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PROVIAS DEPARTAMENTAL

DIRECCIN GENERAL DE ASUNTOS SOCIO-AMBIENTALES


Ministerio de Transportes y Comunicaciones

GUA PARA LA GESTIN DE PROYECTOS VIALES


DEPARTAMENTALES EN EL MARCO DE LAS PROPUESTAS DE
DESARROLLO DE PUEBLOS INDGENAS

CONSULTOR:
CARLOS AUGUSTO MORA BERNASCONI
ASISTENTE:
ALBERTO VILLAVICENCIO RIVERA

Lima, mayo 2005

CONTENIDO
Pgina
4
6

PRESENTACIN
INTRODUCCIN
CAPTULO I. OBJETIVOS DE LA GUA

1.1. Objetivo General

1.2. Objetivos Especficos

CAPTULO II. POR QU UNA GUA PARA PUEBLOS INDGENAS

2.1. Porque el Per es un pas pluritnico y multicultural

2.2. Porque los pueblos indgenas son los ms pobres y excluidos


del pas

2.3. Por sus particularidades socio-culturales

10

2.4. Por las caractersticas de los ecosistemas en los que habitan

11

CAPTULO III. MARCO LEGAL APLICABLE

11

3.1. De las competencias y funciones de DGASA

11

3.2. Del marco legal de pueblos indgenas

12

CAPTULO IV. ENFOQUES RECTORES DE LA APLICACIN DE LA GUA

14

4.1. Enfoque descentralista

14

4.2. Enfoque de fortalecimiento de la gestin pblica

15

4.3. Enfoque de derechos

15

CAPTULO V. CUNDO SE DEBE APLICAR ESTA GUA

16

5.1. La Gua se aplica en proyectos viales con presencia de


pueblos indgenas

17

5.2. La Gua se aplica en las diferentes fases de los proyectos


viales

17

5.2.1.

Primera Fase: Preinversin

18

5.2.2.

Segunda Fase: Inversin

31

5.2.3.

Tercera Fase: Operacin

31

CAPTULO VI. IMPLEMENTACIN DE LA GUA

32

6.1. A quin le corresponde la implementacin de la Gua dentro


del MTC?

32

6.2. Cmo la DGASA implementa la Gua?

32

6.3. Cmo la DGASA promueve la difusin de la Gua?

33

6.4. Cmo y sobre qu temas la DGASA capacita al personal


clave de los organismos regionales y locales involucrados
directamente en los proyectos viales?

34

CAPTULO VII. PLAN DE DESARROLLO DE PUEBLOS INDGENAS

36

7.1. Formulacin del Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas

36

7.2.

37

Qu elementos debe incluir el Plan de Desarrollo de Pueblos


Indgenas?

CAPTULO VIII. MECANISMOS PARTICIPATIVOS DE EVALUACIN Y


MONITOREO DE PROYECTOS VIALES

50

8.1. Por qu la propuesta de monitoreo y evaluacin de la Gua es


participativa?

51

8.2. Cul es el punto de partida de la propuesta de monitoreo?

51

8.3. El Marco Lgico


8.4. La Matriz de Indicadores y Metas para el Plan de M&E del
PDPI

54
55

BIBLIOGRAFA

60

ANEXOS:
ANEXO 1. Conceptos clave que se deben manejar para llevar adelante los
talleres participativos de formulacin del Plan de Desarrollo de
Pueblos Indgenas

62

ANEXO 2. Esquema para la formulacin del Plan de Desarrollo Pueblos


Indgenas en los Talleres de Planificacin Participativa

64

ANEXO 3. Matriz de Planificacin del PDPI

66

PRESENTACIN
La presente Gua se constituye en una herramienta de gestin para el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, en especial para la Direccin General de Asuntos
Socio-Ambientales y para el Programa de Caminos Departamentales de PROVIAS
Departamental. Igualmente, ser de gran ayuda para los gobiernos regionales y
municipales que emprendan programas de mejoramiento y rehabilitacin de caminos,
y para las propias organizaciones de los pueblos indgenas. La elaboracin de este
documento ha sido el resultado de un interesante y complejo proceso participativo, en
el que han intervenido los sectores sociales que sern en el futuro coparticipes de su
aplicacin y desarrollo.
El proceso de construccin de la presente Gua ha comprendido diversas etapas que
se iniciaron con la elaboracin de dos diagnsticos socio-culturales en tramos preelegibles del Programa de Caminos Departamentales, uno para la regin amaznica y
otro para la regin andina. Su objetivo fue levantar informacin actualizada sobre la
realidad y problemtica de los pueblos y comunidades indgenas ubicados en dichas
reas. Si bien estos diagnsticos han tenido a los pueblos indgenas como actores
principales, no se ha descuidado el anlisis de su vinculacin con otros sectores con
los cuales interactan, por lo que se pudo integrar en forma dinmica la compleja
realidad de la cual forman parte. El desarrollo de los diagnsticos supuso efectuar
visitas de campo y desarrollar, al mismo tiempo, instrumentos metodolgicos para la
recoleccin de informacin, as como para su posterior anlisis y sistematizacin.
Paralelamente a la construccin de los diagnsticos, se trabaj en el desarrollo de un
marco conceptual que le dara a la presente Gua el soporte de naturaleza institucional
y legal, y la consistencia terica necesaria en el marco de las exigencias propias de las
polticas del Sector, as como de aquellas de los organismos multilaterales que
brindarn la asistencia financiera para el desarrollo del Programa de Caminos
Departamentales en el marco de la descentralizacin del pas.
Complementariamente, y como parte del proceso participativo de construccin de la
Gua, se desarrollaron seis talleres con representantes de pueblos y comunidades
indgenas, con la finalidad de recoger las ideas, opiniones y puntos de vista de la
poblacin local sobre el contenido y estructura de la Gua y, posteriormente, para la
validacin del instrumento construido con el aporte de las comunidades y autoridades
locales.
Durante los meses de marzo y mayo se planificaron talleres de trabajo en las
localidades de Pangoa y San Jos de Sisa en la regin amaznica, los que contaron
con la presencia activa de delegados indgenas de comunidades ashaninka,
nomatsiguenga y kechwa lamista. En la regin andina, los talleres se llevaron a cabo
en las localidades de Vilcashuamn, Huancan y Moho, contando con la participacin
de delegados quechuas y aymaras de los respectivos distritos y de las localidades
vecinas.
Los aportes brindados por estos delegados indgenas, hombres y mujeres, sirvieron
para incorporar a la presente Gua aspectos claves referidos a procesos participativos,
as como a los mecanismos necesarios para su implementacin. Ms importante an,
han permitido asimismo incluir las estrategias requeridas para la elaboracin del Plan
de Desarrollo de Pueblos Indgenas, como valioso instrumento de gestin y de
participacin de estos pueblos en el desarrollo de los programas viales.

La estructura de la presente Gua comprende varios captulos en los que adems de


identificar los objetivos generales y especficos de la misma, se fundamenta la
importancia de esta herramienta en el contexto pluritnico y multicultural del pas. El
marco legal que da sustento a su construccin y aplicacin, as como los enfoques
rectores que orientan su desarrollo, constituyen elementos centrales de su
configuracin.
Los aspectos metodolgicos que orientan la aplicacin e implementacin de la
presente Gua han surgido, en gran medida, del proceso de interaccin con las
autoridades y representantes de las comunidades locales, as como de los valiosos y
significativos aportes de funcionarios de DGASA y del Programa de Caminos
Departamentales de PROVIAS Departamental.
Uno de los ejes centrales de la Gua es, sin lugar a dudas, el captulo referido al Plan
de Desarrollo de Pueblos Indgenas, como un verdadero instrumento de gestin
participativa de estos pueblos en el desarrollo de los proyectos viales. Asimismo, se
presenta como una interesante opcin para cimentar nuevas bases para la
construccin de propuestas de desarrollo en forma amplia y concertada, las mismas
que apoyndose en el mejoramiento de la infraestructura vial, puedan crear nuevas
oportunidades de articulacin productiva y social a pueblos y comunidades indgenas.
Finalmente, se han considerado los temas relevantes a los procesos participativos de
evaluacin y monitoreo de los proyectos viales, incorporando las diferentes
dimensiones del control social (nivel comunal, local y regional), cuyo propsito es
orientar las tareas que permitan garantizar el cumplimiento de los compromisos
asumidos por las diferentes instancias pblicas en el proceso de rehabilitacin y
mantenimiento de los caminos departamentales.
La visin general que acompaa esta Gua est enmarcada en el proceso de
descentralizacin del pas y, particularmente, en los esfuerzos desplegados por el
Sector Transportes para adecuar sus polticas, desde una perspectiva participativa, a
fin de contribuir a una gestin eficiente y concertada de los caminos departamentales.

INTRODUCCIN
El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y principalmente la Direccin
General de Asuntos Socio-Ambientales (DGASA), como organismo encargado de
velar por el cumplimiento de las normas de conservacin del medio ambiente del
Subsector Transportes, requieren de un instrumento que oriente la implementacin de
los proyectos viales en sus diferentes etapas cuando stos se desarrollen en espacios
con presencia de pueblos indgenas.
El MTC se ha propuesto implementar el Programa de Caminos Departamentales
(PCD), con el propsito de mejorar la transitabilidad de la red vial departamental en el
contexto del fortalecimiento de la gestin pblica de los Gobiernos Regionales en
materia vial, contribuyendo de ese modo, no slo al proceso de descentralizacin, sino
a la mejora de la integracin regional, de la competitividad y de las condiciones de vida
en el territorio de las diversas regiones del Per. En ese sentido, el MTC requiere de
un instrumento particular que fije las pautas de descentralizacin en materia de gestin
de proyectos viales con inclusin de la problemtica de los pueblos indgenas.
El MTC, a travs de PROVIAS Departamental y dentro del contexto de la
descentralizacin del pas, ha desarrollado una consultora para la Elaboracin de la
Conceptualizacin, Alcances, Metodologa y Procedimientos para la Formulacin,
Evaluacin y Seguimiento de Planes Viales Departamentales Participativos, con el
propsito de ordenar la transferencia a los Gobiernos Regionales de las competencias
en planificacin y gestin vial de la red departamental de caminos. Para complementar
este proceso e integrar la complejidad social en lo que respecta a pueblos indgenas,
as como para reforzar el enfoque participativo latente en este instrumento, se requiere
de una Gua que enfatice y d pautas de lo que debe ser la gestin de proyectos viales
cuando se involucra a pueblos indgenas.
En tanto que en varios de los tramos viales de la red departamental, que ser
transferida a las regiones por el MTC a travs de PROVIAS Departamental, se
encuentran ubicados pueblos indgenas, se hace necesario incorporar un instrumento
de gestin que considere inicialmente y consolide posteriormente dentro del sector, un
modo de reconocimiento y una accin concreta respecto al tratamiento socioambiental de proyectos viales cuando stos afecten a pueblos indgenas.
CAPTULO I
OBJETIVOS DE LA GUA
1.1. Objetivo General
Brindar, al Ministerio de Transportes y Comunicaciones y a la Direccin General de
Asuntos Socio-Ambientales, un instrumento de gestin que oriente el desarrollo de sus
actividades en la ejecucin de proyectos viales, en reas donde habitan
tradicionalmente pueblos indgenas, proponiendo su participacin en la gestin de
desarrollo de los mismos.
1.2. Objetivos Especficos

Incorporar en la gestin de proyectos viales una visin de desarrollo que parta del
reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas y permita ejecutar bajo

los principios de desarrollo social y sostenibilidad ambiental, la implementacin de


dichos proyectos.

Garantizar a travs de la aplicacin de la Gua un proceso de participacin que,


promoviendo la consulta previa, libre e informada, facilite la gestin de los pueblos
indgenas en el desarrollo de los proyectos viales.

Contribuir al fortalecimiento de las capacidades de gestin de los Gobiernos


Regionales y Locales, en el contexto de la descentralizacin y la transferencia de
funciones y competencias de los proyectos viales en el marco de las propuestas de
desarrollo de los pueblos indgenas.

Complementar, desde un enfoque de inclusin social y de derechos de los pueblos


indgenas, las acciones iniciadas por PROVIAS Departamental, respecto a la
generacin de los instrumentos necesarios para el proceso de transferencia de
capacidades tcnicas y competencias a los Gobiernos Regionales, en materia de
planificacin y gestin vial participativa de la red departamental de caminos.

Dar a conocer a los pueblos indgenas y sus organizaciones, los derechos que les
corresponde ejercer con relacin a la gestin de proyectos viales ejecutados en los
espacios geogrficos en los que habitan.
CAPTULO II
POR QU UNA GUA PARA PUEBLOS INDGENAS

2.1.

Porque el Per es un pas pluritnico y multicultural

El Per presenta una realidad cultural y lingstica heterognea, que se manifiesta en


la coexistencia de al menos setenta y dos etnias, siete de las cuales habitan en los
Andes y las sesenta y cinco restantes en la Amazona. Estas etnias estn agrupadas
en catorce familias lingsticas distintas, tal como se aprecia en el cuadro siguiente.
Familias Lingsticas y Grupos tnicos en el Per
I.

II.
III.

FAMILIA LINGSTICA
Quechua

ETNIA
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Ayacucho-Cusco
Ancash-Yaru
Chachapoyas-Lamas
Jauja-Huanca
Napo-Pastaza-Tigre
Caaris-Cajamarca
Santarrosino
Supralecto-Yauyos

9.
10.

Aymar
Jacar

11.
12.
13.

Amuesha
Campa Ashaninca
Campa Caquinte

Aru

Arahuaca

FAMILIA LINGSTICA

IV.

V.

VI.
VII.
VIII.

ETNIA
Campa Nomatsiguenga
Campa del Gran Pajonal
Campa del Alto
Campa del Pichis
Campa del Ucayali
Culina
Chamicuro
Machiguenga
Piro
Resigaro

24.
25.
26.
27.
28.

Achual
Aguaruna
Huambisa
Candoshi-Murato
Jbaro

29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
42.

Arahuaca
Capanahua
Cashibo Cacataibo
Cashinahua
Cujareo
Isconahua
Mayoruna
Morunahua
Parquenahua
Pisabo
Sharanahua-Mastanahua
Shetebo
Shipibo-Conibo
Yaminahua

43.
44.

Cocama Cocamilla
Omagua

45.
46.

Chayahuita
Jebero

47.
48.
49.
50.

Aguano
Ticuna
Urarina
Choln

51.

Yagua

52.
53.
54.
55.
56.
57.

Andoque
Bora
Huitoto
Huitoto Muiname
Huitoto Muruy
Ocaina

58.
59.
60.
61.
62.

Amaiweri-Kisambaeri
Amarakaeri
Arasairi
Huachipaeri
Sapiteri

Jbaro

Pano

Tupi Guaran
Cahuapana
Sin clasificacin

IX.

Peba Yagua

X.

Huitoto

XI.

14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.

Harakmbet

FAMILIA LINGSTICA
XII.

Tacana

XIII.

Tucano

XIV.

ETNIA
63.
64.

Toyoeri
Pukirieri

65.

Eseejja

66.
67.
68.

Muniche
Orejn
Secoya

Zparo

Fuente:

69.
Andoa
70.
Arabela
71.
Iquito
72.
Taushiro
Mapa Etnolingstico Oficial del Per. Ministerio de Agricultura / Instituto Indigenista
Peruano, 1994.

Entre los pueblos andinos destacan el quechua, en sus diferentes conformaciones, y el


aimara. Los pueblos indgenas amaznicos con mayor presencia demogrfica son: el
aguaruna, el ashninka, el shipibo, el chayahuita, el machiguenga y los kichwa
amaznicos. Segn el Censo de Poblacin y Vivienda del ao 1993, 3750,492
habitantes entre cinco aos y ms tenan como lengua materna idiomas indgenas.
Entre estos 3199,474 hablaban quechua, 420,215 aimara y 130,803 otra lengua
nativa.
Debe sealarse que adems de la larga enumeracin de pueblos y familias indgenas
a nivel nacional, se tiene, en el caso amaznico, referencia de la existencia de pueblos
indgenas en situacin de aislamiento o contacto inicial con sectores de la sociedad
nacional u otros pueblos indgenas, siendo sus condiciones culturales, demogrficas y
socio-sanitarias muy vulnerables a las presiones externas. Por su ubicacin, dichos
pueblos, alrededor de diez, pertenecen mayoritariamente a las familias arahuac y
pano, encontrndose diseminados en reas territoriales de las regiones de Cusco,
Madre de Dios y Ucayali (ver mapa).
Dado que constituyen pueblos con una alta vulnerabilidad, sobre todo desde el punto
de vista socio-demogrfico, se recomienda no disear ni ejecutar programas viales en
reas en las que se tenga conocimiento de su existencia, ya que de otra forma se
pondra en grave riesgo su continuidad biolgica y cultural.
2.2. Porque los pueblos indgenas son los ms pobres y excluidos del pas
Una de las caractersticas ms saltantes de las condiciones socio-econmicas de las
comunidades indgenas, tanto de la selva como de la sierra, es el nivel de pobreza y
exclusin social en el que se encuentran. Un tercio de la poblacin total del pas que
vive en el rea rural mantiene un alto nivel de vulnerabilidad que se expresa en los
indicadores sociales como la pobreza, que afecta al 65% de su poblacin. El 49% del
total de pobres extremos en 1997 se encontraba en la sierra rural. Por otro lado, los
departamentos donde ms del 50% de la poblacin posee una lengua indgena como
lengua materna son los ms pobres del pas (UNICEF 2001).
Los indicadores sociales ms deprimidos se presenten en reas con significativa
presencia de poblacin indgena, cuya lengua materna es diferente al castellano,
siendo probablemente la causa ms importante de esta situacin los prolongados
procesos de discriminacin tnica y cultural de los que estos pueblos han sido objeto.

