N

509
Martes 24 de junio de 2014 Ao 8

DERECHO ADMINISTRATIVO
Prescripcin de ocio en procedimientos

Pgs. 4-5 Tommy Deza Sandoval

Pg. 2
Ejecucin de sentencias.
En el mbito del proceso
contencioso administrativo
Jos Antonio Tirado

Pg. 3
En marcha servicio civil.
Cuestiones relevantes para
su implementacin.
Orlando Vignolo Cueva

Pg. 6
El servicio a la Nacin.
Como objetivo de la reforma
del empleo.
Janeyri Boyer Carrera

Pg. 7
Actuacin administrativa.
Una aproximacin a la
responsabilidad.
Richard Martin Tirado

Pg. 8
Extincin de infracciones.
Conozca cundo ocurre en
campo administrativo.
Jorge Dans Ordez

suplemento de
anlisis legal

ESPECIAL

Martes 24 de junio de 2014

EN EL MBITO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Ejecucin de sentencias
JOS ANTONIO
TIRADO
Gerente legal del Indecopi.
Abogado. Catedrtico en derecho
administrativo.

a ejecucin de las sentencias judiciales que ordenan a las entidades de

la administracin pblica el cumplimiento de determinadas obligaciones de dar, hacer o no hacer
constituye uno de los obstculos ms difciles
de enfrentar por parte de los ciudadanos que, en
defensa de sus derechos e intereses legtimos,
acudieron ante el Poder Judicial y obtuvieron,
luego de un largo proceso, una sentencia estimatoria de sus pretensiones.
En la medida en que ningn derecho
constitucional es absoluto y que otros valores
igualmente constitucionales pueden justificar
limitaciones a su ejercicio, resultar constitucionalmente exigible conciliar, por un lado, el
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y, por
otro, el adecuado cumplimiento de los fines de
inters pblico a los cuales sirve la administracin pblica. Estos pueden verse afectados
por la necesidad de efectuar una modificacin
o alteracin en el orden de prioridades de sus
actuaciones, incluyendo la determinacin del
gasto pblico respectivo como consecuencia
de un mandato judicial.
Enfoque
Consideramos que es necesario enfocar el problema de la ejecucin de sentencias condenatorias de la administracin pblica desde una
perspectiva que nos permita evitar la situacin
en la que nos encontramos cuando en fase de
ejecucin de sentencia, la entidad administrativa condenada indica que no ha cumplido con
los trmites presupuestales correspondientes
y se resiste al cumplimiento de la sentencia
aduciendo su propia negligencia.
Ciertamente es inadmisible que la inaccin
de la administracin pblica pueda significar
un beneficio para ella misma.
Sin embargo, quedarnos en esta perspectiva
y justificar desde ah la ejecucin forzosa de las
sentencias contra el Estado, sin ms, constituye una opcin que consideramos que no se

jurdica

NUESTRA TESIS
ES PROPONER
COMO SOLUCIN
AL PROBLEMA DE
LA EJECUCIN
DE SENTENCIAS
CONTRA LA
ADMINISTRACIN
PBLICA EL
ADOPTAR UN
CRITERIO
CONSTRUCTIVO PARA
FIJAR LA FORMA
DE EJECUCIN DE
UNA SENTENCIA
CONDENATORIA.
corresponde con el sentido y fundamento de
las normas constitucionales sobre la materia.
Es conveniente dejar establecida nuestra
tesis central que no es otra que la de proponer
como una solucin al problema de la ejectucin
de sentencias contra la administracin pblica
el adoptar un criterio constructivo y progresivo
para la determinacin de la forma de ejecucin
de una sentencia condenatoria.
De esta forma, se permite el resguardo adecuado de los derechos de los ciudadanos a exigir
el cumplimiento de una sentencia favorable;
pero tambin se tiene en cuenta la necesidad de
asegurar que la administracin pblica cuente
con los mecanismos necesarios para lograr que
la atencin de esa sentencia le posibilite la de
todas sus otras funciones.
A modo de colofn
En resumen, la solucin al problema de la
ejecucin de sentencias condenatorias en el
mbito del proceso contencioso administrativo debera estar organizada a partir de tres
premisas fundamentales.
La primera, prevenir las dificultades de
ejecucin de las sentencias; la segunda, facilitar e impulsar su cumplimiento; y la tercera
consiste en reprimir la infraccin cometida por
los responsables de la inejecucin.

