63

Assim, a informao em sade que tem operado consensualmente em

tornodastecnologiasduraseleveduras,devesergiradadepontacabeae
comeara operar comas tecnologias leves, que se realizamem processo e
comandamosmodosdeincorporaodasoutrastecnologiasabrindose,neste
caso,pararepensaroprocessodeproduodasubjetividade(e,portanto,dos
sujeitos)nointeriordasprticasdesade,nadireoqueexploraasfalhasna
buscadenovaspossibilidadesdeintervenesinstitucionaisesubjetivaes.

DELAMBUJAOFEREOUMTEXTODOCECILIOQUECONSIDERO
BEMTIL
UMA SISTEMATIZAO E DISCUSSO DE TECNOLOGIA LEVE59 DE
PLANEJAMENTO ESTRATGICO APLICADA AO SETOR
GOVERNAMENTAL
LuizCarlosdeOliveiraCecilio
INTRODUO
Temostidoaoportunidadedeutilizar,desdeoinciodadcadade1980,
emrgosgovernamentaisdaregiodeCampinas(SP),nosetorSade,uma
srie de tecnologias de planejamento estratgico, sempre na perspectiva de
aumentar a capacidade de governo e a governabilidade de atores com um
determinado projeto poltico, mas com pouco recursos para sua execuo60.
Entre estas tecnologias de planejamento estratgico, podemos citar aquela
desenvolvida por Robirosa (1982), ligado Faculdade Latino Americana de
Cncias Sociais (FLACSO), o Planejamento Estratgico Situacional (PES) de
CarlosMatuseoPlanejamentoOrientadoporObjetivos(ZOPP,emalemo)j
bemanalisadoemtrabalhoanteriordoautor(Cecilio,1994).
O que se pretende fazer no presente artigo uma apresentao e
discusso de um certo modo de operar uma tecnologia mais light de
planejamento estratgico, que , em grande medida, um hbrido das
tecnologiasmencionadasacima.Estatecnologiaresultanteacabaficandosem
umnomeprprio,sendosvezeschamadadePESmodificadooudeZOPP
enriquecido com PES, o que, alis, no importa muito. A autoria que se
reivindicaaqui adeumalongaaplicaodestastecnologias,cominmeros
59 A discusso sobre tecnologia leve apresentada em captulo anterior de Merhy, E.E. e
Chakkour,M.fazalgumasdistinescomoadotadonestetexto.
60Aqui estamos usando as categorias do Tringulo de Governo, conforme desenvolvido por
CarlosMatusemPoliticaPlanificacionyGobierno,FundacionAltadir/ILPES,1987.pp7376.

64
grupos dirigentes e sua gradual testagem e adaptao em funo de duas
variveis principais: o tempo como recurso escasso dos dirigentes e a
necessidadedetornaracessvelomanuseiodetaistecnologiasaumnmero
crescentedepessoas.Oprincpiobsicoquetemosprocuradopreservarneste
longoprocessodedesconstruoereconstruodemtodo(s),emfunodas
necessidadesdeatoresreaiseemsituao,temsidoums:simplificar,sem
amesquinhar, sem abrir mo do rigor com que certas categorias devem ser
trabalhadas.
Na nossa prtica, temos aprendido que existem duas condies mais
importantes para o sucesso de um plano: a clareza e o rigor com que
elaboradoeacompetnciadasuagesto.Nesteartigo,procuramostrabalhar
cada etapa do mtodo, mostrando as suas dificuldades e dando algumas
orientaesqueajudemasuaoperacionalizaocommaisrigor.Atecnologia
queestaremosmostrandosealimentadeduasfontesprincipais,quaissejam,o
PESeoZOPP.Doprimeiro,incorporaelementosquefalamdacomplexidade
dossistemassociais,daincertezaedecondiesdepoucagovernabilidadede
quem faz o plano, mas principalmente a idia de que possvel criar
governabilidade. Do segundo, incorpora uma certa simplificao metodolgica
que tem se apresentado muito til na nossa experincia. O mtodo PES,
traduooperacionaldeumametodologiamuitosofisticadadeplanejamento,
dedifciloperacionalizao,devidoaograndenmerodeetapaseplanilhasde
que se utiliza, que afinal redunda em uma quase normatizao do poltico,
comoanalisaRivera(1995).OZOPPpoucopotenteparanossassituaesde
baixagovernabilidade,namedidaemquesualgicaconstrudaapartirdo
pressupostodequeoatorqueplanejajtemocontroledetodososrecursos
necessriosparaosucessodoplano.
OSPASSOSDEUMMTODODEPLANEJAMENTOESTRATGICOPARA
EQUIPESDEGOVERNODENVELESTADUAL,MUNICIPALOUREGIONAL
Definirclaramenteoatorqueplaneja
Terclaroquemestassinandooplano.Porexemplo,humadiferena
muitograndeentreoatorseraprefeitoouserosecretriodeEducao,por
maisqueocargodosecretriosejaumcargodeconfianadoprefeito.que
nuncahumatransfernciaautomticaderecursosdeumautorparaooutro.
Ditodeoutraforma,oatorprefeitocontrolarecursos,inclusiveboapartedeles
sob o controle de outros atores sob o seu comando, como por exemplo os
recursosfinanceiroscontroladospelosecretriodasFinanas,queextrapolam,e
muito, o campo de governabilidade do secretrio da Educao. Outra coisa:
Secretaria de Educao no um ator. O secretrio da Educao, sim. A
prefeitura no um ator. O prefeito, sim. Porque, como sabemos, tanto a
prefeitura como qualquer secretaria so organizaes muito complexas,
habitadas por inmeros atores que controlam inmeros recursos. Outro

