Coordinacin:

Jonathan Menkos Zeissig Economista Senior, Icefi

Investigacin y redaccin:
Alejandra Contreras de lvarez Economista investigadora, Icefi
Enrique Maldonado Economista investigador, Icefi
Gustavo Estrada Experto en salud y nutricin, Icefi
Mark Peate Asistente de Investigacin, Icefi.
Supervisin:
Ivan Yerovi, Representante Adjunto, Unicef
Julin Duarte Especialista en Monitoreo y Evaluacin, Unicef
Aridane Hernndez Consultor en Monitoreo y Evaluacin, Unicef
Colaboraron tambin:
Mara Claudia Santizo Oficial de Nutricin, Unicef
Ramiro Quezada Especialista en Salud y Nutricion, Unicef
Elizabeth Bak Oficial de Derechos HUmanos, OACNUDH
Carolina Siu- Directora del Incap
Produccin y supervisin:
Parisa Nabili, Especialista en Comunicacin, Unicef
Adelma Bercin Coordinadora de comunicacin, Icefi
Francis Urbina Asistente de comunicacin, Icefi
Lilian Lima Asistente de comunicacin, Icefi

Indice
Indice ................................................................................................................................................... 3
Introduccin ........................................................................................................................................ 4
1.

La alimentacin, un derecho de todas y todos ........................................................................... 8

2.

Qu tanta hambre padece la niez guatemalteca? ................................................................ 14

2.1

Poblacin infantil, la ms vulnerable, Cuntos son, dnde estn, cmo viven? ............ 14

2.2

Cul es la dimensin y trascendencia de la desnutricin infantil? ................................. 21

2.3

Midiendo el riesgo para la Inseguridad Alimentaria y Nutricional. .................................. 28

3. Qu causas hay detrs de la inseguridad alimentaria en Guatemala? ....................................... 33

3.1

Un modelo para analizar las causas del hambre en Guatemala ....................................... 33

3.2
Cul es la situacin de los nios y nias frente a las causas y determinantes de la
desnutricin?................................................................................................................................. 39
4. Cunto invertimos en la erradicacin del hambre en Guatemala? ............................................ 41
4.1 Cunto perdemos por no erradicar el hambre? .................................................................... 45
5.

Qu intervenciones se necesitan para erradicar la desnutricin? .......................................... 48

5.1 La experiencia Internacional ................................................................................................... 49
5.2 cmo erradicar el hambre? Una propuesta para Guatemala ............................................... 53
5.3 Cul es el impacto de las medidas implementadas? ............................................................. 73
5.4 Cunto cuesta proteger la nueva cosecha? .......................................................................... 75
5.5 Cmo financiar los costos de las intervenciones? ................................................................. 77

Bibliografa ........................................................................................................................................ 81
Anexos ............................................................................................................................................... 84

Introduccin
Guatemala es uno de los pases ms desiguales del mundo; un ejemplo de ello es que la mitad de
los nios y nias de entre cero y cinco aos de edad, alrededor de un milln trescientos mil seres
humanos, padecen desnutricin. Guatemala es el pas de Amrica Latina y el Caribe con mayor
desnutricin y el sexto a nivel mundial. Pero el promedio nacional de desnutricin crnica (49.8%)
oculta an mayores desigualdades, por ejemplo el porcentaje de nias y nios indgenas
desnutridos (65.9%) es superior a lo observado en el pas con mayor desnutricin del mundo
(Afganistn, 59%).
La desnutricin crnica infantil, que se refiere al retardo del crecimiento en nias y nios menores
de cinco aos de edad, es una manifestacin de los grandes problemas de Guatemala para
garantizar la vida de su poblacin desde el inicio de esta. El impacto de la desnutricin sobre el
desarrollo infantil representa una cadena perpetua no slo para este grupo de poblacin, sino
para todo el pas.
La desnutricin limita las posibilidades de romper el crculo de la pobreza por sus efectos adversos
en la salud, la educacin y los ingresos futuros de quin la padece. Si el cerebro de estos nios y
nias no se desarrolla de la manera debida antes de los tres aos de edad, por la carencia de una
alimentacin adecuada, no alcanzarn a cabalidad sus facultades fsicas y emocionales y vern
limitadas las posibilidades futuras de desarrollar un proyecto de vida pleno y una participacin
social y econmica beneficiosa para el conjunto de la sociedad. En la actualidad, las prdidas
ocasionadas por el hambre hacen que Guatemala pierda diariamente 66 millones de quetzales.
Utilizando la informacin de la Encuesta de Salud Materno Infantil 2008/2009 se puede advertir
que la probabilidad de que una nia o nio menor de cinco aos padezca desnutricin aumenta de
manera significativa ante tres fenmenos. Primero y de manera estructural, el rezago en el
desarrollo rural. La falta de respuestas al problema de la tierra, la exigua modernizacin de la
produccin agropecuaria, la carencia de oportunidades de empleo y de ingresos suficientes para el
bienestar familiar explican las grandes diferencias entre la desnutricin observada en poblaciones
urbanas y rurales, en detrimento de estas ltimas.
Segundo, la baja cobertura y la poca pertinencia cultural de los servicios de salud. No es de
extraar que sea la niez rural e indgena la que padece con mayor fuerza el flagelo de la
desnutricin. En buena medida, esto es resultado de la menor cobertura que sus familias, en
especial sus progenitoras, han tenido a servicios de salud que permitan garantizar tanto el control
pre y post natal como una atencin profesional del parto y un manejo integral de su salud sexual y
reproductiva a lo largo de la vida.

Tercero, en los hogares en donde se carece de acceso a agua segura, no hay drenajes o la basura
no es tratada de manera adecuada, la niez tiene una alta probabilidad de padecer desnutricin
como resultado de un incremento substancial de enfermedades respiratorias y diarreicas.
Es importante reconocer los avances que en los ltimos aos se han dado para superar estas
diferencias, entre la poblacin urbana y rural y para comenzar a mitigar las exclusiones en el
acceso a los servicios pblicos de importantes grupos de poblacin indgena. Sin embargo, los
desafos continan siendo de gran envergadura y ser necesario proponer medidas mucho ms
ambiciosas si se pretende disminuir los niveles de desnutricin.
En el mbito econmico, el fortalecimiento de mecanismos de transferencias condicionadas en
efectivo y de programas de acceso a microcrdito y asistencia tcnica, junto con respuestas
basadas en el respeto a los derechos humanos a los latentes problemas de tierra, permitirn
generar mayores oportunidades para aumentar los recursos monetarios de los hogares, con el fin
de que se posibilite el acceso a una adecuada alimentacin en todos los hogares.
Sabemos muy bien que durante los primeros cinco aos de vida, la infancia tiene el mismo
potencial de crecimiento en todos los lugares del mundo. Para alcanzarlo, los esfuerzos deben ser
familiares, comunitarios y, sobre todo, sociales por medio del Estado, que debe asegurar una
inversin oportuna, eficaz y priorizada en los lugares donde vive la poblacin ms vulnerable.
El mayor desafo para la democracia y el desarrollo es que cada uno de los 400,000 nios y nias
que nacen anualmente y los 2.5 millones de nios menores de 5 aos estn protegidos frente al
hambre. En ese sentido, incidir sobre el retardo en el crecimiento y, ms an, garantizar
anticipadamente la proteccin frente a la desnutricin es un proceso complejo que demanda
medidas ejecutadas de manera coordinada y en la misma temporalidad sobre varios factores.
La mejora en la alimentacin de los nios y nias, debe estar acompaada de procesos peridicos
de inmunizacin y desparasitacin, as como de promocin de la lactancia materna exclusiva hasta
los seis meses. Pero adems, se requiere intervenir sobre los bajos ingresos del hogar y las pocas
oportunidades de empleo, la falta de cobertura y calidad de servicios de salud, educacin y
proteccin social, el bajo acceso a agua segura y en sobre manejo inadecuado de desechos. Todo
esto bajo un liderazgo integrador que permita generar informacin oportuna y confiable para
tomar decisiones, evaluar y afinar las intervenciones implementadas.
Las intervenciones propuestas en este estudio pretenden actuar en el mbito econmico y
ambiental, en la proteccin social, en la salud, en la educacin y en la gestin de las polticas
pblicas. Muchas de las medidas identificadas responden a esfuerzos que existen en la actualidad
pero que no actan en conjunto. De ah que se pretenda un ordenamiento territorial y una mayor
sincronizacin que les permita ser lo ms efectivas posible. A pesar de que algunas intervenciones
tienen un carcter universal, entre 2012 y 2021, en todas se pretende dar prioridad a los 125
5

municipios identificados con los ms altos niveles de pobreza extrema. En estos municipios, la
desnutricin crnica afecta, en promedio, al 61.1% de los nios y nias menores de cinco aos.
Estas intervenciones planificadas en seis esferas, que se describen a continuacin, para ejecutarse
entre 2012 y 2021 darn como resultado una disminucin importante de los niveles de
desnutricin que permitir cumplir las metas trazadas en la Estrategia Nacional para la Reduccin
de la Desnutricin Crnica 2006-2016, cuya meta es reducir la desnutricin entre un 1.2 (2007) y
un 3.3% (2016). Las intervenciones puestas en marcha de manera integral en los prximos diez
aos, permitirn en 2021 disminuir la desnutricin crnica en los 125 municipios priorizados,
pasando de 61.1% a entre 44.1 y 38.0%.

1. Un sistema de salud para garantizar la nutricin. Se debe garantizar la cobertura universal

de micronutrientes e inmunizaciones, tanto para los nios de 0 a 4 aos, como para
mujeres en estado de gestacin. Adicionalmente, se pretende implementar un sistema de
informacin que permita controlar el estado de la madre y el peso y talla de los nios. En
este sentido, la propuesta pretende adicionar a la condicionalidad actual sobre salud del
programa Mifapro, relacionada solo con la visita al centro o puesto de salud, el requisito
de control sobre la talla y peso de los nios menores de cinco aos beneficiarios del
programa. Por medio del sistema de informacin se alertar sobre nias y nios de entre 6
meses y dos aos de edad que padezcan desnutricin crnica. Para este grupo de
poblacin se ha diseado un programa de alimentacin complementaria.
En cuanto a la educacin para la salud, se pretende a nivel comunitario, estandarizar un
programa que brinde atencin para la prevencin y promocin de la salud, con nfasis en
salud infantil, que incluye, entre otros, la promocin de la lactancia materna exclusiva y
lactancia materna extendida hasta los dos aos, prcticas alimenticias, hbitos higinicos y
salud sexual y reproductiva.
2. La proteccin social como pieza clave para la proteccin a los menores de 4 aos. Por
medio del fortalecimiento y aumento de la cobertura de los Hogares Comunitarios se
pretende tanto garantizar el 80% de la alimentacin necesaria de los nios de entre 6
meses y 4 aos de edad, provenientes de hogares en situacin de pobreza extrema, como
promover su estimulacin temprana. Se pretende que este programa en 2021 llegue a
cubrir los 125 municipios identificados con las mayores tasas de pobreza extrema.
3. El sistema escolar, como continuacin de la proteccin e igualador de oportunidades. Se
pretende que las nias y nios que participen en los Hogares Comunitarios vayan
incorporndose a la escuela preprimaria en el momento oportuno. Se pretende continuar
garantizando desde la escuela la provisin de alimentos y la oportunidad de comenzar con
igualdad el camino para la construccin de ciudadanos con proyectos de vida sin
limitaciones.

4. Inversin en agua y saneamiento para prevenir enfermedades. En este mbito se espera

lograr una cobertura del 100% de hogares con acceso a agua potable, dando prioridad al
mejoramiento de la cobertura de hogares en pobreza extrema, ubicados en los 125
municipios priorizados
5. Microcrditos para nuevas oportunidades de ingreso familiar. Se pretende implementar
un programa de microcrdito y asistencia tcnica cuyos beneficiarios sern los padres con
hijos en Hogares Comunitarios. El objetivo es que garantizando la proteccin de los nios
haya ms tiempo para que los padres puedan mejorar sus ingresos. La asistencia tcnica
permitir reconocer las oportunidades de emprendimiento y dar seguimiento y
evaluacin de los resultados alcanzados.
6. Gestin, evaluacin y seguimiento, la clave del xito. Una buena parte del xito de las
medidas propuestas tiene relacin directa con una mejora en la gestin de dichas
polticas. Se requiere implementar un sistema para la generacin de informacin, el
monitoreo y la evaluacin de las polticas pblicas. En ese sentido, el liderazgo de la
Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional jugar un papel determinante para la
consecucin de los objetivos de todas las instituciones y ministerios involucrados en la
lucha contra la desnutricin.
Si se desea lograr los efectos esperados de las intervenciones, ser necesario por un lado revisar
los rubros de seguridad alimentaria en los que el Estado gasta actualmente alrededor de Q4,500
millones. Asimismo, se deber destinar recursos para mejorar la cobertura y la calidad de los
servicios de salud, implementar de manera rpida el programa de Hogares comunitarios, avanzar
en los programas de agua potable y saneamiento ambiental, mejorar el presupuesto para
alimentacin escolar y establecer un programa de microcrditos para las familias beneficiarias de
dichas intervenciones. Las propuestas de intervencin requerirn de entre Q1,193.4 millones en
2012, lo que representar cerca del 0.3% del PIB, hasta Q13,743.8 millones en 2021, es decir,
aproximadamente 1.75% del PIB.
El presente ejercicio revela muchas formas de movilizar recursos para el financiamiento de la lucha
contra la desnutricin. Sin embargo, las estimaciones tcnicas no son suficientes para generar
cambios en materia poltica. Es urgente que los ciudadanos de Guatemala se comprometan con la
impostergable necesidad de enfrentar el hambre que padece su poblacin, especialmente la niez
entre cero y cinco aos. Para que el Estado acte, la sociedad debe demandar con la fuerza de su
voto, an ms en periodo electoral, que el prximo Presidente de la Repblica de Guatemala haga
de la lucha contra la desnutricin la bandera de un pas menos desigual. Para lo mismo, la
sociedad debe continuar con su demanda durante toda la legislatura.

1. La alimentacin, un derecho de todas y todos

En diciembre de 1948 se promulg la Declaracin Universal de los Derechos Humanos por parte
de la Asamblea General de las Naciones Unidas, y dentro de sta, fue reconocido el derecho a la
alimentacin mediante el artculo 25.1 en el que se asegura que toda persona tiene derecho a un
nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud, el bienestar, y en especial, la
alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios. Este
derecho fue posteriormente desarrollado de forma exhaustiva en el Pacto Internacional de los
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales PIDESC-, en el prrafo 1 del artculo 11: Los Estados
Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado
para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua
de las condiciones de existencia,y en el prrafo 2 del artculo 11 reconocen "el derecho
fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre".
El derecho a una alimentacin adecuada es de importancia fundamental para el disfrute de todos
los derechos. La importancia radica en que vincula indisolublemente el derecho a la alimentacin
con otros derechos humanos, a saber, el derecho a la educacin, la salud, la vivienda, las
condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias y la proteccin a la familia, entre otros
derechos, de manera que los esfuerzos para la garanta de un derecho deben hacerse en todos
estos mbitos de manera simultnea. Es decir, los Estados deben asegurarse los principios de
indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos, as como el principio de
universalidad y de no discriminacin.
El Pacto es un tratado internacional de derechos humanos jurdicamente vinculante para
Guatemala, no solo por haberlo ratificado, sino porque ha sido incorporado mediante Decreto del
Congreso nmero 69-87, del 30 de septiembre de 1987. El artculo 46 de la Constitucin de la
Repblica, establece que los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala,
tienen preeminencia sobre el derecho interno. Esto obliga al Estado de Guatemala a adoptar
medidas, hasta el mximo de los recursos de que disponga y por todos los medios apropiados,
incluyendo legislativas y financieras, para lograr progresivamente la plena efectividad de los
derechos enumerados en el Pacto (artculo 2.1), entre ellos, el derecho a la alimentacin.

Por otra parte, a partir de

1989 la Convencin sobre
los Derechos del Nio (CDN)1
es el principal tratado
internacional de derechos
humanos que protege y
promueve especficamente
los derechos de la niez,
incluido su derecho a la
alimentacin. El artculo 27
reconoce el derecho de
todo nio a un nivel de vida
adecuado para su desarrollo
fsico, mental, espiritual,
moral y social.
El artculo 24 estipula que
los Estados Partes debern
adoptar
las
medidas
apropiadas para combatir
las enfermedades y la
malnutricin en el marco de
la atencin primaria de la
salud mediante, entre otras
cosas, la aplicacin de la
tecnologa disponible y el
suministro de alimentos
nutritivos adecuados y agua
potable salubre, teniendo en
cuenta los peligros y riesgos
de contaminacin del medio
ambiente.

La accesibilidad, la disponibilidad, la adecuacin, la aceptabilidad y la sostenibilidad:

condiciones bsicas para el ejercicio del derecho a la alimentacin
Segn el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la alimentacin1,
el derecho a la alimentacin es "El derecho a tener acceso, de manera regular,
permanente y libre, sea directamente, sea mediante compra en dinero, a una
alimentacin cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda
a las tradiciones culturales de la poblacin a que pertenece el consumidor y que
garantice una vida psquica y fsica, individual y colectiva, libre de angustias,
satisfactoria y digna." (A/HRC/4/30). El ejercicio pleno del derecho a la alimentacin
requiere contar con acceso, disponibilidad, adecuacin y sostenibilidad.
La accesibilidad comprende la accesibilidad fsica y econmica a los alimentos. La
accesibilidad fsica implica que la alimentacin adecuada debe ser accesible a todos,
incluidos los individuos fsicamente vulnerables. Tambin implica prestar especial
atencin a los grupos ms pobres, marginados y con menor acceso a la tierra,
especialmente los pueblos indgenas, as como a los que viven en zonas propensas a
desastres y a otros grupos particularmente desfavorecidos. La accesibilidad
econmica implica que los costos asociados con la adquisicin de los alimentos
necesarios para un rgimen de alimentacin adecuado no pongan en peligro la
satisfaccin de otras necesidades bsicas. La FAO resalta la importancia de la
estabilidad alimenticia, refirindose a la necesidad de que los individuos o los hogares
tengan acceso a alimentos adecuados en todo momento. De esta manera, ni eventos
espordicos (como una crisis econmica o un desastre natural), ni eventos cclicos
(como los producidos por los efectos de las estaciones del ao) debieran poner en
riesgo la seguridad alimentaria.
La disponibilidad se refiere a las posibilidades que tiene el individuo de alimentarse ya
sea directamente, explotando la tierra productiva y otras fuentes naturales de
alimentos, o mediante sistemas de distribucin, elaboracin y comercializacin que
funcionen adecuadamente y que puedan trasladar los alimentos desde el lugar de
produccin a donde sea necesario, segn la demanda. Debe asegurarse la
disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las
necesidades de los individuos, sin sustancias nocivas, as como su aceptabilidad o
pertinencia en una cultura determinada, tomando en cuenta los valores que se
asocian a los alimentos y su consumo. La sostenibilidad entraa la posibilidad de
acceso a los alimentos por parte de las generaciones presentes y futuras.
La seguridad alimentaria implica tambin el aprovechamiento y la utilizacin de los
alimentos a travs de una dieta adecuada, agua limpia, servicios de saneamiento y
cuidado de la salud que permitan un estado nutricional adecuado. Todo ello resalta la
relevancia de elementos no alimenticios con respecto al derecho a la alimentacin.
Fuente: ICEFI/UNICEF con base en CDESC (1999) y FAO (2006) y (2007).

Guatemala tambin ha ratificado la CDN, y fue aprobada por el Congreso mediante Decreto 27-1990.
Por ende, crea para el Estado, obligaciones jurdicas vinculantes de hacer efectivos los derechos en
dicho tratado. A su vez, la Ley de Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia (LPINyA) incorpor a la
legislacin nacional, los derechos de la niez a la alimentacin (arts. 4 y 54.c) conforme el derecho
internacional recogido en la citada Convencin.
1

El artculo 6 dispone que:

"1.Los
Estados
Partes
reconocen que todo nio
tiene el derecho intrnseco
a la vida; 2. Los Estados
Partes garantizarn en la
mxima medida posible la
supervivencia y el desarrollo
del nio", Para los efectos
de la presente Convencin,
se entiende por nio todo
ser humano entre cero y
diecisiete aos de edad
cumplidos (artculo 18). De
esta manera, este grupo
pasa de ser objeto de
caridad, a ser sujeto de
derechos ya que, a partir de
este momento, pueden
demandar sus derechos
ante el Estado quien tiene
la
responsabilidad
de
garantizarlos.

Instituciones corresponsables de la ejecucin, apoyo y seguimiento de la Estrategia

de Seguridad Alimentaria y Nutricional, segn el Plan Estratgico de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, 2009-2012
Ejecucin
MAGA: Sus actividades estn dirigidas a garantizar la produccin de granos bsicos y su
disponibilidad y al mismo tiempo generar proyectos productivos para la auto sostenibilidad.
MINECO: Propiciar que se tenga acceso a la canasta bsica alimentaria y promover crdito a la
micro, pequea y mediana empresa, velar porque el consumidor exija productos alimenticios
de calidad a precios competitivos.
MINTRAB: Se encargar de propiciar las conexiones necesarias entre los proveedores de empleo
y los candidatos, adems de capacitar a las personas en asuntos laborales.
MINEDUC: Promover la formacin de valores y la educacin para el consumo sano de
alimentos por medio del Programa Mi Familia Aprende, as como tambin proveer los
recursos financieros para el Programa de Alimentacin Escolar en todo el pas.
MSPAS: Fortalecer los servicios de atencin y prevencin de la salud ampliando sus servicios y
fortalecer la ejecucin de los componentes directos de la Estrategia Nacional de Reduccin de
la Desnutricin Crnica.
SOSEP: A travs del Programa de Hogares Comunitarios, con sus componentes de Hogares y
Centros de Atencin de Desarrollo Infantil (CADI), promover acciones relacionadas con el
acceso y el consumo higinico de los alimentos.
INFOM y FONAPAZ: Contribuirn a la ejecucin de proyectos de saneamiento bsico tales como:
introduccin de agua potable y saneamiento bsicos, construccin de plantas de tratamiento de
aguas servidas y desechos slidos, los cuales impactaran en la salud de la poblacin.
PRORURAL: Se incorpora para apoyar la produccin de granos bsicos: Maz, frijol y arroz en los
municipios priorizados y el resto del pas. Estimulara los encadenamientos productivos y
realizara proyectos que mejoren la economa familiar.

Apoyo y seguimiento
SESAN: Participar en el fortalecimiento institucional para mejorar el monitoreo y evaluacin del
desarrollo de las actividades focalizadas dentro del PESAN 2009-2012. Dar atencin prioritaria
a la formulacin y seguimiento de Planes de SAN en el seno de las Comisiones Departamentales
y Municipales de SAN CODESAN y COMUSAN.

En 1996 se realiz en Roma,

SEGEPLAN: Apoyar las acciones de coordinacin, planificacin y evaluacin de los impactos de
Italia, la Cumbre Mundial
las acciones desarrolladas con relacin a las Polticas Nacionales relacionadas con el PESAN
sobre la Alimentacin y en
2009-2012.
esta se conceptualiza la SAN
MINFIN: Dar priorizacin a los recursos necesarios para apoyar al desarrollo de las actividades
como a nivel de individuo,
de cada institucin relacionadas con el PESAN 2009-2012, con relacin a las decisiones tomadas
por el CONASAN.
hogar, nacin y global, se
INCOPAS: Brindar asesora al CONASAN en relacin a la toma de decisiones con aportes
consigue cuando todas las
tcnicos identificando e instrumentando acciones que promuevan la consecucin de los
personas,
en
todo
objetivos del SINASAN y el involucramiento de los sectores de la sociedad civil representados en
la Instancia, permitiendo una efectiva implementacin del PESAN 2009-2012 a travs de
momento, tienen acceso
procesos de auditora social que den como resultado la ejecucin en un marco de transparencia.
fsico y econmico a
Fuente: Elaboracin propia con base en CONSAN (2009). Plan estratgico de seguridad alimentaria y
suficiente alimento, seguro
nutricional PESAN 2009-2012.
y nutritivo, para satisfacer
sus
necesidades
alimenticias y sus preferencias, con el objeto de llevar una vida activa y sana. Cabe aclarar que la
seguridad alimentaria es una condicin previa del ejercicio pleno del derecho a la alimentacin.
10

No obstante, el propio concepto de seguridad alimentaria no es un concepto jurdico en s mismo,

no impone obligaciones a los interesados ni les otorga derechos, como sucede con el derecho
humano a una alimentacin adecuada.
En el mbito nacional, el derecho a la alimentacin se encuentra reconocido en la Constitucin
Poltica de la Repblica (Artculo 51) y, a partir de esta, en la Ley del Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (SINASAN), que desde mayo de 2005, reconoce una estructura
institucional sobre la cual se debe respetar, proteger y hacer efectivo el derecho a la seguridad
alimentaria y nutricional, prohibiendo a su vez toda discriminacin en el acceso a los
alimentos y los medios y derechos para obtenerlos (artculo 2).
Segn la Ley del SINASAN, en su artculo 1, se entiende la seguridad alimentaria y nutricional
como El derecho de toda persona a tener acceso fsico, econmico y social oportuna y
permanentemente, a una alimentacin adecuada en cantidad y calidad con pertinencia cultural,
de preferencia de origen nacional, as como a su adecuado aprovechamiento biolgico para
mantener una vida saludable y activa.
Adems de la definicin de un marco institucional, el SINASAN tiene como objetivo disear y
ejecutar acciones de seguridad alimentaria y nutricional. Para esto, se estipula que el Presupuesto
General de Ingresos y Egresos del Estado asigne medio punto porcentual (0.5%) del presupuesto
total para programas y proyectos de seguridad alimentaria y nutricional destinados a la poblacin
total en pobreza y pobreza extrema (Artculo 38). Se suman a la Ley del SINASAN otras
disposiciones legales, como los propios Acuerdos de Paz que establecieron como primer e
inmediato objetivo la seguridad alimentaria y adecuada nutricin de las familias y comunidades2.
De los Acuerdos de Paz surgi un andamiaje de leyes relativas al desarrollo integral y a la
descentralizacin institucional que allanan el camino para el pleno cumplimiento del derecho a la
alimentacin, como son la Ley de Desarrollo Social (2001), la Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural (2002), el Cdigo Municipal (2002) y la Ley General de Descentralizacin (2002).3
El SINASAN tiene como instrumento especfico el Plan Estratgico para la Seguridad Alimentaria y
Nutricional PESAN-, como rgano rector el Consejo Nacional para la Seguridad Alimentaria y
Nutricional CONASAN-, como entidad coordinadora a la Secretara de Seguridad Alimentaria y
Nutricional SESAN- y, como entes operativos a los ministerios de Estado y otras instituciones
pblicas.
Del sistema establecido por la ley del SINASAN, se establece que para los asuntos relativos a la
disponibilidad de alimentos la responsabilidad recae en el Ministerio de Agricultura y Ganadera MAGA-; el acceso a los alimentos es responsabilidad sectorial del MAGA, el Ministerio de
Acuerdo para el Reasentamiento de Poblaciones Desarraigadas por el enfrentamiento armado. Seccin
III. Oslo, julio 1994.
3 CESR/ICEFI (2009). Derechos o privilegios? El compromiso fiscal con la salud, la educacin y la
alimentacin en Guatemala. Guatemala/Espaa.
2

11

Economa, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Comunicaciones; en cuanto al consumo de

alimentos, la responsabilidad recae en los ministerios de de Salud Pblica y Asistencia Social, de
Educacin y de Economa. El mbito de la utilizacin biolgica de los alimentos y el tratamiento de
la desnutricin es responsabilidad del MSPAS, mientras los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
conformarn comisiones especficas de SAN para impulsar el cumplimiento de los objetivos de la
poltica SAN y del plan estratgico.
El primer PESAN fue aprobado por el CONASAN con vigencia para el perodo 2007-2016; sin
embargo, en junio de 2009, fue sustituido por el PESAN 2009-2012.4 El nuevo plan estratgico se
basa entre otros criterios, en la
focalizacin de las intervenciones en
Cmo se manifiesta fsicamente la desnutricin infantil?
los municipios priorizados por el
programa
de
transferencias
Si un nio o nia no come y sufre hambre por varios das,
monetarias
condicionadas
Mi
adelgaza o se hincha por falta de protenas y su peso es
Familia Progresa. Asimismo, se
menor al que se espera para su estatura, en otras palabras,
diferencia del anterior por contar con
tiene desnutricin aguda.
un mayor desarrollo y vinculacin
Si esto ocurre una y otra vez, ya sea de forma intermitente
entre los compromisos tcnicos y
o continua, evidente o no evidente, o si el nio o la nia
programticos,
los
recursos
no recibe los alimentos necesarios para su crecimiento y
financieros y las responsabilidades
desarrollo por perodos prolongados de tiempo, y por lo
institucionales.
tanto no logra crecer y su estatura es menor a la esperada
para su edad, entonces presenta desnutricin crnica.

