver uma vantagem lquida com a
formao de uma unio aduaneira dever ser tanto maior: (1) quanto mais elevados
tiverem sido os direitos aplicados anteriormente entre os pases membros; (2)
quanto mais reduzidos tiveram sido os direitos aduaneiros incidentes sobre pases
terceiros; (3) quanto maior relevo tiver a parte do comrcio internacional entre os
pases parceiros; (4) quanto maiores tiverem sido as trocas entre os membros antes
da integrao e (5) quanto mais prximos estiverem os pases integrados, em virtude
dos custos de transporte serem menores.

13

So muitos os autores que, aps Viner, tm abordado a questo da criao e

do desvio de comrcio decorrentes da formao de uma unio aduaneira. De entre
eles escolhemos alguns, cujos contributos se nos afiguraram de maior interesse para
o presente trabalho.
Assim, Balassa (1961), chama a ateno para o facto de, at ento, na
anlise daqueles conceitos, no terem sido distinguidos os efeitos positivos
(diminuio de custos dos produtos), nem os efeitos negativos (aumento de custos
dos produtos). Por seu turno, Hammond (1995), apresenta um dado novo, qual seja
a introduo de uma tarifa compensatria comum aquando da formao de uma
unio aduaneira, tarifa essa que, para alm de manter os benefcios dos pases
integrados, evitaria danos nas economia dos pases excludos do agrupamento.
Robson (1985), ao procurar resumir as concluses de vrios economistas
sobre as circunstncias que determinam se uma unio aduaneira mais criadora do
que desviadora de comrcio, opina que (1) a possibilidade de criao de comrcio
tanto maior quanto mais vasta for a rea econmica integrada e maior for o nmero
de pases membros; (2) os efeitos relativos estaro relacionados com o valor do
nvel do imposto mdio existente antes e depois da unio; (3) quanto mais
competitivas forem as economias integradas, mais provvel ser a criao de
comrcio e (4) quanto maiores forem as diferenas de custos unitrios das indstrias
protegidas do mesmo sector, maior ser a criao de comrcio.
Por seu turno, Melo (1993), ilustra a questo do desvio de comrcio com um
exemplo dos EUA e a hipottica substituio de importaes de calado da Coreia
do Sul por calado do Mxico (integrado no NAFTA), para chamar a ateno daquilo
que apelidou de aco recproca no contexto da estratgia que existe entre as
naes, para alm do factor tempo. No caso da aco recproca estaria em causa o
aumento das trocas entre os dois pases e a crescente introduo de mais produtos
nesse intercmbio. Relativamente ao factor tempo pretendia alertar para o facto de o
maior livre comrcio proporcionado pelos actuais acordos regionais poder, a longo
prazo, tornar o mundo mais proteccionista, ou vice-versa.
Segundo Serra (1997), mais importante que os efeitos no bem-estar da zona
integrada o efeito que a unio aduaneira provoca no bem-estar dos pases que
dela no fazem parte. Porque, como assinala o mesmo autor, enquanto o desvio de
comrcio prejudicial para o pas importador, visto que o produto que antes
importava do exterior a um preo inferior passa a ser adquirido dentro da rea
14

integrada a um preo superior, a criao de comrcio pode beneficiar pases no

integrados na unio aduaneira, quando o aumento da procura de alguns bens der
origem importao de bens intermdios ou de outros bens de pases exteriores.
Na mesma linha est Salvatore (1998), ao assinalar que a unio aduaneira
que desvia o comrcio acarreta tanto a criao quanto o desvio de comrcio,
elevando ou reduzindo o bem-estar dos membros da unio, em funo do peso
relativo dessas duas foras opostas. Alm disso, o bem-estar dos pases no
integrados deve reduzir-se porque os seus recursos econmicos podero passar a
ser utilizados de uma forma menos eficiente que ocorria antes do desvio de
comrcio.

