Vision franco-allemande n25

_________________

Quel policy mix de sortie de crise

pour la zone euro ?
Vers de nouvelles convergences
franco-allemandes
__________
Pascal Kauffmann
Henrik Uterwedde
Janvier 2015

Comit dtudes des relations franco-allemandes

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et

de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de
Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901).
Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et
publie rgulirement ses travaux.
LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche
interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale.
Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares
think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen.

Les opinions exprimes dans ce texte

nengagent que la responsabilit des auteurs.

Cette Vision franco-allemande est publie dans le cadre du

Dialogue davenir franco-allemand , un projet men en coopration par le
Comit dtudes des relations franco-allemandes de lInstitut franais des
relations internationales, la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik et la

Les activits de recherche, de secrtariat de rdaction et de publication

du Cerfa bnficient du soutien du Centre danalyse, de prvision et de stratgie
du ministre des Affaires trangres et du Frankreich-Referat
de lAuswrtiges Amt.

Directeur de collection : Hans Stark

ISBN : 978-2-36567-348-8
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Auteurs

Ingnieur conomiste de l'cole centrale de Paris, Pascal Kauffmann

est professeur agrg de Sciences conomiques l'Universit de
Bordeaux. Il est membre du Centre de recherche et de
documentation europen et international (CRDEI), ainsi que du
Centre dexcellence Jean Monnet. Il dirige le Magistre dconomie et
finance internationales de lUniversit de Bordeaux.
Henrik Uterwedde est chercheur associ au Deutsch-Franzsisches
Institut (DFI) Ludwigsburg aprs en avoir t directeur adjoint
jusqu 2014. Politologue et conomiste, il est professeur honoraire
de luniversit de Stuttgart et professeur associ luniversit
dOsnabrck.

1
Ifri

Rsum

La quasi-rcession que connat la zone euro est un motif de grave

proccupation. Cette atonie de la croissance se double dun
phnomne tout aussi exceptionnel, la menace grandissante de la
dflation. Le dficit de croissance et la trop faible inflation
compliquent les ajustements budgtaires structurels encore
ncessaires dans certains tats europens, notamment en France et
en Italie. Plus fondamentalement, ils indiquent que les
dysfonctionnements de lUnion conomique et montaire (UEM), mis
au jour en 2009-2010 par la crise des finances publiques grecques,
sont encore loin dtre tous rgls sur le fond. Si, dans un premier
temps, les positions allemandes et franaises sur la gestion de crise
se sont confrontes de manire schmatique, bloquant bon nombre
de dcisions, le dbat semble avoir volu tant en France quen
Allemagne. Cette Vision franco-allemande explore les lments
constitutifs dun policy mix et dun agenda conomique qui pourraient
tre consensuels pour la fois prenniser structurellement lUEM et
rsoudre ses graves problmes conjoncturels.
Dans un premier temps, elle dresse un tat des lieux de la
zone euro, telle quelle apparat aprs les crises rcentes (la crise
financire de 2007-2008 ; la grande rcession ; la crise grecque ; la
crise des dettes souveraines) en mettant en avant les diffrentes
mesures qui ont t prises au niveau des chefs dtat et de
gouvernement de lUE pour y rpondre. Ainsi, les plans de relance de
2009-2010 ont montr que les tats sont capables de prendre des
mesures concertes de relance budgtaire compte tenu de la gravit
de la situation macroconomique. La crise de lendettement
souverain a donn lieu des avances relles sur le plan de la
gouvernance macroconomique (Le Six-pack de 2011 ; le
Mcanisme europen de stabilit ; et le Trait sur la stabilit, la
coordination et la gouvernance de 2012) mais celles-ci sont la fois
insuffisantes et dsquilibres.
Dans un second temps, cette Vision franco-allemande
examine le dfi que constitue, pour la politique montaire de la
Banque centrale europenne (BCE), le risque de dflation, ainsi que
les controverses qui entourent certaines de ses actions non
conventionnelles, notamment en Allemagne, o lon se heurte aux
diffrents programmes dachat dactifs par la BCE. Au demeurant, on
est en droit dattendre des tats membres de la zone euro non
seulement quils ne crent pas de contraintes indues pesant sur la
politique montaire de la BCE, mais au contraire quils participent

2
Ifri

son action prventive face au risque de dflation.

Au final, cette Vision franco-allemande insiste sur la ncessit
de renforcer le potentiel de croissance de lUEM, ce qui suppose
dagir structurellement sur loffre et lappareil productif europen, ainsi
que sur les finances publiques des tats membres. Elle souligne
notamment le rle privilgi que pourraient jouer des mesures
(nationales et europennes) de soutien linvestissement, tant public
que priv. Elle propose en conclusion certains lments de
compromis, pour dessiner un policy mix qui sarticule autour de trois
volets interdpendants : une relance par les investissements (sur le
plan macroconomique) ; une consolidation budgtaire crdible et
programme (au niveau des finances publiques) ; enfin, des rformes
structurelles, diffrencies selon les pays, afin de redresser la
comptitivit et le potentiel de croissance tant au niveau national
quau niveau europen.

3
Ifri

Executive Summary

The quasi-recession which the Eurozone is currently experiencing

gives reason for great concern. This decline in economic growth is
accompanied by an equally exceptional phenomenon: the growing
threat of deflation. The growth deficit and the overly low inflation
complicate the structural budgetary adjustments that are still
necessary in certain European states, most notably in France and
Italy. More importantly, they indicate that the malfunctions of the
Economic and Monetary Union (EMU), revealed by the Greek
government debt crisis in 2009-2010, are still far from being
sustainably resolved. Although the German and French approaches
on the appropriate crisis-management steps to take were initially in
conflict, blocking many necessary decisions, the debate now seems
to have evolved in France as well as in Germany. This Vision francoallemande examines the constitutive elements of a policy mix and
economic agenda that could be agreed in order to both structurally
institutionalize the EMU and to resolve its sore cyclical difficulties.
First, it takes stock of the Eurozones current state as it
appears following the recent financial crises (the 2007/2008 financial
crisis ; the great recession ; the Greek government debt crisis ; the
European sovereign debt crisis) by highlighting the different
measures that have been taken at the level of heads of state and
government to address the crisis. In this regard, the 2009/2010
recovery plans have demonstrated that the various states are capable
of taking concerted fiscal stimulus measures in the light of the severe
macroeconomic situation. The European sovereign debt crisis
produced real progress in the field of macroeconomic governance
(the Six Pack of 2011, the European Stability Mechanism, and the
Fiscal Compact of 2012) even though the measures have been
insufficient and unbalanced.
Second, this Vision franco-allemande examines the challenge
that the risk of deflation poses for the European Central Banks (ECB)
monetary policy, as well as the controversies around some of its
unconventional measures, most notably in Germany where people
reacted indignantly to the ECBs different asset purchase programs.
In fact, one can legitimately expect that the Eurozone member states
will not only reject the creation of new constraints on the ECBs
monetary policy, but will, indeed, willingly participate in the ECBs
preventive action in the light of looming deflation.
Lastly, this Vision franco-allemande insists on the need to
strengthen the EMUs growth potential, which requires acting

4
Ifri

structurally on the demand and the supply side, as well as on the

member states budgets. In particular it highlights the privileged role
that (national and European) support measures, both public and
private, could play. It then proposes potential compromise elements in
order to outline a policy mix built around three interdependent parts: a
stimulus package using investments (on the macroeconomic level) ; a
scheduled and credible fiscal consolidation (on the budgetary level),
and differentiated structural reforms depending on the country, in
order to release the potential for competitiveness and growth on both
the national and European level.

