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Apontamentos de Administrativo I

Prof. Pedro Gonalves - 2Turma


2013/2014
1 Pblico

O Direito Administrativo uma disciplina de direito


pblico, que tem como objeto aAdministrao
Pblica que uma organizao que desenvolve
uma atividade pblica no quadro da prossecuo do
interesse pblico.

O conceito de pblicocontrape-se ao de privado e


remete para: uma realidade a coisa pblica, o
Estado em sentido lato que transcende os
indivduos, os cidados, na ao e nas relaes que
desenvolvem na Sociedade Civil, uns com os outros,
na busca realizao dos seus fins pessoais.

2 Interesse Pblico
A Administrao Pblica visa a prossecuo do
interesse pblico artigo 266., n. 1, da CRP.

Interesse pblico qualificadocomo manifestao


directa ou instrumental das necessidades
fundamentais de uma comunidade poltica e cuja
realizao atribuda, ainda que no em exclusivo, a
entidades pblicas

2.1 Interesse pblico e interesse privado

Interesse a pretenso de um sujeito em relao a


um objeto (um bem). No caso do interesse pblico,
o sujeito um pblico, um grupo ou uma
coletividade de pessoas que pertencem a uma
comunidade (nacional ou local).

O interesse pblico corresponde, pois,


configurao ficcional de uma pretenso do pblico
em relao a um determinado bem; bem este que

satisfaz uma necessidade que, precisamente, se


considera uma necessidade do pblico.

Ocorre, aqui, uma imputao impessoal, baseada na


atribuio de um interesse a um pblico ou a uma
coletividade de referncia, que ficciona uma
pretenso deste mesmo pblico e que, assim,
desconsidera o interesse (real e) pessoal de cada
indivduo que integra o pblico ou a coletividade de
referncia.
O que conta aquilo que algum determina
interessar coletividade ou ao pblico.

Diferentemente, o interesse privado corresponde


pretenso de um sujeito em relao a um bem no
sentido da satisfao de uma necessidade
concretamente sentida por aquele.
No h agora qualquer imputao abstrata, nem a
fico de uma pretenso; pelo contrrio, o interesse
privado corresponde a uma pretenso concreta e real
de uma pessoa em relao a um bem.

Embora de natureza muito distinta, o interesse


pblico e o interesse privado no so
necessariamente antagnicos.
Assim, a garantia da ordem pblica e da segurana
um interesse pblico coincide com o interesse
privado na proteo dos direitos e liberdades
pessoais ou do direito de propriedade.

EX:O interesse privado de uma empresa em obter


um apoio financeiro do Estado coincide com o
interesse pblico em fomentar as empresas que
atuam em determinado setor ou que empregam um
certo nmero de trabalhadores.
Por outro lado, o interesse pblico pode cruzar-se e
articular-se com o interesse privado numa lgica de
cooperao:
-o fenmeno das parcerias pblico-privadas e, em
geral, os sistemas de colaborao remunerada de
entidades privadas na realizao de tarefas pblicas
(v.g., empresas privadas que constroem e exploram
autoestradas) consubstancia esta articulao entre o
interesse pblico (na construo e na gesto da
autoestrada) e o interesse privado (na realizao de
um lucro).

Em alguns casos, o interesse privado no se realiza


ou pode no se realizar por causa do interesse
pblico eis o princpio da supremacia do interesse
pblico sobre o interesse privado; em conformidade
com este princpio, a realizao do interesse pblico
pode impor o sacrifcio de interesses privados: a
supremacia no tem de exigir sempre, e em todos os
casos, o sacrifcio do interesse privado; pode
reclamar apenas a acomodao do interesse privado
s exigncias de interesses pblico. Mas, em
qualquer caso, pode concluir-se que no existe uma
igualdade entre interesse pblico e interesse privado,
mas, em vez disso, uma prevalncia ou supremacia
do primeiro em relao ao segundo.

2.2 Definio poltico-legislativa do interesse


pblico

Definio do interesse pblico: uma prerrogativa


poltico-legislativa, que se encontra repartida entre o
legislador constitucional e o legislador ordinrio.
Quer isto dizer que ser na constituio e na lei que
o poder poltico-legislativo toma as opes decisivas
sobre o que considera ou qualifica como interesse
pblico. Em sntese, o interesse pblico um

interesse definido e concretizado numa norma


jurdica proveniente do poder poltico-legislativo.
Assim, a aludida prevalncia do interesse pblico
no repousa em valores ou em juzos livre e
arbitrariamente definidos no caso concreto, mas
antes numa ordenao pensada, definida e imposta
pelo poder poltico-legislativo democrtico.

2.3 Realizao do interesse pblico

Ao poder poltico-legislativo cabe a


responsabilidade de escolher os interesses pblicos a
realizar, de os definir e especific-los numa norma.
Mas a responsabilidade da prossecuo do interesse
pblico exige, depois, uma tarefa prtica de
realizao e de atuao na vida real.
Agora, com a incumbncia deste trabalho de
realizao do interesse pblico, surge-nos a
Administrao Pblica, com tarefas nos domnios da
garantia da ordem pblica, da prestao de cuidados
de sade, da atribuio de subsdios, da construo
de infraestruturas, da tomada de decises em casos
concretos (suspenso de um estudante, encerramento

de um hospital; atribuio ou recusa de uma licena,


concesso de um servio pblico), etc.. , pois, em
execuo destas e de outras inmeras tarefas que a
Administrao Pblica realiza o interesse pblico.

Enquanto instncia de realizao do interesse


pblico, a Administrao Pblica tem afinal a
responsabilidade de cuidar, de proteger e de
prosseguir um interesse alheio, que no lhe pertence;
um interesse do pblico.

2.4 Vinculao da Administrao Pblica pelo


interesse pblico

A realizao do interesse pblico corresponde a uma


atribuio, uma competncia, uma incumbncia da
Administrao. Em geral, a Administrao observa
esse encargo ou incumbncia atravs do
cumprimento da lei desta forma a vinculao pelo
interesse pblico reconduz-se, afinal, vinculao
pela lei (princpio da legalidade).

Assim, a vinculao pelo interesse pblico parece


no se autonomizar em face do princpio da
legalidade.
Prosseguir o interesse pblico cumprir a lei.

Contudo, pode suceder que a lei no defina, de uma


forma taxativa e fechada, os pressupostos da sua
aplicao ou os termos precisos do seu
cumprimento.
Mas, a Administrao tem de orientar as suas
decises por uma finalidade identificada numa
norma do ordenamento jurdico oriunda do poder
poltico-legislativo: no se trata agora exatamente de
cumprir esta norma, mas de nela fundar um poder de
escolha conferido por uma outra norma.