El BID, por ejemplo, reconoce explcitamente la correlacin entre pertinencia tnica y


pobreza, sealando que los pueblos indgenas continan experimentando niveles
elevados de pobreza material, exclusin y discriminacin en el acceso a los mercados
laborales y a los servicios sociales (BID, Poltica Operativa sobre Pueblos Indgenas
2004) Debe resaltarse, sin embargo, que esta situacin es ms marcada en el caso de
la mujer indgena, relegndola a condiciones an ms desfavorables. As por ejemplo,
las mujeres indgenas que habitan en contextos rurales presentan los ms agudos
dficit de acceso a los servicios de salud y educacin.
Est demostrado que en las comunidades nativas de la selva, el analfabetismo afecta
aproximadamente a un tercio de la poblacin con mayor nfasis en las mujeres, las
cuales en un 49%, apenas han llegado efectuar sus estudios primarios y en forma
incompleta (UNICEF, 2001). Igualmente, la misma fuente indica que una de las
caractersticas ms saltantes de dicha poblacin est dada por los elevados niveles de
mortalidad infantil, que fluctan entre 99 y 153 por cada mil nios nacidos vivos,
dependiendo de las condiciones de cada una de las diversas comunidades.
Asimismo, los niveles de fecundidad se ubican entre los ms altos del pas, variando
entre 7.4 y 11.2 hijos por mujer, marcando una diferencia significativa con el promedio
nacional que es de 3.4 hijos por mujer.
Para el caso de la sierra, se determin que en el rea rural de dicha regin se
presenta el mayor ndice de hogares sin servicios bsicos, con un alto promedio de
hijos por mujer y con alta mortalidad infantil y materna (UNICEF 2001), situacin que
no es muy diferente para las zonas rurales de la regin amaznica y en particular de
las habitadas por pueblos indgenas.
Andrs Chirinos (2001) seala la enorme coincidencia entre el mapa de analfabetismo
y el de lenguas indgenas, reflejando lo que se considera la poblacin ms marginada
y aferrada a costumbres tradicionales y ajena al mundo occidental. As, el
analfabetismo que afecta al 8,9% de la poblacin total del pas, concentra en la sierra
rural al 40%, del cual el 77% est conformado por mujeres.
El gasto social ha aumentado de manera importante en los ltimos aos en el pas, sin
embargo, no llega a los segmentos de poblacin ms pobre; slo el 17% del gasto
social se dirigi al 20% de la poblacin con menores ingresos.
El acceso a los servicios bsicos es realmente deprimente, ya que dos tercios de los
pobres extremos no tienen acceso a energa elctrica, agua potable y alcantarillado.
En la sierra rural, solamente una de cuatro familias accede a servicios de agua potable
en sus hogares y las familias que no cuentan con desage son prcticamente el 100%,
lo que impacta directamente sobre los niveles de salud, desnutricin y mortalidad
infantil.
2.3. Por sus particularidades socio-culturales
Los pueblos indgenas poseen particularidades socio-culturales que le son propias,
inseparablemente unidas a sus sistemas identitarios y profundamente ligadas a sus
tierras y recursos naturales, constituyendo en s mismas una base importante para su
propio desarrollo.
Cada vez es ms reconocido, a nivel nacional e internacional, el valor de las propias
identidades culturales y lo adecuado que resulta tenerlas en cuenta en el diseo y
ejecucin de los proyectos de desarrollo con pueblos indgenas, como una forma de
garantizar la sostenibilidad y xito de los mismos. El concepto de Desarrollo con

10

Identidad es un reto posible de alcanzar sobre la base de un activo proceso de


participacin de los pueblos indgenas en la gestin de su propio desarrollo.
2.4. Por las caractersticas de los ecosistemas en los que habitan
La relacin territorio y cultura es esencial en los sistemas de reproduccin social,
econmica y cultural de los pueblos indgenas, de all la importancia singular que
ambos tienen para ellos. Sin embargo, una gran proporcin de sus territorios estn
sujetos a presiones externas, como parte de los intereses econmicos mayores de los
Estados nacionales o de sectores privados, para la explotacin de los recursos
naturales que stos encierran, o sometidos al desarrollo de sistemas viales para
acceder a dichos recursos o para interconectar esas reas marginales al resto del
pas.
Muchas veces dichos territorios se encuentran en reas ecolgicamente frgiles o
altamente diversas en trminos biolgicos, pudiendo verse severamente afectados sus
ecosistemas y empobrecidos sus entornos naturales.
Tanto en la regin andina como en la regin amaznica se cuenta con un importante
nmero de reas naturales protegidas que pertenecen al SINANPE (Sistema Nacional
de reas Naturales Protegidas del Per) y que constituyen un valioso patrimonio que
es necesario preservar y cautelar. Por su propia especificidad, dichas reas, sobre
todo las de naturaleza intangible (Parques y Santuarios Nacionales), son altamente
vulnerables a presiones externas y en particular al desarrollo de proyectos viales, que
conllevaran a una significativa alteracin del entorno natural y de los recursos
biolgicos de las mismas.
En muchos casos, dichas reas se encuentran colindantes a territorios de
comunidades, que algunas veces son consideradas zonas de amortiguamiento de las
reas Naturales Protegidas. En razn a estas consideraciones, debe evaluarse el
desarrollo de los proyectos viales y prevenir su ejecucin en zonas ecolgicamente
sensibles, en funcin a las restricciones legales establecidas por el SINANPE.
CAPTULO III
MARCO LEGAL APLICABLE

3.1. De las competencias y funciones de DGASA


El Decreto Supremo N 041-2002-MTC, Reglamento de Organizacin y Funciones del
MTC, en sus Artculos 73 al 76 establece las competencias de la Direccin General de
Asuntos Socio-Ambientales (DGASA) y de sus respectivos rganos de Lnea,
Direccin de Evaluacin Socio-Ambiental y Direccin de Expropiaciones y
Reasentamientos.
En cuanto a DGASA se establece que se encarga de: velar por el cumplimiento de las
normas de conservacin del medio ambiente del subsector, con el fin de garantizar el
adecuado manejo de los recursos naturales durante el desarrollo de las obras de
infraestructura de transporte (Art. 73).
Dentro de sus principales funciones se consideran las siguientes:

11

a) Formular y proponer polticas, estrategias y proyectos de normas socioambientales para el subsector.


b) Proponer programas y planes de manejo socio-ambiental para el subsector.
c) Evaluar, aprobar y supervisar socio-ambientalmente los proyectos de
infraestructura de transporte en todas sus etapas.
f) Coordinar con los rganos pertenecientes al Subsector Transportes, as como con
otras entidades del Estado, asuntos relacionados con la gestin socio-ambiental
del subsector. (Art. 73)
Asimismo, el mencionado Decreto Supremo encarga a la Direccin de Evaluacin
Socio-Ambiental velar por que los Estudios de Impacto Social y Ambiental del
subsector sean los que se requieren para garantizar el adecuado manejo de los
recursos naturales y el mnimo impacto social durante el desarrollo de las obras de
infraestructura de transporte. Al mismo tiempo, le asigna como una de sus principales
funciones la de proponer trminos de referencia, guas tcnicas y otros documentos
tcnicos normativos relacionados con aspectos socio-ambientales, necesarios para la
ejecucin de estudios y obras en proyectos del Subsector Transportes (Art. 75 inc. c)
3.2. Del marco legal de pueblos indgenas
Complementariamente a las disposiciones legales que establecen las competencias y
funciones de DGASA y sus rganos de Lnea, que sustentan la potestad de dicha
Direccin de crear instrumentos de gestin socio-ambientales que refuercen y faciliten
su labor, existe un importante ordenamiento legal que protege y promueve los
derechos culturales, polticos y sociales de los pueblos indgenas, que sirve
igualmente de sustento a la formulacin de la presente Gua.
Un elemento central en el desarrollo del ordenamiento jurdico del pas relativo a la
cuestin indgena es el reconocimiento expreso, en la Constitucin Poltica actual, del
carcter pluritnico y cultural de la Nacin. As, el Art. 2, numeral 19 establece que
toda persona tiene derecho a su identidad tnica y cultural. El Estado reconoce y
protege la pluralidad tnica y cultural de la Nacin. Todo peruano tiene derecho a usar
su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un intrprete.
Por otro lado, en los artculos 17, 48, 89 y 149 de la Constitucin: se fomenta la
educacin bilinge intercultural, segn las caractersticas de cada zona; se acepta
como idiomas oficiales, adems del castellano, el quechua, el aimara y las dems
lenguas aborgenes en las zonas donde predominen, y se otorga a las autoridades de
las Comunidades Campesinas y Nativas la potestad de ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de su mbito territorial, de conformidad con el derecho
consuetudinario.
De esta forma, se reconoce la existencia de pueblos indgenas como sujetos de
derecho que, por sus especificidades culturales e histricas, deben ser beneficiados
con un tratamiento especial que preserve su integridad e identidad cultural. Cabe
resaltar que los pueblos indgenas estn constituidos en un sujeto colectivo, no siendo
una simple sumatoria de individuos que comparten los mismos derechos o intereses
difusos o colectivos.
Mediante la Ley N 27680 se modifica el Captulo XIV, Ttulo IV de la Constitucin
Poltica del Per, incorporndose el contenido sobre descentralizacin, regiones y
municipalidades, quedando estipulado en el Art. 191 de la Constitucin lo siguiente:
La Ley establece porcentajes mnimos para hacer accesible la representacin de

12

gnero, comunidades nativas y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual


tratamiento se aplica para los Concejos Municipales. Sin embargo, en la norma no se
hace mencin a las comunidades campesinas y se introduce una nueva categora
jurdica de pueblos originarios sin definir con precisin a quienes alcanza dicha
referencia.
Adems de la Constitucin, hay otras normas vigentes relacionadas a los pueblos
indgenas, entre las que cabe destacar la Ley N 26253 del ao 1993, mediante la cual
se ratifica el Convenio N 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases
Independientes. Al incorporarse este Convenio al ordenamiento jurdico del pas se
fortalece el reconocimiento constitucional del Per como un pas tnico y culturalmente
diverso.
El Convenio N 169 de la OIT es claro en establecer el derecho de los pueblos
indgenas a preservar su identidad cultural y su derecho a un territorio. La
territorialidad, la cultura y la autonoma son el fundamento de la integridad tnica, lo
que les garantiza a los pueblos indgenas pervivir como pueblos diferenciados. Este
reconocimiento al territorio est expresamente sealado en el Art. 13 numeral 1 del
Convenio N 169 que seala que los gobiernos debern respetar la importancia
especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste
su relacin con las tierras o territorios, o con ambos, segn los casos, que ocupan o
utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esta
relacin.
Es importante resaltar que el propio Convenio N 169 seala de forma explcita que los
pueblos indgenas debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los
planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles
directamente (Art. 7, inciso 1).
Igualmente, existen normas vigentes en materia de agricultura, educacin, propiedad
territorial, uso y acceso a los recursos naturales, sistemas de reas protegidas, que de
forma especfica o en parte de su texto se refieren a los pueblos indgenas. As
pueden mencionarse las siguientes:

Decreto Ley N 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las


Regiones de Selva y Ceja de Selva (mayo 1978), que reconoce el derecho
colectivo de propiedad territorial, as como la autonoma comunal en aspectos
administrativos para resolver conflictos y controversias de naturaleza civil.

Ley N 24656, Ley General de Comunidades Campesinas (marzo 1987). Es la ley


marco que regula la diversidad de comunidades campesinas. Se ocupa de definir
los derechos y deberes de los comuneros, de su organizacin interna, del territorio
y patrimonio comunal y de la actividad empresarial de las comunidades. Tambin
estableci un rgimen promocional y cre entidades oficiales para promover su
desarrollo. Esta Ley ha sido modificada en forma significativa por la Constitucin
de 1993 en lo relativo al tratamiento de sus tierras y tambin por la Ley N 26505,
ms conocida como Ley de Tierras.

Ley N 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre (julio 2000), que respeta los
derechos de las comunidades a la utilizacin de sus bosques previa presentacin
de planes de manejo forestal. Esta Ley norma, regula y supervisa el uso sostenible
y la conservacin de los recursos forestales y de fauna silvestre del pas,
compatibilizando su aprovechamiento con la valorizacin progresiva de los
servicios ambientales del bosque, en armona con el inters social, econmico y
ambiental de la nacin.

13

Ley N 24657, Ley de Deslinde y Titulacin del Territorio de las Comunidades


Campesinas (abril 1987), que establece un breve trmite administrativo para
solucionar la falta de titulacin de tierras de las comunidades campesinas, el que
slo en caso de controversia deriva en los tribunales.

Sin embargo, esta proliferacin de normas puede generar confusin en lo relativo a los
derechos indgenas, tanto en su interpretacin como en su aplicacin. Por ello, se est
discutiendo la necesidad de que se expida una ley marco sobre pueblos indgenas,
que integre las normas sectoriales en los temas de salud, educacin, derechos de
participacin, explotacin de recursos naturales y derechos territoriales, entre otros.
Un aspecto de importancia para el pas ha sido la promulgacin de la Ley N 27783,
Ley de Bases de la Descentralizacin, promulgada en julio del 2002. Dicha ley
promueve la participacin y fiscalizacin de los ciudadanos en la gestin de los
asuntos pblicos de cada regin y localidad, buscando afianzar en las poblaciones e
instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de
sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la Nacin.
Desafortunadamente, esta ley no contempla medidas expresas para la participacin de
los pueblos indgenas (pueblos originarios en el texto constitucional) con su propio
perfil dentro del sistema poltico. Hay que tener en consideracin que los derechos de
los pueblos indgenas se sustentan en el reconocimiento de su carcter especial y en
la adopcin de normas que, reconociendo dicha diferencia, establezcan parmetros
para incentivar su interaccin con el resto de la sociedad.
CAPTULO IV
ENFOQUES RECTORES DE LA APLICACIN DE LA GUA
La aplicacin de la presente Gua se sustenta en tres enfoques rectores que orientan
la puesta en prctica de la misma como un instrumento de gestin de los organismos
pblicos competentes, tanto a nivel central como regional. Dichos enfoques definen de
alguna forma el espritu que orienta la aplicacin de la Gua buscando,
fundamentalmente, reforzar el proceso de descentralizacin del pas; fortalecer la
gestin pblica, y brindar un slido soporte a la proteccin de los derechos de los
pueblos indgenas como sujetos activos en el desarrollo de los programas viales.
4.1. Enfoque descentralista
La Ley de Bases de la Descentralizacin estipula y promueve afianzar en las
poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el
desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la Nacin. En la
medida que la aplicacin de la presente Gua debe responder a una accin concertada
de los organismos competentes del MTC con los Gobiernos Regionales, en cuyos
mbitos se desarrollen proyectos viales, se est apoyando los esfuerzos de estos
gobiernos para actuar de forma eficiente y responsable en reas de trabajo especfico
con pueblos indgenas.
De igual forma, se est favoreciendo un espacio que aspira a transferir
responsabilidades y funciones a los Gobiernos Regionales, para el ejercicio legtimo

14

de su accionar, en virtud de lo que la misma Ley de Bases de la Descentralizacin


seala.
La aplicacin de la Gua va a significar transferir competencias y capacidades tcnicas
a quienes tengan la responsabilidad de la toma de decisiones en los Gobiernos
Regionales, al mismo tiempo que implica brindarle elementos metodolgicos, a sus
rganos de gestin, para el desarrollo de una tarea eficiente de evaluacin y monitoreo
de la ejecucin de proyectos viales en reas particularmente sensibles desde el punto
de vista ambiental y social.
Los representantes de los pueblos indgenas en los Gobiernos Regionales podrn
contar con la Gua como una valiosa herramienta para la gestin de proyectos viales
cuando stos se desarrollan en reas con presencia de pueblos y/o comunidades
indgenas. Ello es importante, porque la inversin que puede darse en una regin
determinada a travs de ejecucin de un proyecto vial, puede significar un valioso
aporte para el desarrollo regional.
4.2. Enfoque de fortalecimiento de la gestin pblica
El propio proceso de descentralizacin implica el desarrollo de capacidades locales
para asumir las tareas inherentes al ejercicio de la gestin pblica. Coadyuvar a dicho
proceso, a travs de mecanismos de capacitacin de funcionarios locales y de
transferencia de responsabilidades, es una forma de ir sentando las bases para un
desarrollo autnomo de los organismos pblicos vinculados al Subsector Transportes.
La Gua, en tanto propicia un proceso de responsabilidad compartida con los
Gobiernos Regionales en lo que se refiere a la transferencia de funciones y de
capacitacin de sus cuadros tcnicos, apoya una visin de desarrollo que tiende, en el
mediano plazo, a sustentarse en las propias capacidades de las instituciones
regionales y locales responsables de implementar los procesos de supervisin,
monitoreo y evaluacin de proyectos de magnitud o de relevancia para el desarrollo de
las propias regiones, como pueden ser los programas viales.
En la medida que los instrumentos de gestin de los programas viales, como es el
caso de la presente Gua, estn bajo la conduccin de cuadros profesionales de las
propias regiones, permitir que se socialicen decisiones y se hagan explcitas las
mismas como formas de poltica de accin de los Gobiernos Regionales en defensa y
proteccin de los derechos indgenas. Ello servir tambin como un mecanismo de
sensibilizacin de las instancias regionales a cargo de la toma de decisiones, en los
mbitos de competencia del sector Transportes, en materias de polticas viales y de
desarrollo de pueblos indgenas.
4.3. Enfoque de derechos
La propia orientacin de la Gua conduce a la construccin de un esfuerzo significativo
por reafirmar los derechos, valores y tradiciones de los pueblos indgenas, pero, al
mismo tiempo, facilita a los pueblos indgenas herramientas para hacer frente a los
procesos de transformacin a los que se enfrentan como resultado del proceso de
modernizacin y globalizacin.
Los proyectos viales constituyen, sin lugar a dudas, una de las expresiones ms
visibles de los cambios que pueden sufrir las comunidades rurales y de las