65
exemplo: um grupo gerente de projeto no um ator. O ator, no caso, a
autoridadequeinstituiuogrupo.Assim,umprojetocoordenadoporumgrupo
tarefa designado pelo secretrio da Educao que, supese, assume
integralmente oplanotemcomo atoroprprio secretrioeno ogrupo.A
clarezasobrequemassinaoplanoumbompontodepartida.
Terbemclaraqualamissodaorganizaoqualestvinculadoo
atorqueformulaoplano
Nemsemprehmuitaclarezasobreoconceitodemisso.Emgeral,a
misso enunciada em termos bem genricos, na forma de propsitos. Ns
temostrabalhadocomumconceitomaisamarradodemisso.Missodeve
conter,emseuenunciado,trsidiasbsicas:quaisprodutos,paraqueclientela
e com quais caractersticas um determinado servio ou organizao se
comprometeaoferecer.Algunsexemplosdemisso:a)umaescolamunicipal
tem a seguinte misso: oferecer ensino de primeiro grau (o produto), para
crianasnafaixaetriatal(aclientela),deformagratuitaecomboaqualidade,
comnfasenaafirmaodosentimentodecidadaniaesolidariedade,etc.(com
quecaractersticas).b)umhospitalpblicodepediatriatemaseguintemisso:
oferecer atendimento ambulatorial, atendimento de urgncia/emergncia,
cirurgiaseinternaes(osprodutos),paracrianasat15anos(aclientela),de
formagratuitaegarantindofcilacessoeboaqualidadenoatendimento(com
quecaractersticas).
Na nossa experincia mais recente, temos enfatizado, cada vez
mais, a formulao bemclara da misso da organizao como forma de dar
centralidadeparaocliente/usurio nomomentodeelaboraodoplano.Isto
pode parecer bvio mas, como veremos na seqncia, como os planos so
construdosapartirdeproblemas,muitasvezesogrupotemtendnciadese
distrairemproblemasmeio,perdendodevistaafunosocialdaorganizao.
Falamosdemissodasorganizaes,maspoderamostrabalharcomamisso
deumgrupotarefa,tambmconstrudacomamesmalgica.

plano

Formular bem o(s) problema(s) que ser(o) enfrentado(s) pelo

TantooPEScomooZOPPsoestruturadosapartirdeproblemas. O
PES, em particular, muito rigoroso e rico de indicaes para esta etapa
decisivadoplano,queaformulaoamaisprecisapossveldosproblemas.
ParaCarlosMatus(1987),osproblemaspodemseragrupadosemvriostipos
de taxonomias. Uma delas aquela que classifica os problemas em
estruturadosequaseestruturados.Oplano se ocupa,deuma maneira geral,
comosltimos.Osproblemasquaseestruturadossoaquelesmaiscomplexos,
medida que difcil enumerar todas as suas causas (portanto so
multicausados).Tambmnosovistoscomoproblemaportodososatoreseas

66
solues nem sempre so vistas como tais portodos. Por exemplo, o no
cumprimento do horrio pelos mdicos nas organizaes pblicas um
problemaparaadireo,masumasoluoparaosmdicos.Damesma
formaqueaintroduodorelgiopontonohospitalpoderserumasoluo
paraadireo,masumproblemaparaosmdicos.
Outrataxonomiaaquelaqueagrupaosproblemasemintermediriose
finais.Osltimos,podemosdizer,soaquelesvividospelosnossosclientes.Os
primeirossoaquelesquevivemosnocotidianodaorganizaoequeinterferem
na qualidade final do produto. No caso dos alunos do exemplo da escola
primria,interessamosproblemasfinais:mqualidadedoensino,altondice
derepetncia,evasoescolar,etc.Osproblemasintermediriosquedevero
sertrabalhadosnoplanoso:baixossalriosdosprofessores,sucateamentoda
rede fsica das escolas, etc. Podemos dizer que o alvo do plano devem ser
sempreosproblemasfinaiseamodificaodestesquemedeoseusucesso.
Adefiniodo problema que sertrabalhadono plano ummomento
muitoimportante.Paraaumentarachancedeescolhermosbemoproblemaque
sertrabalhado,podesertilfazermosaseguintequestoparaogrupoqueest
elaborandooplano:quaissoosproblemasquenossosusuriostmvivido?No
casodaescolamunicipal,possvelmedirograudeevasoerepetnciaeo
nveldeaprendizadodosalunosatravsdeprovesparaaavaliao.Umbom
exemplodeproblemaparasertrabalhado:altopercentualderepetnciaentreos
alunos de primeiro grau de determinada escola. Este o problema final. A
escolha do problema deve ser orientada pela misso da organizao. Os
problemasintermediriosaparecero,inevitavelmente,maslidossobaticados
problemasfinaisque,afinal,soosqueinteressam61.
Descreverbemoproblemaquesequerenfrentar
Esteumpontoquesempreapresentaalgumgraudedificuldadepara
quemnotemmuitaprticadetrabalharcomformulaodeplanos.Noentanto,
uma etapa muito importante por duas razes principais: a) para afastar
qualquerambigidadediantedoproblemaquesequerenfrentar.b)quandobem
feita, tem como produto os indicadores que sero utilizados para avaliar os
impactosdoplano.Mas,afinal,oquedescreverumproblema?caracteriz
lodaformaa maisprecisapossvel,namaioriadasvezes,inclusive,fazendo
suaquantificao.Vamosaalgunsexemplosnatabela1.
Tabela1.Exemplosdeproblemaseseusdescritores
ProblemasDescritores
61Estetipodeabordagemdevedoradastecnologiasdegestodaqualidadetotal,muitoem
voganoBrasildesdeadcadade1980,comoseumritodeprocliente/usuriocomocentro
doprocessodeplanejamentoegesto.