5
Ifri

Sommaire

INTRODUCTION ................................................................................... 7
LA ZONE EURO DEPUIS LA CRISE DES SUBPRIMES : ETAT DES LIEUX ....... 9
Les enseignements de la crise financire (2007-2008) ............ 9
La crise grecque ........................................................................11
La crise des dettes souveraines .............................................. 12
LA BCE FACE AU RISQUE DE DEFLATION ............................................ 15
Rappel des initiatives de la BCE .............................................. 15
Divergences de vues entre lAllemagne et la BCE ................. 16
UNE STRATEGIE DE CROISSANCE SOUTENABLE .................................. 18
Les faiblesses structurelles de lconomie europenne ....... 19
Politique macroconomique : une relance par les
investissements ........................................................................ 20
Finances publiques : programmer la consolidation
budgtaire ................................................................................. 21
Les rformes au cur dune stratgie de croissance............ 22
CONCLUSION .................................................................................... 26
VISIONS FRANCO-ALLEMANDES ......................................................... 28
Dernires publications du Cerfa .............................................. 28
LE CERFA......................................................................................... 29

6
Ifri

Introduction

La quasi-rcession que connat la zone euro est, en soi, un motif de

grave proccupation1. Les pisodes de rcession, faut-il le rappeler,
ont t rares dans laprs-guerre. La priode ouverte par la crise
financire de 2007 est donc exceptionnelle, au plus mauvais sens du
terme. Les taux de chmage observs dans certains tats membres
de lUnion conomique et montaire (UEM) lattestent sans
ambigut, et rappellent le cot social engendr par un cart de
production (output gap) durablement ngatif.
Cette atonie de la croissance se double dun phnomne tout
aussi exceptionnel : la menace grandissante de la dflation. Non
seulement la hausse des prix dans la zone euro est, depuis plusieurs
mois, infrieure 0,5 %, mais les prvisions ne salignent plus sur
lobjectif de moyen terme de la Banque centrale europenne (BCE),
savoir un taux annuel de 2 %. Cela montre que, en dpit de certaines
analyses superficielles, lpisode de faible inflation que nous
connaissons actuellement nest ni fortuit ni passager. Au demeurant,
la baisse des prix est dj une ralit macroconomique dans
plusieurs pays dEurope du Sud. Or, si les phases de dflation sont
rares dans lhistoire conomique du sicle dernier, elles se sont
toujours rvles redoutables pour la politique conomique (comme
au Japon depuis les annes 1990), voire proprement catastrophiques
(comme dans les annes 1930).
Le dficit de croissance et la trop faible inflation compliquent,
bien videmment, les ajustements budgtaires structurels encore
ncessaires dans certains tats europens, notamment en France et
en Italie. Plus fondamentalement, ils indiquent que les
dysfonctionnements de lUEM, mis au jour en 2009-2010 par la crise
des finances publiques grecques, sont encore loin dtre tous rgls
sur le fond. Sagissant de la zone euro, la question du prteur en
dernier ressort reste entache dambiguts peu constructives.
Paralllement, certaines questions affrentes lunion bancaire
demeurent en suspens, comme celle de lunification des mcanismes
dassurance-dpt. Sur ces diffrents sujets, les controverses et
divergences de vues sont indniables entre les tats membres de
lUEM, en particulier entre la France et lAllemagne. Lobjectif de la
prsente note est de rflchir aux moyens de les dpasser2, et plus
1

ce sujet, voir en particulier OCDE, Perspectives de lconomie mondiale,

novembre 2014.
2
Au demeurant, ds le dbut de la crise dans la zone euro, les divergences franco-

7
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

prcisment didentifier les lments constitutifs dun policy mix et

dun agenda conomique suffisamment consensuels pour tout la
fois prenniser lUEM sur le plan structurel et rsoudre les graves
problmes conjoncturels auxquels elle fait face.
cette fin, nous commencerons par dresser un tat des lieux
de la zone euro telle quelle apparat aprs les crises rcentes qui
lont profondment transforme, puis nous examinerons plus
spcifiquement le dfi que constitue, pour la politique montaire de la
BCE, le risque de dflation, ainsi que les controverses qui entourent
certaines de ses actions non conventionnelles. Nous insisterons
ensuite sur la ncessit de renforcer le potentiel de croissance de
lUEM, ce qui suppose dagir structurellement sur loffre et lappareil
productif europen, ainsi que sur les finances publiques des tats
membres. Nous montrerons galement que la mise en uvre de
mesures de soutien linvestissement tant public que priv, au
niveau national comme au niveau europen, pourrait se rvler
dcisive. Enfin, nous proposerons en conclusion quelques lments
de compromis et esquisserons les grandes lignes dun policy mix
appropri pour sortir la zone euro de la crise.

allemandes taient patentes. Elles nen ont pas moins t en grande partie
surmontes (voir P. Kauffmann et H. Uterwedde, La France et lAllemagne face la
crise de leuro. la recherche de la convergence perdue , Ifri, Visions francoallemandes, n 17, juillet 2010).

8
Ifri

La zone euro depuis la crise

des subprimes : tat des lieux

Depuis 2007, la zone euro a t frappe par plusieurs crises

successives, dont lpisode des subprimes fut llment dclencheur.
Ces crises ont rvl plusieurs lignes de faille dans la construction
montaire europenne. Certaines dentre elles ont t corriges
depuis3, mais dautres, et non des moindres, subsistent.

Les enseignements de la crise financire

(2007-2008)
Jusqu la faillite de Lehman Brothers en septembre 2008, la crise
europenne est principalement financire et bancaire. Cest ce
niveau quelle va rvler une premire forme dincompltude de
lUEM. En effet, la crise exacerbe certains hiatus au sein mme du
march intrieur des banques et des services bancaires. Il apparat,
curieusement, que le droit bancaire europen nest pas totalement
harmonis, notamment en matire de rglement des faillites.
Rsultat : un tablissement en difficult peut bnficier dun
traitement trs variable selon son tat dorigine. En outre, labsence
dune gouvernance bancaire unifie cre des difficults de plusieurs
ordres, et complique en particulier la surveillance des groupes
bancaires plurinationaux, de plus en plus nombreux. Paralllement,
certaines autorits nationales rechignent rvler en temps utile les
informations les plus critiques sur leurs banques en difficult. Enfin,
labsence de vritable union bancaire dans la zone euro ouvre la voie
des pratiques profondment non coopratives. Ainsi, certains tats
nhsitent pas tirer profit des diffrences entre les rgimes
dassurance-dpt pour attirer des dposants et ainsi amliorer la
situation de liquidit de leurs banques, au dtriment de leurs
confrres europens.
La conjugaison des vnements de la priode 2007-2008 et

Sur les contributions du tandem franco-allemand la rsolution des premires

crises en Europe, voir par exemple J. F. Jamet, F. Lirzin, J. Schild et D. Schwarzer,
Gestion de crise et rformes de la gouvernance dans la zone euro. Des approches
diffrentes, mais une concertation troite , in C. Demesmay, M. Koopmann et
J. Thorel (dir.), LAtelier du consensus. Processus franco-allemands de
communication et de dcision, Cergy-Pontoise, CIRAC, 2014.