15

transformaciones positivas y/o negativas que pueden darse en su entrono por el


desarrollo de los mismos. De all que atendiendo a los requerimientos de los
organismos financieros internacionales y de la propia legislacin nacional vigente, se
estructure la presente Gua como una salvaguarda al cumplimiento de requisitos
fundamentales de proteccin de los derechos de los pueblos indgenas, si sus vidas,
tierras y recursos pueden verse de alguna forma afectados por el desarrollo de
proyectos viales.
Es bastante claro que el marco legal que da sustento a la presente Gua tiene un
enfoque singular de reconocimiento y respeto de los derechos de los pueblos
indgenas y de sus capacidades de gestin, y al mismo tiempo de las profundas
debilidades estructurales por las que atraviesan producto de la pobreza, la exclusin y
los muy bajos indicadores sociales que poseen.
Un aspecto central de la Gua es la propuesta de formulacin y puesta en marcha de
un Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas. En el Plan se establece con claridad la
necesidad de trabajar en la reduccin de los posibles efectos adversos que, sobre
estos pueblos, puedan darse como resultado de la implementacin de proyectos
viales, as como en la puesta en marcha de acciones y polticas de mitigacin e incluso
de generacin de posibles beneficios econmicos para los pueblos indgenas
afectados.
Si bien la Gua no es en s misma un instrumento promotor de los derechos de los
pueblos indgenas, es un instrumento que los cautela y protege, al garantizar principios
bsicos de aplicabilidad y ejecucin de la misma, y al definir como parte de su objetivo
central orientar las actividades del sector para la ejecucin de proyectos viales all
donde se identifique la presencia tradicional de pueblos indgenas.
Por otro lado, para los pueblos indgenas, la existencia de la Gua, y la seguridad de
su aplicacin eficiente y profesional, constituye un elemento de soporte al respeto de
sus derechos culturales, territoriales y econmicos. Ellos pueden, por lo tanto, contar
con ella como un instrumento de monitoreo de la gestin pblica en el desarrollo de
importantes proyectos viales que pudieran afectarles de alguna manera.

CAPTULO V
CUNDO SE DEBE APLICAR ESTA GUA
Antes de describir la forma de utilizacin y aplicacin de esta herramienta, es
importante hacer un repaso de la normatividad institucional respecto a la
jerarquizacin vial que se emplea en el Subsector Transportes del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, con el propsito de que la explicacin de su
aplicabilidad en los diferentes niveles en los que se interviene, sea clara para todos.
En el Artculo 6 del Anteproyecto de Reglamento de Jerarquizacin Vial, se define
este concepto como el ordenamiento de las carreteras que conforman el Sistema
Nacional de Carreteras (SINAC), en niveles de jerarqua debidamente agrupadas en
redes sobre la base de su funcionalidad e importancia.

16

En el Artculo 7 del mismo Anteproyecto, se hace una clasificacin del Sistema


Nacional de Carreteras que es como se menciona a continuacin:
a) Red Vial Nacional.- Corresponde a las carreteras de inters nacional conformada
por los principales ejes longitudinales y transversales, que constituyen la base del
Sistema Nacional de Carreteras.
b) Red Vial Departamental.- Conformada por las carreteras que constituyen la red vial
circunscrita al mbito departamental; articula bsicamente a la Red Vial Nacional
con la Red Vial Vecinal.
c) Red Vial Vecinal.- Conformada por las carreteras que constituyen la red vial
circunscrita al mbito local, cuya funcin es la de unir capitales de provincias con
las capitales de distritos, y stas entre s y con centros poblados o zonas de
influencia local.
En el Artculo 8 se atribuyen las competencias a las autoridades de transporte: la Red
Vial Nacional le compete al MTC, la Red Departamental est a cargo de los Gobiernos
Regionales y la Red Vial Vecinal es de competencia de los Gobiernos Locales.
5.1. La Gua se aplica en proyectos viales con presencia de pueblos indgenas
Tomando como referencia el Anteproyecto de Reglamento de Jerarquizacin Vial y las
competencias y funciones de la institucionalidad gubernamental, segn el Sistema
Nacional de Carreteras, la Gua es de obligatoria aplicacin en todas sus fases, por los
rganos competentes de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales,
siempre que los proyectos viales a desarrollarse en los mbitos de sus competencias,
afecten a pueblos indgenas.
Es decir, la poblacin objetivo de la Gua son todos aquellos pueblos indgenas alto
andinos y amaznicos que resulten directamente afectados por la implementacin de
proyectos viales departamentales (de construccin, rehabilitacin, mejoramiento y
mantenimiento), que el MTC a travs de los Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales tenga previsto realizar en territorios en los que habitan dichas poblaciones.
Esta Gua puede tener alcance a nivel de la Red Vial Nacional, siempre y cuando en
las etapas de preinversin, inversin y operacin de estos proyectos de naturaleza
nacional, se vean afectados pueblos indgenas. En este caso, el rgano competente
de su aplicacin adecuar el instrumento a la profundidad y exigencias que se deriven
de proyectos de tal envergadura.
Desde el punto de vista de los espacios geogrficos, la presente Gua se aplica en las
regiones de sierra y selva donde habitan pueblos y comunidades indgenas. Resulta
importante aclarar, que la poblacin alto andina (quechua y aimara) es parte
constitutiva de la poblacin objetivo de aplicacin de la Gua, lo mismo que las etnias
amaznicas que habitan en los espacios geogrficos de la selva alta y baja de la
Amazona peruana.
5.2. La Gua se aplica en las diferentes fases y etapas de los proyectos viales
Todos los proyectos, desde los ms simples hasta los ms complejos, constan de tres
fases bien definidas durante su ciclo vital:

17

Fase de preinversin o preparacin (formulacin y evaluacin ex-ante del


proyecto)
Fase de inversin o ejecucin (implementacin del proyecto)
Fase de operacin o funcionamiento.
La Gua se aplica durante las tres fases del proyecto y recomienda una serie de
herramientas a ser utilizadas de acuerdo a la profundidad de cada una de las mismas.
5.2.1. Primera Fase: Preinversin

A. Nivel de perfil
Segn el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), el perfil es la primera etapa de
la fase de preinversin de un Proyecto de Inversin Pblica (PIP), y es de carcter
obligatorio.
Su elaboracin no debe demandar mucho tiempo y recursos, ya que su finalidad es
determinar la posibilidad de llevar adelante la idea o concepcin del proyecto. La
elaboracin se realiza en base a fuentes secundarias y preliminares.
Debe tenerse en cuenta que si del anlisis efectuado durante la fase de preinversin o
de perfil, se estableciera la necesidad de efectuar reasentamientos o desplazamientos
de poblacin indgena, ello constituira una variable determinante para la no
continuidad del proyecto. Al respecto, es necesario referirse al espritu y a la letra del
artculo 16 del Convenio 169 de la OIT, que en su inciso 1) establece: A reserva de lo
dispuesto en los prrafos siguientes de este artculo, los pueblos interesados no
debern ser trasladados de las tierras que ocupan.
Qu debe contener este perfil?
Todo el contenido mnimo sugerido para el perfil de un Proyecto de Inversin Pblica
puede verse en el recuadro que se presenta a continuacin:

CONTENIDO MNIMO DEL PERFIL DE UN PROYECTO DE INVERSIN PBLICA


El Perfil se elabora principalmente con fuentes secundarias y preliminares y el estudio debe
contener lo siguiente:
I.

ASPECTOS GENERALES
1.1
1.2
1.3
1.4

II.

Nombre del Proyecto


Unidad Formuladora y Ejecutora
Participacin de las entidades involucradas y de los beneficiarios
Marco de referencia

IDENTIFICACIN
2.1 Diagnstico de la situacin actual
2.2 Definicin del problema y sus causas
2.3 Objetivo del proyecto
2.4 Alternativas de solucin

18

III.

FORMULACIN Y EVACUACIN
3.1 Anlisis de la demanda
3.2 Anlisis de la oferta
3.3 Balance oferta demanda
3.4 Costos
3.5 Beneficios
3.6 Evaluacin social
A. Metodologa costo/beneficio
B. Metodologa costo/efectividad
3.7 Anlisis de sensibilidad
3.8 Sostenibilidad
3.9 Impacto ambiental
3.10 Seleccin de alternativas
3.11 Matriz del marco lgico para la alternativa seleccionada

IV.

CONCLUSIN

V.

ANEXOS

Fuente: Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) del Ministerio de Economa y


Finanzas 2002.

Para el propsito de aplicacin de la presente Gua, el perfil debe incluir como parte
del punto 2.1 Diagnstico de la situacin actual, la siguiente informacin:
Identificacin de Pueblos Indgenas en la zona del Proyecto Vial.- A travs de una
ficha de identificacin de pueblos indgenas, se determina la existencia o no de
dichos pueblos en el rea de influencia del proyecto que se pretende desarrollar. El
contenido de esta ficha se puede ver en el recuadro siguiente:

FICHA DE IDENTIFICACIN DE PUEBLOS INDGENAS


1. Nombre del proyecto vial:
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
2. Ubicacin
Regin/Departamento.............................................................................................................
Provincia..................................................................................................................................
Distrito......................................................................................................................................
3. Identificacin tnica
Grupo tnico........................................................................................................................
Relacin de comunidades del rea de influencia del proyecto vial:
..
..
.................................................................................................................................................

19

4. Caractersticas generales del grupo tnico identificado en la zona de influencia


del proyecto vial
Idioma o idiomas que se hablan con mayor frecuencia en la zona
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
Poblacin total
Hombres .............................................. Mujeres ..................................................................
Organizacin interna de la comunidad (autoridades existentes)
..
.................................................................................................................................................
..
.................................................................................................................................................
Propiedad territorial
Titulo de propiedadSNO..
Extensin territorial...
Distancia de la comunidad al eje carretero (incluir croquis)............................................
5. Caractersticas sociales del grupo tnico
Cuentan las comunidades de la zona con planes de desarrollo?
..................................................................................................................................................
......................................................................................................................
Organizacin u organizaciones a las que se encuentran afiliadas las comunidades
............................................................................................................
....................................................................................................................................
Qu instituciones trabajan con las comunidades de la zona?
....................................................................................................................................
....................................................................................................................................
....................................................................................................................................
Cmo participan en las decisiones de los gobiernos locales los grupos tnicos
identificados?
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
................................................................................................................................................
6. Caractersticas Educativas (se puede utilizar informacin secundaria)
Centros educativos existentes en la zona
Centros
educativos
Inicial
Primario
Secundario
otros

Nmero

N de Docentes
Nativos
Mestizos

N de Alumnos
H
M

20

7. Caractersticas de los servicios de salud de la zona (se puede utilizar informacin


secundaria)
Establecimientos de Nmero
salud

Personal de salud
Mdicos Enfermeros Tcnico Promotor Partera
sanitario

Posta mdica
Posta sanitaria
Centro de Salud
Otros
8. Caractersticas econmicas de la zona
Principales actividades productivas
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
9. Caractersticas ecolgicas de la zona
Principales ecosistemas / zonas de vida
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
Existencia de reas Naturales Protegidas
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................

10. Caractersticas de la vivienda


Material predominante en la construccin
Piso ............................................................
Techo ..........................................................
Paredes .......................................................
Servicios bsicos
Aprovisionamiento de agua
Red potable
Ro
Quebrada
Sistema de agua

................
.................
.................
.................. (sealar) ........................................................................

Eliminacin de excretas
Red de desage
Letrinas
Otros

............
....................
.....................

.
21

Aprovisionamiento de luz
Red elctrica
Grupo electrgeno
Panel solar
Otros

........................
........................
........................
.......................

7. Observaciones diversas y comentarios


..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................

En el tercer captulo, en el punto 3.9 sobre Impacto Ambiental se deben incorporar


las siguientes consideraciones:
Identificacin de impactos negativos: Identificar de manera rpida un listado de
impactos sociales, ambientales y culturales que pudieran afectar a los pueblos
indgenas como consecuencia de la implementacin y operacin del proyecto vial
que se pretende realizar. Para ello, se recomienda aplicar el diagrama de impacto
que a continuacin se presenta.
ANLISIS DE IMPACTO
OBJETIVO DEL EJERCICIO: Analizar ex-ante, con los miembros de la comunidad, las probables
consecuencias de la implementacin del proyecto vial o de una accin especfica. El
instrumento es un flujograma similar a un rbol de problemas, pero ms concreto y fcil de
hacer. Puede servir de base para decisiones importantes en cuanto a la implementacin.
TIEMPO REQUERIDO:

2 Horas

METODOLOGA DE APLICACIN:
PASO 1:

Explicar el ejercicio a los participantes

PASO 2:

Escribir en medio de la pizarra o en una tarjeta, la accin/el proyecto cuyo


impacto se requiere evaluar.

PASO 3:

Hacer una lluvia de ideas sobre los posibles impactos positivos de la accin;
colocar las ideas en la parte superior de la pizarra/papelgrafo en forma de
flujograma. Las consecuencias o impactos positivos deben ordenarse en
cadenas de causa-consecuencia.

PASO 4:

Repetir el ejercicio con los posibles impactos negativos, colocndolos en la


mitad inferior de la pizarra/papelgrafo.

PASO 5:

Discutir el flujograma final.

22

Diagrama de Impacto
Rehabilitacin de Caminos Departamentales

Empresa de
mantenimiento de
caminos

Mejora
produccin y
productividad

Valor
agregado a la
produccin

Precios
competitivos

Baja flete

Nuevas
opciones:
turismo

Asistencia
tcnica y
extensin
Mejora
niveles de
ingreso

Baja
pasajes
Reduce
costos de
transporte

Genera
puestos
de trabajo

Nichos de
mercado

Dinamiza
mercados

Organizacin
empresarial

REHABILITACIN DE CAMINOS
DEPARTAMENTALES

Acelera migracin

Chacras
abandonadas

Genera problemas
sociales

Prostitucin

Delincuencia

Ms accidentes

Problemas
ambientales

Huaycos

Prdida de valores
culturales

Se olvida el
idioma

Cambios en
la vestimenta

Contaminacin

23

Identificacin de acciones de mitigacin/compensacin de impactos ambientales:


Identificar un conjunto de acciones que vayan dirigidas a mitigar o reducir los
impactos negativos derivados de la implementacin de los proyectos viales, o a
compensarlos en caso de que no pudieran ser evitados.

IDENTIFICACIN DE SOLUCIONES LOCALES O INTRODUCIDAS


OBJETIVO DEL EJERCICIO: Que los participantes identifiquen, con el apoyo de los facilitadores,
cuales son las soluciones que se han experimentado localmente para cada uno de los
problemas considerados, y si no existen, cules son las soluciones que podran
introducirse y validarse.
TIEMPO REQUERIDO:

2 a 3 horas

Metodologa: El trabajo se lleva a cabo en asamblea (por ejemplo: con grupos


focalizados). Colocar cada uno de los problemas identificados en una pizarra o
papelgrafo. Se sigue el flujograma lgico siguiente:
Pregunta 1:

Existen soluciones locales para tratar de resolver este problema)?

No:
Se deber identificar soluciones potenciales que podran introducirse.
S:
Pasar a la pregunta 2.
No sabemos: Realizar una investigacin de campo.
Pregunta 2:

Dan las soluciones locales buenos resultados?

No:
S:
No sabemos:
Pregunta 3:

Pasar a la pregunta 3.
Las soluciones deben ser promovidas.
Realizar una investigacin de campo.
Pueden las soluciones locales ser mejoradas?

No:
S:

Pasar a la pregunta 4.
Debe enfocarse el mejoramiento de las soluciones
posiblemente su modificacin con elementos introducidos.
No sabemos: Realizar una investigacin de campo

locales

Pregunta 4:

Hemos visto soluciones en otros lugares que podran ser introducidas?

No:
S:

Debemos investigar con ayuda de los tcnicos


Enumeramos lo que hemos visto para analizarlo.

Una vez completado el flujograma, se pueden ordenar las soluciones, de acuerdo a los
problemas analizados, en una matriz de resumen.