Director (e): Flix Alberto Paz Quiroz | Editora: Mara valos Cisneros | Jefe de Edicin Grca: Daniel Chang Llerena |
Jefe de diagramacin: Julio Rivadeneyra Usurn | Diagramacin: Vanessa Quiroz Rodrguez | Ilustracin: Tito Piqu

Las opiniones vertidas son de exclusiva

responsabilidad de los autores.
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Jurdica es una publicacin de

El Peruano

2008 Todos los derechos reservados

ESPECIAL

Martes 24 de junio de 2014

suplemento de
anlisis legal

CUESTIONES RELEVANTES PARA SU IMPLEMENTACIN

En marcha servicio civil

ORLANDO
VIGNOLO
CUEVA
Doctor por la Universidad de
Zaragoza (Espaa). Abogado
asociado del Estudio Echecopar.
Catedrtico universitario.

absoluto respecto a la tarea que debe cumplir

() Productividad y horarios de trabajos espectacularmente reducidos () Desequilibrio
e irracionalidad en el reparto de funciones ()
Resolucin tarda de los asuntos, si es que tal
resolucin llega realmente a producirse () Formalismo y,
a veces, juridicismo a ul-

tranza, sin entrar con frecuencia en los temas

de fondo, que van quedando sin resolver ()
Tramitaciones lentas y engorrosas que solo se
justifican en s mismas () Politizacin innecesaria y excesiva () Abandono por nuestra
Administracin de lo cotidiano resolucin de
expedientes y actuaciones concretas, cuan-

partir de la emisin de los reglamentos que desarrollan la Ley del

Servicio Civil, resulta pertinente
no olvidar ciertas cuestiones que
son recomendables de seguir en
su puesta en marcha.
En primer lugar, es necesario comprender
el alcance de esta reforma, ms all de lo que
indican los medios de comunicacin o los operadores que son abordados permanentemente
por estos.
Realmente, la actual generacin de
peruanos afrontar la construccin
de uno de los institutos esenciales
que nos debe llevar a las sociedades del primer mundo, y eso no es
poca cosa.
Lneas matrices
Por otro lado, considero que esta reforma debe evitar las medidas normativas o ejecutivas desarticuladas,
poco eficaces en los intentos por reconstruir los tropiezos que se ha tenido
sobre el empleo pblico. En general, es
necesario que nuestros representantes
polticos y los directivos que dirigirn la
ejecucin del servicio civil acepten ciertas lneas matrices imposibles de cambiar,
las cuales bien podran ser resumidas de
la siguiente manera.
Nada de programas espectaculares,
ni de reiterados enunciados de intenciones;
a ninguna parte conducen. La valoracin de
las reformas administrativas, de todos los pases, y de todos los tiempos, ha sido siempre
negativa y decepcionante. Demasiado ruido
y pocas nueces. La Ley, y en general la norma
jurdica, solo tiene valor como instrumento de
transformacin social y eso es precisamente lo
que se pretende cuando hay una moral y una
voluntad de llegar a un objetivo determinado.
Es aqu donde es preciso hacer hincapi: en la
voluntad poltica para afrontar la transformacin de la Administracin. (1)
En tercer lugar, creo que el servicio civil
debe ser un modelo de empleo pblico que sea
capaz de afrontar y vencer temas tan concretos
como: la baja moral y escepticismo del funcionariado, con un desenganche psicolgico casi

LA IMPLANTACIN
DEL SERVICIO CIVIL
DEBE VOLTEAR
LA MIRADA A LA
CONSTITUCIN Y
RESPETAR LA NOCIN
DE ESTATUTO DE
CARRERA PBLICA,
MEDIANTE
LA GARANTA
INSTITUCIONAL
CONTENIDA EN SU
SENO.
do cabra plantear si la Administracin no es
precisamente lo cotidiano mantenimiento
de una excesiva y patolgica tendencia
a semejanza de lo que ocurre con la
clase poltica a incidir en lo excepcional, pretendiendo con ello asumir
y mantener de modo permanente
de un cierto poder carismtico de
innovacin. (2)

A modo de conclusin
En suma, solo y bajo los
requerimientos detallados, asumiendo el
carcter residual y perfectamente ligado al ncleo
duro de derecho administrativo, se podr poner
en marcha y armonizar la
introduccin de institutos del derecho privado
(utilizando el derecho

laboral, por ejemplo),

o incluso, de tcnicas
de gestin de recursos
humanos provenientes de
la gerencia privada, los
mismos que estn pensados en otra clave y no se
acomodan necesariamente al servicio del inters
pblico y los derechos de
los ciudadanos, pero que

actualmente se recogen
en el ordenamiento del
servicio civil.
Finalmente, todo est
por verse y al pas le
espera una larga batalla
por ganar su carta de
ciudadana alrededor de
un funcionariado estable,
profesional y no partidarizado.