67

Muitaevasoescolarnoprimeiro
graunaescolax.

d124%naprimeirasrie(1996)
d2 19% na segunda srie
(1996),etc.
Muita repetncia no primeiro
d131%naprimeirasrie(1996)
d2 27% na segunda srie
graunaescolax.
(1996),etc.
Muito absentesmo no hospital
d1 18% dos trabalhadores
tiverampelomenosumafalta(primeiro
x.
tri.97)
d2 45% do total das faltas no
PS.
Desempregoelevadonacidade
d114%daPEAdesempregada
(prim.tri.97).
x

Mortalidadeinfantilelevada
d142%deMItotal(1996)
d2 64% de Mort. perinatal.
(1996)
Inmeros outros exemplos poderiam ser fornecidos, mas os da tabela
acima so suficientespara que possamoscomentaralgunsaspectos que, na
nossaopinio,sorelevantes:
Deumamaneirageral,umproblemapodeserbemdescritocompoucos
descritores. s vezes, basta um. Quando dizemos que o problema de
determinadopasumaltodficitnabalanacomercial,odescritorseriaalgo
comodficitdequatrobilhese300milhesdedlaresnoanode1996.O
descritor,deumamaneirageral,quantificaoproblema.Doispasespodemter
aparentementeomesmoproblemadficitnabalanacomercial.Masum,como
noexemploanterior,temdficitde4,3bilhes,enquantoooutrotemdficitde15
bilhesdedlares.Vemosaumadiferenanosproblemas.Daento,muitas
vezes,umsegundodescritorsermuitotil.Nocasodoprimeiropas,podemos
terumsegundodescritorquedizqueodficitnabalanarepresentaquase5%
doProdutoInternoBruto(PIB).Porm,osegundodescritordooutropasmostra
queodficitrepresentapoucomenosde1%doPIB.Agoradparaverqueo
problema do primeiro pas mais grave do que o do segundo, embora,
primeiravista,seudficitsejamaior.Estaumadasfunesdodescritor:dar
umadimensomaisprecisadotamanhodoproblemaqueestamosenfrentando
oupretendemosenfrentar.
Muitasvezes,odescritorquantificaouqualificadiretamenteoproblema.
ocasodoitemanterior.Porm,emalgunscasos,spodemoscontarcom
descritores mais indiretos. Por exemplo, como descrever o problema baixa

68
adesodosfuncionriosaoprojetodequalidadequeestsendotrabalhadopela
direo de uma instituio? Indicadores indiretos podem ser a taxa de
absentesmoeopercentualdecomparecimentonasreuniesdepresenano
obrigatria.Umaformamaisdiretadedescreveroproblemaseriaatravsde
umapesquisadeopinioquegarantisseosigiloeprocurassemedirmaisdiretae
objetivamentecomoostrabalhadoresestoavaliandooprojeto.
O descritor no explica o problema, apenas o caracteriza, descreve,
mede, mostra o seu tamanho ou a sua dimenso. Os descritores de um
problemamodificamsequandooplanobemsucedido.Asmodificaesnos
descritoressoosindicadoresdaeficciadoplano.
Entender a gnese do problema, procurando identificar as suas
causas
Ataquioproblemafoideclaradocomotalporumdeterminadoator,bem
descrito ou caracterizado. Agora chegou a vez de entendlo, de expliclo
melhor.Deidentificarqueoutrosproblemasestoantesdele,fazendocomque
ele exista. Esta a etapa que Carlos Matus (1987) denomina de momento
explicativo.Todososmodelosdeplanejamentoestratgicoqueforamcitados
comotendoinflunciasobreonossotrabalhotmtalmomentoexplicativo.O
ZOPPutilizacomoinstrumentoumarvoredeproblemas,quenadamaisque
umaseqnciadelesencadeadosdebaixoparacima,tendoaquelequeest
sendoanalisadoemumaposiomaiscentral,ascausasabaixo(asrazesda
rvore)easconseqnciasacima(osgalhosdarvore)62 .Nessamedida,a
cadeia causal visualizada de baixo para cima. J no PES, o instrumento
utilizado um fluxograma situacional que descreve uma cadeia causal em
linhahorizontal,indodaesquerdaparaadireita,deformaque,quantomais
esquerda,maisprofundaacausaouaexplicao,situandosenocampodas
regras.Quandoseavanadaesquerdaparaadireita,ascausasvosendo
posicionadasemplanosmaissuperficiais,aonveldasacumulaese,depois,
dosfluxosdeoutrosfatosmaisprximosaoproblemaobservado.ParaMatus,
quantomaisprofundasascausasenfrentadas,maioresosimpactossobreo
problema.
Temos tido problemas com a utilizao dos dois instrumentos. O
fluxogramasituacionaldoPEStemaseufavorogranderigorconceitualcom
queoperaascategoriasexplicativas.Umfluxogramabemfeitouminstrumento
de grande valia para quem est planejando, principalmente em espaos de
governabilidademaior.Temcontrasiofatodequeomesmorigor,queuma
vantagem, tornase inibidor de grupos que o esto aplicando, medida que
exige sempre a presena de um monitor ou coordenador com boa
experincia prvia. Na nossa opinio, este um fator dificultador da
62Paravisualizarumautilizaodarvore,emumasituaoconcreta,podeserconsultadoo
livrodoautorInventandoamudananaSade.SoPaulo,Hucitec,1994.