En conclusin, la determinacin de la existencia de pueblos indgenas en el rea de


influencia de los proyectos viales, la identificacin de impactos negativos y las
acciones de mitigacin de stos como consecuencia de la implementacin de dichos
proyectos, se constituyen en un primer nivel de estudio preliminar. Si sobre la base de
estos hallazgos, se concluye que existen pueblos indgenas en las zonas de
implementacin de los proyectos viales, se pasa a la siguiente etapa.

24

IDENTIFICACIN DE SOLUCIONES LOCALES

PROBLEMA:

Existen
soluciones
locales?

S
Se anotan soluciones

Da buenos
resultados?

NO ES SUFICIENTE
Podemo
s mejorar?

Plantear soluciones
Plantear soluciones

B.

Hemos
visto otras
soluciones?

Plantear soluciones
Plantear soluciones

Nivel de prefactibilidad

Segn el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), el estudio de prefactibilidad es


el segundo nivel de anlisis de la fase de preinversin y tiene como objetivo acotar las
alternativas identificadas en el nivel de perfil, sobre la base de un mayor detalle de la
informacin.
Su elaboracin demanda mayor tiempo y recursos, ya que se requerir mayor anlisis
e investigaciones, aunque puede todava basarse en informacin de fuentes
secundarias y presentar rangos de variacin amplios de costos y beneficios. En esta
etapa, la mejor calidad de la informacin permitir descartar las alternativas menos
eficientes.

25

Qu debe contener el estudio de prefactibilidad?


Debe contener los aspectos mnimos sugeridos por el SNIP para un estudio de
prefactibilidad, tal como se muestra en el recuadro siguiente:

CONTENIDO MNIMO DEL ESTUDIO DE PREFACTIBILIDAD DE UN PROYECTO DE


INVERSIN PBLICA
El contenido de los estudios se desarrollar de acuerdo al siguiente esquema:
I.

RESUMEN EJECUTIVO
A.
B.
C.
D.
E.
F.
G.
H.
I.
J.

II.

Nombre del proyecto


Objetivo del proyecto
Balance oferta y demanda de los bienes o servicios del PIP
Descripcin de las alternativas propuestas
Costos segn alternativas
Beneficios segn alternativas
Resultados de la evaluacin social
Sostenibilidad del PIP
Impacto ambiental
Seleccin de la alternativa

ASPECTOS GENERALES
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7

Nombre del Proyecto


Unidad Formuladora y Ejecutora
Participacin de las entidades involucradas y de los beneficiarios
Marco de referencia
Diagnstico de la situacin actual
Definicin del problema y sus causas
Objetivos del proyecto

II.

ASPECTOS GENERALES

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Nombre del Proyecto


Unidad Formuladora y Ejecutora
Participacin de las entidades involucradas y de los beneficiarios
Marco de referencia
Diagnstico de la situacin actual
Objetivos del proyecto

III.

FORMULACIN Y EVALUACIN
3.1 Anlisis de la demanda
3.2 Anlisis de la oferta
3.3 Balance Oferta Demanda
3.4 Descripcin Tcnica de las Alternativas Propuestas
3.5 Costos
3.6 Beneficios
3.7 Evaluacin social
A. Metodologa costo/beneficio
B. Metodologa costo/efectividad
3.8 Anlisis de Sensibilidad
3.9 Anlisis de Sostenibilidad
A. Los arreglos institucionales previstos para las fases de preoperacin,
operacin y mantenimiento;
B. La capacidad de gestin de la organizacin encargada del proyecto en su
etapa de inversin y operacin;

26

C. Financiamiento de los costos de operacin y mantenimiento, sealando


cules seran los aportes de las partes involucradas (Estado, beneficiarios,
otros);
D. La participacin de los beneficiarios.
3.10 Impacto ambiental
3.11 Seleccin de alternativa
3.12 Matriz del marco lgico para la alternativa seleccionada
IV.

CONCLUSIN

V.

ANEXOS

Fuente: Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) del Ministerio de Economa y


Finanzas 2002.

Para el propsito de aplicacin de la presente Gua, al estudio de prefactibilidad


establecido segn el SNIP se le adicionar un informe de validacin que se trabajar
participativamente con el concurso de las instituciones representativas de los pueblos
indgenas. Este proceso de validacin se har utilizando mecanismos de consulta y
participacin adecuados a los valores sociales y culturales de las comunidades
indgenas afectadas, garantizando que dicho proceso favorezca la inclusin
intergeneracional y de gnero.
C.

Nivel de factibilidad

Segn el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), el estudio de factibilidad es el


tercer nivel de anlisis de la fase de preinversin e incluye bsicamente, los mismos
rubros de contenido que el de prefactibilidad, pero con una mayor profundidad, y tiene
como objetivo establecer definitivamente los aspectos tcnicos fundamentales de la
implementacin de un proyecto.
La elaboracin de este estudio demandar de mayor tiempo y recursos que el de
prefactibilidad, ya que requiere de especialistas; de estudios de mayor profundidad, y
de informacin primaria con la finalidad de reducir los riesgos para la decisin de la
inversin.
Qu debe contener el estudio de factibilidad?
Debe contener todos los aspectos mnimos sugeridos por el SNIP para un estudio de
factibilidad.

CONTENIDO MNIMO DEL ESTUDIO DE FACTIBILIDAD DE UN PROYECTO DE


INVERSIN PBLICA
El contenido de los estudios se desarrollar de acuerdo al siguiente esquema:
I.

RESUMEN EJECUTIVO
A.
B.
C.
D.
E.
F.

Nombre del proyecto


Objetivo del proyecto
Balance oferta y demanda de los bienes o servicios del PIP
Descripcin tcnica del proyecto
Costos del proyecto
Beneficios del proyecto

27

G.
H.
I.
J.
K.
L.
M.

Resultados de la evaluacin social


Sostenibilidad del PIP
Impacto ambiental
Organizacin y Gestin
Plan de Implementacin
Financiamiento
Conclusiones y Recomendaciones

II.

ASPECTOS GENERALES

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Nombre del Proyecto


Unidad Formuladora y Ejecutora
Participacin de las entidades involucradas y de los beneficiarios
Marco de referencia
Diagnstico de la situacin actual
Objetivos del proyecto

III.

FORMULACIN Y EVALUACIN
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
3.10
3.11

3.12
3.13
3.14
3.15
3.16
3.17
IV.

Anlisis de la demanda
Anlisis de la oferta
Balance Oferta Demanda
Descripcin Tcnica de la Alternativa Seleccionada
Costos
Beneficios
Evaluacin social
A.
Metodologa costo/beneficio
B.
Metodologa costo/efectividad
Evaluacin Privada
Anlisis de Sensibilidad
Anlisis de Riesgo
Anlisis de Sostenibilidad
A. Los arreglos institucionales previstos para las fases de pre-operacin, operacin y
mantenimiento;
B. El marco normativo necesario que permita llevar a cabo la ejecucin y operacin del
proyecto.
C. La capacidad de gestin de la organizacin encargada del proyecto en su etapa de
inversin y operacin;
D. Financiamiento de los costos de operacin y mantenimiento
E. La participacin de los beneficiarios
Impacto ambiental
Organizacin y Gestin
Plan de Implementacin
Financiamiento
Matriz del marco lgico del proyecto
Lnea de Base para evaluacin de impacto

ANEXOS

Fuente: Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) del Ministerio de Economa y


Finanzas 2002.

Para el propsito de aplicacin de la presente Gua, al estudio de factibilidad


establecido segn el SNIP, se adicionar un Diagnstico Socio-Econmico y
Ambiental a modo de evaluacin social, cuyo objetivo principal ser la determinacin
de los posibles efectos positivos o negativos del proyecto vial sobre los pueblos
indgenas. No debe olvidarse que el alcance, la profundidad y el tipo de anlisis
practicado en esta evaluacin deben ser proporcionales a la naturaleza y dimensin de
los posibles efectos del proyecto sobre los pueblos indgenas.

28

Este diagnstico se formular sobre la base de los hallazgos iniciales de la ficha


tcnica de identificacin de pueblos indgenas, as como de la informacin preliminar
de impactos negativos sobre pueblos indgenas y de la informacin sobre la
determinacin de las acciones de mitigacin/compensacin de impactos ambientales
planteadas como parte del perfil del proyecto vial y de la validacin participativa de los
resultados obtenidos en la etapa de prefactibilidad.
El objetivo del diagnstico socio-econmico y ambiental es profundizar, con mayor
informacin y detalle, los elementos cuantitativos y cualitativos de los hallazgos
registrados en la etapa del perfil del proyecto. A continuacin, presentamos un
esquema referencial para el diagnstico socio-econmico y ambiental de pueblos
indgenas:

Qu debe contener el Diagnstico Socio-Econmico y Ambiental de Pueblos


Indgenas?
I. ASPECTOS GENERALES
Ubicacin
Extensin territorial
reas de influencia
Caractersticas del medio fsico
Clasificacin de suelos por uso mayor
Principales tipos de suelo
Caractersticas topogrficas o de relieve
Zonas de vida
Flora y fauna
Potencialidades y limitaciones
II. SITUACIN DE LOS RECURSOS NATURALES
Uso y aprovechamiento de recursos (lo pblico y lo privado)
Posesin y propiedad de la tierra
Presiones externas sobre los recursos comunales
Seguridad Jurdica de las tierras comunales
Prcticas de conservacin de origen cultural
III. DINMICA DEMOGRFICA Y ACCESO A SERVICIOS BSICOS
Poblacin: distribucin por edad y sexo; ndice de crecimiento
Tasa de ruralidad
Tasa de fecundidad
Tasa de masculinidad
Patrn de asentamiento y procesos migratorios
Vivienda y servicios bsicos (agua, saneamiento, electricidad)
Salubridad
Educacin
Niveles de pobreza
IV. EVALUACIN PRODUCTIVA Y ECONMICA
Poblacin econmicamente activa
Produccin agrcola
Produccin pecuaria
Produccin forestal
Extraccin de recursos naturales
Otras actividades econmicas
Infraestructura productiva

29

V. EVALUACIN SOCIO-CULTURAL
Organizaciones sociales y polticas
Formas de representacin y participacin
Capacidades sociales para la gestin comunal y local
Capacidades de gestin institucional para el desarrollo
Gobiernos regionales
Gobiernos locales
Espacios de concertacin
Aspectos culturales
Aspectos histricos
Aspectos lingsticos
Niveles educativos
Analfabetismo
VI. EVALUACIN SOCIO-AMBIENTAL
Determinacin de impactos socio-ambientales negativos
Propuestas de mitigacin/compensacin
Determinacin de beneficios sociales y econmicos
VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Es importante tomar en cuenta que la metodologa para el desarrollo del diagnstico


socio-econmico y ambiental debe combinar la utilizacin de informacin de fuentes
secundarias y fuentes primarias. Los aspectos cuantitativos se basan principalmente
en fuentes secundarias como estadsticas nacionales, estudios especializados,
diversos informes, etc. Los aspectos cualitativos relacionados principalmente a la
evaluacin socio ambiental y sociocultural, se deben generan de manera participativa
a travs de talleres en los que participan los pueblos indgenas afectados (talleres de
consulta y participacin social).
Una vez concluido el Diagnstico Socio-Econmico y Ambiental se realizar un
examen (por parte del rgano competente), del proceso de formulacin del mismo,
que incluye una evaluacin de los procesos participativos llevados a cabo para el
desarrollo del Diagnstico y que la presente Gua recomienda de manera enftica.
En la etapa de factibilidad, adems del Diagnstico Socio-Econmico y Ambiental se
llevar a cabo la formulacin del Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas (PDPI).
Sobre la base de la evaluacin social ejecutada a travs del Diagnstico SocioEconmico y Ambiental de Pueblos Indgenas, y con la participacin directa de los
pueblos afectados, se proceder a la formulacin del Plan de Desarrollo de Pueblos
Indgenas que debe contener principalmente un conjunto de medidas que aseguren,
de un lado, que los pueblos afectados por el desarrollo de este tipo de proyectos
reciban beneficios sociales y econmicos apropiados desde el punto de vista cultural
y, de otro, identificar y plantear soluciones que reduzcan o mitiguen los impactos
negativos derivados de la ejecucin de los proyectos viales.
Deber considerarse que el PDPI forma parte constitutiva de los EIA exigibles para
cada etapa del proyecto. Ello posibilitar fortalecer los aspectos sociales, econmicos
y culturales de dichos EIA.

30

No debe olvidarse, que la profundidad del PDPI debe ser planteada de manera
conmensurable a la magnitud del proyecto vial y debe estar ntimamente relacionada a
ste, puesto que su ejecucin se implementar como parte del desarrollo del proyecto
vial.
Si en alguna de las etapas de aplicacin de la Gua correspondiente a la primera fase
de desarrollo de los proyectos viales se determinase la no conveniencia de continuar
con el mismo como resultado de las evaluaciones previas, se debe explicar en detalle,
a travs de un informe, cules fueron aquellas causas que determinaron tal decisin y
si las mismas estn relacionadas al tema del desarrollo de los pueblos indgenas.
5.2.2. Segunda Fase: Inversin
La fase de inversin o ejecucin se inicia con los estudios definitivos y termina
con la puesta en marcha del proyecto vial en s.
Durante la etapa de estudios definitivos, siempre que se haya determinado la
existencia de pueblos indgenas a travs de los estudios exigibles en las etapas de
prefactibilidad y factibilidad y se haya diseado y elaborado de manera participativa el
Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas en el mbito de influencia de los proyectos
viales, se pasar a formular un Plan de Monitoreo y Evaluacin, que permita darle
seguimiento al desempeo de las actividades formuladas en el PDPI y evaluarlas a la
luz de su ejecucin.
Este instrumento debe contener una jerarqua de objetivos basado en la lgica
vertical, un marco lgico y una matriz de planificacin de indicadores y metas a ser
cumplidos durante el horizonte programtico del proyecto vial (ver captulo VIII de la
presente Gua).
El PDPI, debe formularse utilizando la metodologa del planeamiento estratgico por
ser de fcil manejo y aplicacin, dada su lgica causal. Estas consideraciones son
importantes a tenerse en cuenta, puesto que del marco lgico de PDPI se deriva el
Plan de Monitoreo y Evaluacin.
La puesta en prctica de las actividades de monitoreo comienza en la etapa de
ejecucin propiamente dicha.
El objetivo del monitoreo es analizar, determinar y observar la trayectoria del proyecto,
es decir, su desempeo. La observacin de este desempeo brinda elementos de
anlisis que permiten determinar si la marcha del proyecto o programa es la deseada;
ello a su vez contribuye a validar o reorientar la implementacin del mismo, realizando
correcciones en el caso de que sean necesarias.
Es importante recordar que la informacin relevante al proyecto que, por razones de
tiempo u otras, no haya sido recogida durante la etapa de factibilidad deber
concretizarse en la etapa de estudios definitivos.
5.2.3. Tercera Fase: Operacin
Siempre y cuando el horizonte programtico de la implementacin del Plan de
Desarrollo de Pueblos Indgenas llegue hasta la fase operacin, se seguir aplicando
el Plan de Monitoreo y Evaluacin diseado.

31

Se debe tomar en cuenta:


Que la mencin a la Gua tambin es
de obligatoria aplicabilidad en las
bases de licitacin, que tanto el MTC,
como los Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales formulen respecto
a estudios y ejecucin de proyectos
viales, siempre que los mismos
involucren a pueblos indgenas.

No olvidar
Que la Gua se convierte en un
instrumento de gestin obligatorio para el
MTC, los Gobiernos Regionales, los
Gobiernos Locales, los contratistas, y los
pueblos indgenas y sus organizaciones,
todos ellos involucrados en el desarrollo
de proyectos de provisin, rehabilitacin y
mantenimiento de la infraestructura vial de
la red departamental y vecinal de caminos.

CAPTULO VI
IMPLEMENTACIN DE LA GUA

La Direccin General de Asuntos Socio-Ambientales (DGASA) es el organismo


competente de la formulacin y presentacin de este instrumento.
En la medida que la implementacin del proyecto vial suponga desarrollar actividades
de reasentamiento de pueblos indgenas, se recomienda que la Direccin responsable
de la materia sustente sus acciones, tomando como referencia el Artculo 16 del
Convenio N 169 de la OIT.
6.1. A quin le corresponde la implementacin de la Gua dentro del MTC?
El rgano competente para la implementacin de la Gua en el marco de los Estudios
de Impacto Ambiental y de las otras herramientas de gestin-socio ambiental
desarrolladas con los proyectos viales, es la Direccin General de Asuntos Socio
Ambientales, y le compete a ella implementarla durante todo el proceso de gestin de
dichos proyectos; es decir, en las tres fases de desarrollo de los mismos (ver captulo
5).
6.2. Cmo la DGASA implementa la Gua?
Luego de aprobada la Gua, la DGASA coordina a nivel del MTC con PROVIAS
Departamental y PROVIAS Rural. Asimismo, comunica a la Comisin Sectorial de
Transferencia del MTC del carcter obligatorio de su aplicacin en la gestin de
proyectos viales de la red departamental de caminos, que por norma le compete a los
Gobiernos Regionales. Igualmente, coordinar con PROVIAS Rural y los Gobiernos
Locales para la implementacin de la Gua en la gestin de proyectos viales de la red
vecinal de caminos (ver grfico 1).