2.5 Realizao de interesses pblicos fora da


Administrao Pblica

A Administrao Pblica encontra-se vinculada pelo


interesse pblico. Contudo, diz-se, e bem, que no

existe um monoplio da realizao do interesse


pblico pela Administrao Pblica.
Na verdade, na esfera da Sociedade, no campo da
autonomia privada e com os instrumentos do direito
privado, os cidados podem desenvolver atividades
com a finalidade de servir interesses pblicos

Por outro lado, a lei pode orientar, fomentar e


reconhecer a ao privada que se desenvolva no
sentido da realizao de interesses pblicos: aqui se
enquadram as tendncias para promover a
privatizao de responsabilidades pblicas e a
ativao das responsabilidades privadas. O resultado
destes processos traduz-se no reforo da ao
privada de interesse pblico e insere-se num
fenmeno de partilha de responsabilidades entre o
Estado e os cidados para a realizao do bem
comum.
Diferentemente, quando se afirma que os
particulares tambm se dedicam prossecuo do
interesse pblico pretende-se aludir a uma
mobilizao dos particulares para o desenvolvimento
(livre) de atuaes que tm efeitos positivos e
benficos para a coletividade, que se reputam
atuaes de interesse geral. Mas isto no significa

que estejamos em presena de um interesse


assumido como pblico em sede poltico-legislativa.
Numa palavra, o conceito de interesse pblico
assume, neste contexto, um significado prximo de
bem comum ou de interesse geral, na perspetiva que
destes conceitos tem o homem comum.

3 Administrao Pblica
3.1 Administrao Pblica e sujeitos da
Administrao Pblica

Administrao Pblica um conceito agregador, que


identifica determinados elementos ou caractersticas
em sujeitos, entidades ou organizaes,
reconduzindo-os, na sequncia, categoria de
sujeitos da Administrao Pblica.

No existe, pois, uma entidade ou organismo


identificado que se designe Administrao Pblica.
Existe, isso sim, uma multiplicidade de sujeitos e
organismosque apresentam caractersticas ou

preenchem elementos que a ordem jurdica define


como relevantes para os considerar da
Administrao Pblica.

Administrao Pblica: apresenta-se no como


uma organizao, mas antes como um sistema
composto de organizaes dotadas da sua
subjetividade jurdica prpria.

Da qualificao de um determinado sujeito de direito


(v.g., uma associao, uma fundao ou uma
empresa) como um sujeito da Administrao
Pblica resulta uma consequncia do maior relevo
para o nosso estudo: esse sujeito fica exposto
regulao do Direito Administrativo

Pode dizer-se que existe uma correspondncia entre


Direito Administrativo e Administrao Pblica, que
se pode apresentar nestes termos: o Direito
Administrativo tem como objeto de regulao a
Administrao Pblica.

O conceito de Administrao Pblica estabiliza o


objeto do Direito Administrativo: o seu objeto
sempre e apenas a Administrao Pblica

A Administrao Pblica de que nos ocupamos aqui


a Administrao Pblica Portuguesa, composta por
sujeitos e organismos portugueses. O conceito no
abrange, pois, as instituies, organismos e agncias
da Administrao Pblica Europeia. No obstante
esta ltima preciso, importa termos presentes duas
notas:
i)

os sujeitos da Administrao Pblica


Portuguesa tambm podem surgir na condio
de elementos da Administrao Pblica
Europeia;
ii) as instituies da Administrao Pblica
Europeia podem desenvolver uma ao
administrativa com eficcia no territrio
nacional.

3.2 Delimitao do universo de sujeitos da


Administrao Pblica

A Administrao Pblica um universo, um


conjunto de sujeitos, entidades ou organizaes.

Pois bem, numa primeira aproximao, podemos


identificar trs grupos de sujeitos da Administrao
Pblica.

i)

Primeiro grupo: as pessoas coletivas de


direito pblico

Um primeiro critrio apresenta uma proposta


jurdico-formal: so sujeitos da Administrao
Pblica todas as entidades com personalidade de
direito pblico pode ver-se uma aplicao do
mesmo no artigo 2., n. 2, do CPA.
Por deterem personalidade de direito pblico, so
sujeitos da Administrao Pblica:
-o Estado,
- as regies autnomas,
- as autarquias locais (municpios e freguesias),
- os institutos pblicos e as associaes pblicas
(associaes pblicas profissionais e associaes

pblicas de entidades pblicas, como as associaes


de autarquias locais).

O critrio em anlise revela-se, contudo, muito


incompleto e redutor, fundando-se numa indicao
de ordem formal, que no atende verdadeira
substncia de muitas entidades que, apesar de no
disporem de personalidade de direito pblico,
pertencem Administrao Pblica; trata-se de
entidades que se apresentam com uma vestimenta ou
forma jurdico-privada (v.g., associao de direito
civil, sociedade comercial), mas que so de
substncia pblica.

ii) Segundo grupo: as entidades administrativas


privadas
Alm das pessoas coletivas de direito pblico,
integram a Administrao Pblica todas as entidades
com personalidade de direito privado que
pertencem ou que se encontram sob a influncia
dominante de pessoas coletivas de direito pblico
(sujeitos do primeiro grupo)

Interessa apenas sublinhar que, com frequncia, as


pessoas coletivas de direito pblico constituem e
adquirem participaes dominantes ou alcanam
outras formas de domnio sobre entidades com
personalidade de direito privado(sociedades
comerciais, associaes de direito civil, etc.). O
conjunto formado por estas entidades privadas sob
influncia dominante de pessoas coletivas de direito
pblico representa um segundo grupo de sujeitos
da Administrao Pblica integram a designada
Administrao Pblica em forma privada.

iii) Terceiro grupo: as entidades particulares


com funes administrativas
Estamos agora em presena de entidades particulares
que se responsabilizam pelo exerccio de funes e
atividades que a lei qualifica como pblicas e que
lhes so confiadas por sujeitos da Administrao
Pblica, do primeiro ou do segundo grupo; aqui
se incluem:
- as empresas concessionrias de obras pblicas e de
servios pblicos

- as entidades particulares delegatrias de funes


pblicas (v.g., federaes desportivas de utilidade
pblica desportiva; entidades privadas de
certificao oficial de produtos).
O conjunto destas entidades constitui um terceiro
grupo, que se pode designar da Administrao
Pblica delegada ou concessionada.

H uma diferena relevante entre este e o segundo


grupo:
- a Administrao Pblica em forma privada
constituda por entidades (com forma de direito
privado) que pertencem a sujeitos de direito
pblico; diversamente, na Administrao Pblica
delegada situam-se entidades da sociedade civil, que
pertencem a particulares e que surgem apenas
funcionalmente na condio de sujeitos da
Administrao Pblica. Quer dizer, so sujeitos da
Administrao por causa do que fazem, no por
pertencerem a entidades da Administrao Pblica.
Este setor da Administrao Pblica corporiza a
ideia de colaborao pblico-privada.

3.3 Administrao Pblica e administrao pblica

Aludimos nas linhas antecedentes Administrao


Pblica numa perspetiva organizativa. Agora, com a
referncia ao conceito de administrao pblica
escrito em minsculas, a ateno vai focar-se na
atividade exercida pela Administrao Pblica.

Neste sentido,administrao pblica: uma atividade


administrativa, tarefa administrativa, funo
administrativa ou misso administrativa, e pressupe
uma distino substancial em face de outras funes
ou atividades pblicas (poltica e de governo,
legislativa e jurisdicional).

4 Noo inicial de Direito Administrativo


O Direito Administrativo composto pelo conjunto
de normas jurdicas que definem o interesse pblico
e indicam as misses e competnciasadministrativas,
bem como as que regulam a organizao e o
funcionamento da Administrao Pblica.

Ao sistema de normas que compem o Direito


Administrativo assinalam-se duas funes
essenciais:

i)A atribuio de poderes e instrumentos


Administrao Pblica que tornem possvel a
realizao do interesse pblico (designadamente, no
quadro da supremacia do interesse pblico sobre os
interesses privados);
ii) A proteo dos cidados perante a Administrao
Pblica.