9
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

de la crise de la dette souveraine (voir infra) conduit alors lUnion

europenne (UE) entreprendre la formalisation dune union
bancaire dans la zone euro, sur la base de quatre lments
constitutifs :
1. une pleine harmonisation du droit bancaire entre tats membres,
aujourdhui acquise ;
2. lexistence dun mcanisme de supervision bancaire unique (le
MSU), effectif depuis novembre 2014, et dont la cl de vote est
la BCE ;
3. lexistence dun mcanisme unifi de rsolution des crises
bancaires (le MRU) ;
4. lunification des rgimes dassurance-dpt, autour dun fonds
dindemnisation europen.
Il est rvlateur que les deux derniers volets de lunion
bancaire savrent bien plus difficiles concrtiser que les deux
premiers4. Cela tient au fait que la mise en place du MRU comme
dun fonds europen dassurance-dpt rend possibles les transferts
budgtaires entre tats membres, auxquels lAllemagne est hostile5.
Lorsque lconomie europenne entre en rcession
lautomne 2008, nombre de ses membres souffrent dun lourd
handicap : ils ont accumul une dette publique importante qui
dpasse souvent 60 % du PIB, soit la limite absolue fixe par le
Pacte de stabilit et de croissance (PSC). Pourtant, ces tats ne vont
pas hsiter prendre des mesures concertes de relance budgtaire
compte tenu de la gravit de la situation macroconomique. Cela
montre, au demeurant, que lUnion est capable de mettre en uvre
une politique de soutien la conjoncture lorsque le diagnostic sousjacent fait consensus. Les plans de relance des annes 2009-2010
vont bien videmment creuser les dficits budgtaires et accrotre
davantage lendettement souverain. Toutefois, ils sont loin dtre
lunique cause de ces volutions. En effet, dans plusieurs cas (Irlande
et Espagne en particulier), cest le sauvetage de grandes banques en
difficult qui explique lessentiel du cot support par les finances
publiques. Une ralit que les dirigeants de la zone euro auront par
trop tendance vouloir occulter par la suite.
Leffort concert de relance porte ses premiers fruits
rapidement. Il est malheureusement interrompu par lirruption de la
4

Sagissant de la rsolution des crises, il existe un accord sur les procdures

(notamment sur lordre de mise contribution des cranciers en cas de faillite
bancaire), mais le fonds de rsolution europen ne sera pas mis en place avant dix
ans. Quant la communautarisation de lassurance-dpt, elle est carte pour
linstant.
5
Voir J. Pisani-Ferry et G. Wolff, The fiscal implications of a banking union ,
Bruegel, Policy Brief, n 2, septembre 2012. De manire gnrale, lAllemagne
soppose tout type de mcanisme permettant des transferts budgtaires entre tats
(Transferunion).

10
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

crise des finances publiques grecques lautomne 2009. Entre autres

consquences, cette dernire fera, tort, de lexcs dendettement
public le principal problme de la zone euro. La lecture
austritaire de la crise europenne qui en est rsulte perdure
encore aujourdhui, notamment en Europe du Nord, et constitue un
obstacle majeur llaboration dun policy mix de sortie de crise.

La crise grecque
La crise des finances publiques grecques est pour beaucoup dans la
squence de turbulences que traverse actuellement lUEM, et ce
plusieurs titres. En premier lieu, elle a suscit lindignation en raison
des manipulations avres des statistiques officielles auxquelles se
sont livres les autorits grecques. On est dautant moins enclin
venir en aide un partenaire que ce dernier est dloyal surtout
dans les pays de culture germanique. En deuxime lieu, la crise
grecque a montr que la zone euro pouvait tre affecte par des
syndromes systmiques. Si la position initiale de lAllemagne tait de
ne pas aider la Grce, une telle mesure ntait pas une vritable
option au vu des dveloppements alors en cours en termes de
spreads de taux dintrt souverains, et des risques (avrs) de
contagion dautres pays. Enfin last but not least , lpisode grec
a biais toute la lecture ultrieure de la crise de lUEM, en mettant
indment la question de la matrise des finances publiques au cur
des dbats.
Il faut, cet gard, rappeler la stigmatisation dont ont pu faire
lobjet certains tats comme lIrlande ou lEspagne cause de la
dgradation de leurs positions budgtaires partir de 2010.
Implicitement assimile au cas grec, lexplosion des dettes publiques
irlandaise et espagnole nest pourtant quune consquence et non
une cause de la crise financire, imputable au cot du sauvetage
des systmes bancaires de ces deux pays. On oublie trop souvent
que la dette de lIrlande et celle de lEspagne taient, en 2007,
infrieures celle de lAllemagne et de la France en pourcentage
du PIB6.
Malgr leurs dsaccords, mais au prix dune coteuse perte
de temps, les membres de la zone euro sont parvenus, la suite de
lpisode grec, remdier certaines des dficiences originelles de
lEurope de Maastricht, en optant notamment pour une interprtation
plus souple de la fameuse clause de no bail out (art. 125 du Trait sur
le fonctionnement de lUE TFUE), ce qui permettra in fine daider un
tat en difficult via des prts conditionnels. Nanmoins, linefficacit
des procdures de dcision collective a rvl les failles bantes de
la gouvernance macroconomique dans la zone euro, qui nont pas
6

Voir par exemple B. Moro, Lessons from the European Economic and Financial
Great Crisis: A Survey , European Journal of Political Economy, aot 2013.

11
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

t totalement corriges. La propagation de la crise des finances

publiques au Portugal et lIrlande, fin 2010 et dbut 2011, en sera la
consquence directe.

La crise des dettes souveraines

Lextension de la crise des dettes souveraines toute lEurope du
Sud conduit les membres de la zone euro revoir plusieurs fois leur
dispositif daide aux tats en difficult. Un premier fonds de
sauvetage purement temporaire le Fonds europen de stabilit
financire (FESF) est alors imagin, sous la pression de
lAllemagne, entretenant lide fausse que la crise serait courte et
unique en son genre. Face au dmenti apport par les faits, il devient
ncessaire de crer un mcanisme de sauvetage prenne et
institutionnalis, le Mcanisme europen de stabilit (MES). Celui-ci
est la zone euro ce que le Fonds montaire international (FMI) est
lconomie mondiale, et force est de reconnatre quil et t pour le
moins curieux que le second existt et non le premier, en quelque
sorte oubli par le trait de Maastricht.
Toutefois, le MES souffre de ce que sa capacit de prts
(500 milliards deuros environ) pourrait savrer insuffisante si de
grands pays surendetts (comme lItalie) devaient y faire appel. La
prennit de la zone euro, menace dclatement7 au premier
semestre 2012, ne peut donc tre assure que par laffirmation dun
acteur en dernier ressort sur les marchs de dette souveraine. La
BCE, consciente de lenjeu, fait une premire dmarche en ce sens
en 2011 avec son programme SMP (Securities Market Program) de
rachat de titres publics sur les marchs secondaires, respectant
ainsi la lettre du trait (art. 123 TFUE). La banque centrale se heurte
toutefois deux difficults. Dune part, lItalie tire avantage du soutien
ainsi obtenu pour relcher ses efforts dajustement, offrant un
exemple typique dala de moralit. Dautre part, la BCE fait face
une farouche opposition de principe de lAllemagne, qui se traduit par
la dmission de ses deux reprsentants au Conseil des gouverneurs.
Cette opposition perdure, et constitue un autre obstacle majeur
toute dmarche de prennisation de la zone euro.
lt 2012, la BCE annonce le lancement dun nouveau
programme de rachats de dette souveraine (Outright Monetary
Transactions OMT), dans lequel ses interventions sur les marchs
secondaires sont subordonnes ladoption, par les tats concerns,
de plans dajustement macroconomiques. Cette annonce a permis,
ce jour, de limiter de manire spectaculaire les tensions sur les
spreads de taux dans la zone euro, alors que, paradoxalement,
lOMT na pas t mis en uvre. Toutefois, lhostilit allemande
7

ce sujet, voir notamment O. Clerc et P. Kauffmann, Vers la dsunion montaire

europenne , Revue de lUnion europenne, n 563, dcembre 2012.

