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ENSAYOS
REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES
SOBRE EL SUBSISTEMA POLICIAL MEXICANO
Reflexions and recommendations
about Mexican police subsystem
Recepcin: 20/02/2010.
Aceptacin: 15/03/2010.

Marcos Pablo Moloeznik


Doctor en Derecho por la Universidad de Alcal
de Henares (Espaa). Profesor-Investigador de
la UdeG e Investigador Nacional Nivel II del SNI.
mmoloeznik@yahoo.es

Palabras clave
Polica, seguridad pblica, administracin de justicia, orden,
delito, corrupcin.
Key words
Police, public security, justice administration,
order, crime, corruption.
Pp. 123-132

Resumen
La institucin policial ha sido, tradicionalmente, poco estudiada en el mbito
acadmico mexicano. De ah, la imperiosa necesidad de reflexionar -aunque
sea brevemente- sobre su naturaleza, funciones y situacin que presenta en
la Repblica Mexicana, as como llevar a cabo sendas recomendaciones, con
el objeto de mejorar la funcin de seguridad pblica consagrada en el artculo 21 constitucional.

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Reflexiones y recomendaciones sobre el subsistema policial mexicano

Entre los componentes del sistema responsable de velar por la seguridad ciudadana, destaca la polica, a la sazn institucin bsica de autoproteccin
social por excelencia y subsistema a cargo de la prevencin y disuasin de
los delitos y conductas antisociales, del mantenimiento de la tranquilidad,
orden pblico y paz social, as como del auxilio a la justicia en la persecucin
y sancin penal.

Abstract
The police institution has been, traditionally, not much studied into the Mexican
academic field. Since there, the urgent need of reflex even shortly- about its nature, functions and situation in the Mexican Republic, and so to do big recommendations, with the objective to improve the public security function contemplated into article 21 of the Constitution.
In the components of the system responsible to take care of the citizens security, stands out the police force, as the basic, excellent institution that protects the
society and as the subsystem in charge to prevent and dissuade the crimes and
antisocial conducts, to maintain the calm, public order and social peace, as to
help the justice in the prosecution and punitive sanction.

l sistema de seguridad pblica en el que se inserta el segmento policial, es el conjunto de funciones coherentes y articuladas entre s que tienen como finalidad producir un estado de seguridad, que se puede representar como sigue:
Preventivo

Readaptacin Social

Administracin de
Justicia

Policial

Procuracin de
Justicia

Fuente: Adaptacin de Javier Carrasco Rueda, Por una concepcin sistmica del derecho de la seguridad pblica; en Moloeznik
Gruer, Marcos Pablo (Coord.), Alternativas de Polticas Pblicas Seguridad Pblica, Universidad de Guadalajara, 1997, pgina
21.

De donde se impone reflexionar sobre el subsistema policial, es decir, los funcionarios


encargados de hacer cumplir la ley, tal como la Organizacin de Naciones Unidas define
a los policas:1
1. Consultar, Cdigo de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley, Artculo 1, adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979; texto completo disponible en http://www.juridicas.unam.mx/publica/
librev/rev/derhum/cont/17/pr/pr10.pdf

