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A QUE VIERAM AS CONFERNCIAS


NACIONAIS? UMA ANLISE DOS
OBJETIVOS DOS PROCESSOS
REALIZADOS ENTRE 2003 E 2010

Clvis Henrique Leite de Souza

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TEXTO PARA DISCUSSO

Rio de Janeiro, maro de 2012

A QUE VIERAM AS CONFERNCIAS NACIONAIS?


UMA ANLISE DOS OBJETIVOS DOS PROCESSOS
REALIZADOS ENTRE 2003 E 2010*
Clvis Henrique Leite de Souza**

* Este texto decorrente do mapeamento sobre conferncias nacionais, parte do projeto Arquitetura da participao
no Brasil: avanos e desafios, realizado pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC) e pelo Instituto de Estudos,
Formao e Assessoria em Polticas Sociais (Plis) com o apoio da Fundao Ford e do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea) no mbito do Programa de Apoio a Redes de Pesquisa (Proredes). O autor agradece os comentrios e as
sugestes de Ana Cludia Teixeira, Felix Lopez, Igor Fonseca, Joana Alencar, Paula Pompeu, Roberto Pires e Rosngela Paz.
O relatrio do projeto est disponvel em: <www.inesc.org.br>.
** Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.

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Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco

Fundao pblica vinculada Secretaria


de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico
e institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras
polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann

Texto para

Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e


inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Diretor de Desenvolvimento Institucional


Geov Parente Farias
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais, Substituto
Marcos Antonio Macedo Cintra
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Vanessa Petrelli Corra
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Carlos Eduardo Fernandez da Silveira
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Fabio de S e Silva
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

ISSN 1415-4765
JEL: Z18

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SUMRIO

SINOPSE
ABSTRACT
APRESENTAO
1 INTRODUO......................................................................................................... 7
2 METODOLOGIA....................................................................................................... 8
3 CARACTERIZAO DAS CONFERNCIAS................................................................. 9
4 DINMICA DE ORGANIZAO................................................................................11
5 EVOLUO HISTRICA DO FENMENO..................................................................13
6 FINALIDADES DAS CONFERNCIAS.........................................................................19
7 SNTESE DAS FINALIDADES.....................................................................................32
8 CONSIDERAES FINAIS........................................................................................33
REFERNCIAS............................................................................................................35

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SINOPSE
Com base em pesquisa documental, este trabalho apresenta uma caracterizao do
ciclo de Conferncias Nacionais realizadas no governo Lula e analisa as finalidades
declaradas pelas mesmas. Constata-se que h outros objetivos alm da formulao de
propostas para polticas pblicas. As conferncias tambm se propuseram a agendar
temas, avaliar situaes e fortalecer a participao. Nesse sentido, o texto contribui
com o entendimento da natureza desses processos participativos, fortalecendo a
necessidade de abordagem multidimensional para a avaliao da efetividade das
instituies participativas.
Palavras-chave: conferncias, democracia participativa, efetividade, instituies
participativas, participao

ABSTRACTi
Based on documentary research, this paper presents a characterization of national
conferences held during President Lulas government and analyzes their purposes. It
argues that besides the goal of proposing public policies, the Conferences also aim to
include themes in the public agenda, to evaluate issues and to increase participation.
The paper contributes to a more comprehensive understanding of the nature of
participatory processes, strengthening the need for a multidimensional approach for
evaluating the effectiveness of participatory institutions.
Keywords: conferences, participatory
institutions, social participation

democracy,

effectiveness,

participatory

i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.

Texto para
Discusso
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A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre
2003 e 2010

APRESENTAO
As conferncias nacionais tornaram-se importantes processos na ampliao da
participao social no ciclo de polticas pblicas no Brasil. O Ipea, por meio de sua
Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest),
publica, no primeiro semestre de 2012, uma srie de textos que visam aprofundar as
reflexes a respeito da efetividade destas instituies participativas.
Esse esforo de difuso dos estudos sobre o tema est no mbito do programa
de pesquisa sobre Democracia e Participao desenvolvido na Diest em parceria
estratgica com a Secretaria Nacional de Articulao Social (SNAS) Secretaria Geral
da Presidncia da Repblica (SGPR); o Projeto Democracia Participativa (PRODEP)
do Departamento de Cincia Poltica (DCP) Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG); o Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (Plis);
o Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC); e o Instituto de Estudos Sociais e
Polticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Com isso, o
Ipea pretende fortalecer e incentivar iniciativas que contribuam para a produo de
conhecimento sobre o funcionamento do Estado e de suas instituies.

1 INTRODUO
Conceber a democracia apenas como um conjunto de procedimentos para a
constituio de governos j no se sustenta. Em diferentes partes do mundo, o que se v
na atualidade so movimentos populares para o aprofundamento democrtico, tendo
em vista a descrena em instituies representativas e na democracia como um mero
mtodo de constituio de governos. H uma clara expanso de arranjos institucionais
que rompem com vises minimalistas da participao que restringiam a ao poltica
ao voto (SANTOS; AVRITZER, 2002).
No Brasil, mesmo com a incerta garantia de direitos sociais de cidadania, a partir
da redemocratizao o que se viu foi a reconfigurao de estruturas institucionais para
a incorporao de cidads e cidados na gesto pblica (DAGNINO, 1998). Dar
sociedade a oportunidade de envolvimento na formulao, no monitoramento, na
avaliao e no controle de polticas pblicas aparece como razo de ser dos arranjos
participativos. Da mesma forma, justifica-se a criao de estruturas diferenciadas para a
participao poltica como parte de um esforo para tornar as instituies democrticas

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mais inclusivas. Por isso, cabe conhecer a natureza desses espaos e aprofundar o
entendimento de sua forma de funcionamento.
O intuito deste estudo contribuir para a compreenso de uma instituio
participativa que, embora criada h dcadas, s nos ltimos oito anos ganhou expresso
pela diversificao temtica e amplitude de mobilizao: as conferncias nacionais. A
inteno da pesquisa foi perceber quais outras finalidades, alm da propositiva, foram
explicitadas na convocao desses processos participativos. Para tal, empreendeu-se esforo
de caracterizao do fenmeno com a descrio do modo de organizao, tomando por
base traos comuns dos processos. Alm disso, buscou-se observar padres nos objetivos
declarados pelas conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010. Foram explicitados
limites ou contradies na forma de organizar esses processos, no que tange s finalidades,
com a perspectiva de contribuir com a qualificao da interlocuo entre Estado e sociedade.
Sabe-se que cada conferncia se diferencia no carter decisrio, na natureza da
interao entre Estado e sociedade, na forma de regulao, no poder de agenda dos
atores, na integrao com outras instituies participativas, na metodologia de debate e
tambm na forma de encaminhamento, acompanhamento e execuo das deliberaes
(SOUZA, 2008). Justamente por essas especificidades, vale o olhar para os padres
na forma de organizao, em particular, por revelar as intenes para a realizao das
conferncias. Mesmo sabendo que a inteno possa ser diferente da realizao, sejam
quais forem os motivos para isso, relevante conhecer as finalidades propostas para a
instncia de participao quando se quer aprofundar no entendimento de sua natureza.
Este texto est organizado em oito sees, alm desta introduo. A segunda
seo apresenta brevemente a metodologia utilizada na construo da pesquisa, sendo
seguida por um esforo de caracterizao das conferncias e uma perspectiva geral da
dinmica de organizao. Posteriormente, apresentado o histrico do fenmeno
observado. Por fim, aprofunda-se a reflexo nas categorias de anlise identificadas no
processo de pesquisa que indagou: a que vieram as conferncias nacionais?