Anlise dinmica
A teoria esttica analisa os efeitos que a criao de uma unio aduaneira
provoca na localizao da produo que resultam da eliminao das barreiras
comerciais e os efeitos que ocorrem directa e imediatamente na localizao da
produo e no comrcio. Esses efeitos respeitam aos ganhos e perdas de bem-estar
de curto prazo em resultado das alteraes na eficiente afectao de recursos dos
pases membros, tomando a sua capacidade produtiva como uma dado.
Mas h outros efeitos, desta feita de longo prazo, sobre o bem-estar dos
pases membros. A teoria dinmica estuda tais efeitos sobre variveis econmicas
ao longo do tempo. Podemos dividir esses efeitos em cinco grupos: (1) efeitos
provenientes de um aumento de concorrncia, (2) efeitos decorrentes do
aproveitamento de possveis economias de escala (3) efeitos provenientes de
alteraes no nvel e natureza do investimento, (4) efeitos resultantes de vantagens
de especializao e (5) efeitos de criao e distribuio de rendimentos.
A abolio das barreiras ao comrcio entre pases que formam uma unio
aduaneira, implica um inevitvel aumento de concorrncia, na medida em que o
mercado interno de cada um dos pases passa a apresentar idnticas condies de
acesso para todas as empresas da unio. Este facto exerce enorme presso sobre
os nveis de eficincia e produtividade das empresas, atravs de uma alterao dos
mtodos de produo, contribuindo, assim, para um abaixamento dos respectivos

15

custos. Como consequncia do aumento de concorrncia verifica-se uma diminuio

da ineficincia tcnica, que impedia a maximizao da produo com um dado
volume de recursos. Essa ineficincia a que H. Leibenstein designou por
"ineficincia X" e resulta fundamentalmente de erros de gesto empresarial.
No que respeita s economias de escala que uma unio aduaneira pode
induzir, so susceptveis de resultar tanto da fuso de empresas que o aumento da
concorrncia vai provocar, quanto da possibilidade de explorar um mercado mais
vasto proporcionado pela integrao. Com efeito, o afastamento de barreiras ao
comrcio entre pases que fazem parte de uma unio aduaneira provoca um
aumento das trocas no seu interior, o que a par dos efeitos acima referidos conduz
crescente especializao das unidades produtivas, traduzindo-se num ganho ou
vantagem da integrao econmica. As economias de escala em apreo so
aquelas que so internas empresa e que resultam, portanto, de um decrscimo do
custo para produzir uma unidade do bem, medida que o volume de produo se
expande.
A formao de uma unio aduaneira tem tambm consequncias importantes
quer no volume, quer no padro do investimento e, consequentemente, no nvel do
crescimento econmico. Com efeito, podem ocorrer aumentos no volume do
investimento em consequncia da maior confiana dos investidores induzida pela
estabilidade das regras comerciais entre os pases membros, o que, por sua vez, faz
diminuir o risco dos exportadores e dos importadores, pois fica afastado o receio da
implementao de polticas proteccionistas por parte dos parceiros envolvidos no
comrcio.
Por seu turno, os aumentos de concorrncia, ao obrigarem inovao,
reestruturao e reequipamento, proporcionam, mesmo em termos meramente
internos, um surto de investimentos de adaptao.
O nvel de investimentos na unio tambm influenciado positivamente pelo
interesse de produtores de pases terceiros em operarem dentro da unio aduaneira,
com vista a tirarem partido de um mercado vasto, evitando assim a pauta aduaneira
comum. Foi o que aconteceu com algumas empresas japonesas e outras que
deslocalizaram a produo de automveis para vrios pases integrados na CEE/UE.
O aumento do nvel do rendimento, quer no perodo inicial, quer nos perodos
seguintes, consequncia dos efeitos do multiplicador do comrcio externo, ou seja
o aumento das trocas estimular o crescimento da procura.
16