Mirada constitucional
En cuarto lugar, la implantacin del
servicio civil debe voltear la mirada a
la Constitucin y respetar la nocin de
estatuto de carrera pblica, mediante
la garanta institucional contenida en
su seno (artculo 40), a fin de que sea
el marco ordinario y regular que permita materializar el correcto ejercicio
de potestades llevado adelante por los
empleados pblicos puestos al servicio
de la Nacin (artculo 39).
De estas normas constitucionales se infiere,
sin mayor problema, que las funciones pblicas
debern ser encauzadas mediante la carrera
pblica, ya que la prctica de la primera no
puede ser instrumentada en especies jurdicoprivadas, ni menos permitirse que en bloque
se extrapole todo su rgimen a instituciones
del derecho privado. (3)

[1] Martn-Retortillo, Sebastin, El reto de una administracin racionalizada, Cvitas, Madrid, 1983, p.18.
[2] Martn-Retortillo Baquer, Sebastin, El reto de una
administracin... Ob. cit. p. s. 22-23.
[3] Cfr. Martnez Lpez-Muiz, Jos Luis, Sociedades
pblicas para construir y contratar obras pblicas? (A
propsito de algunas innovaciones de la Ley de acompaamiento de presupuestos del Estado para 1977) en RAP,
nmero 144, 1997, p. 60.

4-5

suplemento de
anlisis legal

Martes 24 de junio de 2014

EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

La prescripcin
de ocio
TOMMY
DEZA SANDOVAL
Director general de
Desarrollo y Ordenamiento
Jurdico del Minjus. Mster en
Regulacin de Servicios Pblicos
por la Universidad de Barcelona.
Catedrtico universitario.

a prescripcin constituye un elemento importante para la consolidacin

de la seguridad jurdica, toda vez
que resulta irrazonable y desproporcional para el ordenamiento
jurdico que se mantenga a las personas bajo
incertidumbre de que la administracin pueda
ejercer de manera perpetua su potestad para
determinar una infraccin administrativa que
le es imputable o pudo serle y, eventualmente,
ser sujeto a la imposicin de una sancin.
La prescripcin en los procedimientos administrativos sancionadores est regulado en
el numeral 233.3 del artculo 233 de la Ley
27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General (LPAG), que no hace referencia a que la
autoridad administrativa sancionadora tenga
la potestad de declarar de oficio la prescripcin para la determinacin de las infracciones
administrativas.
Unidad de la potestad punitiva
El Tribunal Constitucional (TC) ha reconocido
la existencia de un solo derecho sancionador
en el ordenamiento jurdico peruano, cuyas
ramificaciones o manifestaciones son el derecho penal y el derecho administrativo sancionador. La Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha sealado que las sanciones
administrativas, disciplinarias o de naturaleza
anloga son, como las penales, una expresin
del poder punitivo del Estado y que tienen, en
ocasiones, naturaleza similar a la de estas
(1), por lo que todos los rganos que ejerzan
funciones sancionadoras deben adoptar decisiones justas basadas en el pleno respeto a
las garantas del debido proceso.
El TC ha opinado que la potestad punitiva
del Estado est condicionada, en cuanto a
su propia validez, al respeto de la Constitucin, de los principios constitucionales y a la
observancia de los derechos fundamentales

LA POTESTAD
PUNITIVA DEL
ESTADO EST
LIMITADA POR
LOS PRINCIPIOS,
PRECEPTOS
Y DERECHOS
PROCESALES
DE RELEVANCIA
CONSTITUCIONAL
RECONOCIDOS EN
BENEFICIO DE LOS
ADMINISTRADOS.
UNO DE ELLOS ES
EL PRINCIPIO DEL
DEBIDO PROCESO Y
TAMBIN DEL DEBIDO
PROCEDIMIENTO,
DEL CUAL SE
DESPRENDE EL
DERECHO AL PLAZO
RAZONABLE.
(Sentencia del Exp. 08093-2005-PA/TC fundamento jurdico 5).
En consecuencia, la potestad punitiva del
Estado est limitada por los principios, preceptos y derechos procesales de relevancia
constitucional reconocidos en beneficio de
los administrados. Uno de ellos es el principio
del debido proceso y tambin de debido procedimiento, del cual se desprende el derecho
al plazo razonable, que es fundamento del
instituto jurdico de la prescripcin.
Prescripcin
El TC ha considerado a la prescripcin (2) como
la institucin jurdica mediante la cual, por el
transcurso del tiempo, una persona se libera de
obligaciones (3). Dependiendo de la disciplina
del derecho en la que se aplique, la naturaleza
jurdica y el fundamento de la prescripcin
sern diferentes. La prescripcin en el mbito