12
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

lgard de lacquisition de titres publics par la BCE demeure vivace et

se traduit mme par des actions en justice, une situation que lon
nobserve dans aucun autre pays membre8.
Sur le plan de la gouvernance macroconomique, la crise de
lendettement souverain a donn lieu des avances relles, mais
celles-ci sont la fois insuffisantes et dsquilibres9. Ainsi en est-il
de la refonte du dispositif de surveillance. Sagissant du Six-Pack de
2011, il convient de saluer lintroduction dune nouvelle procdure en
cas de dsquilibre macroconomique excessif. Sont ce titre
surveills par la Commission des indicateurs tels que lendettement
priv dans chaque tat membre, les prix de limmobilier ou encore le
solde de la balance courante. Cette batterie dindicateurs sinspire
directement des scnarios espagnol ou irlandais des annes 2000,
qui ont engendr des bulles sur certains marchs dactifs et les crises
bancaires que lon sait. Toutefois, ce mme Six-Pack a durci les
rgles du PSC sans en corriger les absurdits. Alors mme quil ne
repose sur aucun fondement macroconomique solide, le plafond du
dficit public (fix 3 % du PIB) sapplique toujours, assorti dune
procdure de sanction renforce. Il convient dy voir le rsultat de la
lecture austritaire de la crise, selon laquelle chaque tat
membre est une source potentielle de crise financire.
Ce nouveau PSC faisant partie intgrante des
engagements des membres de la zone euro, il doit cependant tre
considr, courte chance, comme une donne du problme
macroconomique europen10. Vouloir sen affranchir prsenterait
linconvnient de nuire la crdibilit des acteurs, laissant supposer
que certains ajustements budgtaires structurels seront sans cesse
retards. Il nous semble cet gard que la stratgie la plus
fructueuse consiste respecter, voire renforcer les engagements
dordre structurel, tandis quun assouplissement dans la mise en
uvre du pacte par la Commission ne devrait intervenir que dans un
second temps.
En soutien de notre analyse, rappelons que le PSC sest vu
adjoindre, en 2012, un nouveau pacte budgtaire (Fiscal Compact),
le Trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG).
Peu contraignant sur les questions de coordination et de
gouvernance, le texte instaure en revanche de nouvelles contraintes
trs strictes en matire de politique budgtaire. Le dficit structurel
des pays signataires en particulier se voit plafonn 0,5 % du PIB
soit un taux trs faible qui revient presque interdire toute politique
8

La Bundesbank a port cette question devant la Cour constitutionnelle allemande,

qui a elle-mme interrog la Cour de justice de lUE (CJUE), dont on attend
dsormais les conclusions.
9
Sur ce point, voir notamment O. Clerc et P. Kauffmann, Vers une nouvelle
gouvernance macroconomique montaire europenne , Revue de lUnion
europenne, n 552, octobre-novembre 2011.
10
Lorsque la crise pourra tre considre comme circonscrite, il sera minemment
souhaitable de revenir sur le contenu du PSC, notamment compte tenu du TSCG.

13
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

de relance discrtionnaire. Outre quil suppose que les tats

signataires sattellent srieusement leurs problmes structurels
(avrs), le TSCG induit donc galement, en creux, une libert de
manuvre budgtaire au niveau de lUnion (ou de la zone euro). Les
tats tant pour ainsi dire dans limpossibilit de lancer une initiative
macroconomique discrtionnaire, il revient donc au niveau
communautaire de sen charger comme la fait la commission
Juncker avec son plan dinvestissements actuellement en phase de
lancement, qui semble faire consensus sur le principe compte tenu
de la ncessit patente de soutenir la croissance court terme.

14
Ifri

La BCE face au risque de dflation

Conjugue aux faibles niveaux de croissance et demploi, lvolution

des prix dans la zone euro depuis 18 mois engendre un risque de
dflation de plus en plus lev11. Les expriences malheureuses des
annes 1930 et plus rcemment la dcennie perdue qua connue
le Japon sont de parfaites illustrations des dangers associs ce
phnomne. Or la dflation est plus difficile encore combattre
lorsquelle est installe. Cest la raison pour laquelle la BCE sen
proccupe activement depuis plus dun an, comme en tmoignent les
rcents amnagements de son dispositif non conventionnel de
politique montaire.

Rappel des initiatives de la BCE

Tout dabord, la BCE a port ds 2013 les taux dintrt du corridor,
qui sont ses instruments traditionnels, des niveaux extrmes
(0,05 % pour le refinancement) une mesure qui aurait sans doute
t juge inimaginable Paris comme Berlin il y a seulement
quelques annes. Pour saffranchir partiellement de la limite des
taux zro , elle est mme alle jusqu adopter un taux ngatif
pour la facilit marginale de dpt, mesure exceptionnelle sil en est.
Cette disposition vise inciter les banques ne pas conserver leurs
liquidits en compte la BCE, et augmenter un crdit bancaire
toujours atone. Les nouvelles modalits des oprations de
refinancement long terme (Targeted Long Term Refinancing
Operations TILTO) vont dans le mme sens : ainsi, pour obtenir de
la monnaie centrale des conditions trs avantageuses en termes de
dure et de cot, les tablissements bnficiaires doivent respecter
certaines contraintes en matire doctroi de crdit aux agents non
financiers.
En outre, la trs inquitante dynamique du crdit bancaire a
dernirement conduit la BCE mettre en place, dans la zone euro,
une forme dassouplissement montaire (Quantitative Easing QE).
11

Notons que le risque de dflation nest pas peru de la mme faon selon les
pays ; lAllemagne, notamment, lestime moins imminent. Il est vrai que si la menace
dflationniste est avre dans la plupart des pays dEurope du Sud et devient
srieuse en France (o les prix la consommation sont dsormais en baisse), elle
est moindre en Allemagne ainsi que dans quelques pays dEurope du Nord. Pourtant,
mme dans ces pays, linflation est juge trop faible, notamment au regard de
lobjectif de moyen terme de la BCE, fix 2 %.

15
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

Celui-ci, qui pourrait atteindre un montant de lordre de 1 000 milliards

deuros, consistera en lachat rgulier de deux catgories principales
dactifs : des crdits titriss sous forme dABS dune part, et des
obligations bancaires scurises (covered bonds) dautre part. Ce QE
leuropenne appelle plusieurs commentaires. Tout dabord, il nest
pas prvu, ce stade, que la BCE imite la plupart de ses consurs
commencer par la Banque dAngleterre ou la Rserve fdrale
amricaine et acquire des titres souverains en raison de lhostilit
notoire de lAllemagne envers ce type dacquisition. Ensuite, lobjectif
poursuivi par la BCE nest pas seulement quantitatif . Certes,
laugmentation de la taille de son bilan, autrement dit de loffre de
monnaie centrale, est en soi potentiellement expansionniste et
inflationniste , donc approprie en priode de dflation. Mais
lachat de crdits titriss et dobligations bancaires est galement de
nature encourager une reprise du crdit en permettant aux banques
dallger leurs bilans de certaines crances existantes. Enfin, mme
si son Conseil semble avoir entrin les achats dABS et dobligations
scurises lunanimit, la BCE se heurte la sourde anxit de
lAllemagne face au risque de pertes en capital que le portage de
crances plus risques qu laccoutume lui fait courir. On retrouve
ici une des pierres dachoppement de tout programme dachat dactifs
par la BCE, que ce soit au titre dune forme de QE, du SMP ou
des OMT.