A pesar de los compromisos legales

que el Estado de Guatemala ha
Estos dos eventos hacen que los nios y nias tengan un
peso menor al esperado para su edad, presentando
asumido y de gestin de la SAN, en la
desnutricin global.
prctica
aun
se
observan
significativos
rezagos
en
el
cumplimiento del derecho a la
alimentacin. El ltimo informe del Relator Especial sobre el Derecho a la Alimentacin se
reconoce los esfuerzos gubernamentales para mejorar la situacin de seguridad alimentaria en el
pas. Sin embargo, tambin se advierte que es necesario hacer ms para eliminar los obstculos
estructurales que se interponen al pleno ejercicio del derecho a la alimentacin, en particular en el
caso de los pueblos indgenas5.
El informe del Relator enfatiza que poner fin a los elevados niveles de desnutricin infantil que se
mantienen en el pas, es un objetivo no solo del gobierno sino tambin del Congreso, y de todos
los sectores de la sociedad que deben aceptar su responsabilidad ante esta situacin. Asimismo,
recomienda otorgar la mxima prioridad en cinco aspectos. Primero, la desigualdad en el acceso a
la tierra que contina siendo fuente de conflictos. En el corto plazo el gobierno debera abstenerse
Vase en http://www.sesan.gob.gt/images/files/File/pesan_final.pdf
Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentacin, seor Olivier De Schutter. Misin
Guatemala. Enero 2010. A/HRC/13/33/Add. 4.
4
5

12

de hacer desalojos forzosos, que constituyen una violacin de las normas internacionales y, entre
otras medidas, debe aplicarse ntegramente y financiarse de manera suficiente la Poltica de
Desarrollo Rural Integral, en particular en lo relativo a la redistribucin de la tierra.
Segundo, mejorar los programas sociales, en especial Mi Familia Progresa, con el objetivo de
incorporar en ellos los principios de derechos humanos. En ese sentido se recomienda una
determinacin ms adecuada de la pobreza y la vulnerabilidad e inseguridad alimentarias; una
mejor seleccin, mientras no se logre la cobertura universal, y el otorgamiento de prioridad a los
que sufren de inseguridad alimentaria, entre otras acciones.
Tercero, en consecuencia con el derecho de toda persona a un nivel de vida decoroso, debe
incrementarse el salario mnimo. Debe reforzarse la capacidad de la Inspeccin General de
Trabajo, en particular en las zonas rurales. Cuarto, con el fin de mejorar la capacidad de reaccin
ante el surgimiento de crisis, se debe fortalecer el Sistema de Informacin y Comunicacin de
Seguridad Alimentaria y Nutricional (SICSAN) y establecer un sistema de alerta temprana eficaz y la
respuesta de emergencia correspondiente. En funcin de este objetivo podra ser necesario
fortalecer la capacidad de la SESAN.
Finalmente, el bajo nivel de impuesto sobre la renta es un obstculo importante a la capacidad de
Guatemala para cumplir sus obligaciones en materia de derechos. Ser esencial que Guatemala
adopte una reforma estructural del sistema tributario, que incluya modificaciones al impuesto de
solidaridad y un aumento del impuesto sobre la renta para los ingresos ms altos, si desea destinar
el mximo de recursos disponibles a la realizacin del derecho a la alimentacin.

13

Retoos que perdemos sin notarlo

A diario mueren nias y nios en Guatemala sin que nadie se entere ms all de sus familiares y vecinos. Sus casos no
son reportados porque algunos no fueron inscritos en el registro de personas tras nacer. La pobreza en la que viven
muchas familias no les permite ni siquiera realizar esos trmites.
Principales preocupaciones para los guatemaltecos

Fuente: UNICEF(2010).
De los casos de muerte de nias y nios menores de cinco aos registrados, se puede establecer que cerca del 60%
estn relacionados con causas perfectamente prevenibles como las infecciones respiratorias y la diarrea,
enfermedades relacionadas con la desnutricin.
A pesar de esto, la sociedad guatemalteca parece estar acostumbrada a que la nueva cosecha pase hambre, ya que, de
acuerdo a una encuesta realizada para UNICEF, slo el 0.5% de la poblacin mencion que la desnutricin es uno de
los principales problemas del pas, agrupndose dentro de la misma las respuestas relacionadas con la alimentacin
(0.3%), desnutricin (0.10%) y la falta de cosecha (0.10%).

2 Qu tanta hambre padece la niez guatemalteca?

2.1 Poblacin infantil, la ms vulnerable, Cuntos son, dnde
estn, cmo viven?
En 2010, el 48% de la poblacin guatemalteca tena entre cero y 17 aos cumplidos y de stos, el
51% eran hombres y el 49% mujeres, de acuerdo a proyecciones de poblacin del Censo 2002.
Segn este censo, el 46% de la poblacin era urbana y el 54% rural. Sin embargo, no es posible
afirmar que en la actualidad esta proporcin se mantenga. De cualquier manera la poblacin rural
si bien no es mayoritaria, s contabiliza cerca de la mitad de la totalidad.
En 2011, la poblacin infantil y adolescente en Guatemala alcanza los casi los 7.1 millones de
personas, lo que representa aproximadamente el 48.3% de la poblacin total. En trminos de
distribucin geogrfica, los nios, nias y adolescentes se ubican principalmente en los
departamentos del Altiplano y en la Ciudad Capital.

14

Dado que las proyecciones de poblacin no logran estimar el crecimiento por cada etnia pues
estas contabilizan sus miembros por auto reporte o variables de uso del idioma, se dan como
valederos los datos del 2002 en donde el 60% de los infantes, escolares y adolescentes son ladinos
o mestizos, el 35% pertenecen a la etnia maya, el 0.1% a la Xinca, 0.09% a la garfuna y el 4.8%
restante a otras no nativas de Guatemala.
Si se divide a la poblacin infantil y adolescente en los segmentos de infancia, escolares y
adolescentes, es posible observar que la mayora de la poblacin menor de 18 aos, se ubica en el
segmento de los 0 a los 6 aos. Este grupo etario representa cerca del 20.6% de la poblacin total
de Guatemala; mientras los nios y nias de entre 7 y 12 aos equivalen al 15.8%, y los
adolescentes de 13 a 17 representan cerca del 11.7%.
Grfica No. 1
Poblacin de 0 a 17 aos de edad cumplidos, segn sexo y departamento de residencia
2011
700,000
Edad De 13 a 17

Edad De 7 a 12

Edad De 0 a 6

600,000

500,000

400,000

300,000

200,000

100,000

Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres

AV

BV CHIM CHIQ ELP

ESC

GT

HUE

IZ

JAL

JUT

PET QUET QUI

RET SAC

SM

SR

SOL SUCH TOTO ZAC

Fuente: ICEFI/UNICEF con base en proyecciones de poblacin del INE, basadas en el Censo 2002.

15

Para garantizar la seguridad alimentaria y nutricional se requiere garantizar el acceso a servicios

bsicos tales como, la educacin, el saneamiento y el abastecimiento de agua segura, adems de
ciertas condiciones de vivienda. En este sentido, el ltimo Censo nacional de poblacin y de
vivienda, realizado en 2002, revela que en ese ao, cerca del 65% de los hogares con nias y nios
menores de 12 aos, sufran de alguna
necesidad bsica insatisfecha.
Llama la atencin que el problema de
La medicin de las Necesidades Bsicas
mayor intensidad es el hacinamiento,
Insatisfechas NBI- es un mtodo para
seguido por el abastecimiento de agua y la
identificar carencias crticas de los
inadecuada eliminacin de las excretas.
hogares y caracterizar la pobreza, se
Estas tres condiciones estn directamente
utilizan indicadores relacionados con
relacionadas con problemas tales como
cuatro reas de necesidades bsicas de
infecciones respiratorias agudas, diarrea y
las personas: vivienda, saneamiento
parasitismo intestinal, enfermedades que
bsico, educacin bsica e ingreso
imponen un consumo energtico mayor a
econmico mnimo
quienes la padecen haciendo insuficiente la
ingesta alimenticia ya escasa, generando un escenario propicio para producir o agravar problemas
nutricionales previos, incidiendo en los altos ndices de desnutricin crnica que padece
Guatemala.
Grfica No. 2
Porcentaje de Hogares con miembros menores de 12 aos segn Necesidades Bsicas
Insatisfechas (NBI), 2002
Con alguna NBI

Hacinamiento

Eliminacin de excretas

Abastecimiento de agua

Calidad de la vivienda

Asistencia escolar

Precariedad ocupacional

10

20

30

40

50

60

70

Fuente: ICEFI/UNICEF con base en UNICEF (2007), tomado del Censo 2002.

16

Las condiciones de hacinamiento introducen otra variable importante: el tamao del hogar. Existe
una fuerte asociacin entre el nmero de personas que integran el hogar y la pobreza, y esto es
particularmente importante en los hogares con ms de 7 miembros, pues constituyen el 61% de
todos los hogares en extrema pobreza. De acuerdo a la ENSNMI 2008/2009, en el rea rural de
Guatemala, el 72% de cada dormitorio es utilizado por ms de dos personas.
La tasa de crecimiento anual de la poblacin estimada para el periodo 2010-2015 es de 2.4%, por
encima de la media mundial (1.1%) y del promedio latinoamericano (1.0%). Por otra parte, la tasa
total de fecundidad (2010-2015) para Guatemala es 3.7 nacimientos por mujer, nuevamente por
encima de la media mundial (2.3) y de Amrica Latina (2.2)6. El hecho que la poblacin de
Guatemala est creciendo a un ritmo mayor que Amrica Latina y del mundo, pone un alerta
sobre la presin que esta situacin genera en los hogares y el pas en general. En la medida en que
se incrementa el nmero de miembros del hogar se reduce el ingreso per cpita, reducindose
tambin el consumo.7
Tabla No. 1
Condiciones de pobreza, segn el tamao del hogar 2006, en porcentaje
Tamao del
Pobreza
hogar
Extrema
Pobreza
No pobre
1 persona
0.3
1.5
7.9
2 personas
0.9
4.7
14.8
3 personas
2.4
10.6
20.6
4 a 6 personas
35.3
47.7
47.3
7 y ms personas
61.1
35.5
9.4
Total
100.0
100.0
100.0
Fuente: ICEFI/UNICEF con datos de UNICEF(2007).

Segn datos de la ENCOVI 2006 el promedio de hijos e hijas de los hogares en extrema pobreza es
de 4.4, el de los hogares en situacin de pobreza es de 3.3 y de los no pobres de 1.9; por supuesto,
este dato nacional esconde distintas realidades pues existen importantes variaciones del rea
urbana a la rural, de hombres a mujeres y de indgenas a no indgenas.

6
7

PNUD (2010), informe de desarrollo humano 2010, la verdadera riqueza de las naciones,
Banco Mundial (2009). Guatemala, evaluacin de la pobreza, Buen desempeo a bajo nivel.

17

Tabla No. 2
Porcentaje de pobreza en la poblacin infantil y total segn rea geogrfica y categora tnica
2006

total
rea geogrfica
urbano
rural
categora tnica
indgena
no indgena

De 0 a 12 aos
pobreza pobreza
total
extrema
60.9
20.4

de 13 a 17 aos
pobreza
pobreza
total
extrema
54.3
15.8

POBLACION TOTAL
ambos grupos
pobreza
pobreza Pobreza
Pobreza
total
extrema
total
extrema
50.9
15.2
59.2
19.2

38.4
77

7.7
29.5

34.3
71.3

6.6
23.5

37.3
75.7

7.4
28

30
70

5.3
24.4

82
46

33.8
10.9

77.3
39.7

26.4
9

80.8
44.3

32
10.4

47.6
28.5

27.2
7.7

Fuente: ICEFI/UNICEF con datos de La niez guatemalteca en cifras, UNICEF 2007 y ENCOVI 2006

La poblacin infantil y adolescente sufre de mayores grados de pobreza que la poblacin general.
Mientras el promedio nacional de pobreza general ronda el 50.9% de la poblacin, al desagregar
este indicador por edad, resulta que la pobreza entre nios, nias y adolescentes presenta 9
puntos porcentuales ms en
pobreza general (59.2%). Lo
Cmo puede ser definida la pobreza?
mismo sucede con la
De acuerdo al Premio Nobel de Economa, Amartya Sen, la pobreza tiene una
pobreza extrema, pues el
definicin multidimensional. Segn el PNUD, ello significa, que la pobreza es
nivel nacional es de 15.2, lo
entendida como la ausencia o limitacin de las capacidades para funcionar. Es
decir, incluira todos aquellos factores que limitan a los seres humanos en su
que aumenta a 19.2%
proceso de realizacin, por ejemplo, la insuficiencia de ingresos o recursos
cuando se trata de pobreza
materiales, la ausencia de un trabajo digno, la malnutricin, la inseguridad, la
extrema vivida por la niez y
falta de posibilidades de educacin, etc.
adolescencia guatemalteca.
Al igual que el resto de la
Para fines de su medicin la pobreza puede entenderse en los siguientes
trminos:
poblacin, la pobreza de en
la niez y adolescencia se
Pobres extremos: son todas las personas cuyo consumo anual se ubica por
concentra en quienes viven
debajo de la lnea de pobreza extrema (Q 3,206.00 a precios de 2006). Estas
personas viven en condiciones de indigencia al no poder cubrir el costo mnimo
en las reas rurales y
de los alimentos de subsistencia.
pertenecen a poblacin
Pobres no extremos: son las personas cuyo consumo anual se ubica por encima
indgena.
Mientras que el 82% de las
nias y nios entre 0 y 12
aos, indgenas, rurales son
pobres, sus pares mayores
de 13 aos lo son en el 77%
de los casos. La diferencia

de la lnea de pobreza extrema, pero por debajo de la lnea de pobreza total (Q.
6,574, a precios de 2006). Estas personas alcanzan a cubrir los consumos
mnimos de alimentos, pero no el costo mnimo adicional para los gastos de
servicios, vivienda, salud, transporte y otros, llamados usualmente como gastos
no alimentarios.

Fuente: ICEFI/UNICEF con base en PNUD (2010). Guatemala: Hacia un Estado

para el desarrollo humano. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2009-2010

18

ms notoria es que por cada nio no indgena pobre, hay dos nios indgenas pobres. En
contraste, las nias y nios rurales pobres son el doble de los urbanos pobres.
Las desigualdades sealadas en los indicadores de pobreza se ven reflejadas en los indicadores de
salud. Como ejemplo, la tasa de mortalidad infantil para el pas durante los aos 2008/2009 fue de
34 por mil nacidos vivos; para ese mismo perodo la tasa para el rea urbana fue de 27 y para la
rural de 38. Las desigualdades tambin son visibles en cuanto a la etnia. Para ese mismo perodo,
la tasa de mortalidad en la poblacin indgena fue de 40 y en la no indgena fue de 30. Tambin
existen desigualdades vinculadas al territorio, la mortalidad infantil en la ciudad capital fue de 16 y
la de Totonicapn (poblacin en un 90% indgena) fue de 51 por cada mil nacidos vivos.

Tabla No. 3
Mortalidad infantil
Para diferentes perodos por rea y etnia
1987
1995
1998/99

Variable
2002
2008/09
Mortalidad infantil
79
57
49
44
34
Grupo tnico
Indgena
76
64
56
49
40
No-indgena
85
53
44
40
30
rea
rea Urbana
65
45
49
35
27
rea Rural
84
63
49
48
38
Nivel de educacin
Sin educacin
82
70
56
57
48
Primaria
41
54
47
40
32
Secundaria o ms
41
27
41
17
17
Fuente: ICEFI/UNICEF con datos del anexo estadstico, ENSMI 2008/2009

La mortalidad infantil es un indicador social que retrata la manera como la sociedad se organiza
para proteger a sus integrantes ms vulnerables, los nios y nias menores de 5 aos. Guatemala,
an cuando ha logrado reducciones importantes en este indicador, an posee la tasa de muertes
infantiles ms alta de la regin centroamericana. De acuerdo con datos de UNICEF8, el promedio
latinoamericano de mortalidad infantil es de 11 por cada mil nacidos vivos lo que revela que
Guatemala tiene una tasa tres veces superior a este promedio. Guatemala tiene ms del doble de
mortalidad infantil que El Salvador y ms del triple de la de Costa Rica.
En Guatemala, la primera causa de muerte de menores de 5 aos durante 2008, fueron las
enfermedades respiratorias agudas y la segunda los problemas diarricos9.La prevalencia de
enfermedades diarricas se ha incrementado del 16% en 1987 al 22.5% en 2008, especialmente
8

UNICEF (2011). Estado mundial de la infancia. Adolescencia una poca de oportunidades. Nueva York.
Febrero
9
SIGSA-MSPAS, base de datos 2008.

19

para la niez de entre seis y treinta y cinco meses. Este dato podra resultar contradictorio si se
contrasta con la reduccin en la mortalidad infantil. La explicacin puede estar en el dato del
incremento del uso de Sales de Rehidratacin Oral SRO-. En otras palabras, los nios cada vez
padecen ms episodios diarricos, pero no mueren a causa de la prevencin de la deshidratacin.
Grfica No. 3
Pases seleccionados: tasa de mortalidad infantil, 2009

Fuente: ICEFI/UNICEF con datos de Estado Mundial de la Infancia 2011 UNICEF y ENSMI 2008/2009

Esta situacin muestra que, si bien se estn evitando muertes prematuras, lo cual es desde
cualquier punto de vista loable, simultneamente persisten los problemas que coadyuvan a la
generacin de desnutricin y se relacionan con una inadecuada utilizacin biolgica de los
alimentos dentro del ya mencionado ciclo de enfermedades y desnutricin. Las enfermedades
respiratorias, por otro lado, imponen un mayor consumo de energa lo que aumenta los
requerimientos de nutrientes que no siempre estn disponibles
Tabla No. 4
Prevalencia de enfermedades seleccionadas en menores de 5 aos con datos de distintas ENSMI
Enfermedades y tratamientos
1987
1995
1998/99
2002
2008/09
Nio(a)s con diarrea
16.7
20.9
20.9
22.2
22.5
Nios con diarrea tratados con sobres
de rehidratacin oral
13.2
21.5
30.4
33.8
37.1
Nios con diarrea que recibieron SRO o
solucin casera
16.4
22.1
33.5
40.6
44
Nio(a)s enfermos con IRA
n.d.
21.9
21.9
18.2
2.1
Nio(a)s con IRA o fiebre para quienes
se busc tratamiento
n.d.
40.5
40.5
64.3
59.5
Fuente: anexo estadstico, Informe Nacional de Desarrollo Humano 2009-2010 con base en distintas ENSMI.

20

El 35% de las muertes en menores de 5 aos y el 11% de la carga global de enfermedad10 son
consecuencia directa o indirecta de la desnutricin y se ha establecido que un nio desnutrido, no
solo reduce su potencialidad relacionada a su productividad, sino tiene un riesgo mayor que sus
pares no desnutridos de padecer problemas metablicos y cardiovasculares. 11

2.2

Cul es la dimensin y trascendencia de la desnutricin

infantil?

Aproximadamente el 49.8% de los nios y nias menores de 5 aos, es decir, ms de un milln

trescientos mil nias y nios de entre 0 y cinco aos pasan hambre en Guatemala an cuando
entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM- se declara como el objetivo nmero uno, la
erradicacin de la pobreza extrema y el hambre a la mitad entre 1990 y el 2015.
Todos los ODM guardan entre s una estrecha relacin causal y por lo tanto su abordaje es
integral, lo que implica que el logro de cualquiera de ellos incide en el progreso de los dems. No
es posible lograr la primaria universal (ODM2) sin erradicar el hambre pues esta reduce la
asistencia a la escuela, aumenta la repitencia y perjudica la capacidad de aprendizaje. La falta de
instruccin reduce la capacidad para obtener ingresos y aumenta el riesgo de pasar hambre. De
igual manera, no es posible promover la igualdad entre los sexos y la autonoma de la mujer (ODM
3) si el hambre reduce ms la tasa de asistencia a la escuela de las nias que de los nios, y la
desigualdad entre los sexos perpeta el problema, ya que las mujeres desnutridas procrean hijos
marcado con la huella del hambre.
Resulta, adems, complicado reducir la mortalidad infantil (ODM 4) si ms de la mitad de las
muertes infantiles son resultado, directa o indirectamente, del hambre y la malnutricin, que en
Guatemala padecen la mitad de las nias y nios entre cero y cinco aos. No se puede reducir la
mortalidad materna (ODM 5) si la desnutricin y las carencias de micronutrientes aumentan
enormemente el riesgo de defuncin materna. No se puede combatir el VIH-SIDA, la malaria y
otras enfermedades (ODM 6) si el hambre desencadena comportamientos arriesgados que
aceleran la propagacin del VIH/SIDA, adems, los nios desnutridos tienen ms del doble de
probabilidades de morir de malaria.
No se puede garantizar la sostenibilidad del medio ambiente (ODM 7) si el hambre da lugar a un
uso insostenible de los recursos y la restauracin y el mejoramiento de las funciones de los
ecosistemas son fundamentales para reducir el hambre entre la poblacin rural pobre; no se

10

La carga de enfermedad es parte de los indicadores llamados Medidas Sintticas de Salud de las Poblaciones y se
interpreta como las prdidas de salud que para una poblacin representan, tanto las consecuencias mortales como las
no mortales de las diferentes enfermedades y lesiones. Se representan por los aos de vida perdidos (muertes) ms los
aos que se viven con discapacidad a causa de una condicin especfica.
11
R Black, L Allen, et al, Maternal and Child undernutrition: global and regional exposures an health consequences,
Lancet, 371,: 243-60, 2008

21

puede fomentar una asociacin mundial para el desarrollo (ODM 8) si continan los subsidios y
aranceles en los pases desarrollados y los obstculos a la agricultura a pequea escala.12
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio tienen que ver con la niez y la adolescencia, que se sitan
en el centro del desarrollo13. Para que Guatemala cumpla con los ODM, ha de mejorarse de
manera inexcusable por mejorar las condiciones de vida de la niez y la adolescencia del pas, lo
que pasa por aumentar la inversin pblica nacional orientada a la niez y adolescencia, que
actualmente representa un gasto de 4 quetzales por da por nio: pases como Argentina invierten
diez veces ms, lo que se traduce en un mejor entorno para el desarrollo de la niez14.
La desnutricin crnica, la aguda y la global han disminuido en el perodo comprendido de 1987 a
2009. Sin embargo, es importante notar que de 1998 al 2002 hubo un importante retroceso al
incrementarse la desnutricin crnica.
Tabla 5
Indicadores nutricionales en porcentajes para menores de 5 aos en perodos seleccionados
utilizando los estndares de NCHS15. Para el ao 2008/09 estndares OMS
Desnutricin crnica o talla para la edad
Indgena
No-indgena
Desnutricin aguda o peso para la talla
Indgena
No-indgena
Desnutricin global o peso para la edad
Indgena
No-indgena

1987
57.9
71.7
48.2
n.d.
n.d
n.d
33.5
40.6
28.5

1995
49.7
67.8
36.7
3.3
3.3
3.2
26.6
34.6
20.9

1998/99
46.4
67.3
34.1
2.5
2.2
2.7
24.2
33.6
18.6

2002
49.3
69.5
35.7
1.6
1.7
1.6
22.7
30.4
17.5

2008/09
49.8
65.9
36.2
1.4
1.3
1.5
13.1
16.8
10.1

Fuente: ICEFI/UNICEF con datos de distintas ENSMI

La desnutricin retrata las profundas desigualdades que sufre la niez indgena y rural. Como
puede apreciarse, si bien la desnutricin crnica en la niez indgena, descendi de 71% en 1987 a
69.5% en 2002, el valor es casi el doble (1.9 veces) de la desnutricin observada en la niez no
indgena, habiendo un ensanchamiento de la brecha si se compara 1987 y 2002. Adems de la
distribucin desigual de la desnutricin entre nios de diferentes etnias, el problema se distribuye

12

FAO(2005). El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo. Roma.

UNICEF (2003). Los objetivos de desarrollo del milenio tienen que ver con los nios.
http://www.unicef.org/spanish/publications/files/pub_mdg_sp.pdf
14
ICEFI/UNICEF (2011). contamos 3!
15
An cuando la poblacin de referencia ha cambiado y se ha adoptado la de OMS, en la tabla precedente
se utilizan datos de la poblacin CDC/NCHS con la finalidad de examinar la variable tnica en la serie de las
distintas encuestas. Si se utiliza la poblacin de referencia de la OMS, la desnutricin crnica ha descendido
de 56.2% en 1995, a 54.3% en 2002 y a 49.8% en el perodo 2008/2009; un comportamiento similar se
observa en la desnutricin aguda pues ha descendido de 3.8% en 1995 a 1.8% en el ao 2001 y a 1.4% en el
perodo 2008/2009.
13

22

desigualmente en el territorio nacional, aunque con mayor prevalencia en los departamentos con
mayor poblacin indgena, como Totonicapn o Solol.
Grfica No. 4
Porcentaje de nios y nias menores de 5 aos con desnutricin crnica y porcentaje de
poblacin indgena, por departamento.
100
90

Porcentaje de nias y nios entre 0 y 5 aos con

desnutricin
Porcentaje de poblacin indgena

80

82.2

70
69.5
60

61.8

59.4
50
49.3 49.8
40
30
20

43.5

40.4 41.9
32.4
25.3 26.3

34.6

36.8

51.4

53.5 59.4

72.2 72.3

61.2

45.9

43.1

28.9

10
0

Fuente: ICEFI/UNICEF con base en: a) para desnutricin crnica, ENSMI 2008/2009; b) para poblacin
indgena, ENCOVI 2006.

Los departamentos del Occidente del pas, de mayor ruralidad y con poblacin mayoritariamente
indgena, muestran los datos ms alarmantes de desnutricin crnica. An cuando el porcentaje a
nivel nacional est en torno al 50%, departamentos como Totonicapn, Solol, Quiche y
Huehuetenango, ubicados en esta zona del pas, rondan el 70%.

23

Figura No. 1
Desnutricin crnica en nias y nios menores de 5 aos, por departamento, 2008/2009

Fuente: ICEFI/UNICEF con base en ENSMI 2008/2009.

Una de las variables que se han estudiado en las Encuestas de Salud Materna e Infantil que
muestra una fuerte asociacin con la desnutricin crnica es la educacin de la madre. El 69.3% de
los hijos de madres sin educacin formal son desnutridos, mientras que los hijos de madres con
educacin primaria el porcentaje se reduce a 50.3% y a 21.2% con educacin secundaria, es decir
que la educacin primaria reduce la desnutricin en 20% y la secundaria en 47% La etnia de la
madre ha resultado una variable importante pues el 66% de los hijos e hijas de madres indgenas
son desnutridas, mientras que en las de madres no indgenas el porcentaje se reduce a 36%. Esto
solamente refrenda la certeza de que la discriminacin y la exclusin son factores fuertemente
asociados a la desnutricin. Un caso similar se observa en la distribucin de la desnutricin si la
madre habita en reas urbanas (34.3% de desnutricin) o rurales (58.6% de desnutricin).
Los efectos de la desnutricin son graves con alcances en el corto, mediano y largo plazo; est
demostrado que esta condicin aumenta la susceptibilidad a las infecciones con el consiguiente
riesgo de muerte prematura y discapacidad, tambin reduce el rendimiento escolar y afecta el
aprendizaje. Los efectos tardos se relacionan con la mayor incidencia de problemas crnicos tales

24

como diabetes e hipertensin y una considerable reduccin en los ingresos comparados con
personas que no padecieron de desnutricin en la infancia. 16
Tabla No. 6
Desnutricin crnica segn variables relacionadas con la madre
1995
1998/1999
2002
2008/2009
rea
Urbana
35.3
32.4
36.5
34.3
Rural
56.6
54.4
55.5
58.6
1995
1998/1999
2002
2008/2009
grupo tnico
Indgena
72.3
72.8
74.8
65.9
No indgena
42.8
41.1
40.9
36.2
1995
1998/1999
2003
2008/2009
nivel de educacin
Sin educacin
63.8
64.4
65.6
69.3
Primaria
48.0
44.5
46.4
50.3
Secundaria
14.7
12.7
18.6
21.2
Fuente: ICEFI/UNICEF con datos de ENSMI 2008/09

Una situacin que conspira con las desigualdades sociales para empeorar la situacin de los nios
y nias tiene que ver con la disponibilidad de alimentos. Guatemala ha reducido progresivamente
la produccin de los alimentos fundamentales de la dieta nacional, el maz y el frijol. Para el ao
2007 Guatemala solamente tuvo capacidad de cubrir el 73% de la demanda de maz y el 31% de la
de frijol, y para cubrir el dficit, se han aumentado las importaciones de granos bsicos lo cual
tiene consecuenticas directas en el precio de los mismos.17
Durante el 2010, debido a los desastres ocasionados por la tormenta tropical Agatha y la erupcin
del volcn Pacaya, hubo impactos importantes en la produccin de alimentos debido a la prdida y
retraso de las cosechas18 situacin que sin duda afecta las actuales reservas de alimentos
disponibles para el consumo y propicia la bsqueda en el mercado de alimentos con las
consecuentes limitaciones derivadas de la pobreza.