32

Grfico 1
Ruta Crtica de Implementacin de la Gua

Supervisa su
Aplicacin

Supervisa su
Aplicacin

DGASA
Coordina e
Implementa

Coordina e
Implementa
Coordina e
Implementa

PROVIAS
Departamental

Coordina

Comisin Central
de Transferencia

Supervisa

Proyectos
Viales
Departamental

Coordina

PROVIAS
Rural

Coordina e
Implementa
Implementa y
Supervisa

Supervisa
Gobierno
Regional

Coordina e
Implementa

Gobierno
Local

Implementa
Supervisa

Proyectos
Viales
Vecinales

6.3. Cmo la DGASA promueve la difusin de la Gua?


La DGASA organizar dos niveles de talleres informativos de difusin:

En el primer nivel se llevan a cabo talleres con personal clave del Instituto Nacional
de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA), de los
Gobiernos Regionales y de PROVIAS Departamental, adems de la participacin
de representantes de organizaciones indgenas nacionales. En dichos talleres se
explican las partes constitutivas de la Gua y la importancia de su aplicacin en el
marco de las propuestas de desarrollo de pueblos indgenas.

En el segundo nivel se realizan talleres con la participacin de personal clave de


los Gobiernos Locales, PROVIAS Rural, representantes de organizaciones
indgenas locales y representantes de comunidades indgenas de las respectivas

33

localidades en las que se determine llevar adelante estos talleres de informacin y


difusin de la Gua.

Asimismo, la difusin de la Gua tambin se puede realizar utilizando otras


modalidades de comunicacin e informacin como la elaboracin de folletos, de
material audiovisual, de material fonogrfico, rotafolios, etc.

6.4. Cmo y sobre qu temas, la DGASA capacita al personal clave de los


organismos regionales y locales involucrados directamente en los
proyectos viales?
Durante las tres fases de desarrollo de los proyectos viales, la DGASA capacita al
personal clave de los organismos regionales y locales para la utilizacin adecuada de
la Gua y la aplicacin de los diversos instrumentos a los que hace referencia la
misma.
Dadas estas tres fases de aplicabilidad de los instrumentos sugeridos por la Gua, la
DGASA debe organizar los talleres de capacitacin en tres bloques o mdulos, de
modo tal, que cada bloque o mdulo corresponda, de manera correlativa, a los
instrumentos de las tres fases indicadas.
La capacitacin supone el entrenamiento del personal clave de los Gobiernos
Regionales y Locales en las tcnicas y metodologas para la utilizacin adecuada de
estas herramientas y garantiza, por lo mismo, que la informacin que se obtenga del
resultado de su aplicacin cumpla con los fines establecidos en la presente Gua.

No olvidar
Que los talleres de capacitacin deben contemplar estas tres fases y sus
respectivos instrumentos, a modo de mdulos a desarrollar en dichos eventos.
Por ltimo, puesto que la DGASA es el organismo competente que supervisa la
aplicabilidad de la Gua en las tres fases de desarrollo de los proyectos viales, y
dado que el Plan de Monitoreo y Evaluacin se aplica en la segunda y tercera fase
de desarrollo de los proyectos viales, se recomienda que las acciones de
supervisin que realice este organismo para el cumplimiento de lo establecido en
la Gua en las fases de preinversin e inversin, se traduzcan en acciones de
acompaamiento.

En el grfico 2 se pueden apreciar las fases y etapas en las que se aplicarn los
diferentes instrumentos que desarrolla la presente Gua.

34

Grfico 2
Etapas de Aplicacin de la Gua

ETAPA DE PERFIL
Identificacin de
PPII

Identificacin de
impactos
negativos

Identificacin de
actividades de
mitigacin

FASE I

ETAPA DE PREFACTIBILIDAD

Informe de validacin de impactos y


acciones de mitigacin

ETAPA DE FACTIBILIDAD

Diagnostico Socio Econmico y Ambiental de


Pueblos Indgenas
Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas

FASE II

ETAPA DE ESTUDIOS DEFINITIVOS

FASE III

Plan de Monitoreo y Evaluacin

Aplicabilidad del Plan de Monitoreo y


Evaluacin

35

CAPTULO VII
PLAN DE DESARROLLO DE PUEBLOS INDGENAS
El PDPI se deriva del enfoque de derechos cada vez ms presente en las polticas de
desarrollo de la comunidad internacional, as como de las exigencias de las entidades
financieras internacionales, Banco Mundial (BM) y Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), y de las recomendaciones de polticas de proteccin de los derechos de pueblos
indgenas establecidas en el Convenio N 169 de la OIT.

Se debe tomar en cuenta:


Que los organismos internacionales de financiamiento, como el Banco Mundial y el
Banco Interamericano de Desarrollo, exigen a los prestatarios de acuerdo a sus
polticas operacionales, un conjunto de requisitos que deben cumplir en el caso de
que los proyectos financiados por estas instituciones afecten a pueblos indgenas.
Se requerir: un estudio preliminar cuyo objetivo sea determinar la presencia de
pueblos indgenas; una evaluacin social que determine posibles impactos
negativos derivados de la ejecucin del proyecto, sus alternativas de mitigacin y
un conjunto de beneficios sociales y econmicos culturalmente apropiados; un
proceso de consultas previas con las comunidades afectadas para conocer sus
opiniones y determinar si existe amplio apoyo al proyecto a ejecutarse, y, por
ltimo, la elaboracin de un Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas.
7.1.

Formulacin del Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas

A la DGASA le compete formular un Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas sobre la


base de la evaluacin social realizada en la etapa de factibilidad de la fase I del
proyecto vial, de acuerdo a lo establecido en la presente Gua. Este Plan debe
contener bsicamente dos ejes centrales:
identificar impactos negativos y proponer como resultado de esa identificacin un
plan de accin concreto, que contemple un conjunto de actividades a
implementarse con la finalidad de reducirlos, mitigarlos y/o compensarlos.
identificar un conjunto de beneficios sociales y econmicos culturalmente
apropiados, con la finalidad de ejecutarlos a travs de un plan de accin. Estas
acciones deben ser conmensurables al tamao y naturaleza del proyecto y sern
planteadas dentro del mismo horizonte programtico del proyecto vial a
implementarse.
El PDPI se debe elaborar de manera flexible y pragmtica, y su nivel de detalle
depende de cada proyecto vial en particular y de la naturaleza de los efectos que se
deben reducir o mitigar. Que este tipo de Plan se articule y coordine de manera
armnica con una propuesta de ms largo aliento, depende del esfuerzo institucional
del Estado y de los actores del desarrollo, que debern trabajar de manera concertada
para la elaboracin de la misma. La DGASA podra contribuir a la facilitacin de este
proceso en una perspectiva holstica de mayor proyeccin, siempre y cuando el tiempo
de su formulacin no vaya ms all de los plazos propios que en particular se asignen
el proyecto vial.

36

7.2.

Qu elementos debe incluir el Plan de Desarrollo de Pueblos Indgenas?


1) Resumen de la etapa de perfil

2) Resumen de procesos participativos en las etapas de perfil, prefactibilidad y


factibilidad

3) Plan de accin de reduccin, mitigacin o remediacin de impactos


ambientales

4) Plan de accin de beneficios econmicos y sociales, culturalmente


adecuados

5) Estimacin presupuestal del PDPI


6) Mecanismos de resolucin de quejas

7) Plan de monitoreo y evaluacin (M&E)


A continuacin se describen en detalle cada uno de los elementos constitutivos del
PDPI.
1) Resumen de la etapa de perfil
La Gua determina para la etapa de perfil, el desarrollo de tres puntos concretos:
la identificacin de pueblos indgenas en las zonas de influencia del proyecto
vial; la identificacin de posibles impactos negativos como consecuencia de la
implementacin del mismo, y la identificacin de posibles acciones de mitigacin
y compensacin de impactos ambientales. El resumen exigible en este punto del
PDPI, se refiere, por un lado, al proceso metodolgico empleado en la
recoleccin de informacin y, por otro, a una presentacin sistemtica y de
rpida lectura de los principales hallazgos identificados en esta etapa de
aplicabilidad de la Gua.

2) Resumen de procesos participativos en las etapas de perfil, prefactibilidad y


factibilidad
La Gua determina durante las etapas de perfil, prefactibilidad y factibilidad un
conjunto de instrumentos a aplicarse, con la finalidad de que se recojan las
propuestas de los mismos pueblos indgenas en torno a la implementacin del
proyecto en cuestin. Para la aplicacin de estos instrumentos, la Gua sugiere
recolectar informacin de fuentes secundarias y de fuentes primarias. La
recoleccin de informacin de fuentes primarias no implica simplemente un
proceso de aplicacin de encuestas y de mtodos cientficos de campo, supone
adems un proceso en el que los mismos pueblos indgenas participan
directamente desde la formulacin hasta la ejecucin y operacin del proyecto.
Durante ese proceso, se deben utilizar mecanismos apropiados de participacin
y consulta para que la poblacin afectada se mantenga permanentemente
informada e involucrada en la marcha del proyecto. En ese sentido, el resumen
que se debe efectuar en este punto del PDPI se refiere sustancialmente, al modo
como se ha llevado a cabo el proceso participativo de los pueblos indgenas en
las etapas de perfil, prefactibilidad y factibilidad.

37

El desarrollo del proceso de consulta tomar en cuenta los principios bsicos


exigibles para su ejecucin con pueblos indgenas. La actual Constitucin
Poltica del pas reconoce como parte de los derechos fundamentales de la
persona, el de la participacin ciudadana, otorgndole el derecho de participar
en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin. De esta forma, el
derecho de participacin ciudadana es una condicin necesaria para el ejercicio
de otros derechos esenciales que garanticen la vida ciudadana y la democracia.
En el caso de los pueblos indgenas, los derechos de participacin ciudadana
tienen una connotacin especial, al no estar circunscritos exclusivamente al
derecho de participacin individual de sus miembros, sino que se expresan
tambin como un derecho colectivo que involucra al conjunto de la sociedad.
Desde dicha perspectiva, el Convenio N 169 de la OIT establece que la consulta
es un mecanismo apropiado e idneo para garantizar el derecho de participacin
de los pueblos indgenas, particularmente cuando se trate del diseo de
legislacin susceptible de afectarlos y cuando se pretenda utilizar tierras de
propiedad o posesin de dichos pueblos. El mismo Convenio es preciso al
establecer que la consulta a los pueblos indgenas no puede ser interpretada
como una simple obligacin de informar por parte de los gobiernos, sino que
sta debe ser efectuada de buena fe y de manera apropiada a las circunstancias
(Art. 6, inciso 2).
Convenio N 169 Artculo 6
1.

Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos


debern:
i. consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
apropiados y en particular a travs de sus instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente;
ii. establecer los medios a travs de los cuales los pueblos
interesados puedan participar libremente, por lo menos en la
misma medida que otros sectores de la poblacin, y a todos los
niveles en la adopcin de decisiones en instituciones electivas y
organismos administrativos y de otra ndole responsables de
polticas y programas que les conciernan;
iii. establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones
e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados
proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2.

Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio


debern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las
circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento acerca de las medidas propuestas.

De igual manera, en el Art. 7 del mencionado convenio se establece que los


pueblos indgenas debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin
de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de
afectarles directamente.

38

Por otro lado, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo


consideran la necesidad de desarrollar consultas previas, libres e informadas
con los pueblos indgenas en los programas y proyectos de desarrollo que
afecten sus vidas, instituciones y tierras. El BID reconoce como una salvaguardia
especfica para la proteccin de los derechos de los pueblos indgenas, la
realizacin de consultas y la participacin efectiva de los actores indgenas
directamente involucrados en los proyectos que les afecten.
Desde esta perspectiva, y en consideracin a la importancia de la participacin
local, el MTC y en particular la DGASA priorizan la necesaria ejecucin de un
proceso de consulta a los pueblos indgenas que puedan verse involucrados en
el desarrollo de programas viales
Requisitos para la consulta a los pueblos indgenas
El desarrollo del proceso de consulta a los pueblos indgenas debe incluir entre
otros aspectos los siguientes:

Identificacin del ente institucional encargado de la consulta, quien asumir


por s o por encargo a terceros, la formulacin y ejecucin del plan de
consulta con las instituciones representativas de los pueblos indgenas
afectados por el desarrollo de programas viales.
Corresponde en este caso a la DGASA asumir un rol central para asegurar
que se cumplan las exigencias bsicas de una consulta previa, libre e
informada y para garantizar que sta se lleve a cabo en los plazos y
trminos adecuados.

Identificacin de las comunidades y organizaciones representativas de los


pueblos indgenas con quienes se desarrollar el proceso de consulta. El
Convenio N 169 de la OIT reconoce la importancia de las organizaciones
representativas de los pueblos indgenas en la ejecucin del proceso de
consulta y les asigna un rol especial en el mismo, el de facilitadores,
constituyndose como interlocutores vlidos que pueden recoger el sentir
de las comunidades y poblaciones locales.
Sin embargo, su presencia debe darse conjuntamente con la de los
representantes de las comunidades directamente afectadas por los
programas o proyectos de desarrollo, como una forma de asegurar
mayores canales de participacin local. La instancia responsable de
organizar y ejecutar la consulta debe asegurar que los representantes
comunales, as como los de las organizaciones, cuenten con informacin
oportuna sobre el motivo de la misma.
La consulta debe ser concebida como un proceso, por lo que debe
planificarse su desarrollo en las distintas etapas de ejecucin del PDPI,
identificando los momentos clave de su implementacin.

La consulta debe ser realizada bajo procedimientos culturalmente


apropiados, all donde el proceso y las prcticas culturales lo evidencien
como pertinente, lo que supone que se genere informacin previa y
adecuada para su desarrollo. El uso de idiomas locales es imprescindible,
as como asegurar la participacin de jvenes y adultos, varones y mujeres
de las comunidades afectadas. Bajo estos conceptos, es importante

39

adecuar los tiempos y plazos para el desarrollo de la consulta, debido a que


en muchos casos las comunidades y sus organizaciones requieren
socializar la informacin recibida y buscar consensos internos para llegar a
tomar acuerdos que reflejen el sentir mayoritario de la poblacin.

El proceso de consulta supone desarrollar mecanismos para identificar las


demandas, opiniones y propuestas de las comunidades locales, y para ello
deben implementarse tcnicas de evaluacin e identificacin apropiadas a
la naturaleza del proyecto y a las caractersticas culturales de la poblacin.
Se podrn emplear diagnsticos participativos, entrevistas, trabajos con
grupos focales y reuniones con dirigentes comunales y federativos.
Complementariamente, se podrn desarrollar acciones de capacitacin a
las partes involucradas para acercar los niveles de comprensin de las
demandas y facilitar el proceso de dilogo intercultural, ya que el objetivo
central debera ser la resolucin conjunta de los problemas identificados.

La toma de acuerdos forma parte importante del proceso de consulta y es


de alguna forma el resultado final del mismo. Ello supone haber sentado las
bases para un consenso que satisfaga las exigencias de las partes. La
toma de acuerdos debe seguir procedimientos de carcter legal que den
validez a los mismos y reflejen los puntos de vista de las partes. Es
necesario asegurar, por ejemplo, que tanto las comunidades como sus
autoridades, cuenten con la adecuada representacin legal para dar validez
formal a los acuerdos adoptados.
Debe evaluarse la posibilidad de brindar a las comunidades oportunidades
para contar con una orientacin tcnica en aspectos ambientales y
sociales, al mismo tiempo que es necesario que las instancias oficiales que
conducen el proceso acten con transparencia en el manejo de la
informacin relativa al nivel de impactos previstos en el desarrollo del
proyecto.

3)

Se deber construir y desarrollar mecanismos de seguimiento y monitoreo


participativo con el fin de verificar el adecuado cumplimiento de los
acuerdos adoptados.

Resulta indispensable garantizar y proveer los recursos necesarios para


financiar el desarrollo del proceso de consulta. Sin un soporte financiero y
presupuestal no ser factible poner en marcha y darle continuidad a este
proceso que constituye un factor central en la ejecucin de los PDPI.

Plan de accin de reduccin, mitigacin o remediacin de impactos


ambientales (eje ambiental)
Uno de los factores clave para la determinacin de impactos ambientales y los
subsecuentes daos generados, es, sin lugar a dudas, el desarrollo de
metodologas para medir la severidad, magnitud y extensin de los procesos de
deterioro de los recursos como consecuencia de las actividades de rehabilitacin
y mantenimiento de caminos, as como las implicancias socio-econmicas y
culturales de dichos impactos.

40

Ello es fundamental tambin para determinar las acciones y medidas correctivas


o de remediacin y restauracin de reas y eventualmente para fijar los lmites
de las compensaciones e indemnizaciones de que pudieran ser objeto las
poblaciones afectadas.
Para los casos de posible remediacin de impactos es necesario tomar en
cuenta la normatividad nacional relativa a los estndares de calidad permisibles
para los diferentes componentes ambientales, tal como se muestra en el
recuadro siguiente, y en caso de no existir estndares propios, se recomienda
que se adopten los estndares internacionales.