sancionador aparece como un mecanismo de

autolimitacin del poder punitivo del Estado,
mediante el cual se le garantiza al ciudadano
que su conducta no sea perseguida de manera
indefinida, sino que exista un momento en el
cual el Estado pierda su potestad de determinar
la existencia de una infraccin y, por ende,
castigar la supuesta conducta infractora.
La naturaleza sustantiva de la prescripcin
lmite de la potestad punitiva del Estado y
que implica la extincin de la responsabilidad
de los presuntos autores no puede ser concebida solo para una de las manifestaciones
del derecho sancionador, sino que, al existir
un nico ius puniendi o potestad punitiva
del Estado, dicha naturaleza sustantiva debe
alcanzar a sus dos manifestaciones, esto es,
tanto al derecho penal como al derecho administrativo sancionador.
El TC, en su sentenciarecada en el Exp.
2627-2004-AA/TC, sobre el alcance del numeral 233.3 del Artculo 233 de la LPAG, seal
que la prescripcin solo puede ser formulada a
instancia de parte, por lo que no opera dicha
excepcin de pleno derecho. Es decir, para este
colegiado, la prescripcin del ejercicio de la
potestad del Estado para determinar la existencia de una infraccin administrativa solo
podra ser planteada por la parte interesada
como un medio de defensa, estando negada la
posibilidad de que la autoridad administrativa
determine la prescripcin de oficio.
Sin embargo, la prescripcin tiene una connotacin sustantiva que limita la potestad
punitiva del Estado, toda vez que extingue la
responsabilidad de los presuntos autores, as
como la facultad de investigar el hecho ilcito.
Por ello, en la medida en que sus efectos no
se limitan al plano procesal, sino que afectan
el poder punitivo del Estado, se justifica que
esta no solo pueda ser alegada de parte, sino
que tambin deba ser declarada de oficio por
la autoridad resolutiva. (4)
En el derecho penal, la aplicacin de la
prescripcin de oficio por parte del rgano
jurisdiccional tiene como sustento optar por
una posicin ms garantista a favor del derecho al debido proceso del imputado, toda
vez que lo contrario implicara procesar y,
eventualmente, sancionar a alguien por un
hecho del cual ya no es responsable debido a
la inaccin del Estado. En esa lnea, desde la

ESPECIAL

Normativa y planteamiento
El deber de la administracin de realizar el control,
de oficio, de su propia
competencia en los procedimientos administrativos
(incluido el sancionador)
est en el artculo 80 de
la LPAG.
De manera concordada,
el numeral 233.1 del artculo 233 de la LAPG seala
que [l]a facultad de la autoridad para determinar la
existencia de infracciones
administrativas prescribe
en el plazo
En v irtud de dicha
norma, la autoridad administrativa solo podra
determinar la existencia de
una infraccin administrativa antes del plazo de
prescripcin, toda vez que
de lo contrario carecera
de competencia para ello.
Es vlido afirmar que
cuando el plazo de prescripcin se ha cumplido
decae la competencia del
rgano para sancionar. Por
ello, si la administracin
iniciara un procedimiento
y se pronunciara sancionando a un administrado
cuya responsabilidad se ha
extinguido producto de la
prescripcin, dicho acto ad-

ministrativo adolecera de
un vicio de validez por ser
emitido por una autoridad
que careca de competencia. As, apreciar de oficio
el plazo de prescripcin
establecido por ley no solo
constituira una facultad,
sino una obligacin para
la administracin.
Adems de lo regulado
de manera general en el numeral 233.3 del artculo 233
de la LPAG, se puede apreciar de las normas de los
procedimientos especiales
antes que todas ellas sealan que la prescripcin solo
puede ser alegada como un
medio de defensa por parte
de los administrados imputados.
Ello es contrario a lo
planteado en este artculo
en funcin a la jurisprudencia constitucional que reconoce la naturaleza sustantiva de la prescripcin que
forma parte del derecho
al debido procedimiento
reconocido constitucionalmente como un derecho
procesal constitucional.
El anteproyecto de ley
que propone la modificacin de la LPAG plantea
modificar el texto del nu-

ptica de un nico derecho punitivo estatal,

es posible afirmar que el tratamiento y la
naturaleza jurdica de la prescripcin penal
debe ser llevada al procedimiento administrativo sancionador, toda vez que no existe
una justificacin que amerite dejar de adoptar
dicha figura jurdica al derecho administrativo sancionador. Por el contrario, limitar la
declaracin de la prescripcin solo cuando
la parte interesada lo alegue, implicara un
rgimen desventajoso para los administrados
en los procedimientos administrativos sancionadores que se rigen por la LPAG (5), lo cual
vulnerara el principio procesal constitucional
del debido proceso, que resulta aplicable de
manera obligatoria para los procedimientos
administrativos sancionadores bajo la figura
del debido procedimiento.
En otras palabras, habindose reconocido
que en el mbito punitivo la institucin jurdica

meral 233.3 del artculo 233

de la LPAG en los trminos
siguientes: []La autoridad declarar de oficio la
prescripcin y dar por
concluido el procedimiento cuando advierta que se
ha cumplido el plazo para
determinar la existencia de
infracciones.
Asimismo, los administrados podrn plantear la
prescripcin por va de defensa y la autoridad debe
resolverla sin ms trmite
que la constatacin de los
plazos.
En caso se declare la
prescripcin, la autoridad
iniciar las acciones necesarias para determinar las
causas y responsabilidades
de la inaccin administrativa.
El texto propuesto en el
anteproyecto de ley guarda
relacin con la naturaleza
sustantiva de la figura de
la prescripcin que tiene
como efecto extinguir la
responsabilidad del eventual imputado y que se
basa en la autolimitacin
de la potestad sancionadora producto de la inaccin de la administracin
pblica.