Para alm dos efeitos referidos, h outros que lhes esto associados,
designadamente as alteraes ao nvel da estrutura econmica dos pases
membros, o seu crescimento econmico e o aumento do emprego.
Nestes termos pode inferir-se, na linha de Silva (1984), que os aumentos
significativos do crescimento econmico e da eficincia na afectao de recursos,
que so consequncia da formao de unies aduaneiras, resultam muito mais da
aco dos elementos dinmicos presentes no processo de integrao do que dos
efeitos estticos. Contudo, o mesmo autor recorda que, apesar dos avanos at
agora conseguidos no tocante ao conhecimento sobre o actual processo de
integrao econmica e das suas consequncias, o estudo desta matria ainda se
mantm mais emprico do que terico.
No que ao desvio do comrcio diz respeito, Frankel (1997), assinala que tal
pode ser benfico: (1) quando os pases membros introduzem produtos importados
no interior da zona, os quais vo permitir a reduo de distores nos modelos de
consumo existentes, ou (2) quando as economias de escala permitem que os
produtores pratiquem preos mais reduzidos, ou ainda (3) quando a nova
concorrncia reduz o poder do mercado ou dos monoplios nacionais ineficientes.
Segundo Gilpin (2001) desde o trabalho de Viner, as novas teorias do
comrcio e desenvolvimento tm influenciado fortemente as opinies dos
economistas sobre a integrao regional. Enquanto a anlise de Viner se baseava
nas teorias neoclssicas do comrcio e do crescimento econmico, que
pressupunha a existncia de concorrncia perfeita e a ausncia de custos de
transporte, as novas correntes explicativas assentam no aproveitamento de
economias de escala e outras consequncias favorveis da integrao tais como a
transferncia de I&D, o que beneficia mais empresas situadas no interior do
agrupamento do que firmas exteriores.
A reviso das teorias das reas de comrcio livre e das unies aduaneiras
decorrem do seu interesse para o presente trabalho. As primeiras, porque se vai dar
nfase s relaes Unio Europeia-Mercosul-ALCA; as segundas porque a UE,
sendo uma unio aduaneira, encontra-se na fase mais avanada da integrao
econmica, pelo que constitui uma referncia.

17

1.1.2. As causas da integrao regional

A integrao regional tal como geralmente entendida surgiu com a criao
das Comunidades Europeias na dcada de 50, nomeadamente com a criao da
Comunidade Econmica Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atmica,
em 1957, ambas resultantes em certa medida da Comunidade Europeia do Carvo e
do Ao, constituda em 1951 e cujo Tratado entrou em vigor em 1952.
Se em 1951 as razes mais relevantes para a criao de uma comunidade
regional se relacionavam com a forma de evitar mais guerras entre a Frana e a
Alemanha, em 1957 as razes eram mais amplas, na medida em que se estendiam
a questes econmicas e polticas. Esta integrao europeia no levou tempo a
espalhar-se e da ter surgido na Amrica Latina, na frica e na sia, j que os anos
1960 viram nascer novos agrupamentos de pases nessas zonas.
Mais tarde, nos anos 1980, a integrao regional surgiu com vigor redobrado
aps ter passado por um perodo de mais de vinte anos sem grandes sinais de
actividade. Agora, as razes polticas e econmicas que estiveram na base do
primeiro perodo da integrao surgem ampliadas e incluem outras ligadas
segurana e defesa.
As teorias explicativas deste fenmeno integracionista so vrias, quer
econmicas, quer polticas. Para Gilpin (2001), as principais abordagens que os
economistas fizeram para explicar a integrao regional surgiram do novo
institucionalismo e da nova economia poltica. Segundo aquele autor, a abordagem
do novo institucionalismo assume que as instituies internacionais, incluindo as
regionais, tais como as da Unio Europeia, so estabelecidas para vencer falhas do
mercado, resolver problemas de coordenao e/ou eliminar obstculos cooperao
econmica. Contudo, apesar de fornecer conhecimentos valiosos, o novo
institucionalismo no atende s razes polticas na formao dos agrupamentos
regionais, o que constitui muitas vezes a razo principal da integrao econmica.
A nova economia poltica (Haas, 1958) reala os interesses de grupos
polticos e assume que os agrupamentos regionais de comrcio tm significativas
consequncias redistributivas que so normalmente nocivas no apenas para os
pases no membros, mas tambm para os pases membros que possuem menor
poder dentro do agrupamento onde esto integrados.