A esta funo dual associa-se uma ambivalncia do


Direito Administrativo, que, por um lado, atribui
poderes de autoridade Administrao Pblica e,
por outro lado, cumpre o propsito de defender os
cidados contra ou em face do uso daqueles poderes
pela Administrao Pblica.

PARTE I

ADMINISTRAO PBLICA

Parte I. Captulo I Princpios de Organizao da


Administrao Pblica

5 Noo de Administrao Pblica

A Administrao Pblica apresenta-se, por


conseguinte, no como uma organizao, mas
antes como um sistema de organizaes; cada uma
destas organizaes tem os seus fins, os seus poderes
e a sua subjetividade jurdica prpria.

A noo de Administrao Pblica reclama, pois, a


definio de uma linha que demarca o que est
dentro em relao ao que est fora do seu universo.
Assim, fora do universo da Administrao Pblica
encontra-se todo o conjunto de entidades pblicas,
rgos e agentes que pertencem aos outros Poderes
do Estado: eis o que sucede com os rgos do Poder
Judicial e do Poder Legislativo (salvo o Governo,

que , simultaneamente, um rgo da Administrao


Pblica e do Poder Legislativo), bem como com
outros rgos pblicos que no exercem funes
administrativas a ttulo principal (v.g., Presidente da
Repblica, Conselho de Estado, Provedor de Justia,
Conselho Econmico e Social).
O facto de os rgos referidos no integrarem a
Administrao Pblica no significa que no
exeram funes materialmente administrativas;
isto pode suceder, embora de forma marginal e em
princpio apenas no mbito domstico veja-se
que o CPA, no artigo 2., n. 1, refere-se a atos em
matria administrativa praticados por rgos do
Estado no integrados na Administrao Pblica;
o mesmo sucede com o ETAF, no artigo 4., n. 1,
alnea c), que alude a atos materialmente
administrativos praticados por quaisquer rgos do
Estado ou das Regies Autnomas, ainda que no
pertenam Administrao Pblica.
A delimitao do permetro da Administrao
Pblica exclui do seu mbito as instituies pblicas
e os rgos pblicos que pertencem a outros Poderes
do Estado estes integram a esfera pblica (o
Estado em sentido lato), mas no pertencem
Administrao Pblica

Por outro lado, a referida delimitao conduz ainda a


excluir do universo da Administrao Pblica os
cidados e as entidades particulares.

Os cidados e as entidades por eles criadas


entidades particulares: associaes, fundaes,
sociedades comerciais, etc. localizam-se na esfera
privada e, logo por isso, no pertencem, nem se
apresentam como sujeitos da Administrao Pblica.

Neste sentido, o universo da Administrao Pblica


situa-se num dos polos de um mapeamento dualista
que divide entre o Estado (lato sensu) e a Sociedade
Civil, o mesmo dizer, entre a esfera pblica e a
esfera privada.
Importa, todavia, considerar o fenmeno, de certo
modo frequente, consistente em entidades
particulares assumirem, em nome prprio e no
quadro de uma concesso ou delegao pblica, a
responsabilidade pelo exerccio de funes
administrativas: eis o que sucede com empresas
particulares concessionrias de servios e de obras
pblicas (v.g., concessionrias de autoestradas ou de
aeroportos); outro tanto se verifica com associaes

ou entidades particulares de outro tipo que se


dedicam a atividades pblicas de regulao (assim
sucede com as federaes desportivas, que so
associaes de direito privado investidas de funes
pblicas de regulao do desporto) ou a atividades
pblicas de inspeo (associaes de inspeo de
navios) ou de certificao de produtos (comisses
vitivincolas regionais).
Surge neste cenrio uma situao particular, posto
que conjuga elementos prprios da esfera pblica (a
atividade ou funo desempenhada, que pblica, e
pertence Administrao Pblica) com elementos da
esfera privada (pois a entidade responsvel pela
funo em causa uma entidade particular, pertence
esfera privada).
Afigura-se assim oportuno discernir dois sentidos de
uma noo de Administrao Pblica:

(i) Em primeiro lugar, um sentido orgnicoinstitucional, que indica os sujeitos, as entidades que
pertencem ou que so da Administrao Pblica;
neste sentido, a Administrao Pblica composta
pelas pessoas coletivas de direito pblico e pelas
entidades administrativas privadas;

(ii) Um sentido funcional, que inclui ainda as


entidades particulares que, no pertencendo
Administrao Pblica em sentido orgnicoinstitucional, se entregam, por concesso ou
delegao pblica execuo de funes
administrativas.
O sentido orgnico-institucional aponta para uma
delimitao por referncia a quem pertence ou
quem da Administrao Pblica.
O sentido funcional delimita a noo de
Administrao Pblica por referncia identificao
de quem exerce funes administrativas (funes
prprias e da responsabilidade originria da
Administrao Pblica em sentido orgnicoinstitucional, mas cujo exerccio se encontra
confiado a entidades particulares).
Resulta da circunstncia acabada de expor que as
entidades particulares podem posicionar-se
funcionalmente do lado da Administrao Pblica,
enquanto sujeitos com funes administrativas, mas,
claro, sem deixarem de estar materialmente do lado
da esfera privada, da Sociedade Civil, como
entidades particulares.
Em sntese quanto a este ponto, pode dizer-se que a
Administrao Pblica :uma organizao (um

sistema de organizaes) composta por


determinados sujeitos ou entidades, os designados
sujeitos da Administrao Pblica, que se dedicam
execuo da funo administrativa. Esses sujeitos
so as pessoas coletivas de direito pblico, as
entidades administrativas privadas, bem como as
entidades particulares com funes administrativas.

6 Unidade e pluralismo da Administrao


Pblica
A organizao estrutural da Administrao Pblica
pode basear-se num princpio de unidade ou num
princpio de pluralismo. Importa aqui perceber a
tendncia do modelo da Administrao Pblica
Portuguesa.
Com efeito, sem prejuzo da expressa referncia
constitucional unidade de ao da Administrao
(artigo 267., n. 2) e sem desconsiderar uma certa
primazia e centralidade do Governo (cf. Artigo 182.
da CRP, referenciando o Governo como rgo
superior da Administrao Pblica, o sistema
administrativo portugus encontra-se marcado pela
diferenciao institucional e pelo pluralismo,

enquanto efeitos visveis da implementao de uma


lgica de distanciamento de muitos setores da
Administrao Pblica em face do Governo e do
controlo governamental.
Esse processo de distanciamento exprime-se, desde
logo, nas vrias formas de descentralizao
administrativa e na emergncia da Administrao
Pblica autnoma este setor da Administrao
(autnoma em relao ao Estado) evidencia que nem
toda a Administrao Pblica Administrao do
Estado e ainda que a Administrao Pblica no
depende toda do Governo.
AAdministrao autnoma, que ostenta uma
legitimidade democrtica prpria e autnoma,
submete-se apenas a tutela ou fiscalizao estadual a
exercer pelo Governo (v.g., tutela do Estado sobre as
autarquias locais). A Administrao autnoma
constitui, assim, a primeira ilustrao da ideia de
uma Administrao Pblica plural. Integram este
setor da Administrao Pblica as autarquias locais
(municpios e freguesias), bem como outras
entidades de carcter associativo (v.g., associaes
pblicas profissionais).
Outras formas de pluralismo projetam-se na
configurao da estrutura orgnica de muitas

