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Envio | Revista dos Tribunais

Limitaes ao Poder Constituinte de Reviso Princpios doutrinrios

LIMITAES AO PODER CONSTITUINTE DE REVISO - PRINCPIOS


DOUTRINRIOS
Doutrinas Essenciais de Direito Constitucional | vol. 1 | p. 1013 | Mai / 2011DTR\2012\976
Mrcio A. Inacarato
Promotor Pblico no Estado de So Paulo.
rea do Direito: Constitucional
Sumrio:
- A Limitaes ao poder constituinte de reviso - B Princpios doutrinrios - C Tcnicas de
reviso adotadas pelas Constituies brasileiras, principalmente as de 1946 e 1969
Revista de Direito Pblico RDP 23/129 jan.-mar./1973
A Limitaes ao poder constituinte de reviso
O chamado poder constituinte de reviso no possuidor de uma autonomia absoluta de ao.
Trata-se de um poder limitado, por excelncia; um poder contido.
Carlos Maximiliano, comentando a materia, fala num prurido das reformas que parece existir, e
que aumenta com o uso do direito de realizar reformas; como as Constituies perdem a
estabilidade, sucedem-se os retoques e se no tranqilizam os espritos.
Cita, como significativo exemplo, o caso do Mxico, que alterou, em 39 anos, 24 vezes o Estatuto
Bsico promulgado em 1857.
Dai se deduz a necessidade de limitaes ao poder constituinte de reviso.
H, em primeiro lugar, uma limitao cardeal, de natureza ontolgica: o poder constituinte de
reviso encontra-se limitado pela prpria Constituio que lhe fornece validade. No pode abrog-la, nem lhe modificar as bases estruturais, fundamentais.
Por outro lado, consideram-se, em geral, dois tipos de limitaes:
I Limitaes materiais: que traduzem uma conteno de natureza ideolgica, poltica.
Podem ser:
a) Explcitas: as que so expressamente mencionadas no texto da Constituio. Probem
expressamente a atividade do poder de reviso em determinados casos ou setores.
Como exemplo podemos citar o estabelecido pelo 1. do art. 47 da Constituio vigente, que
probe terminantemente qualquer proposta de emenda destinada a abolir a Federao e a
Repblica.
Federao e Repblica so, pois, dentro de nossa organizao constitucional, estruturas
intocveis pelo poder constituinte de reviso.
b) Implcitas: so aquelas no explicitadas pelo texto constitucional, no previamente
determinadas. Entretanto, sua revelao deixada sedimentao da conscincia jurdica de um
povo, que inconscientemente, imperceptivelmente, instintivamente adquire noo de sua
realidade. So impostas pela prpria conscincia coletiva do povo, pelo respeito a suas tradies.
Recorde-se que a matria referente aos direitos individuais no tem sido objeto de reviso
constitucional. Decorre, ao que parece, de uma proibio implcita, segundo a qual o poder de
reviso no pode voltar-se contra seu criador.
II Limitaes formais ou processuais: so as limitaes que especificam a ao do poder
constituinte de reviso, determinam o processo, a forma de se efetivar a rev iso. Indicam o modo,
usualmente mais complexo, atravs do qual se pode modificar a Constituio. Trataremos
posteriormente do assunto, quando analisarmos as tcnicas adotadas pelas Constituies
brasileiras.
B Princpios doutrinrios
Arrolam-se, em sntese, trs teorias que procuram explicar a validez do poder constituinte de
reviso:
A primeira, formulada por J. J. Rousseau, criador da teoria do contrato social, entende que, sendo
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o pacto social apenas do povo, ao mesmo povo caber, reunido em assemblia, realizar a sua
modificao.
Sieys, em teoria baseada no conceito de soberania nacional, afirma: S a nao, congregada
em assemblia, tem o poder de alterar o pacto social.
J para Paine, o prprio pacto social pode estabelecer o processo de sua modificao porque
quem tem o poder de elaborar o todo, que o pacto, h de t-lo para elaborar a parte, que a
emenda.
Em principio, houve a consagrao efmera das duas primeiras teorias pelas antigas Constituies
francesas. Acabou, no entanto, prevalecendo a terceira, por melhor informar e interpretar o
instituto da emenda.
