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_ EVALUAR LA ACCIN DE GOBIERNO.

Argumentos para una bsqueda de horizontes metodolgicos
_ EVALUATING THE GOVERNEMENT FUNCTION.
Reasons for the search of new methodological horizons
Antonio J. Porras Nadales

Catedrtico de Derecho Constitucional
sumario//summary
1
INTRODUCCIN / INTRODUCTION
PAUTAS ORIGINARIAS DE PARTIDA / STARTING INITIAL STEPS
3
CLAVES DE EVOLUCIN: DE LA GOBERNABILIDAD AL BUEN GOBIERNO / EVOLUTIONARY
CLUES: FROM GOVERNABILITY TO GOOD GOVERNMENT
3.1. Gobernabilidad e impulso poltico / Governability and political impulse
3.2. Gobernabilidad y buen gobierno / Governability and good government
4
LAS EXIGENCIAS DE UN BUEN GOBIERNO: "CAPACIDADES" Y AGENDA DEL GOBIERNO / THE
REQUIREMENTS FOR A GOOD GOVERNMENT: "CAPACITIES" AND GOVERNMENT AGENDA
5
MS ALL DE LA GOBERNABILIDAD: GOBERNANZA Y GOBERMEDIA / BEYOND
GOVERNABILITY GOVERNANCE AND GOVERMEDIA
5.1. El gobierno ante los sistemas de red: la gobernanza / The government before the net systems:
governance
5.2. El gobierno ante la videopoltica: la gobermedia / The government before the video-politics:
gobermedia
6
ARGUMENTOS DE EVALUACIN / EVALUATION CRITERIA
CONSIDERACIONES FINALES / FINAL CONSIDERATIONS
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NUEVAS POLTICAS PBLICAS. Anuario multidisciplinar para la modernizacin de las Administraciones Pblicas
EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
resumen//summary
Las posibilidades de evaluar la accin de gobierno requieren de una clarificacin metodolgica que, tras superar su dimensin de mera hegemona poltica, debe
partir en primera instancia de la nocin de gobernabilidad, entendida como paradigma central del constitucionalismo del siglo XX, para analizar sus desarrollos posteriores hasta las categoras de la gobernanza o la gobermedia. En este contexto, la nocin de buen gobierno
abarcara tres dimensiones fundamentales referidas al
cumplimiento de compromisos, capacidad de resolucin
de problemas y preparacin del futuro. Las referencias a
un panorama mximo de tales capacidades deben sin
embargo reinterpretarse desde la nocin de agenda gubernamental, donde se determina la proyeccin en el
tiempo de las posibilidades de accin y de no accin. En
general puede sugerirse un desplazamiento hacia la rbita de las polticas pblicas desde donde se perfilan en
la prctica las funciones orientadoras del gobierno y sus
exigencias de instrumentacin eficaz de la accin.
The possibilities to evaluate the Government's action

require some kind of methodological explanation that,
after overcoming its dimension as a mere political
hegemony, must start from the notion of governability
which must be understood as the central paradigm of the
20th century constitutionalism, to analyse its later
development and up to the categories of governance and
govermedia. In this context, the notion of good
government would include three essential dimensions
related to the fulfilment of commitments, capacity to solve
problems and planning for the future. The references to a
maximum scene of such capacities must be, however,
reinterpreted from the notion of government agenda
where the projection in time of these possibilities of action
and no-action is determined. In general, it can be
suggested some moves to the scope of public policy
from which the government orientative functions and its
demands for an effective implementation of action are
outlined in practice.
Palabras Clave:
- Funcin de gobierno.
- Impulso poltico.
- Gobernabilidad.
- Gobernanza.
- Gobermedia.
- Capacidades del gobierno.
- Agenda.
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Key Words:
- Government function.
- Political impulse.
- Governability.
- Governance.
- Govermedia.
- Government's capacity.
- Agenda.
INTRODUCCIN
a pregunta de si es posible evaluar la accin de gobierno puede parecer una cuestin tan elemental que su simple formulacin suscita una sensacin de autntica perplejidad. Tericamente todo el funcionamiento del
sistema democrtico en su conjunto se supone
que gira en torno a esta decisiva cuestin: el comportamiento electoral de los ciudadanos, las estrategias polticas de los partidos en la oposicin, la
labor de los principales rganos de control y hasta
la propia dinmica general del sistema, dependern en ltima instancia del modo como se valore la actuacin del gobierno y de sus consecuencias. Pero aunque toda evaluacin se entiende
como un instrumento objetivador al servicio de una
adecuada valoracin de la accin desarrollada por
un determinado rgano, es probable que no exista
ningn sector de la accin estatal donde los apriorismos ideolgicos operen con mayor intensidad
ni donde la subjetividad de perspectivas genere un
mayor nmero de incertidumbres e interrogantes
problemticos.
Si se trata de encuadrar esta cuestin desde la dualidad mayora-oposicin, el panorama no ofrece ninguna perspectiva original, pues con toda seguridad
para la mayora gobernante el gobierno desarrollar
siempre una accin impecable y positiva, mientras
que para la oposicin ser insuficiente y criticable en
todo caso: dos visiones evaluativas extremas, que
se podrn ampliar en diversos matices intermedios
conforme se proyecten hacia el propio pluralismo
del sistema de partidos vigente. Desde la teora de
la democracia puede proponerse la existencia de
un criterio alternativo de verdad, que dependera del
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EVALUAR LA ACCIN DE GOBIERNO. ARGUMENTOS PARA UNA BSQUEDA DE HORIZONTES METODOLGICOS

circuito ltimo del sistema: la opinin del electorado;

pero cualquier electorado, incluso el ms culto o mejor
formado en apariencia, puede ser seducido por maniobras electoralistas y campaas mediticas, perder su
perspectiva crtica debido a la ocultacin de balances
negativos de la accin gubernamental, o dejarse guiar
por nuevas orientaciones estratgicas que se proyectan
hacia el futuro, impidiendo acercarse a las urnas desde
una perspectiva estrictamente evaluativa de la gestin
pasada. En cuanto a la actuacin de los rganos tradicionales de control, stos tienen normalmente la obligacin de operar a travs de unas determinadas pautas
legales que condicionan su labor y que acaban limitando sustancialmente sus consecuencias en trminos
de estricta evaluacin de la actuacin gubernamental.
De este modo resultara que el mismo ncleo central
de la actuacin estatal, la accin de gobierno, carecera en rigor de una instancia evaluativa objetivable
sobre la cual trazar no ya parmetros valorativos adecuados para su uso por parte de la opinin pblica,
sino incluso elementos argumentativos al servicio de
un proceso de aprendizaje a medio o largo plazo de
las propias instituciones estatales.
Frente a esta visin negativa y escptica debe recordarse que todo proyecto de evaluacin se inspira en
el postulado de una visin crtica de la realidad, buscando el apoyo instrumental de parmetros objetivables y orientndose hacia un proceso de aprendizaje
constructivo que persigue en ltima instancia mejorar
el rendimiento institucional. Como sucede en cualquier
otro sector de la realidad estatal, la accin de gobierno puede tambin en principio y en teora ser abordable desde perspectivas crticas que se fundamenten
en parmetros bien definidos, aproximndose as a las
dimensiones propias de una autntica evaluacin.
No obstante, se trata de una tarea que debe eludir por
un lado el riesgo de las tradicionales visiones evanescentes de la poltica entendida como espacio de expresin del pluralismo y la diversidad o subjetividad de
opiniones: pues cuando nos situamos ante la estricta
accin de gobierno debe entenderse que se ha rebasado ya el mbito plural de la pura competencia poltica para entrar en una fase posterior, que puede ser
concebida como autntica poltica en accin; o sea,
un determinado tipo de actuacin pblica que asume
funciones directivas y orientadores sobre el conjunto y
que genera consecuencias susceptibles de ser ponderadas y valoradas desde parmetros objetivables. De
otro lado, la tarea de evaluar la accin de gobierno
debe eludir igualmente el riesgo alternativo de entrar
en la lgica de la razn de estado que entraara una
resistencia a toda perspectiva crtica susceptible de detectar potenciales errores, rechazando en consecuencia todo proceso de aprendizaje cualitativo. Frente
al postulado de la razn de estado, que resistira todo
planteamiento crtico, habra que plantear la interrogante de si un gobierno puede o no cometer errores y
si en su caso esos errores pueden ser reconocibles
como tales. Puede servir entonces el reconocimiento
de errores o el diagnstico de los factores que expliquen una mala gestin gubernamental como pautas al
servicio de un proceso de aprendizaje capaz de mejorar al cabo del tiempo las condiciones de una buena
accin de gobierno?
PAUTAS ORIGINARIAS DE PARTIDA
Iniciar una indagacin exploratoria en torno a estas interrogantes exige probablemente una clarificacin
conceptual que, sin embargo, tampoco parece ofrecer
un panorama suficientemente preciso en primera instancia, al menos en la medida en que desde sus
mismas races histricas la nocin de accin de gobierno viene a confundirse frecuentemente con la de
hegemona poltica. Desde esta ancestral perspectiva,
que impone una visin conflictual y primaria de las
cosas, el gobierno no sera en rigor un medio de accin sino un premio de la mayora que gana las elecciones; no es pues un instrumento sino un resultado,
nacido de una dinmica competitiva y entendido
como un fin en s mismo.
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Inexorablemente aparece aqu un postulado metodolgico de tipo instrumentalista que estaba presente en
la propia lgica censitaria del sistema liberal primitivo
y que ha tenido en las corrientes marxistas clsicas algunos de sus mejores desarrollos. En el originario
contexto liberal censitario, donde los ciudadanos activos titulares del derecho de sufragio eran tan slo los
propietarios, el gobierno poda ser efectivamente concebido como un autntico consejo de administracin
de la burguesa para la gestin de sus propios intereses, los de la clase propietaria, expresando as una
hegemona de clase que preludia el desencadenamiento del conflicto social a lo largo del siglo XIX.
Desde esta visin, el gobierno no se configura entonces como un instrumento sino como un fin que
tiende a agotarse en s mismo: en rigor, pues, no se
gobierna sino que se est en el gobierno. Y las
nicas exigencias adicionales que se pueden plantear
desde la perspectiva del buen funcionamiento del sistema seran las condiciones para que tal gobierno alcance unas cuotas razonables de estabilidad, asegurando al mismo tiempo procesos normalizados de alternancia. Partiendo de esta perspectiva, gobernar
consistira entonces en ocupar establemente el gobierno. En consecuencia la nocin de accin de gobierno quedar parcialmente ocultada o desustancializada, para traducirse en ltima instancia en la pura
lgica del spoils system: el botn que se reparten los
ganadores en el mercado electoral mediante el nombramiento de altos cargos.
A partir de esta concretizacin del ncleo del problema, la lgica de la posterior accin de gobierno
acabar perdiendo ineludiblemente su autoreferencialidad ante su posicin subordinada al originario postulado del rule of law o primaca de la ley; es decir, a
las exigencias que se deducen del modelo de estado
liberal de derecho y sus relaciones con la sociedad. Y
as, para el pensamiento liberal, gobernar consistir
simplemente en la mera ejecucin de las leyes. Lo que
en el fondo constituira una pura actuacin mecnica