69
construodaautonomiadosgruposeumcriadordeeternadependnciadeum
consultorexterno.
ArvoredeproblemasdoZOPPuminstrumentomaisleve,embora
propicie menos rigor que o PES. Mesmo assim, freqente um mal uso da
rvore, principalmente no sentido de que as pessoas acabam fazendo uma
cadeia causal forada, com relaes de causalidade muito confusas, o que
acabanoajudandonacompreensodoproblema,que,afinal,arazodeser
daadoodesteoudaqueleinstrumento.
Nstemosadotadoaseguinteformaparaexplicaroproblema:
afeitoumbrainstorming(tempestadecerebralumatraduomuito
feia...), em que todos os presentes escrevem, livremente, sobre cartes de
cartolina(12x22cm),quaissoasexplicaesouascausasdoproblema.Aqui
supesequeogrupotenhabastanteconhecimentosobreoassuntoouquetrar
especialistasdareaparacolaborarnomomentoexplicativo.
bOscartessopregadosemumgrandepainelparaquetodospossam
ler o que cada um dos participantes escreveu. feita uma classificao ou
agrupamentodecausaporafinidades,deformaaseremformadaspilhasde
causas ou explicaes afins. As explicaes muito parecidas devem ser
sintetizadas.
cAetapaseguintetentarverificarsealgumadascausasqueestonas
pilhastempoderdesintetizartudoqueestescrito.Ouento,ogrupoinstado
aescreverumacausasnteseparaencabearapilhadecausas.
dAquelasqueencimamas pilhaspodemser consideradascomo as
causasouasexplicaesmaisprximasdoproblemaqueestsendoanalisado.
Estascausasdevemtambmserdescritas,domesmomodoqueoproblema
central,pois,naverdade,elasnopassamdeproblemasqueestocausando
outrosproblemas.Oplanoser,afinal,umaformadeenfrentarproblemasque
estocausandoomeuproblemaprincipal.Umexemplodomstico:oproblema
quevivoumagoteiradentrodecasa;masacausadeleoutroproblemaque
so as telhas quebradasno telhado, que so,porsua vez,conseqncia de
outroproblemaqueminhafaltadedinheiroparafazeramanuteno,quepor
suavezconseqnciadoarrochosalarial,quefrutodapolticaeconmicado
governo, que por sua vez faz parte do ajuste econmico ditado pelo Fundo
MonetrioInternacional,que...Estacompreensodaseqnciadecausasesua
localizaoemespaosdiferenciadosdegovernabilidade,extradadoexemplo
trivialdagoteira, nosajudarnomomentoseguinte,queododesenhodo
plano.
Agoraquetemosnossoproblemadescritoesuascausasmaisprximas
tambmdescritas,podemosfazermaisumanlisedapilhaparavermosseno
encontramos outras causas que consideramos importantes na gnese do
problemaequequeremosouprecisamostambmenfrentar.Podemosutilizar
aquiumconceitoquevemdoPES,qualseja,oncrtico.Oqueumncrtico?

