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DROIT ADMINISTRATIF DES BIENS

En droit public, comme en droit priv il y a une thorie gnrale des biens qui correspond la
construction juridique travers laquelle ladministration gre les biens dont elle a la responsabilit, la
priorit.
Pour lexercice de ces activits, ladministration dispose de personnel, cest le droit de la fonction public
qui met en place cet outil humain : le personnel de ladministration.
Pour la ralisation de lintrt gnral, ladministration a besoin de moyen financier ; elle peroit de
largent, elle en dpense : problme de finance publique. Ladministration a galement besoin de biens
meubles, immeubles, corporel, incorporel : instrument qui entre dans la thorie des biens.
On va examiner les rgimes administratifs qui sappliquent lorsque ladministration veut se procurer des
biens, les acqurir ou les contrler, lorsquelle veut les conserves et la faon dont elle doit alors les
entretenir, entretenir conformment leurs affectations. De plus lorsque ladministration veut valoriser
ses biens, et la manire dont ladministration peut les cder.
Cette notion de thorie gnrale des biens est assez rcente dans les exposs de la matire et dans la
perception qui t faite de cette matire. En ralit ces chapitres sont prsents selon un mode de
distinction :
- Les travaux publics qui correspondent lentretien de lusage public, sa prservation. Ce qui
correspond un caractre attractif de la matire de travaux public. Historiquement, les travaux publics
sont apprhends de manire autonome dans une dmarche contentieuse : le juge comptent (Loi du 28
pluvise an VIII)
- Lexpropriation : le contenue des travaux publics. Priver une personne de sa proprit qui ne le veut
pas. Cette expropriation se construit elle mme partir de lide que le systme de lancien rgime ntait
pas satisfaisant ; la Rvolution lorsquon affirme le caractre sacr de la proprit il faut une procdure
protectrice de la proprit prive, riche de garantie pour permettre lAdministration dexproprier. Cela
va se construire sur la base de larticle 17 de la DDHC : droit spcifique li lexpropriation qui va tre
tendu diffrents mcanismes (ex. droit de premption) : qui sont des mcanismes de droit priv.
- Le droit du domaine : partant de cette ide que ces proprits publiques constitueraient un domaine
donc se posait la question de savoir quel droit sy rattachait. Ce droit cest construit sur une base
constitutionnelle, car historiquement dans lancienne monarchie il y avait des lois fondamentales du
royaume dont le monarque ne pouvait pas se librer, parmi ces lois apparait une rgle constitutionnelle
qui veut que le Monarque ne puisse pas aliner ses biens : inalinabilit bien appartenant la couronne.
Sur cette base va se construire une thorie dite domanial qui correspond laffection des biens
publics.
Bouleversement, modification par le Code gnral de la proprit des personnes publiques en 2006.
Depuis on sintresse au rapport des personnes publiques sur leur bien en tant que propritaire ;
qualification juridique prcise : toutes les personnes publiques sont propritaire de leurs biens dans les
conditions que dtermine ce Code.
Il faut dont tenir compte de lhistorique, mais nous sommes au lendemain dun changement radical :
changement qui nest pas dtermin simplement par la pense des auteurs mais par des dterminations
conomiques. Le problme nest plus de conserver les biens mais de les valoriser, faire que ces biens
expriment leurs valeurs.
Le DAB ou DBA : nous sommes en prsence dun vritable quivoque ; tous les ouvrages par le DAB
mais dnomination impropres (cela correspond tout le droit administratif qui sapplique tous les biens,
donc comprend les rgles de lurbanisme, tout le droit de lamnagement du territoire, protection de
lenvironnement). En ralit nous parlons du DBA.