similar a la que deben llevar a cabo los jueces, tal
como aparece en la originaria concepcin de Locke o
en sus desarrollos en la escuela alemana del derecho
pblico, especialmente con Laband: la accin de gobierno como simple concretizacin de unos postulados abstractos formulados previamente en la ley.
En consecuencia no existira una funcin autnoma de
gobierno: el gobierno ser ms bien estructura pero
no funcin, y sus concretas y espordicas manifestaciones deben ser concebidas ms bien como puntuales rupturas excepcionales del sistema, es decir,
puros actos polticos entendidos como actuaciones
singulares al margen del ordenamiento jurdico y del
postulado inexorable del rule of law. Materialmente, el
nico mbito sustantivo donde esta funcin podra
desplegarse de un modo coherente ser el de la seguridad, que hasta cierto punto representa una proyeccin extraestatal en la medida en que normalmente se canaliza ms all de las propias fronteras del
estado en trminos de seguridad estratgica: pero se
trata de un mbito en el que opera el condicionamiento de la razn de estado, y donde en consecuencia las posibilidades de valoracin crtica resultan
casi inexistentes. Y en cuanto a su ubicacin estructural u orgnica, el gobierno debera entenderse como
una continuacin residual de la originaria potestad
regia que, desde un punto de vista conceptual, se
ajustara a la nocin lockiana del poder federativo.
Por ms que este marco liberal originario pueda darse
por superado histricamente, su dura visin de la racionalidad instrumental sigue en parte presente
dentro de la lgica competitiva de las democracias
contemporneas. Para Luhmann, por ejemplo 1, el
contenido esencial de la accin de gobierno consistir en su capacidad de nombramiento de altos
cargos; es pues el premio que recibe el partido que
ha resultado ganador en la competencia schumpeteriana del mercado de votos.
1 N. Luhmann, Teora poltica en el estado del bienestar, Madrid, 1993, Alianza
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No existiendo as un objeto autnomo que evaluar

desde el punto de vista funcional, toda valoracin del
gobierno tendra un carcter inevitablemente contingente o subjetivo, formando parte del propio debate
poltico: del gobierno en todo caso se podr opinar,
pero no cabe en rigor tratar de evaluar objetivamente
su actuacin.
conflictos de clase. Todo lo cual acaba dando lugar a

la emergencia del nuevo paradigma que configura un
primer horizonte fundamental del constitucionalismo
contemporneo: la nocin de gobernabilidad.
3.1. GOBERNABILIDAD E IMPULSO POLTICO
3 CLAVES DE EVOLUCIN: DE LA
GOBERNABILIDAD AL BUEN GOBIERNO
Una primera premisa para tratar de avanzar encuadrando adecuadamente una nocin autnoma de la
accin de gobierno sera partir de los parmetros que
condicionan su posicin institucional en trminos de
estabilidad, es decir, de la nocin originaria de gobernabilidad entendida como un elemento necesario en
todo proceso de consolidacin democrtica.
La moderna teora de la democracia, desarrollada fundamentalmente por la politologa norteamericana tras
la segunda guerra mundial, situaba en efecto uno de
sus puntos centrales de preocupacin en torno a la
nocin de consolidacin democrtica: se trataba de
identificar los factores que determinan la estabilidad
de las democracias, con la evidente preocupacin
cientfica de descubrir las causas que provocaron las
crisis de entreguerras y la traumtica cada de regmenes democrticos aparentemente consolidados.
Desde la perspectiva europea, el diagnstico paralelo
se fijaba en torno a la nocin negativa de ingobernabilidad, generada como consecuencia de la fragmentacin del sistema de partidos operada durante el periodo de entreguerras, unida a la intensificacin de los
El paradigma de la gobernabilidad se incorpora as al

constitucionalismo del siglo XX tras la gran crisis de
entreguerras desde la evidente preocupacin por asegurar la estabilidad gubernamental (sobreentendida
como estabilidad del sistema institucional en su conjunto, implicando procesos normalizados de alternancia), admitindose que, ms all de los instrumentos propios del parlamentarismo racionalizado y
en general del debate sobre las formas de gobierno,
hay tambin factores decisivos referidos al sistema
poltico, es decir, al tipo de partido y a los sistemas de
partidos, que contribuyen de forma acaso ms contundente a asegurar tal estabilidad en trminos de gobernabilidad2. En consecuencia, la primera premisa de
toda accin de gobierno reposa en la precondicin de
su estabilidad (poltica o institucional) la cual depender en primera instancia del sistema de partidos, derivando as en una lnea primordial de interconexin
con el estado de partidos que va a alcanzar su apogeo
histrico a partir de la segunda mitad del siglo XX.
La consolidacin efectiva del modelo estado de partidos3 va a permitir conformar un paradigma histrico
que otorgar un suplemento de racionalidad instrumental a la funcin de gobierno: si la inercia liberal
conduca a una visin reduccionista de la accin de
gobierno entendida como mera ejecucin de leyes,
2 J. R. Montero Parlamento, estabilidad poltica y estabilidad gubernamental: una recapitulacin, Revista de las Cortes
Generales, Num. 4, 1985, quien insiste oportunamente en recordar que en rigor los instrumentos del parlamentarismo racionalizado no produjeron sus tericos efectos de estabilidad cuando ms falta hacan, es decir, durante el inestable periodo de entreguerras, sino con posterioridad: lo que significa pues que el verdadero elemento nuevo que se incorpora a las democracias
europeas tras la segunda guerra mundial para asegurar la estabilidad democrtica fueron los sistemas estables de partidos.
3 Una referencia clsica donde la dimensin descriptiva se mezcla inevitablemente con la prescriptiva, en M Garca Pelayo, El
estado de partidos, Madrid, 1996, Alianza.
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colocando en todo caso las posibles funciones autnomas del gobierno en una procelosa dimensin residual dentro de la categora de las political questions
o actos polticos, la lgica de la gobernabilidad propia
del estado de partidos vendr en cambio a amparar la
actuacin gubernamental bajo el manto finalista y legitimador del programa del partido ganador de las
elecciones. La actuacin del gobierno ser pues en
primer lugar un elemento del proceso democrtico general que, en un esquema de tipo funcionalista, al estilo de David Easton4, conforma la relacin congruente
entre el sistema de demandas o inputs del sistema social y las respuestas que determinan la oferta pblica
o outputs. Un proceso que en ltima instancia ser canalizado y protagonizado por los partidos polticos a
travs de sus mayoras estables de gobierno.
Este primer elemento de ubicacin sistemtica vendr
acompaado y complementado histricamente por
los nuevos componentes de racionalidad estatal que
caracterizan en general a la primera teora del estado
del siglo XX5, cuya manifestacin ms paradigmtica
se expresa en el ideal de la planificacin. Con la crisis
histrica del estado liberal, el ideal implcito de que
la sociedad de mercado constitua en ltima instancia un soporte de racionalidad suficiente para el
conjunto del sistema decae inexorablemente; y las
nuevas exigencias de racionalizacin de la realidad
van a experimentar un desplazamiento verticalista
que conduce a reforzar el protagonismo autnomo
del propio Estado como soporte activo de la racionalidad y de la justicia del sistema. En sus formulaciones extremas o autoritarias, este nuevo orden
podr llegar a implicar la eliminacin de todo componente democrtico del sistema (como sucede en
los estados fascista o sovitico); mientras que en sus
formulaciones democrticas, el estado se convertir
en el principal circuito activo de orientacin racional
del sistema (como suceder en el estado keynesiano

de bienestar).
Curiosamente la principal doctrina europea que va a
tratar de dar respuesta desde este nuevo contexto a
la posicin funcional del gobierno, la teora italiana del
indirizzo politico, tiene su origen remoto en races fascistas6, pese a ser aceptada igualmente desde los
aos sesenta por sectores doctrinales prximos al partido comunista italiano: de este modo ambos componentes, el partitocrtico y el planificador-racionalizador,
van a servir de cauce a la teora del impulso poltico
desde la cual se consolida la centralidad gubernamental durante la primera gran etapa de apogeo del
estado social intervencionista en Europa. Gobiernos
estables, amparados en amplias mayoras parlamentarias y comprometidos en la puesta en marcha del
programa constitucional propio del estado social mediante el uso de estrategias planificadoras, configuran
as el paradigma central del siglo XX.
El gobierno, como eje de impulso del sistema, establecer pues los objetivos generales del estado para la legislatura, canalizando toda su posterior actuacin tanto
a travs del legislativo como de la administracin, contando con la validez de los sistemas tradicionales de
control: el control parlamentario de dimensin esencialmente poltica, y el control jurisdiccional de la administracin. La anterior posicin subordinada del gobierno
al parlamento, propia del liberalismo, ser sustituida
por un compromiso simbitico o de carcter sinalagmtico entre ambos, que nace de los mecanismos de
la confianza poltica, bien afianzados mediante el cemento del parlamentarismo racionalizado: de ah que
la nocin de impulso poltico se mueva ambivalentemente entre la centralidad activa del gobierno y la paralela centralidad estratgica del parlamento (o ms
bien de su mayora), suscitando un difuso ambiente de
4 Esquema para el anlisis poltico, Buenos Aires (reed. 2006), Amorrortu.

5 A. Porras, Introduccin a una teora del estado postsocial, Barcelona, 1988, PPU
6 Cfr. una panormica en I. Fernndez Sarasola, Direccin poltica y funcin del gobierno en la historia constitucional, Historia
Constitucional. Revista electrnica de Historia Constitucional, Num.4, 2003.
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consenso partidista en torno a los grandes objetivos

del estado formulados en cada legislatura.
De esto modo la propia lgica parlamentaria -y su consolidacin progresiva en torno al paradigma del parlamentarismo racionalizado- ser la que sirva de marco,
en primera instancia, a todo proyecto de evaluacin de
la accin de gobierno: el campo de anlisis se situar
entonces en el mbito propio de la arena parlamentaria, y los parmetros a usar sern los propios del modelo sinalagmtico implcito en la relacin de confianza
poltica entre legislativo y ejecutivo. Inexorablemente
este modelo conduce as al apogeo del parlamentarismo, donde ser la mayora poltica la encargada de
demostrar en su caso la coherencia de la actuacin
gubernamental: el nmero de leyes aprobadas, de
comparecencias, interpelaciones o mociones tramitadas y resueltas positivamente por la mayora, seran
el material bruto para abordar pues en primera instancia una tarea de evaluacin del gobierno.
Ms all de este mbito propio de la dinmica parlamentaria, la evaluacin del gobierno responder ms
bien a claves de tipo estructural u organizativo: en la
medida en que las relaciones entre gobierno y administracin se entienden funcionalmente adecuadas a
las pautas de un automatismo instrumental a travs
del cual se moviliza la actuacin activa de la burocracia (conforme al paradigma originario de la racionalidad burocrtica de Max Weber), deber aceptarse
que el gobierno cumple adecuadamente sus tareas
suministrando los soportes tanto legales como instrumentales (en trminos de organizacin y financiacin)
que requiere la esfera administrativa para poner en
marcha su actuacin intervencionista.
La visin general del sistema que ofrece la nocin de
indirizzo politico consolida as un paradigma de racio-
nalidad instrumental vigente a partir de la segunda