2 METODOLOGIA
Nesta pesquisa de base documental, foram utilizados como fontes os atos normativos
das conferncias (constantes em leis, decretos, portarias ministeriais ou interministeriais
e resolues de conselhos). Os documentos que instituem a conferncia especificam os

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A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre
2003 e 2010

objetivos ou as finalidades destas instituies participativas, em particular a portaria


que d publicidade ao regimento interno.
Neste trabalho, os objetivos e as finalidades constantes nos atos normativos foram
extrados dos documentos-fonte, compilados em uma base de dados e seus contedos foram
analisados e organizados em mapas mentais. Para cada objetivo procurou-se identificar as
ideias centrais que indicassem o sentido da frase. Quando em uma sentena constavam ideias
distintas, essas foram separadas para que pudessem ser observadas em categorias diferentes.
Desta forma, as unidades de anlise foram os objetivos declarados pelas
conferncias nacionais em seus atos normativos. Aps a compilao e a identificao de
ideias centrais em cada objetivo, o processo de agrupamento por semelhana permitiu
a criao de categorias e subcategorias que em sees seguintes sero apresentadas. Das
74 conferncias ocorridas no perodo em questo, foram encontrados documentos que
revelaram os objetivos de 68 conferncias.1 Este foi o universo de anlise.

3 CARACTERIZAO DAS CONFERNCIAS


As conferncias podem ser definidas como processos participativos que renem, com
certa periodicidade, representantes do Estado e da sociedade civil para a formulao de
propostas para determinada poltica pblica. Destaca-se aqui um texto que apresenta
o entendimento governamental sobre esses mecanismos de participao, expresso em
pgina oficial na internet sobre o tema da participao no governo Lula.
Conferncias so espaos de discusso ampla, nas quais o Governo e a sociedade por meio de suas
mais diversas representaes travam um dilogo de forma organizada, pblica e transparente.
Fazem parte de um modelo de gesto pblica participativa que permite a construo de espaos
de negociao, a construo de consensos, o compartilhamento de poder e a co-responsabilidade
entre o Estado e a sociedade civil. Sobre cada tema ou rea promovido um debate social que
resulta em um balano e aponta novos rumos (GOVERNO FEDERAL, 2007).

Tambm com o intuito de construir um entendimento sobre o que seriam esses


processos, a mensagem do presidente ao Congresso Nacional em 2004 esclarecedora
1. No foram encontrados os objetivos dos seguintes processos: 1a Conferncia de Aprendizagem Profissional; 1a Conferncia de Aquicultura e Pesca; 3a Conferncia de Arranjos Produtivos Locais; 3a Conferncia de Sade Bucal; 8a Conferncia
dos Direitos Humanos; e 10a Conferncia dos Direitos Humanos.

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da viso oficial: conferncias nacionais, espaos democrticos que envolvem gestores,


usurios e prestadores de servios em torno de uma agenda estratgica comum
(PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2004, p. 226). Por fim, a mensagem do presidente
ao Congresso Nacional em 2006 traz uma viso de resultados alcanados com as
conferncias realizadas em seu primeiro mandato:
As Conferncias Nacionais realizadas neste Governo garantiram a participao e a influncia decisiva
da sociedade na formulao e acompanhamento das polticas pblicas. Alm da participao dos
delegados nacionais, h que se considerar a realizao das conferncias preparatrias em diversos
Municpios e Estados, o que propiciou o aprofundamento da descentralizao, o fortalecimento da
democracia e a emergncia de novos atores sociais na gesto das polticas pblicas (PRESIDNCIA
DA REPBLICA, 2006, p.195-196).

O que sempre est ressaltado sobre as conferncias a abertura ou o fortalecimento


de dilogo entre Estado e sociedade civil; elas so vistas como canais democrticos de
participao no ciclo de polticas pblicas. A questo saber se foi realizado o potencial
de ampliao em escala da participao, por meio de conferncias. O relatrio do
Projeto Monitoramento Ativo da Participao da Sociedade (Mapas),2 iniciativa da
sociedade civil para monitorar aes de participao social do governo Lula, acabou por
constatar que: a expectativa de fortalecimento e de generalizao da participao social
no se cumpriu (MAPAS, 2005, p. 2).
A prpria forma de organizao parece trazer limites ao processo participativo, pois
a baixa integrao entre os ministrios que as organizam acabou por tornar as conferncias
institucionalidades paralelas: conservadas margem e com difcil interlocuo com o
resto do aparato estatal (CAMURA, 2006, p. 36). De toda forma, possvel destacar
elementos caracterizadores e descrever a dinmica de funcionamento desses processos
participativos voltados formulao de polticas pblicas. Nesse sentido, til observar a
formulao do Instituto Plis (2005) para as finalidades de conferncias:
1) Definir princpios e diretrizes das polticas setoriais: os participantes da
conferncia devem traar um plano estratgico para o setor, definindo as
prioridades da secretaria para os prximos anos.

2. O projeto Mapas foi iniciativa de uma aliana de organizaes da sociedade civil que pretendeu realizar monitoramento
sistemtico e avaliao das condies da participao social no pas. Nas referncias est o endereo para o relatrio.

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2) Avaliar programas em andamento, identificar problemas e propor mudanas,


para garantir o acesso universal aos direitos sociais.
3) Dar voz e voto aos vrios segmentos que compem a sociedade e que pensam
o tema em questo.
4) Discutir e deliberar sobre os conselhos no que se refere s formas de participao,
composio, proposio da natureza e de novas atribuies. Os delegados das
conferncias tambm podem indicar os membros titulares e suplentes, opinar
sobre sua estrutura e funcionamento e recomendar a formao de comits tcnicos.
5) Avaliar e propor instrumentos de participao popular na concretizao de
diretrizes e na discusso oramentria.
Partindo destas finalidades normativas, alm do carter de formulao e avaliao
de aes estatais, percebe-se a inteno de trazer os diversos sujeitos polticos para a
discusso no espao pblico e de conectar essa instncia de participao com outros
de um sistema participativo, como no caso dos conselhos. Ademais, importante
ressaltar que as conferncias se constituem como processos participativos, no so
apenas atividades ou eventos, pois em geral desenvolvem-se ao longo do tempo e no
pontualmente. Alm disso, tm diversas aes conectadas e h a inteno, declarada,
de encaminhar as decises geradas no processo de discusso. Assim, podem-se destacar
alguns elementos caracterizadores de conferncias:
constituem-se como uma etapa da formulao de polticas pblicas setoriais;

renem sujeitos polticos diversos;

conectam-se com outras instncias de participao; e

desenvolvem-se como um processo participativo.

4 DINMICA DE ORGANIZAO
Com base na anlise do ciclo de conferncias do governo Lula, pode-se afirmar que a
dinmica de organizao de um processo participativo caracterizado como conferncia
varia conforme o contexto, mas possvel apontar alguns pontos comuns. As conferncias,

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em geral, so convocadas com carter consultivo ou deliberativo pelo poder executivo de


cada nvel de governo, por meio de decreto que traz o tema do debate e o rgo responsvel
pela organizao do processo. Quando previsto em lei, o prprio conselho setorial pode
fazer o chamamento participao. Os rgos apontados como responsveis publicam
portarias que definem comisso organizadora, objetivos, perodo e forma de realizao.
comum que na comisso organizadora j estejam representados os diversos
segmentos a serem mobilizados. Em geral, a comisso um rgo colegiado temporrio
que discute as estratgias e o cronograma de ao a ser levado frente por uma
coordenao executiva, dedicada exclusivamente a tal tarefa. A comisso organizadora
tambm discute o regulamento que estabelece as etapas do processo, a forma de escolha
dos representantes e os temas em pauta. Em geral, ainda formula um regimento a ser
apreciado na plenria do evento final que estabelecer o funcionamento do mesmo.
Os eventos preparatrios podem ser municipais ou regionais, tendo mltiplas bases
territoriais, a depender da organizao temtica. Quando so processos nacionais, h etapas
estaduais para a escolha de representantes e discusso prvia dos temas propostos. Para orientar
a discusso so produzidos documentos de referncia chamados de texto-base, que podem
ser provocadores de debate ou apresentarem as propostas do governo para aquele setor. Para
estimular a participao de pblicos especficos tambm podem ocorrer conferncias setoriais,
alm das livres e das virtuais que se configuram como etapas no eletivas e sim mobilizatrias.
O mais comum que os eventos preparatrios aconteam em plenrias e grupos
temticos, sendo o dilogo orientado por prticas de assembleia: o texto-base lido e
discutem-se os pontos em que h destaques; a ordem de fala feita por inscrio; h falas
favorveis e contrrias aos destaques que podem suprimir, modificar ou adicionar algo no
texto; por fim vota-se cada um dos destaques, fazendo-se emendas ao texto inicial. Tambm
so muito utilizadas as moes, forma de dar espao a manifestaes de apoio ou repdio a
questes que no esto no centro da pauta do debate. Normalmente estabelecem-se prazos
para apresentao de moes, que necessitam de um percentual de assinaturas de participantes
para serem lidas e votadas pela plenria. Quando os eventos so etapas intermedirias, h
tambm um momento de escolha de representantes para a prxima fase de discusso.
Aps cada conferncia, uma equipe indicada pela comisso executiva sistematiza
as contribuies das etapas preparatrias e produz um texto que consolida as propostas
para os debates. No primeiro dia da etapa seguinte o texto de sistematizao entregue
aos representantes, comumente chamados delegados, para orientar as discusses. No