instituies pblicas, abertas participao


institucional de representantes de interessados
(alude-se, aqui, aos conceitos de administrao
partilhada com os interessados, de administrao
em condomnio e de coadministrao).
Pense-se, por exemplo, no modelo de governao
das universidades, que prev a representao de
interessados da coletividade universitria
(professores, estudantes e trabalhadores).
Os fenmenos da administrao autnoma e da
administrao em condomnio concretizam um
pluralismo administrativo democrtico, de feio
representativa. A Administrao autnoma associase ao conceito de autoadministrao, que indica o
facto de haver aqui lugar a uma administrao
realizada pelos prprios interessados, sem
interferncia externa, salvo quanto fiscalizao
(tutela).
O distanciamento face ao Governo resulta da
legitimidade democrtica prpria das instituies da
Administrao autnoma.
Nos ltimos tempos, sobretudo desde os anos 90 do
sculo XX, desenvolveu-se tambm em Portugal um
pluralismo administrativo tecnocrtico, com o
aparecimento da designada administrao

independente, tendencialmente imune a qualquer


forma de ingerncia governamental. A
independncia funcional das entidades
administrativas independentes o efeito de um
processo de desgovernamentalizada de certas
parcelas da Administrao Pblica que se ocupam de
misses e tarefas que se entende deverem ser
orientadas por critrios tcnicos e no polticos (v.g.,
entidades administrativas com funes de regulao
da economia).
A Administrao Pblica independente constitui o
estdio mais avanado de pluralismo administrativo,
pois cada entidade administrativa independente v
garantido o seu estatuto de independncia em
relao ao Governo, bem como em relao a todo o
sistema administrativo.

Com um impacto diferente das formas de pluralismo


administrativo democrtico e tcnico, surge um
pluralismo formal, de recorte essencialmente prtico
e baseado em vrios esquemas de distanciamento de
setores da Administrao em relao ao controlo
hierrquico governamental, mas, ainda assim,
sujeitos orientao e superviso do Governo.

A este pluralismo prtico assinalam-se objetivos de


eficincia e de agilizao do sistema administrativo,
de reduo da burocracia e do aumento de qualidade
de deciso pblica. As entidades que do corpo ao
modelo de pluralismo em anlise integram a
administrao indireta do Estado (institutos pblicos
e entidades administrativas privadas). Como se
disse, trata-se de um pluralismo formal, porquanto a
criao de entidades da administrao indireta do
Estado atenua a direo e o controlo governamental,
mas o Governo, alm de manter poderes relevantes
(superintendncia) responsvel pelo
funcionamento dessas entidades.

Considerando agora as determinantes do pluralismo


administrativo, verifica-se que, em certos casos, o
mesmo passou a constituir uma imposio
constitucional: assim sucede com a autonomia das
autarquias locais (artigo 235., n. 1) e a autonomia
das universidades (artigo 72., n. 2).

7 Centralidade do Governo no sistema


administrativo

Nos termos do artigo 182. da Constituio, o


Governo o rgo superior da administrao
pblica. Por sua vez, a alnea d) do artigo 199.
concretiza esta dimenso de superioridade ou
supremacia do Governo no sistema administrativo,
assinalando que, no exerccio da funo
administrativa, lhe cabe dirigir os servios e a
atividade da administrao direta do Estado, civil e
militar, superintender na administrao indireta e
exercer a tutela sobre esta e sobre a administrao
autnoma.

A centralidade do Governo no sistema


administrativo portugus revela-se nas trs
categorias de poderes sobre a Administrao Pblica
que a Constituio confia a esse rgo:
i) Poder de direo sobre a administrao direta do
Estado
Integram este setor da Administrao os servios
centrais e os servios perifricos que, pela natureza
das suas competncias e funes, devam estar
sujeitos ao poder dedireo (de emisso de ordens e
comandos) do respetivo membro do Governo o

poder de direo uma das expresses do poder


hierrquico;

ii) Poderes de tutela e de superintendncia em


relao administrao indireta(institutos publicos)
O Governo exerce vastos poderes de tutela sobre os
institutos pblicos; por outro lado, no captulo da
superintendncia, o membro do Governo
responsvel tem o poder de dirigir orientaes,
emitir diretivas ou solicitar informaes aos rgos
dirigentes dos institutos pblicos sobre os objetivos
a atingir na gesto do instituto e sobre as prioridades
a adotar na respetiva prossecuo .

iii) Poder de tutela sobre a administrao autnoma


Trata-se de referenciar a administrao autnoma em
relao ao Estado, incluindo a administrao
autnoma territorial (autarquias locais) e a
administrao autnoma funcional (sobretudo, as
associaes pblicas profissionais, como a ordens
profissionais).
Ao Governo cabe exercer a tutela sobre as
autarquias locais a qual consiste na verificao do

cumprimento das leis e regulamentos por parte dos


rgos e dos servios das autarquias locais, bem
como sobre as associaes pblicas profissionais.
Em ambos os casos, a tutela consiste apenas na
fiscalizao do cumprimento da lei(tutela de
legalidade e no de mrito).

iv) Poder de tutela financeira e patrimonial sobre as


entidades administrativas independentes com
funes de regulao da economia
Oferece-se evidente que a mera existncia de uma
administrao independente provoca uma forte
atenuao da centralidade do Governo.
Administrao independente a parcela da
Administrao Pblica independente do Governo.
Alm disso, cumpre notar que, nos termos da lei,
certos setores da administrao independente se
encontram submetidos apesar da sua
independncia a poderes de clara supremacia
jurdica do Governo.
Os membros do Governo no podem dirigir
recomendaes ou emitir diretivas aos rgos
dirigentes das entidades reguladoras sobre a sua

atividade reguladora nem sobre as prioridades a


adotar na respetiva prossecuo.

O exposto permite perceber a centralidade


indiscutvel do Governo em relao Administrao
Pblica estadual (conjunto formado pela
Administrao direta e indireta sujeita a
superintendncia). De facto, em relao
Administrao do Estado que o Governo se coloca
numa posio de verdadeira supremacia e
superioridade. Cabe-lhe a funo de direo
poltica desse setor da Administrao. No caso da
administrao direta, exerce mesmo poderes de
direo administrativa (superioridade hierrquica).
Mas o protagonismo do Governo no sistema revelase ainda nos poderes que o mesmo detm em relao
Administrao autnoma.

Contudo, em sentido inverso, observa-se serem em


termos prticos inexistentes os poderes de tutela
do Governo sobre as associaes pblicas
profissionais;

8 Princpios da desconcentrao e da
descentralizao
Desconcentrao e Descentralizao: movimento de
deslocao de competncias ou de funes de um
ponto da organizao administrativa (situado num
centro) para um outro ponto da organizao
administrativa.

A desconcentrao e descentraizao so conceitos


semelhantes mas importante no os confundir.

no artigo 267., n. 2, a CRP confia ao legislador a


incumbncia de estabelecer adequadas formas de
descentralizao e desconcentrao administrativas.

8.1 Desconcentrao

Comeamos pelo conceito de desconcentrao, que


conhece duas aplicaes: uma interna e outra
externa.

i)

Desconcentrao interna: traduz-se em


deslocar uma determinada competncia de um
rgo para outro dentro da mesma pessoa
coletiva de direito pblico. Trata-se de uma
desconcentrao interna, por se realizar no
interior de uma entidade, entre os seus rgos.