Chapitre prliminaire : Thorie gnrale de la proprit publique


Quelle est la nature du droit que les personnes publiques exercent sur les biens quelle possde ?
Droit de proprit identique celui des personnes prives sur leurs biens ?
Droit de proprit spcifique, droit dune autre nature ?
Cest le statut contentieux de ce droit qui va en dterminer la nature.
Les biens des personnes publiques se divisent en deux catgories :
- Hypothse o lAdministration ce met en civil : chercher une rentabilit financire, nutilise pas de
prrogatives particulires pour protger louvrage. Par ex. logement de la ville de Paris, logement
dassistance publique.
- Biens de lAdministration quelle gre pour la ralisation de lintrt gnral. Par ex. lUniversit.
Il y a donc la fois de la gestion prive comparable une proprit prive (comptence du JJ), et la
fois de la gestion publique avec une Administration qui dispose de prrogatives (cest ce sujet que des
questions se posent).
Distinction entre le domaine priv et le domaine public
- Elle est exhaustive : tous les biens appartiennent soit au domaine priv soit au domaine public.
- A lgard du domaine public la question se pose de savoir si le droit de proprit convient ou sil faut
consacrer une autre institution, lgard du domaine priv pas de problme. En ce qui concerne le
domaine public ; thse historiquement ngatrice laquelle succde une thse propritariste selon laquelle
les biens des PP font de la proprit au mme titre que la proprit prive.
Notion de biens
Cette notion est identifie en droit priv, il y a dans le Code civil une distinction numrative entre les
biens meubles et immeubles, entre les biens corporels et incorporels. On trouve galement larticle 714 du
Code civil il nest des choses qui nappartiennent personne et dont lusage est commun tous, des lois
de police rglent la matire den jouir - il ne faut pas confondre les choses et les biens : les biens sont
des choses susceptibles dappropriation.
Par ex. lespace est une chose, mais le jour o le lgislateur souhaite vendre des licences hertzienne, donc
le droit dutiliser lespace ; celui ci devient un bien de personne publique.
Le droit administratif a repris la distinction des biens corporels et incorporels ; depuis une priode rcente
on a pris conscience que les biens incorporels avaient une grande valeur : question de savoir si ce droit
des biens publiques que lon avait construit historiquement propos des biens corporels sappliquaient
galement aux biens incorporels ? Rponse ngative.
Patrimoine
Les personnes publiques ont elles un patrimoine ? La rponse doit tre nuance, on peut parler dun
patrimoine des personnes publiques, mais lemprunt de ce terme au droit priv est un peu abusif. En effet
en droit priv construction de la doctrine o le patrimoine est le gage des cranciers dont le titulaire est un
acteur conomique. Alors quen droit public le patrimoine est la somme des comptences quune
personne publique peut exercer sur tel bien ; pas un patrimoine conomique mais mobiliser pour la
satisfaction de lintrt gnral.
La notion de biens au sens de la Convention Europen des droits de lHomme
En ce qui concerne lEurope, la Conv.EDH contient un protocole n1 relatif au droit des biens, cest la
source juridique qui sapplique aux biens.
Cette convention met en place une juridiction : la CEDH qui a dvelopp une jurisprudence invasive, elle
sest libr de la conception franaise de bien, elle a une conception extensive.
Au titre de larticle 1 du protocole 1 : toutes personnes physiques ou morales droit la protection de
ces biens . La Cour ds les annes 1990 a dvelopp une conception extensive de la notion de bien ; par
ex. une crance, une situation de pur fait lorsquils ont fait natre une esprance lgitime : cela a cr la
surprise mais au fur et mesure le contentement du droit franais. Le lgislateur dans une loi du 23 juin