de la prescripcin tiene una naturaleza sustantiva por la cual se extingue la responsabilidad

del supuesto autor, limitndose de esta manera
la potestad punitiva del Estado; sera contrario
al principio del debido proceso si se aplica la
prescripcin de oficio solo a los procesos penales y no a los procedimientos administrativos
sancionadores en la medida en que se estara
sancionando administrativamente a quien ya
no es responsable de la conducta imputada por
el transcurso del tiempo.
En consecuencia, por su naturaleza sustantiva, al extinguir la responsabilidad del autor
y en lnea con una concepcin ms garantista
del principio al debido proceso en favor de los
administrados imputados, el instituto jurdico
de la prescripcin debe ser concebido como
uno cuya aplicacin procede tambin de oficio en los procedimientos administrativos
sancionadores.

[1] Referencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos tomada del fundamento jurdico 2 de la sentencia
del 8 de agosto de 2012, en el proceso de hbeas corpus tramitado con el Exp. 00156-2012-PHC/TC.
[2] Se hace referencia exclusivamente a la denominada prescripcin extintiva, y no a la prescripcin adquisitiva de
derechos. [3] Al respecto vid., las sentencias del TC recadas en los siguientes expedientes 08092-2005-AA/TC y
04352-2009-PHC/TC. [4] Ver artculos 6 y 336 del nuevo Cdigo Procesal Penal. [5] Vase MARAV SUMAR, Milagros. La alegacin de la figura de la prescripcin en los procedimientos sancionadores. Revista Jurdica Thomson
Reuters, Ao I, Nmero 6, 2013. Pg. 11.

suplemento de
anlisis legal

ESPECIAL

Martes 24 de junio de 2014

COMO OBJETIVO DE LA REFORMA DEL EMPLEO PBLICO

El servicio a la Nacin
JANEYRI
BOYER
CARRERA
Asesora de la Presidencia
Ejecutiva de Servir.
Doctora en derecho por la
Universidad de Valladolid

uando la Constitucin Poltica de

1993 dedic un captulo especial a
la funcin pblica, no solo otorg
un rgimen diferenciado (carrera
administrativa) a los servidores
pblicos (distinto al laboral privado) sino que
tambin, en su artculo 39, orden que todos
los funcionarios y trabajadores pblicos deban
estar al servicio de la Nacin. Cmo compatibilizar un sistema de partidos con movimientos
regionales y organizaciones locales (con miradas
territoriales antes que nacionales) con un modelo
de empleo pblico que sirva a la Nacin o a los
intereses generales?
El fundamento de un rgimen especial para
servidores pblicos radica en la necesaria salvaguarda de la objetividad de sus decisiones.
El principio de objetividad les permite actuar
al margen de injerencias o en funcin de intereses distintos a los intereses generales. Ellos
necesitan ser investidos de garantas frente a
terceros, frente a sus superiores jerrquicos o
frente a s mismos.
Normatividad
El legislador del rgimen del D. Leg. 276 lo entendi bien cuando dise una carrera administrativa que los sustrajo de las reglas comunes
(el denominado rgimen estatutario) a la que
accederan por concursos pblicos, con reglas
predeterminadas y abstractas, con ascensos verticales y en funcin del tiempo de permanencia;y
de la que solo saldran por destitucin (luego
de un proceso disciplinario) o por jubilacin.
El D. Leg. 276 fue publicado en 1984.
Este modelo protegi la objetividad, a
tal punto que el servidor se sinti propietario del cargo,
evidenciando,en muchos
casos, que permanecer de
por vida en l no necesariamente garantizaba
la objetividad en su
ejercicio.
El 13 de junio pasado se publicaron los
tres reglamentos que desarrollan la Ley del
Servicio Civil (LSC, publicada el 3 de julio de
2013): el General, del Rgimen Especial para
Gobiernos Locales, y de Compensaciones. Esta
publicacin marca el inicio de la vigencia del

Gran desafo
El Estado tiene
el desafo de
disear, priorizar y planificar
ms y mejor
sus polticas
pblicas porque
las evaluaciones
de desempeo
se anclan en las
metas que tenga
cada servidor.
La gestin del
desempeo exige
que los funcionarios ejerzan
sus funciones
y desarrollen
polticas pbli-

cas conforme al
ordenamiento
jurdico y los intereses generales; que piensen
en ser recordados por una
gestin eficiente
y moderna. Esta
reforma exige
un cambio cultural. Un paso
que todos los
servidores civiles
necesitaremos
dar para optimizar el Estado y
servir mejor a
la Nacin.