A deslocao processa-se, em muitos casos, de


cima para baixo, considerando a cadeia
hierrquica: fala-se aqui de desconcentrao vertical.

Mas tambm existe uma desconcentrao horizontal,


baseada na distribuio das competncias por rgos
entre os quais no existe qualquer relao
hierrquica (v.g., separao do poder entre os
ministros do Governo; entre assembleia municipal e
cmara municipal; entre reitor e conselho geral das
universidades).

A doutrina distingue, em regra, entre


desconcentrao originria-promovida por lei, e
desconcentrao derivada- promovida por deciso
administrativa.

As leis que atribuem diretamente competncias a


rgos situados em posio subalterna surgem, pois,
como leis de desconcentrao administrativa

Por sua vez, a desconcentrao derivada opera, com


fundamento na lei, por via de um ato de delegao
de poderes: nos termos do artigo 35., n. 1, do CPA,
os rgos normalmente competentes para decidir
em determinada matria podem, sempre que para tal
estejam habilitados por lei, permitir, atravs de um
ato de delegao de poderes, que outro rgo ou
agente pratique atos administrativos sobre a mesma
matria.
Ao passo que a desconcentrao originria o efeito
resultante de uma medida legislativa, a
desconcentrao derivada surge como um efeito de
uma medida administrativa (baseada numa lei).
ii) Desconcentrao externa: pressupe a deslocao
de uma funo ou de um poder pertencente a uma

entidade (v.g., Estado) para a esfera de uma outra


entidade juridicamente diferente (v.g., instituto
pblico). Agora, estamos diante de uma
desconcentrao intersubjetiva, posto que envolve
duas entidades ou pessoas coletivas distintas.

Na verdade, esta entidade apenas um


instrumento de que a entidade principal se serve para
prosseguir as suas finalidades a entidade que
beneficia da desconcentrao prossegue, pois, em
seu nome mas sob a orientao (superintendncia)
da entidade principal, interesses pblicos cuja
realizao a lei confia a esta ltima.
Esta modalidade de desconcentrao associa-se
primacialmente ao fenmeno das administraes
indiretas
A desconcentrao externa resulta, em regra, da lei,
caso em que teremos uma desconcentrao
originria: a lei que cria um instituto pblico e que
lhe atribui determinadas misses ou a lei que
transfere para um instituto pblico j existente certas
competncias de um ministro.
Embora em regra associada relao entre o Estado
e a administrao indireta, a desconcentrao

externa tambm pode operar como processo de


relacionamento entre o Estado e entidades da
administrao autnoma.

8.2 Descentralizao

Como a desconcentrao, a descentralizao


tambm representa um movimento de deslocao de
competncias ou de funes de um ponto (situado
num centro) para outro ponto da organizao
administrativa.

No caso da descentralizao, ao movimento de


deslocao ou de transferncia de uma certa funo
ou tarefa de um ponto para outro associa-se
simultaneamente o reconhecimento de que essa
funo ou tarefa se refere a um interesse prprio ou
especfico da coletividade de interessados que a
entidade beneficiria da medida descentralizadora
representa.
Neste sentido, a descentralizao corresponde a
uma forma de envolver aquela coletividade de

interessados na gesto dos seus interesses,


qualificados como interesses pblicos.
Assim, a descentralizao no se resolve numa mera
operao de deslocao do poder de deciso do
centro para a periferia; mais do que isso, supe uma
entrega da atribuio ou competncia em causa a
uma coletividade de pessoas, que vai exercer essa
competncia de uma forma autnoma, na direo
que defina livremente, dentro dos limites da lei.
Por outro lado, a descentralizao significa sempre a
deslocao da titularidade de uma atribuio ou
competncia: assim, por exemplo, uma tarefa que
pertencia ao Estado passa a pertencer entidade
descentralizada; esta ltima no se limita a exercer
em nome prprio uma atribuio ou competncia
alheia a situao diferente no caso da
desconcentrao (externa), pois, como sabemos, a
titularidade da atribuio ou competncia
desconcentrada mantm-se na entidade que
promoveu a desconcentrao.
Intimamente ligado figura da descentralizao,
surge a noo de administrao autnomae, agora
em especial, de autoadministrao(administrao
realizada pelos prprios interessados).

O princpio da descentralizao tem duas aplicaes


fundamentais: existe, assim, uma descentralizao
territorial(em que as entidades descentralizadas so
as autarquias locais ,municpios e freguesias), bem
como as entidades intermunicipais, e uma
descentralizao funcional(em que as entidades
descentralizadas congregam um grupo de
interessados )

Esta distino apresenta-se fundamental para se


perceber que, afinal, h duas descentralizaes.

9 Separao entre Administrao Pblica


continental e Administrao Pblica regional

Conforme prescreve o artigo 6. da Constituio, o


Estado unitrio e respeita, alm do mais, o regime
autonmico insular e o princpio da autonomia das
autarquias locais. A existncia de Regies
Autnomas, por um lado, e de autarquias locais, por
outro, parece conduzir a um escalonamento do
dispositivo da Administrao Pblica em quatro
nveis territoriais: Estado, Regies Autnomas,
municpios e freguesias.

Na verdade, a autonomia das Regies, alm de


incluir uma dimenso poltico-legislativa, concretiza
uma autonomia administrativa em grau
especialmente avanado que conduz a um princpio
de separao entre a Administrao Pblica das
Regies Autnomas e a Administrao Pblica do
continente neste mbito, parece-nos que a imagem
mais fiel do sistema administrativo portugus aponta
mais para uma verdadeira separao dualista do
que para uma organizao escalonada em quatro
nveis territoriais.
Teremos, pois, uma separao em dois sistemas
(continental e regional), existindo, em cada um
destes, uma organizao que se desdobra em trs
nveis territoriais: Estado, municpio e freguesia, no
continente; Regio Autnoma, municpio e
freguesia, nos territrios regionais.
A Administrao Pblica das Regies Autnomas
constitui, assim, um sistema administrativo no
apenas autnomo, mas verdadeiramente separado do
sistema de Administrao Pblica do continente.

10 Princpio da legalidade do poder de


organizao da Administrao Pblica

Hoje sustenta-se no s que os processos de


organizao da Administrao correspondem a uma
atividade jurdica, como, alm disso, se entende que
tais processos se encontram sob reserva de lei.
Assim, ao lado da reserva de lei geral associada
dimenso externa do agir administrativo e s
relaes entre a Administrao e os particulares , h
tambm uma reserva de lei em sentido institucional,
que abrange todos os factos organizativos ou com
relevncia na organizao do sistema administrativo.
De acordo com esse princpio de reserva de lei
institucional, a criao de entidades ou organismos
subtrados ao princpio da hierarquia ter de caber
lei ou, pelo menos, a uma deciso pblica baseada
numa lei (ato organizativo). Por outro lado, ter de
ser uma lei a definir ou a especificar as tarefas e as
competncias objeto de desconcentrao ou de
descentralizao. Por fim, deve ser ainda a lei a
indicar o tipo de relao funcional que se constitui
entre a entidade criada e o Governo.
Pode, pois, concluir-se que vigora, no direito
portugus, um princpio de reserva de lei em sentido
institucional imposto pela prpria Constituio.