70
umacausadoproblemaque,seforatacadaoumodificada,terumgrande
impactosobreoproblema.Oncrticotraztambmaidiadeseralgosobreo
qualeupossointervir,queestdentrodomeuespaodegovernabilidade.No
exemplodagoteira,apolticadearrochodogoverno,emuitomenosadoFMI,
no so tecnicamente ns crticos para mim, medida que eu no posso
intervirsobreelas.Jconsertarotelhadoouarrumarumbicoparadepoisdo
trabalhosoformasdeenfrentarosnscrticosque,nestasituaoconcreta,
sootelhadoquebradoemeuapertofinanceiro.
Os produtos desta etapa so, ento, as pilhas de causas mas,
principalmente,osnscrticosouascausasmaisimportantes,jdevidamente
descritas,quenspretendemos atacarcomnosso plano.bomlembrarmos
que,adespeitodetodaaexperinciaeconhecimentodogrupo,estaprimeira
abordagem explicativa sempre incompleta. Claro que, quanto maior a
experinciadogrupoeapresenadeespecialistasnoassuntoqueestsendo
tratadoduranteaoficina,podemreduziraimprecisodomomentoexplicativo.
Massersemprenecessriaumarevisooureavaliaodopesoouimportncia
dascausasapontadasinicialmentecomomaisimportantesdoproblema.Desta
maneira,ficamaisfcilcompreenderqueoplanonuncasecompleta,devendo
ser revisto e refeito muitas vezes, no interior de um sistema de gesto que
propiciesuareavaliaodeformadinmicaepermanente,comopensadopor
Matus(1987).
Nossa aposta que, se nosso plano for bem sucedido, haver
modificaes dos descritores dos ns crticos. Os descritores, tanto dos ns
crticos como do problema principal, so os indicadores do plano. Podemos
passaragoraparaodesenhodoplano.
Desenharoperaesparaenfrentarosnscrticos
Agoraquenossoproblemaestbemexplicadoou,pelomenos,supomos
queconseguimosevidenciarsuascausasmaisimportantes,chegouahorade
iniciarmos o plano propriamente dito. Ele composto por operaes
desenhadasparaimpactarascausasmaisimportantesdoproblemaouosns
crticos encontrados no momento explicativo. As operaes so conjunto de
aesouagregadosdeaes,consumidorasderecursosdevriostipos,que
serodesenvolvidasnocorrerdoplano.Aefetivaodeumaoperaosempre
consome algum tipo de recurso, seja ele econmico, de organizao, de
conhecimentooudepoder.Nasformasmaistradicionaisoueconomicistasde
planejamento,orecursomaisvisvelouvalorizadoquasesempreorecurso
econmico ou financeiro. Valorizase pouco o fato de que, muitas vezes, a
escassezderecursosdeconhecimento,depoderoudeorganizaosomais
importantes paraexplicarofracassodeumplanodoqueasimplesfaltade
dinheiro.
Todaoperaoimplementadadeveresultaremproduto(s)eresultado(s).
Produtooqueficademaispalpvel,imediatamenteobservvel.Oresultado

71
oimpactosobreoproblemasousobreascausasdoproblemaepercebidocomo
talpeloatorqueplaneja.Noexemplodagoteiranacasa,seaoperaoque
desenvolvochamarumpedreiroparaconsertarotelhado,oprodutoseras
telhastrocadaseosresultadosserofimdagoteiraebemestardequemvive
nacasa.
Tabela 2. Exemplo de seqncia de operaes, produtos e
resultados.
OPERA
ES

PRODUT
OS

RESULTADO

1
Realizar
Professores mais
1 x oficinas de
reciclagem

dos sensibilizaorealizadas capacitados para lidar

professores
2 y horas de com alunos especiais em
salasdeaula.
treinamentooferecidos
2 Reformar o
1Telhadotrocado
Maior conforto e
prdiodaescola
2
Paredes condiesdeensinopara
pintadas
osprofessoresemelhores
condies

de
aprendizagem para os
alunos.
3 Criar a
1 A associao
Envolverospaisno
associao de pais e criada
processo educativo e
mestres
desenvolver cultura de
solidariedadeecidadania.
4 Contratar um
1 O segurana
Maior segurana
seguranaparaaescola
contratado
dos alunos e professores
e

reduo

do
absentesmo.
Estatabelapodeserreferida,retrospectivamente,aosexemplosusados
nomomentodadescrio:altataxaderepetnciaeevasodosalunosdeuma
escolax.Osresultadosesperados,apartirdasoperaes,devemimpactarem
ns crticos ou explicaes para o(s) problema(s) do tipo: despreparo dos
professores,precriascondiesfsicasdaescola,noenvolvimentodospaisno
processoeducativoefaltadesegurananaescola.
Asoperaesdevemserformuladas,sempre,comverbosdeao.So
verbosdeao:reciclar,contratar,reformar,criar.Nosoboasformulaesde
operaes:melhoraroensino,elevaraqualidadedevida,exercitaracidadaniae
outrasformulaesquetmocarterdeobjetivosgenricos.Umaprovapara
sabermosseaformulaodaoperaoestboaverificarmossepossvel
identificarmosproduto(s)concreto(s)decorrente(s)dela.Paraelevaraqualidade
devida(umobjetivo),sonecessriasoperaesconcretas,queteroprodutos

72
tambm concretos, tais como empregos criados, salrios adequados,
saneamentoimplantado,escolascriadaseassimpordiante.Cadaumdestes
produtos resultado de operaes que comporo o plano. Na nossa
experincia,notrabalhamoscomaidiadeobjetivos,poisaelaboraodo
planoseqenciandoproblemas,nscrticos,operaes,produtoseresultados
vaiconstruindoumalgicaquelevaidiadeobjetivos.Podemosconsiderar,
tambm,queosresultadossoobjetivosespecficosnaperspectivadoobjetivo
maiordoplano,quemodificaroproblemacentralesuasconseqncias.
Todaoperaoconsumidoraderecursos.Nomomentodaelaborao
doplano,importantequeogrupolistequaisosrecursoscrticosquesero
consumidosemcadaoperao,usandoumaplanilhacomoaapresentadana
tabela3.Avisualizaodosrecursoscrticosconsumidosumprimeiropasso
paraaanlisedeviabilidadedoplano,comoservistonopontoseguinte.
Tabela3.Exemplosderecursosconsumidosporoperaes.
OPERAES
RECURSOSCRTICOS
Op. realizar reciclagem dos
Docentes capacitados para
professores
fazerareciclagem.
Materialdidtico
Op.reformaroprdiodaescola
XR$emmaterialdeconstruo
XR$emmodeobra
Op. criar associao de pais e
Adesodospaiseprofessores.
mestres