Componentes Ambientales
Los impactos ambientales estn clasificados por componentes, que a continuacin se
describen:
Componente Aire.- Comprende las emisiones de polvo, humo, gases, olores y ruidos
nocivos al medio ambiente o a la salud de la poblacin. Por ejemplo una letrina mal
construida y mal usada puede convertirse en un foco infeccioso.
Componente Agua.- Se refiere a la alteracin fsica o contaminacin directa o
indirecta de las fuentes de agua superficial, subterrnea y otros cuerpos de agua
como lagos, cochas, etc. Por ejemplo una obra de alcantarillado que vierta sus aguas
servidas a una quebrada o ro.
Componente Suelo.- Incluye la contaminacin, erosin y/o degradacin del suelo. Por
ejemplo los deslizamientos y derrumbes de las faldas de los cerros provocados por la
construccin de carreteras.
Componente Flora.- Comprende los daos causados a la vegetacin en el rea de
influencia del proyecto. Por ejemplo el trazo de una carretera que compromete reas
de pastos.
Componente Fauna.- Se refiere a la alteracin del hbitat natural donde viven y se
reproducen los organismos vivos de origen animal en el rea de influencia del
proyecto. Por ejemplo, durante los trabajos de rehabilitacin de caminos, se puede
alterar el hbitat de la fauna silvestre.
Componente Poblacin.- Comprende los impactos sociales y econmicos, tanto
negativos como positivos causados como consecuencia de la implementacin del
proyecto. Por ejemplo, el desage de una alcantarilla que provoca erosiones en
terrenos comunales de cultivos.

A modo de ilustracin se incluye un cuadro que permitir organizar la


informacin del tipo de impacto ambiental en funcin a diversas categoras de
riesgo.

Tipos de Impacto por Categora de Riesgo


Tipo de Impacto

Categora 1:
Riesgo a la salud
humana

Categora 2:
Riesgo al ambiente
ecolgico

Categora 3:
Riesgo reducido

Afectacin de
tierras comunales
como producto del
trazo vial

41

Tipo de Impacto

Categora 1:
Riesgo a la salud
humana

Categora 2:
Riesgo al ambiente
ecolgico

Categora 3:
Riesgo reducido

Erosin por cortes


de camino y
movimiento de
tierras
Erosin por uso de
canteras
Colmatacin de
causes de ros o
quebradas por
materiales de
desecho
Tala de bosques
por construccin de
caminos

Existe una estrecha relacin entre los pueblos indgenas y su territorio. El


territorio, en tanto expresin fsica de recursos naturales y elemento constitutivo
de la espiritualidad indgena, sustenta la reproduccin social y cultural de estos
pueblos. Este reconocimiento al territorio est expresamente sealado en el Art.
13 numeral 1 del Convenio N 169 de la OIT que seala que los gobiernos
debern respetar la importancia especial que para las culturas y valores
espirituales de los pueblos interesados reviste su relacin con las tierras o
territorios o con ambos, segn los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra
manera, y en particular los aspectos colectivos en esta relacin. De all la
necesidad de proteger los recursos naturales, pero al mismo tiempo la
importancia de ponerlos en valor, con un enfoque de sostenibilidad y bajo
sistemas de uso racionales y apropiados.
Por otra parte, los pueblos indgenas amaznicos, en particular, tienen la
percepcin de que los proyectos viales suponen una prdida y deterioro de sus
recursos y un riesgo para su integridad territorial y social, de all la importancia
de extremar medidas de prevencin para evitar ocupaciones ilegales de tierras
comunales, prdida de bosques, pastos, contaminacin de fuentes de agua, etc.
Todo proyecto de desarrollo tiene consecuencias positivas y negativas sobre el
ambiente. La calidad del ambiente influye directa o indirectamente sobre los
procesos productivos, sobre el desarrollo econmico, la salud y, finalmente,
sobre la calidad de vida. De all la necesidad de tomar en cuenta los impactos
ambientales y adoptar las medidas necesarias para evitar o minimizar los
impactos negativos. Si bien es cierto que los proyectos viales de rehabilitacin
de caminos generan impactos menores que los proyectos viales de construccin;
sin embargo, ser necesario identificar esos impactos y desarrollar un plan de
accin que contenga las medidas respectivas de mitigacin o remediacin.
A continuacin se presentan algunas sugerencias que se pueden tomar en
cuenta para la implementacin del eje ambiental en los Planes de Desarrollo de
Pueblos Indgenas.
Por un lado, se propone que como parte de los Estudios de Impacto Ambiental
(EIA) se formule una lnea de base que identifique los aspectos crticos por nivel

42

de riesgo para las comunidades o pueblos indgenas, as como la magnitud de


los impactos y alteraciones socio-culturales posibles de presentarse como
resultado del desarrollo del proyecto vial. Resulta imprescindible que dicha lnea
de base incluya, al menos, los siguientes datos: tipo de actividad a desarrollarse
en tierras comunales o zonas aledaas que se presuma puedan generar
impactos adversos; naturaleza del impacto ambiental que puede presentarse
sobre los suelos, recursos acuticos, flora, fauna, as como tambin los impactos
sociales previsibles.
Por otro lado, deben contemplarse las medidas de mitigacin y compensacin y
plantear acciones comunales que contribuyan a impedir daos o deterioros
ambientales y a mejorar significativamente la transitabilidad de las vas. Para
ello, ser necesario generar un proceso de activa participacin de las
comunidades locales en el levantamiento de informacin socio-ambiental
relevante, empleando tcnicas de facilitacin y dilogo que incluyan, entre otros,
los siguientes aspectos: entrevistas, observacin participante, testimonios,
asambleas locales, etc.
Sobre la base de los componentes ambientales crticos se debe establecer una
lista de control ambiental mnimo indispensable, con aspectos clave a tomar en
cuenta en un proceso de evaluacin permanente sobre la implementacin del
proyecto por las firmas constructoras y/o de rehabilitacin de caminos. En este
proceso, con las medidas ambientales que forman parte del PDPI y con el Plan
de Monitoreo y Evaluacin del mismo, las comunidades y los responsables de la
ejecucin del proyecto a nivel estatal debern desarrollar acciones de
seguimiento participativo, con la finalidad de asegurar el cumplimiento de dichas
medidas en el proceso constructivo o de rehabilitacin. Cuando el proyecto vial
entre a la etapa de operacin, se adecuar la lista de control ambiental a las
actividades de mantenimiento de caminos que desarrollen las empresas
encargadas del mismo.
Qu cuidados ambientales deben implementar las comunidades?
Desde una ptica participativa y de involucramiento de la poblacin local en
mantener el buen estado de los caminos, se sugiere explorar con las
comunidades y las organizaciones representativas de los pueblos indgenas
afectados por los proyectos viales, algunas acciones que permitan a las mismas
asegurar su contribucin para el desarrollo de una gestin eficiente:

Las comunidades afectadas pueden desarrollar estrategias para no talar en


laderas colindantes con los caminos rehabilitados y en reas aledaas a
fuentes de agua. De ese modo, se pueden evitar deslizamientos de laderas y
prdida de calidad y volumen de agua de las quebradas y/o ros.

Las comunidades afectadas pueden desarrollar acciones de limpieza de


cunetas y alcantarillas; instalacin de cobertura vegetal a travs de
plantaciones forestales y arbustivas; traslado de material de la zona y
construccin de pircas, andenera y barreras de proteccin en zonas crticas
identificadas por las mismas comunidades y tcnicos del proyecto.

Las comunidades asumiran el compromiso de utilizacin de tcnicas no


erosivas de manejo de suelos de cultivo, sobre todo en reas colindantes con
los caminos departamentales y vecinales.

43

En el diseo del proyecto vial (por ejemplo: alcantarillas, badenes y cunetas),


se debe tomar en cuenta la opinin de las comunidades afectadas para no
generar problemas en el aprovisionamiento de agua, erosin de terrenos
colindantes a las vas por efectos de drenaje.
Finalmente, es importante tambin identificar criterios de valorizacin de
impactos socio-ambientales negativos, teniendo en cuenta las demandas
locales, los diagnsticos socio-ambientales y los mecanismos de resarcimiento,
as como las tareas de prevencin y mitigacin efectuadas, si stas se han
llegado a realizar. Debe tenerse en cuenta que dichos criterios se definen en
funcin de la naturaleza y magnitud del impacto generado.
Es importante incluir en las consideraciones de la valorizacin, criterios
culturales, econmicos y sociales, dejando oportunidad para que los grupos
afectados expongan sus propios planteamientos, con la finalidad de que luego
de un proceso de dilogo se pueda construir una alternativa de consenso para la
valorizacin final del costo de remediacin.

4)

Plan de accin de beneficios econmicos y sociales culturalmente


adecuados
Conjuntamente con el eje ambiental, los aspectos sociales y econmicos, entre
los que se incluyen la generacin de beneficios, constituyen de alguna forma los
ejes centrales del PDPI, en la medida que buscan que de forma participativa se
determinen los potenciales impactos adversos que los proyectos pueden generar
a los pueblos indgenas y se identifiquen los posibles campos de beneficio
econmico y de desarrollo social que contribuyan a mejorar la gestin social y la
calidad de vida de dichos pueblos.
La generacin de beneficios econmicos a los pueblos indgenas acta como
mecanismo de compensacin de impactos negativos, pero tambin como
iniciativa del MTC para el mejoramiento de la calidad de vida de las
comunidades involucradas en los proyectos viales en el marco de la propuesta
de desarrollo de los pueblos indgenas.
En ese sentido, un aspecto central a desarrollar dentro de las opciones de
beneficios econmicos para las comunidades afectadas por los proyectos viales
sera la generacin de oportunidades para que las mismas se beneficien como
entidades responsables de las tareas de mantenimiento de caminos
departamentales y rurales.
Es importante considerar que en el caso que los tramos viales atraviesen
mbitos de pueblos indgenas, y ms concretamente tierras de propiedad o
posesin comunal, la opcin preferencial para la asignacin de un contrato para
el mantenimiento vial rutinario deber otorgarse a grupos constituidos por las
comunidades afectadas. Esto garantizara no slo la generacin de beneficios,
sino tambin una posibilidad de ejercer tareas de monitoreo y control del buen
estado de las vas e ira relacionado directamente a los compromisos comunales
sugeridos en el eje ambiental.
Muchas veces, en la posibilidad de generar un contrato para el mantenimiento
vial rutinario se toman en cuenta criterios de eficiencia econmica (relacin
beneficio/costo) y el criterio de que el mercado es vital en la asignacin de
recursos (oferta y demanda). Bajo estos criterios, las empresas comunales a
conformarse para el mantenimiento de caminos, por su mnima experiencia y su

44

reducida utilizacin de capital constante, tendran menos posibilidades de ganar


una buena pro. Frente a esta situacin, se debe actuar dentro del espritu de
compensacin de impactos y generacin de beneficios que la Gua plantea y
pensar en procesos de asignacin directa, previa calificacin, a empresas
conformadas por las propias comunidades
Dada la importante experiencia generada por PROVIAS RURAL en la formacin
de microempresas para los trabajos de mantenimiento vial rutinario, las opciones
que se ofrezcan a las comunidades indgenas para la ejecucin de dichos
trabajos, debera necesariamente adecuarse a los enfoques primordiales
desarrollados por dicha institucin (Gua de Procedimientos para la Formacin
de Microempresas de Mantenimiento Vial Rutinario. PROVIAS RURAL 2004), a
saber:
Control Social: Es decir, las comunidades beneficiarias intervendrn en las
diferentes fases de la formacin de las microempresas, debiendo estar
plenamente informadas del proceso de formacin, la seleccin de socios y la
modalidad empresarial adoptada.
Participacin Social: Se vigilar el riesgo de elitizacin de los asociados frente a
su comunidad, evitando erosionar los principios de equidad y participacin
amplia en las esferas comunales. Se cuidar de abrir las opciones laborales a
los diferentes grupos familiares que conforman la estructura comunal.
Oportunidad de Trabajo: Previo diagnstico de la dinmica social de las posibles
comunidades beneficiarias, se establecern sistemas de rotacin de los grupos
de trabajo, con la finalidad de abrir la posibilidad de generacin de empleo e
ingresos temporales al mayor nmero posible de comuneros, sin perjuicio de que
los socios mantengan su condicin de tales. Sin embargo, deber evaluarse la
eficiencia del sistema, de forma tal que no afecte el desempeo de las labores
de responsabilidad de los grupos en cuestin.
Enfoque de Gnero: En las etapas del proceso de formacin de las microempresas, tanto en la convocatoria y promocin, como en la seleccin de
asociados/as y trabajadores/as, se promover la participacin de las mujeres, a
fin de garantizar que por lo menos un 10% de los socios sean mujeres, con
nfasis en jefes de familia o mujeres con carga familiar.
De igual forma y en base a los
principios definidos por la Gua
de Procedimientos de PROVIAS
RURAL, se debern tener en
cuenta las diferentes fases
diseadas para la promocin y
constitucin de las microempresas, contando para ello
con el apoyo de la Gerencia de
Promocin y Transferencia. De
acuerdo a las recomendaciones
de la mencionada Gua, la labor
de formacin de las microempresas de mantenimiento vial
rutinario estar a cargo de un
promotor externo y la gestin del
contrato de servicios a cargo de

La experiencia de PROVIAS Rural


La intervencin de PROVIAS RURAL en la
rehabilitacin y mantenimiento de caminos
vecinales ha tenido impactos socioeconmicos favorables, contribuyendo al
alivio de la pobreza extrema a travs del
mejoramiento de las condiciones de
transitabilidad y accesibilidad de la
poblacin ms alejada.
Se constituyeron 416 Microempresas de
Mantenimiento Vial Rutinario, generando
aproximadamente 4,800 puestos de
trabajo
permanente
(socios
de
microempresas) y 32,233 puestos de
trabajo eventual para atender 8,882
kilmetros de caminos vecinales; 2,106
kilmetros de caminos secundarios, y 26345
kilmetros pertenecientes a la red
nacional.

la Gerencia de Mantenimiento y la Gerencia de Administracin. Sin embargo,


estas instancias podrn irse adecuando al proceso de transferencia de las
responsabilidades de la gestin vial a manos de los Gobiernos Regionales,
quienes debern constituir una institucionalidad ad-hoc para la administracin y
control de dichas micro-empresas comunales.
Otras opciones de generacin de beneficios econmicos surgen de la mejora en
la articulacin de las zonas de produccin agropecuarias con los mercados
locales y regionales como consecuencia de la ejecucin de proyectos viales,
sobre todo, en las zonas andinas donde la dinmica de los mercados determina
cada vez ms la lgica de la produccin. Este no es el caso de las zonas de
selva con presencia de pueblos indgenas que se encuentran ms
desarticuladas de los mercados regionales.
En ese sentido, se pueden considerar las siguientes opciones:

Desarrollo productivo agropecuario y forestal con enfoque de mercado, que


supone potenciar las fortalezas existentes en las reas de influencia de
proyectos viales, a travs de un trabajo permanente de desarrollo
asistencia tcnica y extensin rural en aspectos productivos y
comercializacin de productos con posibilidades de generar nichos
mercado ventajosos (produccin ecolgica, por ejemplo).

los
de
de
de

Desarrollo de nuevas actividades productivas no industriales de generacin


de valor agregado, con la finalidad de orientar los stocks productivos de
cultivos tradicionales indgenas como: la papa, habas, pltanos, etc. hacia
otras posibilidades de generacin de ingresos familiares provenientes de
productos con valor agregado y que a su vez contribuyan a evitar la
sobreoferta que acta de manera desfavorable sobre los precios relativos de
productos provenientes de las economas indgenas.

Estos nuevos roles econmicos suponen un nivel de organizacin social para


la produccin y comercializacin que puede configurarse a travs de formas
asociativas comunales. Para ello, ser necesario impulsar actividades de
desarrollo sustentadas en alianzas estratgicas con municipios, Gobiernos
Regionales, fuentes de cooperacin privada, ONGs, fundaciones y con el
propio INDEPA, con la finalidad de posibilitar opciones ms slidas de
generacin de beneficios econmicos que vayan ms all del horizonte
programtico de los proyectos viales.
Otro rubro posible a ser tomado en cuenta como oportunidad de generacin de
beneficios econmicos a las comunidades provendra de los recursos que
pudieran generarse como resultado de modalidades o mecanismos de
resarcimiento por los daos o impactos ambientales ocasionados como
consecuencia de la implementacin de los proyectos viales.
Sin embargo, para ello es necesario definir previamente formas y procedimientos
idneos en el marco de lo establecido por la legislacin, con el propsito de no
generar falsas expectativas o inusitadas demandas de parte de las comunidades
o poblaciones afectadas. La participacin local es clave en el proceso de
definicin de modalidades de compensacin, y ello est plenamente acorde con
el espritu de lo estipulado en el Convenio N 169 de la OIT.