O princpio da legalidade aplica-se ainda criao


de entidades de direito privado, mas, neste caso, no
no sentido da exigncia de criao por ato
legislativo, mas antes no da exigncia de
fundamento ou base legal: em si mesma, a entidade
em regra criada por um ato jurdico de direito
privado.
A exigncia de uma lei ou, pelo menos, de uma base
legal no se revela o nico elemento do regime
jurdico de criao de sujeitos da Administrao (de
direito pblico ou de direito privado). Impe-se,
alm disso, considerar algumas condicionantes do
exerccio desse poder legislativo.
Assim, em primeiro lugar, h que apurar, por
exemplo, se a criao de uma entidade fora da
dependncia hierrquica do Governo
constitucionalmente possvel; no se afigura vivel
confiar a um organismo independente do Governo,
por exemplo, o poder de tutela sobre as autarquias
locais.

11 Princpio da Administrao Pblica


democrtica

i) Legitimao democrtica
O princpio do Estado de direito democrtico,
baseado na soberania popular (artigo 2. da CRP),
fundamenta a estrutura organizativa do Estado e
postula uma legitimao democrtica popular para o
exerccio do poder; o povo o titular e,
necessariamente, o ponto de referncia da
legitimao do Poder .

Como todas as formas de ao pblica, a funo


administrativa representa um objeto carecido de
legitimao. A legitimao democrtica da
Administrao, resulta, em geral, de uma
combinao de componentes pessoais e materiais.
No plano pessoal, a exigncia de legitimao
democrtica reclama que as estruturas
administrativas se encontrem confiadas e sejam
dirigidas por pessoas escolhidas diretamente pelo
povo (eleio). No plano material, a legitimao
pressupe uma capacidade de influncia do povo
sobre os contedos das prprias aes pblicas, com
o objetivo da garantia da realizao do interesse
pblico.

O sistema clssico de legitimao democrtica da


Administrao baseia-se numa responsabilizao da
mesma perante todo o povo (representado no
parlamento). Mas o princpio democrtico admite
formas de legitimao alternativas ou
complementares, derivadas de uma parte do povo
(autarquias locais), bem como ainda a designada
legitimao democrtica autnoma, articulada com o
setor da administrao autnoma funcional (v.g.,
associaes pblicas profissionais): neste caso, a
legitimao democrtica, de natureza no
parlamentar, deriva do facto de a funo
administrativa se exercer, num contexto microdemocrtico, por pessoas designadas (eleitas) e que
representam os interessados autoadministrao.

ii) Prestao de contas


Um dos itens de referenciao obrigatria no mbito
do tema da Administrao democrtica a prestao
de contas dos responsveis: a sociedade tem o
direito de pedir contas a todo agente pblico pela sua
administrao (artigo 15.).
A Accountability define-se como uma relao
social na qual um agente sente a obrigao de
explicar ou de justificar a sua conduta a um

terceiro. O dever de prestar contas na esfera pblica


e a sujeio ao escrutnio pblico recaem sobre
todos os agentes que tomam decises no exerccio
de um poder poltico. O dever em referncia
exercido perante os superiores hierrquicos, os
rgos de controlo (tribunais, parlamento), e, em
ltimo termo, diretamente perante o povo.

iii) Transparncia
As sociedades modernas so sociedades de
informao. Embora com alguns paradoxos as
sociedades de informao no convivem bem com o
segredo dos negcios pblicos (arcana imperii).

Com efeito, no nosso tempo, a boa governao do


sistema administrativo impe a garantia da mxima
acessibilidade informao detida pela
Administrao Pblica. Mas no s isso: o valor da
transparncia assume-se tambm como um
componente estrutural da organizao
administrativa, no sentido de que cada unidade da
Administrao deve adotar uma estratgia ativa de
abertura, de informao e de transparncia.

A interiorizao desta cultura de transparncia


cria estmulos positivos e diminui o espao para a
ocorrncia de fenmenos de corrupo e de trficos
de influncias e para as prticas de desvio do poder;
tem ainda um efeito moralizador, ao prevenir os
responsveis quanto necessidade de no seguirem
opes que no podem explicar ou que, de antemo,
sabem que a opinio pblica no vai assimilar.

iv) Imparcialidade

A imparcialidade corresponde a um princpio


constitucional (cf. artigo 266., n. 2, da
Constituio) e visa assegurar que a Administrao
Pblica se oriente pelo exclusivo critrio do
interesse pblico.
No plano organizativo, os instrumentos de garantia
da imparcialidade passam pela definio de
situaes de incompatibilidade, de impedimento (cf.
artigos 44. e segs. do CPA) e pela fixao de
perodos de quarentena mediante as quais se procura
evitar os episdios de conflitos de interesses e o
risco de contaminao do processo de deciso

administrativa pela influncia de interesses


ilegtimos que podem colonizar a Administrao.
A imparcialidade conhece ainda uma projeo no
plano procedimental, impondo Administrao o
dever de examinar e ponderar todos os factos e
interesses relevantes para a deciso a adotar, bem
como o dever de determinar os critrios das suas
decises antes de decidir

v) Abertura e estmulo participao dos cidados

A Administrao Pblica atua para os cidados.


Apesar de se poder manter, a noo de administrado
remete-nos hoje para o cidado-administrado e a
cidadania administrativa .
Neste sentido, a abertura participao dos cidados
no se esgota nas formas j clssicas de participao
dos interessados nos procedimentos administrativos,
mas pretende abrir canais mais amplos de
interveno e fomentar uma atitude pr-ativa dos
cidados.

Captulo II

Sujeitos da Administrao Pblica


12 Sujeitos da Administrao Pblica
So sujeitos da Administrao Pblica todas as
entidades com personalidade de direito pblico
pode ver-se uma aplicao do mesmo no artigo 2.,
n. 2, do CPA.
O critrio de delimitao da Administrao
Pblica baseado na personalidade de direito pblico
revela-se, contudo, muito incompleto e redutor,
fundando-se numa indicao de ordem formal, que
no atende verdadeira substncia de muitas
entidades.
12.1 Pessoas coletivas de direito pblico
O critrio da personalidade de direito pblico
mantm-se como a referncia inicial e ainda decisiva
do processo de delimitao da Administrao
Pblica: as entidades com personalidade de direito
pblico formam o primeiro grupo de sujeitos da
Administrao Pblica.

12.1.1 Personalidade de direito pblico

As pessoas coletivas pblicas, sosujeitos de


direito e, por isso, titulares de poderes que exercem
e de deveres que assumem em nome prprio. Tratase, porm, de pessoas coletivas, quer dizer, de
organizaes de estruturas ou unidades
organizadas para a realizao de certas finalidades.
Por outro lado, como sujeitos de direito, distinguemse pelo facto de deterem uma personalidade jurdica
pblica (de direito pblico).