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La expresin funcionarios encargados de hacer cumplir la ley incluye a todos los agentes
de la ley, ya sean nombrados o elegidos, que ejercen funciones de polica, especialmente
las facultades de arresto o detencin. En los pases en que ejercen las funciones de polica
autoridades militares, ya sean uniformados o no, o fuerzas de seguridad del Estado, se
considerar que la definicin de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley comprende a los funcionarios de esos servicios.
Polica2
Institucin social, considerada una de las formas ms antiguas de proteccin social y el
principal modo de expresin de la autoridad, tradicionalmente encargada de la aplicacin
de leyes y del mantenimiento del orden pblico; osea, responsable de velar por la seguridad ciudadana -ante todo, mediante la preservacin de la vida humana y la integridad
fsica de las personas- y el goce de los derechos consagrados.
La voz polica, segn una de las tantas acepciones con que aparece en el Diccionario de
la Real Academia de la Lengua Espaola, es un cuerpo encargado de velar por el mantenimiento del orden pblico y la seguridad de los ciudadanos a las rdenes de las autoridades polticas.3 A la sazn, protector social que se erige, adems, en la parte de la
administracin de justicia penal que se encuentra constantemente en contacto directo
no slo con la delincuencia y el delincuente, sino tambin con la ciudadana en general;
circunstancia que lo separa y diferencia claramente de otros funcionarios pblicos y le
confiere especial importancia.
Misin de la polica
ntimamente ligada a las sociedad que la ha creado, su filosofa general, su forma de organizacin y las funciones especficas que ha de cumplir dependen, fundamentalmente, de
las caractersticas socio-polticas y culturales de la comunidad en que deba actuar. Dicho
en otros trminos, a cada modelo de sociedad le corresponde un determinado servicio
policial y, por ende, conviene destacar que no existen modelos policiales qumicamente puros, adaptables a cualquier circunstancia y lugar.
Funciones policiales
La prevencin del delito y las conductas antisociales (intervencin ex ante), as como
la procuracin de justicia, para coadyuvar a la investigacin y resolucin de los delitos
(actuacin ex post), constituyen funciones privativas del Estado; a la sazn, principal referente de la persona humana, en tanto entidad que le garantiza el goce de sus derechos y la
coexistencia pacfica en el seno comunitario.
2. Consultar, Rico, Jos Mara (Comp.), Polica y Sociedad Democrtica, Alianza Editorial, Madrid, 1983.
3. Diccionario de la Lengua Espaola, 19 ed., Madrid, 1970, p. 1043.

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Reflexiones y recomendaciones sobre el subsistema policial mexicano

Esto explica que, en general, existan dos tipos de policas:


Preventiva, uniformada o administrativa, dependiente de la Secretara de Gobernacin o Ministerio del Interior o de Defensa, segn sea el caso, y ms recientemente
de Secretaras de despacho o Ministerios de Seguridad.
Judicial, civil o persecutoria, subordinada al Poder Judicial o Ministerio Pblico,
tambin dependiendo del modelo seleccionado.
La polica debe estar al servicio de la sociedad, siendo su razn de ser la de garantizar al ciudadano el libre y pacfico ejercicio de los derechos que la ley reconoce; lo que implica:
una adaptacin de los servicios policiales a las necesidades de la comunidad;
la ausencia de cualquier tipo de injerencia poltica en las actuaciones policiales; y,
la cooperacin del ciudadano en el cumplimiento de funciones policiales.
Las funciones ms comunes de la polica pueden ser divididas en seis grandes categoras:
(i) Preservar la ley, lo que se traduce en la aplicacin de leyes y reglamentos.
(ii) Mantener el orden, es decir, preservar la paz y la seguridad de la comunidad.
(iii) Proteger los valores comnmente aceptados, que en Occidente es la vida humana, la
integridad fsica de las personas, la propiedad y la moralidad.
(iv) Prevenir el delito, evitando su comisin y los elevados costos que trae aparejado
poner en marcha el aparato de justicia penal.
(v) Investigar, descubrir y consignar a los delincuentes, en cumplimiento de la vindicta
pblica y con el objeto de sancionar y readaptar a los victimarios.
(vi) Garantizar la funcin de protector social subyacente, consistente en tareas tales
como escoltar ambulancias, proteger dignatarios, proporcionar ayuda de emergencia, entre otras.
Naturaleza de la polica mexicana y jalisciense
En este marco, se inserta la polica de Mxico y Jalisco, cuyas notas esenciales son las
siguientes: 4
4. Consultar, Moloeznik, Marcos Pablo y Moloeznik, Vctor Gustavo Reporte de Jalisco, Coleccin Red de Investigaciones sobre
Reformas Penales Comparadas en Mxico, CIDAC, Mxico, 2006. Tambin, Moloeznik, Marcos Pablo, Jalisco en el marco de la
seguridad; en Bentez Manaut, Ral, Rodrguez Sumano, Abelardo y Rodrguez Luna, Armando (Editores), Atlas de la Seguridad
y la Defensa de Mxico 2009, Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia (CASEDE), Mxico, 2009.