mitad del siglo XX, que puede considerarse en cierto
modo como el ltimo gran sueo de la modernidad en
la teora del estado, pero que sin embargo comienza a
experimentar una emergente fenomenologa de crisis
durante las dcadas finales. El problema consistir en
que todo este gran circuito de intercomunicacin entre
sociedad y estado se monta sobre una doble serie de
presunciones que afectan: (a) por un lado al circuito de
entrada, donde se da por supuesta la existencia de una
capacidad suficiente de diagnosis y de racionalidad reflexiva en el seno de los propios partidos, que se transmitir a travs de la mayora parlamentaria encargada
de formar gobierno (donde a veces pueden aparecer
coaliciones) hasta culminar en el gobierno; y (b) por
otro al circuito de salida, donde se presume que la
mera formulacin de una determinada poltica conducir a su implementacin efectiva tanto va legislativa
como va ejecutiva, dando por supuesta una ilimitada
capacidad instrumental y adaptativa de la propia burocracia como medio operativo de accin.
Una revisin crtica de ambos circuitos de procesamiento y canalizacin de las demandas/respuestas
del sistema, nos demostrara la presencia de emergentes quiebras: (a) por una parte, los anlisis del sistema competitivo de partidos (en una lnea terica que
desde Shumpeter o Macpherson conducira hasta
Sartori o Claus Offe)7 vienen insistiendo en que la lgica competitiva del mercado electoral condiciona
unos perfiles del modelo contemporneo de partido
ganador (el llamado partido catch all)8 que responden
a unas exigencias estratgicas basadas en la ideologa difusa, el fuerte liderazgo y la gran presencia en
los circuitos audiovisuales. Es decir, un tipo de entorno
que tiende a operar segn su propia dinmica competitiva, configurndose a modo de diafragma separador entre sociedad y estado, donde los programas
7 J. Schmpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, Mexico, 1961, Aguilar. C. B. Macpherson, La democracia liberal y su
poca, reed. Madrid, 2003, Alianza, G. Sartori, Partidos y sistemas de partidos, Madrid, 1980, Alianza, C. Offe, Partidos polticos
y nuevos movimientos sociales, Madrid, 1988, Sistema.
8 A partir de O. Kircheimer, The Transformation of Western European Party System, en J. LaPalombara, M. Weiner (comps.),
Political Parties and Political Development, Princeton UP, 1966.
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electorales se disearn en la prctica como uno ms

de los instrumentos seductivos que contribuyen a asegurar la victoria; lo que supone que, en cuanto elementos de la oferta electoral, los programas se disean en rigor para ganar votos, no para gobernar. Por
otra parte, debe tenerse en cuenta que las claves del
comportamiento electoral que determinan la victoria
dependen crecientemente de los mecanismos propios
de la videopoltica, con todos sus elementos propagandsticos cosmticos y visuales, y no de un tipo de respuestas racionales y reflexivas de los ciudadanos-electores ante los distintos programas. (b) Por lo que respecta al circuito de salida, la literatura sobre policy
analysis tiene suficientemente demostrado que ni las
leyes se ejecutan de forma automtica, ni la burocracia
o el sector pblico alcanzan de forma espontnea los
objetivos marcados en la respectiva programacin poltica; de tal modo que en general no existe una clara
coincidencia entre el plano normativo-programtico y
la realidad resultante9, debido a que en la prctica las
formas tradicionales de accin pblica no suelen producir los efectos previstos sobre la realidad social.
As pues, si las funciones de transmisin de demandas y generacin de respuestas que configuran el
circuito general del impulso poltico no se desenvuelven segn el presunto automatismo implcito en
esta concepcin, la propia posicin central del gobierno acabara desajustada de su terica funcionalidad transmisora e impulsora. Si a esto aadimos algunos de los elementos ms novedosos de la funcin
de gobierno en trminos de capacidad negociadora,
mediacin de intereses, etc., en tal caso las dudas
sobre la vigencia efectiva de la nocin de impulso entendida en su sentido globalizador originario, seran
ms que razonables10. Por supuesto siempre quedar

una dimensin reductiva de la funcin de impulso,
acaso adecuada para entender las relaciones entre
ejecutivo y legislativo en un contexto parlamentario: el
nico mbito donde la nocin de programa de gobierno como soporte de la confianza poltica inicial seguira conservando parcialmente su sentido a lo largo
de la legislatura.
3.2. GOBERNABILIDAD Y BUEN GOBIERNO

Con la ltima oleada de desarrollo democrtico de finales del siglo XX (que podramos ubicar simblicamente en las coordenadas post-mayo del 68) se incorporan nuevos ejes de preocupacin conectados o
bien con la necesidad de introducir mecanismos participativos para hacer frente al dficit de legitimacin
de los sistemas democrticos11, o bien ms directamente vinculados a la literatura sobre la crisis y evolucin del welfare state12, en relacin con las exigencias
de eficacia de la accin intervencionista. De este modo
la consistencia posicional del gobierno, entendido
como un bloque directamente vinculado a la mayora
parlamentaria (en clave de gobernabilidad), comienza
a adquirir una mayor autonoma funcional, dando lugar
as al inters creciente por la nocin de buen gobierno; lo que implicar en consecuencia una preocupacin tanto por el diseo de las polticas intervencionistas como por su eficacia en trminos de impacto
sobre el tejido social. Un proceso que en sus etapas finales conduce a la emergencia de la nocin de gobernanza entendida como un nuevo horizonte adicional
que se superpone al postulado de la gobernabilidad.
9 Cfr. una visin panormica en castellano en J. Subirats, Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin, Madrid,
1987, MAP.
10 Cfr. sobre el tema M. Dogliani Lindirizzo politico nei moderni ordinamenti policentrici, en G. Rolla (a cura di), Le forme di
governo nei moderni ordenamenti policentrici, Milan, 1991, Giuffr.
11 J. Habermas, Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo, Buenos Aires, 1972, Amorrortu.
12 En general cfr. R. Mishra, El estado de bienestar en crisis. Pensamiento y cambio social, Madrid, 1992, Ministerio de Trabajo.
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Se tratara de un avance en trminos de desarrollo histrico desde el anterior paradigma de la consolidacin

democrtica (con sus implicaciones de estabilidad y
gobernabilidad) hacia las nuevas exigencias de la calidad democrtica y el desarrollo eficiente de la accin
de gobierno y de sus polticas intervencionistas, que
nos situaran en las coordenadas problemticas del
presente. Tericamente podra hablarse pues de una
especie de secuencia o evolucin lgico-histrica
desde las democracias meramente estables preocupadas por la gobernabilidad, hacia las democracias
avanzadas que deben preocuparse tambin por la calidad, la participacin, el rendimiento institucional y las
exigencias del buen gobierno -o incluso las implicaciones de la gobernanza-, imponiendo nuevas perspectivas para la accin gubernamental y en consecuencia nuevas pautas para el desarrollo adicional de
tareas evaluativas. Aunque no convendra olvidar del
todo esta dualidad secuencial de dos momentos lgico-histricos diferentes que conforman el proceso
dinmico o evolutivo del sistema, porque siempre existir el riesgo de que sistemas democrticos en apariencia muy avanzados o de alta calidad no lleguen
a consolidarse en la prctica o bien experimenten al
cabo del tiempo procesos de regresin.
En todo caso la doctrina contempornea vinculada al
desarrollo histrico del estado social intervencionista
parece progresar en nuevas vas de indagacin que
se van precisando en torno a diversas categoras
como la nocin del buen gobierno o el estudio de
las capacidades del gobierno13. Por lo tanto la siguiente premisa para avanzar en nuestro itinerario argumentativo sera la de preguntarse qu debe entenderse por buen gobierno.
En principio propondremos, ms all del postulado
previo de la pura estabilidad -del que se deducen las
claves de la gobernabilidad-, la existencia de tres posibles dimensiones sustantivas de la nocin de buen

gobierno:
(A) En primer lugar, buen gobierno sera aquel que
cumple con sus promesas o compromisos. Se trata de
una visin que se ajusta al marco programtico propio
de los sistemas parlamentarios de corte europeo,
donde la investidura del gobierno coincide normalmente con la presentacin de una determinada propuesta o programa de gobierno. Propuesta que puede
ser a su vez una mera emanacin del propio programa
electoral con el que el partido ganador ha concurrido
a las urnas o bien un ejercicio propio de diagnstico y
reflexin, conteniendo un conjunto de respuestas y/o
de propuestas para la accin estatal orquestada desde
el gobierno. Implicar en consecuencia la capacidad
para llevar a cabo durante la legislatura las propuestas
formuladas al comienzo de la misma, lo que exige normalmente un contexto o ambiente exterior relativamente estable en trminos histricos.
(B) En segundo lugar, un buen gobierno sera tambin
aquel que responde a las demandas sociales o que resuelve los problemas y necesidades emergentes en la
medida en que stas se van presentando a lo largo del
tiempo. Metodolgicamente supondra una posicin inversa a la anterior: es decir, podra tratarse de un gobierno que en principio no se compromete con determinadas promesas o compromisos formulados a
priori, pero cuya capacidad de respuesta a posteriori
(responsiveness) resulta ser perfectamente adecuada
al volumen, intensidad y complejidad de los problemas
sobrevenidos a los que debe hacer frente en cada momento. Tericamente se tratara de un gobierno capaz
de enfrentarse a ambientes de relativa incertidumbre o
a contextos caracterizados por una multiplicidad de demandas emergentes o problemas sobrevenidos.
13 R. K. Weaver, B. A. Rockman (eds.). Do Institutions Matter? Government Capabilities in the U.S. and Abroad. Washington,
D.C., 1993, The Brookings Institution. Y. Dror, La capacidad de gobernar (Informe el Club de Roma), Barcelona, 1994, Galaxia
Gutemberg, Crculo de Lectores.
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(C) En tercer lugar, consideramos que buen gobierno

sera igualmente aquel que sabe preparar el futuro; es
decir, el que consigue detectar el tipo de cambios sociales o ambientales que se estn produciendo y
adoptar las medidas necesarias para que, en el medio
o largo plazo, las sociedades se adapten competitivamente a tales cambios, movilizando sus recursos en
torno a reas estratgicas sometidas a intensos procesos de cambio histrico.
Estas tres dimensiones de la nocin de buen gobierno implicaran formas distintas de hacer frente a
la agenda de necesidades o demandas sociales,
segn stas se proyecten a lo largo del tiempo, tratando as de introducir un elemento de seguridad para
la accin pblica dentro un ambiente social cuajado
de incertidumbres.
La primera de ellas expresa una nocin de seguridad
que depende de compromisos formulados desde el
pasado, y su proyeccin fundamental se aproxima a
una idea de confianza basada en una cierta lgica
contractual o sinalagmtica, donde el gobierno
cumple con los compromisos adquiridos al comienzo
de la legislatura. La segunda nocin de buen gobierno
respondera ms bien a claves de eficacia, capacidad
de respuesta e incluso capacidad de gestin de crisis:
el gobierno debe responder no a sus propios compromisos pasados sino a las necesidades objetivables
emergentes del presente; no cuenta pues con una
confianza originaria sino que sta se va adquiriendo in
itinere. La tercera se traducir en cambio en una movilizacin de recursos colectivos hacia el futuro y sus
claves valorativas deben proyectarse en el medio o
largo plazo, debiendo ser capaces de generar confianza precisamente en el mbito donde en principio
existen mayores dosis de incertidumbre.
Como es lgico estas tres dimensiones no solo se traducirn en diferentes enfoques a la hora de enfrentar
una tarea de evaluacin, sino que al mismo tiempo seran susceptibles de reinterpretarse crticamente derivando en visiones perversas o negativas de la nocin
de buen gobierno: (a) Parece lgico entender en
primer lugar que el cumplimiento de las promesas gubernamentales depender ciertamente de la dificultad
de las mismas as como del grado de precisin con
que se hayan formulado; as por ejemplo, una estrategia deliberada de formular un programa de gobierno
plagado de vaguedades retricas y ambigedades
programticas conduce a una visin perversa de la
nocin de buen gobierno, donde seguramente ser
fcil presentar un balance manipulado de promesas
cumplidas al final de la legislatura. (b) En cuanto a la
dimensin de buen gobierno orientada hacia la estricta
respuesta a necesidades o problemas emergentes,
puede acabar empantanada en la mera gestin de las
cosas, en simples respuestas circunstanciales a
nuevas y emergentes demandas, o en la pura lgica
del ir tirando14, sin aportar soluciones estables a los
problemas existentes ni marcos orientadores generales para la accin: incluso corre el riesgo de entrar
en la lgica de las meras respuestas instantneas o
inmediatas, basadas mas bien en la dinmica de los
posicionamientos de carcter cosmtico, sin asegurar una actuacin estable y eficiente a medio plazo.
(c) Finalmente, la tarea de preparar el futuro solamente
despejar sus incgnitas cuando ese incierto futuro
llegue a convertirse en presente; y por lo tanto la nocin de buen gobierno depender entonces de la valoracin que, en el medio o largo plazo, acaben haciendo los historiadores.
14 Categora que se hace famosa en la doctrina a partir de la nocin de muddling through de Ch. Lindblom, en The Science
of Muddling Through, Public Administration Review, 1959, Vol. 19, Num. 2.
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4 LAS EXIGENCIAS DE UN BUEN GOBIERNO:

CAPACIDADES Y AGENDA DEL GOBIERNO
Sin embargo el modo como se proyecta la accin de
gobierno desde la perspectiva de la nocin de buen
gobierno se supone que puede ser susceptible de una
mayor concretizacin en la medida en que deber implicar tambin una determinada capacidad para hacer
frente a ciertos contenidos o mbitos sustantivos problemticos, que son los que deben conformar en ltima instancia la agenda gubernamental. Han sido
Weaver y Rockmann quienes seguramente han sabido
ofrecer la panormica simplificada ms brillante del
tipo de tareas o mbitos funcionales a los que, en
forma de capabilities, se supone que debe hacer
frente el gobierno, diseando una especie de declogo que refleja con notable precisin el conjunto de
contenidos problemticos a los que debe responder
satisfactoriamente un buen gobierno:
1. Definir y mantener prioridades en el marco conflictivo de demandas del sistema (priority setting).
2. Asignar recursos en los sectores ms efectivos
(resource targeting).
3. Capacidad de innovar en aquellos supuestos en
que las viejas polticas fallan (policy innovation).
4. Coordinar objetivos enfrentados o en conflicto
dentro de un conjunto coherente (coordination on
conflicting objetives).
5. Imponer prdidas o frenar a los grupos ms poderosos (loss imposition).
6. Representar intereses difusos o desorganizados,
adems de los intereses concentrados.
7. Asegurar una implementacin efectiva de las polticas una vez que han sido definidas (policy implementation)
8. Asegurar una cierta estabilidad a estas polticas
o programas de accin con el objetivo de que
tengan tiempo de producir sus efectos (policy
stability).
9. Establecer y mantener compromisos exteriores
tanto en el mbito comercial como de la seguridad
estratgica, permitiendo su estabilizacin en el
tiempo.
10. Gestionar los conflictos polticos (cleavages) evitando que la sociedad degenere en una especie de
guerra civil.
En una reubicacin simplificada cabra situar este listado en torno a tres dimensiones funcionales ms genricas, que abarcaran las categoras de representar,
orientar e implementar. La primera tarea de representacin integrara la tarea de incorporar y concretizar intereses difusos, gestionar los conflictos polticos evitando que degeneren en una suerte de guerra civil, y
coordinar objetivos enfrentados. La segunda tarea de
orientacin abarcara los contenidos referidos a definir
y mantener prioridades, establecer compromisos exteriores estables, innovar all donde fallan las viejas polticas, e imponer prdidas o frenar a los intereses ms
poderosos. En cuanto a las tareas de implementacin
abarcaran la asignacin de recursos, la implementacin efectiva de las polticas una vez que stas han
sido definidas as como la tarea de asegurar una cierta
estabilidad a las mismas.
La sugestiva serie de Weaver y Rockmann parece
marcar un complejo temtico de dimensin prescriptiva que abarcara de forma casi completa al conjunto de lneas de accin a las que se supone debera atender un buen gobierno desde una perspectiva ideal. Su posterior desagregacin en diferentes
mbitos materiales o sustantivos permitira desplegar
un cuadro sistemtico desde el cual, tericamente,
las tareas relacionadas con la evaluacin de la accin de gobierno tendran un mejor marco sistemtico de referencia, aunque progresando paralelamente en complejidad.
El problema consistir en que esta serie mxima de
capacidades entendidas como potencialidades de accin, deben desplegarse en la prctica en un determinado ambiente social y proyectarse estratgicamente
a lo largo del tiempo: una tarea que permitira concretizar las posibilidades efectivas de accin asumidas
por el gobierno y que, en trminos binarios, se traduce
en la fijacin de prioridades de accin y de no accin
a lo largo del tiempo, teniendo su mejor expresin en
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la nocin de agenda15. Desde el punto de vista instrumental la agenda se configura pues como el instrumento estratgico encargado de mediar entre los horizontes programticos o compromisos originarios del
gobierno y la realidad problemtica emergente de la
que deriva un conjunto de exigencias de respuestas
por parte del gobierno: sera pues una sntesis entre
la dimensin programtica y las exigencias de problem solvig que se proyectar estratgicamente a lo
largo del tiempo.
Ms all del entorno procesual complejo desde el cual
se determina la agenda pblica en general, la principal
utilidad de esta nocin en nuestro caso consiste en
subrayar el protagonismo activo del gobierno en la
conformacin de la misma: es decir, el gobierno no es
o no debe ser considerado como un factor subordinado -a modo de variable dependiente- al previo desencadenamiento de los diferentes ncleos problemticos a los que debe hacer frente (ya sean stos entendidos como compromisos adquiridos en torno a un
programa de gobierno, o bien como ncleos problemticos emergentes o futuros, necesitados de una
respuesta desde las esferas pblicas), sino como un
elemento activo y protagonista en la determinacin de
tales ncleos problemticos -o al menos de algunos
de ellos- a efectos de la posterior accin (o no accin)
del propio gobierno. La posicin receptiva del gobierno como instancia de respuesta a posteriori a problemas sobrevenidos debera pues combinarse con la
estrictamente propositiva o programtica, en trminos
de fijacin de prioridades temticas de accin (o noaccin) a lo largo del tiempo.
Metodolgicamente la perspectiva de la agenda podra suponer una especie de visin complementaria o
alternativa a la teora de los mecanismos selectivos
de Claus Offe16, segn la cual las lneas de accin del
gobierno se determinaran negativamente a partir de

una serie de procesos selectivos que van excluyendo
mbitos materiales (en trminos de no-accin) hasta
reducir finalmente el contenido sustantivo a sectores
no excluidos, donde se movilizar activamente la gestin gubernamental; una visin donde el gobierno asumira una posicin pasiva o subsidiaria, sin capacidad
para definir positivamente sus propias prioridades o
para proyectarlas en el tiempo.
Hemos sugerido sin embargo que la fijacin de la
agenda depende de un determinado ambiente social
desde el cual se deber determinar el tipo de responsabilidades activas que se imputan en general sobre
la esfera pblica. Tal ambiente social se ha concretizado histricamente hasta ahora en torno a dos modelos de referencia, el liberal o abstencionista del siglo
XIX y el social intervencionista del siglo XX, a partir de
los cuales el quantum de la accin de gobierno quedara precisado segn el modo como se orqueste la
relacin estado-mercado mediante una diferente imputacin de mbitos problemticos. Mientras el universo liberal reposaba fundamentalmente sobe la lgica de la sociedad de mercado, en cuyo seno se supona que la mayor parte de los ciudadanos debera
encontrar respuesta a sus necesidades y problemas
vitales configurando as un estado mnimo donde la
agenda gubernamental quedaba sustancialmente limitada; en cambio, el universo social del siglo XX implica
alternativamente imputar sobre la esfera pblica estatal toda una serie creciente de ncleos problemticos que se traducen en demandas sociales legtimas
que tienden a sobrecargar histricamente la agenda
del gobierno.
Por ms que la nocin de sobrecarga (overload) parezca a veces perturbar a los tericos del estado
desde su sospechosa impregnacin ideolgica, en-
15 Que constituira al final una versin ms matizada de la primera de las tareas o capacidades de Weaver y Rockmann, en el
sentido de priority setting. Sobre la nocin de agenda en general, aunque desde una perspectiva ms prxima al enfoque de
polticas pblicas, la referencia ms clsica sigue siendo J. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Boston, 1984,
Little Brown.
16 C. Offe, Contradictions of the welfare state, Londres, 1984, Hutchinson.
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tendindose frecuentemente como un vidrioso instrumento metodolgico capaz de contaminar toda

elaboracin cientfica posterior17, debe entenderse que
la sobrecarga es en rigor un concepto relativo: es
decir, puede expresar tanto un exceso de demanda
(social) como un dficit de oferta (pblica). Por lo tanto
sus implicaciones ideolgicas no dependern tanto de
su capacidad de diagnstico cuanto del tipo de respuesta que se le pretenda dar a los mbitos problemticos resultantes.
En efecto, parece que histricamente el incremento de
demandas sociales legtimas que surge de la nocin
de Estado social, constitucionalizado en el siglo XX
tras la segunda posguerra, ha generado un cierto dficit instrumental no ya en trminos estrictamente financieros sino en general en clave estructural o en
trminos de capacidad de respuesta: al fin y al cabo,
el modelo orgnico y administrativo surgido del estado liberal (abstencionista) apenas haba sufrido modificaciones sustanciales en el contexto histrico del
estado social, ms all de su mero crecimiento cuantitativo. Lo que significa que la propia reforma estructural de los aparatos intervencionistas del estado se
configura finalmente como un nuevo mbito problemtico que debe ser incluido en la agenda de reformas gubernamentales18.
Pero al mismo tiempo el modelo de estado social, que
en sus formulaciones keynesianas originarias reposaba sobre dos grandes circuitos o lneas primordiales
de accin -la econmica y la social-, ha experimentado durante las dcadas finales del siglo XX algunos
fenmenos transformadores sustanciales, en parte conectados con el diagnstico de la sobrecarga, que
han contribuido a reforzar su perfil socioasistencial