Aqui entra uma questo de terminologia constitucional: emenda significa modificao parcial,
enquanto reviso significaria modificao geral ou total. So ambas espcies do gnero reforma.
Entretanto, j com a Constituio Federal de 1946, adotou-se a soluo tcnica da
uniconceptualidade da reviso ou mudana, no dizer de Pontes de Miranda, em vez da
biconceptualidade de 1934 (emenda, reviso), ou da triconceptualidade de 1937 (emenda,
modificao, reforma). Isto porque toda reviso era emenda. Modificao que somente deixasse
de p a Repblica e o lao federal ainda seria emenda.
Como se pode verificar, pela anlise dessas e de outras teorias, nenhuma houve que adotasse o
princpio da intangibilidade absoluta.
H, como evidente, um princpio de intangibilidade decorrente da prpria exigncia do princpio
da estabilidade constitucional, e do conceito de lei fundamental. Tal princpio de intangibilidade era
bem mais rigoroso nas primeiras Constituies, do sculo XVIII.
Como magnificamente se exprimiu Pedro Calmon, tais Constituies, inspiradas pela sabedoria de
assemblias soberanas, postas sob a proteo de alguma das influncias msticas ento invocadas
Deus dos cristos, ou a vontade popular dos metafsicos franceses revestiam-se da alta
categoria de instrumento de ordem eterna, destinado a apaziguar, para sempre, as divergncias
entre o interesse privado e a segurana comum.
Se a Constituio francesa de 1791 exigia mesmo a existncia de um rgo especial para a
elaborao de uma reforma Constituio, as Constituies posteriores a ela adotaram tal
principio, porm, no to ortodoxamente.
As Constituies, por mais inspiradas, meticulosas e bem elaboradas que sejam, so leis humanas,
e, por isso mesmo, mutveis, porque sujeitas s contingncias de tempo e de espao.
A evoluo social, o grau de cultura, o aperfeioamento da tcnica esto a exigir continuamente
normas jurdicas altura de suas culminncias, porque determinam o surgimento de necessidades
individuais e sociais, antes inexistentes.
Sendo as Constituies compostas de normas que regulam a vida dos homens, devem estar aptas
para acompanhar-lhes o desenvolvimento.
Por isso que o emrito Pontes de Miranda afirma peremptoriamente: A experincia histrica
mostra-nos que as Constituies valem bem pouco. Quem quer que lhes siga a vida tem a
impresso de que elas comeam a morrer no dia em que se fazem. Votadas a longa durao,
duram menos que certas leis facilmente revogveis. Pense-se no estranho destino das Ordenaes
Filipinas, que viram os reis passarem, que foram revogadas em Portugal e continuavam vigentes no
Brasil, durante os tempos pr-imperiais e imperiais, e, na Repblica, mais de um quartel de sculo.
No entanto, as Constituies, a despeito de sua nfase, passavam. O Cdigo Civil (LGL\2002\400)
viu passarem quatro.
E mais adiante conclui o eminente mestre: Emendar-se, permitir alterar-se, nos indivduos e nos
grupos sociais, sinal de sabedoria.
C Tcnicas de reviso adotadas pelas Constituies brasileiras, principalmente as de
1946 e 1969
A Constituio monrquica de 1824 institua o seguinte processo de reforma: a) iniciativa de 1/3
da Cmara dos Deputados, cuja proposio seria lida trs vezes (arts. 174 e 175); b) necessidade
de lei ordinria ordenando ao delegados eleitores conceder aos mandatrios polticos, na
legislatura seguinte, procurao para efetuarem a pretendida reforma (art. 176); c) votao da
emenda constitucional na legislatura seguinte, e na primeira sesso, e promulgao solene (art.
177).
A Constituio brasileira de 1891 dava a iniciativa ao Congresso, por 1/4 de seus membros
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(Cmara ou Senado), sujeita aprovao em trs discusses, por 2/3 dos membros, em ambas as
casas. A proposta era considerada aprovada se, no ano seguinte, fosse aceita por 2/3 dos votos
com ambas as Cmaras. em trs discusses. A iniciativa poderia caber tambm quando solicitada
por 2/3 das Assemblias Legislativas dos Estados, no decurso de um ano.