18

Uma terceira teoria - a teoria marxista da integrao - preconizada por Ernest

Mendel, refere que a integrao econmica em geral e os movimentos para a
integrao poltica europeia, em particular, explicam-se pelos esforos das classes
polticas transnacionais, tendo em vista aumentar a escala de acumulao de
capital.
H autores que defendem que as teorias econmicas no fornecem uma
explicao satisfatria para a integrao econmica, como o caso de Gilpin (2001),
que justifica tal posio argumentando que os economistas (1) assumem que a
deciso poltica geralmente tomada com a finalidade de criar uma entidade
econmica maior um dado e (2) apenas se ocupam da anlise das consequncias
no bem-estar decorrentes daquela tomada de deciso e relacionam tais
consequncias apenas com alguns aspectos do processo de integrao econmica.
H por conseguinte factores para alm dos de natureza econmica que
determinam a integrao regional, os quais devem merecer destaque no s para se
compreender a importncia que deve ser conferida integrao regional, mas
tambm pelo efeito que tais factores tm nos pases integrados e nos no integrados
e nas respectivas populaes.

19

1.2. - As Teorias Polticas da Integrao

Ao contrrio das relaes de reciprocidade e de cooperao, que no

implicam para os Estados a perda de qualquer parcela das suas prerrogativas
soberanas externas, as relaes de integrao - como a integrao econmica determinam sempre a perda de alguma soberania por parte dos Estados integrados;
ou, pelo menos, limitam o exerccio da respectiva soberania nos sectores de
actividade em que tais Estados esto abrangidos pelo processo de integrao.
O processo de integrao, ou seja, o processo pelo qual os Estados decidem
transferir uma parte da sua soberania para uma entidade poltica soberana ou para
instituies, um processo que exige, para alm da correspondente manifestao
de vontade, atitudes polticas conducentes a essa associao.
As teorias econmicas da integrao centram-se fundamentalmente nas
causas da integrao regional, ao passo que as teorias polticas sobre o processo de
integrao tm estado muito ligadas explicao do processo que constitui a
integrao europeia. Segundo Gilpin (2001), os cientistas polticos tm manifestado
interesse na integrao poltica e econmica desde h relativamente muito tempo,
mas nenhum formulou teorias gerais antes do movimento de integrao europeia.
As

principais

teorias

explicativas

da

integrao

regional

so

fundamentalmente as seguintes: federalismo, funcionalismo, neofuncionalismo,

neoinstitucionalismo e o intergovernamentalismo.
O federalismo explica a integrao regional pela criao de instituies para
as quais os Estados transferem soberania, de forma voluntria.
O processo federal sustentado pela fora exercida por uma elite poltica,
que muitas vezes conduzida por uma personalidade de relevo dos Estados que
promovem a integrao, como parece estar a acontecer na Unio Europeia; e o
processo ser tanto mais rpido quanto maior for a presso de uma ameaa externa,
quer seja de natureza militar, quer implique com a prosperidade ou com os valores
partilhados em comum.
Consequentemente, pode deduzir-se que para os federalistas, a criao de
um conjunto de instituies supranacionais se torna fundamental para o bom
funcionamento de um agrupamento regional de comrcio, uma vez que tais
instituies seriam concebidas para gerirem um determinado tipo de polticas
comuns, como j acontece com o Banco Central Europeu.
20

Contudo, exceptuando a experincia europeia, no h exemplos que provem

a sua eficcia, como alis assinala Gilpin (2001) ao referir que "historicamente, a
integrao poltica de entidades politicamente independentes resultou de conquista
militar ou de unio dinstica e nenhum destes mtodos conduz necessariamente
criao de uma economia integrada". O mesmo autor refora aquela ideia ao afirmar
que a teoria federalista no tem um impacto decisivo em matria de integrao, uma
vez que so "reduzidos os casos de sucesso". Por exemplo, segundo Heckly (1999),
o federalismo dos EUA tem funcionado bem, devido forte tradio democrtica dos
norte-americanos e sua participao activa na vida associativa. O mesmo j no
se pode dizer relativamente aos europeus, cujos pases tendem muitas vezes a
satisfazer os interesses nacionais e a procurar obter ganhos individuais (veja-se o
caso da designao do presidente do Banco Central Europeu e, mais recentemente,
as movimentaes em torno da Constituio Europeia, que do mostras de que os
pases europeus ainda no possuem um sentido de pertena a comunidades
mltiplas e complementares, caracterizadoras do federalismo).
A teoria funcionalista considera por sua vez, que a forma mais segura de
alcanar a integrao e a paz a cooperao ao nvel de certas tarefas funcionais,
tanto de natureza tcnica como econmica, ao invs da criao de novas estruturas
institucionais no plano poltico. Nesse sentido, as organizaes internacionais
funcionais estariam mais habilitadas do que os Estados, para levar a cabo
determinadas tarefas, com o que conquistariam as "lealdades nacionais" e
excluiriam quaisquer suspeitas de pretenderem exercer um controlo supranacional.
David Mitrany na monografia "A Working Peace System and Other Writtings",
sustenta que para a teoria funcionalista: (1) o desenvolvimento econmico e
tecnolgico fazem da integrao poltica uma situao possvel e necessria; (2) o
problema da guerra pode ser resolvido atravs de acordos internacionais em reas
funcionais especficas (sade, servios postais, comunicaes, etc.); (3) o mundo
integrado