(propio del welfare state) desplazando hacia el mbito
menos controlado de la globalizacin sus tareas de
dimensin econmica. La dimensin social y asistencial propia del estado de bienestar no slo implica un
suplemento de legitimacin del mismo (que en su
caso se hace especialmente operativo en la va electoral) sino que igualmente impregna la dimensin primaria de la accin de gobierno como mera expresin
de la hegemona poltica: en efecto, si originariamente
tal tarea se expresara en el marco estricto del nombramiento de altos cargos, con el desarrollo del estado de bienestar no se trata slo de colonizar la estructura directiva del organigrama estatal sino igualmente el propio tejido social, mediante una poltica de
subvenciones que constituye en la prctica la autntica cara oculta del estado de bienestar estimulando
una dinmica difusa de tipo clientelar.
Las transformaciones histricas operadas en el estado
social intervencionista han venido acompaadas en
segundo lugar de procesos consistentes de privatizacin del amplio sector pblico econmico que se gener a mediados de siglo, lo que implicar entonces
(excluyendo las hiptesis extremas de liberalizacin
pura y simple) intensificar la dualidad funcional de actuaciones del gobierno entre tareas regulativas (especialmente necesarias para el sector pblico privatizado) y tareas prestadoras (reiterativamente reforzadas con la consolidacin de las exigencias propias
del welfare state). Un proceso de transformacin que
vendra a reiterar la dualidad funcional de la accin de
gobierno entre la dimensin regulativa propia de un
estado legislador y las exigencias de accin intervencionista propias de un estado prestador.
17 Da la impresin en efecto de que ciertos sectores de la doctrina que se consideran a s mismos como progresistas experimentan una cierta resistencia alrededor de la nocin de sobrecarga, entendiendo que se trata de un postulado del que se deduce de forma ms o menos implcita o inexorable la respuesta neoliberal: si el estado est sobrecargado debe ser descargado mediante una vuelta al mercado y a los paradigmas propios del liberalismo. Cfr. por ejemplo C. Donolo, Cmo gobernar
maana?, Madrid, 1999, Galaxia Gutemberg, Crculo de Lectores.
18 Sobre el tema, C. Pollit, G. Bouckaert, Public Management Reform: a Comparative Analysis, Oxford, 2000, Oxford University
Press.
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Si el fenmeno de la sobrecarga constituye un primer

mbito problemtico de dimensin histrica o de largo
plazo, la agenda gubernamental tiene un segundo ncleo problemtico alternativo que se situara ms bien
en el corto o medio plazo: el que surge de las limitadas coordenadas cronolgicas de la legislatura, que
se reduce normalmente a un periodo de cuatro aos;
periodo durante el cual determinadas polticas pblicas apenas han tenido tiempo de formularse y
mucho menos de comenzar a generar sus efectos.
Las exigencias de la policy stability, en la conceptuacin de Weaver y Rockmann, requieren en efecto periodos de tiempo ms largos para desencadenar sus
efectos, permitiendo la aplicacin de criterios evaluativos de mayor precisin. Ha sido Majone quien ha insistido ms decididamente en esta inadecuacin de
las distintas agendas, la propia de las polticas pblicas frente a la agenda del gobierno desplegada a
lo largo de la legislatura19. Un fenmeno que se desencadena especialmente en supuestos de alternancia, en
la medida en que stos son entendidos como nuevos
momentos fundacionales que requieren tericamente
la apertura de una nueva agenda en su totalidad (el fenmeno denominado en Espaa como adanismo). De
ah su insistencia en que determinadas polticas pblicas que se caracterizan por su proyeccin temporal
en el medio o largo plazo asuman una dimensin en
cierto modo no-mayoritaria o suprapoltica: lo que en
la prctica constituye un elemento de tensin frente a
los tradicionales componentes polticos o partitocrticos de la agenda del gobierno. El exceso de dependencia de la accin de gobierno de sus soportes partitocrticos, tal como stos se disearon durante el periodo de apogeo del estado de partidos, parece pues
convertirse en un elemento disfuncional para las exigencias de un buen gobierno orientado a la gestin eficiente de las polticas pblicas.
debe retenerse que se trata siempre de una proyeccin binaria, en el sentido de que a travs de la
agenda se concretizan finalmente tanto las lneas de
accin como las de no accin del gobierno, implicando en consecuencia vas de salida tanto ante las
perspectivas de estrangulamiento que pueda generar
a lo largo del tiempo una agenda sobrecargada como
ante la incapacidad para cumplir con ciertas tareas o
capacidades (incluso aunque stas sean formuladas
como autnticos compromisos): as, por ejemplo la
imposibilidad de coordinar objetivos enfrentados en
supuestos de alta conflictividad entre los mismos,
puede ser un factor que condicione la dilacin en el
tiempo de un determinado mbito problemtico que,
en consecuencia, pasara en la prctica a la agenda
en trminos de no accin.
El recorrido por los itinerarios conceptuales y metodolgicos que explican el desenvolvimiento de la accin de gobierno en trminos de agenda no permitira
sin embargo clarificar suficientemente sus posibles
pautas de evaluacin, en la medida en que la agenda
tiene siempre un desarrollo estratgico que se proyecta a lo largo del tiempo. Si sus contenidos positivos, susceptibles de ser cuantificados desde el catlogo de las capabilities de Weaver y Rockmann, permiten ciertamente una primera aproximacin
evaluativa desde una perspectiva maximalista, en
cambio sus contenidos elusivos o negativos en trminos de no accin disearan una especie de imagen
en negativo de difcil concrecin y ponderacin en la
prctica, en la medida en que marcan tericamente
estrategias de gobierno que deben ser valoradas mediante la comparacin entre posibilidades no realizadas frente a realizaciones efectivas: un mbito que
dificultar en la prctica la objetivacin necesaria en
toda tarea de evaluacin.
En cualquier caso, sean cuales sean las implicaciones

histricas o cronolgicas de la agenda del gobierno,
19 G. Majone, Non-majoritarian Institutions and the limits of democratic governance: a political transaction-cost approach, version original en Journal of Institutional and Theoretical Economics, vol. 157, Num. 1, 2001.
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5
MS ALL DE LA GOBERNABILIDAD:
GOBERNANZA Y GOBERMEDIA
La nocin de sobrecarga aplicada a la accin del gobierno no constituye solamente una variable de tipo
cuantitativo conectada con la agenda de entrada del
ejecutivo; tambin refleja en general el marco problemtico donde se expresan las dificultades a las que
se enfrenta la accin pblica en el contexto democrtico avanzado, lleno de demandas complejas y contradictorias; un contexto donde, por otro lado, el paradigma de la participacin ha acabado por adquirir finalmente carta de naturaleza condicionando
sustancialmente las pautas de la accin pblica. Lo
que en su origen constitua ms bien una demanda difusa para suplementar los dficits de legitimacin de
un sistema de poder dotado de un alto grado de autonoma y montado exclusivamente sobre el circuito
de la representacin poltica (es decir, sobre la peridica comparecencia del electorado ante las urnas), se
ha acabado configurando histricamente en trminos
de presencia activa de las redes sociales afectadas
en los procesos de decisin que les afectan; es decir,
el paradigma de la denominada administracin adecuada a consensos. Lo cual, adems de reducir el
mbito de autonoma decisional de los gobernantes,
termina generando un marco de progresiva complejidad para la accin pblica en la medida en que la
previsibilidad de las orientaciones programticas gubernamentales tiende a decaer ante la presencia activa del tejido social en procesos de diseo de polticas pblicas que adquieren un componente consensual y en consecuencia una proyeccin en el tiempo
relativamente impredecible.
Pero esta complejidad de carcter procesual adquiere
una segunda dimensin acaso ms significativa
cuando se proyecta en el entorno horizontal de las dis-
tintas esferas institucionales que componen la

realidad, las cuales, en la medida en que disponen de
mbitos de autonoma constitucionalmente reconocidos, deben operar en la prctica a modo de sistemas de red: esferas locales, regionales, estatales y
supraestatales (o incluso institucionales), que tienen
en la Unin Europea su modelo de referencia ms caracterstico, imponiendo en consecuencia considerables constreimientos a toda visin autnoma de la
accin de gobierno. En este contexto, los gobiernos
(en su distinta escala territorial) carecern en la prctica de plena autonoma para disear sus agendas o
para definir sus propias polticas; ya que su nueva
tarea sustancial ser ms bien la de participar en procesos de codecisin desde los cuales se configura
interactivamente la accin pblica en su conjunto. No
es en consecuencia la racionalidad democrtica que
surge del partido mayoritario la que se expresar de
forma cuasi-monoplica en una accin de gobierno
concebida de forma autnoma, sino ms bien el marco
complejo de exigencias interactivas de cooperacin y
coordinacin que se expresan tras la nocin de gobernanza, cuya agenda se determina en la prctica a partir
del protagonismo activo de mltiples sujetos.
5.1. EL GOBIERNO ANTE LOS SISTEMAS DE RED:

LA GOBERNANZA
Ms all de los desafos transformadores que imponen las nuevas coordenadas de desarrollo democrtico, debe recordarse que en rigor las claves originarias de la nocin de governance residan ms bien
en el proceso de aprendizaje histrico generado en el
estado intervencionista ante el desafo de asegurar
una accin pblica eficaz20. Es decir, sera un tipo de
respuesta a las exigencias propias del intervencio-
20 R. Mayntz, La teoria della governance: sfide e prospettive, Rivista Italiana di Scienza Politica, Num. 1, 1999.
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nismo, que han suscitado al cabo del tiempo un desplazamiento del eje de gravedad desde los circuitos
polticos centrales del sistema hacia los mbitos perifricos de gestin y prestacin que se configuran
como las autnticas lneas de fuerza del welfare state.
Sera pues un desplazamiento desde el centro hacia
la periferia del sistema que, al mismo tiempo, representa conceptualmente una relativa decadencia de la
poltica (politics) frente a la centralidad estratgica que
al cabo del tiempo van adquiriendo las polticas pblicas (policies)21.
Como tradicional eje de impulso poltico del sistema,
la funcin del gobierno tender pues a desplazarse
desde sus tareas de representacin y direccin unificada y racional del conjunto de la accin estatal hacia
tareas estrictamente orientadoras o en su caso implementadoras (como en parte refleja el catlogo de las
capacidades de Weaver y Rockmann). Pero si tenemos en cuenta que, en rigor, la arena donde se definen y se llevan a cabo en la prctica las polticas pblicas no es la estrictamente gubernamental (en su sentido formal u orgnico) sino ms bien el espacio de
interaccin entre, por un lado, las organizaciones pblicas y sus directivos pblicos, y por otro las redes de
actores y de usuarios de tales polticas pblicas (con
el apoyo del conocimiento experto), en tal caso no
habr ms remedio que constatar que la estricta accin
de gobierno se estara restringiendo hacia funciones de
mera orientacin, al mismo tiempo que las funciones intervencionistas o prestadoras se desplazan hacia organizaciones pblicas relativamente autnomas participadas por las respectivas redes de usuarios: la arena
tradicional de las distintas polticas pblicas.
Desde la inercia de las concepciones dominantes durante la segunda mitad del siglo XX, puede resultar di-
fcil entender que esta redistribucin funcional contiene

las autnticas claves de un gobierno eficaz en trminos de desarrollo consistente del intervencionismo
pblico para alcanzar los fines propios del estado social. Y por supuesto, los primeros que tienen dificultades para entender esta reordenacin del sistema
suelen ser los propios gobernantes: de considerarse
responsables inmediatos de la direccin del estado en
su conjunto, deben pasar ahora a desempear tareas
limitadas de orquestacin y coordinacin de distintas
esferas institucionales relativamente autnomas que,
por ms que desde la teora puedan ser entendidas a
modo de sistemas de red, en la prctica suelen constituir ms bien un entramado heterogneo y relativamente desorganizado. Desde la perspectiva de la gobernanza, la agenda del gobierno desbordara pues
tanto los soportes partitocrticos que estaban presentes en las tradicionales visiones de la gobernabilidad y el impulso poltico, como el propio horizonte
cronolgico que se deduca del calendario de la correspondiente legislatura, en la medida en que ahora
debern incorporarse elementos de estabilidad y mantenimiento de polticas pblicas que se proyectan a
ms largo plazo.
Naturalmente un modelo de gestin estratgica de los
asuntos pblicos que debe inspirarse en la permeabilidad del sistema por parte del entorno social afectado,
es decir, por las redes de consumidores y usuarios,
tiene que enfrentarse igualmente al riesgo de un desbordamiento de fronteras en los supuestos en que los
intereses partidistas del partido gobernante acaben interfiriendo el mbito propio de las polticas pblicas:
sera el riesgo de colonizacin clientelar que se produce cuando las lneas de accin pblica se orientan
prioritariamente asegurar apoyos electorales al partido
gobernante, y que seguramente tiene en los mbitos
21 D. Osborne, T. Gaebler, Reinventig government, Reading, Mass, 1992, Addison-Wesley. C. Hood, The Art of the State,
Cambridge, 1998, Cambridge UP. M. Barzelay. Breaking through Bureaucracy, Univ. California Press, 1992 (trad. cast. FCE). M.
Bazelay, The New Public Management. Improving Research and Policy Dialogue, Univ. California Press, 2001.
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As pues, la perspectiva de la gobernanza condiciona