grueso de sus preceptos y de la implementacin

de la reforma ms ambiciosa de este gobierno:
la reforma del servicio civil peruano.
Objetivo constitucional
Consigue esta reforma cumplir el fin constitucional de estar al servicio de la Nacin?
Todo indica que s. En la ponencia que present
al 6 Congreso Nacional de Derecho Administrativo parto de la premisa que la reforma
desarrolla una proyeccin equilibrada de los
principios de mrito y objetividad; y fortalece
un principio que subyace al concepto Nacin: el
principio de unidad del Estado. As, consolida
el rgimen de incompatibilidades, fortalece la
proteccin legal de los servidores acusados
en ejercicio de funciones pblicas, erradica la inestabilidad que genera la
temporalidad de los CAS y de los
locadores de servicios a tiempo
completo. Introduce el mrito
tanto en el acceso como en la
permanencia, progresin y
terminacin del servicio
civil; y en el acceso a la
formacin profesional
(estudios de maestras y

doctorados financiados por el Estado), as como

garantas para salvaguardar dicho mrito.
El principio de unidad se evidencia cuando
se prohbe el ingreso de servidores a los otros
regmenes (una vez que empiece la implementacin); cuando se crean instrumentos de gestin
que proporcionarn una mirada transversal al
servicio civil (como el registro de personas al servicio del Estado) o cuando el Reglamento General
se divide en dos libros, dedicando el primero a
establecer reglas comunes y aplicables a todos
los regmenes (276, 728, CAS y 30057). Se rompe
cuando el legislador, sin motivacin alguna, opt
por excluir a cinco entidades de la LSC dejando
a sus servidores en regmenes de excepcin.
Opcin que, a juicio de tres exmagistrados del
Tribunal Constitucional, es inconstitucional,
porque atenta contra el principio de unidad (STC
00018-2013-PI/TC, FJ. 57).
Garantas
Sin embargo, tambin se evidencian tensiones
entre estos principios. En estos lugares comunes
donde cada principio brega por su espacio, los
reglamentos procuran fortalecer las garantas.
Por razones de espacio me referir a dos. En
primer lugar, el acceso por concurso pero sujeto
a perodo de prueba evidencia la apuesta porque
en el servicio civil permanezca el servidor ms
idneo, sujetando las decisiones del servidor
puesto a prueba a los intereses del superior
jerrquico que decidir su permanencia. Tambin es importante decirlo, el
cese por no pasar el perodo de prueba
debe motivarse debidamente en una
resolucin que puede ser impugnada.
En segundo lugar: la evaluacin
de desempeo y la importancia de
preservar el mrito en el ejercicio
de las funciones.La evaluacin
debe ser conforme a criterios objetivos, a las metodologas diseadas
por Servir, al tipo de competencias
que tiene encomendadas el servidor civil. El rendimiento sujeto a
observacin genera en el Estado la
obligacin de capacitar al servidor,
y la calificacin de desaprobado
puede ser impugnada. Es cierto que
el superior jerrquico es quien est
en mejores condiciones para saber
si el servidor civil cumple o no con
sus metas, con arreglo a la finalidad pblica perseguida. Tambin
es cierto que la histrica tendencia
a ver al Estado como botn es una
tentacin para la desviacin de
poder, y genera escepticismo
en relacin con el respeto por
la objetividad.

ESPECIAL

Martes 24 de junio de 2014

suplemento de
anlisis legal

UNA APROXIMACIN A LA RESPONSABILIDAD

Actuacin administrativa
RICHARD
MARTIN
TIRADO
Miembro asociado del Foro
Iberoamericano de Derecho
Administrativo. Magster en
Derecho Administrativo.

l comportamiento irregular de las

autoridades administrativas por
las decisiones que adoptan en representacin de los intereses del
Estado tiene implicancias en el
orden jurdico internacional.
Cabe la posibilidad de que estas autoridades
adopten decisiones arbitrarias y sin parmetros, comprometiendo en forma irresponsable
los intereses del Estado. La pauta general es que
mientras las decisiones que tomen las autoridades administrativas se enmarquen dentro
del mbito de sus funciones regulares , no
responden por la decisin adoptada.
La regla asumida es que la responsabilidad
recae en las entidades que forman parte de la
administracin como forma de organizacin, y
excepcionalmente, en la autoridad competente
a ttulo individual, siempre que est inmersa
dentro de un supuesto de comisin de un acto
ilcito o de un acto que est fuera de su funcin.
La responsabilidad de las entidades que
forman parte de la administracin pblica
depende del rgimen de responsabilidad adoptado en cada pas y se determina conforme a
las reglas de derecho interno.
Implicancias internacionales
Una aproximacin conceptual a la Responsabilidad Internacional del Estado (RIE) la
considera como la institucin del derecho
internacional, por medio de la cual se establece
que cualquier violacin de un compromiso
contenido en una norma internacional trae
por consecuencia una obligacin de efectuar
una reparacin moral o material. (1)
Es necesario encuadrar la problemtica del
RIE a los contratos del Estado, y en particular
en el caso de los contratos de concesin, dada
la estrecha y directa importancia que tiene este
tipo de contratos con el rgimen de proteccin
a la inversin extranjera.
Si bien el rgimen de responsabilidad de las
entidades que forman parte de la administracin pblica y de sus integrantes, se establece
de acuerdo con el rgimen de responsabilidad
que cada pas adopte, no es menos cierto que
se requiere incorporar una normativa ms extensa, en la que se delimiten aquellos supuestos
en los que la responsabilidad patrimonial de la