econmica

tecnologicamente

deu

lugar

muitos

problemas

tecnicamente complexos que os Estados individualmente no podem tratar

eficazmente, mas que organizaes internacionais resolveriam; e (4) os Estadosnao, no seu prprio interesse, deveriam estabelecer tais organizaes
internacionais para implementar as actividades requeridas e oportunamente
sentiriam as vantagens da cooperao pacfica, diminuindo a importncia das
fronteiras polticas. A integrao poltica resultaria, assim, da economia e de outras
21

formas de cooperao internacional. Idntico raciocnio parece ser o de Braillard

(1977), quando refere que "a cooperao baseada nas necessidades funcionais
deveria permitir, a longo prazo, uma verdadeira unificao de natureza poltica".
Assim, poder concluir-se que os funcionalistas, preconizando acordos
institucionais mais amplos do que os propostos pelos federalistas, defendem o
estabelecimento de instituies geridas em conjunto pelos Estados integrados.
A teoria do neo-funcionalismo teve a sua origem na teoria funcionalista do
pr-Segunda Guerra Mundial, tendo surgido como resposta incapacidade da Liga
das Naes de manter a paz depois da Primeira Guerra Mundial. De tal
incapacidade nasceu a conscincia de que para alcanar a paz era necessrio algo
mais do que o federalismo voluntrio.
O neofuncionalismo, que est intimamente ligado aos escritos de Haas
(1958), traduz-se no esforo mais relevante da cincia poltica para explicar a
integrao poltica e a integrao poltica europeia em particular. Esta teoria
argumenta que a economia, a tecnologia e outros desenvolvimentos no decurso do
sculo XX, conduziram os Estados para a integrao econmica e poltica.
A ideia de que so as foras econmicas e tecnolgicas que esto a conduzir
a uma maior integrao poltica, constitui o ncleo do neo-funcionalismo.

Haas

destacou o papel dos grupos de interesse nacionais e dos partidos polticos, que ao
promovem os seus prprios interesses econmicos induzem a integrao. Para este
autor, cuja teoria de "integrao funcional" resultou da experincia da Comunidade
Europeia do Carvo e do Ao (CECA), a integrao internacional " o processo pelo
qual os actores polticos de diferentes comunidades nacionais so levados a
reorientar as suas lealdades, as suas aspiraes e as suas actividades polticas para
um novo centro, cujas instituies possuem, ou procuram possuir, competncias que
as sobrepem s dos Estados nacionais pr-existentes". Desta forma, o conceito
central do neofuncionalismo reside na existncia de organismos de deciso que
suplantam a entidade superior dos Estados individuais (Fernandes, 1995) que, no
caso europeu sugere a centralizao progressiva da tomada de deciso ao nvel da
Comunidade.
Ora, para Lindberg (1963), a integrao poltica " o processo pelo qual os
Estados renunciam ao desejo e faculdade de conduzir independentemente uns dos
outros a sua poltica externa, assim como as suas principais polticas domsticas e