A proposta aprovada, promulgada pelos membros de ambas as Cmaras, incorporava-se
Constituio como parte integrante dela.
Era bastante dificultada a reforma, como se v, com o quorum especial, o nmero de discusses e
o decurso do tempo.
A Constituio de 1934 modificou por completo o mtodo de reforma. Comeou por distinguir
emenda de reviso, como modalidade de reforma.
No seu art. 178 esto determinadas as matrias prprias de reviso.
O processo de emendas era simples; o de reviso, complexo. Em caso de emenda, a iniciativa
cabia a 1/4 dos membros da Cmara ou do Senado, ou a mais da metade das Assemblias dos
Estados no decurso de dois anos; quanto aprovao, reduziu o quorum para maioria absoluta e
as discusses para duas; se, porm, a emenda obtivesse desde logo 2/3 de votos em uma das
Cmaras, era remetida para a outra, entendendo-se aprovada se alcanasse a mesma votao de
2/3.
Tratando-se de reviso, foi introduzida a preliminar de necessidade de reviso. Para prosseguir-se.
deveria ter o apoio de 2/3 de ambas as Cmaras, ou 2/3 das Assemblias Legislativas por sua
maioria absoluta. O anteprojeto de reviso s seria votado na legislatura seguinte, em trs
discusses e em duas sesses legislativas em ambas as Cmaras. A reviso, se aprovada, era
promulgada pelas Mesas de ambas as Casas do Congresso e incorporada Constituio; a emenda
era apenas anexada.
Durante o estado de stio, no se admitia reforma constitucional.
Constituio de 1937: como salientou Pontes de Miranda, nessa Constituio a terminologia era
ambgua; e mais do que ambigua: equvoca. O Ttulo era Das Emendas Constituio, o que
fazia crer-se no sentido de emenda como o do conceito geral, abrangente de quaisquer
modificaes ou alteraes do texto constitucional. Mas o seu art. 174 logo nos apontava trs
conceitos, repetidamente, como se fossem indispensveis ao bom entendimento dos seus
princpios: emenda, modificao, reforma. Facultava ao Presidente da Repblica, mesmo em caso
de aprovao de projetos de reforma, a consulta ao povo, atravs do plebiscito nacional.
Constituiro de 1946: a Constituio de 1946 retomou a tradio brasileira repelida pela Carta de
1937. Ficou num meio-termo entre a tcnica emprica de 1891 e a ultra-racional de 1934. No
adotou nem a longa tramitao daquela, nem a sua maioria reforada: e nem a distino entre,
emenda e reviso desta.
O Estatuto brasileiro de 1946 deixa patente a distino entre lei ordinria e constitucional, e
dificulta, salutarmente, as revises totais ou parciais.
Esquematicamente, o processo de reviso compreende as seguintes fases:
1.) Iniciativa: pode ser indistintamente proposta por qualquer das Cmaras. Essa proposta dever
ser feita pela 4. parte, no mnimo, dos membros de qualquer das Cmaras, ou ento, pela maioria
dos votos das Assemblias de mais da metade dos Estados, e enviada no Congresso Nacional.
Para este ltimo caso, fixado o tempo de durao em dois anos, no se podendo exceder do
prazo, sob pena de recomecar o trabalho novamente.
2.) Aprovao da emenda: a fase da discusso da emenda. A Constituio distingue duas
formas: a) do art. 217, 2. aprovao ordinria: a proposta submetida a duas discusses em
cada um dos ramos do Congresso, em duas sesses ordinrias, sucessivas, nas quais dever obter
a maioria absoluta: b) a do art. 217, 3. aprovao extraordinria: quando a aceitao tem
lugar na prpria sesso que discutiu a proposta. uma questo de quorum: se a emenda obtiver
2/3 do rgo de iniciativa em duas discusses, passar imediatamente ao segundo rgo, e se
forem obtidos os mesmos 2/3, tambm em duas discusses, dar-se- por aprovada.
No caso de no obter os 2/3 na Cmara revisora, voltar Cmara iniciadora, onde se completar
o processo, na forma ordinria.