Pessoas coletivas de direito pblico e pessoas


coletivas de direito privado
O facto de o direito pblico poder aplicar-se no s
atuao de pessoas pblicas mas tambm de
pessoas privadas, bem como a circunstncia de tanto
umas como outras poderem executar tarefas pblicas
no deve precipitar a concluso segundo a qual a
distino entre a personalidade de direito pblico e a
personalidade de direito privado . Isto , a natureza,
pblica ou privada, da personalidade jurdica de um
organismo continua a estar claramente associada
estrutura dualista da ordem jurdica.
Critrios jurdicos de distino
A distino requer um critrio de orientao que
permita, em concreto, identificar a natureza jurdica
de um sujeito. Mas o recurso a esse critrio pode no
ser necessrio: h pessoas que so por natureza
privadas ou pblicas e h outras que o legislador
qualifica como revestindo uma ou outra natureza.
a) Entidades pblicas por natureza e entidades
privadas por natureza
Entidades de direito privado por natureza so os
indivduos: a personalidade das pessoas fsicas ou

humanas sempre e apenas uma personalidade de


direito privado.

Tambm h entidades de direito pblico por


natureza: eis o caso das entidades pblicas
primrias, das pessoas coletivas territoriais e de
fins mltiplos, como o Estado, as regies autnomas,
os municpios e as freguesias.
b) Qualificao ou indicao legal

Frequentemente, a lei indica a natureza jurdica de


uma entidade. Essa indicao legislativa impe-se ao
intrprete.

Uma indicao implcita pode revelar-se suficiente:


assim sucede se lei cria uma entidade num formato
exclusivo do direito privado, por exemplo, uma
sociedade comercial. Ainda que expressamente
criada por iniciativa pblica e para a prossecuo de
interesses pblicos, a entidade que reveste um
formato prprio do direito privado e deve-se
considerar uma entidade de direito privado.
c) Critrio doutrinal
Na ausncia de uma indicao legal, explcita ou
implcita, outro critrio, agora de natureza doutrinal,
ter de ser convocado.
O ponto essencial reside em identificar um critrio
da personalidade pblica ou critrio da
publicidade.

Para esse efeito, dever usar-se um critrio misto,


que conjugue os seguintes fatores de publicidade:
i) Criao por iniciativa pblica Em primeiro
lugar, a qualificao pblica depende de a entidade
ter sido criada por um ato de uma entidade pblica
ou, pelo menos, por um ato jurdico em cujo
momento constitutivo uma entidade dessa natureza
participe.
Se a entidade cuja natureza se procura determinar
criada por um ato da autoria e da livre iniciativa de

particulares, a questo est resolvida, pois os


particulares no podem criar pessoas coletivas
pblicas.
Porm, por iniciativa de uma entidade pblica
podem criar-se pessoas pblicas, mas tambm
pessoas privadas.
ii) Criao por lei ou por um ato pblico baseado
numa lei A criao de uma pessoa pblica exige
sempre a iniciativa de outra pessoa pblica. Estando
esse requisito preenchido, interessa determinar a
seguir a natureza jurdica do ato instituidor,
porquanto a pessoa pblica tem de ser criada por um
ato de direito pblico.

O ato de criao reveste seguramente natureza


jurdico-privada quando praticado no exerccio da
capacidade jurdica privada de uma pessoa pblica

Pode ser um ato unilateral (criao de uma


sociedade unipessoal) ou contratual (criao de uma
associao). Uma vez que um ato de direito privado
(do direito de todos) no pode criar uma pessoa
pblica, a qualificao que se procura estar
encontrada: personalidade jurdica privada.

A criao de uma pessoa pblica dever basear-se


num ato de direito pblico, que pode ser uma lei ou
um outro ato praticado ao abrigo de uma norma
especialmente dirigida entidade pblica enquanto
titular de funes pblicas. O outro ato pode ser
um regulamento, um ato administrativo ou um
contrato administrativo.
Importa no confundir o ato de criao de uma
entidade ato fundador com a forma que o reveste
(por exemplo, escritura pblica), nem com os atos
que o antecedem.
Assim, do facto de a lei exigir a forma de escritura
pblica no podem extrair-se imediatamente
concluses definitivas sobre a natureza do ato
fundador: no h qualquer incompatibilidade entre a
natureza pblica de um ato e a exigncia de escritura
pblica. Diga-se, alis, que o ato de criao de
entidades pblicas no est em regra sujeito a
escritura pblica porque, na generalidade dos casos,
a sua forma j tem suficiente publicidade (v.g., lei).
Quando isso no sucede, percebe-se a exigncia de
escritura como requisito da constituio de uma
entidade pblica. Por outro lado, o ato de
constituio no se confunde com os atos
antecedentes. Mesmo quando est em causa a
criao de uma entidade privada, a deciso sobre a
criao uma deciso pblica, tomada num
procedimento administrativo.

Constituindo o ato de criao uma lei ou um ato


praticado ao abrigo de uma lei especialmente
dirigida a uma pessoa pblica enquanto tal, impe-se
qualific-lo como ato pblico. Porm, a natureza da
pessoa por ele instituda ainda no pode ficar
determinada, pois, por um ato dessa natureza (lei ou
ato administrativo) tambm podem ser criadas
pessoas de direito privado.
iii) Sujeio da entidade a um regime pblico de
orientao e controlo Uma entidade criada por
iniciativa pblica e por um ato de direito pblico
deve qualificar-se como pessoa pblica, desde que se
encontre submetida a um regime especial de
ingerncia, orientao e controlo ou tutela
expressamente previsto e definido por lei.
iv) A questo da titularidade de poderes pblicos de
autoridade Embora desvalorizando, em princpio,
o fator da titularidade de prerrogativas pblicas,
supomos, contudo, que pode e deve admitir-se um
desvio ao critrio que propomos, sempre que uma
entidade no expressamente sujeita a um regime
pblico de orientao e controlo cumpre os outros
dois requisitos e, alm disso, est (legalmente)
investida de poderes pblicos de autoridade. Numa
situao com esses contornos, parece-nos essencial
avaliar o tipo de conexo ou associao entre os
poderes pblicos conferidos e a misso confiada
entidade.

Se se trata de poderes que, embora naturalmente


associados funo confiada entidade, podem,
sem prejuzo do cumprimento daquela funo
principal (no autoritria), ser destacados e
exercidos por um outro sujeito (v. g., poderes de
autoridade no mbito da gesto de um servio
pblico econmico), no h razo para a
qualificao pblica. Teremos um sujeito privado
com poderes pblicos de autoridade.
Mas a situao afigura-se diferente quando os
poderes atribudos legalmente a uma entidade se
revelam indissociveis da misso que lhe est
confiada: assim, por ex., a entidade responsvel por
uma funo de homologao oficial e obrigatria de
produtos pratica necessariamente atos pblicos de
autoridade (atos de homologao). O facto de a
entidade exercer, a ttulo principal, uma funo
pblica de natureza autoritria faz com que o
exerccio de poderes pblicos se apresente neste
caso como regra do seu modo de agir. Pois bem,
cumprindo os demais requisitos, essa ser por isso
uma entidade pblica (mesmo que no se encontre
legalmente sujeita a um regime pblico de
orientao ou de controlo).
d) Qualificao legal e critrio (doutrinal) da
personalidade pblica
Do critrio que propomos resulta que a pessoa de
direito pblico se pode definir como uma entidade
criada por lei ou por um ato pblico com
fundamento numa lei, que expressamente a submete