Divergences de vues entre lAllemagne

et la BCE
Largumentation de la Bundesbank consiste, dans chaque cas
despce, pointer les cots que ce type de politique pourrait induire
pour le contribuable allemand, si les tats membres devaient
compenser les pertes ventuellement enregistres au bilan de la
BCE. Une autre crainte, plus largement partage, est que, en Europe
comme ailleurs, les politiques montaires non conventionnelles
engendrent des bulles sur certains marchs dactifs.
Si lon peut comprendre lextrme rticence de lAllemagne
sengager mme hypothtiquement dans des oprations
sapparentant in fine des transferts budgtaires entre tats, on ne
saurait lapprouver sur la question de la solvabilit de la BCE. Le
principe mme dune recapitalisation de la BCE suppose que celle-ci
soit assimile une banque commerciale, susceptible de faillite dans
le cas dune dprciation trop importante de son portefeuille dactifs.
Or la BCE nest pas une banque commerciale ; elle nest pas
soumise aux sanctions du march auxquelles les acteurs privs sont
exposs. Plus particulirement, il nexiste, au passif dune banque
centrale, aucune exigibilit qui ne doive tre honore autrement quen
monnaie centrale. Or loffre de monnaie centrale est, par nature,
entirement sous le contrle de la banque centrale. La solvabilit
de la BCE se rduit donc une question de cration de monnaie

16
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

centrale, qui doit logiquement tre juge au regard des objectifs finals
de lInstitution donc en termes de stabilit des prix et non en
termes de transferts budgtaires entre tats actionnaires12.
Au demeurant, on est en droit dattendre des tats membres
de la zone euro non seulement quils ne crent pas de contraintes
indues pesant sur la politique montaire de la BCE, mais au contraire
quils participent son action prventive face au risque de dflation
tant celui-ci est aujourdhui incontestable au point quil inquite le
FMI et nos principaux partenaires. Telle a t la teneur du message
que les dirigeants de la BCE ont dlivr lt 2014, invitant les
gouvernements reconsidrer leurs politiques budgtaires, sur le
plan conjoncturel comme sur le plan structurel, pour tenir compte dun
contexte macroconomique atypique. Lun des dfis auxquels les
tats devront faire face consistera soutenir la croissance tout le
moins ne pas la contrarier tout en poursuivant, pour nombre
dentre eux, leur indispensable effort dajustement budgtaire
structurel.

12

P. de Grauwe et I. Ji, Les consquences fiscales du programme dachat

dobligations de la BCE , Revue dconomie financire, n 113, mars 2014.

17
Ifri

Une stratgie de croissance

soutenable

Quoi que lon puisse penser des initiatives de la BCE, force est de
constater que celle-ci est alle au bout de son mandat et de ses
possibilits. Ses instruments risquent dtre inoprants cause des
manquements des gouvernements de la zone euro, qui nont pas su
(ou pas voulu) agir, ni sur le plan structurel, ni en faveur dune relance
de lactivit. Que faire face une crise qui est la fois conjoncturelle
et structurelle ? Comment lutter contre le surendettement des tats
tout en relanant la croissance europenne ? Il est vrai que ces
questions ont longtemps divis les tats europens, notamment la
France et lAllemagne.
Toutefois, si les partisans de chaque bord se sont dabord
affronts de manire schmatique, bloquant bon nombre de
dcisions, le dbat semble avoir volu tant en France quen
Allemagne. Les positions tant moins figes, la perspective dun
rapprochement franco-allemand parat possible, condition sine qua
non pour une action europenne la hauteur des dfis relever.
Cela concerne dabord les politiques nationales. En Allemagne, la
prise de conscience des nouveaux dfis conomiques relever
(dmographie, nergie, comptitivit) et du mauvais tat des
infrastructures d un sous-investissement prolong, a entran une
remise en cause de la validit dune politique fiscale axe sur le seul
quilibre budgtaire ( Schwarze Null ). La France, quant elle, a
fini par admettre, face son surendettement public structurel et la
chute de sa comptitivit, que la consolidation budgtaire ne
simpose pas seulement en raison des rgles europennes, mais
aussi de par la ncessit dassurer la prennit du modle
conomique et social, tandis que la reconqute de la comptitivit
passe par des rformes structurelles.
Cela vaut galement pour les politiques europennes. De part
et dautre, la ncessit dune stratgie plus active au niveau
communautaire afin de relancer la dynamique conomique semble
dsormais admise. Il apparat que consolidation budgtaire, rformes
structurelles et mesures de relance constituent une sorte de nouveau
triangle magique de la politique conomique europenne. Une
stratgie de sortie de crise doit donc ncessairement comporter
plusieurs composantes qui, loin de sexclure mutuellement, peuvent
tre complmentaires. Sur la base de ce premier lment de
consensus, il sera possible de dbattre en dtail du bon policy mix
articulation optimale entre politiques montaire, budgtaire, financire

18
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

et structurelle et du calendrier de mise en uvre le plus appropri.

Les faiblesses structurelles de

lconomie europenne
Comme nous lavons dj soulign, lconomie europenne se trouve
dans une situation durgence, face une conjoncture maussade et
la menace dun processus dflationniste. Pourtant, la rponse ne
saurait se limiter un plan de relance par la demande qui risquerait
de ntre quun feu de paille. Il faut galement agir sur les faiblesses
installes depuis de longues annes, qui sont la cause du dclin
relatif de lconomie europenne, notamment par rapport aux
tats-Unis.
Ce constat na dailleurs rien de nouveau. Le rattrapage
conomique que lEurope avait ralis pendant les Trente Glorieuses
face lconomie amricaine, en termes de revenu par tte, sest
estomp ds les annes 1980 pour faire place un dcrochage
partir des annes 1990. Ainsi, dans la priode 1985-2003, la
croissance annuelle moyenne des tats-Unis a t suprieure de
prs dun point celle de lUE (3,2 % contre 2,3 %)13. Daprs un
rcent rapport de la Commission europenne, cette tendance risque
de se poursuivre si la politique conomique de lUE ne change pas.
Selon ce rapport, non seulement la croissance amricaine a t
moins affecte par la crise financire, mais il est fort probable que les
tats-Unis sortiront de la crise en position de force par rapport la
zone euro14.
Les causes de ce dcrochage europen sont essentiellement
structurelles. Elles renvoient au retard de lUE en matire de
recherche-dveloppement (R&D) et dinnovation, la faiblesse et la
mauvaise orientation des investissements15, mais aussi aux
faiblesses de fonctionnement des marchs des biens, des services et
du travail, un environnement rglementaire et fiscal peu propice au
dveloppement
des
entreprises,
au
fonctionnement
des
administrations publiques, etc. Sagissant de la R&D, lUE y consacre
2,06 % de son PIB, ce qui la place loin derrire les tats-Unis
(2,79 %), et plus loin encore de lobjectif affich de 3 %.
Pour surmonter ces handicaps, lUE avait certes ragi,
notamment en lanant, en 2000, la stratgie de Lisbonne, qui visait
prparer la transition vers une conomie de la connaissance et
moderniser le modle social europen. Mais cette stratgie, qui
13

Voir Commission europenne, An Agenda for a Growing Europe: Making the

European Economic System Deliver [Rapport Sapir], Bruxelles, 2003.
14
Commission europenne, The Growth Impact of Structural Reforms , Quarterly
Report on the Euro Area, vol. 12, n 4, 2013, p. 14.
15
Voir F. Dell et al., Y a-t-il un retard dinvestissement en France et en Europe depuis
2007 ?, Note danalyse France Stratgie , septembre 2014.

