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La transparencia
como poltica
pblica en el nivel
local*
La transparencia se ha convertido en
uno de los valores retricamente
dominantes en las polticas pblicas
y en el discurso poltico de nuestro
pas. En el nivel de Gobierno local
esta preferencia est generando
algunos instrumentos y prcticas
muy interesantes, que van ms all
del marketing electoral y de las
proclamas anticorrupcin.
Texto: Manuel Villoria Mendieta (Catedrtico de
Ciencia Poltica y de la Administracin en la
Universidad Rey Juan Carlos)
Fotografas: iStockphoto
* Artculo realizado con la ayuda del proyecto CSO2012-32661,
del Ministerio de Economa y Competitividad.
1. Introduccin
En el mbito local numerosos Gobiernos se han
tomado muy en serio las polticas de transparencia
y han configurado unas prcticas dignas de anlisis
y, muchas, veces, de elogio. Es sorprendente ver
cmo, mientras la Ley 19/2013, de Transparencia,
Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno,
establece en su Disposicin Final Novena que la
regulacin referida a transparencia y derecho de
acceso tiene una vacatio legis de dos aos para los
Gobiernos locales (y comunidades autnomas) y un
ao para la Administracin General del Estado (AGE),
en este ltimo nivel de Gobierno el retraso, cuando
no la parlisis, es rasgo esencial del momento, mientras que numerosos Gobiernos locales tienen plenamente aplicada la norma en lo relativo a publicidad
activa, y gestionan ya de forma normalizada bajo tal
paradigma, desde hace ms de un ao; por ejemplo,
si vemos el ndice de Transparencia en los Ayuntamientos (ITA), de Transparencia Internacional, en
2012 varios ayuntamientos obtuvieron la puntuacin
mxima (100), lo cual quiere decir que ya tenan
incorporadas a sus pginas web en 2012! incluso
los datos que requerira un ao ms tarde la Ley de
Transparencia. En concreto, Alcobendas, Bilbao,
Gandia, Gijn, Oviedo, Ponferrada, San Cugat del
Valls y Torrent ya cumplan en 2012 con los 15 indicadores que la ley requerira un ao ms tarde,
adems de con los otros 65 que la organizacin
especificaba en su cuestionario. En suma, el camino
est abierto y las posibilidades son enormes; tenemos buenas prcticas de las que aprender y una
oportunidad, con las prximas elecciones, de establecer compromisos firmes con el electorado en la
materia. Ahora hay que implantar y aprender, a travs
de la evaluacin, qu funciona mejor y qu es ms
irrelevante de cara a la recuperacin de la daada
legitimidad de los poderes pblicos de nuestro pas.
Ante la pregunta de cul es el estado de la transparencia en los Gobiernos locales espaoles, la investigacin
desarrollada parte de iniciar el proceso con una breve
referencia histrica, para pasar, despus, a la definicin
de transparencia y a una reflexin sobre sus virtudes y
sus lmites. A continuacin, trataremos de explicar por
qu hoy en da es imprescindible desarrollar este tipo
de polticas. Posteriormente, en la parte emprica, trataremos de ver cmo se est implantando en los
Gobiernos locales la publicidad de una serie de indicadores que entendemos que estn conectados a requisitos bsicos de transparencia, aun cuando somos
conscientes de que la transparencia es ms que cumplir con la publicacin de unos indicadores en las
pginas web y exige un cambio cultural, organizativo
y estratgico muy ambicioso. No obstante, si quisiramos investigar sobre cambios culturales y estrategias
de implantacin de la Ley de Transparencia (incluyendo
derecho de acceso), requeriramos un aparato metodolgico y analtico muchsimo ms complejo y unas
bases de datos que no existen an, mxime cuando la
Ley no ha entrado todava en vigor. Concluiremos el
artculo con unas reflexiones finales sobre el camino a
seguir y sus lmites.
Tema central
Es preciso construir un
sistema de controles y de
pesos y contrapesos, que
reduzca la capacidad de
arbitrariedad de los
gobernantes y les limite su
tendencia a abusar del
poder
Tema central
3. La necesidad de polticas de
transparencia
Cuando se escriben estas lneas, ms de 50 personas, entre ellas varios alcaldes, han sido dete-
Grfico 1: % de gente que cree que la corrupcin (Serie 1) y los polticos (Serie 2) son uno de los tres
problemas ms importantes del pas. Y % de gente que cree que la situacin econmica es mala o muy
mala (serie 3).