2011 loi sur lhabitat informel et indigne qui comporte des articles concernant les TOM : la
dmolition des habitations difis sans droit ni titre sur la proprit publique : proprit de la PP comme
une personne priv.
Dans une dcision du 27 fvrier 2007 et une dcision du 19 dcembre 2013 : on ne peut pas porter atteinte
sauf motif dintrt gnral des situations mme illgalement cres dont les bnficiaires peuvent
lgitimement attendre la perptuation.
Est ce que les biens dune collectivit locale, des tablissements publics sont protgs par le protocole
n1 contre lEtat ? Le CE a dabord rpondu par la ngative ; Avis de 2005, Grande Palais : les personnes
morales vises par la convention ne sont pas des personnes publiques. Le CE dit que le Petit Palais
appartient Paris et le Grand Palais appartient lEtat.
Le CE va juger la mme chose concernant un bien dun tablissement public en 2007 : larticle 1 du
Protocole 1 ne cr pas de droit dont les collectivits territoriales puissent se prvaloir .
Aprs ses rponses ngatives, la CAA de Lyon a t saisit concernant de la procdure qui permet au prfet
de prononcer le rattachement dune section de commune une commune. Cette section de commune est
elle protge par le Protocole n1 ? La CAA de Lyon la admit en 2009, Fdration des ayants droits des
sections de communes de la Haute Loire, le CE ladmet ensuite.
Cependant cette section de commune nest pas une personne publique comme les autres, cest un
regroupement dhabitant ; ceux quon exproprie ce sont les propritaires travers la personne publique,
donc on lapplique des personnes prives protges travers la section de commune.
Laffaire a rebondi sous la forme de dcision de Conseil Constitutionnel saisit de la conformit de cette
procdure la Constitution ; DC, 2011 : le Conseil dclare que membres dune section de commune ne
sont pas titulaire dun droit de proprit sur les biens de celle-ci et donc quil sagit dune expropriation
dune personne publique et que ceci est parfaitement conforme la Constitution.
CE, 2011, Angevin : reprend cette solution.
La jurisprudence franaise au niveau constitutionnel pose clairement que les biens des personnes
publiques ne sont pas protgs vis vis de lEtat comme des biens des personnes prives.
En revanche, la CEDH a reconnu la protection conventionnelle des identits ou des personnes
publiques ; par ex. CEDH, 1994, les saints monastres c. Grce : divergence entre le jurisprudence
franaise et la CEDH qui admet la protection conventionnelle.
Les traits de lUE ont une conception diffrentes des biens, conception purement conomique : les biens
publics sont ceux qui sont engags dans une activit conomique et donc auxquels on applique le droit de
la concurrence.

Section I : Le principe dun droit de proprit des personnes publiques sur leurs biens
1 Les thses hostiles lide de proprit
Il faut remonter lAncien droit avec la doctrine des domanistes ; auteurs qui ont dgag une thorie du
domaine de la couronne. Cette conscration sest faite dans une volont bien prcise : puiser dans le droit
romain et le droit canonique, des lments de nature affirmer la distinction qui doit se faire entre la
personne du Roi et la couronne (entre le titulaire et lEtat) = construire lEtat dans ses supports matriels.
Ces lgistes sont des militants du droit : lobjectif uniforme de tous ces auteurs est daffirm la
disponibilit du domaine ; affirmer quun certain nombre de biens doivent tre retrancher du patrimoine
priv du Roi, et attach la fonction Royale (couronne). Quelque soit la nature du bien en cause, seul le
rsultat les intresse.
Quelque uns font apparatre lide que si ces biens mritent une intention particulire, cela se fait en
fonction de lutilit publique (voirie, hpital, universit).
Nous sommes en prsence dun principe constitutionnel ; la Constitution de lAncien rgime comporte
certains lments crits parmi lesquels ont trouve la formule du sacre et lors du sacre le Roi prononce un
serment : les lois concernant la succession au trne qui lie le monarque lui mme et celles qui ont tabli