En debate
Existen celebrados sendos
contratos de
concesin, en
los cuales se han
previsto procedimientos destinados a justificar la
declaracin de caducidad por parte
del Estado en su
rol de entidad
concedente. La
gran interrogante
que se desprende
es determinar
si la caducidad
declarada en
mrito a una
relacin contrac-

tual forma parte

de un mecanismo
estrictamente
contractual,
o pese a estar
incorporada en
dichos contratos
es una expresin
de una clusula
exorbitante
que merece ser
evaluada ms all
de su contenido
contractual.
Desde una perspectiva administrativa, el tema se
halla en debate y
ofrece diferentes
posturas.

administracin pblica es atribuida al ejercicio

de una competencia asignada a la administracin como una forma de organizacin, y
a las autoridades que adoptan decisiones en
nombre de aquella.
La RIE se genera en los casos en los que
existe una violacin de algn compromiso

LA RIE SE GENERA
EN LOS CASOS EN
LOS QUE EXISTE
UNA VIOLACIN DE
ALGN COMPROMISO
CONTENIDO EN
UNA NORMA
INTERNACIONAL,
GENERNDOSE EL
DEBER DE REPARAR
EL DAO ORIGINADO.
contenido en una norma internacional, generndose con ello la obligacin de reparar el dao
originado. Las autoridades administrativas no
dejan de ser ajenas a este principio.
La declaracin de caducidad en el contrato
de concesin tiene una relacin, directa e indirecta, con el rgimen de RIE, en los supuestos
en que dicha declaracin afecte los intereses
de un inversionista extranjero cuya inversin
se haya protegida por tratados bilaterales o
multilaterales de inversin. Si bien la caducidad es una forma de extincin anormal de un
contrato que opera en supuestos de excepcin
por la gravedad de su configuracin, existen
supuestos donde la caducidad del contrato ha

sido fundamentada en decisiones errneas

por parte de las autoridades internas, y quem
a posteriori, son materia de demandas internacionales contra el Estado receptor de la inversin extranjera.
Existe evidencia que se ha declarado la
caducidad de ciertos contratos de concesin
en forma irregular por los funcionarios de
turno de los diferentes niveles de gobierno
del pas. Frente a ello, el Estado se ha visto en
algunos casos en la necesidad de defender lo
indefendible en sede internacional. En este
ltimo supuesto, el Estado debe asumir la responsabilidad y la reparacin de dichos actos en
favor de aquellos inversionistas afectados por
decisiones arbitrarias de la administracin. En
ese contexto surge la necesidad de delimitar
aquellos supuestos de RIE con la responsabilidad de los funcionarios pblicos.
En nuestra opinin, el Per debera en un
mediano plazo contar con una ley que regule en
forma integral el rgimen de responsabilidad
de las autoridades administrativas, estableciendo con pautas previamente definidas las
consecuencias de sus decisiones, en miras de
proteger el inters nacional.

[1] BECERRA RAMREZ, Manuel. Panorama del

Derecho Mexicano. Derecho Internacional Pblico. IX.
La Responsabilidad internacional. 1997, Mc. Graw Hill
Interamericana Editores, S.A. p. 104.

suplemento de
anlisis legal

Martes 24 de junio de 2014

ESPECIAL

CONOZCA CUNDO OCURRE EN CAMPO ADMINISTRATIVO

Extincin de infracciones
JORGE
DANS ORDEZ
Abogado. Profesor en la
categora principal de la Ponticia
Universidad Catlica del Per
(PUCP) en el curso de derecho
administrativo. Socio del Estudio
Echecopar Abogados.