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evento final, o dilogo segue o modelo de assembleias e, quando o caso, h momento


para a eleio de representantes para o conselho de polticas daquele setor. Nesses eventos,
tm direito a voz e voto os delegados vindos de etapas preparatrias e delegados natos
integrantes do conselho temtico. comum a presena, com direito a voz, de convidados
indicados pela comisso organizadora. Em alguns casos, tambm permitida a participao
de observadores. As decises da plenria final so chamadas deliberaes ou resolues, e
cabe ao rgo responsvel pela conferncia dar encaminhamento s mesmas.

5 EVOLUO HISTRICA DO FENMENO


Foi em 1937 que a legislao brasileira previu conferncias para as reas de sade
e educao (Lei no 378 de 13/1/1937), sendo realizada em 1941 a 1a Conferncia
Nacional de Sade, que reuniu representantes dos rgos pblicos de sade na esfera
federal e estadual, para discusso e deliberao das questes administrativas relativas
sade pblica (HOCHMAN, 2005, p. 133). Embora naquele perodo a discusso
fosse restrita aos agentes estatais, posteriormente a sociedade civil passou a participar
desse espao de discusso da poltica nacional de sade.
Em 1986 ocorreu a 8a Conferncia Nacional de Sade, marcada por ampla
participao popular, que deu fora para que na constituinte fossem garantidas as bases
do Sistema nico de Sade (SUS). A fora simblica dos movimentos pela reforma
sanitria e a arquitetura institucional do SUS, com a devida adaptao s especificidades
de cada setor, foram inspirao nas diversas reas em que se iniciaram articulaes por
polticas nacionais integradas e sistemas de participao.
O marco nesta mobilizao foi a Constituio Federal (CF) de 1988 que
impulsionou, ao menos formalmente, a descentralizao administrativa e a incorporao
da participao de cidados e organizaes da sociedade civil na gesto de polticas pblicas
por meio da criao de instituies participativas. O texto constitucional foi capaz
de incorporar novos elementos culturais, surgidos na sociedade, na institucionalidade
emergente, abrindo espao para a prtica da democracia participativa (SANTOS;
AVRITZER, 2002, p. 65). Isso foi expresso em diversos dispositivos que ampliaram os
direitos polticos e incentivaram experincias de gesto pblica participativa.
No que se refere arquitetura da participao, a CF estabeleceu princpios e
diretrizes, tais como a cidadania como fundamento do Estado democrtico (artigos 1o,

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5o, 8o, 15 e 17), os deveres sociais em questes coletivas (artigos 205, 216, 225, 227
e 230) e o exerccio da soberania popular (artigos 14, 27, 29, 58 e 61), mas tambm
tratou da participao social como forma de gesto pblica (artigos 10, 18, 37, 74,
173, 187 e 231). Na institucionalizao da participao, destaca-se a descentralizao
administrativa com gesto participativa, em particular na seguridade social (artigo 194),
na sade (artigo 198), na assistncia social (artigo 203) e na educao (artigo 206).
Estimuladas pelas garantias do processo de redemocratizao, diversas experincias
foram iniciadas em nvel local, destacando-se os conselhos gestores e os oramentos
participativos (AVRITZER, 2008). Em momento posterior, multiplicaram-se
iniciativas em reas temticas especficas, como no caso da cogesto em unidades de
conservao e em bacias hidrogrficas (ABERS; JORGE, 2005). E, mais recentemente,
foram ampliados os canais institucionais para a gesto pblica participativa no mbito
federal, como, por exemplo, mesas de negociao, consultas e audincias pblicas,
conselhos e conferncias nacionais (AVRITZER, 2009).
A gesto participativa um dos princpios do SUS e parece ter sido modelo
para outras reas construrem processos participativos, em nvel nacional, com o
formato de conferncias. Nesse sentido, podem ser citadas a Assistncia Social, que
instituiu conferncias como parte de um sistema de participao institucionalizado (Lei
no 9.720/1993), e a Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente,
convocada bienalmente, desde 1995, pelo respectivo conselho nacional.
Nos ltimos anos houve grande utilizao das conferncias para ampliar em nvel
nacional a participao na formulao de polticas pblicas. Estima-se que mais de cinco
milhes de pessoas participaram em etapas prvias s 74 conferncias nacionais realizadas entre
2003 e 2010 (BRASIL, 2010). Para o governo Lula, foram maneiras de viabilizar o dilogo
social permanente e um vasto processo de democracia participativa (SGPR, 2006, p. 3).
Aparentemente, a aposta na institucionalizao e sustentabilidade de um
sistema de participao de tal envergadura representa um esforo indito na histria
do pas (MARICATO; SANTOS JNIOR, 2006, p. 28). O quadro 1 apresenta as
74 conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010, promovidas pelos respectivos
rgos responsveis, tendo por base dados obtidos com a Secretaria-Geral da Presidncia
da Repblica (SGPR), em pesquisa documental realizada pelo autor.

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2003 e 2010

QUADRO 1

Conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010


rgo responsvel
Conselho Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional
Ministrio da Cultura

Ministrio da Cincia e Tecnologia

Conferncia

Edio

Ano

Ato convocatrio

2004

Decreto de 3/9/2003

3a

2007

Decreto de 1/12/2006

2005

Decreto no5.520 de 24/8/2005

2a

2010

Portaria no 46 de 10/7/2009

2005

Portaria no 164/2004

4a

2010

Decreto de 3/8/2009

2010

Sem informao

2008

Sem informao

Conferncia de Educao Escolar Indgena

2009

Portaria no 1.062 de 26/8/2008

Conferncia de Educao Profissional


Tecnolgica

1a

2006

Portaria no 1.506/2006

Conferncia de Defesa Civil e Assistncia


Humanitria

1a

2010

Decreto de 27/10/2009

Conferncia de Segurana Pblica

1a

2009

Decreto de 8/12/2008

Conferncia dos Povos Indgenas

2006

Decreto de 16/3/2006

12

2003

Decreto de 5/5/2003

13

2007

Decreto de 10/5/2007

Conferncia de Sade Indgena

2006

Portaria no 963 de 23/06/2005

Conferncia de Segurana Alimentar e


Nutricional
Conferncia de Cultura
Conferncia de Cincia, Tecnologia e
Inovao
Conferncia de Educao
Conferncia de Educao Bsica

Ministrio da Educao

Ministrio da Integrao Nacional


Ministrio da Justia

Conferncia da Sade

Ministrio da Sade

Ministrio das Cidades

Ministrio das Comunicaes

1
1

Conferncia de Sade Mental

4a

2010

Decreto de 29/4/2010

Conferncia de Gesto do Trabalho e da


Educao na Sade

3a

2006

Portaria no 592 de 20/4/2005

Conferncia de Sade Bucal

3a

2004

Portaria no 318 de 4/3/2004

Conferncia de Cincia, Tecnologia e Inovao


em Sade

2a

2004

Portaria Interministerial no 453 de


17/3/2004

Conferncia de Medicamentos e Assistncia


Farmacutica

1a

2003

Portaria no 696 de 6/6/2003

1a

2003

Portaria no 170 26/5/2003

2a

2005

Decreto de 11/2/2005

2007

Resoluo no 4 de 3/12/2006

4a

2010

Sem informao

1a

2009

Decreto de 16/4/2009

2008

Sem informao

2009

Sem informao

2010

Decreto no 7.214 de 15/6/2010

1a

2004

Sem informao

2005

Sem informao

2007

Sem informao

4a

2009

Sem informao

1a

2008

Sem informao

Conferncia das Cidades

Conferncia de Comunicao

1
Ministrio das Relaes Exteriores

Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior

Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio

Conferncia das Comunidades Brasileiras no


Exterior

Conferncia Brasileira de Arranjos Produtivos


Locais

Conferncia de Desenvolvimento Rural


Sustentvel

(continua)