16

John W Lynch, George Davey Smith, George A Kaplan, James S Hou Income inequality and mortality:
importance to health of individual income, psychosocial environment, or material conditions, BMJ volume
320 29 april 2000
17
18

FAO-PMA, Misin de evaluacin de cosecha y seguridad alimentaria, informe final, febrero 2010

Guatemala, la tormenta perfecta, impacto del cambio climtico y la crisis econmica en la niez y la
adolescencia, UNICEF 2010

25

El hambre como reflejo de un pas desigual

Otra manera de dimensionar el problema de la desnutricin crnica es mediante comparaciones internacionales. Si se
observa el porcentaje promedio de nios y nias guatemaltecas menores de 5 aos con desnutricin crnica
comparada con los promedios de la regin y el resto del mundo, se revela el hecho de que superan por ms de 35 %
el promedio de Amrica latina y el Caribe, por ms de 16% el promedio mundial y se sita cerca de pases africanos
con carencias extremas como Madagascar, Ruanda y Malawi.
Sin embargo, si se desagrega este promedio en urbano y rural, el porcentaje de nios desnutridos rurales supera el
promedio de stos pases. Si se hace el mismo ejercicio desagregando por etnia, situacin educativa y niveles de
pobreza, los porcentajes de nios y nias guatemaltecas con desnutricin crnica superan los promedios de pases
como Yemen y Afganistn, pases con conflictos polticos importantes.
Al mismo tiempo, los promedios de nios y nias urbanas, no indgenas, con padres con mejor educacin y
pertenecientes al quintil de mayores ingresos, reducen considerablemente la prevalencia de desnutricin crnica. Esto
no es ms que una muestra de las profundas inequidades que se viven en Guatemala y que estn en el centro de las
causas del hambre en Guatemala.
Sin educacin

70
Indgena
65.9%

65
Afganistn
Yemen

60

69.3%

20 % ms pobre
70.2%

Rural

% de desnutricin crnica
< 5 aos

58.6%
55
50

Guatemala

Timor-Leste
Malawi
Ruanda
Madagascar

45
40
35

Urbano
34.3%

Mundo
30

No Indgena
36.2%

Honduras

25
Nicaragua

20

El Salvador

15
ALC

Residencia

Etnia

Superior
14.1%
Educacin

20% ms rico
14.1%
Ingreso

Fuente: UNICEF (2011) Estado Mundial de la Infancia/MSPAS (2010) ENSMI 2008/2009

En Guatemala, existe un dficit crnico de alimentos. Una manera de aproximarse a esta situacin
es mediante el indicador de suficiencia energtica. Para esto se mide el promedio de kilocaloras
que ingieren las personas y se contrasta con los requerimientos normales. El nivel de suficiencia
energtica se inicia con una dieta que en promedio provea ms de 2,400 kilocaloras; por debajo
de esto se considera insuficiente, y por debajo de un consumo promedio de 2.060 kilocaloras, se
considera crtico. En Guatemala, segn mediciones publicadas por FAO, la poblacin se ha
mantenido en un rango de insuficiencia energtica, llegando en 1984 a una situacin crtica. Esto
demuestra que el problema de la falta de alimentos es crnico.19

19

FAO (pendiente de completar).

26

La tendencia de la sustitucin de granos bsicos por cultivos dedicados a la produccin de

productos agrcolas de exportacin y biocombustibles, hace que el panorama sea ms sombro en
cuanto a la disponibilidad de los alimentos en el mediano plazo. A las dificultades en el auto
abastecimiento hay que agregar la precariedad de los hogares, tema que fue abordado en los
apartados anteriores y el avance de la ocupacin del territorio agrcola por el crimen organizado,
particularmente el narcotrfico.
Adems, los precios internacionales de los alimentos han crecido de manera sostenida y
significativa en los ltimos seis aos. El incremento en los precios de los principales cereales,
como maz y trigo, son el resultado de una mayor demanda, pero tambin de la disminucin de la
produccin debida a los efectos climticos, y de algn grado de especulacin. Todo ello ha
provocado un equilibrio muy ajustado entre la oferta y demanda. Las previsiones sobre
reducciones en las reservas de cereales se han traducido en incrementos de precios.
Grfica No. 5
ndice de precios de los alimentos, carnes, lcteos, cereales, aceites y grasas y azcar*
Enero 2000 Agosto 2011
450.0
Carne

Productos Lcteos

Cereales

Aceites y Grasas

Azcar

400.0

350.0

300.0

250.0

200.0

150.0

100.0

50.0

Abr-11

Jun-10

Nov-10

Ene-10

Ago-09

Oct-08

Mar-09

May-08

Jul-07

Dic-07

Feb-07

Abr-06

Sep-06

Jun-05

Nov-05

Ene-05

Ago-04

Oct-03

Mar-04

May-03

Jul-02

Dic-02

Feb-02

Abr-01

Sep-01

Jun-00

Nov-00

Ene-00

0.0

*/El ndice de la organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO, por sus siglas en ingls) para los precios
de los alimentos es una medida de la variacin mensual de los precios internacionales de una canasta de productos alimenticios.
Consiste en el promedio de los ndices de precios de cinco grupos de productos bsicos (que representan 55 cotizaciones), ponderado
con las cuotas medias de exportacin de cada uno de los grupos para 2002-2004.
Fuente: ICEFI/UNICEF con base en estadsticas de la FAO (http://www.fao.org/worldfoodsituation/wfs-home/foodpricesindex/es/).

27

2.3

Midiendo el riesgo para la Inseguridad Alimentaria y

Nutricional.

Durante 2010, la Facultad de Ciencia Mdicas de la Universidad de San Carlos de Guatemala,

realiz una encuesta de alcance nacional con el objetivo de hacer un diagnstico de la situacin de
seguridad alimentaria en el pas, indagando en las cuatro dimensiones de la SAN: disponibilidad de
alimentos, acceso, consumo y utilizacin biolgica.20 Para cada una de estas dimensiones se
definieron 10 variables con distintas posibilidades de respuesta.
La investigacin cuantitativa transversal, se realiz mediante un procedimiento muestral
probabilstico, bietpico, estratificado, con representatividad nacional. A los resultados
presentados, el Instituto Nacional de Estadstica INE- les ha aplicado un factor de expansin por
lo que son generalizables a la poblacin.
Tabla No. 6
Porcentaje de riesgo de los hogares de padecer problemas de SAN por mbito de problemas,
durante los meses de marzo a mayo 2010 en la Repblica de Guatemala
SEVERO
MODERADO
LEVE
SIN RIESGO
AMBITO DE RIESGO
Disponibilidad
59
29
11
1
Acceso econmico
28
52
18
2
Consumo
5
30
32
33
Utilizacin biolgica
1
14
42
43
global
2.8
52
42.7
2.5
Fuente: ICEFI/UNICEF con datos de la Encuesta Nacional de Seguridad Alimentaria Fac. CCMM, USAC, 2010

De acuerdo con los resultados de dicha encuesta, aproximadamente 6 de cada 10 hogares

guatemaltecos estn en riesgo severo de padecer problemas de disponibilidad de alimentos. Sin
embargo, si se le agrega el riesgo moderado y leve, prcticamente casi la totalidad de los hogares
tiene problemas con esto (99%). Las conclusiones del anlisis de la encuesta, atribuyen este dato
al cambio de uso de la tierra, el efecto de los desastres y a problemas de prdida de cosechas
como consecuencia de la irregularidad de las lluvias y los problemas climticos relativos a los
fenmenos del nio y de la nia.
En la dimensin de acceso econmico, casi un tercio de los hogares enfrentan problemas severos
de acceso econmico a los alimentos y ms de la mitad problemas moderados. Tan solo un 2 de
cada 100 hogares encuestados declara no tener problemas econmicos para la compra de
alimentos. No es de extraar este dato si se consideran las capacidades adquisitivas de las familias.
El salario mnimo, tanto el agrcola como el no agrcola, es inferior a los recursos econmicos que
una familia promedio necesita para, al menos comer (Canasta Bsica Alimenticia), y es mucho
menor que lo que se necesita para que una familia logre resolver sus necesidades bsicas como la
vivienda, el vestido y el transporte, no digamos la educacin y la salud (Canasta Bsica Vital). Por
20

Encuesta Nacional de Seguridad Alimentaria, Tesis colectiva de graduacin de Medico y Cirujano 2010,
Facultad de Ciencias Mdicas, Universidad de San Carlos de Guatemala.

28

lo tanto no sorprende que 98 de cada 100 hogares guatemaltecos declaren algn grado de
dificultades econmicas en la adquisicin de alimentos.
Grfica No. 6
Costo de la canasta bsica y montos de salario mnimo*,
Enero 2005 Agosto 2011
4,500.0
4,000.0
3,500.0
Canasta Bsica Vital
3,000.0
2,500.0
2,000.0

2,187.5
1,953.3

Salario mnimo

1,500.0
1,291.5

1,000.0

1,356.0

1,560.0

1,432.5

1,174.1

500.0
Canasta Bsica de Alimentos
0.0
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

*/ El salario mnimo es el promedio del salario mnimo agrcola y no agrcola vigente.

Fuente: ICEFI/UNICEF con datos en estadsticas del INE.

Las ltimas estadsticas de empleo revelan que en el

pas los salarios son bajos, las fuentes de empleo son
pocas y una buena cantidad de los hombres y mujeres
en edad de trabajar ven frustradas sus esperanzas y se
deben insertar en el mercado informal para la
sobrevivencia. De la poblacin econmicamente
activa PEA-, que sumaba en 2010 aproximadamente
5,769,262 personas, tan solo 2,131,026, es decir el
37%, estaba ocupada plenamente; otras 202,876
estaban desocupadas y el resto, unas 3,435,360
personas (59.5% de la PEA) estaban subempleadas, de
manera visible o invisible. La mayor parte de los
subempleados son hombres, de entre 18 y 44 aos de
edad y tienen entre 3.7 y 6.3 aos de escolaridad.21

21

Subempleado visible: Es aquella persona que ha

trabajado por un tiempo inferior al considerado
normal en la actividad especfica, y que desea
trabajar una jornada ms larga, aun cuando no le ha
sido posible.
Subempleado invisible: Es la persona que recibe
como remuneracin un ingreso muy bajo en
relacin con su productividad o que realiza tareas
que requieren una preparacin inferior a la suya. En
esta categora se refleja el bajo ingreso, la
subutilizacin de las calificaciones y la baja
productividad y afecta muy directamente a la mano
de obra femenina, como consecuencia de factores
culturales de discriminacin.
Fuente: Elaboracin propia con base en el glosario de
trminos de la OIT.

INE (2011). Encuesta Nacional de Empleos e Ingresos ENEI-, octubre 2010.

29

En lo que se refiere a salarios, las ltimas estadsticas disponibles a octubre 2010, permiten tener
una idea precisa sobre cunto es el ingreso promedio con el que sobrevive la mayora de hogares
guatemaltecos y de cmo las desigualdades y exclusiones tnicas, de gnero y territoriales,
prevalecen tambin en esta esfera de la vida. El salario promedio nacional de un empleado
pblico era de Q2,973.12 mensuales, mientras en el sector privado este salario alcanzaba apenas
los Q1,526.41 mensuales.
Las estadsticas ratifican que los salarios promedio en los sectores urbanos, en lo pblico, en los
hombres y en los no indgenas son superiores a los salarios reportados por sus contrapartes
rurales, empleadas en lo privado o por cuenta propia, mujeres e indgenas, si bien en todos los
casos el salario promedio no llega a cubrir el costo de la Canasta Bsica Vital para un hogar
promedio que, en ese mismo octubre, rondaba los Q3,812.4.22

Grfica No. 7
Salarios promedio, segn diferentes caractersticas y algunos indicadores de su poder
adquisitivo, octubre 2010
4,000.00

Costo de la Canasta Bsica Vital Q3,812.41

3,500.00
3,000.00
2,500.00
Costo de la Canasta Bsica de Alimentos Q2,089.20
Salario mnimo Q1,953.33

2,000.00
1,500.00
1,000.00
500.00

Segn ubicacin geogrfica y patrono

Hombres

Mujeres

Indgenas

Rural nacional

Resto urbano

Urbano metropolitano

Rural nacional

Resto urbano

Urbano metropolitano

Rural nacional

Resto urbano

Urbano metropolitano

Rural nacional

Resto urbano

Urbano metropolitano

Rural nacional privado

Resto urbano privado

Urbano metropolitano privado

Total repblica sector privado

Rural nacional pblico

Resto urbano pblico

Urbano metropolitano pblico

Total repblica sector pblico

0.00

No indgenas

Fuente: ICEFI/UNICEF con base en INE(2011). Encuesta Nacional de Empleos e Ingresos ENEI-, Octubre 2010.

22

INE (2011). Encuesta Nacional de Empleos e Ingresos ENEI-, octubre 2010..

30

Cuatro conclusiones surgen de las estadsticas de empleo. Primero, las diferencias en la forma de
retribuir a las personas, segn ciertas caractersticas, personales o de su entorno, continan
perpetuando las terribles brechas de desigualdad y pobreza, que aumentan los riesgos
alimentarios; pero esas caractersticas tambin reflejan diferencias en el acceso a la educacin, la
nutricin, la salud y la capacitacin, elementos trascendentales en las oportunidades de empleo y
las mejoras en la remuneracin.
Segundo, an cuando se hable muy poco al respecto, el trabajo pblico en las reas rurales ha
permitido generar empleos no agrcolas (maestros, enfermeras, policas, entre otros) que, en
promedio, duplican los ingresos que el trabajo privado ofrece, en promedio, a las familias rurales.
Tercero, mientras el salario promedio pblico alcanza a superar el salario mnimo vigente y
permite garantizar por lo menos la Canasta Bsica de Alimentos, el promedio nacional de salario
privado es mucho menor que ambas variables, influenciado principalmente por los bajos salarios
privados en el mbito rural (agricultura) y los magros ingresos resultantes del subempleo.23
En lo que respecta al mbito relacionado con el consumo de alimentos, el 67% de los hogares
declara algn problema relacionado a sus patrones de consumo y pertinencia de los alimentos. Es
decir que los alimentos que consumen no llenan sus expectativas en cuanto a sus necesidades y
preferencias alimentarias, entre las que se incluyen la inocuidad y las condiciones higinicas de los
hogares.
A esta variable se debe agregar el patrn cultural de alimentacin que va ms all de la dieta.
Segn UNICEF, Como consecuencia del menor acceso a los alimentos, se incide en el patrn
cultural histrico segn el cual, a la hora de la comida, suele ser que, en primer lugar, coma el
padre, luego los hijos varones, ms tarde las hijas y, por ltimo y en caso de que haya sobrado algo
de comida, la madre24.
Respecto a la utilizacin biolgica, el 43% de los hogares declararon no tener problemas en este
sentido. Sin embargo, el 14% declar problemas moderados y el 42% problemas leves. Estos
tienen relacin con el saneamiento ambiental, la forma en que se almacenan los alimentos, el
agua, el combustible para cocinar y el estado de salud de cada miembro del hogar.
La encuesta concluye en que el 93% de la poblacin muestra algn riesgo de padecer problemas
de SAN, y que los ms severos se relacionan a la disponibilidad de alimentos y el acceso
econmico a los mismos. Estos resultados, si bien da luces sobre las dimensiones del problema,
solamente sealan grandes mbitos y no logran aproximarse a las causas de tales problemas ni a

23

Menkos Zeissig, Jonathan (2011). Ms y mejor empleo: la mejor apuesta para el desarrollo de Guatemala.
Revista Wachbil. No. 1, ao 1. Guatemala. Julio. pp 15-20.
24
UNICEF (2011). Guatemala. La tormenta perfecta. Impacto del cambio climtico y la crisis econmica en la
niez y la adolescencia.
(http://www.unicef.org.gt/1_recursos_unicefgua/publicaciones/La%20tormenta%20perfecta%20Guatemala
.pdf)

31

proveer un panorama donde quede en evidencia la diversidad y heterogeneidad de la Inseguridad

Alimentaria en el territorio nacional.
Durante los meses de febrero a mayo de 2011 la Secretara de Seguridad Alimentaria SESAN- y la
direccin de Informacin Geogrfica, Estratgica y de Gestin de Riesgo del Ministerio de
Agricultura , Ganadera y Alimentacin MAGA- realizaron una investigacin que tena por objeto
analizar los factores asociados a la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria y nutricional que
explican la desnutricin crnica. Este objetivo, se expres en la construccin del ndice de
Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria y Nutricional IVISAN- que permiti establecer un
orden de prioridad para actuar en el nivel municipal, identificando a este nivel, distintas variables
asociadas a la produccin agropecuaria, forestal y de desarrollo social que combinadas en el
IVISAN, aportaron informacin para la identificacin y calificacin de la severidad de los problemas
de inseguridad alimentaria en cada municipio.25 y de esta manera, apoyar los procesos de
planificacin y toma de decisiones para el diseo de intervenciones integrales y efectivas.
Este estudio utiliz como variable dependiente la desnutricin crnica, teniendo como fuente el
censo de talla escolar del 2008, pues cuenta con el dato a nivel municipal. Con esta variable fueron
contrastadas, mediante un procedimiento de correlacin, las otras variables y el valor de cada
municipio fue agrupado en 4 cuartiles a los cuales se asign la calificacin de muy alta, alta, media
y baja vulnerabilidad.
Para obtener el IVISAN se utilizaron las variables: 1) dficit de granos bsicos; 2) porcentaje de
poblacin en pobreza extrema; 3) ndice de precariedad ocupacional; 4) porcentaje de poblacin
de mujeres mayores de 15 aos analfabetas; 5) ndice de saneamiento ambiental; 6) amenaza por
heladas; 7) amenaza por inundaciones; 8) amenaza por sequa; 9) ndice de densidad del Estado;
10) ndice vial.
Al correr el modelo se encontr que las variables no lograban explicar todos los casos de
desnutricin por lo que se agregaron las siguientes variables: a) superficie media de la tenencia de
la tierra; b) ndice del potencial agropecuario por municipio; c) ndice del valor bruto de la
produccin agropecuaria y forestal; d) intensificacin agrcola con medias y fuertes medidas de
conservacin de suelos; e) diversificacin agrcola con fuertes medidas de conservacin de suelos;
f) densidad de la red hdrica y g) ndice de potencial de aguas subterrneas. Asimismo, se
incluyeron, variables vinculadas al desarrollo rural: i) ndice de patrimonio natural escnico; ii)
ndice de cuerpos de agua; iii) ndice de sitios arqueolgicos y, iv) ndice de artesanas.
Adems de lograr clasificar a los municipios por su grado de vulnerabilidad de inseguridad
alimentaria, este estudio muestra cmo la pobreza extrema, el analfabetismo de las mujeres y la
precariedad ocupacional explican gran parte del problema de inseguridad alimentaria. En un
porcentaje menor pero muy importante, estn las variables relacionadas al medio ambiente, al
25

Priorizacin de municipios a travs del ndice de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria y nutricional de

la poblacin de Guatemala (IVISAN) SESAN-MAGA 2011

32

saneamiento y a la productividad agropecuaria explicando una parte importante de los problemas

alimentarios en el nivel municipal.
En el anlisis del estudio se enfatiza lo siguiente Por lo tanto y con base a los mayores valores de
las correlaciones obtenidas en cada variable, podemos concluir que disminuir el analfabetismo en
mujeres, promocionar la generacin de empleo y abatir la pobreza extrema son estrategias
adecuadas para disminuir la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria y nutricional en
Guatemala. De igual forma, aumentar la superficie media de la tierra en manos de productores,
aumentar el potencial agropecuario a travs del fomento de prcticas agrcolas adecuadas y
fomentar la intensificacin y diversificacin de las actividades agropecuarias y forestales en
terrenos que correspondan a esas vocaciones y con prcticas adecuadas de conservacin de
suelos, contribuirn al mismo objetivo.
La inclusin de los asuntos relativos a la produccin agropecuaria revela la trascendencia de
considerar la variable de la tenencia
28% de la tierra, dado que en Guatemala existe una gran
concentracin de tierras en pocas manos. Segn el Censo Agropecuario realizado por el INE en
2003, el 2% de las fincas ocupan el 57% de las tierras agrcolas mientras que el 42% de las fincas de
menos de 1 manzana ocupan tan solo el 3.2% de dicha superficie. 26
Por su parte, la presencia de la narcoactividad en Guatemala ha adquirido grandes extensiones de
tierra con el propsito de crear corredores vacos del control del Estado, es un elemento que
dificulta ms el acceso a la tierra por arrendamiento o compra- de los campesinos, Segn
revelaciones de Wikileaks publicadas por el diario espaol El Pas, el 60% del territorio
guatemalteco ya est controlado de facto por el crimen organizado y la narcoactividad. 27

3. Qu causas hay detrs de la inseguridad alimentaria en

Guatemala?
3.1 Un modelo para analizar las causas del hambre en
Guatemala
Con el objeto de adentrarse en la comprensin de los determinantes socio econmicos de la
inseguridad alimentaria y nutricional se dise un modelo economtrico que permite identificar
los determinantes de la desnutricin crnica en los menores de 5 aos, utilizando la metodologa

26

ICEFI/CESR (2009). Derechos o Privilegios, el compromiso fiscal con la salud, la educacin y la alimentacin
en Guatemala.
27
Vase
http://www.elpais.com/articulo/internacional/Cable/EE/UU/Castresana/le/comunica/Guatemala/control/n
arcotraficantes/elpepuint/20110215elpepuint_19/Tes

33

de Mnimos Cuadrados Ordinarios MCO- y tomando como base el modelo de un estudio

realizado en la regin centroamericana en el ao 2007. 28
Para alimentar el modelo se utilizan los datos de la ltima Encuesta Nacional de Salud MaternoInfantil ENSMI-2008/2009, que posee una cobertura nacional con representatividad urbano
rural, regional y de los 22 departamentos del pas.
Nmeros que responden al porqu de la desnutricin crnica en Guatemala
El modelo para medir las causas de la desnutricin utiliza la siguiente frmula:
Donde Z representa la medicin del indicador de talla para la edad de cada nio i, este se calcula:

Representa el vector de caractersticas del nio, como la edad (en meses), el rea de residencia, orden de
nacimiento, si tuvo bajo peso al nacer y el grupo tnico de la madre.
Es el vector de variables que indican la capacidad adquisitiva del hogar, para este caso se calcul un ndice de
activos que incluye bienes bsicos, de lujo y transporte. Adems se incluye la variable de necesidad bsica
insatisfecha (NBI) de vivienda.
Representa el el nivel de instruccin de la madre y el cnyuge, adems de la antropometra de la madre.
Representa el vector de condiciones sanitarias, medido por el acceso a agua y saneamiento adecuado y
hacinamiento del hogar.
Por ltimo,

representa el vector de caractersticas inobservables que afectan el nivel de nutricin del nio.

Si el indicador de talla para la edad (haz) es <-2 desnutricin crnica total y si es <-3 se considera desnutricin
crnica severa.

Guatemala (2008): determinantes de la desnutricin crnica (talla para la edad)

Edad del nio en meses

Orden de nacimiento

Variable
Coeficiente y (error estndar)
ASPECTOS BIOLOGICOS Y DE SERVICIOS
-0.009*** (0.001)
-0.016* (0.007)

Si el nio tuvo bajo peso al nacer

-0.493*** (0.049)

IMC de la madre

0.017*** (0.003)

Asistencia en el parto por personal de salud calificado

0.322*** (0.038)

ASPECTOS SOCIODEMOGRFICOS
si vive en el rea urbana

0.089* (0.043)

Si la madre del nio es indgena

-0.343*** (0.039)

ndice de activos

0.899*** (0.087)

Madre sin educacin

-0.097* (0.041)

Cnyuge sin educacin

-0.115* (0.047)

28

ASPECTOSalimentaria
MEDIOAMBIENTALES
Anlisis presupuestario del gasto en seguridad
y nutricional en El Salvador, Guatemala,
Honduras
y
Nicaragua,
ICEFI,
2007.
NBI de vivienda
-0.183*** (0.049)
Hacinamiento
Agua y saneamiento adecuado
*p<0.05, **p<0.01, ***p<0.001
Fuente: ICEFI/UNICEF con datos de Ensmi 2008/2009.

-0.110** (0.036)
0.108* (0.044)

34

Adems, la encuesta permite recolectar informacin sobre las caractersticas de la vivienda y

antecedentes de la persona entrevistada, nupcialidad, antecedentes del esposo y trabajo de la
mujer, reproduccin, historia de nacimientos, embarazo actual, embarazo, lactancia y
alimentacin infantil para todos los hijos nacidos a partir de enero del ao 2003, vacunacin y
salud del nio, planificacin familiar, preferencias de fecundidad, adultas jvenes y actividad
sexual, salud de la mujer, infecciones de transmisin sexual, violencia intrafamiliar, asistencia
escolar de hijos, peso y talla de mujeres y nios, y anemia en mujeres y nios. En total la encuesta
recolect informacin para 16,844 mujeres entre 15 y 49 aos.
El modelo economtrico elaborado permite mostrar cmo en los aspectos biolgicos y de
servicios, los nios y nias, mientras van avanzando en edad, y el orden de su nacimiento es
mayor, se incrementan sus posibilidades de padecer desnutricin crnica. Esto probablemente
est relacionado con que mientras ms aos tienen, dadas las condiciones de precariedad en la
que viven, el efecto de la integralidad de las acciones entre las que se cuenta la lactancia materna
y la consejera son menos visibles y las intervenciones de los servicios de salud hacen ms nfasis
en los ms pequeos aunado a que en las familias mientras ms grande es el nio, lo lleva menos
al servicio de salud.
En cuanto al orden de nacimiento, probablemente se relacione con el nmero de hijos por familia;
mientras ms hermanos o hermanas se tienen, los recursos escasos, necesitan distribuirse entre
ms individuos. Del mismo modo, el bajo peso al nacer indica un problema desde el nacimiento,
que si no es identificado y tratado oportunamente, aumenta el riesgo de desnutricin crnica.
Este fenmeno tambin refleja carencias nutricionales importantes en la madre durante el
periodo pre natal. Es por ello que el espaciamiento de los embarazos, un mayor conocimiento
sobre salud reproductiva y sexual, resulta importante para reducir la desnutricin dentro de los
hogares.
Otro factor que permite advertir la probabilidad de padecer desnutricin de una nia o nio, es el
el tipo de personal que ha atendido su parto. Si es por personal calificado el riesgo de desnutricin
disminuye. La variable de atencin calificada durante el parto revela no solo una mayor
oportunidad de acceso a la preparacin y control natal, sino tambin la presencia de servicios de
salud funcionales y, no menos importante, con credibilidad. Esta afirmacin resulta, por ejemplo,
en que para que la poblacin indgena acepte ir a los servicios de salud donde se atiende mediante
un modelo distinto culturalmente, se necesita una buena dosis de aceptacin cultural de los
servicios. Otra variable inscrita en este mbito es el ndice de Masa Corporal29 de las madres, que
29

El ndice de Masa Corporal es la relacin entre el peso en kilogramos de una persona y su estatura en
metros.

Segn los rangos se considera bajo si es menor de 18.5, normal entre 18.5 y 24.9, sobrepeso entre 25.0 y
29.9 y obesidad si es mayor a 30.