linalinabilit du domaine royale lide est de btir un Etat, une ligne de continuit de lEtat dont le
monarque ne peut pas disposer et dautre part tablir la continuit du support matriel de la couronne.
Au XIXe sicle, les auteurs admettent la proprit de la personne publique sur les biens du domaine priv
mais ils reprennent de lAncien rgime lide dun droit diffrent sur le domaine public : droit de garde,
droit de surintendance et en font une rgle lgislative quils rattachent aux dispositions du Code civil
(donc prvaut la conviction que la domanialit chasse la proprit).
Dautres ont une analyse plus fine, qui considrent que les biens sont insusceptibles de proprit car on ne
trouve pas les lments de proprit.
Ensuite, au XIXe sicle nait lcole de lExgse : article 538 du Code civil : apparat le refus du droit de
proprit, cet article numre diffrentes dpendances quil dit faire partie du domaine public (cours, rue,
etc.) avec une formule finale et gnralement toutes les portions du territoire franais qui ne sont pas
susceptibles de proprit .
Les droits et prrogatives de lEtat sont insusceptibles de proprit, soit par leur destination, soit par leur
nature. Cet cole de lExgse se retrouve dans le Code du domaine de lEtat qui sera abrog en 2006 ;
on y trouve la formule suivante : les bines mobiliers et immobiliers appartenant lEtat qui ne sont pas
susceptibles de proprit prive en raison de leur nature ou de la destination qui leur ait donn sont
considrs comme les dpendances du domaine public national .
2 La thse de la proprit
Doctrine
Lide dune proprit des personnes publiques sur leur bien se trouve sous la plume dHauriou qui
dveloppe lide que lAdministration peut tre propritaire de ses biens, mais pour lui il ne sagit pas de
la proprit du Code civil.
Plusieurs raisons ;
- Parce que les arguments levs contre la proprit sont rfutables, or la proprit priv subit une
volution, le propritaire nest plus un souverain qui peut faire tout et nimporte quoi de sa proprit :
forme dutilit sociale de la proprit.
- Nier les lments de la proprit est faux : lusus est utilis, le fructus pourrait tre dvelopp, labusus
existe car oblig de la paralyser.
De plus, proprit publique ne veut pas dire assimilation la proprit prive ; le CE a construit un droit
de la fonction publique ct du droit du travail, contrat administratif ct du contrat priv.
Limite dans la dmonstration dHauriou :
Chaque fois que le CE est interrog sur la nature du lien de droit entre la personne publique et le bien, le
JA renvoie au JJ, idem pour le tribunal des Conflits.
Donc pour que la thse dHauriou soit consacr il manquait la reconnaissance du CE.
Jurisprudence
Aucun arrt de principe sur le droit de proprit, il y a certains arrts despce. Tant la Cour de Cassation
que le CE vont admettre quune personne publique puisse acqurir la mitoyennet dun mur mais rserv
aux personnes civiles.
La jurisprudence va appliquer la thorie de laccession du domaine public : thorie de laquelle proprit
du sol est proprit du dessous et du dessus : Compagnie Nouvelle des Chalets de Commodits, 1931.
Lgislateur
Ds 1936-1938 : parle du fait que les dpartements peuvent devenir propritaire.
1971 : on parle de proprit de la voirie.
Tout cela dbouche sur le Code du 21 avril 2006, Code gnral de la proprit des personnes publiques :
Code adopt par voie dordonnance de larticle 38.