15
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Rio de Janeiro, maro de 2012

(continuao)
rgo responsvel

Conferncia

Edio

Ano

Ato convocatrio

2003

Decreto de 5/6/2003

2005

Decreto de 5/6/2003

2008

Portaria no 539 de 25/12/2007

1
Ministrio do Meio Ambiente

Conferncia do Meio Ambiente

Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto

Conferncia de Recursos Humanos da


Administrao Pblica Federal

1a

2009

Portaria no 16 de 29/01/2009

Ministrio do Trabalho e Emprego

Conferncia de Aprendizagem Profissional

1a

2008

Sem informao

2004

Decreto de 21/1/04

2006

Portaria no 133/2005

3a

2010

Portaria no 13 de 26/1/2010

2003

Portaria no 262/2003

5a

2005

Resoluo no 111/2005

6a

2007

Portaria no 292 de 30/8/2006

2009

Portaria no 1 de 4/9/2008

1
Ministrio dos Esportes

Conferncia do Esporte

Ministrio da Assistncia Social


Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome

Conferncia de Assistncia Social

Ministrios da Sade, Previdncia


Social e Trabalho e Emprego

Conferncia de Sade do Trabalhador

3a

2005

Portaria Interministerial no 370 de


10/3/2005

Ministrios da Sade, do Meio


Ambiente e das Cidades

Conferncia de Sade Ambiental

1a

2009

Decreto de 14/5/2009

Ministrios do Trabalho e
Emprego, do Desenvolvimento
Agrrio e do Desenvolvimento
Social e Combate Fome

1a

2006

Portaria Interministerial no 2 de 6/4/2006

Conferncia de Economia Solidria

2a

2010

Resoluo no 1 de 30/12/2009

1a

2003

Decreto de 5/6/2003

Ministrios da Educao e do
Meio Ambiente

Conferncia Infantojuvenil pelo Meio


Ambiente

2006

Sem informao

2009

Sem informao

2003

Decreto de 18/8/2003

2a

2005

Decreto no 5069/2004

2009

Decreto de 20/1/2009

2006

Decreto de 22/5/2003

2009

Decreto de 5/3/2008

2
3

Secretaria Especial de Aquicultura


e Pesca

Conferncia de Aquicultura e Pesca

3
Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa

1
2

Secretaria Especial de Direitos


Humanos

Conferncia dos Direitos da Pessoa com


Deficincia

2006

Decreto de 10/10/2005

2a

2008

Decreto de 29/4/2008

Conferncia de Gays, Lsbicas, Bissexuais,


Travestis e Transexuais

1a

2008

Decreto de 28/11/2007

5a

2003

Resoluo no 86/2003

6a

2005

Resoluo no 103/2005

2007

Resoluo no 120 de 14/12/2006

8a

2009

Sem informao

9a

2004

Sem informao

11

2008

Decreto de 29/4/2008

2003

Sem informao

2006

Sem informao

Conferncia dos Direitos da Criana e do


Adolescente

Conferncia de Direitos Humanos


Cmara dos Deputados

10

(continua)

16
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Texto para
Discusso
1 7 1 8

A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre
2003 e 2010

(continuao)
rgo responsvel
Secretaria Especial de Polticas de
Promoo da Igualdade Racial

Conferncia
Conferncia de Polticas de Promoo da
Igualdade Racial

Edio

Ano

Ato convocatrio

2005

Decreto de 23/7/2004

2009

Decreto de 19/10/2007

1
2

Secretaria Especial de Polticas


para as Mulheres

Conferncia de Polticas Pblicas para as


Mulheres

2004

Decreto de 18/12/2003

2007

Decreto de 17/1/2007

Secretaria Nacional de Juventude

Conferncia de Juventude

1a

2008

Decreto de 5/9/2007

Fonte: SGPR. Elaborao prpria.

Dos 34 ministrios e secretarias com status de ministrio,3 22 envolveram-se na


realizao de ao menos uma conferncia, o que representa 64% dos rgos. No foram
realizadas conferncias nas reas4 de: agricultura, pecuria e abastecimento; defesa;
fazenda; minas e energia, transportes e turismo. Dos 22 ministrios e secretarias que
promoveram conferncias, 7 envolveram-se na realizao de processos em mais de um
macrotema.5 So eles:
QUADRO 2

Envolvimento de rgos federais em conferncias


rgo

Nmero de conferncias

Ministrio da Justia

Ministrio do Trabalho e Emprego

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

Ministrio do Meio Ambiente

Ministrio da Educao

Secretaria Especial de Direitos Humanos

Ministrio da Sade

Fonte: INESC/Plis (2011).

Do universo de 74 conferncias, 21 processos ocorreram uma nica vez, 9 contaram


com duas edies, 5 com trs edies e outros 5 com quatro edies entre 2003 e 2010.
No grfico 1 possvel visualizar esta proporo, indicando forte recorrncia dos processos
realizados no perodo analisado, embora a maioria das conferncias tenha ocorrido uma vez.
3. Ministrios: Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Cidades; Cincia e Tecnologia; Comunicaes; Cultura; Defesa; Desenvolvimento Agrrio; Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Desenvolvimento Social e Combate Fome; Educao; Esporte; Fazenda; Integrao Nacional; Justia; Meio Ambiente; Minas e Energia; Pesca e Aquicultura; Planejamento,
Oramento e Gesto; Previdncia Social; Relaes Exteriores; Sade; Trabalho e Emprego; Transportes e Turismo. Secretarias
da Presidncia da Repblica: Casa Civil; Secretaria-Geral; Gabinete de Segurana Institucional; Secretaria de Comunicao
Social; Secretaria de Assuntos Estratgicos; Secretaria de Relaes Institucionais; Secretaria Especial de Polticas para as
Mulheres; Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial; Secretaria Especial dos Direitos Humanos; e
Secretaria Especial de Portos.
4. Aqui foram citadas apenas reas relativas aos ministrios.
5. Considera-se como macrotema o nome da conferncia.

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GRFICO 1

Ocorrncia das conferncias nacionais entre 2003 e 2010

1 edio
2 edies
3 edies
4 edies

Fonte: INESC/Plis (2011).

Tomando por base os 40 tipos (temas) de conferncias realizados, veremos uma


predominncia de temas inditos, ou seja, ainda no pautados. Vinte e oito conferncias
foram inditas, ou seja, tiveram sua primeira edio realizada entre 2003 e 2010. Entre
as conferncias inditas, 13 foram reeditadas e 15 permaneceram com uma nica edio.
Entre os 12 tipos de conferncia que j haviam sido realizados em perodos anteriores,
6 tiveram mais que uma edio no perodo estudado. Segue quadro que sintetiza essas
informaes e demonstra a diversificao temtica dos processos participativos nacionais
ocorridos no perodo, pois 70% das conferncias foram realizadas pela primeira vez.
QUADRO 3

Ineditismo e reedio de conferncias


Conferncias

Temas

Reeditadas

1 edio

Realizadas pela 1 vez

28

13

15

Realizadas antes

12

Fonte: INESC/ Plis (2011).

Observando a data de realizao das 74 edies de conferncias nos oito anos


de governo, percebe-se uma distribuio regular, existindo um aumento no ano de
2009 e uma diminuio na ocorrncia em 2004 e 2007. No grfico 2 possvel ver a
distribuio temporal das conferncias.

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Texto para
Discusso
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A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre
2003 e 2010

GRFICO 2

Distribuio temporal das conferncias


14

12

10

0
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: INESC/Plis (2011).