22

procuram tomar decises em conjunto ou delegar o processo decisional a um novo

rgo central".
Assim, enquanto Mitrany (funcionalista), realou as aces deliberadas dos
lderes nacionais para criar instituies internacionais, Haas (neofuncionalista)
centrou-se nos grupos de interesses domsticos e partidos polticos para explicar a
integrao.
Central ao neofuncionalismo a ideia de "spillover" de uma rea de
integrao para outra. Os processos de "spillover" acabam mesmo por gerar
cooperao poltica. Os seus seguidores argumentam que o aumento dos nveis de
interdependncia poria em movimento um processo de cooperao que poderia
levar integrao poltica.
Por outro lado, as preocupaes econmicas e de bem-estar tornam-se mais
determinantes do que as consideraes sobre segurana nacional e conflitualidade
inter-estadual. O interesse nacional sofre, pois, no quadro do institucionalismo uma
redefinio.
Entre as doutrinas funcionalista e neofuncionalista existem grandes
diferenas. Assim, a ttulo de exemplo e de acordo com Fernandes (1991): (1)
enquanto a primeira dilui as soberanias existentes nas mltiplas organizaes
intergovernamentais, a doutrina neofuncionalista diminui as soberanias polticas
existentes atravs da criao de uma soberania de nvel superior; (2) so as elites
socioeconmicas

que

promovem

os

processos

de

integrao

pela

via

neofuncionalista, enquanto o desenvolvimento crescente de uma lealdade s

organizaes supranacionais constitui o ponto central do funcionalismo; e (3)
enquanto a doutrina funcionalista pressupe que a formao de uma comunidade
poltica o resultado natural da cooperao tcnica, para os neofuncionalistas, a
dimenso poltica precisa de ser articulada com a cooperao tcnica atravs da
criao de instituies centrais.
O neofuncionalismo desempenhou um papel relevante no desenvolvimento
das teorias da integrao europeia (Fawcett,1997).
Contudo, Fernandes (1995) assinala que a maior parte das teorias
neofuncionalistas caram em desuso, principalmente por no terem conseguido
explicar adequadamente a realidade da integrao europeia, que foi o seu nico
estudo de caso importante.

23

Assim,

aps

os

acadmicos

terem

reconhecido

que

as

reflexes

funcionalistas e neofuncionalistas sobre integrao regional eram inadequadas, logo

surgiram novas propostas sobre a interpretao da integrao econmica e poltica,
nomeadamente o neoinstitucionalismo e o inter-governamentalismo.
Os neoinstitucionalistas, cujo mais proeminente acadmico Robert
Keohane, enfatizam a necessidade de instituies internacionais para resolver as
falhas do mercado, os problemas econmicos e tambm os problemas que
decorrem da integrao econmica e poltica. Para os neoinstitucionalistas, as
instituies internacionais promovem a cooperao e criam os incentivos para que
os Estados solucionem as suas disputas. Estas teorias encontraram eco nas
opinies das elites polticas, as quais aceitam amplamente as explicaes
neoinstitucionalistas sobre o interesse dos participantes em cooperarem no contexto
regional (Coleman, 1998), onde as instituies so vistas como regras organizadas,
cdigos de conduta e estruturas que proporcionam ganhos significativos ao
resolverem problemas colectivos. Todavia, subsistem algumas dvidas quando os
interesses se entrecruzam.
A interaco no interior do contexto destes ajustamentos institucionais criam
uma rbita de dependncia e de direitos adquiridos, estando a prioridade ligada ao
processo e aprendizagem social por via do intercmbio.
Baseando-se num estudo com a finalidade de compreender o ressurgimento
do regionalismo, Fawcett (1997) refere que os institucionalistas se basearam nos
seguintes argumentos principais: (1) o aumento do nvel da interdependncia leva a
um acrscimo da "procura" de cooperao internacional e (2) as instituies so
vistas como geradoras de solues para diversos tipos de problemas de aco
colectiva.
De acordo com Keohane (1989), os institucionalistas no elevam os regimes
internacionais a posies mticas de autoridade sobre os Estados, mas ao contrrio,
entendem que tais regimes so criados pelos Estados para alcanarem os seus
objectivos. Para poderem enfrentar dilemas de coordenao e colaborao sob
condies de interdependncia, os governos procuram instituies internacionais
que lhes permitam alcanar os seus objectivos por via de uma aco colectiva
limitada.
Avaliando o papel da Comunidade sob uma perspectiva institucionalista,
Keohane argumentou que a UE permaneceria uma entidade importante, pelo menos
24