Il y a un rapport trs explicite qui prcde le Code o il est nettement affirm la proprit des personnes
publiques sur leurs biens.
Il faut distinguer la proprit de toutes les personnes publiques sur tous leurs biens qui recouvrent tous les
biens : contentieux JJ comme celui de la proprit des personnes prives. Distinguer de la domanialit :
c'est dire le rgime daffection donn aux biens un moment dtermin, qui est un rgime de droit
public dont le juge est le JA.
Les biens publics sont vus dans une optique de conservation, il ne faut pas dilapider les biens de la
couronne. Aujourdhui les biens publics sont vus dans une optique de valorisation.
DC, 1986 sur les lois de privatisations : en effet, en 1981 grand mouvement de nationalisation de biens de
personnes publique, puis en 1986 mouvement inverse de privatisation. Le Conseil constitutionnel a cette
occasion affirme sur le fondement ses dispositions de la DDHC relatives au droit de proprit et la
protection qui lui est due sur cette base constitutionnelle que la protection constitutionnelle du droit de
proprit ne concerne pas seulement la proprit prive des particuliers mais aussi un titre gal la
proprit de lEtat et des autres personnes publiques - le Conseil Constitutionnel affirme que la
protection du droit de la proprit est le mme pour la proprit des personnes prives et un titre gal la
proprit des personnes publiques. On peut y voir la reconnaissance de proprit des personnes publiques
sur leurs biens et une proprit qui dans ses fondements constitutionnelles est de mme nature que la
proprit des personnes prives sur leurs biens.
Cette volution jurisprudentielle, lgislative et doctrinale permet daffirmer que la thse propritariste est
inscrite dans le droit positif. En ralit, il y a une objection thorie cette affirmation de la thse
propritariste ; cette rserve on a voulu la faire disparaitre dans le Code de 2006. cette objection est la
thorie des mutations domaniales.
Cette thorie est rattache 2 arrts du dbut du XXe sicle, qui correspondent lhypothse dans
laquelle lEtat a dcid de changer laffectation de bien alors que ces biens appartenaient une autre
personne publique, il sagissait de la ralisation de la station de RER Luxembourg. Proprit de la ville de
Paris et lEtat dit quil sagit dune proprit publique, alors que la ville ne le voulait pas, lEtat a chang
unilatralement la proprit. Cela a donn lieu des procdures, qui par des cheminements intellectuels
diffrents ont rejet laffaire. Les auteurs par la mme on mit en place la thorie des mutations domaniales
qui consistent en cela que lEtat peut exercer un des attributs essentiels du droit de proprit : c'est dire
dterminer lusage dun bien dont il nest pas propritaire. Le propritaire se voit confisqu lusus dune
autre personne publique qui est propritaire.
LEtat est un peu plus quun propritaire puisquil est propritaire de ses propres biens mais aussi
lgard des biens des autres personnes publiques se comporte comme un propritaire alors mme quil ne
lest pas. Subsiste encore cette objection thorique fondamentale.
Cette construction na pas eu loccasion de fonctionner beaucoup depuis le dbut du XXe sicle.
Donc depuis le Code de 2006 qui affirme la proprit de toutes les personnes publiques, on voulait
supprimer les mutations domaniales. Lobjection de la suppression ce moment l est double :
- Objection de fond : le droit nest pas fait pour le droit. Pourquoi sest impose cette fonction rgulatrice
de la part de lEtat de lensemble des proprits publiques ? Ide politique : lEtat a des responsabilits
spcifiques y compris dans le droit des proprits publiques qui doivent tre servit par des prrogatives
elles mmes spcifiques. Procd de lexpropriation pour cause dutilit publique : lEtat peut expropri
un autre propritaire pour lutilit publique. Le texte pour lever cette objection de fond tait prt et
renvoyait une disposition explicite pour que lEtat puisse expropri moyennant une juste et pralable
indemnit.
- Le CE contentieux DC, 2004, Commune de Proville : le droit que le 1er Ministre ou les ministres
intresss, que ce droit de dcider pour un motif dintrt gnral de procder un changement
daffectation, mutation domaniale dune dpendance dun domaine public dune autre collectivit
publique, ce droit fait parti des PGD qui rgissent les domaines publiques .
vidente difficult du point de vue de la cohrence de lunit de pense du CE au moment de la rdaction
du Code, de ne pas tenir compte de la jurisprudence commune de Proville.

La question se posait de savoir si la loi dhabilitation de toucher au principe gnraux du principe de


domanialit. La solution qui a prvalu est linscription dans le Code larticle L2123-4 : lorsquun
motif dintrt gnral justifie de modifier laffectation de dpendance du domaine public appartenant
une collectivit territoriale ou un tablissement public, lEtat peut pour la dure correspondant la
nouvelle affectation procder ces modifications en labsence daccord de la personne publique affirmation dans le droit crit dune disposition propritariste.