Diante dos 40 tipos de conferncias realizados, percebe-se, tendo como base as


datas de realizao do evento nacional, uma tendncia inconstncia na periodicidade,
pois apenas 28% das conferncias mantiveram regularidade seja anual,6 bienal,7 trienal,8
quatrienal9 ou quinquenal.10 Entre as conferncias com mais de uma edio, 42% no
mantiveram a periodicidade esperada.11 Isso pode indicar uma baixa institucionalizao
dos processos, pela incerteza na realizao dos mesmos.

6 FINALIDADES DAS CONFERNCIAS


A maneira como um processo participativo organizado revela aspectos analticos
importantes, tendo em vista que a forma de funcionamento do espao pode condicionar
os resultados ou mesmo as estratgias de ao de quem dele participa. Nesta pesquisa,
6. Comunidades brasileiras no exterior.
7. Assistncia social; Direitos da criana e do adolescente.
8. Mulheres; Direitos da pessoa idosa; Infantojuvenil pelo meio ambiente.
9. Sade; Economia solidria; Polticas de promoo da igualdade racial.
10. Cincia, tecnologia e inovao; Cultura.
11. Periodicidade esperada em termos da recorrncia de edies num determinado perodo. As Conferncias que no
mantiveram essa periodicidade foram: Arranjos produtivos locais; Cidades; Aquicultura e pesca; Direitos humanos; Esporte;
Meio ambiente; Segurana alimentar e nutricional; Direitos da pessoa com deficincia.

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foram analisadas as finalidades declaradas pelas conferncias nacionais realizadas entre


2003 e 2010, com o intuito de conhecer a natureza desses espaos e aprofundar o
entendimento de sua forma de funcionamento.
A inteno foi perceber naturezas distintas de finalidades. Assim as unidades de
anlise foram categorizadas em:
1) Agendamento quando se referiam difuso de ideias, afirmao de
compromissos, articulao entre atores, fortalecimento de redes, promoo
de reflexes e debates ou troca de experincias.
2) Avaliao quando estavam em foco aes de diagnstico de uma situao ou
avaliao de polticas, inclusive avaliao do encaminhamento de deliberaes
de conferncias.
3) Participao quando falavam em ampliao ou fortalecimento de espaos
participativos na gesto de polticas pblicas.
4) Proposio quando traziam aspectos de formulao de estratgias ou polticas
para garantia de direitos, articulao entre entes federados e financiamento de
aes, identificao de prioridades de ao para rgos governamentais, alm
de intenes especficas de criao ou reformulao de planos, programas,
polticas e sistemas.
Ao analisar as finalidades constantes nos atos normativos das conferncias
nacionais realizadas entre 2003 e 2010, pode-se dizer que as conferncias tinham
objetivos ligados proposio, como j era esperado, mas tambm possuam outras
finalidades como fortalecer a participao, analisar situaes e agendar assuntos. O
grfico 3 indica a proporo de cada grupo de objetivos em relao ao universo.
O quadro 4 apresenta a distribuio de conferncias em cada uma das categorias e
subcategorias de objetivos. O nmero de ocorrncias refere-se quantidade de objetivos
classificados naquele grupo. Importante esclarecer que possvel encontrar mais de um
objetivo de determinada conferncia em uma nica categoria ou subcategoria, por isso
h diferena entre os nmeros de ocorrncias e de conferncias.

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Texto para
Discusso
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A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre
2003 e 2010

GRFICO 3

Proporo das categorias de objetivos de conferncias

Agendamento: 24,5%
Avaliao: 14%
Participao: 17,3%
Proposio: 44,2%

Fonte: INESC/Plis (2011).

QUADRO 4

Distribuio de conferncias por tipo de objetivo


Categoria

Agendamento

Subcategoria

Conferncias

Ocorrncias

Afirmao de compromissos

Articulao entre atores

16

31

Difuso de ideias
Fortalecimento de redes
Promoo de reflexes e debates
Troca de experincias

Participao

2
28

Diagnstico

Deliberaes anteriores

Conselho

11

11

Conferncia
Grupos excludos

20

24

Direitos

Estratgias

Entes federados

15

Princpios

Financiamento
Proposio

9
18

22

Avaliao
Avaliao

8
15

Prioridades

11

11

Proposies gerais

20

27

Plano nacional

12

12

Programa nacional

Poltica nacional

20

21

Sistema nacional

20

27

Fonte: INESC/Plis (2011).

21
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6.1 AGENDAMENTO
Observando as ocorrncias na categoria agendamento, percebe-se uma concentrao
na perspectiva de difuso de ideias como ao para construo de agendas. Existiram
diferentes maneiras de afirmar o tema da conferncia. O que se buscou, em grande
parte dos casos, foi disseminar uma viso de poltica ou uma maneira de tratar um
assunto. Veja o que disseram alguns processos participativos:
Demonstrar como a cincia, a tecnologia e a inovao (CT&I) produzidas no Brasil podem ser
usadas como estratgia para promover o desenvolvimento poltico, econmico, social e cultural do
Pas (3a Conferncia de Cincia Tecnologia e Inovao, de 2005).
Sensibilizar e mobilizar a sociedade brasileira para o estabelecimento de agendas, metas e planos
de ao para enfrentar os problemas existentes nas cidades brasileiras (3a Conferncia das
Cidades, de 2007).
Ampliar a insero da temtica dos Direitos Humanos na sociedade, incluindo novos atores no
debate sobre Direitos Humanos, respeitando a diversidade de idade, sexo, etnia, raa, deficincia,
orientao sexual, religio, limitao funcional e rea de atuao (10a Conferncia dos Direitos
Humanos, de 2006).

Como visto, 26 conferncias tiveram o agendamento em suas finalidades. Cabe


destacar que a 1a e a 2a Conferncias de Comunidades Brasileiras no Exterior, a 1a
Conferncia de Arranjos Produtivos Locais e as 2a e 3a Conferncias Infantojuvenis
pelo Meio Ambiente podem ser identificadas apenas nesta categoria e no em outras.
Esse destaque cabvel, pois se espera que processos participativos, no mbito da gesto
pblica, venham a propor polticas pblicas e no apenas contribuir na difuso de ideias.
De toda forma, vale dizer que nas duas primeiras reas temticas (Comunidades
Brasileiras no Exterior e Arranjos Produtivos Locais), houve diferenciao nas reedies,
ou seja, outras finalidades foram agregadas ao agendamento. A Infantojuvenil pelo Meio
Ambiente, embora tenha proposto outros objetivos em sua primeira edio, optou por
concentrar-se no agendamento nas edies seguintes.
No se quer aqui menosprezar a importncia das conferncias em difundir ideias
contribuindo com a formulao de uma agenda pblica, at pela capilaridade que
alguns desses processos tiveram nos municpios. No entanto, cabe a reflexo se um
evento cujo propsito central disseminar vises deve ser considerado como processo

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Texto para
Discusso
1 7 1 8

A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre
2003 e 2010

participativo na gesto de polticas pblicas, embora o agendamento possa ser base para
a proposio de polticas.
Entre as 26 conferncias desta categoria, 15 falaram em troca de experincia,
fortalecimento de redes e articulao entre atores. A conferncia como um espao
em que os diferentes sujeitos polticos envolvidos com o tema se articulam evidente
quando se observa in loco. Interessante perceber que j na formulao de objetivos est
declarada essa inteno. Isso demanda, no processo de organizao, aes especficas
para garantir o encontro efetivo da multiplicidade de vises sobre o assunto em pauta.
E se o intuito a formulao de uma nova agenda, alm de garantir a presena
de mltiplas perspectivas, faz-se necessrio que a postura na organizao v alm da
escuta. Fundamentais so aes que possibilitem a construo coletiva e at mesmo
o convencimento, tendo em vista a inteno de que sujeitos que no consideravam
determinado tema em sua pauta venham a inclu-los. Cabe mencionar que 15
conferncias declararam finalidades ligadas promoo de reflexo e debates.
E foram seis os processos que falaram em afirmar compromissos o que traz
novamente a dimenso da articulao de atores, mas em especial pode sinalizar o desejo
de comprometer as organizaes envolvidas com certos princpios e prticas, como
revela o exemplo da Conferncia de Segurana Pblica, em 2009: criar e estimular o
compromisso e a responsabilidade dos demais rgos do poder pblico e da sociedade
civil na efetivao da segurana com cidadania.
6.2 AVALIAO
Trinta conferncias definiram entre suas finalidades a avaliao, seja pelo diagnstico
de uma situao ou pela anlise da implementao de uma poltica. Chama a ateno
que no foram todas as conferncias com finalidade de formulao de polticas que
declararam a avaliao tambm como objetivo, afinal sem a identificao da situao
a tratar, podem-se formular proposies desconectadas da realidade. Evidentemente,
no quer dizer que a simples declarao da perspectiva analtica garanta a qualidade
propositiva, alm do que no se sabe quais foram os instrumentos de diagnstico
adotados para a avaliao.