19
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

reposait essentiellement sur la bonne volont des gouvernements

nationaux, a t un chec. La stratgie Europe 2020, lance en 2010,
poursuit les mmes objectifs mais risque elle aussi de ptir du
manque dengagement commun des gouvernements. Pourtant, le
diagnostic qui sous-tend ces stratgies demeure pertinent et fait
largement consensus.
Il est par consquent essentiel de prendre des mesures
dordre structurel. La stratgie de croissance durable que nous
dveloppons
ci-aprs
sarticule
autour
de
trois
volets
interdpendants : une relance par les investissements (sur le plan
macroconomique) ; une consolidation budgtaire crdible et
programme (au niveau des finances publiques) ; enfin, des rformes
structurelles, diffrencies selon les pays, afin de redresser la
comptitivit et le potentiel de croissance tant au niveau national
quau niveau europen.

Politique macroconomique : une relance

par les investissements
Les tats europens saccordent galement sur le fait quune
politique de relance keynsienne concerte, finance par lemprunt
comme en 2008 au moment de la crise conomique mondiale, est
exclure, et ce pour plusieurs raisons. Tout dabord, les marges de
manuvre budgtaires sont trop troites compte tenu du
surendettement de la plupart des pays et des contraintes lgales
europennes. Creuser les dficits publics pour gnrer une relance
qui risque dtre de courte dure na gure de sens, et ce dautant
moins que loffre comptitive fera sans doute dfaut, rduisant
nant toute chance de tirer profit dune hausse de la demande. Pour
les mmes raisons, demander lAllemagne, qui aurait les marges
budgtaires requises, de relancer sa demande intrieure pour
assumer le rle de locomotive de lconomie europenne ne nous
semble pas pertinent. Certes, lAllemagne aurait intrt rquilibrer
les composantes externe et interne de son modle de croissance,
mais cet ajustement ne pourra seffectuer qu moyen terme. court
terme, le besoin de stimulation de la demande intrieure
[allemande] est faible , et les conomies des autres pays de la
zone euro ne profiteraient dune relance en Allemagne que dans la
mesure o ils peuvent exporter davantage vers lAllemagne ; cest
semble-t-il le cas de lEspagne mais pas de la France ou de
lItalie16 . Pour relancer la croissance, il faut dabord intensifier les
investissements pour augmenter la fois la comptitivit, le potentiel
de croissance et la demande court terme dans les pays europens,
et aussi mettre en uvre des rformes structurelles.
16

P. Artus, Que faudrait-il en ralit attendre de lAllemagne ? , Natixis, Flash

Problmes structurels, n 908, 17 novembre 2014, p. 1.

20
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

Par ailleurs, nous sommes davis quil serait prjudiciable de

senfermer dans une alternative simpliste entre politique de loffre et
politique de la demande. Les investissements portent la fois sur
loffre en contribuant augmenter la comptitivit et sur la
demande effective. La relance des investissements semble donc tre
une voie prometteuse pour soutenir la demande court terme tout en
prparant lavenir. Tel est le sens de linitiative du nouveau prsident
de la Commission europenne, Jean-Claude Juncker, qui vient de
lancer un plan dinvestissements publics et privs de 315 milliards
deuros sur trois ans17. Son financement, qui reste prciser,
nimpliquerait aucun endettement public supplmentaire. Plusieurs
moyens sont envisags : une meilleure utilisation du budget
europen, notamment travers le redploiement de certains fonds,
une intervention accrue de la Banque europenne dinvestissement
(BEI), qui avait vu ses fonds propres augmenter de 10 milliards
deuros en 2010, ainsi que diffrentes incitations en faveur de
linvestissement priv, notamment par le biais de garanties publiques.
Sil semble important de mobiliser autant que possible les
marges de manuvre budgtaires disponibles pour augmenter les
investissements, il sera galement ncessaire de dpenser mieux
en redployant la dpense publique vers les investissements
susceptibles de moderniser lconomie et de contribuer prparer
lavenir : ducation, R&D, infrastructures, tournant nergtique. Il
faudra de mme faire davantage appel aux investissements privs,
par le biais des programmes des banques de dveloppement
(Banque publique dinvestissement ; Kreditanstalt fr Wiederaufbau ;
BEI), des incitations fiscales (amortissement dgressif ou, de manire
plus cible, incitations fiscales pour les travaux disolement des
btiments), ou encore de laction rglementaire, avec par exemple
ladoption de normes environnementales18.

Finances publiques : programmer

la consolidation budgtaire
Il est dsormais admis que la rduction de lendettement public
excessif nest pas forcment lennemi de la croissance. Du fait du
poids du service de la dette, de nombreux pays surendetts de la
zone euro disposent de marges de manuvre budgtaires
extrmement rduites. En France, le service de la dette slvera
44,34 milliards deuros en 2015, et constitue le deuxime poste du
budget de ltat, juste derrire lenseignement scolaire. De surcrot,
si, comme cest le cas en France, lendettement public est pour une
17

Cette somme est un objectif du plan Juncker, non un paramtre. De ce fait, un

dbat est dj en cours pour dterminer si leffort dinvestissement envisag est
suffisant (moins de 1 % du PIB europen par an).
18
Voir J. Pisani-Ferry, Quelles politiques structurelles pour lEurope ? , Problmes
conomiques, numro spcial, octobre 2014, p. 12.

21
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

bonne part de nature structurelle et non conjoncturelle, cela signifie

que le modle conomique et social (les dpenses de ltat, des
collectivits locales et de la Scurit sociale) nest pas financ de
manire durable. Or, sil est difficile de fixer un objectif raisonnable
pour les dficits publics, [...] une ide parat solide : on ne devrait pas
financer par la dette publique les dpenses courantes de ltat, en
particulier les dpenses de protection sociale. Cest pourtant ce qui
est fait en France19 . Enfin, comme nous lavons dj soulign, il est
impratif que les rgles (PSC, TSCG) signes par tous les tats de la
zone euro soient respectes pour assurer la crdibilit des
engagements communs et la confiance mutuelle entre les
partenaires europens.
Enfin, la question non ngligeable des modalits dapplication
du pacte de stabilit reste rgler. Tout le monde saccordera sur le
fait que lenjeu essentiel nest pas tant le respect dobjectifs nominaux
(notamment les fameux 3 % de dficit public) mais plutt la
soutenabilit des modles de croissance. Ce constat devrait
permettre une certaine souplesse dans lapplication des rgles
budgtaires europennes, afin dviter les effets procycliques des
politiques budgtaires restrictives. En effet, il est prfrable de
rduire lendettement quand la croissance est suprieure son
potentiel et dchelonner la consolidation budgtaire dans le temps.
Cest ce qua fait lAllemagne en instaurant sa rgle dor budgtaire
en 2009 et en programmant la rduction de ses dficits sur une
priode de sept dix ans. Cela permet dviter de devoir rduire la
dette en priode de faible croissance et donc dcarter le risque que
le pays senfonce dans la rcession. Toutefois, toute demande de
souplesse dans lapplication du PSC doit imprativement
saccompagner defforts crdibles pour rduire la dette. Il serait en
effet trs malvenu de la part dun pays membre de dnoncer le
mauvais moment cyclique sans sengager fermement rduire le
solde structurel.