A partir do exemplo, possvel perceber que os recursos crticos

consumidosnasdiversasoperaessodenaturezasmuitodistintas,pois,se
para reformar o prdio da escola os recursos so financeiros, para criar a
associao de pais e alunos os recursos consumidos falam de adeso,
convencimento,capacidadedeorganizaoepersistncia. certoque,para
criaraassociao,outrosrecursosseroconsumidos,comoumlocalparase
realizarasreunies,papelefotocpiasparafazerasconvocaes,ocafezinho
queserservido.Taisrecursosnosoconsideradoscrticosmedidaquea
escolajdispedeles,sendoj praticamentegarantidos.Emcomparao,a
adesodospaisumrecursoasermobilizado.Ele,emprincpio,enaescola
x,aindanoestgarantido.
Para finalizar este ponto, bom lembrarmos que as operaes so
sempreagregadosdeaes.Porexemplo,aoperaorealizarreciclagemdos
professoresdeverserdesdobradanasseguintesaes:
Fazer um levantamento das necessidades mais importantes de
reciclagem.
Contatarodocentequefarareciclagem.
Elaboraroprogramadereciclagem.

73
Prepararmaterialdidticoparaareciclagem.
Reservarolocalparaareciclagem.
Providenciaroscertificadoseassimpordiante.Poristo,noplano,s
aparecem as operaes, que so formas mais agregadas de apresentao.
Cada responsvel pelasoperaes que far o seu prprio plano operativo,
detalhandoasaes.Passemosagoraaomomentodeanlisedeviabilidadedo
plano.
Analisar a viabilidade do plano e/ou organizarse para criar a sua
viabilidade
Aidiacentralquepresideestaetapadeanlisedeviabilidadedequeo
atorqueestfazendooplanonocontrolatodososrecursosnecessriosparaa
sua execuo. Como j dissemos antes, na elaborao de projetos com a
tecnologiadoZOPP,dado, comopressuposto,queoatortemcontroledos
recursosnecessriosparaasuaexecuo.Maisainda:oprojetoelaborado
para orientar a utilizao de recursos que esto sendo recebidos. Ns
trabalhamos com a orientao adotada pelo PES de que o plano um
instrumentoparaserutilizadoemsituaesdebaixagovernabilidade,ouseja,
aquelas nas quais o ator no controla, previamente, os recursos necessrios
paraoalcancedeseusobjetivos.Esta,defato,asituaomaisfreqentepara
quemfazplanejamentonareagovernamental.
Aanlisedeviabilidadedoplanosignificaumreconhecimentopreliminara
respeitodequeoutrosatorescontrolamrecursoscrticosparaoplano,quaisso
esses recursos e quais so as motivaes destes atores em relao aos
objetivos pretendidos com o plano. As motivaes dos outros atores so
classificadasem: favorvel,indiferenteoucontrria.Temmotivaofavorvel
aqueleatorquecontroladeterminado(s)recurso(s)crtico(s)equeo(s)deixar
disposio ou o(s) ceder para a execuo do plano. como se o atorque
assinaoplanocontrolasseosrecursoscrticos,porumatransfernciadoator
favorvel.Umexemplo:osecretriomunicipaldesadequercontratarpessoal
paraarede.Orecursocrtico,nestecaso,aautorizaoparaarealizaodo
concurso.Quemcontrolaesterecurso outro ator,oprefeito.Seoprefeito
favorvel ao plano, ele como que transfere o controle do recurso para o
secretrio, que passa a considerar a operao vivel. No caso da motivao
indiferente,pressupesequeaindanogarantidoumclaroapoiodoautorque
controlaorecursocrtico,nemqueomesmoseopor,ativamente,utilizao
do recurso para a execuo do plano. Esta ltima situao caracteriza a
motivaocontrria,isto,umaposioativamentecontraoplano.
precisoficarclaroqueaavaliaoquesefazdasmotivaesdosoutros
atorestotalmentesituacional,instvelesujeitaamudanas.Aidiadecriar
viabilidade sustentase na possibilidade explorada pelo PES, e que ns
adotamos,dequepossvel,atumcertoponto,modificarmotivaes,atravs
de operaes estratgicas de mobilizao, presso, convencimento ou