35

cuando es el reflejo de una mujer sana (entre 18.5 y 24.9), entonces disminuye el riesgo de
desnutricin de los hijos mediante, mecanismos no del todo claros, pero que implican la reduccin
del bajo peso al nacer y, de manera indirecta, muestra que la madre tiene acceso a una
alimentacin adecuada.
Respecto a los aspectos socio demogrficos, el vivir en el rea urbana reduce el riesgo de padecer
desnutricin crnica. Esto se explica debido al mayor acceso a servicios y oportunidades respecto
a los que habitan en el rea rural. Asimismo, el poseer un ndice de activos alto, es decir algn
patrimonio familiar, refleja cmo los ingresos del hogar son determinantes significativos en las
posibilidades de padecer o no desnutricin. Cuando los ingresos familiares se incrementan,
confieren importantes grados de proteccin contra la desnutricin.
Por el contrario, el que la madre sea indgena representa un mayor riesgo de padecer carencias
nutricionales. Este dato muestra cmo la exclusin, en el mercado laboral y en el acceso a
servicios pblicos, es en buena medida la base de los problemas nutricionales, como tambin lo
confirma la relacin positiva entre la variable de educacin de la madre y el cnyuge y el riesgo de
sus hijos de padecer desnutricin.
En cuanto a las variables relacionadas con el medio ambiente y las condiciones de la vivienda, el
modelo demuestra que a mayores carencias, hacinamiento y necesidades bsicas insatisfechas de
la vivienda, el riesgo de padecer desnutricin crnica aumenta. Por el contrario contar con acceso
a fuente de agua segura y medidas adecuadas de saneamiento ayudan a proteger contra este
problema. Los mecanismos por los que esto ocurre estn relacionados con el incremento de
episodios de enfermedad, tales como las infecciones respiratorias agudas entre cuyos factores de
riesgo est el hacinamiento y la cocina con humo dentro de la vivienda, as como los problemas
diarreicos ampliamente relacionados con la contaminacin del agua y los alimentos.

De todas las causas que condicionan la desnutricin de las nias y nios

menores de 5 aos, las cuatro principales son: la pobreza del hogar y su
baja capacidad adquisitiva; la situacin nutricional de la madre, previo al
embarazo y como condicionante del bajo peso al nacer de sus hijos; el
reducido acceso a servicios de salud y educacin de la madre; y, la falta de
agua segura y saneamiento ambiental en el hogar.

36

Tabla No. 7
Determinantes de la desnutricin
Aspectos
Biolgicos
servicios

Factor

Razn

y de Edad del nio o la Se ausenta de los centros de salud, los esfuerzos del
nia
hogar se vuelcan en los ms pequeos
Orden
nacimiento

de Mientras ms hermanos o hermanas se tienen, los

recursos escasos, necesitan distribuirse entre ms
individuos

Bajo peso al nacer

IMC bajo
madre

de

Las condiciones nutricionales de la madre, lo que

refleja carencias nutricionales importantes en la
madre durante el periodo pre natal
la Refleja el deficiente estado nutricional de la madre. Si
el IMC de la madre est por debajo de lo saludable
probablemente el hogar no cuenta con una
alimentacin adecuada

Parto no atendido Revela menores probabilidades de atencin prenatal y

por
personal al acceso a servicios de salud funcionales y con
calificado
credibilidad
Aspectos socio- Rural
demogrficos

ndice
bajo

Vivir en el rea rural aumenta el riesgo de padecer

desnutricin crnica debido al menor acceso a
servicios pblicos, como los de salud y educacin
de

activos Si el hogar no cuenta con ingresos econmicos

suficientes, los nios y nias menores de cinco aos
estn ms expuestos a sufrir desnutricin

Madre indgena

Debido a la discriminacin que ha padecido la

poblacin indgena, estn en una situacin desigual
para el acceso a servicios

Madres/padres con A menor educacin en los padres, los nios y nias

nula
o
escasa estn ms expuestos a padecer desnutricin. Esto
educacin
evidencia como el crculo de exclusin del mercado
laboral y de los servicios pblicos al que han estado
expuestos los padres, perpeta las condiciones de
hambre del hogar

37

Aspectos

Factor

medioambientales NBI de la vivienda

Hacinamiento

Razn
Si el hogar est en malas condiciones, el nio o la nia
tendrn ms posibilidades de padecer desnutricin,
estando ms expuesto a diferentes enfermedades.
Aumento de infecciones
enfermedades diarricas

respiratorias

de

Sin acceso a agua Los problemas de contaminacin del agua que

potable
y consume el hogar as como las malas condiciones de
saneamiento
saneamiento (por ejemplo, no contar con la
eliminacin de excretas) ), lo que aumenta la
incidencia de enfermedades y perpeta el ciclo de
infeccin-desnutricin

Un estudio de carcter comparativo con respecto a los determinantes de la desigualdad en la

desnutricin crnica infantil, realizado por CEPAL y UNICEF, confirma cmo la desnutricin
aumenta ante la carencia de suficientes recursos en los hogares como resultado de la
concentracin de la riqueza, que en este estudio no solo se refiere a los ingresos sino tambin a la
disponibilidad de servicios de agua potable y saneamiento apropiados. La educacin de la madre y
de la pareja constituyen el segundo factor ms importante para explicar las desigualdades en la
desnutricin crnica infantil.30
El mismo estudio concluye que las variables biomdicas, es decir, el sexo, la edad, el orden de
nacimiento y el peso al nacer, no tienen mucha importancia al momento de explicar la desigualdad
en la distribucin de la desnutricin crnica infantil, si bien algunas de ellas tienen importancia al
explicar su nivel. Por otro lado, en los pases en donde los servicios pblicos tienen una mayor
cobertura, entonces su efecto sobre la desigualdad en la desnutricin infantil es mnimo pues una
mayor cobertura de servicios pblicos, como educacin o salud, tienden a desaparecer las
desigualdades socioeconmicas en su distribucin.

30

CEPAL/UNICEF(2008). Evolucin de la desnutricin crnica infantil y su distribucin socioeconmica en

siete pases de Amrica Latina y el Caribe. Guillermo Paraje. Serie Polticas Sociales. No. 140. Divisin de
desarrollo social. LC/L.2878-P. Santiago de Chile. Marzo.

38

Tabla No. 8
Pases seleccionados: principales factores determinantes de la desigualdad en la desnutricin
crnica infantil, como porcentaje, varios aos
Variable

Bolivia

1994 2003
Riqueza
64.7
68.1
Educacin madre 14.2
46.1
Educacin pareja
5.6
8.8
Otros
15.5 -23.0

Guatemala
1996
68.1
27.3
7.4
-2.8

2002
82.4
29.1
6.9
-18.4

Hait
1994
97.2
34.2
-2.9
-28.5

Nicaragua

Repblica
Dominicana

2005 1997 2001 1996 2002

77.9
76.9
51.9
58.6
61.6
24.4
29.2
37.2
21.5
2.4
15.8
-0.1
3.2
10.1
9.5
-18.1
-6.0
7.7
9.8
26.5

Fuente: ICEFI/UNICEF con base en CEPAL/UNICEF(2008). Evolucin de la desnutricin crnica infantil y su

distribucin socioeconmica en siete pases de Amrica Latina y el Caribe. Guillermo Paraje. Serie Polticas
Sociales. No. 140. Divisin de desarrollo social. LC/L.2878-P. Santiago de Chile. Marzo. pp. 32-33.

La comparacin permite comprender los principales factores hacia los cuales las polticas pblicas
deberan enfocarse con el objetivo de erradicar el hambre, entre ellos la mejora en las condiciones
de vida y el entorno socioeconmico de los hogares ms pobres. Adicional a las polticas
sanitarias, se deben incluir polticas laborales, educativas, de proteccin social y polticas de
ingresos que garanticen un entorno de estabilidad, sostenibilidad y bienestar en estos hogares.

3.2 Cul es la situacin de los nios y nias frente a las

causas y determinantes de la desnutricin?
De acuerdo a los datos proporcionados por la ENSMI 2008/09, respecto a las nias y nios
menores de 5 aos que presentaron desnutricin crnica, su edad promedio es de 2.5 aos; cerca
de 6 de cada diez residen en el rea rural; el 45.9% son indgenas. Mostraron bajo peso al nacer el
11.1% y, en promedio, el orden de nacimiento es 3.4, lo que muestra que antes de cumplir los 5
aos de edad ya tenan hermanos mayores y menores. Solamente en el 50.8% de los casos el
nacimiento fue atendido por personal de salud calificado.

39

Tabla No. 9
Variables incluidas en el modelo
Descripcin
Edad del nio en meses
rea de residencia del nio (1 urbana)
Etnicidad de la madre (1 indgena)
Clasificacin de bajo peso al nacer
Orden de nacimiento
Parto atendido por personal de salud calificado
ndice de activos
Nivel educativo de la madre= ninguno
Nivel educativo del esposo o compaero de la madre=
0
ndice de masa corporal de la madre
NBI de vivienda
Hacinamiento (Nmero de personas por dormitorio)
Agua y saneamiento adecuados

Media*
30.9
36.7%
45.9%
11.1%
3.4
50.8%
0.19
28.9%
16.6%
25.8
13.8%
65.9%
34.3%

Nota: las estadsticas se presentan a nivel de individuos, no de hogares.

Fuente: ICEFI/UNICEFcon datos de ENSMI 2008/2009.

En cuanto a la capacidad adquisitiva del hogar, medido por el ndice de activos31, el promedio es
bastante bajo (0.19). No obstante, al desagregar por rea geogrfica se encuentran diferencias,
para el rea urbana donde el ndice de activos es de 0.33 en comparacin con 0.11 para el rea
rural. Con relacin a las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) de vivienda, se obtiene que el
13.8% de los nios entre 3 y 59 meses, viven en hogares con necesidad insatisfecha de vivienda.
En el 28.9% y 16.6% de los casos, la madre del nio y el cnyuge de la madre, respectivamente, no
tenan ningn nivel educativo. Tambin el ndice de masa corporal de la madre (IMC), era en
promedio 25.8,32 un poco encima de lo normal.
En cuando a las condiciones sanitarias del hogar, se observa que solamente el 34.3% de los casos
tienen acceso a agua y saneamiento adecuado, adems el 65.9% de estos nios y nias, viven en
hogares hacinados. En el 10.3% de los casos de desnutricin crnica, los nios viven en hogares
que utilizan agua de ro, acequia o manantial, para beber. El tipo de servicio sanitario que utilizan
el 61.2% es letrina, pozo ciego o escusado, mientras que el 16.4% no tiene servicio sanitario. Esto
es consistente con que en el 85.1% de los casos, los hogares tienen origen y abastecimiento de
agua adecuado, mientras que solamente el 25.5% tienen servicio sanitario adecuado.
31

El ndice de activos se calcula a partir de un promedio ponderado entre bienes bsicos, de lujo y de
transporte, adems del indicador de NBI de vivienda
32
Segn los rangos se considera bajo si es menor de 18.5, normal entre 18.5 y 24.9, sobrepeso entre 25.0 y
29.9 y obesidad si es mayor a 30.

40

En cuanto las condiciones de la vivienda, el material del piso para el 58.6% de los casos es de tierra
y el 32.4% torta de cemento. El principal material de las paredes es el adobe 31.3%, el block 31.5%
y la madera 23.7%. Esto da como resultado que en el 17.5% de los casos, la condicin de la
vivienda sea inadecuada. Al combinar los resultados de vivienda inadecuada con desnutricin
crnica, se puede observar en el mapa de la figura 1, que los departamentos donde se encuentran
distribuidos la mayor proporcin de casos de desnutricin crnica, presentan tambin una
necesidad insatisfecha de vivienda.
Entre las caractersticas de la madre se puede mencionar que el 71.3% tienen entre 20 y 34 aos,
el 60% son indgenas, el 55.1% son casadas y el 37.0% son unidas, el 60.2% asistieron a algn
establecimiento educativo y para la gran mayora de estas (82.5%), el nivel educativo ms alto
aprobado fue la primaria.
En el 66.2% de los casos el lugar de parto fue la casa y en el 23.6% un hospital pblico. El 29% de
los casos fue atendido por un mdico y el 24.9% por una enfermera. Solo el 53.9% de las madres
llev al nio a control del nio sano y 19.8% de las madres fueron a control despus del parto. En
los anexos 1, 2 y 3 se presenta el resto de resultados de las caractersticas de nios, madres y
hogares con desnutricin crnica.

La desnutricin no solo es resultado de la pobreza sino tambin de la

exclusin en el acceso a servicios de salud y educacin, el limitado acceso a
agua segura y la poca responsabilidad en el manejo de los desechos.

4. Cunto invertimos en la erradicacin del hambre en Guatemala?

La informacin presupuestaria de los ltimos cuatro aos, permite determinar que el gasto pblico
en seguridad alimentaria y nutricional (GPSAN) se acerc a los Q 2,265.5 millones en 2008, pas a
Q 3,508.6 millones en 2009 y Q 4,507.9 millones en 2010, mientras que en 2011 la asignacin de
recursos ascendi a Q 4,753.7 millones.
En trminos reales, es decir, relacionando el dinero gastado con el tamao de la economa, la
inversin en seguridad alimentaria y nutricional pas de representar un 0.76% del PIB en 2008 a
cerca de 1.30% en 2010 y 2011. Este incremento es resultado en buena medida del incremento en
el programa de proteccin social, Mi familia progresa, que en estos ltimos dos aos ha tenido
una asignacin promedio de Q1,082.0 millones.

41

Si se relaciona el gasto pblico en SAN con

el nmero de habitantes de Guatemala, se
observa como el gasto per cpita anual
pas de representar Q165.33 en 2008 a
cerca de Q323.07 en 2011.
Al analizar los presupuestos destinados,
entre 2008 y 2011, a cada uno de los ejes
identificados como prioritarios para la SAN,
se puede observar que los rubros
relacionados con la proteccin social, en
donde se encuentra el programa Mi
Familia Progresa, al igual que aquellos
vinculados al acceso a agua potable y
saneamiento, atencin de desastres ante
fenmenos naturales y la gestin de la
seguridad alimentaria y nutricional por
medio de la SESAN, han tenido
incrementos sostenidos en el tiempo. Por
el contrario, los programas relacionados
con el acceso a servicios de salud
preventiva y salud materna e infantil, junto
con aquellos vinculados a programas de
vivienda han decado en 2011, despus de
seguir una trayectoria expansiva en los
aos anteriores. Por su parte, el programa
de apoyo a pequeos productores
agrcolas, se mantiene en 2011 con un
presupuesto muy similar al que tena en
2008.

Cmo se calcula la inversin en Seguridad Alimentaria y

Nutricional?
Con la finalidad de determinar los recursos que han sido
invertidos en seguridad alimentaria y nutricional durante
el perodo de 2008 a 2011 se procedi a hacer un anlisis
detallado del presupuesto pblico del gobierno central y
del Instituto de Fomento Municipal (Infom).
La metodologa seguida, intenta vincular los
condicionantes de la desnutricin con los recursos
financieros destinados a ejecutar programas de poltica
pblica que pueden mitigar estos condicionantes,
procedindose a clasificar las partidas presupuestarias de
conformidad con ocho ejes prioritarios para la SAN:
1. Gasto realizado por la Secretara de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (SESAN) en su calidad
de ente coordinador del SINASAN (Sistema
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional).
2. Programas de apoyo tcnico y financiero a
pequeos productores agrcolas y atencin a
hogares para garantizar el consumo de alimentos.
3. Acceso a servicios de salud preventiva y salud
materna e infantil.
4. Atencin a hogares a travs de programas de
proteccin social, tal es el caso de los programas
de alimentacin escolar.
5. Programa de vivienda.
6. Extensin de servicios de agua potable y
saneamiento.
7. Atencin a desastres ante fenmenos naturales.
8. Programa de proteccin y asistencia social, como
las transferencias condicionadas en efectivo.

En trminos de la distribucin porcentual

del gasto, la mayor inversin est
constituida por los programas de
La informacin presupuestaria analizada de 2008 a 2010
proteccin social que junto con el
comprende el presupuesto devengado, en tanto que para
programa
Mi
Familia
Progresa,
2011, se considera la informacin del presupuesto
representan cerca del 37.7% del gasto
vigente.
total, en tanto que los programas de agua
potable y saneamiento, as como el de
vivienda representan el 17.0% y 12.7%, respectivamente. Con niveles muy similares, en torno al
12.0% se encuentra la inversin en salud preventiva, materna e infantil, en tanto que los
programas de apoyo a pequeos productores agrcolas equivalen aproximadamente el 10.0% del
gasto total.

42

Grfica No. 8
Guatemala: Gasto pblico del gobierno central e Infom en seguridad alimentaria y nutricional
En millones de quetzales
2008-2011/*

/* cifras preliminares
Fuente: ICEFI/UNICEF con base en informacin presupuestaria del Sicoin.

De conformidad a las consideraciones realizadas anteriormente sobre el gasto presupuestario por

eje estratgico, puede observarse que en sntesis la institucin que registra la mayora de la
ejecucin de recursos en SAN es el Mineduc, como resultado del manejo de los programas de
transferencias condicionadas y de alimentacin escolar, registrando una ejecucin promedio de
2008 a 2011 de Q 1,335.5 millones.
En segunda instancia se encuentra el MSPAS que a travs del manejo de los programas de
prevencin y promocin de la salud y de extensin de cobertura muestra un gasto promedio
destinado a la atencin de la SAN, en los ltimos cuatro aos, de Q 504.0 millones. Contina en
orden de importancia el Micivi con una ejecucin promedio de Q 330.0 millones en proyectos de
vivienda y agua y saneamiento, entre otros. Finalmente, resalta el gasto del Maga con un
promedio de Q 397.6 millones en proyectos de impacto agrcola y el presupuesto asignado a los
Consejos de Desarrollo con Q 349.5 millones dedicados a proyectos de agua potable, saneamiento,
vivienda y de apoyo agrcola.
Como puede apreciarse, la expansin registrada en el gasto en SAN se ha enfocado en brindar
mayores servicios de salud, incrementar el subsidio al programa de vivienda e incrementar la
asignacin a Fonapaz con el objetivo de fortalecer los programas de agua y saneamiento. En
contraste, el gasto ejecutado por el Maga y Fonades presenta cierto estancamiento, lo cual es
susceptible de consideracin, especialmente porque estas entidades ejecutan proyectos que
permiten a las familias mejorar sus ingresos y el acceso de alimentos en mercado a travs de
programas de apoyo y crdito.
43

En cuanto a las fuentes de financiamiento del gasto en SAN, las estimaciones revelan que para
2011, aproximadamente Q. 2,829.3 millones, es decir el 60% de los gastos han sido financiados por
medio de ingresos corrientes, los cuales incluyen impuestos y transferencias recibidas as como
ingresos propios. Por su parte el endeudamiento, tanto externo como las colocaciones internas,
alcanza Q 1,503.3 millones, es decir, el 32% del financiamiento. Finalmente, el 9% restante del
GPSAN ha sido financiado a travs de donaciones.
La inversin en seguridad alimentaria y nutricional: Cunto se gasta?,
Quines lo gastan?,En qu se gasta? y Cmo se paga?

Cunto se gasta?
De 2008 a 2011 se cuenta con una inversin en seguridad alimentaria y
nutricional que alcanza para el ao 2011 Q. 4,753.7 millones distribuida en
ocho ejes estratgicos de accin que abarcan programas de apoyo a
pequeos productores agrcolas, salud preventiva, materna e infantil,
proteccin social, vivienda, agua y saneamiento, atencin a desastres y
transferencias condicionadas.

Quines lo gastan?
La entidad que ms gasto ejecuta en seguridad alimentaria y nutricional es el
Mineduc debido a los programas Mifapro y de Alimentacin Escolar. Le siguen
en orden de importancia el MSPAS, Micivi y Fonapaz, mismos que realizan
programas de salud, vivienda y agua y saneamiento, entre otros.
Gasto pblico en seguridad alimentaria y nutricional por institucin
Aos 2008-2011 */

Gasto pblico en seguridad alimentaria y nutricional

Aos 2008-2011 */

/* cifras preliminares
Fuente: Icefi/UNICEF con base en Sicoin

En qu se gasta?
Durante 2011, la inversin en seguridad alimentaria y nutricional fue
utilizada en Q 1,609.2 millones en proteccin social, Q 831.2 millones en
salud, Q 685.9 millones en vivienda, Q. 665.0 millones en agricultura y Q.
597.0 millones en educacin.
Gasto pblico en seguridad alimentaria y nutricional por funcin
Aos 2008-2011 */

/* cifras preliminares
Fuente: Icefi/UNICEF con base en Sicoin

Cmo se paga?
El financiamiento de la inversin en seguridad alimentaria y nutricional
durante 2011 indica Q 2,829.3 millones en ingresos corrientes
(impuestos, entre otros), Q 1,506.3 millones en endeudamiento y Q
418.1 millones en donaciones.
Gasto pblico en seguridad alimentaria y nutricional
por fuente de financiamiento
Aos 2008-2011 */

44
/* cifras preliminares
Fuente: Icefi/UNICEF con base en Sicoin

/* cifras preliminares
Fuente: Icefi/UNICEF con base en Sicoin

4.1 Cunto perdemos por no erradicar el hambre?

El impacto de la desnutricin sobre el desarrollo infantil representa una cadena perpetua no slo
para este grupo de poblacin, sino para todo el pas. La desnutricin limita las posibilidades de
romper el crculo de la pobreza por sus efectos adversos en la salud, la educacin y los ingresos
futuros de quin la padece.
Si el cerebro de las nias y nios de hoy no se desarrolla de la manera debida antes de los tres
aos de edad, por la carencia de una alimentacin adecuada, no alcanzarn a cabalidad sus
facultades fsicas y emocionales y vern limitadas las posibilidades futuras de desarrollar un
proyecto de vida pleno y una participacin social y econmica beneficiosa para el conjunto de la
sociedad.
El estudio El costo del hambre (CEPAL/PMA) presenta una robusta evidencia sobre los costos
econmicos de la desnutricin infantil en Centroamrica y Repblica Dominicana.33 Para ello la
metodologa empleada se circunscribe al estudio de la desnutricin y la salud al gestante, el
infante y el preescolar (menores de 0 a 59 meses de vida). Los indicadores de desnutricin
utilizados dependen de la etapa del ciclo de vida. Para la desnutricin intrauterina se estima el
bajo peso al nacer para los menores con restriccin de crecimiento intrauterino. Para la etapa
preescolar se utiliza la desnutricin global moderada y severa (peso para la edad inferior a -2
desviaciones estndar), utilizando como patrn de comparacin la distribucin de la NCHS Norma
del Centro Nacional de Estadsticas de Salud de Estados Unidos.34
El modelo utilizado contempla el estudio de las consecuencias que tiene la desnutricin en los
mbitos de salud, educacin y productividad y, posteriormente, traduce estas consecuencias en
costos monetarios. En el caso de salud, la mayor probabilidad que tienen las nias y nios
desnutridos de enfermarse aumenta proporcionalmente los costos en el sector salud. A esto se
suman los costos que solventan las personas afectadas y sus familiares como producto del tiempo
y la calidad de vida perdidos.35
En lo que respecta a educacin, se estima el costo de la menor capacidad de aprendizaje y
atencin de quienes han padecido desnutricin infantil, lo que incrementa los costos del sistema
educativo, como resultado de una mayor repitencia, con los consiguientes costos adicionales en
infraestructura, equipamiento, recursos humanos e insumos educativos. A esto se suman costos
privados de las familias dedicados a la mitigacin del menor rendimiento.36
Finalmente, en lo que se refiere a la productividad, el estudio mide los costos por medio de
prdidas en la productividad como resultado de un menor logro educativo y la prdida de
33

CEPAL/PMA (2007). El costo del hambre: impacto social y econmico de la desnutricin infantil en
Centroamrica y Repblica Dominicana. Documento de Proyecto. LC/W.144/ Rev.1. Santiago de Chile. Octubre.
34
Ibdem. p. 32.
35
Ibdem. pp. 29-30.
36
Ibdem.

45

capacidad productiva, como una manifestacin econmica de la mayor cantidad de muertes que
genera el hambre.37
En el contexto Centroamericano, Guatemala es el pas con los mayores costos como causa de la
desnutricin global y soporta cerca del 47% de los costos regionales. Esto se explica porque
Guatemala es el pas de la regin con el mayor nmero de nias y nios menores de 5 aos y
tambin es el pas con la mayor tasa de desnutricin global.
En el 2004, los costos de la desnutricin en Guatemala fueron de aproximadamente US3,128.4
millones, lo que represent cerca del 11.4% de su producto interno bruto. En trminos de
quetzales, los costos diarios de la desnutricin rondaban los Q66 millones de quetzales.
Tabla No. 10
Centroamrica: costos de la desnutricin global en menores de 5 aos, 2004
2004

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Poblacin menor de 5 aos (en millones)

0.4

0.8

2.0

1.0

0.7

0.3

4.0

10.3

22.7

16.6

9.6

6.8

10.0

24.4

285.3

47.5

26.9

26.4

2.6

1.0

16.5

5.0

1.7

3.7

Productividad

305.0

1,150.0

2,826.6

727.6

235.8

291.4

Total

317.6

1,175.4

3,128.4

780.1

264.4

321.5

0.2

1.0

0.6

0.6

0.2

0.010

0.060

0.040

0.030

0.000

7.3

10.3

9.9

5.2

2.1

7.4

11.4

10.6

5.8

2.3

Porcentaje de desnutricin global

Costos de la
desnutricin

En
millones
de US
dlares

Salud
Educacin

Salud
0.1
Como
Educacin
0.010
porcentaje
1.6
del PIB Productividad
Total
1.7
Fuente: ICEFI/UNICEF con base en CEPAL/PMA(2007).

Afrontando eficazmente la lucha contra el hambre, los costos disminuiran drsticamente. En el

estudio de CEPAL/PMA se plantean tres escenarios con sus respectivos impactos en los costos,
entre 2004 y 2015. En el primero, se mantienen los niveles de desnutricin global observados en
2004. En el segundo escenario se alcanza la meta 2 de los objetivos de desarrollo del Milenio, en
cuanto a disminuir a la mitad la desnutricin global registrada en 1990; mientras en el tercer
escenario, se supone la erradicacin de la desnutricin global en los pases (quedando una
prevalencia en torno al 2.5%).
En el escenario esttico, los costos seran superiores en un 10% con respecto a lo registrado en
2004. En el segundo escenario, el costo de la desnutricin sera aproximadamente un 40% menor a
37

Ibdem.

46

lo observado en 2004, mientras que en el ltimo escenario, con la erradicacin de la desnutricin

global, los costos se reducen aproximadamente un 88% con respecto a 2004.38
En el caso de Guatemala, si los niveles de desnutricin continan inalterables en el tiempo, los
costos del hambre en 2015 aumentaran cerca de 13% por encima de lo registrado en 2004. Por
otro lado, si se logra cumplir con la meta 2 de los ODM, que es reducir la desnutricin global a
14.5%, entonces los costos disminuiran en cerca de 27.8%. En el escenario de erradicacin de la
desnutricin global, los costos caeran aproximadamente 89.4% con respecto a los costos
observados en 2004.39
En trminos de desarrollo, esta reduccin en los costos de la desnutricin no solo representara un
incremento significativo en el bienestar de toda la poblacin, sino que se traducira en importantes
ahorros para la sociedad. Muchos de los recursos desperdiciados hoy por no enfrentar el hambre,
se podran utilizar para aumentar las inversiones en reas estratgicas para la sociedad, tales
como la investigacin para la transformacin econmica, construccin de infraestructura
econmica y social, mejoras en la calidad educativa, y la mitigacin y adaptacin al cambio
climtico, entre otros desafos actuales.
Grfica No. 9
Guatemala: estimacin de los costos totales por desnutricin global en 2015
En millones de dlares de 2004
2,000.0
Educacin

Productividad

Salud

1,800.0
1,600.0
1,400.0
1,200.0
1,000.0
800.0
600.0
400.0
200.0
0.0
Escenario 1 (esttico)

Escenario 2 (ODM)

Escenario 3 (erradicacin)

Fuente: ICEFI/UNICEF con base en CEPAL/PMA(2007). p.100.

38
39

Ibdem. p.21.
Ibdem. p.100.