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La tendencia perniciosa a someter las polticas y estrategias e instituciones de seguridad pblica a los vaivenes e intereses poltico-partidistas; es decir, la seguridad
pblica como botn de los partidos polticos, lo que se ve reflejado en los procesos
de seleccin y nombramiento de los mandos medios y superiores de la polica investigadora, as como de las Direcciones Generales de Seguridad Pblica estatales
y municipales, cuyos conductores responden ms a la lealtad poltica que a las capacidades y aptitudes.
La tradicional designacin de militares como Directores Generales de Seguridad
Pblica en las entidades federativas y municipios, cuya discrecionalidad en el ejercicio del mando, suele dejar una impronta permanente en la institucin policial.
Ambas situaciones traen aparejada una crisis de liderazgo entre los operadores del
sistema, y suelen derivar en un perfil institucional basado en el mantenimiento del
statu quo a ultranza y la defensa del rgimen en turno, cuando no en la represin, en
detrimento de la vocacin policial de protector social.
La politizacin de esta funcin pblica, tiene como efecto, un impacto negativo
sobre el nimo, autoestima y motivacin del personal encuadrado de carrera, al que
se excluye sistemticamente del proceso de toma de decisiones.
La corrupcin, como algo consustancial a la institucin de seguridad pblica en
el imaginario social; e identificada como una prctica de los altos mandos por los
propios uniformados.
La ausencia de un modelo policial claro, presentndose una especie de hbrido,
que responde a patrones castrenses; por lo que tampoco se genera doctrina policial
propia ni manuales de procedimientos y protocolos de actuacin.
El desequilibrio o desbalance policial, en aspectos tales como la tasa policial y cobertura; medios y materiales; ingresos y prestaciones sociales; proceso de reclutamiento y seleccin, de formacin y escalafn; de niveles de profesionalizacin,
principalmente.
El conjunto de condiciones negativas para el desempeo de la funcin de seguridad pblica, tales como jornadas laborales desgastantes, bajos salarios y prestaciones, problemas recurrentes de salud fsica y mental; y, sobre todo, la incapacidad
de vislumbrar un futuro para aquellos hombres y mujeres que abrazan la carrera
policial como proyecto personal de vida.
La ausencia de sistemas de inteligencia y contrainteligencia policial; ms la negativa a compartir e intercambiar informacin entre los pares.

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Reflexiones y recomendaciones sobre el subsistema policial mexicano

La tensin, cuando no confrontacin, entre las policas investigadora y la uniformada; as como, entre las federales y estatales, y estatales y municipales.
La falta de una plataforma tecnolgica idnea que responda a la magnitud del reto
en la materia.
El histrico divorcio entre las universidades y los cuerpos de seguridad pblica.
La crisis de identidad y autoestima de los propios uniformados que se refleja en sus
actuaciones, signadas por el abuso de poder y el quebrantamiento sistemtico de
los derechos humanos.
El dominio de una cultura policial que contribuye, decisivamente, a prcticas al
margen de la legalidad y a la generacin de tensiones entre los uniformados.
Recapitulando, el subsistema policial mexicano y sus operadores no gozan de buena salud: problemas de naturaleza estructural y un aparato estatal concebido como botn de
los partidos polticos, atentan contra la necesaria profesionalizacin e imparcialidad en
sus actuaciones.
Recomendaciones
Una vez llevada a cabo la apreciacin sobre los diferentes componentes del subsistema
policial mexicano e identificados sus asuntos crticos y rezagos, es posible presentar recomendaciones de polticas pblicas, con el objeto de mejorar la funcin de la seguridad
pblica y coadyuvar a un cambio positivo de percepcin ciudadana en la materia.
Hasta el momento, esta poltica sectorial se viene caracterizando por otorgar prioridad a
los factores cuantitativos, en detrimento de los factores cualitativos materiales y no materiales. Es la coloquialmente denominada poltica de las tres pe, que gira alrededor del
reclutamiento de ms policas de dudosa calidad (polica); la compra de mayor nmero
de medios (patrullas); y, gestionar la adquisicin de sistemas de armas (pistolas) ante la
Secretara de la Defensa Nacional.
Dado el fracaso de la misma, se propone una poltica de nuevo cuo, sustentada en el cdigo gentico de la calidad sobre la cantidad; o sea, en jerarquizar los intangibles a partir
de las siguientes ideas-fuerza:
Primero: hacia un modelo policial
En muchos casos, ante la ausencia de un modelo policial, se debera comenzar con
la decisin de seleccionar el ms conveniente, en el marco de la poltica criminal;
ajustando todo el subsistema policial al modelo elegido.