Les rformes au cur dune stratgie

de croissance
Les rformes dites structurelles constituent llment central dune
stratgie europenne de croissance. Elles sont indispensables pour
complter les autres politiques esquisses ici et contribuer leur
efficacit. Premirement, des rformes assurant un meilleur
fonctionnement de ltat, de ses administrations ou des politiques
publiques pourront dgager des ressources supplmentaires et
redployer la dpense publique vers les investissements. Ce faisant,
19

P. Artus, Rformes structurelles en France : que souhaiterait-on avoir

prcisment ?, Natixis, Flash Problmes structurels , n 859, 27 octobre 2014,
p. 4.

22
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

elles contribueront diminuer la pression supporte par la politique

macroconomique. Comme lindique un rapport de 2013 de
lOCDE20, la mise en uvre de meilleures politiques structurelles
aidera atteindre la soutenabilit budgtaire et tendre la marge de
manuvre de la politique montaire. Ensuite, des rformes de la
fiscalit et du financement de la protection sociale contribueront, en
allgeant les cots pesant sur le facteur travail, amliorer la
comptitivit-cot des entreprises, qui pourront augmenter de
manire durable leur potentiel de croissance, donc de cration de
richesses. Enfin et surtout, certaines rformes sont indispensables
pour augmenter la comptitivit qualitative (hors cot), et consistent
essentiellement amliorer le fonctionnement des marchs des
biens et des services mais aussi crer un environnement
rglementaire propice au dveloppement des entreprises et de
linnovation, investir massivement dans le savoir et repenser le
systme dducation et de formation professionnelle.
Par ailleurs, ces rformes sont en parfaite adquation avec la
stratgie Europe 2020 adopte par le Conseil de lUE en juin 2010,
laquelle pose lobjectif dune conomie intelligente, durable et
inclusive et dune meilleure coordination des politiques nationales21.
Sur la base de ces trois priorits, censes se renforcer mutuellement,
lUE sest fix pour 2020 cinq objectifs ambitieux en matire demploi,
dinnovation, dducation, dinclusion sociale et dnergie ( laquelle
est adosse la lutte contre le changement climatique). Chaque tat
membre a dfini ses propres objectifs dans chacun de ces domaines
sous la forme de programmes nationaux de rforme.
Les lments cls et les priorits qui devraient guider les
politiques nationales sont galement connus. LOCDE comme lUE
publient des recommandations spcifiques lintention de chacun
des pays membres22. lchelle nationale, de multiples rapports
compltent ces recommandations internationales, notamment en
France, quil sagisse du rapport Gallois ou des rapports du Conseil
danalyse conomique23. Ce ne sont donc pas les analyses qui font
dfaut, mais plutt la mise en uvre effective des rformes. En
premier lieu en France o, face la dgradation simultane de la

20

OCDE, Economic Policy Reforms 2013: Going for Growth, Paris, OCDE, 2013,
p. 4.
21
Pour en savoir plus sur la stratgie Europe 2020, voir le lien suivant :
<ec.europa.eu/europe2020/index_fr.htm>.
22
Pour lUE, voir le lien cit ci-dessus ; pour lOCDE, voir France. Redresser la
comptitivit, juillet 2014, et Deutschland: Keeping the Edge: Competitiveness for
Inclusive Growth, fvrier 2014, disponibles sur le site de lOCDE (srie Politiques
meilleures ) : <www.oecd.org/about/publishing/betterpoliciesseries.htm>.
23
Voir L. Gallois, Pacte pour la comptitivit de lindustrie franaise, Rapport au
Premier ministre, Paris, novembre 2012 ; France Stratgie, Quelle France dans dix
ans ? Les chantiers de la dcennie, Paris, France Stratgie, 2014 ; Conseil danalyse
conomique (CAE), Redresser la croissance potentielle de la France , Note du
CAE, n 16, septembre 2014. Pour lAllemagne, voir M. Fratzscher, Die DeutschlandIllusion. Warum wir uns berschtzen und Europa brauchen, Munich, Hanser, 2014.

23
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

dynamique conomique, de la comptitivit et des finances

publiques, il est plus que temps dagir. Les rformes prioritaires
concernent lefficacit de ltat et de ladministration nationale et
territoriale, et consistent poursuivre la modernisation de laction
publique, repenser la dcentralisation et rduire la pesanteur
rglementaire. Si certaines de ces mesures ont t engages ou
programmes par le gouvernement, on pourra sinterroger, a
contrario, sur lintrt dtendre laustrit la recherche publique et
lenseignement suprieur, ou encore la dfense nationale.
Si, en Allemagne, la ncessit de mettre en uvre des
rformes structurelles est apparue plus tard du fait de la bonne
performance de lconomie allemande, on aurait tort de croire que les
besoins de changement y sont moins pressants. De nombreux
acteurs allemands ont cru quaprs les rformes menes par le
gouvernement Schrder entre 2003 et 2005, lessentiel de leffort tait
derrire eux. Or, les recommandations de lOCDE et de la
Commission europenne montrent bien que les dfis auxquels
lAllemagne est confronte remise niveau des infrastructures,
nouvelle politique nergtique rsultant de la sortie du nuclaire, et
dclin dmographique exigent delle de nouveaux efforts
dadaptation et de rforme. La mise en place de dispositifs visant
augmenter loffre de travail (participation des femmes la vie
professionnelle, passage du temps partiel au temps plein, accueil
dimmigrs, etc.), le lancement dun vaste programme
dinvestissements publics (infrastructures de transports et daccueil
pour les enfants), ladoption de mesures fiscales et rglementaires
destines faire avancer la transition nergtique tout en en
matrisant le cot, et enfin lamlioration de la productivit du secteur
des services, notamment par une libralisation accrue, devraient
figurer sur la liste des priorits allemandes.
Toutes ces rformes concernent en premier lieu les politiques
nationales des diffrents tats membres, et les actions mener
varient selon les problmes et dfis spcifiques de chaque pays. Cela
tant, un engagement mutuel ferme en faveur de la mise en uvre
de rformes structurelles qui, rptons-le, sont en adquation avec
la stratgie Europe 2020 signe par tous les tats membres serait
utile pour donner toute sa vigueur la stratgie de croissance
commune propose dans la prsente note. Par ailleurs, diffrentes
simulations ont mis en lumire les bnfices potentiels de politiques
de rformes coordonnes24. Enfin, comme le souligne Jean PisaniFerry, il est aussi faux daffirmer que toutes les rformes
structurelles commencent par coter avant de rapporter que de
prtendre quelles nont aucun effet ngatif court terme25 . Dans un
contexte de croissance extrmement faible, il faudra tenir compte du

24

Voir Commission europenne, The Growth Impact of Structural Reforms ,

op. cit., p. 27.
25
Voir J. Pisani-Ferry, op. cit., p. 10.

24
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

risque immdiat de rcession que pourraient entraner les rformes

structurelles, dont les effets positifs ne seront visibles qu moyen
terme. cet gard, toutes les rformes ne se valent pas. Il importera
donc dchelonner leur mise en uvre dans le temps en fonction de
leur impact sur lactivit et la croissance.