74
cooptao.Noexemploacima,danecessidadedarealizaodeconcursopela
secretaria de sade, o recurso crtico pode ser a criao de cargos para o
concurso,controladopelaCmaraMunicipal.SeaCmaraforcontraoprefeito
e,portanto,contrriaaoplanoqueestsendoelaboradopeloExecutivo,sua
posio de intransigncia o inviabiliza. Esta a situao no momento da
elaborao do plano. A execuo de operaes estratgicas (mobilizar o
Conselho Municipal de Sade, sensibilizar a opinio pblica a respeito da
necessidadedecontrataodemdicos,utilizaodaimprensaparamostraros
prejuzosqueanocontrataosignifica,etc.)poderresultarnumamudana
deposturadaCmara,nosentidodeterumamotivaofavorveloperao
apontada pelo plano. No caso, a mudana foi conseguida por estratgias de
presso.SeoprefeitooferecesseaosvereadorescargosnoExecutivoemtroca
de votos para a ampliao do quadro da secretaria municipal de sade, a
estratgiateriasidodenegociao.Oqueimportareteraquiaidiadeque
uma anlise preliminar de invialibilidade no significa o abandono de uma
determinadaoperao.semprepossvellutarpelasuaviabilizao,atravsda
utilizaoderecursosqueoatordoplanocontrola.
Tabela 4. Exemplo de anlise preliminar de viabilidade feita na
montagemdeumplano.Ator:SecretrioMunicipaldeSade.
OPE
RECUR
ATOR
RAES
SOCRTICO QUE
CONTROLA
Contrata
rmdicos

Contrata
r pessoal de
enfermagem

Construi
r dois centros
desade

MOTI
OPERA
VAO
O(ES)
ESTRATGIC
A(S)
Recurso
Cmara
Contr
Debate
de poder: Municipal
ria
na comisso
criao de
desade.
cargos
Debate
com

o
conselho
mun.sade
Artigos
naimprensa.
Recurso
Prefeito
Favor
de poder: municipal
vel
autorizao
para

a
realizao do
concurso.
Recurso
SMS:
O
sfinanceiros:
R$26.000,00j prefeito j foi
R$100. previstos no sondado e

75
000,00

oramento
favorvel.
prprio
O
restante
depende de
autorizao do
prefeito para
transferncia

Noexemplodatabela4,forammostradasalgumasdasoperaesque
estocontidasemumplanohipottico,cujosobjetivossoaampliaodaoferta
deserviosbsicospopulao.Podemosconsiderarquealgumasoperaes
dependemderecursoscrticoscontroladospelosecretriomunicipaldesadee
por isso nem foram analisadas. A primeira operao que aparece no quadro
(contratarmdicos)no,nomomentodaelaboraodoplano,vivel.Comoela
umaoperaomuitoimportante,oprprioplanojprevodesenvolvimentode
operaesestatgicas,criadorasdeviabilidade.Asoutrasduasoperaesso
viveisporque,apesardeosecretriodesadenocontrolardiretamenteos
recursos, o prefeito, por sua motivao favorvel, pode transferilos para o
secretriodesade.
Este tipo de construo lgica, traduzida em tabelas muito simples
(incomparavelmentemaissimplesqueoinstrumentalutilizadopeloPES),de
grande potncia tanto para uma maior clareza sobre as condies reais de
governabilidadedeumplanoquantoparaorientaraelaboraodeoperaes
estratgicasparasuaviabilizao.Reconheceraprpriafragilidade,oslimitesde
sua governabilidade, umfator de fortalecimento do atorque fazo plano,
medidaqueseorganizaparacontornar,enfrentarousuperarsuaslimitaes.O
segredodaanlisedaviabilidadequeelasejarefeitasemprenoprocessode
gestodoplano,comosermostradomaisadiante.
Elaboraroplanooperativo
omomentodeprepararseparaproplanoemao.Temafinalidade
principaldedesignaroresponsvelpelasoperaesdesenhadasnoplano,bem
comoadeestabelecerumprazoinicialparaoseucumprimento.Oresponsvel
ougerentedaoperaoaquelapessoaqueficarcomaresponsabilidadede
acompanharaexecuodetodasasaesnecessriasparaoseusucesso.Isto
no significa que o responsvel v executar todas as aes. Ele poder (e
dever)contarcomoapoiodeoutraspessoas.Oseupapelprincipalode
garantirqueasaessejam executadasdeformacoerenteesincronizadae
prestar conta deste andamento no sistema de gesto do plano (ver prximo
ponto).
Tabela5.Exemplodeumplanooperativo.

76

OPERA
O

Contratar
mdicos
Contratarpessoal
deenfermagem
Construir dois
centrosdesade

RESPONS
VEL

PRAZO

Joo

at30/07/97.

Pedro

at30/05/97

Maria

at30/07/98.