Section II : Le rgime du droit de proprit


Ce droit de proprit est il identifiable au droit des personnes privs sur leurs biens ? Un droit particulier ?
La jurisprudence et la doctrine ont rpondu en deux temps :
1 - La proprit des personnes publiques est de mme nature que celle des personnes prives
LorsquHauriou avait voqu lide de proprit, il stait orient vers une catgorie de proprit
administrative qui eut t distincte de la proprit prive. Il utilisait la comparaison avec le contrat. Cette
vision correspondait quant au rsultat recherch lide quil sagissait dun droit de proprit mais dune
nature particulire parce que chaque fois que lutilit donne au bien entrait en contradiction avec un des
attributs du droit de proprit, celui-ci devait cder. Cette thse ne peut cependant pas tre retenue pour
une raison dterminante, jamais la jurisprudence na reconnu une proprit administrative. La
jurisprudence a reconnu une proprit et a appliqu les dispositions du CC. Cest labsence de rception
par la jurisprudence qui nous permet daffirmer que cette construction dHauriou qui est juste dans son
analyse, na pas prvalu et quelle doit tre carte.
La proprit a galement le mme rgime juridique, en plus davoir la mme nature. Ce rgime de
proprit est dans les mains du juge judiciaire, il est le gardien de la proprit prive et il est le gardien de
la proprit publique.
Ide que la thse de la proprit publique est bien adapte son poque, comme les thses anciennes
taient adaptes leur poque. Le droit volue, sous lAncien Rgime et encore au XIXme sicle, ce qui
est recherch, cest la conservation du domaine. On ne cherche pas dans le droit de proprit, puisque son
premier attribut est de disposer de son bien, on cherche dans un droit de garde, de surintendance, pour
assurer laffectation et la conservation. En revanche, la consistance du domaine public va changer : le
domaine public ancien, ce sont essentiellement les immeubles, cela tient la voirie, aux ouvrages dutilit
publique.
2 - La reconnaissance de la proprit va permettre une gestion patrimoniale active.
A- Les caractristiques de la proprit des personnes publiques
Ces caractristiques tiennent au fait que le propritaire nest pas nimporte qui, que le propritaire est une
personne publique c'est--dire un propritaire qui nexploite pas pour lui-mme mais qui est propritaire
pour permettre de satisfaire un certain nombre de services publics de satisfaire lintrt gnral. Ces
comptences vont retentir sur la faon dont il exerce son droit de proprit. Ces caractristiques sont de
caractre organique, elles tiennent la personne du propritaire et non pas directement la proprit.
Il y a 2+1 caractristiques :
- Lincessibilit vil prix
- Linsaisissabilit des proprits publiques : les proprits publiques ne peuvent pas tre saisies.
- Des transferts de proprit sont possibles, entre personnes publiques, en dehors de la protection
constitutionnelle de la proprit.
B- Lincessibilit vil prix de la proprit publique
Ce principe dincessibilit vil prix qui concerne toutes les proprits publiques a t dgag partir de
cette mme dcision du 25 et 26 juin 1986 du Conseil Constitutionnel. Avec lobjectif de protger ces
biens que lon veut privatiser et les personnes publiques, le Conseil Constitutionnel nonce La

Constitution soppose ce que des biens ou des entreprises faisant partie de patrimoines publics soient
cds des personnes poursuivant des fins dintrt priv pour des prix infrieurs leur valeur .
La dclaration des droits de 1789 et le principe dgalit sont viss. Cette construction jurisprudentielle
est une interdiction daliner en dessous de la valeur du bien. Cette position de la jurisprudence affirme
lors dune opration lourde de privatisation sest trouve sollicite par toute une srie dinitiatives dans
lesquelles les collectivits locales procdent des aides, cdent des biens et le font en gnral des prix
infrieurs leur valeur. La question sest pose rapidement et le tribunal administratif de Besanon, dans
une dcision du 6 avril 1995, prfet de la Haute-Sane c/ Fougerolles, a annul une cession ralise au
franc symbolique. Hsitation de la part de diffrentes juridictions administratives. Appel de la dcision du
TA et le Conseil d'Etat, dans un arrt du 3 novembre 1997, le Conseil d'Etat annule la dcision du TA de
Besanon et juge au contraire que la cession par une commune dun terrain pour un prix infrieur sa
valeur ne saurait tre regarde comme mconnaissant le principe selon lequel une collectivit publique
ne peut pas cder un lment de son patrimoine un prix infrieur sa valeur une personne
poursuivant des fins dintrt priv, lorsque la cession est justifie par des motifs dintrt gnral et
comprend des contreparties suffisantes . Ici, la contrepartie tait de crer un certain nombre demplois
sur une priode dtermine. Solution rpte par diffrentes juridictions, critique par dautres. On
saperoit que ce qui est important, cest plus les contreparties que vritablement un lment financier.
Arrt du 25 novembre 2009, Commune de Mer, dans lequel il est dcid que la commune a pu transfrer
la proprit dun immeuble une association parce quil existe cela des motifs dintrt gnral et ce
motif suffit malgr la faiblesse des contreparties.
Ceci apparait encore plus nettement dans une dcision du Conseil Constitutionnel du 17 dcembre 2010,
il sagit de la cession de biens une association faite par lEtat. Le Conseil Constitutionnel juge que ce
transfert nest pas licite car il ny avait pas dobligation particulire et quon ntait pas certain que les
biens transfrs restent dans le service public.
Cela invite sinterroger sur le fondement de cette jurisprudence.