at a continuada cooperao servir para ajudar os Estados membros a alcanar os

seus objectivos econmicos e polticos.
Assim, as teorias institucionalistas concentram-se nos processos em que a
interaco estratgica pode levar emergncia da cooperao numa dada rea das
relaes internacionais. Contudo, esta abordagem racionalista institucional
integrao, que v a construo do regime como resposta eficiente a problemas
polticos, ignora as dimenses da idealizao do processo, omite alternativas
dinmicas da cooperao regional, assim como esquece os grandes conflitos da
ltima fase do sculo vinte.
Para Keohane (1989), no obstante a abordagem neoinstitucionalista ter
desempenhado um papel relevante no desenvolvimento do pensamento sobre as
instituies regionais, no conduziu a uma teoria especfica de integrao.
No que respeita ao intergovernamentalismo, Gilpin (2001), de opinio de
que se trata da mais significativa abordagem da cincia poltica relativamente
integrao econmica e poltica e acrescenta que a referida teoria reala os
interesses econmicos como a principal fora condutora da integrao regional, a
qual, ao evidenciar a importncia das instituies regionais, atribui um papel central
aos governos nacionais.
Neste sentido tambm vai Fernandes (1995), quando salienta o papel que os
Estados tm desempenhado nas negociaes europeias, uma vez que so eles que
do os derradeiros passos na tomada de decises comunitrias.
Os eventos ocorridos na Europa na segunda metade dos anos 1980 (Acto
nico Europeu com o objectivo de criar o Mercado nico Europeu e o Tratado de
Maastricht, com vista criao da Unio Econmica e Monetria) contriburam,
segundo Coleman (1998) para o descontentamento da abordagem neofuncionalista
no tocante evoluo da Europa, ao mesmo tempo que levou ao desenvolvimento
da anlise intergovernamentalista.
Por sua vez, enquanto Moravcsik (1998) olha a Unio Europeia como um
regime intergovernamental planeado para gerir a interdependncia econmica
atravs da coordenao poltica negociada, Coleman (1998) destaca a importncia
do intergovernamentalismo por privilegiar os Estados como guardies contra a
legislao supranacional.
Para Fernandes (1995), o governamentalismo, ao deslocar a nfase ao nvel
da Unio para uma outra que inclui tambm os governos nacionais, est a reforar
25

os mecanismos atravs dos quais os Estados membros - como unidades centrais da

Unio - desempenham um papel importante na tomada de deciso e no processo
poltico nas instituies centrais.
A concluir diremos que as teorias polticas da integrao, estando
intimamente ligadas integrao europeia, que procuram explicar, no atingem tal
objectivo, dadas as particularidades que caracterizam tal processo de integrao em
constante aperfeioamento.

26

1.3. A pertinncia de uma abordagem eclctica

A integrao econmica no um fim em si mesma, mas um meio para
atingir determinados objectivos, que nem sempre so de natureza econmica. A
motivao poltica tem tido um papel fundamental nas tentativas de integrao,
apesar de, a um olhar menos atento, poder parecer que so fundamentalmente de
natureza econmica os objectivos da integrao. Para alguns autores (Robson,1985;
Gilpin, 2001) objectivos de natureza poltica tambm determinaram os processos de
integrao: assim sucedeu na Europa com a Comunidade Econmica Europeia
/Unio Europeia (CEE/UE), na Amrica do Sul, com o Mercosul e na sia, com a
"Association of South East Asian Nations (ASEAN)".
Por seu turno, quer a aproximao da Unio Europeia ao Mercosul com a
finalidade de criar entre si uma rea de comrcio livre, quer o interesse dos EUA em
prolongar o NAFTA a toda a Amrica Latina para criar a ALCA, afiguram-se ser dois
processos de natureza poltica, porque esto em causa razes de equilbrio de poder
no contexto da multilateralizao. Apesar disso no se pode subestimar os
interesses de natureza econmica, porque a Amrica Latina tende a tornar-se um
grande mercado e esto em causa vultosos investimentos, tanto comunitrios como
norte-americanos.
Subjacente formao da CEE estiveram predominantemente razes de
natureza poltica (Porto, 2001), designadamente o desejo de acabar com a rivalidade
Frana-Alemanha e a criao de uma entidade poltica que projectasse a Europa,
ento debilitada pela guerra.
A regionalizao da Amrica do Norte foi determinada por interesses
econmicos e polticos, sendo mais importantes os primeiros. Contudo, na criao
do NAFTA os motivos polticos assumiram algum relevo, atendendo ao interesse da
Amrica do Norte em fortalecer o seu posicionamento perante a Unio Europeia e
aos EUA convir o controlo da emigrao ilegal que demandava o seu territrio
(Gilpin, 2001).
Para o mesmo autor, o movimento de integrao sia-Pacfico foi influenciado
por factores de natureza econmica, mas as razes polticas no podem ser
minoradas, uma vez que, no que respeita especificamente ASEAN, embora o seu
tratado constitutivo mencione a cooperao econmica, coloca como objectivo
prioritrio a manuteno da estabilidade poltica face ameaa comunista.