25
Ifri

Conclusion

Lanalyse propose dans la prsente note montre que pour sortir la

zone euro de la crise, il convient non pas dopposer mais au contraire
de conjuguer la relance par la demande, le soutien la croissance
potentielle, la matrise de lendettement public et certaines rformes
structurelles. La France, lAllemagne et la zone euro ont besoin de
toutes ces thrapies simultanment. Les actions que celles-ci soustendent doivent former une stratgie densemble et se conforter les
unes les autres autant que possible. cette fin, le policy mix de sortie
de crise que nous proposons sorganise comme suit :
1. La zone euro doit recevoir, trs court terme, un soutien
conjoncturel tangible pour viter la dflation. Parmi les diffrentes
composantes de la demande effective, linvestissement priv et
linvestissement public doivent tre les premiers bnficiaires de
leffort de relance, et la politique non conventionnelle antidflationniste de la BCE, mieux paule au niveau budgtaire,
doit tre poursuivie ;
2. Lessentiel du financement de la relance ne peut reposer sur les
tats membres, dont les comptes publics sont trop dgrads. Il
revient donc lUE de chercher les moyens financiers adquats,
via une rorientation et/ou une meilleure utilisation des
ressources communautaires. Citons titre dexemple laction de
la BEI, sur laquelle sappuie largement le plan Juncker. Laptitude
mobiliser des fonds privs sera galement un enjeu majeur
pour le redmarrage de lactivit ;
3. Grce une action rapide en faveur de linvestissement, des
effets structurels positifs peuvent tre attendus moyen terme, ce
dont la zone euro a indiscutablement besoin. Cest en choisissant
avec soin les projets soutenir que lon favorisera les volutions
structurelles souhaitables par exemple dans les domaines de
lnergie, du numrique, des infrastructures de transport, etc. ;
4. Paralllement, les tats les plus endetts doivent raffirmer leur
volont de rduire leur ratio de dette et de procder aux rformes
structurelles idoines lesquelles varient dun pays lautre. Pour
tre crdible, la relance de lactivit par linvestissement suppose
que les investisseurs/entrepreneurs puissent se projeter dans le
futur en ayant raisonnablement confiance dans leur
environnement macroconomique venir. Or la prennit de ce
dernier repose sur des finances publiques et un systme de

26
Ifri

P. Kauffmann, H. Uterwedde / Quel policy mix...

protection sociale soutenables ;

5. Pour viter que certaines mesures structurelles psent sur la
(faible) croissance court terme, une chrono-conomie des
rformes devrait tre propose ds prsent par chaque tat
membre. Ainsi, les rformes sans incidence sur lactivit (voire
favorables celle-ci) seraient menes en priorit, courte
chance, tandis que les rformes susceptibles de freiner
lactivit seraient diffres ;
6. Les tats membres de la zone euro devront rflchir aux moyens
de garantir la crdibilit de leurs engagements quant aux
rformes futures. Il pourrait par exemple tre dcid dengager
certaines dentre elles ds que le taux de croissance aura atteint
le seuil pralablement annonc.
Cette stratgie globale est ambitieuse. Elle exige des efforts
considrables de la part des pays de la zone euro ainsi quau niveau
communautaire, mais elle est la porte des gouvernements,
condition quils traduisent en actes la volont affiche de stabiliser la
zone euro, de conjurer le danger de la dflation et de sortir
lconomie de sa langueur en la fortifiant. Face ltat durgence
dans lequel se trouve lconomie europenne et la complexit des
problmes auxquels elle fait face, on ne saurait se contenter de demimesures. Dans ce contexte, une initiative franco-allemande serait la
bienvenue pour crer une nouvelle dynamique et entraner dans son
sillage les autres partenaires. Le moment semble propice. Les
acteurs de part et dautre du Rhin ont dpass leurs oppositions
radicales au profit dun dialogue plus constructif, marqu par la
recherche de complmentarits et de pistes daction communes, et
par la volont de redynamiser lconomie europenne. En tmoignent
linitiative de recherche lance conjointement par les ministres des
Finances franais et allemand en vue de renforcer les recherches
communes, ou encore le rapport des conomistes Henrik Enderlein
et Jean Pisani-Ferry remis aux ministres de lconomie des deux
pays26. Ce climat pourrait favoriser de nouvelles convergences
franco-allemandes, vitales pour sortir la zone euro de la crise.

26

Voir H. Enderlein et J. Pisani-Ferry, Rformes, investissement et croissance. Un

agenda pour la France, lAllemagne et lEurope, Rapport remis Sigmar Gabriel,
ministre fdral de lconomie et de lnergie, et Emmanuel Macron, ministre de
lconomie, de lIndustrie et du Numrique, 27 novembre 2014. Pour linitiative de
recherche, voir le lien suivant :
<www.bundesfinanzministerium.de/Content/FR/Standardartikel/Themen/Cooperation
_franco_allemande/Articles/2014-04-28-initiative-de-recherche-francoallemande.html>. Le rapport allemand est dj disponible (voir F. Baasner et
H. Uterwedde, Forschungszusammenarbeit zwischen Deutschland und Frankreich in
den Wirtschaftswissenschaften. Bestandsaufnahme, Erfolgsbedingungen und
Gestaltungsanstze fr Kooperationsprojekte, Ludwigsburg, Deutsch-Franzsisches
Institut (dfi compact), 2014) ; la version franaise le sera prochainement sur le site du
dfi : <www.dfi.de>.

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Visions franco-allemandes

Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est

consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale
de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique
intrieure, politique conomique et questions de socit. Les
Visions franco-allemandes sont des textes concis, caractre
scientifique et de nature policy oriented. linstar des Notes du
Cerfa , les Visions franco-allemandes sont accessibles sur le
site Internet du Cerfa, o elles peuvent tre consultes et
tlcharges gratuitement.

Dernires publications du Cerfa

Tobias Koepf, LAllemagne la recherche dune stratgie de
politique africaine , Note du Cerfa, n 119, janvier 2015.
Michel Drain, Lengagement de la Bundeswehr en
Afghanistan : quels enseignements pour la politique de dfense
allemande ? , Note du Cerfa, n 118, dcembre 2014.
Hans Brodersen, Vers le grand large ? Le commerce
extrieur allemand entre lUE et les BRICS , Note du Cerfa, n 117,
novembre 2014.
Pierre Zapp, Un nouvel Agenda pour lAllemagne ?
Comprendre les dfis conomiques et sociaux , Note du Cerfa,
n 116, septembre 2014.
Michel Drain, La dimension parlementaire de la politique de
dfense allemande , Note du Cerfa, n 115, aot 2014.

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Le Cerfa

Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a t

cr en 1954 par un accord gouvernemental entre la Rpublique
fdrale dAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun
financement paritaire assur par le ministre des Affaires trangres
et europennes et lAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est
constitu dun nombre gal de personnalits franaises et
allemandes.
Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les
conditions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan
politique, conomique et international ; de mettre en lumire les
questions et les problmes concrets que posent ces relations
lchelle gouvernementale ; de trouver et de prsenter des
propositions et des suggestions pratiques pour approfondir et
harmoniser les relations entre les deux pays. Cette mission se traduit
par lorganisation rgulire de rencontres et de sminaires runissant
hauts fonctionnaires, experts et journalistes, ainsi que par des
travaux de recherche mens dans des domaines dintrt commun.
Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis 1991
et il est responsable de la publication des Notes du Cerfa et des
Visions franco-allemandes . Nele Wissmann est charge de
mission dans le cadre du projet Dialogue davenir . Lea Metke est
charge de projets au sein du Cerfa.

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