46

Los mecanismos de compensacin deben aplicarse de acuerdo a ley, ser


equitativos al dao producido y ser socialmente adecuados para evitar producir
nuevos impactos y generar mayores tensiones sociales. Una muy importante
posibilidad de compensacin se ubica en la incorporacin a los PDPI de
acciones de desarrollo comunal participativo, que representaran una modalidad
de resarcimiento social por la afectacin de bienes y derechos colectivos que en
muchos casos no pueden ser cuantificables, convirtindose en una forma de
restitucin social colectiva.
Se recomienda que mediante formas participativas se defina la naturaleza, el
alcance y la duracin de dichas acciones. En lo posible es importante que no
respondan nicamente a las necesidades locales, sino que puedan articularse a
propuestas ms amplias de desarrollo local y/o regional.
La creciente articulacin de las comunidades indgenas a las esferas de
planificacin y decisin econmica y poltica de las regiones, hace que resulte
pertinente aprovechar esta posibilidad para favorecer espacios de articulacin
regional y distrital de las comunidades locales.
Entre las posibles lneas de accin que podran ser incorporadas pueden
explorarse los temas de salud, educacin, provisin de servicios bsicos,
proyectos productivos locales, fortalecimiento de organizaciones comunales y
federativas, y programas de asistencia a mujeres indgenas.
Finalmente, asuntos referidos a la sostenibilidad de las acciones a definir y de
las posibles alianzas o sinergias con inversin sectorial del gobierno regional o
de los municipios, son oportunidades a explorar en la discusin y planificacin de
estos aspectos.
En lo que respecta a la generacin de beneficios sociales, en la formulacin
del PDPI deben tomarse en consideracin las recomendaciones planteadas en
la propuesta para el mejoramiento de capacidades de gestin de los pueblos
indgenas, trabajada como parte constitutiva de esta consultora.
Debe entenderse que el desarrollo del eje social est intrnsecamente vinculado
al tema de las capacidades locales, al fortalecimiento institucional de las
organizaciones representativas de los pueblos y comunidades indgenas. Est
claramente definido en los objetivos de la presente Gua que se busca no slo
fortalecer procesos participativos de los pueblos indgenas, sino tambin facilitar
la gestin de los mismos en el desarrollo de los proyectos viales y ello supone
fundamentalmente el fortalecimiento de sus propias capacidades.
5)

Estimacin presupuestal del PDPI


Con la finalidad de conocer la magnitud de la inversin del PDPI, se formular un
presupuesto que refleje el costo de las actividades de los ejes ambiental,
econmico y social a ejecutarse. El presupuesto que se determine, para este
efecto, ser un componente del presupuesto total del proyecto vial. En la pgina
siguiente presentamos la matriz que puede ser utilizada para la determinacin
presupuestal de los ejes propuestos.

6)

Mecanismos de comunicacin y resolucin de quejas con comunidades


afectadas durante la ejecucin del proyecto vial

47

Dado que la construccin del PDPI incluye mecanismos activos de participacin


local, las acciones de comunicacin con la poblacin constituyen un elemento
central que facilitar los procesos de consulta, procesamiento de conflictos y la
adopcin de acuerdos, posibilitando el mejor desarrollo de los proyectos viales,
as como la implementacin de polticas de respeto a los derechos de los
pueblos y comunidades afectados por los mismos.
Las acciones de comunicacin deben ser parte de un proceso continuo a lo largo
del proyecto y deben estar estructuradas de forma culturalmente adecuada, a fin
de responder a las caractersticas propias de la poblacin a quien van dirigidos
los mensajes. Es importante que se exploren formas diversas en el proceso de
comunicacin, de manera que los contenidos y mensajes puedan llegar en forma
eficiente a los diversos sectores sociales a quienes deban ir dirigidos. Entre los
medios de comunicacin pueden explorarse el uso de cartillas, folletos, afiches,
mensajes radiales, etc., as como otros que supongan un proceso ms activo y
directo de contacto con la poblacin (grupos de trabajo, mesas de dilogo, etc.).
Un aspecto fundamental en el proceso de comunicacin debe estar directamente
vinculado al desarrollo de mecanismos de resolucin de quejas que las
comunidades locales puedan presentar durante la vida til del proyecto.
Estos mecanismos deben tomar como referencia las instancias judiciales
existentes para la resolucin de conflictos, as como el derecho consuetudinario
practicado por las comunidades indgenas involucradas.
Sin embargo, deben explorarse mecanismos adecuados para el manejo de
conflictos que puedan generarse por las diferentes percepciones en relacin al
tipo de impacto ambiental o social y a la modalidad de remediacin o mitigacin
que pretenda efectuarse.
Es importante generar espacios para desarrollar formas consensuadas de
negociacin, donde se procesen las quejas y las demandas locales, por ejemplo,
la conformacin de mesas de dilogo, rondas de negociaciones u otras que
cuenten con la representacin autorizada de los organismos competentes del
Estado y de las propias comunidades locales.
En la medida que probablemente una buena parte de las quejas de las
comunidades locales tengan relacin directa al desempeo de los trabajadores
de las empresas contratistas responsables de desarrollar las tareas de
rehabilitacin y mantenimiento de caminos, es recomendable se exija la
constitucin de un cdigo de conducta a las empresas, a ser aplicado cuando se
opere en territorios comunales o en reas ocupadas tradicionalmente por
pueblos indgenas.
Este cdigo de conducta deben ser de naturaleza obligatoria y exigible a las
empresas contratistas, como parte de los acuerdos formales para el
otorgamiento de las concesiones para el desarrollo de las labores de
rehabilitacin y mantenimiento de los tramos carreteros. Debiendo contener
procedimientos claros y adecuados para acoger y procesar las quejas y las
demandas locales, estableciendo incluso plazos para evaluar las mismas y
darles resolucin, de forma de no lesionar la confianza local.
Establecer una ruta crtica para la resolucin de las quejas locales indicando las
personas responsables de atender, tramitar y dar solucin a las mismas es una

48

forma prctica y transparente de asegurar el respeto por las inquietudes,


preocupaciones y valores de las sociedades con las que se vaya a interactuar.

49

Matriz Presupuestal de Planificacin del PDPI


EJE AMBIENTAL
Objetivo estratgico: Las comunidades indgenas afectadas por los impactos negativos del proyecto participan activamente en la prevencin/mitigacin de los
mismos.
ACTIVIDADES/PROYECTOS

ACCIONES

PRESUPUESTO

ACTORES

RESPONSABLE

EJE ECONMICO
Objetivo estratgico: Aumentan las capacidades de las comunidades indgenas para generar ingresos econmicos familiares.
ACTIVIDADES/PROYECTOS

ACCIONES

PRESUPUESTO

ACTORES

RESPONSABLE

EJE SOCIAL
Objetivo estratgico: Aumentan las capacidades de las comunidades indgenas para participar y contribuir activamente en el desarrollo local.
ACTIVIDADES/PROYECTOS

ACCIONES

PRESUPUESTO

ACTORES

RESPONSABLE

50

7)

Plan de Monitoreo y Evaluacin (M&E)


Este instrumento establece las acciones a implementarse durante el horizonte
programtico del PDPI y determina la periodicidad para la presentacin de los
reportes en los que se evalen cuantitativamente y cualitativamente el
cumplimiento de las actividades programadas. En el captulo siguiente se
desarrollarn los pasos a seguir para la formulacin de este instrumento.
CAPTULO VIII
MECANISMOS PARTICIPATIVOS DE EVALUACIN Y MONITOREO DE
PROYECTOS VIALES

La propuesta de monitoreo que plantea la Gua, se sustenta en la concepcin de que


el monitoreo y la evaluacin son un todo, una unidad que se corresponde
permanentemente, ya que mientras el monitoreo se centra en verificar la manera cmo
avanza el proyecto vial y junto a l la ejecucin del PDPI, la evaluacin va recogiendo
la informacin generada por el monitoreo para ir emitiendo juicios sobre el mismo.
La sucesin cclica de las acciones de planificacin (P), ejecucin/monitoreo (M) y
evaluacin (E) conduce a una mejora progresiva en el desempeo y en el impacto de
la propuesta estratgica.

Grfico 3
Sucesin cclica de las acciones de planificacin, monitoreo y evaluacin

IMPACTO

E/P
E/P
E/P
M

M
DESEMPEO

51

8.1. Por qu la propuesta de monitoreo y evaluacin de la Gua es


participativa?
Es participativa, en tanto que en la sucesin cclica de las acciones de planificacin,
ejecucin/monitoreo y evaluacin, participan de manera directa las comunidades
indgenas involucradas o afectadas.
De acuerdo a lo descrito: qu se entiende por monitoreo?
El monitoreo es un proceso permanente de balance de la situacin, es la
observacin constante del rumbo o desarrollo del programa o proyecto. Como
resultado de esta herramienta se procede a las eventuales correcciones que sean
requeridas. Monitorear significa mantener un estrecho contacto con la realidad,
haciendo uso de estrategias y acciones previamente diseadas. El monitoreo es un
proceso organizado de verificacin de que una determinada situacin transcurre
como se haba previsto. Cabe destacar, que se hace referencia a un proceso
organizado, lo que supone una secuencia planificada, instrumentalizada y
permanente. Si as se entiende, se debe descartar la idea acerca del monitoreo
como un evento puntual o que se realiza ad-hoc slo cuando se necesita. Es
importante recordar que el monitoreo toma en cuenta situaciones previstas
apriorsticamente, lo cual implica que existe una idea o una hiptesis acerca de cmo
se espera que se desenvuelva el proceso.
8.2. Cul es el punto de partida de la propuesta de monitoreo?
El Plan de Monitoreo y Evaluacin tiene como punto de partida el marco lgico del
PDPI. Es decir, el primer paso para formular la propuesta de Monitoreo y Evaluacin
ser la determinacin del marco lgico. Para ello, ser necesario tener definida
claramente la jerarqua de objetivos, que contiene los 4 elementos causales que a
continuacin se describen:
1.

El Fin: Detalla cmo el proyecto, plan o programa contribuir a solucionar el


problema que se ha encontrado y describe el impacto general y los beneficios
derivados del mismo.
Ejemplo: El PDPI tiene como objetivo central mitigar los impactos negativos y
generar beneficios sociales y econmicos culturalmente apropiados en los
pueblos indgenas afectados por la implementacin del proyecto vial.

2.

El Propsito: Indica el impacto directo o el resultado directo que se obtendr a


travs de la implementacin de los componentes. En otras palabras, es una
hiptesis sobre el impacto o beneficio que se desea alcanzar. Ahora bien,
dependiendo de la envergadura del proyecto, plan o programa puede haber dos
o ms propsitos o resultados intermedios.
Ejemplo: Para el caso del PDPI se pueden dar los siguientes resultados
intermedios o propsitos:
Resultado Intermedio 1: Las comunidades indgenas afectadas por los impactos
negativos del proyecto vial participan de manera activa en la mitigacin.
Resultado Intermedio 2: Aumentan las capacidades de las comunidades
indgenas para participar y contribuir activamente en el desarrollo local.

52

Resultado Intermedio 3: Aumentan las capacidades de las comunidades


indgenas para generar ingresos econmicos familiares.
3.

Los Componentes: Son los bienes, servicios, conocimientos e informacin


generados como resultado de la ejecucin del proyecto vial o del PDPI. Para
cada resultado intermedio puede darse el caso de uno o ms componentes.
Ejemplo: El Resultado Intermedio 1 puede generar beneficios a travs del
componente de Desarrollo Socio-Ambiental; el Resultado Intermedio 2, a travs
del componente de Mejoramiento de Capacidades, y el Resultado Intermedio 3,
a travs de los componentes de Desarrollo Productivo y Comercializacin y de
Promocin de Microempresas de Mantenimiento. Para los propsitos
explicativos de la Gua, desarrollaremos como ejemplo el Resultado Intermedio
1, el mismo que generara a travs del componente de Desarrollo SocioAmbiental los siguientes productos:
Producto 1.1. Las comunidades indgenas afectadas implementan un plan de
accin de mitigacin de impactos ambientales negativos en coordinacin con los
ejecutores del proyecto vial.
Producto 1.2. Las comunidades indgenas afectadas implementan un plan de
accin de mitigacin de impactos sociales negativos en coordinacin con los
ejecutores del proyecto vial.

4.

Las actividades: Son las tareas principales que se llevan a cabo con la finalidad
de lograr cada producto. Es decir, cada producto tendr sus actividades
definidas.
Ejemplo: Para el producto 1.1., las actividades pueden ser las siguientes:
Actividad 1.1.1. Capacitacin a comuneros en prcticas de manejo de laderas y
lugares crticos colindantes con los caminos departamentales.
Actividad 1.1.2. Implementacin de prcticas de manejo de alcantarillas (agua),
limpieza de cunetas, cobertura vegetal y barreras de proteccin.
Actividad 1.1.3. Organizacin de cuadrillas comunales para trabajos colectivos
de manejo de impactos negativos.

Estos cuatro elementos son indispensables para desarrollar la lgica vertical contenida
en la jerarqua de objetivos. A su vez esta jerarqua de objetivos ser el punto de
partida para la formulacin del marco lgico del proyecto o plan (ver grficos 4 y 5).
Tomado como referencia la lgica vertical descrita a manera de ejemplo presentamos
los siguientes grficos con la finalidad de sintetizar esta parte del proceso constructivo
del Plan de Monitoreo y Evaluacin.

53

Grafico 4
Jerarqua de Objetivos
Objetivo Especial
Mitigar impactos negativos y generar beneficios
sociales y econmicos culturalmente apropiados
en los pueblos indgenas afectados

Resultado Intermedio 2
Aumentan las capacidades de
las comunidades indgenas para
participar y contribuir
activamente en el desarrollo
local

Resultado Intermedio 1
Las comunidades indgenas
afectadas por los impactos
negativos del proyecto participan
activamente en la mitigacin

Producto 1.1.
Las comunidades afectadas
implementan un plan de mitigacin
de impactos ambientales en
coordinacin con los ejecutores del
proyecto vial

Producto 1.2.
Las comunidades afectadas
implementan un plan de
mitigacin de impactos sociales
en coordinacin con los
ejecutores del proyecto vial

Resultado Intermedio 3
Aumentan las capacidades de
las comunidades indgenas para
generar ingresos econmicos
familiares

Producto 2.1.

Producto 3.1.

Producto 2.2

Producto 3.2.

Producto 2.3.

Producto 3.3.

Producto 3.4.

Grafico 5
Jerarqua de Objetivos
Resultado Intermedio 1
Las comunidades indgenas afectadas por los
impactos negativos del proyecto participan
activamente en la mitigacin

Producto 1.1.
Las comunidades afectadas implementan
un plan de mitigacin de impactos
ambientales en coordinacin con los
ejecutores del proyecto vial

Actividad 1.1.1.
Capacitacin a comuneros en
prcticas de manejo de laderas y
lugares crticos colindantes con los
caminos departamentales

Producto 1.2.
Las comunidades afectadas implementan
un plan de mitigacin de impactos
sociales en coordinacin con los
ejecutores del proyecto vial

Actividad 1.2.1.

Actividad 1.2.2.
Actividad 1.1.2.
Implementacin de prcticas de
manejo de alcantarillas (agua),
limpieza de cunetas, cobertura
vegetal y barreras de proteccin

Actividad 1.1.3.
Organizacin de cuadrillas
comunales para trabajos colectivos
de manejo de impactos negativos

Actividad 1.2.3.

Actividad 1.2.4.

54

8.3. El Marco Lgico


Una vez desarrollada la jerarqua de objetivos, se inicia la formulacin del marco lgico
de PDPI, que viene a ser en realidad una manera sintetizada y sistematizada de
presentar el proyecto, plan o programa. Contiene las estrategias descritas en forma
integral y, de acuerdo a la lgica horizontal del proyecto o plan, los indicadores
verificables objetivamente, los medios de verificacin y los supuestos.
Qu viene a ser la lgica horizontal?
La lgica horizontal, en trminos prcticos, es la descripcin del modo cmo se
pueden lograr los resultados esperados a travs de una matriz que considera niveles
de objetivos, que van desde los resultados esperados para el objetivo central, hasta
los resultados esperados de la implementacin de cada actividad programada. A esta
matriz se le conoce como marco lgico, como se puede apreciar en el cuadro que se
presenta lneas abajo.
La primera columna de la matriz del marco lgico describe los objetivos del proyecto o
plan, que son los que se obtienen de manera directa de la jerarqua de objetivos.
La segunda columna describe los indicadores, que representan las medidas
cuantitativas del estado de ejecucin de los diferentes niveles de la matriz del marco
lgico: actividades, productos, resultados intermedios y objetivo central. El logro
cuantitativo de los indicadores, en cada uno de estos niveles, dar cuenta del efecto
directo del proyecto y del impacto logrado por la implementacin de la estrategia de
desarrollo.
La tercera columna indica a travs de qu medios se verificar la evolucin de los
indicadores propuestos para cada nivel del marco lgico.
La cuarta columna se utiliza para describir los supuestos que deben materializarse
para asegurar el logro de las actividades, productos, resultados intermedios y objetivo
central.

Matriz del Marco Lgico


Objetivos
Objetivo Especial:
Mitigar impactos negativos
y generar beneficios
sociales y econmicos
culturalmente apropiados
en los pueblos indgenas
afectados.
Resultado Intermedio 1:
Las comunidades indgenas
afectadas por los impactos
negativos del proyecto
participan activamente en la
mitigacin.

Indicadores
verificables
objetivamente
Miden el impacto
general que tendr el
proyecto o plan.

Incluye indicadores
con metas que
reflejan la situacin al
finalizar el proyecto.
Describen a nivel de
indicadores el
impacto logrado al
final de proyecto.

Medios de verificacin
Son las fuentes de
informacin que se
pueden utilizar para
verificar que los
objetivos se lograron.