47

5. Qu intervenciones se necesitan para erradicar la desnutricin?

Dado que la desnutricin es un fenmeno que responde a causas variadas, el impacto de los
programas relacionados con la nutricin est condicionado por intervenciones adicionales y en
conjunto sobre el contexto socioeconmico familiar.
Incidir sobre el retardo en el crecimiento y, ms an, garantizar anticipadamente la proteccin
frente a la desnutricin es un proceso complejo que demanda medidas ejecutadas de manera
coordinada y en la misma temporalidad sobre varios factores, as es que la mejora en la
alimentacin de los nios y nias, debe estar acompaada de procesos peridicos de inmunizacin
y desparasitacin, as como de promocin de la lactancia materna exclusiva hasta los seis meses.
Pero adems, se requiere intervenir
sobre los bajos ingresos del hogar y
las pocas oportunidades de empleo,
la falta de cobertura y calidad de
servicios de salud, educacin y
proteccin social, el bajo acceso a
agua segura y sobre el manejo
inadecuado de desechos. Todo esto
bajo un liderazgo integrador que
permita
generar
informacin
oportuna y confiable para tomar
decisiones, evaluar y afinar las
intervenciones implementadas.
Aquellos pases en donde los
programas de nutricin han sido
acompaados
por
medidas
orientadas
a
dotar
de
infraestructura bsica, mejorar los
servicios de salud y educacin,
ampliar
los
programas
de
proteccin social a los grupos ms
vulnerables e incorporar polticas
para el fomento del empleo, no
solo han reducido los niveles de
desnutricin, sino que han logrado
combatir la pobreza y la indigencia.

Factores clave para la disminucin de la desnutricin

Desarrollo de polticas pblicas y programas sostenibles,
sustentados en un compromiso de Estado expresado en la
implementacin de polticas, planes y programas de nutricin y
alimentacin de largo plazo, debidamente financiados y con
fuerte participacin y control social.
Acceso mejorado y utilizacin de servicios pblicos integrados,
entre ellos los servicios de salud, acceso a agua segura, higiene y
saneamiento ambiental del hogar, estimulacin temprana,
educacin inicial y la debida proteccin social.
Cuidado familiar y comunitario adecuado del nio, como
resultado de cambios en el comportamiento y conductas, ligado
a mayor acceso a la informacin y educacin. Asimismo, la
participacin activa de la comunidad en la vigilancia y gestin
local de los programas.
Empoderamiento y participacin de la mujer, para un doble
dividendo. Por un lado, para avanzar en la igualdad entre
gneros y, por el otro, las mujeres sanas, instruidas y con poder,
tienen ms posibilidades de criar hijas e hijos sanos, educados y
seguros de s mismos.

Fuente: ICEFI/UNICEF con base en UNICEF(2008). Lineamientos

estratgicos para la erradicacin de la desnutricin infantil en
Amrica Latina y el Caribe. Guas para lneas de accin.
UNICEF/Tacro. Panam.

48

5.1 La experiencia Internacional

En la mayor parte de estudios realizados con el objetivo de describir la experiencia internacional
en materia de lucha contra el hambre, aparecen como un comn denominador del xito alcanzado
algunas medidas que denotan el carcter integral.
En Amrica Latina y el Caribe, el estudio de Cepal (2008) pone de manifiesto siete que se exponen
sucintamente a continuacin40. Primero, el cuidado y promocin del crecimiento y desarrollo,
desde la gestacin hasta los 5 aos. La promocin de la salud de la madre durante el embarazo,
el parto y el puerperio permite que el nio desarrolle su potencial gentico de crecimiento. Dentro
del conjunto de intervenciones se incluye el control peridico de peso y talla, la evaluacin
nutricional, el fomento de la lactancia materna y la deteccin oportuna de deficiencias
nutricionales y su adecuado tratamiento.
Segundo, el fomento de la lactancia materna. En esta lnea de accin se incluyen las
intervenciones que promueven y apoyan la lactancia materna exclusiva hasta los 6 meses de edad,
la extensin de la lactancia materna hasta los 2 aos de edad y una alimentacin complementaria
adecuada a partir de los 6 meses de vida. Muchas de estas actividades se realizan por medio de
consejeras en los centros de salud. En algunos casos se incluyen regulaciones legales que apoyan
la lactancia materna.
Tercero, educacin, informacin y comunicacin para fomentar buenas prcticas nutricionales.
En este apartado se incluyen acciones de consejera grupal, charlas y talleres, folletos y campaas
comunicacionales en medios masivos. Hay una visin ms moderna e incluyente que promueve
relaciones andraggicas entre los comunicadores y los receptores de la informacin. El impacto de
estas intervenciones depender mucho del conocimiento del contexto social en que se brinde.
Cuarto, suplementacin con micronutrientes. Est actividad comprende todas las intervenciones
que suministran micronutrientes en forma de medicamento. El propsito es el tratamiento y la
prevencin de deficiencias nutricionales en embarazadas y nios menores de cinco aos. Las
deficiencias de mayor frecuencia, que se ha pretendido mitigar, son aquellas relacionadas con la
vitamina A, hierro, zinc, iodo y cido flico. Las carencias de estos micronutrientes provocan bajo
peso al nacer, retardos en el crecimiento y menor desarrollo cognitivo, entre otros fenmenos.
Quinto, fortificacin de alimentos. Se incluyen las medidas tendientes a fortificar alimentos de
consumo masivo. Son de cobertura universal y, en el caso de Amrica Latina, han demostrado ser
apropiadas al suministrarse de esa forma el iodo, la vitamina A, vitaminas del complejo B y hierro.
Sexto, distribucin de complementos alimenticios fortificados. Este grupo de intervenciones se
refiere a aquellas medidas implementadas con el objetivo de reforzar la oferta de alimentos o
40

CEPAL (2008). Anlisis de las mejores prcticas recientes en Amrica Latina en polticas de nutricin para
cumplir con los objetivos de desarrollo del milenio. Informe de consultora elaborado por Eduardo Atalah y
Marcelo Pizarro. Versin preliminar.

49

facilitar el acceso de alimentos a grupos vulnerables. Destacan aqu medidas tales como el
desarrollo de huertos familiares, la creacin de opciones de empleo orientadas a los pobres
rurales y urbanos, los subsidios alimentarios, los programas de distribucin de alimentos
fortificados y la atencin y recuperacin nutricional de nias y nios desnutridos.
Sptimo, programas de transferencias condicionadas. Este tipo de programa est inserto en el
concepto de inversin en capital humano. La entrega de dinero en efectivo permite superar la
pobreza en el mediano y largo plazo al fomentar la continuacin de los nios y nias en la escuela
y un mayor acceso de estos al sistema de salud. Dentro de estos resalta el programa de
transferencias de Mxico, denominado Oportunidades, el cual adems de la transferencia de
dinero entrega un suplemento alimenticio fortificado y educacin nutricional.
Por su parte, en una publicacin del Banco Mundial41, se hace acopio de estrategias exitosas que
han logrado bajar la prevalencia de la desnutricin crnica a niveles significativamente menores en
lapsos de tiempo que van de 10 a 15 aos.
En el caso de Chile, se redujo la desnutricin crnica de 23% en 1965 a 1.9 en 1980 mediante la
definicin de la desnutricin como uno de los problemas que se atienden en los servicios de salud
del nivel primario, un extensivo esfuerzo por dotar a la poblacin de agua segura y saneamiento
bsico, suplementacin alimentaria en forma de provisin de leche enfatizando en los quintiles
ms pobres, un excelente sistema de vigilancia de la desnutricin a nivel individual y atencin de la
poblacin ms alejada o aislada mediante equipos mviles. Segn Abedrapo(2008) hay tres
elementos clave para entender el xito de Chile en el combate del hambre: construir una base
institucional integral con leyes adecuadas, generacin de organismos pblicos y privados
especializados, debidamente articulados y, finalmente, programas sostenidos y sustentables en
trminos econmicos y polticos.42
En Tailandia se logr reducir la desnutricin crnica de 25% en 1986 a 15% en 1995, mediante un
programa intensivo de monitoreo del crecimiento mediante voluntarios locales en proporcin de
un monitor voluntario por cada 10 hogares, y un crecimiento y acompaamiento de los servicios
de salud locales. Este modelo ha sido criticado porque para su rplica se requiere de un nivel de
alfabetismo alto, situacin que es difcil de conseguir en la mayora de pases con estos problemas.
En Tanzania el Estado pudo reducir la desnutricin del 50% en 1970 a 30% en los aos noventa.
Este programa se bas en la estrategia de UNICEF conocida como triple A (Assessment, Analysis,
Action), que implica la evaluacin de la situacin, anlisis de causas y acciones para corregirlas,
todas con participacin de los afectados en las comunidades y respaldados por instituciones
pblicas fuertes y con capacidad para mitigar los causales de la desnutricin. Al parecer los niveles
de desnutricin en Tanzania han tendido a empeorar al suspender la estrategia.

41

Nutritional failure in Ecuador, causes, consequences, and solutions.The World Bank, 2007
Abedrapo Bustos, Eduardo (2008). La experiencia chilena en la erradicacin de la desnutricin infantil. En
Conferencia regional ministerial. Santiago de Chile, 2008. Programa Mundial de Alimentos.
42

50

En Per la experiencia del combate a la desnutricin crnica, ha mostrado extraordinarios

resultados en relativamente poco tiempo43. En 2005 el porcentaje de menores de 5 aos con
desnutricin crnica era de 22.9%, cifra que no se haba modificado en los 10 aos previos, y para
el ao 2010, el porcentaje descendi a 17.9%. Lo interesante de esta experiencia es que segn los
estudios, la mejora no fue el resultado del crecimiento econmico experimentado por el pas sino
obedeci al desarrollo de una estrategia nacional de intervenciones articuladas, bajo el liderazgo
poltico del gobierno.
Los elementos centrales en esta estrategia fueron principalmente cuatro: 1)la articulacin de
todos los programas sociales enfatizando en la desnutricin, lo que redujo dichos programas de 82
a 26; 2) la instauracin del Presupuesto por Resultados como mecanismo de financiamiento de las
intervenciones vinculadas; 3) la coordinacin horizontal entre instancias pblicas relacionadas con
el tema bajo una sola estrategia; y la coordinacin vertical que hace efectiva la relacin entre los
niveles nacional y sub nacional; y 4) la vinculacin del la estrategia con el programa de
Transferencias Condicionadas en Efectivo.
La generacin de ingresos y las oportunidades de construccin de un patrimonio familiar que
permita el aumento de los ingresos en el hogar, ha sido motivo de preocupacin en muchos pases
de Amrica Latina en donde la pobreza y la exclusin a servicios pblicos como educacin y salud,
continan provocando hambre en la poblacin. En ese sentido, se identifica en la actualidad una
visin ms integral para enfrentar el flagelo del hambre por medio de la generacin de ms
recursos en los hogares a travs de: 1) transferencias de ingresos combinadas con asistencia
alimentaria y educacional; 2) conexin de la agricultura familiar con programas de ayuda
alimentaria; 3) polticas de abastecimiento nacional y local; 4) fortalecimiento de capacidades
locales para dar respuesta a emergencias alimentarias; 5) seguimiento y anlisis de la situacin
alimentaria y nutricional y, 6) erradicacin del hambre como medio para conseguir la cohesin
social.44
En ese sentido, en Mxico, en el Estado de Guerrero45 se ha desarrollado un programa que busca
combatir la pobreza y la desnutricin a travs de atender la situacin alimentaria de los
campesinos ms pobres mediante el mejoramiento de sus sistemas productivos de milpa,
traspatio y hogar saludable, fortalecer las capacidades tcnicas, productivas y organizativas de las
unidades familiares, establecer un sistema de micro finanzas rurales, consolidar esquemas de
acopio y comercializacin de excedentes de alimentos y restaurar y conservar suelos, agua y
biodiversidad. La evaluacin reciente permite conocer que los hogares participantes han tenido
buenos resultados: tienden a ahorrar, solicitan y usan los microcrditos, consumen ms alimentos
y tienden a participar ms en actividades relacionadas a la conservacin y buen manejo del
ambiente.

43

Anlisis del xito en la lucha contra la desnutricin en Per. Estudio de caso, CARE 2010
Graziano Da Silva, Jos (2008). Estado de la desnutricin infantil: razones para erradicarla. En Conferencia
regional ministerial. Santiago de Chile, 2008. Programa Mundial de Alimentos.
45
Evaluacin del Proyecto Estratgico para la Seguridad Alimentaria Guerero sin Hambre, PESA-GSH 2011
44

51

No hay mucha informacin que evale de manera efectiva cada intervencin ejecutada en materia
de nutricin. Sin embargo, el Grupo de Investigacin en Desnutricin Materno-Infantil bajo la
coordinacin del doctor Robert Black, de la universidad John Hopkins, revela en un estudio
realizado con estadsticas de 36 pases, cunto pueden impactar en la desnutricin cerca de 45
intervenciones de probada efectividad para reducir el retardo en el crecimiento, las deficiencias de
micronutrientes y la mortalidad infantil.46
El estudio de Bhutta et al. (2008) identifica las intervenciones ms efectivas en la disminucin de la
desnutricin. Las cuatro principales son la promocin de la lactancia materna, la promocin de la
alimentacin complementaria adecuada, la suplementacin con vitamina A y zinc y el adecuado
tratamiento de la desnutricin severa. Puestas en marcha a gran escala, estas intervenciones
podran reducir la mortalidad infantil en cerca del 25% y reducir hasta en un 35.5% la prevalencia
de desnutricin.47
Tabla No. 11
Varios pases: efectos de diferentes intervenciones sobre la mortalidad infantil y la prevalencia
de la desnutricin
Cobertura

Reduccin proporcional de muertes

antes de

Reduccin relativa en la prevalencia

de desnutricin a los

12 meses

12 meses

24 meses

36 meses

24 meses

36 meses

Por intervencin con 99% de cobertura

Intervenciones generales
Micronutrientes
Control de enfermedades

14.8

13.9

13.4

21.7

17.8

15.5

10

11.3

12.1

10.3

15.9

17.4

2.7

2.6

3.7

2.9

2.7

Todas las intervenciones

Cobertura de 99%

24

24.4

24.7

33.1

35.8

35.5

Cobertura de 90%

22

22.2

22.4

31.1

32.4

32.1

Cobertura de 70%
17.3
17.3
17.3
Fuente: ICEFI/UNICEF con base en Bhutta et al. (2008).

22.7

31.1

23.6

46

Rivera Dommarco, Juan ngel (2008). La serie de Lancet sobre desnutricin materna e infantil. En
Conferencia regional ministerial. Santiago de Chile, 2008. Programa Mundial de Alimentos.
47
Bhutta et al. (2008). What Works? Interventions for maternal and child undernutrition and survival.
Maternal and Child Undernutrition 3. Lancet 2008; 371:417-40. January.

52

5.2 cmo erradicar el hambre? Una propuesta para Guatemala

El mayor desafo para la democracia y el desarrollo es que cada

uno de los 400,000 nios y nias que nacen anualmente y los 2.5
millones de nios menores de 5 aos estn protegidos frente al
hambre.

Los problemas de hambre en Guatemala tienen su expresin ms notable en los niveles de

desnutricin que padecen nuestros nios y nias, lo cual no solo es una situacin intolerable
desde una perspectiva tica, sino es una seria amenaza y un freno a las posibilidades de desarrollo
del pas. Los abordajes de este problema consideran como pilares de toda intervencin el
incremento de la disponibilidad de alimentos, el mejoramiento o facilitacin del acceso a los
mismos, la mejora de los patrones de consumo y la bsqueda de una mejor utilizacin biolgica,
mediante la prevencin y atencin de los problemas de salud que empeoran o provocan la
desnutricin.
Siguiendo la experiencia internacional y reconociendo el impacto de las principales medidas
utilizadas para el combate de la desnutricin, las intervenciones propuestas para Guatemala
pretenden actuar en el mbito econmico y ambiental, en la proteccin social, en la salud, en la
educacin y en la gestin de las polticas pblicas. Muchas de las medidas identificadas responden
a esfuerzos que existen en la actualidad pero que no actan en conjunto. De ah que se pretenda
un ordenamiento territorial y una mayor sincronizacin que les permita ser lo ms efectivas
posible.
A pesar de que algunas intervenciones tienen un carcter universal, entre 2012 y 2021, en todas se
pretende dar prioridad a los 125 municipios identificados con los ms altos niveles de pobreza
extrema. En estos municipios, la desnutricin crnica afecta, en promedio, al 61.1% de los nios
menores de cinco aos. La decisin poltica de fortalecer, financieramente y con recursos
humanos, a las instituciones que intervienen, podra permitir un aumento mayor de la cobertura
en el mismo perodo de tiempo.
Las intervenciones planificadas y costeadas para ejecutarse entre 2012 y 2021 darn como
resultado una disminucin importante de los niveles de desnutricin en los municipios en donde
se implemente, lo que permitir cumplir las metas trazadas en la Estrategia Nacional para la
Reduccin de la Desnutricin Crnica 2006-2016, cuya meta es reducir la desnutricin entre un 1.2
(2007) y un 3.3% (2016).
Por otro lado, la propuesta desarrollada, lejos de anular o contradecir las acciones que se realizan
en otros sectores, trata de ser complementaria. Se concibe como una oportunidad para construir
53

un lenguaje comn entre los operadores polticos y tcnicos sobre los desafos que se deben
afrontar en la lucha contra el hambre, no solo en trminos de polticas, sino tambin de costos y
mecanismos para su financiamiento.
Se intenta desarrollar un enfoque para la seguridad alimentaria, y el abordaje intersectorial es
insubstituible pero se necesita an tiempo para que el proceso de su implementacin se
consolide. En ese sentido, esta propuesta se plantea un horizonte de diez aos que siente las
bases para ulteriores desarrollos, de manera que para el 2021, en el segundo centenario de la
independencia de Guatemala, se haya logrado una significativa disminucin de la esclavizadora
desnutricin infantil.
En la propuesta se han definido seis mbitos o esferas de intervencin. Como se argument en los
prrafos precedentes, algunos elementos de la propuesta son la ampliacin de algo que ya se
hace, en otros casos se recuperan intervenciones poco desarrolladas pero que han mostrado su
valor estratgico. En otros casos la intervencin supone cambios de enfoque y en otros implica
acciones novedosas. As, con el objetivo de realizar el ejercicio de costeo que abarque el perodo
de 2012-2021 se procedi a recopilar informacin en diferentes fuentes e instituciones que
permitiera determinar coberturas iniciales, costos aproximados y su grado de implementacin,
para lo cual se utiliz como informacin bsica de poblacin las proyecciones provistas por el INE,
a las cuales se aplic la estructura mvil de la poblacin observada durante la ltima dcada, de
forma que la pirmide poblacional registre el desarrollo apropiado en el tiempo.
Estos datos permitieron tener un aproximado cuantitativo de acuerdo al detalle de intervenciones
que se presenta a continuacin. Asimismo, se procedi a establecer el probable escenario de
crecimiento econmico durante la dcada y el proceso inflacionario asociado al mismo, lo cual
constituy un importante insumo para realizar los supuestos que fundamentan las proyecciones
que a continuacin se detallan.
Esfera de Proteccin Social
La proteccin social como pieza clave para la proteccin a los menores de 4 aos
Hogares comunitarios
Por medio del fortalecimiento y aumento de la cobertura de los Hogares Comunitarios se pretende
tanto garantizar el 80% de la alimentacin necesaria de los nios de entre 6 meses y 4 aos de
edad, provenientes de hogares en situacin de pobreza extrema, como promover su estimulacin
temprana. Se pretende que este programa en 2021 llegue a cubrir los 125 municipios identificados
con las mayores tasas de pobreza extrema.
En Amrica Latina, durante la dcada de los ochenta, las perturbaciones macroeconmicas
exacerbaron la pobreza y la desigualdad. Durante esa dcada varios programas sociales en todo el
continente se redujeron o desaparecieron. Por ejemplo en Mxico la matriculacin de nios en
primaria fue menor que la dcada anterior, en Argentina hasta en 1997 se implement un
programa de empleo de emergencia, a pesar, de todo el desempleo sufrido en la dcada

54

anterior48. El hecho de no contar con programas sociales colocados a la cabeza de las prioridades
presupuestarias ha implicado que ante las crisis econmicas o ante fenmenos naturales los
gobiernos implementen de manera improvisada y desordenada programas de emergencia sin un
anlisis tcnico adecuado ni especificaciones de focalizacin.
Esta evidencia y aprendizaje en la implementacin de polticas pblicas sugiere que el Estado
guatemalteco debe institucionalizar las polticas de proteccin social y blindarlas
presupuestariamente.
El estudio citado a su vez indica que en el caso brasileo un incremento en la oferta de atencin
infantil para nios menores de seis aos de edad en las favelas de Ro de Janeiro, provoc que un
mayor nmero de madres pudiera insertarse en el mercado laboral. Dichas madres pudieron
incrementar sus ingresos hasta en un 20%.
Es preciso indicar que el objetivo de un hogar comunitario no es que la madre trabaje, sino ms
bien esto es creado como un impacto de la buena atencin a la niez en su primera infancia. Sin
embargo es preciso indicar que el hecho de que una madre trabaje no la ayuda solo a generar
ingresos, sino que ayuda a distribuir el ingreso en la unidad familiar al no depender el mismo del
conyugue.
El caso de Bolivia tambin evidencia los beneficios que obtienen los menores al asistir a un centro
de cuidado infantil, entre estos se evidenci que alrededor del 40% de los nios que asistan por
primera vez al hogar comunitario mostraban menor desarrollo psicosocial. Despus de un ao en
el programa este porcentaje haba decrecido al 20% y despus de dos aos era de solo un 5%. A su
vez las tasas de mortalidad infantil de los participantes de este programa se redujo a menos del
1% frente al 20% de la poblacin objetivo
En Guatemala, los hogares comunitarios se implementaron a inicios de la dcada de los aos 90,
sin embargo, hasta el ao 2002 se inician los registros estadsticos es as como para ese entonces
se atenda al 3.4% de la poblacin de 0 a 4 aos y para el 2010, la tasa de atencin pas al 5.5%. En
otras palabras en Guatemala la poblacin entre 0 a 4 aos para el ao 2010 fue estimada en 2.165
millones, mientras que solamente fueron atendidos por el gobierno central 120 mil nios y nias.
Si bien existen algunas intervenciones municipales no fue posible cuantificar su matrcula y
financiamiento, sin embargo, no ha de ser significativo dado el grado de abandono de la niez
guatemalteca.
La intervencin que se propone reconoce que para ampliar esta modalidad de atencin a la
primera infancia requiere de una alianza con el Ministerio de Educacin a travs del Programa de
Atencin a la Primera Infancia PAIN-, formacin de profesoras, equipamiento adecuado de los

48

Banco Interamericano de Desarrollo Amrica Latina Frente a la Desigualdad Washington 1998

55

hogares comunitarios, elaboracin de textos y materiales, as como organizacin de la logstica

para la alimentacin.
De hecho se propone que para los primeros dos aos haya un proceso de reconversin, que
resultar en una baja cobertura. En 2013 se estima que habr solo 20,790 nios beneficiados. Es
preciso indicar que el ejercicio de costeo y cuantificacin de los beneficiarios se hizo nicamente
para la poblacin en extrema pobreza. Obviamente la desnutricin crnica y aguda estn muy
correlacionadas con la pobreza extrema, si bien el objetivo de un hogar comunitario no es
disminuir esta ltima variable s se puede proteger a la niez de sus efectos indeseables a travs
de: Una dieta calrica que represente el 80% de los requerimientos diarios; maestros
especializados en atender a la primera infancia; textos y materiales para desarrollo cognitivo y
psicosocial; equipamiento adecuado de los hogares comunitarios para su desarrollo motriz; y,
atencin nutricional, psicolgica, peditrica y de trabajo social
Para el 2012 se prev que la intervencin implique una inversin de Q61.2 millones, mientras que
para el 2017 los costos aumenten a Q1,554.3 millones, para llegar a los Q3,448.3 millones para
poder cubrir al 100% de los nios entre 0 a 4 aos en situacin de pobreza extrema en los 125
municipios priorizados.
Es preciso indicar que la integracin de costos refleja que en un ao de funcionamiento la
alimentacin representara el 60.3% de los costos del programa, seguida del mobiliario y
capacitacin docente con 10.6% y 5.8% respectivamente. Por su parte los costos de supervisin
educativa y textos escolares en su conjunto representan menos del 1% de los costos
En cada hogar comunitario se prev que pueda trabajar una madre cuidadora, una maestra de
prvulos, una cocinera y, a nivel departamental trabajaran profesionales de psicologa, nutricin,
pediatra y trabajo social. Los costos laborales pues representaran en su conjunto 11.6% del costo
total y se prevn incrementos anuales del 5%, acordes al ritmo inflacionario. Un cuadro de costos
para los aos 2012, 2017 y 2021 se detalla a continuacin.
Mifapro+
La experiencia internacional da cuenta que los programas de transferencias condicionadas, tal es
el caso de Mifapro, logran importantes impactos que revierten la desnutricin crnica. Valga citar
el caso de Colombia, que a travs de su programa Familias en Accin instituido en 2001 ha logrado
reducir en 9 puntos porcentuales la tasa de desnutricin crnica. Por su parte, dentro del Plan
Hambre Cero de Brasil se encuentra el programa Bolsa Familia, el cual provee una transferencia a
aquellas familias en situacin de pobreza, es decir, con ingresos per cpita de hasta US$ 120.00
mensuales, lo cual ha tenido como impacto que sus beneficiarios estn gastando alrededor del
76% de la transferencia en compra de alimentos, adems que las familias beneficiarias tienen un
62% menos de probabilidades que los nios, entre 6 y 11 meses, sufran de desnutricin crnica
que las familias no beneficiarias (Mimdes, 2007).

56

De tal manera, es razonable concluir que la institucionalizacin en Guatemala de Mifapro es un

aporte importante para que el impacto de los programas de transferencias condicionadas
contine para las poblaciones objetivo en un horizonte de largo plazo. Derivado de los anlisis
realizados, la presente propuesta adems de considerar indispensable la vigencia de Mifapro
propone mejorar la calidad de la condicionalidad solicitada a sus beneficiarios.
En tal sentido, se propone que a Mifapro sea incorporado como condicionalidad la realizacin de
controles en el sistema de salud que evidencien el crecimiento de los nios y nias, tanto en peso
como en talla, de ello se renombra el programa como Mifapro+. Ello significa que la asistencia al
centro de salud no es suficiente para mantener la transferencia, se requiere que los nios y nias
demuestren un claro progreso en su crecimiento, para lo cual la implementacin del MAIS permite
crear las alertas correspondientes que generen una intervencin oportuna, en el caso que las
condiciones de nutricin de un nio o una nia ameriten su tratamiento ambulatorio en la
comunidad o la dotacin de alimento complementario (ver esfera de salud para conocer las
intervenciones propuestas en este sentido). En consecuencia, el presente ejercicio no prev
ningn costo monetario asociado a la intervencin, pues no se busca modificar el monto de la
transferencia sino la condicionalidad a la cual se encuentra sujeta.
Conviene aclarar que para que esta intervencin sea exitosa se requiere como condicin la
implementacin del modelo MAIS y de su sistema de informacin, de forma que se cuente con
informacin confiable y en tiempo real de las condiciones de salud y crecimiento de nuestros nios
y nias.
Esfera de salud
Un sistema de salud para garantizar la nutricin
El mbito relacionado con la salud, es uno de los ejes ms importantes para lograr mejoras
inmediatas e importantes en la lucha contra la desnutricin. Por un lado, se debe garantizar la
cobertura universal de micronutrientes e inmunizaciones, tanto para los nios de 0 a 4 aos, como
para mujeres en estado de gestacin.
Adicionalmente, se pretende implementar un sistema de informacin que permita controlar el
estado de la madre y el peso y talla de los nios. En este sentido, la propuesta pretende adicionar
a la condicionalidad actual sobre salud del programa Mifapro, relacionada solo con la visita al
centro o puesto de salud, el requisito de control sobre la talla y peso de los nios menores de
cinco aos beneficiarios del programa. Por medio del sistema de informacin se alertar sobre
nias y nios de entre 6 meses y dos aos de edad que padezcan desnutricin crnica. Para este
grupo de poblacin se ha diseado un programa de alimentacin complementaria.
En cuanto a la educacin para la salud, se pretende a nivel comunitario, estandarizar un programa
que brinde atencin para la prevencin y promocin de la salud, con nfasis en salud infantil, que
incluye, entre otros, la promocin de la lactancia materna exclusiva y lactancia materna extendida
hasta los dos aos, prcticas alimenticias, hbitos higinicos y salud sexual y reproductiva.