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Tratndose de modelos descentralizados, como el mexicano, la experiencia comparada sugiere optar por la denominada polica comunitaria, de proximidad o aproximacin en el orden municipal; la cientfica tratndose de la polica investigadora; y,
la militarizada o fuerza intermedia en los rdenes federal y estatal (policas federal
y estatal preventivas).
En el caso la polica municipal preventiva, supondra apostar por mayores lazos o
nexos con la comunidad, su participacin directa en la deteccin de situaciones
que favorezcan la actividad delictiva y actuar sobre las mismas (prevencin); as
como la resolucin concreta de problemas o situaciones subyacentes que propicien o fomenten la comisin reiterada de delitos en determinados espacios, neutralizando las condiciones o caldo de cultivo de desarrollo de conductas ilcitas.
Con respecto a la polica auxiliar del Ministerio Pblico, habra que invertir en una
reconversin profesional, para obtener un perfil cientfico que coadyuve decisivamente a la persecucin y resolucin de los delitos y, por ende, abata los elevados
ndices de impunidad promedio.
Tratndose de las policas federal y estatales preventivas, su mstica y tradicin,
sugieren concebirlas y desarrollarlas como fuerza intermedia o polica militarizada; confindole, entre otras misiones: la proteccin y seguridad de las instalaciones estratgicas -incluyendo las sedes de los tres Poderes-; el mantenimiento de
la tranquilidad, orden pblico y paz social, a la sazn como fuerza de choque y
antimotines; al tiempo que tender un manto protector sobre las vas generales de
comunicacin, presencia en el medio rural y zonas despobladas, as como en aquellos municipios que carezcan de fuerzas policiales.
Como quiera que sea, la coordinacin en un sistema policial descentralizado pasa
a primer plano; lo que implicara hacer todos los esfuerzos por tender canales de
comunicacin e intercambio real entre los diferentes operadores del sistema, en un
marco de respeto mutuo.
Al contarse con un modelo policial, se estara en condiciones de iniciar un proceso
de transformacin radical de la institucin policial.
Segundo: por una profesionalizacin y dignificacin del factor humano a cargo de la seguridad
pblica
As, a partir del modelo policial adoptado, se deberan fijar los perfiles de ingreso y
egreso a las Academias de Seguridad Pblica, bajo estndares y procesos de certificacin internacionales.

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Se pondra en marcha el programa de formacin de formadores, con la finalidad


de invertir en los instructores y profesores, mediante nexos con las instituciones de
educacin superior y el desarrollo de mecanismos de cooperacin internacional.
Se diseara y pondra en marcha un programa novedoso e integral de capacitacin
y actualizacin policial, que responda a la fijacin de los modelos.
Se debera contar con un Instituto Superior de Formacin Policial, para que los
futuros mandos u oficiales ya encuadrados (liderazgo como intangible), pasen por
un molde comn, adquieran conocimientos e instrumentos para el mejor desempeo de su encargo y generen doctrina policial propia, manuales y protocolos de
actuacin ajustados a la realidad; a la vez que se apostara por generar principios
de identidad y espritu de cuerpo entre las jerarquas de los diferentes cuerpos de
seguridad pblica.
Adems de la obligatoriedad de someterse a estudios de control de confianza, se
debera disear y desarrollar un proceso de evaluacin individual del personal
encuadrado, a partir de indicadores y patrones previamente establecidos; contemplndose la separacin de aquellos que no cumplan con los requerimientos o
estndares establecidos o que, de su evaluacin, resulten nocivos, corruptos o incompetentes.
Asimismo, se deberan generar mecanismos de seguimiento a aquellos policas dados de baja de la corporacin.
Sin embargo, la retencin del personal encuadrado debera erigirse en un asunto de carcter estratgico; y, para ello, la gestin de los recursos humanos debera
centrarse en incentivos que apunten a la dignificacin de la labor policial. Ante el
estado de abandono e indefensin que, en general, caracteriza a los efectivos responsables de velar por la seguridad pblica en Mxico, el Estado debera asignar recursos que se traduzcan en beneficios concretos; incrementos salariales y mejoras
en las prestaciones, acorde al riesgo de la profesin, la atencin integral a la salud
fsica y mental, as como el soporte y asesora letrada, seran un primer paso y una
clara seal de los vientos de cambio de actitudes de la autoridad hacia los policas.
El aparato de seguridad-inteligencia tampoco podra darse el lujo de descuidar o
dejar de lado la cultura policial que atraviesa a la institucin de autoproteccin
social y, al mismo tiempo, determina el comportamiento de sus integrantes. En un
proceso permanente, psiclogos, antroplogos y socilogos, deberan trabajar de
manera conjunta para introducir cambios positivos en el imaginario y actitudes de
los uniformados frente a diversas situaciones que se presenten.