n el Per, la ley de procedimiento

administrativo general no compila
en una sola seccin o precepto la
relacin de las diferentes causas de
extincin de la responsabilidad administrativa sancionadora, contemplando solo
algunas de dichas modalidades, como es el caso
de la retroactividad benigna y la prescripcin
de la infraccin regulados en los artculos 230
numeral 5) y 233, respectivamente, de la Ley N
27444, Ley de Procedimiento Administrativo
General (en adelante, LPAG).
Estas, en su mayor parte, son objeto de disperso desarrollo en dispositivos sectoriales o
en normas legales especiales circunscritas a un
determinado mbito de aplicacin, como es el
caso del Cdigo Tributario cuyo artculo 27
regula los medios de extincin de las obligaciones
tributarias, uno de cuyos componentes lo constituye las sanciones administrativas tributarias, la
principal de las cuales son las multas pecuniarias.
Supuestos
Las causas de extincin de la responsabilidad
sancionadora operan despus de realizarse la
conducta infractora, impidiendo que se pueda
exigir dicha responsabilidad, es el caso de:
(i) El pago voluntario de la sancin o a travs
del acogimiento de regmenes de incentivos.
(ii) La ejecucin forzosa de las sanciones como
sucede con la ejecucin coactiva.
(iii) El fallecimiento del infractor.
(iv) La extincin de la persona jurdica.
(v) En algunas situaciones de fusin y escisin.
(vi) En aplicacin de la retroactividad benigna
en materia sancionatoria.
(vii) Por prescripcin.
Es necesario distinguirlas de las denominadas causales de exencin o exclusin de la
responsabilidad sancionatoria, que constituyen
circunstancias que determinan que la comisin
de una determinada accin u omisin por un
privado no pueda calificarse de antijurdica y que,
por tanto, no se configure como una infraccin
administrativa.
Es el caso del obrar en legtima defensa, en
estado de necesidad o en cumplimiento de un
deber, del caso fortuito y de la fuerza mayor,
etctera.

Incentivos
Los incentivos son una de las modalidades de
extincin de la responsabilidad que constituyen
mecanismos establecidos por el ordenamiento
administrativo sancionador que le otorgan la
opcin al particular para acogerse voluntariamente a los mismos con la finalidad de:
(i) En algunos pocos casos extinguir su responsabilidad.
(ii) En otros, operan como un atenuante que
debe ser tomada en cuenta por la administracin
al momento de graduar la magnitud o cuanta de
la infraccin que va a aplicar al infractor.
(iii) Para reducir el importe de la sancin o
multa que debe pagar.
En el caso de la extincin de las personas
jurdicas el cumplimiento de las sanciones administrativas depender si estas fueron determinadas o no y si quedaron firmes antes de que se
produzca la desaparicin de la persona jurdica.
Porque si las sanciones fueron impuestas y quedaron firmes antes de la disolucin o durante el
proceso de liquidacin, corresponder que

se paguen con el patrimonio social materia de

la liquidacin.
Incluso, de producirse la distribucin del
haber social entre los socios o accionistas, estos
sern responsables del pago de las deudas pendientes (multas), segn se trate de sociedades
con responsabilidad limitada de sus socios o
no. Porque en el caso de sociedades con responsabilidad limitada solo se transmite la
responsabilidad del pago de las multas hasta
el monto de la suma recibida por estos
como consecuencia de la liquidacin.
De no ser ese el caso, la obligacin de
pago de la sancin se transmite sin
lmite alguno a los socios (artculo
422 in fine de la Ley General de
Sociedades). Esta transmisin
de la obligacin de pago solo
se producira con sanciones
de tipo pecuniario como la
multa. Pero en el caso que
la determinacin de
la responsabilidad
sancionadora a la empresa infractora no se
haya realizado antes de
su extincin, sino que se
pretenda imputar en fecha
posterior a que se produzca su
extincin consideramos que se
habra extinguido la responsabilidad
punitiva de la persona jurdica y, en
consecuencia, no podra tramitarse un
procedimiento administrativo sancionador.

LA PRESCRIPCIN
EN MATERIA SANCIONADORA
ADMINISTRATIVA CONSTITUYE
UNA INSTITUCIN DE CARCTER
OBJETIVO BASADA EN EL INTERS
PBLICO Y EN LA SEGURIDAD JURDICA.

Prescripcin
En cuanto a la prescripcin, la prescripcin en
el mbito de lo civil exhibe un marcado sesgo
subjetivo porque est basada en la presuncin
de abandono o renuncia de derechos privados de
naturaleza esencialmente disponibles por su no
ejercicio por parte de su titular, lo que justifica
que en lo civil no proceda la prescripcin de
oficio, porque la prescripcin se establece en
beneficio de los intereses privados de un sujeto
que tiene la carga de alegarla procesalmente
mediante excepciones.
En tanto que la prescripcin en materia sancionadora administrativa es una institucin de
carcter objetivo basada en el inters pblico y
en la seguridad jurdica, lo que explica que el
efecto extintivo de la prescripcin en materia
sancionadora se produzca automticamente e
incida en forma directa y objetiva sobre la sancin determinando su extincin, una vez que
haya transcurrido el plazo legal mximo para
aplicarla.