57

Hacia un sistema de salud

universal y pertinente
An cuando la desnutricin
afecta esencialmente a los
nios
y
nias,
sus
circunstancias son compartidas
por su crculo familiar, es decir,
hermanos y hermanas, padres,
abuelos y en una instancia ms
amplia, a la comunidad en que
se desenvuelven. Desde esta
perspectiva, el problema de la
desnutricin ms que un
asunto a nivel individual (nios
y nias), es un problema que
afrontan las familias y las
comunidades.
En
tal
sentido,
las
intervenciones que se realizan
mediante programas verticales
que
nicamente
buscan
atender a los nios y nias
afectados,
ignorando
la
condicin de sus padres y
hermanos, podran no llegar a
tener el impacto esperado. Un
indicio de ello son los enfoques
temticos o por grupos
especficos que abundan en los
servicios de salud; cabe sealar
el caso del programa de VIHSIDA,
el
programa
de
adolescentes y el programa de
salud reproductiva, los cuales
pueden
llegar
a
tener
importantes traslapes dentro
del sistema de salud al utilizar
el mismo recurso humano y la
misma estructura institucional
pero bajo una dinmica
diferente que utiliza diversos
instrumentos, registros y an
financiamiento. Ello puede
llegar a generar brechas de

Qu es el Modelo Incluyente de Salud (MIS)?

El Modelo Incluyente de Salud (MIS) es el resultado de ms de 10
aos de diseo conceptual, normativo y operativo en el que se
desarroll una nueva manera de abordar los problemas de salud en
el primer nivel de atencin del MSPAS. Se caracteriza por integrar
horizontalmente en tres programas, las acciones de 20 programas
verticales que en la actualidad se desarrollan en los servicios
pblicos de salud.
En la implementacin del MIS, si bien se adoptaron todas las
prioridades y normas del MSPAS, se trabaj en otros aspectos en
extremo relevantes: la capacitacin y contratacin de personal de
origen local; el desarrollo de una nueva sectorizacin de los
servicios atendiendo a criterios poblacionales, dispersin, acceso y
perfiles epidemiolgicos; el desarrollo de un sistema de
informacin (SIMIS) que se basa en los registros individuales,
incluyendo la localizacin geogrfica del sujeto, las caractersticas
de la familia y la comunidad en aspectos relevantes para la salud; el
desarrollo de instrumentos de recoleccin y seguimiento que
permiten integrar a todos los miembros de la familia y la
comunidad; la vigilancia socio-cultural de la salud, que reconoce e
incorpora en el sistema de atencin a los saberes y terapeutas
tradicionales.
El MIS ha demostrado la mejora en las condiciones de salud, la
inclusin en la atencin a poblaciones no atendidas por el modelo
vigente tales como hombres, adolescentes y mujeres con
problemas no reproductivos y adultos mayores y la contratacin de
personal local. Los indicadores de salud han mejorado y se han
incrementado los espacios de participacin local.
Ante esta situacin, el MSPAS, ha iniciado la adopcin de este
modelo bajo el nombre de Modelo Integral de Atencin de la Salud
(MAIS) en varios municipios del pas en los departamentos de
Zacapa, Baja Verapaz, Huehuetenango y San Marcos, Solol y
Totonicapn. Se proyecta extender el modelo posteriormente a Alta
Verapaz, Petn y Quich. La adopcin de este nuevo modelo por el
MSPAS, requiere cambios en el modelo de gestin del Ministerio en
cuanto a los recursos humanos, la estructura organizacional y el
presupuesto; procesos que se encuentran en su fase de
conceptualizacin y diseo.
Fuente: ICEFI/UNICEF con base en informacin del Instituto de
Salud Incluyente (ISIS).

58

eficiencia y eficacia que fragmentan los esfuerzos para alcanzar a los beneficiarios de la
intervencin.
En la presente propuesta, an cuando se plantean intervenciones especficas, se recomienda que
la va para proveerlas sea la integracin de programas que aborden la problemtica de la
desnutricin con un enfoque horizontal, ello en congruencia con la propuesta del Modelo
Incluyente de Salud (MIS). Este modelo se desarrolla a partir de un esmerado esfuerzo centrado
en el desarrollo de acciones horizontales, la creacin de guas de trabajo integrales, la
combinacin de tcticas operativas diversas y el impulso de procesos de supervisin y
acompaamiento en el campo49. Es decir, que mientras en la actualidad cada servicio de salud
debe atender y desarrollar veinte programas temticos, el MIS se integra en tres programas
especficos: el individual, el familiar y el comunitario.
Es importante mencionar que en el escenario actual de servicios de salud en Guatemala, se ha
iniciado el proceso de implementacin del Modelo Integral de Atencin de la Salud (MAIS), el cual
bsicamente es la implantacin institucional de la propuesta del MIS, cuya estructura funcional
provee la integracin de los tres programas antes referidos y en el desarrollo de su plan piloto ha
demostrado una importante mejora en los indicadores de salud con externalidades visibles en
otros mbitos como la generacin de empleo local y una mayor integracin de los servicios al
contexto intercultural50.
En este contexto, la propuesta esbozada abarca como una esfera integral la salud, en donde
destacan diversas intervenciones para las cuales se ha realizado un ejercicio de costeo, debido a
que han demostrado su efectividad en muchos pases del mundo al reducir la mortalidad infantil,
disminuir la prevalencia de la desnutricin y en un aspecto ms amplio procuran la proteccin del
capital humano (Horton et al., 2010).
Cabe destacar que las intervenciones seleccionadas, en su mayora, ya son realizadas. La parte
innovadora de esta propuesta es que las mismas son incorporadas con una visin horizontal en el
esquema de implementacin del MAIS. De esta cuenta que para el apropiado desarrollo de las
mismas se considere como una condicin necesaria y suficiente la consecucin de tres elementos
fundamentales: 1) un sistema de informacin con registro individual que posibilite la vigilancia, el
monitoreo y la evaluacin de las intervenciones sobre la desnutricin; 2) un sistema de atencin
basado en personal comunitario calificado y en un equipo de apoyo con personal mdico; y, 3) un
sistema de referencia y respuesta efectivo y eficiente. Estos aspectos se desarrollarn de forma
ms detallada a lo largo del documento, por lo cual a continuacin se ofrece una breve descripcin
de las intervenciones seleccionadas.
1.

Provisin universal de micronutrientes a nios entre 0 y 3 aos y mujeres en estado de

gestacin.

49

Todas las referencias del Modelo Incluyente de Salud (MIS) han sido extradas del siguiente documento, el cual se
sugiere como lectura para ampliar la informacin sobre el mismo: Medicos Mundi Navarra, Del Dicho al Hecho: Los
avances
de
un
primer
nivel
de
atencin
en
salud
incluyente,
2008,
disponible
en
http://www.medicusmundi.es/navarra/publicaciones/libros/del_dicho_al_hecho_los_avances_de_un_primer_nivel_de_
salud_incluyente
50

Mdicos Mundi Navarra

59

Las deficiencias de micronutrientes tales como vitamina A, hierro, yodo, cido flico y zinc,
producen una diversidad de problemas los cuales son prevenibles mediante la provisin de estos
elementos. La deficiencia de hierro se asocia con dficits del crecimiento, el desarrollo cognitivo y
la funcin inmunolgica en preescolares. La deficiencia de zinc provoca complicaciones en el
embarazo, bajo peso al nacer, mayor morbilidad infantil y retardo en el crecimiento. La deficiencia
de vitamina A provoca un mayor riesgo de retardo en el crecimiento, deterioro del desarrollo y
alteracin del sistema inmunolgico. La deficiencia de acido flico se asocia a problemas del tubo
neural y bajo peso al nacer, La deficiencia de yodo durante la gestacin produce retardo severo del
desarrollo psicomotor en el nio 51,52,53.
Dada su importancia, la propuesta de este ejercicio consiste en universalizar la provisin de
micronutrientes, anclndola con el programa de inmunizaciones. De acuerdo a la experiencia
internacional y los actuales esfuerzos por parte del MSPAS se ha seleccionado el costeo de
Chispitas Nutricionales que consiste en un sobre que contiene un polvo seco y sin sabor el cual
provee una combinacin de micronutrientes tales como hierro, zinc, vitamina A, vitamina C y cido
flico. Estos sobres pueden ser administrados a nios y nias desde los seis meses hasta los dos
aos.
La dosis consiste en un sobre diario durante sesenta das continuos, el cual se puede mezclar con
la comida al momento de su ingesta (Nutrinet, 2011). De acuerdo con Sinclair (2008), en un
estudio piloto realizado en Alta Verapaz para evaluar la factibilidad de introducir Chispitas
Nutricionales en Guatemala, pudo concluirse que las mismas eran una intervencin apropiada
para la poblacin en estudio, recomendndose que su distribucin se realizara a nivel nacional
pero manteniendo una apropiada focalizacin en la poblacin situada en reas rurales y que
mostraba bajos ingresos. Dicho estudio concluy que el 84.4% de los casos lograron una apropiada
administracin de los micronutrientes suministrados.
De acuerdo con Micronutrient Initiative (MI, por sus siglas en ingls), organizacin que trabaja por
eliminar las deficiencias de vitaminas y minerales en la poblacin ms vulnerable a nivel mundial
existe evidencia que en Bangladesh la dotacin de Chispitas Nutricionales permiti reducir la
prevalencia de la anemia de 72% al 30%, en nios entre 6 y 24 meses. Por su parte, de acuerdo al
Consenso de Copenhague de 2008, reunin la cual se examinaron las soluciones econmicas a los
diez mayores retos de la humanidad, se estableci que la provisin de micronutrientes permite
tener un beneficio de US$ 17.00 por cada US$ 1.00 invertido54.
Dada la importancia de la suplementacin de estos micronutrientes, la propuesta es universalizar
la provisin anclndola con el programa de inmunizaciones, dando la primera dotacin para 60
das al recibir la 3 dosis de Polio y la segunda dotacin con la dosis de SPR. De esta manera se
asegurar que todos los nios y nias reciban en los momentos correctos (a partir del 6 mes de
vida) y permitir monitorear el cumplimiento mediante el seguimiento individual.
51

Delgado HL. 2010. Bases para el Mejoramiento de la Situacin de Desnutricin Crnica en Guatemala. Informe
Tcnico. Publicado por el Proyecto de USAID de Mejoramiento de la Atencin en Salud. Bethesda, MD: University
Research Co., LLC (URC).
52
R Black, L Allen, et al, Maternal and Child undernutrition: global and regional exposures and health consequences,
Lancet, 371,: 243-60, 2008.
53
Atalah E, Pizzaro V, (2008) anlisis de las mejores prcticas recientes en Amrica latina en polticas de nutricin para
cumplir con los objetivos de desarrollo del milenio, CEPAL, pp. 19.
54
Horton, Alderman y Rivera (2008), Sumario Ejecutivo Consenso de Copenhagen, Malnutricin y hambre.

60

Adicionalmente, en esta intervencin prev la dotacin de vitamina A y medicamento para

desparasitacin, de conformidad con las normas de atencin de salud integral del primer y
segundo nivel de atencin establecidas por el MSPAS en su edicin de 2010. Asimismo, se incluye
la provisin de cido flico, hierro y vitaminas prenatales con flor para las mujeres en estado de
gestacin, las cuales sern provistas en las consultas prenatales ofrecidas por los servicios de
salud.
Para fines del ejercicio de costeo, se procedi a solicitar al MSPAS la informacin consolidada a
nivel nacional referente a la suplementacin con vitamina A y micronutrientes por edad, en la cual
se determin la cobertura inicial de micronutrientes para nios entre 0 y 3 aos y que se utiliz
como supuesto en la presente intervencin. Asimismo, con base en la ENSMI 2008-2009 se
determin la cobertura inicial de micronutrientes de mujeres en condiciones de gestacin.
De tal forma, plantendose una cobertura de alrededor del 45% de micronutrientes en nios y de
35% en mujeres embarazadas, se consider oportuno incluir como intervencin la dotacin de
chispitas nutricionales, vitamina A y de medicamento desparasitante para nios y de cido
flico, sulfato ferroso y vitaminas prenatales para el caso de mujeres.
Por su parte, los precios de los medicamentos se basan en tres fuentes a saber: a) costos provistos
por el modelo MIS correspondientes a las cifras actuales que maneja el MSPAS, b) proveedores
privados de chispitas nutricionales (a los cuales se adicion un costo de distribucin aproximado
del 20%) y, c) precios reportados en el portal de Guatecompras, para el caso de los
micronutrientes para madres embarazadas.
Los resultados indican que se prev se requieran aproximadamente Q. 25.9 millones en 2012 de
inversin inicial, para finalizar en 2021 con una cobertura universal que requerira
aproximadamente Q. 76.6 millones. Estas cifras estn sujetas no solamente a la disponibilidad de
los fondos necesarios para la compra de insumos, sino tambin al fortalecimiento de la capacidad
institucional del MSPAS para llevar a cabo las intervenciones, especialmente, porque se considera
fundamental la implementacin progresiva del modelo MAIS para su consecucin.
2. Dotacin de alimentacin complementaria
De conformidad con Horton, et al. (2010) dentro de un programa de intervenciones que han
demostrado efectividad para reducir la desnutricin se encuentran aquellas relacionadas con la
provisin de alimentos complementarios, los cuales adems pueden ser fortificado con
micronutrientes. Este programa ha demostrado efectividad para ayudar a prevenir y tratar los
casos de desnutricin moderada en nios entre 6 y 23 meses, as como para tratar
ambulatoriamente en la comunidad los casos de desnutricin aguda severa de nios y nias
menores de cinco aos.
En esta temtica conviene destacar el caso chileno, el cual a travs del Programa Nacional de
Alimentacin Complementaria, establecido en 1952, busca la distribucin gratuita de alimentos
para la poblacin infantil y de mujeres en estado de embarazo. Dicho programa entrega alimentos
diferenciados segn las necesidades nutricionales de cada grupo, abarcando dos coberturas: a)
nios o nias en condiciones de salud normales, en cuyo caso se otorga un programa bsico; b)
nios o nias en riesgo de desnutricin o en condiciones de desnutricin a los cuales se provee un
programa especial. Dentro de los alimentos provistos se encuentra leche entera reforzada con
61

minerales esenciales, frmula lctea y vegetal reforzada con minerales y el producto Mi Sopita
el cual es destinado a nios en riesgo de desnutricin y desnutridos. Chile ha logrado entre 1960 y
2000 erradicar la desnutricin infantil, al pasar de un 37.0% a un 2.9% de incidencia en nios y
nias entre 0 y 6 aos.
De tal formal, la presente propuesta busca proveer selectivamente alimentos complementarios,
con un carcter netamente preventivo y no curativo, que busca focalizar la intervencin en las
mujeres embarazadas, las madres lactantes y
los nios y nias menores de 3 aos. Al igual
que el programa de micronutrientes, no debe
La lactancia materna, un gran aliado en la
verse como un programa aislado pues sus
lucha contra la desnutricin.
efectos seran nulos. Se necesita que sea sujeto
a un eficiente monitoreo para evaluar si est
La lactancia materna tiene un profundo impacto
para mejorar la salud, la nutricin y el
surtiendo los efectos deseados, por lo cual se
desarrollo, pues la misma provee todos los
propone anclarlo al programa de salud
nutrientes, vitaminas y minerales que un infante
individual y familiar dentro del MAIS, en donde
necesita en sus primeros seis meses de vida, sin
mediante los registros individuales, se puede
que sea necesario administrar otros lquidos o
alimentos.
detectar de manera precoz cuando un nio no
est creciendo adecuadamente o cuando una
Unicef y la Organizacin Mundial de la Salud
mujer embarazada no alcanza el peso ideal con
(OMS) promueven varias recomendaciones
las medidas de educacin nutricional y
sobre la lactancia materna, entre las que
destacan:
consejera. De ocurrir una alerta temprana, se
destinan a esas familias una provisin regular
a. La lactancia debe iniciar como mximo una
de alimento complementario durante al menos
hora despus del nacimiento del nio o
un ao, en nios y nias, y durante el
nia.
b. Es recomendable brindar lactancia
embarazo y perodo de lactancia en las mujeres
exclusiva en los primeros seis meses de
embarazadas. Este programa puede enfrentar
vida.
problemas de focalizacin si se permite el
c. La lactancia puede continuarse hasta los
ingreso a no elegibles o los elegibles quedan
dos aos de edad o ms, debiendo ser
fuera, por lo cual un eficiente sistema de
suministrada con acompaamiento de
alimentos nutricionalmente apropiados,
informacin como el propuesto dentro del
preparados de forma higinica y acordes a
esquema del MAIS puede ser la respuesta a
la edad.
esta amenaza, aunado al fortalecimiento
gradual de las competencias del MSPAS dentro
La lactancia materna crea un vnculo especial
entre la madre y el infante que tiene
del marco de implementacin del MAIS.
De tal forma, considerando factores de
aceptacin, pertinencia cultural y logstica se
considera apropiado para el ejercicio de costeo
la entrega del producto Incaparina como
alimento suplementario, para el cual se asume
una entrega de cuatro libras mensuales por
cada nio entre 6 y 24 meses que se encuentre
en condiciones de desnutricin crnica o con
riesgo de padecer de la misma, de conformidad
con los criterios de monitoreo del programa
familiar y comunitario del MAIS. Como

repercusiones muy positivas, en trminos de

estimulacin,
desarrollo
del
lenguaje,
autoestima, seguridad e interaccin social.
Asimismo, la lactancia materna disminuye el
riesgo de padecer de enfermedades como
diabetes o colesterol alto en la vida adulta.
En Guatemala, segn Ensmi 2008-2009 , a nivel
nacional, esta prctica ptima slo se encuentra
en el 49.6% de nios y nias menores de 6
meses.
Tomado de Unicef.org

62

cobertura inicial se utiliz la misma del

programa de micronutrientes, es decir
45%, pues es posible suponer que la
entrega de alimento complementario
coincide en condiciones de entrega con
las chispitas nutricionales, siendo un
aspecto muy importante de esta
intervencin que se cuente con el
apoyo logstico de la empresa
distribuidora del producto para
asegurar su disponibilidad y entrega a
nivel nacional.
Con estos supuestos, la inversin inicial
se aproximara a Q. 108.0 millones en
2012, llegndose a una inversin de Q.
198.5 millones en 2021. Ntese que un
supuesto de este clculo es que
durante la serie en estudio habr una
disminucin de la desnutricin
congruente con la Enredc, aunada al
crecimiento
poblacional
y
los
supuestos inflacionarios. Conviene
destacar que para la implementacin
de esta intervencin tambin es muy
importante la revisin de la Ley de
Compras y Contrataciones para
permitir que el proceso de adquisicin
del alimento complementario sea gil y
se cuente con la disponibilidad
requerida en las reas priorizadas.
3. Programa familiar de salud y
programa comunitario de salud

Comunicacin para el Desarrollo, una alternativa para el

fortalecimiento de los programas comunitarios de la
salud
La comunicacin para el desarrollo, es definida como un
proceso social basado en el dilogo, que utiliza una amplia
gama de instrumentos y mtodos. Tiene que ver con
buscar un cambio a distintos niveles, lo que incluye
escuchar, crear confianza, compartir conocimientos y
habilidades, establecer polticas, debatir y aprender, a fin
de lograr un cambio sostenido y significativo. No se trata
de relaciones pblicas o comunicacin empresarial.
Declaracin del Congreso Mundial de Comunicacin para
el Desarrollo (Roma, Italia 2006)
Unicef y el Centro de Comunicacin para el Desarrollo
(Cecode) han desarrollado el Proyecto 36 Meses Cero
Desnutricin, el cual ha tenido como objetivo general
fortalecer las capacidades de las familias y organizaciones
locales de 7 municipios prioritarios en Totonicapn y
Chiquimula, para mejorar conocimientos, actitudes y
prcticas a favor de una adecuada nutricin en nios y
nias menores de 36 meses, mujeres embarazadas y en
perodo de lactancia.
A travs de este trabajo se ha buscado fortalecer las
capacidades de comunicacin en los sujetos que se
consideran socios clave en los municipios, de tal manera
que ellos puedan asumir el trabajo de mejora de la
informacin y la comunicacin en temas de salud y
nutricin de cara a preparar a las madres y cuidadoras
(socias principales) frente a la crisis econmica, para que
puedan hacer menos vulnerables en el tema de la salud y
la nutricin a los nios y a las nias.
Este proyecto representa una oportunidad para el

La integracin horizontal de las

desarrollo del MAIS, pues el componente de Comunicacin
para el Desarrollo permite fortalecer el programa
intervenciones para combatir la
comunitario de atencin, de lo cual se deduce que el
desnutricin, descrita en incisos
intercambio de experiencias en el futuro puede generar
anteriores, implica la utilizacin de
una sinerga que fortalezca el sistema de salud en
personal capacitado, de tiempo
Guatemala.
completo y en un esquema de atencin
permanente ms que itinerante. De tal
Fuente: Unicef (2011), borrador del Proyecto 36 meses,
forma, de acuerdo a los requerimientos
Cero Desnutricin, documento no publicado.
del MAIS en esta propuesta se
promueve que el recurso humano para
conducir la estrategia sugerida est a
cargo de Auxiliares de Enfermera Comunitaria (AEC). El perfil de este puesto implica que puede
63

ser ocupado por hombres o mujeres originarios de sus comunidades, que dominen la lengua del
lugar y que dada la polifuncionalidad de los servicios que debern desarrollar deben someterse a
un proceso de formacin intensiva, formacin permanente y supervisin formativa en los servicios
a prestar. Se subraya el trmino polifuncionalidad derivado de que cada AEC trabaja de manera
rotativa entre el programa individual, el familiar y el comunitario, lo cual implica que cada AEC
podr conocer las condiciones de vida y salud de su comunidad facilitando el proceso de
seguimiento y apoyo a las intervenciones propuestas55.
Una fortaleza de la implementacin del programa familiar y comunitario del MAIS es que permite
fortalecer los procesos de promocin de la lactancia exclusiva durante los primeros seis meses de
vida, el uso de alimentos complementarios a partir de los seis meses de edad, la educacin en el
uso y preparacin de alimentos de alto valor nutricional y educacin sexual y reproductiva.
Todo ello en un contexto en donde se respeta la diversidad cultural y bajo la conduccin de AEC
que se encuentran cerca de la comunidad y que conforme se afianza la implementacin del
modelo adquieren credibilidad en las comunidades, dando un mejor seguimiento de los casos de
alerta. Nuevamente, en el Consenso de Copenhague pudo concluirse que los programas
comunitarios de promocin tienen un rendimiento de US$ 12.5 por cada US$ 1.00 invertido.
De esta cuenta, con fines de desarrollar el ejercicio de costeo se procedi a considerar la
informacin financiera del ejercicio piloto del MIS como punto de partida, bajo el supuesto que
para el ao 2021 podra ser factible la implementacin gradual de dicho modelo en los 125
municipios del pas en condiciones de pobreza extrema. Bajo el esquema descrito, el ejercicio de
costeo abarc nicamente la inversin en recurso humano as como su capacitacin, y no as la
infraestructura necesaria para la implementacin del modelo MAIS. Por su parte, las cifras
esbozadas reflejan nicamente el esfuerzo adicional o brecha que debera considerar el MSPAS
para la implementacin del MAIS, pues se asume que hay recursos existentes que el modelo
puede utilizar y que el MSPAS continuar manteniendo de forma sostenida durante el perdo de
estudio.
As, el ejercicio indica que se requieren recursos que ascienden en 2012 a Q. 6.8 millones, para
finalizar en 2021 con una inversin de Q. 295.0 millones.
4. Inmunizaciones
Tomando como base la informacin provista por el MSPAS relativa al consolidado de vacunacin
municipal de 2010 y de acuerdo a las estimaciones de poblacin del INE para dicho ao, pudo
establecerse que la cobertura promedio del programa de inmunizaciones oscilaba entre el 50% y
75%, dependiendo del tipo de vacuna y la edad de los nios y nias y madres en estado de
gestacin que son sujetos del esquema de inmunizaciones. Dadas estas condiciones, se plantea el
incremento de las coberturas mediante un esfuerzo activo basado en los programas familiar y
comunitario que podra permitir en el horizonte de 10 aos lograr una cobertura universal en el
programa de inmunizaciones.
En tal sentido, conviene aclarar que en el presente ejercicio solamente se costea la brecha de
recursos que el MSPAS debera invertir para aumentar la cobertura, asumiendo que dicho
55

Mdicos Mundi Navarra.

64

ministerio continuar como hasta ahora haciendo los esfuerzos correspondientes por mejorar la
cobertura del programa. De esta forma, se estima que para 2012 se requerira un esfuerzo
adicional de Q. 4.8 millones, llegando dicha cifra a totalizar en 2021 alrededor de Q 68.6 millones.
5. Sistema de informacin
Las intervenciones por parte de los servicios de salud para la reduccin de la desnutricin, as
como para atender cualquier otro problema de salud de los nios, nias, sus hermanos, padres y
abuelos, necesitan como un requisito indispensable saber quines son, cules sus caractersticas
individuales, cules son sus condiciones de vida y dnde viven. Ello con la finalidad de poder
desarrollar acciones especficas y a la vez dar seguimiento a las acciones que permitan evaluar los
progresos logrados. En el mbito internacional, los casos exitosos de reduccin de la desnutricin,
se han basado en el registro individual de casos, de manera que sea posible un adecuado proceso
de vigilancia, monitoreo y evaluacin.
En general, el sistema de informacin actual del MSPAS no registra individuos sino agregados y
promedios; sin embargo, en el proceso de implantacin del MAIS se contempla la introduccin de
un sistema de registro individual que incluye informacin sobre los problemas de salud, ubicacin
geogrfica y caractersticas familiares, de manera que es posible realizar el proceso de
seguimiento y evaluacin de cualquier estrategia. De manera afortunada, este sistema de
informacin ya est disponible en cuanto a software, adems que el modelo tiene conocimiento
de los costos de implantacin que implica dicho sistema de informacin, el cual, adems, es
compatible con el sistema actual del MSPAS lo cual facilitara el proceso de integracin.
De esta cuenta, tomando como punto de partida la informacin financiera del ejercicio piloto del
MIS, bajo el supuesto que para el ao 2021 podra ser factible la implementacin gradual de dicho
modelo en los 125 municipios del pas en condiciones de pobreza extrema se procedi al costeo
de esta actividad. Al respecto, con base en las consideraciones tcnicas y de logstica de los
supuestos se estima que el esfuerzo a realizar iniciara en 2012 con una inversin de Q 0.9 millones
hasta contar con una inversin requerida de Q. 26.4 millones para 2021. Estos costos incluyen el
equipo de cmputo, el recurso humano y la capacitacin indispensable para su implementacin.

Esfera de la educacin
El sistema escolar, como continuacin de la proteccin e igualador de oportunidades

Se pretende que las nias y nios que participen en los Hogares Comunitarios vayan
incorporndose a la escuela preprimaria en el momento oportuno. Esto requerir continuar
garantizando desde la escuela la provisin de alimentos y la oportunidad de comenzar con
igualdad el camino para la construccin de ciudadanos con proyectos de vida sin limitaciones.
Programa de alimentacin escolar reforzado
El programa de alimentacin escolar en Guatemala, se ha mostrado inestable en cada periodo de
gobierno, adicional a eso sus niveles de ejecucin presupuestaria no son los ms destacables, por
65

ejemplo el documento Contamos! nmero 156, indica que al mes de agosto de 2010, se haba
ejecutado un 81.0% del presupuesto de alimentacin escolar para el nivel primario y 48.1% para el
nivel preprimario. A su vez ambos programas tuvieron reducciones presupuestarias de Q132.31 y
Q53.3 millones, respectivamente.
Estas falencias en la alimentacin escolar se ven agravadas puesto que la dieta escolar que reciben
los alumnos en el sector oficial es de solamente el 22% de la ingesta calrica mnima requerida por
el ser humano, muy por debajo del promedio latinoamericano de 31%.
En la propuesta que se realiza se estima posible poder entregar una dieta calrica equivalente a un
tiempo de comida al da, (33%) lo cual implicara en trminos de costo unitario por alumno
incrementar la asignacin presupuestaria de Q1.50 a Q3.00 por alumno por da que asista a la
escuela, en promedio, durante 160 das al ao.
Lo anterior implicara incrementar las asignaciones presupuestarias de Q138.7 millones en 2011 a
Q250.6 en 2012, cuyo monto se incrementara a los Q386.9 millones cuando la preprimaria tenga
un nivel de matriculacin del 84% y cuando se alcance el 100% de cobertura el costo de la
alimentacin ascendera a Q535.4 millones.
Esfera ambiental
Inversin en agua y saneamiento para prevenir enfermedades
En este mbito se espera lograr una cobertura del 100% de hogares con acceso a agua potable,
desages y manejo responsable de desechos slidos, dando prioridad al mejoramiento de la
cobertura de hogares en pobreza extrema, ubicados en los 125 municipios priorizados.
Agua potable
Al igual que los ejercicios anteriores en los apartados de infraestructura bsica para el
saneamiento se identifican los costos de las brechas presupuestarias, sin embargo para su clculo
se utilizaron las encuestas de condiciones de vida de los aos 2000 y 2006, ello para medir el
avance en el acceso a estos servicios. Es as como para el primer ao indicado el 68.7% de los
hogares guatemaltecos tenan acceso a agua potable en su casa, mientras que en 2006 esa
proporcin aument a 76.4%. Lo cual implicaba que la cantidad de hogares sin acceso a agua
potable hubiese disminuido de 686.8 miles en 2000, a 626.9 miles en 2006. Esa notable
disminucin considera el incremento de nuevos hogares que cada ao se forman en el pas y se
debe principalmente a que tanto el gobierno central como municipal le han apostado a su
financiamiento. Puesto que durante los ltimos tres aos ambos gobierno invirtieron en su
conjunto en promedio la cifra de Q1,512.4 millones, los cuales en un 69% han sido aportados por
municipalidades y el 31% restante por el gobierno central.