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El derecho a la capacitacin para el trabajo y en el trabajo, reconocido por la abrumadora mayora de las Constituciones de Latinoamrica, no debera ser una excepcin para los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en Mxico. Los
resultados de la encuesta Justiciabarmetro, aplicada en la zona conurbana de Guadalajara, son ilustrativos e inequvocos: los propios uniformados demandan ms y
mejor formacin y actualizacin para su desempeo profesional, en aspectos tales
como ordenamiento jurdico, tcnicas y tcticas policiales y, en general, simulaciones de actuacin en el marco del Estado de Derecho.
La estabilidad y seguridad laboral, mediante un sistema integral de garantas, constituiran la piedra de toque de la carrera policial.
La racionalidad en el proceso de toma de decisiones y la obtencin de resultados
organizacionales acordes al complejo desafo de la delincuencia, demandan el diseo y desarrollo de sistemas de inteligencia policial;5 en particular, sistemas de
informacin geogrfica (geomtica) que, conectados con el sistema de comunicaciones, permita al mando policial acceder a informacin sobre la dinmica y comportamiento de la delincuencia en tiempo real.
Los candados de seguridad, vendran dados por la contrainteligencia,6 cuyos protocolos iran ms all del proceso de control de confianza contemplado en el marco
normativo. Se tratara del establecimiento de contramedidas para negarle informacin propia a la delincuencia, en especial la organizada, y evitar el ingreso de sus
miembros a los cuerpos de seguridad pblica.
Desde el punto de vista operacional y tctico, se debera poner el acento en el concepto de movilidad sobre posiciones estticas o de aferramiento.
La deontologa policial, exigira el dominio y utilizacin de armas no letales y recurrir a las de fuego como ltimo recurso, a partir de la dosificacin del uso de la
fuerza.
La alineacin de las capacidades de los cuerpos de seguridad pblica, impondran
un proceso gradual de homologacin o estandarizacin de los factores cualitativos
materiales (sistemas de armas, comunicaciones y transportes) y no materiales (intangibles).

5. Se entiende por inteligencia el conocimiento obtenido a partir de la recoleccin, procesamiento, difusin y proteccin de informacin relevante y oportuna para la toma de decisiones en materia de seguridad y buen funcionamiento del Estado. En tanto
la inteligencia policial es la responsable de la deteccin y procesamiento de individuos, grupos o asociaciones criminales que han
operado, operan o podran operar dentro del territorio nacional; Consultar,. Flacso Chile, Lucia Dammert (Coord.), Reporte del
Sector Seguridad en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 2007, pp. 111 y 112, respectivamente.
6. La contrainteligencia son aquellas medidas de proteccin de las instancias en contra actos lesivos, as como las acciones orientadas a disuadir o contrarrestar su comisin; consultar, Flacso Chile, Lucia Dammert (Coord.), Reporte del Sector Seguridad en
Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 2007, p. 146.

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Reflexiones y recomendaciones sobre el subsistema policial mexicano

En definitiva, se buscara lograr la eficiencia y eficacia de la institucin policial, con


el escrupuloso respeto de los derechos humanos.
En definitiva, se tratara de apostar por la calidad y, de esta manera, revertir una situacin
inercial centrada en los componentes cuantitativos del subsistema policial que, hasta el
presente, lejos estn de dar los resultados que la ciudadana legtimamente demanda.
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