finalmente una visin no unitaria del gobierno, lo que
implicar su entendimiento global como un conjunto
de esferas institucionales de diversa naturaleza, que
en principio deben tener mayor capacidad para adaptarse a la complejidad del sistema, incluyendo una
mayor presencia de circuitos privados y sociales22.
Esta dimensin fronteriza, implicando un efecto paradjico de desgubernamentalizacin del gobierno, es
la que justifica seguramente su mejor proyeccin en
la esfera regional o local, donde se produce una
mayor proximidad hacia la dinmica de redes y hacia
la presencia activa de procesos participativos, factores
que redundan finalmente en un mejor funcionamiento
efectivo de la cooperacin interinstitucional. Por otra
parte, en la medida en que la nocin de gobernanza
se ubica en mbitos fronterizos entre lo pblico y lo
privado, permitira entender mejor la capacidad para
ajustarse operativamente a entornos de servicios privatizados: donde se incide pues en el campo de la
regulation entendida como una nueva dimensin
ampliada de lo normativo23.
decisional implica en efecto una prdida de referentes

de imputacin: as se manifiesta en la prctica con las
estrategias que usa habitualmente el discurso gubernamental, en el sentido de que las buenas valoraciones o los resultados favorables de determinadas
polticas se interpretan siempre como resultado de la
actuacin propia, mientras que bloqueos de algunas
polticas o malos resultados en las mismas suelen interpretarse como responsabilidad de esferas institucionales externas o ajenas. Es la expresin singular
que suele tener el discurso de los gobiernos nacionalistas autonmicos en Espaa: la culpa de los problemas ser siempre de Madrid. A otra escala, la imputacin de responsabilidades negativas se desplazara desde la propia esfera estatal hacia el exterior: el
fracaso de ciertas polticas puede ser as responsabilidad de Bruselas. La generalizacin de este sistema
de des-responsabilizacin o desplazamiento negativo
de responsabilidades se podra acabar proyectando
en la propia escala partitocrtica: de tal modo que los
procesos de cooperacin progresarn adecuadamente entre esferas de poder (local o regional) que
pertenecen a las mismas mayoras, mientras que entrarn en cauces de conflicto cuando se trata de mayoras de distinto signo poltico. E igualmente permitira la perversa justificacin de un fracaso de ciertas
actuaciones gubernamentales como responsabilidad
de la oposicin (!), cuando sta ha detentado el gobierno con anterioridad.
Ahora bien, el problema consistir en que si este

nuevo contexto permite la aplicacin sistemtica de
tcnicas convencionales de evaluacin de polticas
pblicas, en cambio, las posibilidades de evaluar la
accin del gobierno -considerada de forma autnomaexperimentan un paralelo proceso de deconstruccin.
El paso de la centralidad del gobierno al policentrismo
En todo caso el nexo de imputacin directa que implicaba la nocin de responsabilidad poltica tiende
a diluirse ante el contexto complejo de un emergente
sistema de red, y las perspectivas de evaluacin de
la accin de gobierno experimentan una prdida de
referentes objetivables en trminos de des-responsabilizacin.
regionales y locales su principal campo de proyeccin.

O alternativamente, el riesgo de la captura, que se produce cuando determinados intereses dominantes se
hacen presentes activamente en procesos participativos desplazando a los restantes sectores, pero manteniendo una apariencia o fachada legitimadora.
22 Acaso por ello la mayor capacidad adaptativa a las nuevas exigencias histricas se manifieste en primera instancia en el
contexto norteamericano donde apenas ha llegado a tener presencia la nocin europea de Gobierno con sus implicaciones
orgnicas y formalistas, frente a la ms difusa nocin semntica de government que abarcara al conjunto de de las organizaciones pblicas en distintas escalas territoriales o funcionales.
23 A. Porras, El derecho regulativo, Revista de Estudios Polticos, Num. 117, 2002.
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5.2. EL GOBIERNO ANTE LA VIDEOPOLTICA: LA

GOBERMEDIA
Si aceptamos pues, con todas sus amplias consecuencias, el impacto transformador de la gobernanza
y la subsiguiente prdida relativa de centralidad de la
esfera poltico-partidista en la explicacin de la accin
de gobierno, probablemente podremos intuir mejor la
consistencia e intensidad del proceso de desplazamiento que experimenta su proyeccin competitiva
hacia el campo de la videopoltica24. En efecto, en la
medida en que la consolidacin de la nocin de gobernanza impone una progresiva insuficiencia de la
esfera de la poltica como mbito de explicacin
causal de la accin de gobierno, su campo de proyeccin en el mbito de la poltica tendr que canalizarse
ahora hacia el horizonte originario de la pura lucha por
la hegemona, en un desencadenamiento de impulsos
competitivos que van a desenvolverse fundamentalmente en la arena de los media. La competencia por
el gobierno y el propio ejercicio del poder gubernamental tendr ahora como objeto imponer la hegemona en el mercado de votos mediante el control de
la opinin a travs de los medios de comunicacin de
masas: en esta dimensin, la accin de gobierno consistir pues en la gobermedia.
Desde esta nueva perspectiva, los mecanismos encargados de servir de soporte a la confianza gubernamental debern articularse a travs de la imagen y el
liderazgo proyectado a travs de los media, imponiendo as una creciente personalizacin del fenmeno de la representacin25, y desencadenando al
mismo tiempo una visualizacin del propio contenido discursivo de la orientacin poltica hasta el punto
de configurar una realidad competitiva virtual cuyo
trasfondo viene a ser la estricta lucha hobbesiana por
el poder. Un retorno o regresin hacia claves del pasado que, en trminos de teora de partidos, podra representarse -siguiendo a Sartori26- como la vuelta de
los partidos polticos a su condicin de facciones.
Por supuesto, la lgica de la gobermedia presenta algunas ventajas evidentes para el contexto democrtico avanzado, en el sentido de que permite la expresin inmediata de respuestas instantneas frente a
cualquier tipo de asunto que incida en el mbito de la
agenda pblica; con el nico inconveniente de que
normalmente se trata de respuestas virtuales o puramente cosmticas, es decir, meros posicionamientos
discursivos, destinados a ser proyectados por la va
meditica a modo de sound bites 27. Hay pues un fenmeno de disociacin entre la agenda instantnea o
virtual de la gobermedia y las agendas que condicionan la accin efectiva del gobierno y de las polticas
pblicas: tanto en trminos binarios de accin o noaccin como, sobre todo, en trminos de instantaneidad o dilacin en el tiempo.
Pero en la medida en que el debate poltico proyectado por va meditica se basa en la lgica de los
meros posicionamientos, su intensidad virtual tiende a
incrementarse paralelamente debido a que ha dejado
de ser ya un debate estrictamente deliberativo en
clave ideolgica (al menos si tenemos en cuenta que
los grandes partidos con posibilidades de victoria
24 G. Sartori, G. (1989), Videopolitica, Rivista Italiana di Scienza Politica, 1989, Num. 19. L. Paramio. Democracia y ciudadana
en el tiempo de los medios audiovisuales, Unidad de Polticas Comparadas (CSIC) Documento de Trabajo, Num. 7, 2000.
25 A propsito del debate sobre la personalizacin de la representacin y su incidencia en los sistemas electorales, cfr. A.
Porras, "Modelli di rappresentanza e forme di governo", en S. Gambino, G. Ruiz-Rico (a cura di), Forme di Governo, Sistemi elettorali, Partiti politici: Spagna e Italia, Rimini (Italia), 1996, Maggioli.
26 Partidos y sistemas de partidos, cit.
27 Sobre el tema, desde la perspectiva de la moderna teora de la democracia, cfr. Y. Ezrahi, The Descent of Icarus,Science and
the Transformation of Contemporary Democracy, Harvard UP, 1992. Cfr. tambin A. Porras, Representacin y democracia avanzada, Madrid, 1994, Centro de Estudios Constitucionales.
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electoral han tenido que ajustarse previamente a los

parmetros propios del partido cath all, relativamente desideologizado), por lo que en consecuencia
no existe ni puede existir un autntico choque programtico o ideolgico desde la perspectiva de las distintas propuestas para gobernar. Para ajustarse a este
nuevo entorno competitivo virtual, las ideologas tendrn que transformarse en autnticas retricas competitivas: y entonces, la competencia partidista girar
ms bien en torno a estilos discursivos, propuestas
concretas y personalizadas (que se presentan como
compromisos personales de los lderes con la ciudadana), o meros posicionamientos que se proyectan
en la nueva jungla competitiva de la videopoltica.
Ante una proyeccin tan evanescente del discurso poltico sobre el mercado electoral, las claves para mantener y conservar la hegemona exigirn ahora la
puesta en marcha de estrategias de tipo comercial o
de marketing poltico con el objetivo de asegurar la
costumerizacin de los electores-clientes, hacindolos partcipes de un determinado estilo de vida y tratando de suscitar un tipo de lealtad emocional que
asegure su movilizacin activa como defensores radicales o supporters de la propia marca. El lder poltico con capacidad para conquistar la mayora en el
mercado de la opinin pblica ser aquel que sepa
personalizar y trasmitir determinados estilos de vida
concebidos como standards de consumo y de actitudes vitales, relativamente al margen de los tradicionales idearios programticos de los partidos, inspirados en viejas ideologas que reflejaban diferentes
concepciones del mundo.
La lgica de la gobermedia implicar pues una recuperacin del terreno de la poltica mediante un reforzamiento de la dinmica competitiva y electoralista
proyectada de forma permanente a travs de los circuitos audiovisuales. En alguna medida ello supone
una ruptura de las tendenciales claves de consenso
que estaban implcitas en las teoras del impulso poltico de mediados del siglo pasado, para pasar a una
intensificacin de los elementos de discrepancia o
competencia que, siguiendo la lgica de mercado,
tendern a reducirse selectivamente en torno a un oligopolio que acabar reforzando al cabo del tiempo la
dinmica bipartidista.
Naturalmente los problemas comienzan desde el momento en que la gobermedia implica al mismo tiempo
una incorporacin de la lgica meditica al mbito
propio de la poltica y de la accin de gobierno. As en
primer lugar la competencia por la agenda se tendr
que sustanciar en trminos de superposicin temtica
a la bsqueda del share: coyunturas de agenda potencialmente negativas para el gobierno pueden ser
superadas mediante la superposicin de nuevos contenidos o temas de mayor atractivo para los ciudadanos-espectadores que, lanzados a modo de seuelo, pueden acabar desplazando el eje de atencin
meditica y proyectndolo sobre esferas de menor
potencial crtico para el gobierno. Es ms, tericamente podra incluso disearse un uso interesado de
la propia agenda en el sentido de definir horizontes
problemticos en aquellos sectores donde ser ms
visualizable la posterior respuesta gubernamental: o
sea, una virtualizacin de la agenda para asegurar la
mayor rentabilidad inmediata de la lgica problemarespuesta y su proyeccin instantnea ante los medios audiovisuales.
En segundo lugar, la lgica del marketing comercial
acaba igualmente condicionando el proceso poltico
general mediante la focalizacin sobre segmentos especialmente activos del electorado: del mismo modo
que las estrategias de marketing de la compaa
Coca-Cola se vieron desbordadas a mediados de los
aos ochenta, cuando se plante la introduccin de
una segunda marca, debido a la movilizacin de una
minora activa de consumidores fundamentalistas,
igualmente en trminos de impacto final sobre el proceso, las minoras activas acaban invadiendo (y capturando) la agenda meditica desplazando a las mayoras silenciosas. Son al fin y al cabo los sectores que
aseguran una mayor presencia meditica por sus perfiles mejor definidos y sus posiciones radicales e irreductibles, donde se expresa una lealtad emocional y
una mayor capacidad de movilizacin activa, confor-
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mando as de forma ms atractiva la espectacularidad