Joo,responsvelpelaoperaocontratarmdicos,devercoordenaro
andamento,inclusivedasoperaesestratgicas,elasprpriascompostaspor
vriasaes.Porexemplo,aoperaoorganizarumsimpsiocomacomisso
de sade, implica em um conjunto de aes do tipo fazer contato com o
presidentedacomisso,prepararmaterialparaosimpsioeassimpordiante.
Oresponsvelpelaoperaespodertantodesenvolverasaespessoalmente,
como pedirajuda ou delegara outra pessoa. Seu papel o de coordenar e
avaliarobomandamentodasaeseprestarcontasdoandamentonosistema
degestodoplano.Depoisdoquadrodepessoaldemdicosaprovadopela
Cmara,caberaJooacompanharaoperaorealizarconcursocomsuas
inmerasaesquevodesdeelaboraroedital,organizarabanca,ato
momentodapossedosnovosprofissionais.Joopoderounoserodiretordo
rgoderecursoshumanos.Senoofor,deveratuaremparceriacomele.
No momento de desenho do plano operativo, bom trabalhar com o
conceitodeseqnciasdeoperao,tambmdevedordomtodoPES.Uma
seqncia de operaes implica no ordenamento temporal de operaes, de
formaquealgumaspoderoserdesencadeadasimediatamenteeoutraspodero
aguardar mais umpouco, seja porque o autor precisa acumularpoder para
desencadelas, seja porque elas dependem de que alguma operao seja
previamenterealizada(dependem,parasuarealizao,dealgumproduto,fruto
deoutraoperaoantecedente).
Agestodoplano
Comojhavamosafirmadoantes,osucessodoplano,ouaomenosa
possibilidade dequeelesejaimplementado,dependedecomoserfeitasua
gesto.Agestodeumplanosignifica,centralmente,acriaodeumsistema
de alta responsabilidade no sentido desenvolvido por Matus (1987). Em tal
sistemadegesto,entre outrascoisas, aspessoasassumem,diantedeum
superiorhierrquicooudiantedeumcoletivo,COMPROMISSOSdeexecutar,
dentrodedeterminadotempo,tarefasbemespecficas.Implementase, ento,
umsistemadepetio(pelosuperiorouporalgumcomestafunonocoletivo)

77
e prestao (pelo responsvel pela operao) de contas. Prestase contas,
regularmente, do andamento das operaes que compem o plano. Prestar
contasnoapenasdizerfizoudeixeidefazer.analisarporquenofoi
possvelfazer,reavaliandoaadequaodaoperaopropostae/ouaexistncia
de controle real de recursos para sua execuo. Prestar contas tambm
conseguir avaliar, de forma sistemtica, o impacto das operaes sobre o(s)
problema(s)queest(o)sendoenfrentado(s).Pressupe,portanto,umsistema
permanentedeconversaes,conformetrabalhadoporFlores(1989).
Sabemos bem que a maioria das nossas organizaes trabalha com
sistemas de direo que poderiam ser chamados de baixssima
responsabilidade, ou seja, no h tradio das pessoas trabalharem com a
declarao de compromissosdiantede determinadastarefase,muito menos,
nenhumacobranaefetivasobrepossveiscompromissosassumidos.Almdo
mais,asagendasdadireosuperior,bemcomodasgernciasintermedirias,
vivemlotadascomproblemasemergenciais,queaparentementenopodemser
deixadosparadepois,demodoquenuncasobratempoparatrabalharcom
planejamento.
Fazer uma boa gesto do plano significa conseguir, minimamente que
seja,suainseronosistemadedireoadotadopelaorganizao.Oplano,
paraterchancesdeserexecutadocomsucesso,precisadesistemadedireo
altamentecomunicativo,comclaradefinioderesponsabilidadesedispositivos
de prestao regular de contas. Na nossa experincia, mesmo que no haja
radicais e muitas vezes, desnecessrias reformas estruturais, alguns
(re)arranjosinstitucionais,aindaqueprovisrios,deveroseradotadosparaa
execuodoplano:a)Gestocolegiadodoplanocomaparticipaodadireo
superioredasgernciasintermedirias;b)Organizaodaspautasdereunies
docolegiado,deformaqueapenasasimportnciassejamtrabalhadas,ouseja,
no haja uma distrao, pelo menos neste colegiado, com problemas
emergenciais;c) Envolverasgernciasformaiscomasoperaesquelheso
maispertinentes,comoporexemplo,adiretoriadorgoderecursoshumanos
responsabilizasepelaoperaocontratarmdicos,deformaquevhavendo
umasuperposiodeumaestruturagerencialmaismatricial(centradanoplano)
sobreavelhaestruturaverticalizadaefragmentada.
Nesta medida, esperase que o plano colonize a vida da instituio,
influenciando,inclusive,suareformataoestrutural.Porestalgica,reformas
administrativasedeorganogramasseriamsempresecundriasoucaudatrias
introduo de uma nova forma de funcionamento, centrada no alcance de
objetivosdoplanoestratgico.Assim,planejamentoegestosefundemnoque
poderiaserdesignadocomogestoestratgica.

Bibliografia.
CECILIO,L.C.O.(org.) Inventando a mudana na Sade.SoPaulo,

78
HUCITEC, 1994.
1989.

FLORES,C.F. Inventando la empresa del siglo XXI. Chile,Hachete,

MATUS, C. Politica, Planificacion y Gobierno. Caracas, Fundacion

Altadir,
1987.
RIVERA,F.J.U.Agircomunicativoeplanejamentosocial(umacrticaao
enfoqueestratgico).RiodeJaneiro,EditoraFiocruz,1995.

ROBIROSA, M.C. Planificacion para las necessidads basicas y

resultadosconcretos:unaestratgiadegestindeasentamientoshumanos.
FLACSO,mimeo,1982.
ZOPP. Planejamento de projetos orientado por objetivos. Frankfurt,
DeutscheGesellschaftfrTechnischeZusammenarbeitGmbH,mimeo,
semdata.