27

Ainda de acordo com o referido autor, no se afigura provvel e muito menos

bem sucedida a formulao de uma teoria geral sobre a integrao regional, dada a
variedade dos factores envolvidos nos vrios movimentos de integrao. Por
exemplo, no caso do NAFTA, como se assinalou acima, os interesses econmicos
constituram o principal motivo da sua constituio, muito embora as consideraes
de natureza poltica tenham tido algum impacto.
Por seu turno, subjacente criao da rea de Comrcio Livre das Amricas
(ALCA), esto no apenas interesses de natureza econmica, mas tambm
problemas polticos de grande significado, como tambm se aludiu acima. Por um
lado, tornou-se necessrio para os EUA contrabalanar o peso econmico crescente
da sua rival Unio Europeia, em processo de alargamento e aprofundamento e,
simultaneamente, garantir os seus investimentos e comrcio na Amrica Latina. Por
outro lado era oportuno enviar sinais, quer aos europeus, quer aos pases do
Mercosul e a outros pases da Amrica Latina, que os EUA consideram esta regio
como um "protectorado", no qual e ao qual no devem ser permitidas "incurses" de
terceiros (da UE, por exemplo) ou "manifestaes autonmicas" (como o Mercosul)
que possam lesar os interesses dos EUA no regio. Estas consideraes podem
ser apreendidas na expresso do presidente Reagam quando apelidou a Amrica
Latina de quintal dos EUA.
Nesta perspectiva, compreende-se o desagrado dos norte-americanos com a
aproximao da Unio Europeia ao Mercosul quer pela via do intenso comrcio que
j

partilham,

atravs

dos

investimentos

europeus

naquela

regio,

quer

especialmente em razo das negociaes que podem levar criao de uma rea
de comrcio livre entre os dois agrupamentos regionais.
Os processos de integrao podero partilhar algumas causas, mas elas
certamente variam em importncia relativa de um processo de integrao para outro.
Daqui sobressai a pertinncia de uma abordagem eclctica de forma a tornar
compreensvel a integrao regional.
A abordagem eclctica proposta por Gilpin (2001), permite sublinhar os vrios
factores explicativos do fenmeno da integrao. Por um lado, todos os esforos
regionais assentam em algum motivo poltico, por vezes deveras ambicioso, como
acontece com a integrao europeia, enquanto noutros casos no passa de um
motivo modesto, como o caso da UE/Mercosul ou da ALCA. Mas so os interesses

28

econmicos especficos de cada pas que pressionam no sentido da integrao e

lhes moldam as caractersticas e grau de aprofundamento.
O presente trabalho, que tem como unidade de anlise as relaes entre a
Unio Europeia e o Mercosul no contexto da criao da ALCA e como objectivo
analisar as repercusses da integrao nas Amricas nos interesses europeus na
Amrica Latina, ser realizado dentro desta abordagem eclctica. Procurar-se-o
identificar as motivaes econmicas e polticas para a aproximao UE/Mercosul,
bem como para a criao da ALCA e avaliar as consequncias, tambm econmicas
e polticas da formao dos dois projectos de integrao.
Embora uma teoria ecltica da integrao no esteja ainda sistematizada,
este trabalho procura dar um contributo para a demonstrao da necessidade de
abordagens da economia poltica aos fenmenos da integrao.

29