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De toda forma, parece relevante a simples existncia da dimenso analtica em


algumas conferncias. Olhando para os contedos percebe-se que a avaliao est
centrada na execuo de polticas j existentes, embora avaliaes gerais com carter de
diagnstico tambm estejam presentes, como revelam os seguintes exemplos:
Avaliar a situao e o potencial da Economia Solidria no pas tanto do ponto de vista de sua
organizao social quanto das polticas pblicas desenvolvidas (1a Conferncia de Economia
Solidria, de 2006).
Avaliar a implementao do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (2a Conferncia de
Polticas para Mulheres, de 2007).
Reunir pensamentos, demandas, propostas, necessidades da populao brasileira, contribuindo para a
realizao de amplo diagnstico da diversidade cultural do Pas (1a Conferncia de Cultura, de 2005).

Cabe destacar a existncia de objetivos direcionados avaliao dos


encaminhamentos dados s deliberaes aprovadas em processos anteriores. Ou
seja, conferncias que em suas reedies intencionaram avaliar processos realizados
anteriormente, em particular falou-se em balano de resultados. No entanto, essa
perspectiva analtica esteve presente em apenas seis das conferncias realizadas no
perodo. Como isso ocorreu em duas das edies de Cidades, a realidade que somente
cinco reas temticas ocuparam-se em avaliar o encaminhamento dado a deliberaes
anteriores.
Cabe ressaltar que em duas conferncias (Polticas de Promoo da Igualdade
Racial e Polticas para as Mulheres) quando se fala em balano de resultados de edies
anteriores tambm se menciona a repactuao. Ambas utilizaram a mesma redao
analisar e repactuar os princpios e diretrizes aprovados. Nessa forma de expresso
parece estar implcito o reconhecimento de que os resultados esperados no foram
plenamente alcanados, por isso h necessidade de repactuar. Interessante perceber que
aparece com isso, mesmo que de maneira tmida, uma dimenso das conferncias como
espao de pactuao entre governo e sociedade e no apenas de proposio ou demanda.
A baixa existncia de avaliao a respeito do prprio processo, embora seja
explicada pelo pequeno nmero de conferncias reeditadas, sinaliza tendncia a comear
de novo a cada nova edio. Afinal, mesmo nas conferncias j tradicionais e institudas
em lei como nas reas de sade, assistncia social e direitos da criana e do adolescente,

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Texto para
Discusso
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A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre
2003 e 2010

no existiu a declarao da finalidade autoanaltica para a conferncia. A sensao de


que muitas vezes se recomea, formulando propostas do zero, no ser desconectada da
realidade se forem consideradas apenas as finalidades.
Por fim, cabe mencionar que nas reas consideradas tradicionais (sade,
assistncia social e direitos da criana e do adolescente) apenas a 4a Conferncia de
Assistncia Social (2003) mencionou anlise em seus objetivos, embora a 6a Conferncia
de Direitos da Criana e do Adolescente (2005) tenha formulado diagnstico de cada
problemtica para ento elaborar proposies. Isso faz pensar que mesmo no estando
nos objetivos alguns processos possam ter realizado avaliao como etapa prvia
proposio. Portanto, seria til a confrontao das finalidades com os processos em si
para se investigar se o formato da conferncia que no propicia avaliao, se h uma
cultura pouco analtica na sociedade ou se existe uma prtica propositiva decorrente de
desejos ou modos de operar na poltica.
6.3 PARTICIPAO
Como se percebe no quadro de distribuio de ocorrncias, a maioria das conferncias
mencionou a participao como finalidade no campo dos princpios ou das intenes,
sem a especificao da maneira para o efetivo fortalecimento das iniciativas participativas,
como os exemplos explicitam:
Destacar, instruir e reafirmar a importncia da participao e do controle social como princpio
da gesto democrtica e compromisso da sociedade com a populao idosa (2a Conferncia dos
Direitos da Pessoa Idosa, de 2009).
Propor diretrizes para a ampliao e efetivao do controle social (3a Conferncia de Sade do
Trabalhador, de 2005).
Propor instrumentos de participao, acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes da
poltica indigenista (1a Conferncia de Povos Indgenas, de 2006).

Entre as 31 conferncias que mencionaram objetivos ligados ao fortalecimento


ou criao de espaos participativos para a gesto de polticas pblicas, apenas cinco
mencionaram a garantia do acesso de grupos muitas vezes excludos do processo
poltico. Foram as conferncias ligadas a questes indgenas e criana, adolescncia e
juventude que falaram de seus prprios grupos. No h, em outras conferncias, meno
garantia de acesso aos espaos participativos de grupos marginalizados ou excludos

25
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dos processos de deciso, embora se saiba que algumas conferncias12 garantiram cotas
para mulheres na eleio de representantes para as etapas subsequentes.
No que tange s finalidades existentes, apenas oito conferncias se propem
a tratar diretamente do desenho institucional dos conselhos. Duas reas temticas
(segurana pblica e cidades) mencionam a reformulao da instncia nacional. Apenas
a Conferncia de Cidades se props a eleger os representantes do Conselho na etapa
nacional. Isso indica que h pouca iniciativa para inter-relacionar estes dois espaos
de participao em nvel nacional. Em outras palavras, poucas reas reconheceram
a conferncia como espao adequado para escolher a representao dos respectivos
conselhos nacionais.
Entre as 11 conferncias que intencionaram tratar de si prprias, seis falaram em
formular estratgia de seguimento e de monitoramento das deliberaes. Como se v
um nmero to restrito quanto as que tinham o intuito de analisar os encaminhamentos
de deliberaes. O trecho entre aspas aparece em quase todas as unidades de anlise desta
subcategoria, o que pode indicar um mimetismo na regulamentao das conferncias.
Essa cpia de finalidades sinaliza baixa adaptao dos processos aos contextos especficos
das polticas pblicas que possuem ponto de desenvolvimento distinto.
Aspecto relevante que alm do monitoramento de resultados, a institucionalizao
do processo participativo aparece como ocupao para algumas conferncias. Trs reas
(cidades, meio ambiente e educao profissional e tecnolgica) mencionaram alguma
questo relacionada garantia de reedio da conferncia. Eis um exemplo: Instituir a
realizao peridica da Conferncia Nacional da Educao Profissional e Tecnolgica.
Mesmo que a institucionalizao no seja garantia de qualidade na participao, podese dizer que a estabilidade institucional facilita o encaminhamento dos resultados pela
perspectiva de continuidade. Essa discusso, mesmo que existente in loco, foi pouco
declarada como objetivo.

12. A 1a de Desenvolvimento Rural Sustentvel; 1a e 2a do Esporte; 1a de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais;
1a, 2a e 3a do Meio Ambiente; 1a de Sade Ambiental; 1a de Segurana Pblica.