de la agenda meditica.
Finalmente, el apogeo de las instancias mediticas en
su relacin con el gobierno condiciona el riesgo adicional de fenmenos de captura entre ambas instancias: bien por la emergencia de grupos mediticos privados que se convierten en la fuerza de choque de un
determinado partido o bien por el uso instrumental de
los medios de comunicacin pblicos a cargo del partido en el gobierno: supuestos en que los medios de
comunicacin se transfiguran as en las fieras salvajes de Tony Blair.
ARGUMENTOS DE EVALUACIN
Nuestro recorrido por los diferentes escenarios que

encuadran la accin de gobierno, siguiendo una pauta
secuencial de dimensin histrica, viene en primer
lugar a confirmar la dualidad de coordenadas sistemticas de partida en las que puede encuadrarse la nocin de accin de gobierno, segn aceptemos su condicin de variable subordinada al circuito general de
la competencia poltica o bien su posicin relativamente autnoma. La primera hiptesis parece ciertamente implicar un rechazo de toda pretensin de evaluacin minimamente objetivable, en la medida en que
el gobierno se configura como el objeto final de la
competencia partidista, pura expresin de la hegemona conquistada en las urnas; por lo tanto en su
condicin de instrumento de accin slo podr ser
considerado en todo caso como un mecanismo orientado a asegurar la reproduccin de la hegemona electoral, normalmente mediante los instrumentos estratgicos propios de la gobermedia. En consecuencia se
tratara de una visin que en principio debe ser excluida como objeto directo de cualquier intento de
evaluacin ms o menos objetivable, para entenderse
ms bien, en el mejor de los casos, como un instrumento de apoyo a travs de las lneas de accin propias de la gobermedia a determinadas estrategias programticas a las que se atribuye una especial dimensin competitivo-electoralista.
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En consecuencia el marco resultante nos ofrece distintas hiptesis alternativas de trabajo, donde la evaluacin de la accin de gobierno depender en primer
lugar del grado de imputacin o responsabilidad que
se haga recaer sobre los mbitos materiales que se
supone deben tratar de analizarse; lo que nos permite
en principio una triple escala de posibilidades:
(A) Desde la perspectiva de la tradicional visin de la
funcin de impulso, debe entenderse que, en cuanto
centro motor del conjunto de la accin del estado, el
gobierno sera en ltima instancia el responsable de
todo (inclusive de las condiciones meteorolgicas).
Tericamente el espectro de mbitos problemticos
imputables sera entonces tan amplio que las posibilidades de evaluacin resultaran inexorablemente desbordadas. Es un fenmeno que tiene su reflejo indirecto en el progresivo enrarecimiento del uso de los
mecanismos de la responsabilidad poltica en trminos de dimisin de ministros o responsables polticos ante alguna deficiencia grave en el mbito propio
de la gestin. En consecuencia, parece que el nico
circuito difuso de valoracin acabara siendo el que
ofrecen las urnas, que constituiran el soporte final de
los peridicos procesos de retroalimentacin general
del sistema. La relativa centralidad institucional de la
cmara parlamentaria como arena de control de la actividad gubernamental ofrecer en todo caso algunas
posibilidades de juego para los instrumentos de control parlamentario: aunque en la prctica depender
de la actitud asumida por los partidos en relacin con
el programa de investidura; es decir, en un terico
contexto de tipo consociacional la oposicin podra
llegar a actuar como instrumento de apoyo y control a
la funcin de impulso de acuerdo con los compromisos originarios; pero en contextos caracterizados
por su mayor competitividad, las perspectivas de que
la oposicin decida autodisciplinarse para ajustar
sus parmetros de control a las lneas de impulso marcadas por la mayora resultan casi imposibles, y la lgica del modelo Westminster, donde la oposicin se limita a criticar al gobierno, volvera inexorablemente a
hacer su reaparicin.
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(B) Desde la perspectiva prescriptiva de lo que debemos entender como buen gobierno, las claves
evaluativos dependern de los propios parmetros definitorios de la nocin de buen gobierno: cumplimiento
de compromisos, resolucin de problemas o preparacin del futuro, seran las coordenadas maestras de
toda aproximacin crtica. En principio la arena ms
adecuada para la valoracin del primer parmetro
sera seguramente el propio parlamento28, mientras
que las restantes nociones se sitan ms bien en trminos de evaluacin de agendas o en su caso de programas de accin. Se trata en todo caso de un campo
donde, de forma desagregada, podra avanzarse en
el desarrollo de lneas evaluativas de mayor consistencia a partir de un terico espectro mximo de posibilidades de accin: el panorama resultante dibujara
una diversidad funcional entre mbitos de representacin, orientacin e implementacin, dando lugar a metodologas en enfoque diferenciadas, donde la propia
dinmica de evaluacin de polticas tendra un protagonismo creciente como instancia de objetivacin
evaluativa de la accin del gobierno. El problema en
este caso sera que las dimensiones funcionales de
las nociones de representacin, orientacin e implementacin exigen seguramente aproximaciones metodolgicas diversas, que oscilan desde sus dimensiones ms abstractas como las de representacin (incorporar intereses difusos, gestionar los conflictos
polticos evitando que degeneren en una suerte de
guerra civil, y coordinar objetivos enfrentados), de nivel
intermedio como las de orientacin (definir y mantener
prioridades, establecer compromisos exteriores estables, innovar all donde fallan las viejas polticas, e imponer prdidas o frenar a los intereses ms poderosos), o de dimensin propia de autnticas polticas
pblicas susceptibles de una mejor concrecin en el

mbito de la implementacin (asignacin de recursos,
implementacin efectiva de las polticas y aseguramiento de una cierta estabilidad a las mismas). Por supuesto, con el riesgo de un entrecruzamiento entre
prioridades de difcil valoracin en algunos casos: a
partir de qu momento puede afirmarse que una determinada poltica est fallando exigiendo una estrategia de innovacin, si a lo mejor no ha disfrutado del
suficiente plazo de estabilidad para asegurar una ponderacin suficiente de sus efectos?
(C) Desde la perspectiva de la gobernanza (entendida
ahora en su estricta proyeccin interactiva horizontal
o a la europea), las posibles pautas de evaluacin
del gobierno resultan sustancialmente fragmentadas
tanto en la escala territorial como funcional y en consecuencia la evaluacin slo podr abordarse en primera instancia a partir de una metodologa de anlisis
de casos; un enfoque que al final adolecer de una inevitable limitacin o parcialidad, debido a que se trata
siempre de mbitos donde las claves de la accin pblica dependen finalmente de esferas de co-decisin
dotadas de una dimensin mltiple y variable. El manejo de material estadstico o economtrico podr determinar en todo caso la posicin relativa de cada
unidad institucional en el conjunto de referencia; pero
siempre a partir de unas determinadas coordenadas
temporales y de unos mbitos sustantivos de anlisis
predeterminados29. En definitiva, si en el contexto de
los sistemas de red los gobiernos no son ms que
parcialmente responsables del conjunto de la accin
(que se decide finalmente a partir de los procesos recprocos de interaccin o cooperacin), las perspectivas de evaluacin sern finalmente limitadas.
28 Excluyendo posibilidades ms o menos excntricas como las que pueden plantearse por ejemplo cuando determinados
candidatos depositan ante notario sus promesas o compromisos electorales.
29 Cfr. una experiencia concreta en relacin con la evaluacin del rendimiento institucional de las Comunidades Autnomas,
en J. Subirats, R. Gallego (eds.), Veinte aos de autonomas en Espaa. Leyes, polticas pblicas, instituciones y opinin pblica,
Madrid, 2002, CIS.
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El grado de concentracin/desconcentracin del poder