56

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI). Boletn No. 1 Sobre la ejecucin del presupuesto
pblico de Guatemala orientado a la niez y adolescencia, al mes de agosto 2010

66

Cerrar la brecha de acceso al agua potable implicara un esfuerzo financiero en el primer ao de la

intervencin de Q221.8 millones, costo que ascendera al ao 2017 a Q3,545.5 millones, pero para
ese entonces solamente el 10.7% de los hogares guatemaltecos no tendran agua potable en sus
viviendas. Por ltimo al ao 2021 se deberan invertir Q5,157.1 millones para llegar a la
universalizacin de este servicio.
Drenajes
Si bien Guatemala ha realizado avances en la dotacin de agua potable a los hogares, no ha sido el
mismo ritmo para la dotacin de desages a las viviendas de los hogares guatemaltecos. Por
ejemplo para el ao 2000, el 38.2% de las viviendas tena conexin a este servicio y al ao 2006 es
proporcin se increment a 45.6%, sin embargo las proyecciones indican que si bien en trminos
relativos hay una disminucin de la cantidad de hogares sin conexin a un sistema de desages, en
trminos absolutos aumentara, pues al ao 2000 el dficit era de 1.35 millones, mientras que al
2021 sera de 1.41 millones de viviendas sin este bien pblico.
Eliminar ese dficit implicara para 2012 una inversin de Q426.6 millones la cual se incrementara
hasta los Q2,577.3 millones en 2021, principalmente porque el costo unitario del sistema de
drenajes es menor por vivienda que el de la introduccin (segn registros estadsticos del Sistema
Financiero de Adminitracin Financiera Municipal SIAF-MUNI)
Manejo de desechos slidos
En 2005, Guatemala promulg la Ley de Manejo de Desechos Slidos la cual tiene por objetivo
disminuir los niveles de contaminacin en el pas. Consta de cuatro ejes: i) fortalecimiento
institucional, inversiones, participacin social y monitoreo y evaluacin
Respecto del primer componente se considera prioritario la delimitacin de acciones entre el
gobierno central y municipal, as como la adopcin paulatina de prcticas internacionales. En el
mbito de las inversiones estn planteadas para desarrollarse mediante alianzas pblico
privadas y con criterios de rentabilidad. Este ltimo criterio choca con aspectos como por ejemplo
que para el 2000, el 0.1% de los hogares en extrema pagaba un servicio pblico o municipal de
extraccin de basura y dicha proporcin aument al 2006 a 2.1%. Dicho cambio resulta obvio si se
considera que son hogares con un ingreso por persona inferior a US$1.00 diario. La pregunta aqu
es cmo una poltica que persigue criterios de rentabilidad puede facilitarle a los hogares la
extraccin de la basura de sus viviendas?
Es preciso tomar nota que ha existido en el pas una cultura de mejoramiento de condiciones
ambientales a nivel local, pues al ao 2000 el 48% de hogares en extrema pobreza tiraban la
basura en cualquier lugar y esa proporcin se redujo a 32% en 2006 A su vez, la proporcin de
hogares en extrema pobreza que quemaba la basura aument de 28% en 2000 a 49% en 2006.
La propuesta de intervencin aborda nicamente el tema de manejo de desechos slidos a nivel
de hogar, puesto que la elaboracin de una estrategia a nivel nacional implicara agregar los
desechos de las actividades empresariales las cuales, producen el 98.4% de las toneladas de
67

basura que se generan en el pas57. De dichas actividades empresariales la agrcola es la que

genera casi el 40% de la misma.
Es preciso indicar tambin que en la propuesta se consideran los costos de traslado de la basura al
vertedero pblico. De igual manera el costeo y presupuestacin del manejo de desechos slidos a
nivel municipal, implicara una investigacin aparte.
Por lo tanto el costo de transportar la basura de una vivienda hacia un vertedero municipal,
implicara en el ao 2012 una inversin de Q74.7 millones que llegara hasta Q186.0 millones en
2021, beneficiando as a 1.9 millones de viviendas que no pagan un servicio pblico o municipal
para extraccin de basura.

Esfera econmica
Microcrditos para nuevas oportunidades de ingreso familiar
Se pretende implementar un programa de microcrdito y asistencia tcnica cuyos beneficiarios
sern los padres con hijos en Hogares Comunitarios. El objetivo es que garantizando la proteccin
de los nios haya ms tiempo para que los padres puedan mejorar sus ingresos. La asistencia
tcnica permitir reconocer las oportunidades de emprendimiento y dar seguimiento y
evaluacin de los resultados alcanzados.
Como se indic en el apartado sobre el programa de hogar comunitario, este no tiene como
objetivo que la madre trabaje, ms bien su trabajo remunerado ser un impacto de poder llevar a
sus hijos a un centro de cuidado infantil. Es por ello que se consider el desarrollo comunitario
alrededor del hogar comunitario.
Sobre la base del hogar comunitario utilizado por las familias en extrema pobreza, se propone la
opcin de un microcrdito para cada grupo asociativo de madres o padres de familia en el
entendido de que un hogar comunitario conformar un grupo asociativo. Los microcrditos
concedidos con garantir asociativa funcionan como un banco comunal y permite una renovacin
ms rpida del mismo, a su vez que promueve el emprendedurismo entre los beneficiarios.
Se considera que este programa de microcrditos asociativos puede estar bajo la rectora del
Programa Nacional de la Microempresa del Vice Ministerio de Desarrollo de la Micro, Pequea y
Mediana Empresa del Ministerio de Economa, pues ellos ya han implementado la metodologa de
asociatividad en fortalecimiento de grupos organizados y en apoyo a su formalizacin.
Se considera que cada microcrdito puede ser de Q5,000 con incrementos nominales, anuales
acordes al ritmo inflacionario proyectado (5%), a su vez cada grupo recibira asistencia tcnica al
inicio de su actividad empresarial con la finalidad de garantizar la rentabilidad de la misma. Dentro
de los costos se debe indicar que se considera el 10% de fondo de garanta por concepto de no
57

BANGUAT y URL, IARNA (Banco de Guatemala y Universidad Rafael Landvar, Instituto de Agricultura,
Recursos Naturales y Ambiente). (2009). Cuenta Integrada de Residuos de Guatemala

68

pago o quiebra del grupo beneficiario. Este programa tiene en su implementacin la misma
progresividad que el programa de hogares comunitarios.

Esfera institucional
Gestin, evaluacin y seguimiento, la clave del xito
Una buena parte del xito de las medidas propuestas tiene relacin directa con una mejora en la
gestin de dichas polticas. Se requiere implementar un sistema para la generacin de
informacin, el monitoreo y la evaluacin de las polticas pblicas. En ese sentido, el liderazgo de
la Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional jugar un papel determinante para la
consecucin de los objetivos de todas las instituciones y ministerios involucrados en la lucha
contra la desnutricin.
La generacin de informacin oportuna y veraz har que los objetivos perseguidos por la SESAN
sean alcanzados de manera ms puntual. Asimismo, la existencia de informacin confiable
aumentar la capacidad de incidencia de la secretara en diferentes espacios polticos, como el
Congreso de la Repblica, el Gobierno Central, los medios de informacin y diferentes grupos de
presin en la sociedad. Por otro lado, el contar con informacin oportuna abre las puertas a la
evaluacin y mejora de los programas implementados con el fin de combatir el hambre.

Si bien es cierto, las intervenciones descritas anteriormente constituyen un conjunto de medidas

que el Estado debe implementar para garantizar el bienestar a lo largo de la vida de los
beneficiarios, es importante aclarar que su mayor impacto se concentra en los primeros 1000 das
de vida.
La importancia de los primeros 1000 das en toda persona
Entre las muchas responsabilidades que socialmente se les asigna a las mujeres est el cuidado de
los hijos, que incluyen entre otras la salud, higiene, preparacin de los alimentos, apoyo en la
educacin y bienestar familiar en general. No obstante esta multiplicidad de funciones asignadas,
son las mujeres quienes ms inequidades enfrentan en el acceso a servicios pblicos, al
empoderamiento econmico, participacin poltica y educacin para la vida, lo que tiene un
impacto directo en las altas tasas de hambre y desnutricin.
El ciclo perverso del padecimiento de la desnutricin, resultado de la desigualdad de gnero, es
trasladado de generacin en generacin, especialmente entre la poblacin rural, indgena y
pobre. En muchos casos, las familias favorecen el desarrollo del nio en detrimento de la nia, lo
que les pone en desventaja en la vida y para poder llevar adelante muchas de las
responsabilidades socialmente asignadas En infinidad de casos las nias tienen menos acceso a
los servicios de salud, se ausentan de los centros escolares y tienen hijos a temprana edad sin
tener su cuerpo completamente desarrollado (el 13.0% de las mujeres entre cero y dieciocho aos

69

han sido madres, segn la Ensmi 2008/2009), con lo que los problemas de salud aumentan para
ella, su familia y, especialmente, para el beb.
Las mujeres que estn desnutridas antes y durante el embarazo estn ms propensas a tener hijos
desnutridos, afectando a su desarrollo fsico y cognitivo. El 11.4% de los recin nacidos en
Guatemala son de bajo peso (2.5 kilogramos o 2,500 gramos), segn la Ensmi 2008/2009. Este
comienzo de vida los pondr en desventaja frente a quienes hayan nacido en mejores condiciones.
En madres menores de quince aos, el 22.1% de los hijos/as nacen con bajo peso.
Para cambiar esta condicin se debe realizar esfuerzos orientados a garantizar un adecuado
embarazo en dos vas: 1) los puestos y centros de salud deben realizar controles prenatales a
todas las mujeres embarazas y estas, a su vez, deben responsabilizarse por acudir a todas las citas
previstas durante su embarazo. Las mujeres que acudan a sus citas durante los tres primeros
meses de embarazo, con el diagnstico correcto y el tratamiento adecuado, pueden reducir la
anemia (21.4% de las mujeres entre 15 y 49 aos, segn Ensmi 2008/2009), y la prevalencia de
enfermedades infecciosas como la ETS e ITU. Los servicios de salud deben proveer cido flico
para prevenir la anemia (29.1% de las mujeres embarazas entre 15 y 49 aos presentan cuadros
anmicos, segn la Ensmi 2008/2009), hierro y sal yodada.
Un nio o una nia con bajo peso al nacer (es decir, por debajo de los 2,500 gramos) o vino
prematuro (nace antes de los nueve meses) o la madre padece desnutricin. En estos casos los
puestos y centros de salud deben activar los mecanismos necesarios para asegurar el buen
desarrollo de los infantes.
El primer contacto del nio o nia con la vida ha de ser mediante la lactancia materna en la
primera hora de su nacimiento (el 55% de las madres da de lactar durante la primera hora, segn
la Ensmi 2008/2009). De esta manera, se fortalece el vnculo madre-hijo/a. La lactancia materna
exclusiva debe continuarse hasta los seis primeros meses de vida (solo el 49.6% de las madres
guatemaltecas lo hacen, segn Ensmi) y continuarse de manera complementaria hasta los
24meses. Aspectos como el lavado de manos, higiene personal de las madres, higiene de las
viviendas y entornos de los recin nacido evitarn la transmisin de enfermedades diarreicas,
entre otras, que inciden de manera notable en la desnutricin. La lactancia materna funciona
como un anticonceptivo natural.
A partir del sexto mes de vida, la lactancia materna ha de complementarse con otros alimentos,
mejorando la calidad de la dieta y la cantidad de micronutrientes para que el nio o nia contine
creciendo de manera sana. Los infantes debern recibir todas las vacunas recomendadas, as como
sus refuerzos en los tiempos recomendados. Especial cuidado debe ponerse en la prevencin de
las infecciones respiratorias agudas y enfermedades diarreicas agudas (IRAS y EDAS). Los nios y
nias que padezcan desnutricin debern aumentar la ingesta de Vitamina A, suplementos de zinc
para la diarrea, desparasitacin para reducir la prdida de nutrientes, hierro y, tanto el recin
nacido como la madre, micronutrientes en polvo.
70

Todos estos importantes pasos deben realizarse respetando siempre la voluntad y los derechos de
las personas. Para ello es importante resaltar el papel de la mujer, fortalecindola en su propio
hogar y brindando los servicios acorde a su cultura.

Fuente: ICEFI/UNICEF con base en The Lancet, maternal and child undernutrition, Special Series,
January 2008 y World Bank (2010).Scaling up nutrition: a framework for action. June 2010.

71

5.3 Cul es el impacto de las medidas implementadas?

El promedio de desnutricin crnica en nias y nios menores de 5 aos,
observado en los 125 municipios con mayor porcentaje de pobreza extrema
es de 61.1%. Las intervenciones puestas en marcha de manera integral en
los prximos diez aos, permitirn en 2021 disminuir la desnutricin
crnica a entre 44.1 y 38.0%.
En un intento por medir el impacto de las intervenciones descritas anteriormente, se ha utilizado
la informacin y los coeficientes obtenidos por Bhutta et al. (2008). Asimismo, se han tomado las
proyecciones de poblacin por municipio del Instituto Nacional de Estadsticas. Se ha supuesto
que los niveles observados de desnutricin en 2008/2009 se mantienen constantes en aquellos
municipios en donde no se implementan las intervenciones y, en aquellos municipios priorizados,
se supone una cobertura gradual de las mismas, alcanzando el 99% hasta el tercer ao de
implementacin.
Desafortunadamente no se encontraron estudios que precisen el impacto sobre la desnutricin de
medidas tales como el acceso de los jefes de hogar a crditos, o el impacto puntual que tendr
sobre la desnutricin la mejora en las condiciones ambientales del hogar. De manera general, se
conoce que estas medidas mejorar el bienestar de los hogares, lo que disminuye en los nios y
nias la probabilidad de padecer desnutricin.
Tanto las dificultades en la implementacin y mejora de las intervenciones descritas, como la
carencia de mediciones de impacto de algunas de ellas, deben obligar a pensar que la presente
proyeccin de impacto podra variar al momento de ser contrastada con la realidad. Sin embargo,
su valor estriba en estimar una aproximacin sobre lo que dichas medidas implementadas
correctamente, podran dar como resultado en el lapso de diez aos.
En 2012 los 125 municipios priorizados tendrn aproximadamente 1,034,548 nios menores de 5
aos, es decir, cerca del 40% de la poblacin total de nias y nios de 0 a 5 aos. El porcentaje de
desnutricin crnica en estos 125 municipios es en promedio de 61.1%. La puesta en marcha de
las intervenciones permitir disminuir la desnutricin crnica de nios menores de 5 aos en un
rango de entre 27.9 y 37.8%, lo que significar una baja en la tasa de desnutricin a entre 44.1 y
38%.
A nivel nacional, el impacto de las intervenciones en los 125 municipios priorizados, dar como
resultado una disminucin del nivel de desnutricin crnica de nios menores de 5 aos, que
pasar del 49.8% reportado en 2008/2009 a entre 41.1 y 38.7%. En trminos relativos, al final del
perodo, la variacin de la desnutricin crnica ser de entre 17.3 y 22.3%.

Grfica No. 10
Proyeccin de la tasa de desnutricin crnica en nios menores de 5 aos,
125 municipios priorizados
67.00

62.00
57.00

52.00
47.00

42.00
37.00
2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Fuente: ICEFI/UNICEF segn estimaciones propias, tomando como base en Bhutta et Al. (2008). What
works?, Interventions for maternal and child undernutrition and survival.

Grfica No. 11
Proyeccin de la tasa de desnutricin crnica en nios menores de 5 aos,
Estimacin nacional, incluyendo el impacto en los 125 municipios priorizados
51
49
47
45
43
41
39
37
2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Fuente: ICEFI/UNICEF segn estimaciones propias, tomando como base en Bhutta et Al. (2008). What
works?, Interventions for maternal and child undernutrition and survival.

74

5.4 Cunto cuesta proteger la nueva cosecha?

Las propuestas de intervencin requerirn de entre Q1,193.4 millones en

2012, lo que representar cerca del 0.3% del PIB, hasta Q13,743.8 millones
en 2021, es decir, aproximadamente 1.75% del PIB.

Si se desea lograr los efectos esperados de las intervenciones, ser necesario por un lado revisar
los rubros de seguridad alimentaria en los que el Estado gasta actualmente alrededor de Q4,500
millones. Asimismo, ser necesario aumentar los recursos para que estos permitan mejorar la
cobertura y la calidad de los servicios de salud, implementar de manera rpida el programa de
Hogares comunitarios, avanzar en los programas de agua potable y saneamiento ambiental,
mejorar el presupuesto para alimentacin escolar y establecer un programa de microcrditos para
las familias beneficiarias de dichas intervenciones.
En 2012, se debern destinar cerca de Q1,193.4 millones (0.3% del PIB) que permitirn iniciar los
procesos para la mejora de servicios en salud, imprimir velocidad a los procesos de mejora de agua
y saneamiento ambiental y garantizar mejores resultados por medio del programa de alimentacin
escolar. En 2012 se sentarn las bases para la puesta en marcha del programa de Hogares
Comunitarios y la mejora en la gestin de la poltica de nutricin.
Para 2017, los costos de las intervenciones sern de Q8,124.3 millones (1.4% del PIB). Este
incremento revela el mayor peso que ir teniendo la mejora de los servicios de salud, as como el
programa de mejora del agua y saneamiento. Solo estos dos rubros representarn cerca del 70%
del gasto total.
En 2021, el monto de la inversiones ascender a Q13,743.8 millones, representando cerca del
1.75% del PIB. El programa de mejoramiento de los servicios de salud representar cerca del 40%
del costo total de las intervenciones. El programa de Hogares Comunitarios, funcionando
plenamente en los 125 municipios priorizados requerir cerca del 25% de los recursos totales
empelados en la lucha contra el hambre, mientras que programas como el de mejora del agua y
saneamiento ambiental junto con el de alimentacin escolar representarn otro 25% de los
recursos.
A lo largo del tiempo, los programas de apoyo econmico por medio de microcrditos y las
mejoras en la gestin representarn entre el 2.6 y el 6.5% del total de recursos financieros anuales
destinados al combate a la desnutricin.

75

Grfica No. 12
Costos de las intervenciones desarrolladas para erradicar la desnutricin, 2012-2021
En millones de quetzales
16,000.0
1.8% del PIB
14,000.0

12,000.0

10,000.0

Gestin

1.4% del PIB

Econmica
Educacin

8,000.0

Agua y Saneamiento
Proteccin social

6,000.0

Salud

4,000.0
0.3% del PIB
2,000.0

0.0
2012

2017

2021

Fuente: ICEFI/UNICEF segn estimaciones propias.

Hoy, la sociedad guatemalteca pierde Q66 millones diarios como resultado

de la desnutricin.
En 2012, con una inversin diaria de Q3.25 millones la sociedad
guatemalteca estar comenzando a garantizar la reduccin de la desnutricin
y sus posibilidades de lograr un mayor crecimiento econmico, un mayor
bienestar social, ingredientes esenciales para la consolidacin de la
democracia.

76

5.5 Cmo financiar los costos de las intervenciones?

Existen una serie de condicionantes para la movilizacin de recursos para la lucha contra el
hambre. Entre estos destacan el bajo nivel de ingresos tributarios del Estado guatemalteco, las
rigideces presupuestarias los compromisos asumidos como parte del Pacto Fiscal.
En cuanto a los ingresos tributarios, las proyecciones del Ministerio de Finanzas Pblicas, sitan en
los prximos aos una carga tributaria en torno al 11% como proporcin del PIB. A Pesar de los
esfuerzos de los ltimos cuatro aos encaminados al incremento de los ingresos, las proyecciones
futuras de ingresos no contemplan nada ms que la aprobacin de la Ley Antievasin II, la cual
podra incrementar los recursos del Estado en aproximadamente Q1,000 millones.
Adems de esta ausencia de planes para aumentar los ingresos tributarios, stos muestran
rigideces importantes como resultado de las persistentes exoneraciones y exenciones tributarias, y
tambin como efecto de la tradicional oposicin poltica que han enfrentado diferentes intentos
de reforma tributaria.
Las rigideces presupuestarias constituyen otro elemento importante para analizar, pues estas
limitan la posibilidad de reasignar gastos para dedicarle una proporcin mayor a los programas
contra la desnutricin. Por un lado, existen Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro, que suman
las asignaciones que tienen como propsito registrar los recursos financieros que son transferidos
a los organismos y entidades del Estado y que no son imputados a ningn Ministerio especfico,
por ser resultado de un mandato constitucional, leyes especficas y tratados internacionales.
Adems, existen otras disposiciones legales que establecen un destino a los ingresos ordinarios,
que deben utilizarse para financiar el funcionamiento de los organismos legislativo, ejecutivo y
judicial; el funcionamiento de la administracin tributaria adems del gasto para desarrollo urbano
y rural, el aporte patronal al IGSS y la contribucin a la educacin superior. Lo anterior, revela
que, ante un aumento general de la disponibilidad de recursos, stos no podran destinarse
exclusivamente a un solo fin a menos que se adoptan las medidas legales especiales para asegurar
que as sea.
En los ltimos aos, las rigideces y los compromisos de gasto del gobierno central han superado en
0.08 centavos a cada quetzal que se registra como ingreso ordinario, lo que ha obligado al Estado a
endeudarse para hacer frente a las necesidades ms bsicas de su quehacer.
Los compromisos establecidos en el Pacto Fiscal y en las directrices que han surgido de este,
condicionan tambin la forma de movilizar recursos para el Estado. Por un lado, el Pacto afirma
que se debe contar con un sistema tributario globalmente progresivo. Es decir, la carga tributaria
promedio que debe soportar cada ciudadano, debe ir en aumento en la medida en que los
ingresos de este aumentan. La progresividad de la tributacin tambin significa que cuando
aumenta el ingreso del pas, tender a aumentar ms la tributacin.
77

Por otro lado, el Pacto afirma que la estabilidad y la certeza en materia tributaria son
fundamentales para reducir los riesgos de cambios imprevistos o arbitrarios, permitiendo que los
contribuyentes puedan prever el monto de sus obligaciones tributarias adems de avanzar hacia la
simplificacin de la legislacin tributaria. Finalmente, deber favorecerse la descentralizacin
fiscal, que consiste en la transferencia de recursos y capacidades entre dos entes autnomos de
nivel jerrquico distinto, con el objeto de mejorar la provisin y calidad de los servicios pblicos y
ampliar el acceso, gestin, mantenimiento, control ciudadano, sostenibilidad y transparencia de
los mismos.
En este contexto, a continuacin se exponen algunas alternativas que permitiran movilizar
recursos para luchar contra la desnutricin.
Reduccin de exenciones
La renuncia tributaria o gasto tributario constituye una importante fuente de fragilidad fiscal, y es
el resultado de la utilizacin de incentivos tributarios que se traducen en tratamientos
preferenciales para sectores privilegiados por medio de la concesin de exoneraciones y
exenciones de impuestos. Segn los clculos del Minfin, el gasto tributario ha representado en los
ltimos aos cerca del 7% del PIB, es decir, el 70% de la recaudacin total.
Segn estudios realizados, al estimar el incremento en la recaudacin que se producira por la
eliminacin de las exoneraciones y exenciones, la proporcin del PIB que se podra percibir estara
en torno al 3.2% del PIB. Realizando dos ajustes adicionales, como la no eliminacin del Mnimo
Vital Exento de Q36,000 y un ajuste por algunas subestimaciones del gasto tributario, entonces se
estima que el Estado podra recibir entre 0.8 y 1% del PIB.58
Existe dificultad en reducir estos incentivos debido a la existencia de derechos adquiridos para
algunas empresas. Afortunadamente, los convenios internacionales en materia de comercio han
acordado eliminar cualquier tipo de privilegio fiscal a las empresas a partir del 2015, lo que podra
dar pie a hacer los cambios necesarios en esta materia.
Aumento en el Impuesto Sobre la Renta
Esta medida permitira avanzar en la ejecucin de una poltica tributaria globalmente progresiva.
Un incremento gradual del ISR aplicable a la renta bruta que actualmente se calcula como el 5%
del ingreso bruto de personas y empresas, podra significar para el Estado un aumento en el
mediano plazo de entre 0.2 y 0.6% del PIB.
En todo caso, una mayor movilidad de ingresos por la va del ISR tambin podra lograrse por
medio de la reduccin de exenciones y exoneraciones de este impuesto.
58

ICEFI/Proyecto Dilogo para la inversin social en Guatemala(2007). Ms y Mejor educacin en Guatemala

(2008-2021) Cunto nos cuesta?

78

Aumento del Impuesto al Valor Agregado

El IVA es un impuesto que no aporta mucho a la construccin de una carga tributaria globalmente
progresiva, ms bien es un impuesto de carcter regresivo (paga ms, quin tiene menos). Sin
embargo, es un impuesto de fcil recaudacin y sus incrementos pueden constituirse en ingresos
pre-asignados para el combate a la desnutricin, de la misma forma que el IVA-paz, ya que esto
permitira que el aumento de la carga tributaria fuese utilizado ntegramente para este fin.
La utilizacin de esta medida requerira continuar avanzando en otras reformas que permitan
mejorar su fiscalizacin y los controles contra la evasin y elusin del mismo. En el ejercicio
actual, se proyecta un aumento gradual en la tasa del IVA de 2% que inicia en 2013 con un
incremento de 0.5% y que sube en la medida en que aumentan las necesidades de financiamiento
de las intervenciones desarrolladas en este documento. Con esta gradualidad, el IVA podra
aumentar los ingresos del Estado entre 0.16 y 0.63% del PIB en el perodo estudiado.
Fortalecimiento administrativo
La movilizacin de recursos para financiar las metas de combate a la desnutricin debe
complementarse con programas antievasin, acompaados de un mejoramiento permanente de
la efectividad de la administracin tributaria. La persecucin y el combate de los delitos
tributarios aumentan la responsabilidad ciudadana. La aprobacin de la Ley Antievasin II y la
continua mejora de los mecanismos de eficiencia, eficacia y fiscalizacin fiscal podran suponer un
incremento de los ingresos tributarios entre 0.06 y 0.2% del PIB en los prximos aos.
Tabla No. 12
Posibles mecanismos para la movilizacin de recursos, como porcentaje del PIB de cada ao
20122014201620182020Concepto
2012
2013
2015
2017
2019
2021
Brecha a financiar
Reduccin exenciones

0.31
0.00

0.32
0.40

0.62
0.50

1.25
0.60

1.54
0.80

1.70
0.80

Aumento de ISR (7%-9%)

0.00

0.20

0.20

0.30

0.60

0.60

Aumento del IVA (13-14%)

Fortalecimiento
administrativo (antievasin
y contrabando)

0.00

0.16

0.31

0.32

0.47

0.63

0.06

0.06

0.10

0.10

0.10

0.20

Fuente: ICEFI/UNICEF segn estimaciones propias.

El presente ejercicio revela muchas formas de movilizar recursos para el financiamiento de la lucha
contra la desnutricin. Sin embargo, las estimaciones tcnicas no son suficientes para generar
cambios en materia poltica. Es urgente que los ciudadanos de Guatemala se comprometan con la
impostergable necesidad de enfrentar el hambre que padece su poblacin, especialmente la niez
79

entre cero y cinco aos. Para que el Estado acte, la sociedad debe demandar con la fuerza de su
voto, an ms en periodo electoral, que el prximo Presidente de la Repblica de Guatemala haga
de la lucha contra la desnutricin la bandera de un pas menos desigual. Para lo mismo, la
sociedad debe continuar con su demanda durante toda la legislatura.