Son las fuentes que el


ejecutor y el evaluador
pueden consultar para
ver si los objetivos se
estn logrando.

Supuestos
Indican los
acontecimientos, las
condiciones o decisiones
importantes y necesarias
para la continuidad en el
tiempo de los beneficios
generados por el
proyecto.
Indican los
acontecimientos, las
condiciones o las
decisiones que se tienen
que tomar para que el
proyecto contribuya
significativamente al
logro del objetivo
general.

55

Objetivos

Indicadores
verificables
objetivamente
Producto 1.1.:
Incluye indicadores
Las comunidades afectadas con metas que
implementan un plan de
reflejan la situacin
mitigacin de impactos
de avance del
ambientales en
proyecto. Mejor dicho
coordinacin con los
son indicadores de
ejecutores del proyecto vial proceso ya que deben
lograrse previamente
a los indicadores de
impacto.
Actividad 1.1.1.:
Incluye las metas
Capacitacin a comuneros
cuantitativas que las
en prcticas de manejo de
actividades se han
laderas y lugares crticos
propuesto alcanzar
colindantes con los caminos para el logro de los
departamentales
indicadores de
proceso (indicadores
de producto).
Asimismo, indica el
presupuesto para el
logro de las metas de
actividades.
Actividad 1.1.2.:
Implementacin de
prcticas de manejo de
alcantarillas (agua),
limpieza de cunetas,
cobertura vegetal y barreras
de proteccin

Medios de verificacin

Supuestos

Son las fuentes que el


ejecutor y el evaluador
pueden consultar para
ver si las metas de los
indicadores de producto
se estn logrando.

Indican los
acontecimientos, las
condiciones o las
decisiones que se tienen
que tomar para que el
proyecto contribuya
significativamente al
logro de los propsitos o
resultados intermedios.

Este casillero indica


donde se puede
encontrar informacin
para verificar si el
presupuesto se gast
como estaba planeado y
si se cumpli con la
meta programada.

Indican los
acontecimientos, las
condiciones que tienen
que ocurrir para el
cumplimiento de los
objetivos planteados a
nivel de producto.

Actividad 1.1.3.:
Organizacin de cuadrillas
comunales para trabajos
colectivos de manejo de
impactos negativos
Producto 1.2.:
Las comunidades afectadas
implementan un plan de
mitigacin de impactos
sociales en coordinacin
con los ejecutores del
proyecto vial
Actividad 1.2.1.
Actividad 1.2.2.
Actividad 1.2.3.
Actividad 1.2.4.

8.4. La Matriz de Indicadores y Metas para el Plan de M&E del PDPI


Luego de concluida la matriz del marco lgico, y tomando como referencia la misma,
se formular la matriz de indicadores y metas para el Plan de M&E del PDPI, que
expresa apriorsticamente la evolucin en el tiempo del cumplimiento de las metas de
indicadores de resultados intermedios y productos, as como las metas de las
actividades, tal como se muestra en el cuadro que se presenta lneas abajo.

56

En la primera columna de la matriz se describen los indicadores de acuerdo a la


secuencia establecida en el marco lgico: primero irn los indicadores del objetivo
central, seguidos de los indicadores de resultado intermedio, luego los de productos y
finalmente los de las metas de actividades.
En la segunda columna se describen los indicadores en la parte superior y en la parte
inferior la unidad de medida de los mismos.
La tercera columna contiene la lnea de base de los indicadores, siempre que se haya
levantado la misma, y las metas de los indicadores que se esperan alcanzar al final del
proyecto vial o de la aplicacin del Plan de Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
La cuarta columna contiene el nombre del responsable o del equipo a cargo de la
implementacin de las acciones de campo.
Las siguientes columnas de la matriz contienen las metas de indicadores y actividades
que se deben lograr durante el horizonte programtico de la propuesta estratgica.
Una columna para cada ao de ejecucin; es decir, el nmero de columnas depende
del horizonte programtico definido para la implementacin del proyecto o plan. Para
cada ao de ejecucin del proyecto deber formularse un Plan Operativo Anual (POA).
El Plan Operativo Anual (POA): Es un instrumento de gestin del proyecto, plan o
programa, en el que se establecen metas programticas anuales, presupuestos y
cronogramas de ejecucin. El POA toma como punto de referencia de formulacin
el Plan de Monitoreo y Evaluacin, especficamente la matriz de indicadores y
metas; es decir, que lo que se describe en la columna correspondiente al ao 1 de
la matriz de indicadores y metas corresponde al Plan Operativo del ao 1 y as
sucesivamente.
La organizacin de la informacin del monitoreo y su periodicidad: Toda propuesta
de monitoreo requiere de una estructura formal para poder concretarse en
acciones y resultados. Siendo sta una propuesta participativa, se requerir incluir
a los beneficiarios del proyecto dentro de un sistema que considere los diferentes
niveles de responsabilidad en la ejecucin de las acciones del proyecto.
Se propone que el desarrollo de las acciones propuestas en el PDPI se lleve a
cabo por los ejecutores del proyecto vial, a travs de una unidad de gestin socioambiental que tendr a su cargo la implementacin de tales acciones en estrecha
coordinacin con las comunidades indgenas afectadas. En la medida que las
acciones de mitigacin de impactos, as como las de generacin de benficos
sociales y econmicos estn dirigidas a dichas comunidades, debe crearse entre
ellas un comit intercomunal de gestin que oriente el desarrollo de las actividades
generadas por el proyecto. Creada esta estructura orgnica operativa de
corresponsabilidad en la ejecucin del proyecto, se pueden establecer los niveles
de agregacin de la informacin generada por el proceso de monitoreo.
Primer Nivel Orgnico.- El Ministerio de Transportes y Comunicaciones, a travs
de DGASA, PROVIAS Departamental y PROVIAS Rural, coordinan y generan
lineamientos de operatividad, tomando en cuenta la sucesin cclica: planificacin/
ejecucin/monitoreo/evaluacin del proyecto vial con los Gobiernos Regionales y
Locales. Asimismo, stos, a travs de sus instancias competentes, informan el
desempeo de las actividades implementadas por el proyecto con una periodicidad
trimestral.

57

Matriz de Indicadores y Metas para el Plan de M&E del PDPI


Indicador

Definicin/Unidad de
Lnea de base y metas
Responsables
Ao 1
Ao 2
Ao 3
medida
a lograr
Objetivo Especial: Mitigar impactos negativos y generar beneficios sociales y econmicos culturalmente apropiados en los pueblos indgenas
afectados
Definicin:
Primer indicador de
Lnea de Base:
Nombre del
Meta a
Meta a
Meta a
objetivo especial
responsable o de los
alcanzar en alcanzar en alcanzar en
Meta final:
integrantes del equipo el Ao 1
el Ao 2
el Ao 3
Unidad de medida:
responsable
Segundo indicador de
objetivo especial
Tercer indicador de
objetivo especial
Resultado Intermedio 1: Las comunidades indgenas afectadas por los impactos negativos del proyecto participan activamente en la mitigacin
Primer indicador de
Resultado Intermedio 1
Segundo indicador de
Resultado Intermedio 1
Tercer indicador de
Resultado Intermedio 1
Producto 1.1: Las comunidades afectadas implementan un plan de mitigacin de impactos ambientales en coordinacin con los ejecutores del
proyecto vial
Primer indicador de
Producto 1.1.
Segundo indicador de
Producto 1.1.
Tercer indicador de
Producto 1.1.
Actividad 1.1.1. Capacitacin a comuneros en prcticas de manejo de laderas y lugares crticos colindantes con los caminos departamentales
Metas de la actividad
y/o subactividades en
el caso de que se
programen

58

Segundo Nivel Orgnico.- Los Gobiernos Regionales y Locales, a travs de sus


instancias competentes, coordinan y socializan los lineamientos de operatividad
generados por el MTC con los ejecutores directos del proyecto vial. Asimismo, los
ejecutores informan el desempeo de las actividades de campo implementadas por
el proyecto con una periodicidad trimestral.
Tercer Nivel Orgnico.- Los ejecutores directos del proyecto vial (PVD, PVR,
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales) a travs de sus instancias
competentes, coordinan y socializan los lineamientos de operatividad generados
por el MTC con el comit intercomunal de gestin del PDPI. Asimismo, el comit
informa sobre el desempeo de las actividades de campo ejecutadas en las
diferentes comunidades indgenas involucradas, con una periodicidad mensual, tal
como se muestra en el grfico 6.

59

Grfico 6
Ruta Crtica de las Acciones de M&E

PERIODICIDAD:

MENSUAL

TRIMESTRAL

Informa / Ejecucin

COMUNIDADES

Informa / Ejecucin

Comit de
Gestin
del PDPI
Acciones de
Ejecucin

Gobiernos
Regionales

Informa / Ejecucin

DGASA

Informa / Ejecucin

Unidad
de
Gestin
del PDPI

Responsable
de
Proyecto
Coordina
Ejecucin

EJECUTORES

Coordina
Ejecucin

Responsable de
M&E

Informa / Ejecucin

Coordina
Ejecucin

PROVIAS
MTC
Departamental

PROVIAS Rural

Gobiernos
Locales

Informa / Ejecucin

60

BIBLIOGRAFIA

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO


2004
Perfil: Poltica Operativa Sobre Pueblos Indgenas (GN-2296).
2004

Perfil: Marco Estratgico para el Desarrollo Indgena (GN-2295).

BANCO MUNDIAL
Manual de Operaciones del Banco Mundial: Polticas Operacionales,
Pueblos Indgenas.
CARE / SAIPE / IPEDEHP
2003
Plan de Monitoreo y Evaluacin del Programa Frontera Selva.
CHIRINOS, Andrs
2001
Atlas Lingstico del Per. Ministerio de Educacin y Centro
Bartolom de las Casas, 2001.
GEILFUS, Frans
1997
Diagnstico, Planificacin, Monitoreo y Evaluacin IICA Holanda /
Laderas C.A / Proyecto PROCHALATE (El Salvador).
MENDONCA, Sebastin
2000
Gua de Planeamiento Estratgico del Desarrollo Local: Marco
Conceptual y Gua Prctica.
MINISTERIO DE AGRICULTURA / INSTITUTO INDIGENISTA PERUANO
1994
Mapa Etnolingstico Oficial del Per.
MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS
2000
Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). Ley N 27293.
MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES (MTC)
2004
Anteproyecto de Reglamento de Jerarquizacin Vial.
MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES (MTC)
2002
Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones (Decreto Supremo N 041-2002MTC).
MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES / PROYECTO ESPECIAL
DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE RURAL / PROVIAS RURAL
2004
Gua de Procedimientos para la Formacin de Microempresas de
Mantenimiento Vial Rutinario.

61

OFICINA DE MEDIO AMBIENTE DE CONTRADROGAS (OMAC)


1998
Manual de Organizacin y Procedimientos de Estudio de Impacto
Ambiental.
OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT)
1995
Convenio N 169 Sobre Pueblos Indgenas y Tribales en pases
Independientes 1989.
UNICEF
2001

La exclusin social en el Per. Lima: UNICEF.

VASQUEZ, Enrique, Carlos E. ARAMBUR, Carlos FIGUEROA y Carlos PARODI


2000
Gerencia Social: Diseo, Monitoreo y Evaluacin de Proyectos
Sociales Universidad del Pacfico, Centro Internacional de
Investigacin para el Desarrollo.

62

ANEXOS

63

Anexo 1
CONCEPTOS CLAVE QUE SE DEBEN MANEJAR PARA LLEVAR ADELANTE LOS TALLERES PARTICIPATIVOS DE
FORMULACIN DEL PLAN DE DESARROLLO DE PUEBLOS INDGENAS

PLANEAMIENTO ESTRATGICO.- Es una reinterpretacin de la realidad externa e interna,


cuyo objetivo se centra en la bsqueda de elementos con los cuales se puedan
generar y realizar nuevas posibilidades de cambio hacia propuestas ms
concordantes con las aspiraciones del grupo social al que va dirigido.
PLAN ESTRATGICO DE DESARROLLO.- Es una visin de futuro generadora de criterios
que orientan las iniciativas e inversiones de los diversos actores econmicos,
sociales e institucionales de un mbito determinado, y dan seales para que
quienes elaboran las polticas macro, prioricen las inversiones de un pas, de una
regin o de una localidad. De esa visin compartida se desprenden un grupo de
ejes y objetivos de mediano plazo, las estrategias, las polticas y las acciones
inmediatas que los actores deben iniciar para que se logren los objetivos
planteados.
LA VISIN DE DESARROLLO.- Es la imagen proyectada a futuro de una localidad,
cuando se estn cumpliendo exitosamente los nuevos roles econmicos.
ROLES ECONMICOS.- Son las principales actividades econmicas de una localidad,
por medio de las cuales sta se relaciona permanentemente con su entorno
regional y/o nacional, generando una red de flujos econmicos complementarios
entre los diversos mercados y creando condiciones favorables para la realizacin
de las actividades econmicas de otros mbitos geogrficos mayores, iguales o
menores a su entorno (ciudades y pueblos).
LAS ESTRATEGIAS.- Son los procesos bsicos; el camino que se tiene que seguir para
el logro de los objetivos estratgicos.
EJES DE DESARROLLO.- Son aquellas reas en las que se debe trabajar
sistemticamente en los prximos aos y deben reflejar los nuevos roles
econmicos y sociales propuestos para alcanzar la visin de desarrollo.
LOS OBJETIVOS.- Son aquellas situaciones que se deben alcanzar en el tiempo para
contribuir al logro de la visin del desarrollo.

64

Anexo 2
ESQUEMA PARA LA FORMULACIN DEL PLAN DE DESARROLLO PUEBLOS INDGENAS EN LOS
TALLERES DE PLANIFICACIN PARTICIPATIVA
A.

ROLES ECONMICOS
Identificar los roles econmicos antiguos; los roles econmicos actuales;
las tendencias del entorno, y los nuevos roles.

B.

LA VISIN DE FUTURO
Conociendo los nuevos roles econmicos que se debern generar, es
posible proyectar una visin de largo plazo de la localidad, de su
economa, de sus empresas, de sus lderes e instituciones y de su
desarrollo cultural, ambiental y humano.

C.

LOS EJES DE DESARROLLO


Para cada uno de los roles econmicos principales, y otros componentes
de la visin que tengan especial importancia, se establecen ejes de
desarrollo. Es decir, campos en los cuales se deber trabajar
sistemticamente en los prximos aos. En ese sentido, sugerimos
trabajar tres ejes fundamentales para los propsitos del plan: el eje
ambiental, el eje econmico y el eje social.

D.

DIAGNSTICO ESTRATGICO
Para cada uno de los ejes de desarrollo identificados, se hace un anlisis
de factores externos (oportunidades y amenazas) y un anlisis de factores
internos (fortalezas y debilidades).

E.

IDENTIFICACIN DE ESTRATEGIAS
Tomando como punto de referencia el diagnstico estratgico, se
desarrollan las estrategias para las oportunidades, las amenazas, las
fortalezas y debilidades, respondiendo a las siguientes preguntas para
cada componente del FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades,
Amenazas).
E.1. RESPECTO A LAS OPORTUNIDADES:
Cmo desarrollar las fortalezas actuales para aprovechar mejor las
oportunidades?
Cmo aprovechar mejor las fortalezas actualmente disponibles, qu tipo
de manejo de las oportunidades lo posibilitan?
Cmo ampliar el nivel de provecho obtenido de las oportunidades?

65

E.2. RESPECTO A LAS AMENAZAS:


Cmo neutralizar las amenazas y evitar que acten contra los objetivos
planteados?
Cmo manejar los problemas que pueden ser generados por las
amenazas?
E.3. RESPECTO A LAS FORTALEZAS:
Cmo mejorar el desempeo de las fortalezas en direccin al
aprovechamiento de oportunidades?
Qu alianzas estratgicas o tcticas son necesarias realizar para
alcanzar los niveles de capacidad exigidos por las oportunidades?
E.4. RESPECTO A LAS DEBILIDADES:
Cmo superar las debilidades crticas, o cmo mejorar el desempeo
respecto a las amenazas y a las oportunidades?
F.

EL PROCESO ESTRATGICO
Una vez definido el conjunto de estrategias necesarias para el avance de
cada uno de los ejes de desarrollo, es posible proyectar cmo estas
estrategias se organizan. Para ello, se debe utilizar la matriz de
planificacin del PDPI

66

Anexo 3
MATRIZ DE PLANIFICACIN DEL PDPI
EJE AMBIENTAL
Objetivo estratgico: Las comunidades indgenas afectadas por los impactos negativos del proyecto participan activamente en la prevencin/mitigacin de los
mismos.
ACTIVIDADES/PROYECTOS

ACCIONES

ACTORES

RESPONSABLE

EJE ECONMICO
Objetivo estratgico: Aumentan las capacidades de las comunidades indgenas para generar ingresos econmicos familiares.
ACTIVIDADES/PROYECTOS

ACCIONES

ACTORES

RESPONSABLE

EJE SOCIAL
Objetivo estratgico: Aumentan las capacidades de las comunidades indgenas para participar y contribuir activamente en el desarrollo local.
ACTIVIDADES/PROYECTOS

ACCIONES

ACTORES

RESPONSABLE

67

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