26
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Texto para
Discusso
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A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre
2003 e 2010

6.4 PROPOSIO
Espera-se que espaos para a gesto participativa de polticas pblicas tenham em sua
natureza uma caracterstica propositiva. Essa caracterstica se encontra, de fato, na maioria das
conferncias. A categoria proposio a que apresenta a maior frequncia: das 68 conferncias
analisadas, 56 declararam finalidades propositivas. Possivelmente, as 12 conferncias que
no explicitaram esta finalidade13 tambm elaboraram propostas. Entretanto, a natureza
propositiva aparece de maneira implcita, e no explcita, nos objetos declarados, como nos
exemplos extrados dos primeiros artigos dos respectivos regulamentos:
A 1a Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia convocada pelo Decreto de 14
de julho de 2005 ter por finalidade analisar os obstculos e avanos da Poltica Nacional para
Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia (2006).
Art. 1o - A IV Conferncia Nacional de Sade Mental - Intersetorial origina-se da Resoluo
no 433 do Conselho Nacional de Sade, homologada pelo Ministro da Sade em 14 de janeiro de
2010, com base na Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990, e ter como objetivo debater temas
relevantes para o campo da Sade Mental, assim como os avanos e desafios da Poltica Nacional
de Sade Mental, lcool e Outras Drogas, na perspectiva da intersetorialidade (2010).

Apesar de ser esperado que, ao analisar avanos, obstculos e desafios da poltica,


sejam elaboradas propostas, este objetivo no est especificado no ato normativo. Se a
etapa de avaliao for o nico objetivo do rgo responsvel pelo processo participativo,
no h porque haver proposio, pois o foco est apenas no diagnstico ou na avaliao.
E tambm no caber falar em encaminhamento de deliberaes como ao de
continuidade, afinal o espao no se disse propositivo.
Importante destacar que entre as conferncias que no apresentam a proposio
como uma de suas finalidades, se encontram as mesmas que declararam apenas fins
de agendamento, novamente as reas de comunidades brasileiras no exterior, arranjos
produtivos locais e infantojuvenil pelo meio ambiente. Cabe questionar novamente
se conferncias sem carter propositivo devem mesmo ser consideradas como tal, caso
considere-se a proposio como parte da natureza de processos participativos como estes.
13. 1a e 2a Conferncias das Comunidades Brasileiras no Exterior; 1a Conferncia de Arranjos produtivos Locais; 1a e 2 Conferncias dos Direitos da Pessoa com Deficincia; 1a, 2a e 3a Conferncias Infantojuvenil pelo Meio Ambiente; 2a Conferncia
de Polticas para Mulheres; 4a Conferncia de Sade Mental; 5a e 6a Conferncias dos Direitos da Criana e do Adolescente.

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Para alm de saber se as conferncias foram propositivas, vale observar qual


o sentido da proposio desejada quando da formulao dos objetivos do processo.
Desta forma, a anlise das subcategorias pode revelar aspectos importantes. Entre
os contedos de propostas esperadas esto a garantia de direitos, a formulao de
estratgias, a indicao de prioridades de ao, a articulao de entes federados, a
indicao de alternativas de financiamento e a criao ou qualificao de programas,
polticas, planos e sistemas.
Antes de observar os contedos especficos, o grfico 4 apresenta a distribuio
das unidades de anlise nas subcategorias ligadas proposio.
GRFICO 4

Distribuio dos objetivos propositivos de conferncias


30

25

20

15

10

Fonte: INESC/Plis (2011).

O financiamento foi subcategoria com menor frequncia. Possivelmente o


tema apareceu nas proposies finais, mas foi declarado como pauta do debate em
apenas trs processos: 2a Conferncia de Arranjos Produtivos Locais, 2a Conferncia
dos Direitos da Pessoa Idosa e 1a Conferncia de Educao Profissional e Tecnolgica.
Desta ltima extrai-se um exemplo desse tipo de finalidade: Propor mecanismos
permanentes de financiamento, visando a manuteno e expanso da Educao
Profissional e Tecnolgica.

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Discusso
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A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre
2003 e 2010

A formulao de estratgias aparece como finalidade em quatro conferncias.


Isso indica uma viso estratgica para o espao da conferncia que antes de tratar de
especificidades da poltica precisa traar linhas gerais para a rea. Corroborando esta
perspectiva de formulao estratgica esto 11 conferncias que almejavam definir
prioridades de ao para rgos governamentais em geral ou para rgos responsveis
pela conferncia.
A garantia de direitos ou a aplicao de determinada legislao foi apontada em
seis conferncias, mas apenas em um caso fala-se de um grupo especfico que o das
pessoas idosas. Tratar de direitos de outros grupos excludos no apareceu como inteno
de outras conferncias. O acesso poltica pblica como um direito fundamental
foi mencionado, como no caso da 13a Conferncia Nacional de Sade que colocou
em seus objetivos: definir diretrizes para a plena garantia da sade como direito
fundamental do ser humano e como poltica de Estado, condicionada e condicionante
do desenvolvimento humano, econmico e social.
Cabe destacar as 15 ocorrncias que intencionavam discutir questes relacionadas
aos entes federados. A elaborao de propostas para fortalecer a articulao de
polticas pblicas entre municpios, estados e Unio aparece como inteno em oito
conferncias. Isso pode indicar a relevncia da articulao federativa, a necessidade
de parcerias e a redefinio de competncias e atribuies para execuo das polticas
pblicas. Ao mesmo tempo, pode reforar a descentralizao administrativa sem
que certas necessidades estruturais, em particular para municpios, sejam garantidas.
Abaixo, seguem exemplos:
Propor reformulaes necessrias ao marco legal da educao nacional para que o planejamento
de aes articuladas entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios se torne uma
estratgia basilar para a implementao do Plano Nacional de Educao (1a Conferncia de
Educao, de 2010).
Propor e fortalecer mecanismos de articulao e cooperao institucional entre os entes federativos
e destes com a sociedade civil no mbito das polticas pblicas de juventude (1aConferncia de
Polticas Pblicas de Juventude, de 2008).
Recomendar diretrizes aos Estados e Municpios para incorporao dos princpios e eixos da 1a
CONSEG nas polticas pblicas de segurana (1a Conferncia de Segurana Pblica, de 2009).

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Por fim, entre as ocorrncias de finalidades com carter propositivo necessrio


destacar as que se referem a programas, planos, polticas e sistemas. Essa parte est
destacada no quadro 5 que apresenta a quantidade de conferncias em cada uma das
subcategorias.
QUADRO 5
Subcategoria
Programa nacional

Conferncias
2

Plano nacional

12

Poltica nacional

20

Sistema nacional

20

Fonte: INESC/Plis (2011).

Por um lado, apenas duas conferncias14 se propuseram a tratar particularmente


de um programa. Isso pode trazer a ideia de que a proposio para aes em curso
ou a formulao de solues especficas no se coloca como pauta nas conferncias.
A discusso mais genrica pode ser o foco desejado. Por outro lado, 12 processos
intencionaram formular diretrizes visando um plano nacional. Isso pode indicar na
pauta das conferncias, embora em casos especficos, a percepo da importncia da
definio de diretrizes com metas e prazos. Eis um exemplo da 6a Conferncia de
Assistncia Social de 2007 que ilustra esse aspecto: Aperfeioar o Plano Decenal da
Assistncia Social, atravs da incluso de novas metas nacionais. Cabe considerar que
nas conferncias j inseridas em sistemas, como no caso da sade e da assistncia social,
a formulao de propostas para o plano da rea pode estar em suas atribuies como
instncias participativas.
Foram 20 as conferncias que falaram em polticas nacionais em seus objetivos, o
que pode indicar a disseminao da necessidade de articulao de aes governamentais.
Mas o que mais chama a ateno a quantidade de conferncias, 20 tambm, que
falaram em criao ou fortalecimento de um sistema de polticas pblicas. Embora
no se saiba o significado da ideia de sistema quando declarada nas finalidades de
conferncias, a proposio de aes para a criao ou fortalecimento de um sistema
aparece com a maior frequncia entre todas as subcategorias, excludas as finalidades de
proposies gerais.