3.) Promulgao: dela trata o 4. do art. 217. Toda emenda constitucional tem um rgo de
promulgao prprio: so as Mesas das duas Cmaras que as promulgam. So as emendas
publicadas c incorporadas ao texto da Constituio com seus nmeros identificadores ou
respectivos nmeros de ordem.
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Se na sesso seguinte no se concluem as duas discusses e votaes sucessivas, recomea-se


o processo desde a iniciativa.
No se admitem emendas s propostas: devem ser rejeitadas ou aceitas conforme vieram
formuladas.
No necessitam de sano, nem se sujeitam a veto: as prprias Mesas das Cmaras promulgam a
reforma.
No so tratadas propostas tendentes a abolir a forma republicana de governo e a federativa do
Estado. Nem se reforma a Constituio na vigncia do estado de stio.
A maioria computada pelo nmero das cadeiras, e no pelo nmero dos presentes.
Ato Institucional n. 2, de 27.10.1965: tal ato, do Governo revolucionrio, reformou nessa parte a
Constituio de 1946, admitindo a iniciativa de emendas Constituio por parte: a) dos membros
da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, por sua 4. parte, no mnimo; b) do Presidente
da Repblica; c) das Assemblias Legislativas dos Estados, pela maioria ou mais da metade delas,
no decurso de dois anos. manifestando-se cada uma pela maioria de seus membros.
Ser aprovada a emenda que for aceita em dois turnos, na mesma sesso legislativa, por maioria
absoluta da Cmara e do Senado Federal.
Os projetos de iniciativa do Presidente da Repblica sero apreciados em reunio conjunta do
Congresso Nacional, num prazo de 30 dias. Sero aprovados por maioria absoluta dos membros das
duas Casas do Congresso.
Constituio de 24.1.1967: diferentemente da Constituio vigente, de 1969, havia apenas a
possibilidade da iniciativa da reforma ou emenda partir das Assemblias Legislativas dos Estados,
de conformidade com o Ato Institucional n. 2, o que foi abolido na Constituio atual.
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 17.10.1969: apresenta, em seus arts. 47, 48 e
49. o seguinte processo:
1.) Iniciativa: somente tm iniciativa de proposta para emendas Constituio: a) os membros
da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, devendo sempre a proposta ter a assinatura de
1/3, pelo menos, dos membros de qualquer das duas Casas: b) o Presidente da Repblica.
2.) Discusso e aprovao: em qualquer dos casos de iniciativa supra, a proposta ser discutida
e votada em reunio do Congresso Nacional, em duas sesses, dentro de 60 dias. a contar da sua
apresentao ou recebimento, e havida por aprovada quando obtiver, em ambas as votaes. 2/3
dos votos dos membros de suas Casas.
Verifica-se, desde logo, a simplificao formal do processo de emenda, com a votao e discusso
em sesso conjunta do Congresso Nacional, dentro de 60 dias, a contar do recebimento da
proposta de emenda. Por outro lado. verifica-se um dificultamento ao poder constituinte de
reviso pela exigncia de um quorum de 2/3 dos membros efetivos das duas Casas ou, melhor
interpretando, dos membros efetivos que compem o Congresso Nacional. Nesse quorum especial
de 2/3, a Constituio vigente diferiu das Constituies de 1967 e 1946, que exigiam apenas o
quorum da maioria absoluta dos seus membros.
Se a proposta de emenda parte da Cmara dos Deputados, sua Mesa deve envi-la ao Presidente
do Senado, para que convoque o Congresso Nacional. Se a proposta partir do Senado, o seu
prprio Presidente deve convocar o Congresso Nacional.
3.) Promulgao da emenda: aprovada em ambas as votaes, nas duas sesses, por 2/3 dos
membros do Congresso (consoante melhor interpretao de Pontes de Miranda), ser a emenda
Constituio promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, com o
respectivo nmero de ordem (art. 49).
Como nas Constituies anteriores, tambm a republicanicidade e a indivisibilidade da
Federao esto definitivamente vedadas a qualquer proposta ou tentativa de emenda. a
consagrao, pelo 1. do art. 47 da Constituio, do chamado cerne inaltervel da
Constituio.
Igualmente, na vigncia de estado de stio no se emenda a Constituio; qualquer emenda nesse
sentido ser inconstitucional (art. 47, 2.).
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