80

Bibliografa

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Estrategia para una intervencin en gran escala Panorama General, Washington, D.C.
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83

Anexo 1. Principales indicadores de los 125 municipios priorizados

84

85

Anexo 2. Breve descripcin del gasto presupuestario por eje estratgico

A continuacin se presenta una breve descripcin de las actividades consideradas y de las
entidades relacionadas con la ejecucin de dichas erogaciones. La informacin ha sido extrada,
en mayor medida, del Plan Operativo Anual (POA) que cada entidad presenta y que se encuentra
disponible a travs de la ventanilla de informacin pblica de las instituciones descritas.
Tabla No. 9
Gasto pblico en ejes estratgicos considerados para la reduccin de la desnutricin crnica
En millones de quetzales
2008-2011/*
Cd.

Concepto

Gasto administrativo de la conduccin de

1
la poltica de seguridad alimentaria
Programas de apoyo tcnico y financiero a
2
pequeos productores agrcolas y atencin
a hogares para garantizar el consumo de
alimentos

Acceso a servicios de salud preventiva y

salud materna e infantil

Entidad o Unidad
Ejecutora

2008
Subtotal

2009
Total

Subtotal

2010
Total

Subtotal

2011
Total

Subtotal

Total

Sesan
17.04

17.04

17.81

17.81

29.49

2.32
125.28
479.83
50.14
24.18
22.40
13.09
11.11
326.26

29.49

107.10

107.10

728.35

3.50
12.57
226.10
345.93
23.44
81.60
12.34

705.48

6.07
6.66
338.72
218.97
84.53
21.93
71.57
14.51

762.97

5.24
11.47
276.71
179.88
139.38
26.04
80.25
37.21

756.18

326.26

384.27

384.27

570.75

570.75

1.63
542.17

543.80

Mintrab
Mineco
Maga
Fonades
Fonapaz
Secretaria de Asuntos
Otras secretaras
Consejos de Desarrollo
Maga

MSPAS
Atencin a hogares a travs de programas MINEDUC / MIFAPRO
4
de proteccin social
SBS
Maga
Sosep
5 Programa de vivienda
Micivi
Fonades
Otras secretaras
Consejos de Desarrollo
Fonapaz
Extensin de servicios de agua potable y Micivi
6
saneamiento
Otras secretaras
Fonapaz
Fonades
Marn
MSPAS
Infom
Consejos de Desarrollo
Atencin de desastres ante fenmenos
Maga
7
naturales
Micivi
SBS
MSPAS
Otras secretaras
Fonapaz
Sosep
Infom
Obligaciones a Cargo del
Tesoro
Programa de transferencias
Mineduc
8
condicionadas
TOTAL

420.89
6.95
56.11
1.27
120.28
1.00
5.83
28.36
5.15
31.14
2.40
97.56
287.44

155.47

642.89
36.17
13.69
160.58
0.54
0.62
89.78

423.69

2.21
45.01
3.99
104.91
320.16

485.22

6.95
5.80
-

251.52

430.71
23.73
9.13
496.30
193.25

476.29

5.44
131.46
1.39
162.92
375.10

692.75

11.80
-

689.56

596.95
27.35
12.35
402.39
50.74
32.32

485.45

676.32

56.44
149.03
0.26
103.00
298.32
289.28

896.32

463.57

111.33
32.44
8.91
3.79
-

636.65

100.00
26.94
0.69
90.00
84.37
-

12.75

11.80

20.00

176.48

116.70

116.70

968.67

968.67

1,138.78

1,138.78

1,026.24

302.00
1,026.24

2,265.46

3,508.59

4,507.92

4,753.74

PIB a precios corrientes

295,871.50

307,552.30

331,802.70

357,958.50

Programas bsicos
de SA como % del
PIB

0.77

1.14

1.36

1.33

/* cifras preliminares
Fuente: ICEFI/UNICEF con base en informacin presupuestaria del Sicoin.

86

1. Gasto realizado por la Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesan), en su

calidad de ente coordinador del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
SinasanEste eje estratgico comprende las asignaciones presupuestarias manejadas por la Sesan en su
papel de coordinacin del Sinasan. Dichas asignaciones abarcan la coordinacin administrativa y
financiera, as como la coordinacin de planificacin y comunicacin de la poltica nacional de
seguridad alimentaria y nutricional.
El gasto en este eje ha registrado aumentos considerables, pues de ubicarse en Q17.0 millones en
2008, se prev una ejecucin de Q107.1 millones para 2011. Asimismo, dentro de las
estimaciones realizadas este gasto ha representado aproximadamente el 1.5% del GPSAN entre
2010 y 2011.
De conformidad con el Plan Operativo Anual Integrado de SAN para 2011, la Sesan prev que los
gastos presupuestados permitan implementar los mecanismos de coordinacin interinstitucional
para el abordaje de las intervenciones de forma integral y sostenible, orientadas a la reduccin del
riesgo de inseguridad alimentaria y nutricional y la desnutricin crnica, atendiendo a las
poblaciones vulnerables en los municipios priorizados.

Informacin sobre la Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesan)

La Sesan es el ente coordinador del Sinasan (Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional) y tiene
la responsabilidad de la coordinacin operativa interministerial del Plan Estratgico de SAN (seguridad
alimentaria y nutricional), as como de la articulacin de los programas y proyectos de las distintas
instituciones nacionales e internacionales vinculadas con la seguridad alimentaria y nutricional del pas.
De acuerdo a lo estipulado en su misin, la Sesan es la institucin responsable de la planificacin,
coordinacin, integracin y monitoreo de intervenciones de seguridad alimentaria y nutricional entre sector
pblico, sociedad y organismos de cooperacin internacional para optimizar los esfuerzos y recursos, con el
fin de lograr un mayor impacto en el pas.

Para ello la Sesan presenta cinco objetivos estratgicos que abarcan la disponibilidad alimentaria,
el acceso de la poblacin a la canasta bsica alimentaria, la promocin de la educacin,
informacin y comunicacin en alimentacin y nutricin, lo cual incluye la promocin de la
lactancia materna, la ampliacin de la cobertura de los servicios de salud, agua, saneamiento
bsico e higiene familiar y comunitaria y el fortalecimiento de las capacidades institucionales del
Sinasan y de la sociedad civil para la reduccin de la inseguridad alimentaria y nutricional.

87

2. Programas de apoyo tcnico y financiero a pequeos productores agrcolas y atencin a

hogares para garantizar el consumo de alimentos
En este eje estratgico se considera de suma importancia aquellos programas de apoyo a
pequeos productores agrcolas que garanticen la capacidad de los hogares de tener acceso a
alimentos, o bien de mejorar sus condiciones y su capacidad adquisitiva, de forma que puedan
adquirir los alimentos de la canasta bsica. Ello es especialmente importante al considerar que la
desnutricin es un fenmeno que afecta principalmente a los hogares ubicados en el rea rural y
cuya poblacin es indgena. Por otra parte, este eje concentra la atencin en la asistencia
alimentaria que es brindada a familias en condiciones de vulnerabilidad para garantizar el
consumo de alimentos. Las instituciones relacionadas con este eje estratgico, se presentan a
continuacin.
Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (Maga):
La Poltica Agropecuaria 2008-2012 del Maga contempla como objetivo general contribuir al
mejoramiento sostenido de las condiciones de vida de la poblacin, especialmente la rural, por
medio de sistemas productivos compatibles; la atencin a campesinas y campesinos que
dependen de las actividades agropecuarias; la conservacin y uso sostenible de los recursos
naturales renovables y la participacin equitativa de todos los sectores que contribuyen al
desarrollo del sector. De tal forma, de acuerdo con el Poa del Maga, los subprogramas
identificados con mayor incidencia para el apoyo tcnico y financiero son el subprograma de
desarrollo productivo, el subprograma del sistema financiero rural, el subprograma de agricultura
a pequea escala.
Asimismo, el Maga a travs de su Viceministerio de Seguridad Alimentaria (Visan) ha brindado
ayuda durante el perodo de anlisis a travs de los siguientes programas:
Asistencia alimentaria
Alimentos por acciones
Apoyo a la produccin y almacenamiento de alimentos
Alimentacin para el progreso
Apoyo a la seguridad alimentaria
Asistencia alimentaria a la poblacin campesina
Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz): esta institucin registra una inversin de recursos a travs
de la implementacin de proyectos productivos en el rea rural, la capacitacin, asistencia tcnica
y promocin agropecuaria y la asistencia que brinda a travs de la compra y legalizacin de tierras.
Por otra parte, se registra apoyo brindado para la distribucin de alimentos donados por el
Programa Mundial de Alimentos (PMA) de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), cuyo
objetivo principal es ayudar con alimentos a todas las familias que fueron afectadas por el
conflicto armado interno y del Programa de Alimentos por Trabajo (PAT) el cual se encarga de
administrar el alimento y seleccionar a las comunidades para su distribucin.
Fondo Nacional de Desarrollo (Fonades): este fondo es un fideicomiso creado para la
administracin e inversin de los recursos para financiar la viabilizacin y ejecucin de diversidad
de programas y proyectos que permiten mejorar el nivel de vida y las condiciones econmicas y
sociales de la poblacin ms vulnerable a la pobreza y pobreza extrema del pas. Para el efecto,
88

debe asistir administrativa, tcnica y financieramente al Programa Nacional de Desarrollo Rural

(Prorural).
De conformidad con el POA 2010, Prorural coordina esfuerzos con los entes involucrados en el
desarrollo rural del pas, teniendo por objeto atender prioritariamente a las comunidades rurales
del pas ms vulnerables a la pobreza y extrema pobreza, a travs del impulso a las actividades
agropecuarias y forestales y el incremento de la inversin econmica productiva.
De tal forma, dentro del presupuesto pblico se identificaron actividades relacionadas con la SAN
como infraestructura productiva, apoyo a la produccin agrcola, capacitacin, asistencia tcnica y
transferencia de tecnologa y apoyo al desarrollo social y econmico. Cabe indicar adems que se
consider en este eje estratgico el gasto que Fonades ejecuta en concepto de seguridad
alimentaria el cual apoya las actividades encaminadas a la sostenibilidad de la SAN por medio de la
asistencia tcnica, econmica y crediticia, as como la dotacin de insumos para aumentar la
produccin de pequeos productores, en donde destaca la dotacin de cupones para la entrega
de fertilizantes.
Secretara de Obras Sociales de la esposa del Presidente (Sosep): esta institucin registra inversin
de recursos relacionados con el objetivo estratgico descrito en programas tales como la
promocin comunitaria y asistencia alimentaria, las donaciones en especie y algunas acciones de
asistencia social y nutricional.
Ministerio de Economa (Mineco): en este ministerio se consider el gasto que realiza la actividad
de servicios financieros, la cual forma parte del programa de Desarrollo de la Micro, Pequea y
Mediana Empresa, el cual tiene como objetivo contribuir al desarrollo de dichas empresas a travs
del otorgamiento de crditos privilegiando las reas donde se concentra la pobreza.
Ministerio de Trabajo y Previsin Social (Mintrab): este ministerio plantea como uno de sus
objetivos operativos facilitar la vinculacin laboral, mejorando la utilizacin del talento humano, a
travs de los instrumentos de orientacin y formacin laboral. De tal cuenta, se ha considerado
las erogaciones que realiza en sus programas de Servicio Nacional de Empleo, Fomento de Becas y
Capacitacin y Formacin del Trabajador.
Secretara de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la Repblica (SAA): esta secretara presenta
como objetivo estratgico reformar el rgimen de tenencia de la tierra, desincentivando su
reconcentracin mediante mecanismos de acceso a la tierra y otros recursos productivos,
observando lo preceptuado en la legislacin vigente, minimizando los conflictos agrarios e
impulsando el desarrollo rural integral. Dentro del presupuesto se encontraron actividades
relacionadas con el eje estratgico discutido relacionadas con el impulso y la operativizacin de la
poltica agraria, el impulso y fomento de la poltica nacional de desarrollo rural integra, la
resolucin de conflictos agrarios y la prevencin para la resolucin de conflictos y fomento del
dilogo como cultura para la paz.
Consejos de Desarrollo (CD): como parte de las obligaciones del tesoro a cargo del Estado, se
consider como gasto en este eje estratgico las transferencias realizadas a los consejos de
desarrollo en concepto de agricultura y produccin pecuaria, entre otros.
89

Sintetizando, el gasto en este eje ha ascendido a entre Q 728.35 millones en 2008 y Q. 756.18
(presupuestado) en 2011. Asimismo, dentro de las estimaciones realizadas este gasto ha
representado aproximadamente el 16.4% del GPSAN entre 2010 y 2011. Cabe indicar que el gasto
en este eje muestra niveles que permanecen muy similares a lo largo de la serie en estudio,
destacando la disminucin de la participacin del Maga debido a las funciones que ha adquirido el
Fonades, especialmente, en lo relativo a la distribucin de fertilizantes.

3. Acceso a servicios de salud preventiva y salud materna e infantil

En este eje estratgico se ha considerado principalmente el gasto ejecutado por el Ministerio de
Salud Pblica y Asistencia Social, el cual integra varias actividades que son descritas a continuacin
con base en la definicin conceptual de la estructura programtica utilizada por dicha institucin
para la elaboracin de su presupuesto.
Promocin de la Salud: son todas las acciones dirigidas a fomentar el cuidado de la salud de los
individuos y de la comunidad, promoviendo estilos de vida saludables, mediante intervenciones de
educacin sanitaria a travs de medios de comunicacin masiva, de participacin social, y
capacitacin.
Inmunizaciones: es el conjunto de acciones orientadas a la prevencin de enfermedades de la
niez a travs de la vacunacin con el fin de estimular la inmunidad. Incluye actividades de
adquisicin y distribucin de vacunas, adquisicin y distribucin de jeringas y agujas descartables,
aseguramiento de la cadena de fro, seguimiento de coberturas de vacunacin, realizacin de
campaas de vacunacin para grupos especficos, elaboracin y actualizacin de las normas
nacionales de vacunacin e instrumentos de capacitacin.
Extensin de cobertura en el primer nivel de atencin: es el conjunto de acciones que permiten
extender los servicios en reas postergadas en el primer nivel de atencin en salud. Entre las
actividades estn: la prestacin de los servicios de salud, monitoreo , evaluacin y coordinacin
con la red de servicios de salud, as como actividades realizadas a travs de las Organizaciones No
Gubernamentales de salud que ejecutan un paquete bsico de salud, en diferentes jurisdicciones
que les son asignadas durante un periodo de un ao.
Prevencin, promocin y atencin a la salud reproductiva: es el conjunto de acciones de
promocin,
educacin, consejera,
orientacin general, prescripcin y entrega de
anticonceptivos, que se realiza para el cuidado de la salud sexual y reproductiva de la poblacin.
Incluye tambin campaas de informacin, formacin y comunicacin que buscan promover
actitudes y prcticas sexuales responsables y seguras.
Prevencin y control de la desnutricin: Son acciones que estn dirigidas a la prevencin,
reduccin y control de la desnutricin a travs de actividades de diagnstico nutricional, asistencia
alimentaria complementaria, control nutricional, asesora nutricional en talleres y personalizada,
estimulacin de la lactancia materna y visitas domiciliares para detectar casos de desnutricin en
la familia.

90

Vigilancia y control de agua para consumo humano y saneamiento: Conjunto de acciones

orientadas al registro, vigilancia y control de agua para el consumo humano y al saneamiento
ambiental. Entre las acciones se encuentra evaluar el riesgo que representa a la salud pblica la
calidad del agua a travs de la vigilancia de las fuentes de agua (fsico, qumico y bacteriolgico) y
la realizacin de inspecciones sanitarias a los sistemas de suministro de agua para consumo
humano.
En tal sentido, la inversin en este eje estratgico ha registrado niveles que se ubican en Q 326.3
millones en 2008, Q 384.3 millones en 2009, Q 570.8 en 2010 y Q 543.8 millones en 2011. Como
puede observarse hay una tendencia creciente en los niveles invertidos, observndose
especialmente un incremento de nivel a partir de 2010, lo cual es debido principalmente, al
incremento de recursos destinados a la prevencin y promocin de la salud, destacando que a
partir de 2011 se hace visible en el presupuesto la actividad de prevencin y control de la
desnutricin, as como la de inmunizaciones, las cuales juegan un papel muy importante en el
monitoreo de los esfuerzos enfocados al combate de la desnutricin. Finalmente, conviene indicar
que en promedio durante 2009 y 2010 estos gastos representaron aproximadamente el 12.0% de
la inversin realizada en SAN.

4. Atencin a hogares a travs de programas de proteccin social, tal es el caso de los

programas de alimentacin escolar.
Otras polticas enfocadas a afrontar los problemas de seguridad alimentaria han sido programas
realizados por diversas entidades que tratan de proveer proteccin social a los hogares en
condiciones de vulnerabilidad. Dentro de los hallazgos presupuestarios en este eje estratgico
destacan los siguientes:
Programa de alimentacin escolar: este programa se ejecuta a travs del Ministerio de Educacin
(Mineduc) quien traslada los fondos necesarios a las Juntas Escolares de Padres para brindar a los
estudiantes, durante el ciclo escolar, de una comida nutritiva e higinica y de acuerdo a sus
hbitos.
Programa Creciendo Bien: es un programa ejecutado a travs de la Sosep el cual tiene como
misin facilitar los mecanismos y articular esfuerzos multisectoriales, para potencializar la
capacidad productiva de las familias ms pobres del pas, a travs de organizaciones de mujeres
denominadas Unidades Productivas Solidarias. De tal forma, este programa se constituye en un
modelo de autogestin comunitaria enfocado en mujeres en edad reproductiva, embarazadas,
lactantes y menores de cinco aos.
Programa Vaso de leche escolar: fue un programa ejecutado interinstitucionalmente por el Maga,
autoridades del Mineduc, juntas escolares, autoridades de establecimientos educativos y la
Cmara de Productores de Leche. Dicho programa consista en brindar a la poblacin
comprendida entre cinco y doce aos un vaso de leche diario para contribuir a mejorar su
condicin nutricional y de aprendizaje, sin embargo, el mismo dej de funcionar en 2008 y sus
fondos fueron trasladados al Mineduc para el programa de Alimentacin Escolar.

91

De acuerdo a los datos presupuestarios, puede observarse que los niveles de inversin en este eje
estratgico ascendieron a Q 485.2 millones en 2008, Q 692.7 millones en 2009, Q 463.6 millones
en 2010 y se prev alcancen Q. 485.5 millones en 2011. Cabe destacar que el mayor peso de los
recursos lo constituye la alimentacin escolar que registr en 2010 una disminucin de
aproximadamente Q 212.0 millones en su ejecucin, lo cual comprometi las metas de cobertura
establecidas en el Mineduc, incrementando el riesgo de seguridad alimentaria para los nios y
nias beneficiarios de la misma. Se prev que para 2011 dicha situacin registre una mejora, sin
embargo an se observan brechas de cobertura en los recursos presupuestados59.

5. Programa de vivienda
Derivado del anlisis del modelo economtrico descrito previamente, puede inferirse que
garantizar condiciones de vivienda apropiadas reduce la probabilidad de padecer desnutricin
derivado de que los miembros del hogar tendern a padecer de menores problemas de salud,
reduciendo los efectos nocivos que genera el hacinamiento. En tal sentido, la inversin
presupuestaria realizada en este eje estratgico, da cuenta de recursos empleados por las
siguientes entidades:
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda: este ministerio presenta como uno de
sus objetivos estratgicos el proporcionar subsidios para facilitar el acceso a soluciones
habitacionales a la poblacin en situacin de pobreza y pobreza extrema, para contribuir a reducir
el dficit habitacional. En tal sentido, las actividades presupuestarias del Micivi relacionadas con
este eje estratgico engloban el programa de vivienda, servicios de urbanizacin y desarrollo,
construccin y mejoramiento de urbanizaciones y viviendas y servicios de vivienda.
Fonapaz: esta institucin cuenta con el Programa de Vivienda Mnima (Provimi) el cual fue creado
como un programa emergente para proveer de vivienda mnima a familias guatemaltecas en
situacin de pobreza extrema, a travs de la dotacin de lminas y materiales para la
construccin. Al respecto, dentro del presupuesto pblico se consideraron actividades
relacionadas con la construccin de viviendas, dotacin de techo mnimo y dotacin de materiales
de construccin para vivienda.
Consejos de Desarrollo (CD): como parte de las obligaciones del tesoro a cargo del Estado, se
consider como gasto en este eje estratgico las transferencias realizadas a los consejos de
desarrollo en concepto de vivienda.

De esta forma, puede resumirse que el gasto presupuestario en este eje estratgico registr
niveles de Q 155.5 millones en 2008, Q 251.5 millones en 2009, Q 689.6 millones en 2010 y se
prev un gasto de Q 485.5 millones para 2011. Dicho gasto muestra incrementos a lo largo de la
serie, especialmente a partir de 2010, los cuales son explicados fundamentalmente por mayores
asignaciones al programa de vivienda ejecutado por el Micivi.
59

UNICEF/ICEFI (2011). Cunto hemos invertido en la niez y adolescencia guatemalteca?, Anlisis del
presupuesto del gobierno central, 2008 2011. Contamos! No. 3. Guatemala.

92

6. Extensin de servicios de agua potable y saneamiento

El gasto presupuestario relacionado con este eje estratgico consiste en todos aquellos recursos
destinados a la extensin de los servicios de agua potable y saneamiento que son llevados a cabo
por diversas entidades del gobierno. Al respecto, las principales instituciones ejecutoras de estos
fondos son:
Consejos de Desarrollo (CD): en este apartado se consideran las transferencias en concepto de
obligaciones del Estado a cargo del tesoro que son trasladadas a los CD en concepto de agua y
saneamiento. Cabe indicar que derivado de las restricciones en la informacin provista por el
Sicoin, no se considera la ejecucin per se realizada por estas instituciones, sino que nicamente
se consigna el monto ejecutado de transferencias.
Instituto de Fomento Municipal (INFOM): esta es una entidad estatal, autnoma cuya misin es
promover el progreso de los municipios del pas, proporcionando asistencia tcnica, administrativa
y financiera a las municipalidades. Dada la importancia de las acciones que esta entidad realiza en
materia de proyectos de agua potable y saneamiento se consider prudente la ejecucin
presupuestaria registrada por la ejecucin y no nicamente la transferencia que se registra en
Obligaciones del Estado a cargo del tesoro hacia la misma.
De tal cuenta, entre las acciones que esta entidad realiza se consideraron dos principales:
Asistencia crediticia para realizar obras de agua potable, saneamiento y desarrollo urbano
y rural, las cuales se realizan de acuerdo a las solicitudes presentadas por las
municipalidades del pas.
Saneamiento del medio: cuyo objetivo operativo es ejecutar y supervisar proyectos de
agua y saneamiento en municipios priorizados para mejorar la calidad de vida de los
habitantes.
Fonapaz: esta entidad lleva a cabo un programa de agua potable y saneamiento para el desarrollo
humano Agua Fuente de Paz el cual tiene como objetivo mejorar y ampliar el acceso a los
servicios de agua potable y saneamiento en reas rurales, urbanas y periurbanas en un marco que
incentive el desarrollo institucional del sector, promueva la participacin organizada de las
comunidades rurales y municipalidades y asegure la sostenibilidad de los sistemas a mediano y
largo plazo.
Micivi: esta entidad registra erogaciones en concepto de actividades relacionadas con la
construccin o mejoramiento de sistemas de drenajes sanitarios y aguas pluviales. Estas acciones
se enmarcan en el objetivo estratgico de dicha dependencia que establece su contribucin a
travs del Fondo Social de Solidaridad de mermar la necesidad de infraestructura bsica urbana y
rural a nivel nacional y en forma consecutiva.
Asimismo, para 2011 se considera el Plan Piloto de Desechos Slidos de Comunidades el cual tiene
previsto implementar el MSPAS y la actividad de manejo de desechos slidos conducida por el
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (Marn).

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Con ello se obtienen niveles de inversin que alcanzan Q 423.7 millones en 2008, Q 476.3 millones
en 2009, Q 676.3 millones en 2010 y se prev un gasto de Q 896.3 millones en 2011. Estas cifras
muestran incrementos a lo largo de la serie debidos, principalmente, a la mayor ejecucin de
proyectos por parte del INFOM y de los Consejos de Desarrollo y en 2011 por la inclusin de los
programas de manejo de desechos a cargo del MSPAS y del Marn.

7. Atencin a desastres ante fenmenos naturales.

Derivado de los efectos que el cambio climtico ha causado en Guatemala en los ltimos aos y
que han exacerbado las condiciones de vulnerabilidad del pas para dar respuesta a fenmenos
naturales, se consider de importancia distinguir dentro del presupuesto aquellas asignaciones
relacionadas con las ltimas emergencias que ha tenido que afrontar Guatemala, tal es el caso de
la tormenta Agatha y la erupcin del volcn Pacaya en 2010, que tuvieron un impacto del 2.6% del
PIB, las cuales han afectado al 3.9% de la poblacin guatemalteca.60
En tal sentido, en tanto que para 2008 y 2009 se observan erogaciones en este eje estratgico de
Q 12.8 millones y Q 11.8 millones, respectivamente, en 2010 y 2011 se registran gastos por Q.
176.5 y Q.302.0 millones. Esta situacin pone de manifiesto el sostenido esfuerzo que debe ser
planteado por el gobierno para atender emergencias derivadas de fenmenos climticos que
ponen en riesgo la seguridad alimentaria y nutricional de nuestro pas.
Las principales instituciones que han recibido recursos en este orden son el Maga, el Micivi, el
MSPAS, Fonapaz, Y la Secretara de Bienestar Social (SBS), entre otras, las cuales han realizado
actividades de apoyo al sector agrcola y pecuario, reconstruccin o mejoramiento de sistemas de
drenajes sanitarios y aguas pluviales, reconstruccin de viviendas y urbanizacin, atencin de
desastres y dotaciones diversas para las familias afectadas.

8. Programa de transferencias condicionadas

Los programas de transferencias monetarias condicionadas (PTC) han sido concebidos como una
herramienta de poltica pblica que busca aliviar las condiciones de pobreza de familias
vulnerables, a travs de la dotacin de recursos econmicos, que pueden invertirse en la
formacin de capital humano y en la mejora de las condiciones de salud. Al respecto, derivado
que los beneficiarios en su mayora se encuentran expuestos a situaciones de seguridad
alimentaria, los PTC pueden tener un impacto positivo en diversas esferas de la seguridad
alimentaria, pues ayudan a incrementar la ingesta de micronutrientes e introducen una gama de
prcticas apropiadas en la administracin pblica que pueden ser replicadas en intervenciones de
SAN.61
6060

Unicef /Icefi (2011). Contamos 3. Cunto hemos invertido en la niez y adolescencia guatemalteca?,
Anlisis del presupuesto del gobierno central, 2008 2011. Boletn No. 3
61

Davis, Benjamin (2006). Complementarities between CCTs and Food Security Programs.FAO, Seminario
Internacional de Programas de Transferencia de Ingresos y Seguridad Alimentaria.

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En Guatemala, el programa de transferencias condicionadas Mi Familia Progresa, (Mifapro), fue

creado mediante el Acuerdo Gubernativo 117-2008 de fecha 16 abril de 2008. Este programa est
dirigido a apoyar econmicamente a las familias que viven en condiciones de pobreza y pobreza
extrema a travs de un bono de Q 150.0 en salud y de Q. 150.0 en educacin. El programa,
adems, contempla un bono de nutricin que es aplicable nicamente en los municipios de
Camotn, Jocotn, San Juan Ermita y Olapa, Chiquimula.
La importancia de este programa en la seguridad alimentaria y nutricional ha sido corroborado por
una reciente evaluacin realizada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el caso de
Guatemala, la cual resalta que ha habido mejoras en salud, nutricin y educacin, refiriendo, por
ejemplo, que los nios menores de dos aos de los hogares receptores cuentan con un esquema
completo de vacunacin y padecen entre 9 y 12% menos enfermedades que los nios de familias
no receptoras.
De tal manera, este eje estratgico muestra erogaciones que han alcanzado Q 116.7 millones en
2008, Q 968.7 millones en 2009, Q 1,138.8 millones en 2010 y se prev un gasto de Q 1,026.2
millones en 2011. Este programa en el presupuesto pblico se encuentra actualmente a cargo del
Mineduc.

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