14. A 1a de Segurana Pblica e a 11a de Direitos Humanos.

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Discusso
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A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre
2003 e 2010

Alm da sade, que intencionava consolidar o seu sistema e serviu de inspirao


para outras reas que tambm assim desejaram, essa finalidade foi trazida pelas seguintes
conferncias: assistncia social, cultura, defesa civil, direitos da pessoa idosa, direitos
humanos, educao, esporte e lazer, juventude, meio ambiente, segurana alimentar e
nutricional e segurana pblica.
Embora uma viso sistmica possa trazer articulao e integrao de aes, o
peso administrativo para a criao de estruturas municipais, estaduais e federais em
tantas reas talvez no seja considerado se o modelo desejado o do SUS. Alm disso,
a transversalidade desejada em tantas polticas dessas e de outras reas pode at ser
dificultada, se os sistemas no forem articulados, o que poderia fomentar o isolamento
das polticas. Evidentemente que a inteno dessa declarao de objetivos pode ser
ampliar as redes de execuo de polticas e no os sistemas com estruturas funcionais
diferenciadas.
De toda forma, essa quantidade de ocorrncias relacionadas a sistemas algo
que salta aos olhos. Curioso observar que uma das conferncias que intencionava a
criao de um sistema mudou sua orientao na edio seguinte. No se sabe o motivo,
mas pode ser que as implicaes da articulao de um sistema tenham vindo ao debate
e a opo na continuidade tenha sido por focalizar a formulao de uma poltica
nacional como uma ao estratgica para a rea. Aqui se fala da Conferncia de Direitos
Humanos, abaixo as finalidades declaradas:
Definir o carter, os princpios, a estrutura e a estratgia de implementao do Sistema Nacional
de Direitos Humanos (SNDH) (9a Conferncia de Direitos Humanos, de 2004).
Propor diretrizes, eixos e prioridades da Poltica Nacional de Direitos Humanos (11a Conferncia de
Direitos Humanos, de 2008).

Na 11a Conferncia de Direitos Humanos de 2008 no se mencionou mais o


sistema nas finalidades. No se trata de condenar a existncia de sistemas, mas pode
ser que a inteno verdadeira seja a institucionalizao de uma poltica e a soluo
mais adequada passe pela formulao de planos ou de outras alternativas. E mesmo
quando o propsito seja a articulao de aes entre entes da federao, cabe pensar se
o modelo do SUS adequado. Talvez o desenho institucional da sade no atenda s
especificidades de outras reas. Alm disso, a institucionalizao pela criao de sistemas,

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sem que necessidades estruturais sejam atendidas, pode reforar a descentralizao


administrativa sem a efetiva capilaridade das aes.

7 SNTESE DAS FINALIDADES


Com os resultados da anlise, percebe-se que a proposio foi a principal finalidade,
aparecendo em 82% das conferncias estudadas. De toda forma, pode-se identificar
tambm objetivos ligados a participao, avaliao e agendamento. Considerando a
ocorrncia de conferncias nas quatro categorias, percebem-se elementos da natureza
desses processos participativos. No possvel falar que todos possuem carter
propositivo, avaliativo, de agendamento e que tratam da participao em si. Apenas oito
conferncias15 declararam objetivos relacionados s quatro categorias.
A rigor, a categoria de objetivos a respeito de participao deveria ser uma
subcategoria de proposio. Aqui se fez a diferenciao com fins analticos, em
particular pela relevncia de um espao participativo, buscando qualificar o seu prprio
funcionamento. Desta forma, para alm da natureza propositiva que j seria esperada
para as conferncias por serem espaos de gesto participativa de polticas pblicas,
revelam-se nas conferncias finalidades relacionadas avaliao e ao agendamento.
No quadro 6 pode-se observar a relao entre os tipos de finalidades declaradas.
QUADRO 6

Relaes entre finalidades das conferncias

Agendamento

Agendamento

Avaliao

Participao

Proposio

Avaliao

11

Participao

14

17

Proposio

20

26

29

Fonte: INESC/Plis (2011).

V-se que 29 conferncias desejavam tratar de proposio e de participao, 26


intencionaram analisar e propor e 20 tiveram o agendamento e a proposio entre suas
15. 1a Conferncia de Cultura; 1a Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa; 1a Conferncia de Educao Escolar Indgena;
1a Conferncia de Sade Ambiental; 2a Conferncia de Cultura; 2a Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa; 3a Conferncia
das Cidades; e 4a Conferncia das Cidades.

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Discusso
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A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre
2003 e 2010

finalidades. As outras relaes possveis, mesmo com menor frequncia, relevam aspectos
da natureza das conferncias, pois indicam que alguns processos no explicitaram a
inteno de proposio, mas desejavam outras finalidades. Dezessete conferncias
quiseram tratar apenas de avaliao e de participao, 14 se propuseram ao agendamento
e ao fortalecimento da participao e outras 11 disseram que apenas fariam agendamento
e avaliao.
Contradies ou fragilidades em cada categoria foram apontadas. Cabe retomar
algumas, pois intenes louvveis podem ter consequncias indesejadas. Por exemplo, se
uma conferncia centra-se no agendamento no pode esquecer a finalidade propositiva,
afinal, uma campanha de mobilizao poderia ser mais adequada que uma conferncia.
De toda forma, cabe ter em mente que propor sem avaliar pode gerar formulaes
distantes da realidade, sendo assim, a avaliao aparece como etapa da proposio.
Vale ressaltar tambm reflexes feitas no que tange s finalidades relacionadas
participao. Foi mencionada esparsamente a garantia de participao de grupos
excludos, mesmo que a dimenso da articulao de diferentes sujeitos polticos tenha
aparecido como finalidade. A interface entre conselhos e conferncias tambm apareceu
poucas vezes e a eleio de conselhos em conferncias foi caso isolado. E no campo das
proposies em si foi mencionada a possvel cilada que a criao de sistemas pode
representar, em especial, pelo espelhamento no modelo da sade sem que necessidades
estruturais sejam garantidas e articuladas. Tambm foi percebido que nas finalidades
propositivas h uma tendncia para a generalizao e no especificao de aes ou
programas, o que pode j revelar o que se espera como resultado.

8 CONSIDERAES FINAIS
Por fim, cabe dizer que mesmo constatando a baixa ocorrncia de alguns objetivos e
a fragilidade de outros, sabe-se que pode haver distncias entre a inteno e a ao.
Portanto, analisar as finalidades das conferncias um elemento para compreender sua
natureza, sendo a observao da realizao uma etapa fundamental para aprofundar
o entendimento do funcionamento desses processos participativos. Afinal, h uma
singularidade em cada conferncia enquanto processo participativo pelo contexto
institucional e social em que se realiza.

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Observando o conjunto de dados reunidos, segue como desafio a compreenso das


consequncias das conferncias nacionais. Aqui no se fala em resultados, mas sim em
consequncias. Tendo em vista que avaliar estes processos apenas com base na finalidade
propositiva, em que deliberaes so elaboradas e supostamente encaminhadas aos
rgos responsveis, seria limitar a observao de efeitos decorrentes da participao
social na gesto pblica.
Desta forma, ao serem desenhadas pesquisas em torno da efetividade das
conferncias, cabe conhecer a que estas vieram para que as anlises no sejam restritivas.
Isso, tendo em vista a multiplicidade de perspectivas metodolgicas e analticas que
podem estar presentes nas avaliaes desses processos participativos se estiver em
mente que, alm de propor polticas pblicas, as conferncias tambm se proponham
a agendar temas, avaliar situaes e fortalecer a participao. Na figura 1, um mapa
mental sintetiza os achados da pesquisa realizada, apresentando as principais finalidades
declaradas pelas conferncias nacionais ocorridas entre 2003 e 2010.
FIGURA 1

Fonte: INESC/Plis (2011).

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Texto para
Discusso
1 7 1 8

A que vieram as conferncias nacionais? Uma anlise dos objetivos dos processos realizados entre
2003 e 2010

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PRESIDNCIA DA REPBLICA. Mensagem ao Congresso Nacional: abertura da 2a Sesso


Legislativa Ordinria da 52a Legislatura/Luiz Incio Lula da Silva. Braslia: Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica, 2004.
______. Mensagem ao Congresso Nacional: abertura da 4a Sesso Legislativa Ordinria da
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TD_05_Equipe Editorial.indd 37

3/2/2012 1:11:51 PM

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012

EDITORIAL
Coordenao

Cludio Passos de Oliveira

Superviso

Andrea Bossle de Abreu


Reviso

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Capa

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Projeto Grfico

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Fone: (61) 3315-5336
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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.

I
S
S
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