Por otra parte, es cierto que desde el ao 1994 (primeros datos existentes) la mayora de los espaoles
ha credo que la corrupcin poltica haba aumentado
o permanecido igual durante el ao precedente (Dez
Nicols, 2013). Pero los datos actuales de percepcin
son demoledores, y comparativamente con Europa
nos sitan como el pas en el que ms ha empeorado
la percepcin de corrupcin (ver tabla 1).
Tabla 1. Percepcin de la corrupcin en Espaa, segn los eurobarmetros 325, 374, 397.
Eurobarmetro 325, 2009. De
acuerdo con hay corrupcin en
las instituciones nacionales de
mi pas.
Austria
66 %
85 %
73 %
Repblica
Checa
96 %
95 %
94 %
Dinamarca
35 %
25 %
38 %
Finlandia
68 %
50 %
51 %
Francia
83 %
80 %
76 %
Alemania
80 %
70 %
74 %
Grecia
98 %
99 %
97 %
Hungra
98 %
86 %
72 %
Holanda
56 %
39 %
57 %
Italia
89 %
95 %
93 %
Polonia
86 %
73 %
78 %
Portugal
91 %
91 %
86 %
Rumana
87 %
89 %
82 %
Reino Unido
76 %
73 %
72 %
Espaa
91 %
93 %
95 %
Pases
Tema central
2005 a creer en la extendida corrupcin de sus niveles locales y regionales de Gobierno; pero Espaa
es, de los tres pases ms importantes del sur, aquel
en el que el deterioro de imagen ha sido mayor. Ms
an, los espaoles son, de entre todos los europeos,
los que dan una puntuacin ms alta, junto a Grecia
e Italia, a la pregunta de qu porcentaje de sus polticos locales y regionales estn implicados en actividades corruptas.
Tabla 2. Percepcin de la corrupcin en las instituciones locales, regionales y nacionales. Suma de los
que estn de acuerdo con la existencia de corrupcin en cada una de las instituciones.
Ao
Local
Regional
Nacional
Espaa
Pas
2005
74 %
73 %
74 %
Espaa
2009
89 %
90 %
91 %
Espaa
2013
Comparacin 2005-2013
91 %
91 %
95 %
+ 17 %
+19 %
+21 %
Italia
2005
81 %
81 %
84 %
Italia
2009
89 %
86 %
89 %
Italia
2013
92 %
92 %
93 %
Comparacin 2005-2013
+11 %
+11 %
+9 %
Francia
2005
71 %
73 %
81 %
Francia
2009
79 %
80 %
83 %
Francia
2013
75 %
75 %
76 %
+4 %
+2 %
-5 %
Comparacin 2005-2013
Fuente: Eurobarmetro 325, 2009; Eurobarmetro 245, 2005, y Eurobarmetro 397, 2013.
Tabla 3. Principales problemas de la contratacin pblica segn las empresas. % de empresas que consideran el tem propuesto como un problema.
Contratos
teledirigidos
Conflictos
de inters
Arreglos
previos/
colusin
Criterios de
seleccin
poco claros
Diseo
realizado
por el
contratista
Abuso de
procesos
negociados
Modificados
Abuso de
emergencia
UE
57
54
52
51
46
47
44
46
Espaa
80
79
71
72
56
72
69
64
Problemas
Concretando un poco ms, la informacin considerada como ms relevante en cada rea pblica por
los ciudadanos (%) es la siguiente:
Informacin considerada como ms relevante
en cada rea pblica por los ciudadanos (%)
Cmo se gasta
ese presupuesto
32,1
Mis derechos
y obligaciones
23,7
Prximas iniciativas
y proyectos en
este mbito (planes)
11,2
El gasto pblico
que supone
(su presupuesto)
10,1
Informacin sobre
la calidad
de los servicios
9,4
Los servicios
disponibles
9,4
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Fuente: Red.es
4. Datos empricos
Ante esta realidad, vamos a proceder ahora a dar
algunos datos de la realidad existente en nuestros
ayuntamientos de cara a dar respuesta a estas deman-
11
Tema central
21,96 a favor
20,67 a favor
8,27 a favor
26,10 a favor
23,00 a favor
13
Tema central
5. Conclusiones
La pregunta clave es si la
Ley de Transparencia
permitir relegitimar la
accin pblica, si
prevendr la corrupcin y
si incrementar la
eficiencia de nuestras
Administraciones
Tras el anlisis de la
realidad existente, lo
importante en estas
conclusiones es conectar la misma con los
objetivos que estimamos guan el nacimiento de la Ley de
Tr a n s p a re n c i a y l a s
polticas de gobierno
abierto. La pregunta
clave, en consecuencia, es si la Ley permitir relegitimar la accin
pblica, si prevendr la
corrupcin y si incrementar la eficiencia de nuestras Administraciones. Lgicamente, para saber
si estos nobles fines se alcanzan, ser necesario