se vincula as al circuito de atribucin de responsabilidades gubernamentales, permitiendo naturalmente el
eventual desarrollo de estrategias elusivas por parte del
gobierno: cuando por ejemplo un gobierno en la recta
final de la legislatura cumple con sus compromisos
remitiendo al Parlamento un paquete de proyectos de
ley, an a sabiendas de que previsiblemente no van a
ser finalmente aprobados por falta de tiempo, est tratando de transferir su responsabilidad al propio parlamento para concurrir a las urnas con los deberes
bien hechos, utilizando a su favor criterios de evaluacin de eficiencia pero eludiendo criterios de evaluacin de eficacia. Del mismo modo que opera igualmente una estrategia de des-responsabilizacin hacia
fuera cuando se atribuyen a instancias centrales o supraestatales (Madrid, Bruselas) las claves del incumplimiento de determinados objetivos o del desarrollo deficiente de ciertos programas.
La escala de posibilidades evaluativas podr sin embargo complementarse con dos variables externas de
dimensin macro: por una parte la variable estabilidad,
que determina en su caso el principal soporte de la
gobernabilidad del sistema; por otra la perspectiva de
las capacidades del gobierno (al estilo del declogo
formulado por Weaver y Rockmann o mediante criterios similares), que marcaran en todo caso un horizonte mximo cuya secuencia se determinar sin embargo en la prctica a lo largo del tiempo a partir de la
fijacin de la agenda. Una agenda que, ms all de la
mera definicin de prioridades, debera entrar igualmente en la determinacin de las posibilidades de accin y de no-accin a lo largo del tiempo.
Ciertamente el control de la agenda gubernamental,
por ms que se proyecte siempre en una determinada
secuencia histrica, podr progresar en trminos binarios mediante el reagrupamiento de los mbitos respectivos de accin y de no-accin. Sin embargo, el
problema consiste en que desde la perspectiva de la
evaluacin los mbitos elusivos de la no-accin presentan numerosas dificultades para progresar en un
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sentido de ponderacin cuantificable o bien objetivada: si el gobierno decide por ejemplo eludir una determinada poltica porque no se considera capaz de
coordinar objetivos o intereses enfrentados, o porque
entiende que su priorizacin suscitara un desencadenamiento de tensiones que afectaran a la paz social,
en este caso la lgica de la no-accin puede tener un
sentido estratgico valorable de forma ambivalente.
El problema podra llegar incluso hasta el punto en
que las derivaciones perversas de este planteamiento
conduciran en ltima instancia a estimar favorablemente la procelosa hiptesis de un gobierno dedicado
a la no-accin como autntica lnea estratgica original. En este caso, la agenda abandonara su carcter instrumental al servicio de la accin para traducirse en un elemento estratgico del paradigma inverso, del mero estar en el gobierno, del cual
tericamente podran llegar a deducirse incluso consecuencias positivas en trminos competitivo-electorales: un gobierno que no hace nada en clave de capacidades reales de accin, pero que mantiene un
alto nivel de gobermedia puede llegar a mantener posicionamientos valorables positivamente en clave electoral, asegurando as el xito en la lucha competitiva
por mantenerse en el poder. Con la posibilidad aadida
de que, normalmente, se adopten ms bien estrategias
intermedias: o sea, priorizacin activa de poltica fciles, de rpida ejecucin y alta rentabilidad electoral
inmediata, y elusin hacia el mbito de la no accin de
polticas de mayor dificultad o alto coste social.
Por lo tanto las pautas de valoracin de la agenda debern ajustarse a las claves problemticas que determinan en ltima instancia su propio sentido estratgico: es la agenda gubernamental un instrumento al
servicio de la competitividad electoral y de las perspectivas de victoria electoral, o debe ser ms bien un
instrumento orientado hacia la buena gestin en trminos de desarrollo efectivo de polticas pblicas? Es
un instrumento para la gobermedia o una va para
avanzar en pautas sustantivas de buen gobierno?
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CONSIDERACIONES FINALES
La nocin de buen gobierno puede encuadrarse sistemticamente en torno a tres escenarios conceptuales diferenciados que se ubicaran en torno a las
nociones de: gobernabilidad, gobernanza y gobermedia. Cada uno de los ellos ofrece un conjunto de
valores o criterios dominantes y un determinado
marco de proyeccin para el anlisis. Aunque su superposicin sucesiva en forma de distintos estratos
evolutivos permita en cierta medida clarificar el mbito
estratgico fundamental desde el que se determinan
las principales tareas a las que debe hacer frente el
gobierno, al mismo tiempo tiende a generar un marco
de creciente complejidad que dificulta al planteamiento de un determinado tipo de anlisis evaluativo.
Valorar el cumplimiento de compromisos o valorar la
capacidad de resolucin de problemas: estas seran
en principio las principales aproximaciones metodolgicas desde las que podra abordarse una lnea de investigacin consistente orientada a asegurar una adecuada evaluacin de la accin de gobierno. Ambas hiptesis vienen encuadradas operativamente en la
prctica a travs de la nocin de agenda, entendida
como instrumento estratgico de focalizacin de la accin de gobierno; aunque se trata de una categora
que, adems de tener una proyeccin binaria de difcil
anlisis en la prctica (en trminos de accin versus
no-accin), puede acabar por convertirse en manos
del propio gobierno en un instrumento manipulador
destinado a falsear, en clave competitivo-electoral, la
consistencia de sus propias realizaciones.
La paradoja sera que el abordamiento del problema
desde algunos de los enfoques ms novedosos como
la gobernanza o la evaluacin de polticas pblicas,
conduzca finalmente hacia visiones elusivas que parecen desplazar el anlisis de las capacidades del go-
bierno desde la esfera del propio gobierno stricto

sensu hacia nuevos horizontes pblicos, acaso algo
ajenos o difusos, como el funcionamiento de un sistema en red, o como el puro desplazamiento del eje
de gravedad de la accin pblica hacia las organizaciones o instituciones pblicas encargadas bien de la
direccin e implementacin de ciertas polticas pblicas (agencias prestadoras) o bien de la regulacin
de un determinado segmento de la vida pblica
(agencias regulativas). No siempre los mbitos de imputacin de responsabilidades entre los distintos elementos de un circuito de accin parecen estar, desde
la perspectiva de la gobernanza, suficientemente bien
definidos: responsabilidad poltica y responsabilidad
de gestin compartiran pues fronteras permeables y
fronterizas que complican en la prctica toda perspectiva de evaluacin.
En consecuencia nos enfrentaramos as a la paradjica hiptesis de que la arena ms adecuada para
abordar una evaluacin de la accin del gobierno debera en rigor proyectarse ms all del propio gobierno: una hiptesis que no carece de referencias
en la doctrina, bien sea a partir de un desplazamiento de la centralidad institucional del propio gobierno (en el sentido de Luhmann)30 o incluso desde
la provocadora hiptesis de una gobernanza sin gobierno (Rhodes)31.
En alguna medida se trata de una hiptesis que estaba ya presente en las ms viejas teoras de la administracin y la burocracia: frente al mbito evanescente y plural de la poltica (donde en rigor se mueve
el gobierno), las claves de la accin dependeran ms
bien de los circuitos instrumentales de los aparatos
pblicos encargados de asegurar unas polticas pblicas eficaces. En consecuencia, el mejor gobierno
sera entonces el que permite o facilita una actuacin
eficiente por parte de los aparatos instrumentales en-
30 op. cit.
31 R.A.V. RODHES, Understanding governance. Policy networks, governance, reflexivity and accountability, Buckingham, 1997,
Open University Press.
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cargados de la accin: y as el gobierno acabara configurado finalmente como la pura batuta que permite
el desarrollo de las potencialidades instrumentales de
los elementos que componen la orquesta.
Especialmente si tenemos en cuenta que tales soportes instrumentales operan normalmente dentro de
marcos programticos generales preestablecidos
(Constitucin, cartas de derechos o cartas de servicios) que deben ajustarse en la prctica a claves de
consensos con el tejido social afectado.
Por lo tanto, el primer y fundamental elemento de toda
agenda gubernamental debera ser el aseguramiento
de su propia capacidad instrumental: o sea, una poltica de gestin pblica que asegure el desarrollo efectivo de los programas de accin y su mantenimiento a
lo largo del tiempo. Pero paradjicamente una poltica
de este tipo implicara renunciar tanto al tradicional modelo maxweberiano de la burocracia legal-racional o de
tipo condicional, como al horizonte originario de la
spoils system, es decir, a la concepcin del gobierno
como mero elemento de la hegemona poltica conquistada por un determinado partido en las urnas y traducible en el nombramiento de altos cargos. Las exigencias de un buen gobierno parecen imponer as un
paradjico alejamiento de los componentes partidistas
que constituyen su tradicional soporte y una bsqueda
de elementos de innovacin instrumental para asegurar
un modelo de gestin pblica ms eficiente.
En todo caso la instrumentalizacin de tareas directivas que tradicionalmente se expresan desde la perspectiva del nombramiento de altos cargos, deberan
ser sustituidas por funciones de orientacin estratgica entendidas bsicamente en el sentido de priority
setting. El gobierno se mover finalmente en este
campo entre dos ejes de tensin: por una parte tratando de reforzar el control instrumental de los circuitos
de accin, con sus riesgos inherentes de colonizacin
de las esferas de gestin y politizacin del nombramiento de directivos o altos cargos; o bien mediante el
respeto de la autonoma institucional de las instancias
de accin y la aplicacin de controles estratgicos relacionados con el cumplimiento de objetivos
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24_ANUARIO3-2007.

_ EVALUAR LA ACCIN DE GOBIERNO.

Antonio J. Porras Nadales

PAUTAS ORIGINARIAS DE PARTIDA / STARTING INITIAL STEPS

ARGUMENTOS DE EVALUACIN / EVALUATION CRITERIA

CONSIDERACIONES FINALES / FINAL CONSIDERATIONS

The possibilities to evaluate the Government's action

EVALUAR LA ACCIN DE GOBIERNO. ARGUMENTOS PARA UNA BSQUEDA DE HORIZONTES METODOLGICOS

circuito ltimo del sistema: la opinin del electorado;

PAUTAS ORIGINARIAS DE PARTIDA

en el fondo constituira una pura actuacin mecnica

1 N. Luhmann, Teora poltica en el estado del bienestar, Madrid, 1993, Alianza

EVALUAR LA ACCIN DE GOBIERNO. ARGUMENTOS PARA UNA BSQUEDA DE HORIZONTES METODOLGICOS

No existiendo as un objeto autnomo que evaluar

conflictos de clase. Todo lo cual acaba dando lugar a

3.1. GOBERNABILIDAD E IMPULSO POLTICO

El paradigma de la gobernabilidad se incorpora as al

del sistema (como suceder en el estado keynesiano

4 Esquema para el anlisis poltico, Buenos Aires (reed. 2006), Amorrortu.

EVALUAR LA ACCIN DE GOBIERNO. ARGUMENTOS PARA UNA BSQUEDA DE HORIZONTES METODOLGICOS

consenso partidista en torno a los grandes objetivos

nalidad instrumental vigente a partir de la segunda

electorales se disearn en la prctica como uno ms

ms que razonables10. Por supuesto siempre quedar

3.2. GOBERNABILIDAD Y BUEN GOBIERNO

EVALUAR LA ACCIN DE GOBIERNO. ARGUMENTOS PARA UNA BSQUEDA DE HORIZONTES METODOLGICOS

Se tratara de un avance en trminos de desarrollo histrico desde el anterior paradigma de la consolidacin

claves de la gobernabilidad-, la existencia de tres posibles dimensiones sustantivas de la nocin de buen

(C) En tercer lugar, consideramos que buen gobierno

EVALUAR LA ACCIN DE GOBIERNO. ARGUMENTOS PARA UNA BSQUEDA DE HORIZONTES METODOLGICOS

4 LAS EXIGENCIAS DE UN BUEN GOBIERNO:

gobierno se determinaran negativamente a partir de

EVALUAR LA ACCIN DE GOBIERNO. ARGUMENTOS PARA UNA BSQUEDA DE HORIZONTES METODOLGICOS

tendindose frecuentemente como un vidrioso instrumento metodolgico capaz de contaminar toda

han contribuido a reforzar su perfil socioasistencial

Si el fenmeno de la sobrecarga constituye un primer

En cualquier caso, sean cuales sean las implicaciones

EVALUAR LA ACCIN DE GOBIERNO. ARGUMENTOS PARA UNA BSQUEDA DE HORIZONTES METODOLGICOS

tintas esferas institucionales que componen la

5.1. EL GOBIERNO ANTE LOS SISTEMAS DE RED:

fcil entender que esta redistribucin funcional contiene

EVALUAR LA ACCIN DE GOBIERNO. ARGUMENTOS PARA UNA BSQUEDA DE HORIZONTES METODOLGICOS

As pues, la perspectiva de la gobernanza condiciona

decisional implica en efecto una prdida de referentes

Ahora bien, el problema consistir en que si este

regionales y locales su principal campo de proyeccin.

5.2. EL GOBIERNO ANTE LA VIDEOPOLTICA: LA

EVALUAR LA ACCIN DE GOBIERNO. ARGUMENTOS PARA UNA BSQUEDA DE HORIZONTES METODOLGICOS

electoral han tenido que ajustarse previamente a los

mando as de forma ms atractiva la espectacularidad

Nuestro recorrido por los diferentes escenarios que

EVALUAR LA ACCIN DE GOBIERNO. ARGUMENTOS PARA UNA BSQUEDA DE HORIZONTES METODOLGICOS

pblicas susceptibles de una mejor concrecin en el

El grado de concentracin/desconcentracin del poder

EVALUAR LA ACCIN DE GOBIERNO. ARGUMENTOS PARA UNA BSQUEDA DE HORIZONTES METODOLGICOS

bierno desde la esfera del propio gobierno stricto

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