realizar una evaluacin de la poltica de transparencia, una vez que la norma se implemente plenamente. Para que se implemente adecuadamente,
ser preciso que se den toda una serie de variables
que permitan que los juegos de intereses y las
capacidades de los actores alcancen equilibrios
positivos, y que no se produzcan vetos paralizadores. En concreto, y siguiendo la literatura existente sobre esta materia, se pueden identificar los
siguientes retos para que una estrategia de trans-
Por otra parte, los resultados de la investigacin internacional sobre open data son reveladores de algunos
de los problemas que se van a tener para conseguir
los objetivos antes citados si no se desarrolla una
estrategia ms holstica. Para empezar, Bauhr y Grimes (2013) han encontrado que la transparencia solo
relegitima al Gobierno y reduce la corrupcin si, al
tiempo, se mejora la rendicin de cuentas; esto est
en lnea con el clebre modelo de Klitgaards (1988)
que postula que la mejora del control reduce la corrupcin. Si se incrementa la transparencia y se permite
la reutilizacin, probablemente la sociedad civil encontrar ineficiencias y actos no muy honestos; si, ante
ello, la Administracin no da la explicacin adecuada
y asume las responsabilidades correspondientes,
entonces no se avanzar mucho en la legitimacin del
Gobierno, sino todo lo contrario.
A su vez, Heald (2012) ha resaltado que no todos los
datos que se publicitan son iguales en la lucha contra la corrupcin; de ah que sea importante separar
los datos importantes a tal fin de los que no lo son.
Finalmente, Worthy (2013), basndose en la experiencia del Reino Unido en la implementacin del
open government, defiende que el impacto del open
data depende de la existencia de una sociedad civil
15
Tema central
fuerte y del uso sostenido que hace esta de las posibilidades que le otorgan la reutilizacin y la publicidad. Tambin depende de la existencia de una
autntica separacin de poderes, y de los controles
y chequeos mutuos.
En relacin con la bsqueda de eficacia y eficiencia
a travs de la transparencia, es importante considerar que hoy en da la gestin pblica es muy compleja
y est vinculada a la accin de mltiples actores
pblicos y privados, con lo que pensar en un control
jerrquico de nivel departamental (por silos aislados)
es claramente insuficiente. Un buen control de resultados y del gasto no significa necesariamente enumerar en detalle y cuantificar todos los objetivos,
indicadores y actividades a realizar para ejercer un
estricto seguimiento y control del cumplimiento de
objetivos (Zapico, 2013, p. 337). Esta estrategia est
dando lugar a comportamientos disfuncionales
(maquillaje de informacin, retencin hasta el
momento en que el rgano de control ya no tenga
tiempo para hacer un control eficaz, desborde de
informacin hacia los rganos centrales, etc.). Por
ello, siguiendo de nuevo a Zapico (2013), es tiempo
de conectar la gestin por resultados con las polticas
de gobierno abierto, y buscar a travs de la transparencia que los organismos pblicos controlen resultados de forma coordinada e interorganizacional, que
se busque la participacin ciudadana y su colaboracin en el control de los objetivos y del gasto pblico,
que se evalen los resultados e impactos con participacin de los afectados, que se transparenten
mejor los marcos conceptuales y metodolgicos de
las polticas y programas de gasto, y que se gestione
el control de forma orientada al aprendizaje.
Con todas estas enseanzas, esperemos que podamos afrontar la implantacin de la Ley de Transparencia y las polticas de gobierno abierto con una
estrategia suficientemente sofisticada como para
evitar bloqueos, incumplimientos y fracasos, superables con una buena hoja de ruta.
6. Bibliografa
ACKERLOF, G. A. (1970), The Market for Lemons: Quality Uncertainty and the Market Mechanism, Quarterly Joumal of
Economics 84 (No. 3, August), pp. 488-500.
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