a um especfico regime jurdico pblico de


orientao ou de controlo ou a investe de poderes
pblicos indissociveis da funo pblica que lhe
est confiada.
Pode suceder que os requisitos da personalidade
jurdica pblica se verifiquem em relao a uma
entidade qualificada por lei como entidade de direito
privado veja-se o caso das sociedades comerciais
criadas pelo Estado atravs de ato legislativo e
sujeitas orientao do Governo; cumprindo todos
os requisitos da personalidade jurdica pblica, so,
todavia, entidades privadas por determinao legal.
Nestes termos, a proposta definio doutrinal de
entidade pblica pode, nos seus termos literais,
abranger entidades privadas. Por isso, a definio
deve ser integrada com os seguintes detalhes, a
acrescentar no incio e no final:
Pessoa de direito pblico , alm da que como tal
seja qualificada por lei, a entidade criada por uma
lei ou por um ato pblico com fundamento numa lei,
que expressamente a submete a um especfico
regime jurdico pblico de orientao ou de Tpicos
de Direito Administrativo I Parte I. Captulo II
Sujeitos da Administrao Pblica
__________________________________________
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46

controlo ou a investe de poderes pblicos


indissociveis da funo pblica que lhe est
confiada, se a lei a no qualificar como pessoa de
direito privado.
No direito portugus, todas as entidades com
personalidade de direito pblico se dedicam funo
administrativa. Daqui decorre que o atributo da
personalidade de direito pblico reconduz
automaticamente uma entidade ao universo da
Administrao Pblica.
Mais: em regra, as entidades com personalidade de
direito pblico dedicam-se exclusivamente funo
administrativa. Isto s no sucede com o Estado e as
regies autnomas, que intervm tambm no
exerccio de outras funes pblicas (legislativa nos
dois casos, e ainda judicial no primeiro) ver neste
sentido artigo 2., n. 2 do CPA, que qualifica como
rgos da Administrao Pblica, entre outros, os
rgos do Estado e das Regies Autnomas que
exeram funes administrativas. Com as excees
relacionadas com estes dois casos, os rgos das
pessoas coletivas pblicas qualificam-se sempre
como rgos administrativos ou rgos da
Administrao Pblica.
O elemento da personalidade jurdica (pblica)
revela-se essencial para distinguir os sujeitos ou
pessoas coletivas pblicas dos rgos
administrativos e at dos servios administrativos
(sobre estes conceitos, cf. infra) em regra, a
atribuio, ou no, de personalidade jurdica a uma

determinada organizao ou servio depende de


uma opo poltico-legislativa.
Compreende-se, por isso, que se revele decisiva a
indicao legal sobre se uma certa organizao
(organismo) constitui uma pessoa jurdica, quer
dizer, um sujeito de direito: assim, por exemplo, a
Comisso Nacional de Eleies (CNE), a Autoridade
de Segurana Alimentar e Econmica (ASAE) ou a
Autoridade Nacional de Segurana Rodoviria no
se apresentam como sujeitos de direito porque as leis
que instituem tais organismos no lhes conferem
personalidade jurdica: a CNE um rgo
(independente) e as outras duas organizaes surgem
como servios da administrao direta do Estado.
Diferentemente, o Conselho das Finanas Pblicas j
aparece, nos termos da lei, como uma pessoa
coletiva de direito pblico, com a natureza de
entidade administrativa independente. Tpicos de
Direito Administrativo I Parte I. Captulo II
Sujeitos da Administrao Pblica
__________________________________________
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47

Em certos casos, a lei adota frmulas equvocas:


assim sucede, entre outros exemplos, com a
Comisso de Acesso aos Documentos
Administrativos, que, embora qualificada como
entidade administrativa independente, surge
desprovida de rgos (a lei refere-se aos membros
da Comisso) e sem personalidade jurdica; outro
tanto se passa com a Comisso Nacional de
Proteo de Dados, que, porm, nos termos da lei,
se pode obrigar atravs de contratos e outros
negcios jurdicos; estas duas entidades, bem
como a Comisso Nacional de Eleies, integram a
categoria dos rgos independentes que funcionam
junto da Assembleia da Repblica (Lei n. 59/90, de
21 de novembro). Trata-se, pois, de rgos (do
Estado) e no de entidades, ainda que se devam
considerar, alis em decorrncia do seu estatuto de
independncia, rgos administrativos
independentes.
J fora do contexto parlamentar, mas igualmente
sem personalidade jurdica e com estatuto de
independncia, temos, por exemplo, a Comisso
Reguladora para a Segurana das Instalaes
Nucleares (rgo com a natureza de entidade
independente, que tem a misso de assegurar a
preservao e a promoo da segurana das
instalaes nucleares no territrio nacional) ou a
Comisso de Recrutamento e Seleo para a
Administrao Pblica (rgo com a natureza de
entidade independente, que funciona junto do

membro do Governo responsvel pela rea da


Administrao Pblica, com a misso de proceder ao
recrutamento e seleo de candidatos para cargos de
direo superior na Administrao Pblica) (2).
2 Nota sobre legislao que regula os organismos
citados:
Comisso Nacional de Eleies: Lei n. 71/78, de
27 de dezembro (alterada pela Lei n. 4/2000, de 12
de abril).
Comisso Nacional de Proteo de Dados: Lei n.
43/2004, de 18 de agosto;
Comisso de Acesso aos Documentos
Administrativos: Lei n. 46/2007, de 24 de agosto.
Conselho das Finanas Pblicas: Lei n. 54/2011,
de 19 de outubro.
Comisso de Recrutamento e Seleo para a
Administrao Pblica: Lei n. 64/2011, de 22 de
dezembro.
Comisso Reguladora para a Segurana das
Instalaes Nucleares: Decreto-Lei n. 30/2012, de 9
de fevereiro.
Autoridade Nacional de Segurana Rodoviria:
Decreto-Regulamentar n. 28/2012, de 12 de maro.
Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica:
Decreto-Lei n. 194/2012, de 23 de agosto.

12.1.2 Categorias de pessoas de direito


pblico
Considerando as atribuies conferidas s vrias
entidades pblicas, podemos distinguir entre pessoas
pblicas de fins gerais ou mltiplos e pessoas
pblicas de fins especficos.

Pessoas Publicas de fins gerais: incluem o Estado, as


regies autnomas e as autarquias locais e dedicamse prossecuo de finalidades pblicas
genericamente definidas na lei, com recurso a
clusulas gerais
Existe, assim, uma correspondncia entre a
prossecuo de fins gerais e a categoria das pessoas
pblicas de populao e territrio a populao e o
territrio surgem, nestas entidades, como elementos
essenciais para determinar e individualizar os fins
pblicos ou atribuies que as mesmas prosseguem.
Importa no confundir a categoria dos fins gerais ou
mltiplos com o facto de uma entidade prosseguir
vrios (mltiplos) fins previstos na lei.

As pessoas pblicas de fins especficos: que


compreendem as demais entidades pblicas
(institutos pblicos, associaes pblicas e
entidades pblicas empresariais), so, por
conseguinte, criadas para a prossecuo de uma ou
de mltiplas finalidades pblicas especficas e
materialmente definidas e circunscritas: trata-se de
pessoas pblicas especializadas.

12.1.3 Atribuies e capacidade jurdica das


pessoas de direito pblico

As pessoas coletivas de direito pblico so sujeitos


de direito. So institudas para a realizao de certas
finalidades de interesse pblico (atribuies).
Dispem de uma capacidade para o exerccio de
direitos e de deveres em nome prprio.
Surgem portanto aqui dois vetores essenciais para a
compreenso das pessoas de direito pblico: as
finalidades (atribuies) e a capacidade jurdica.
Atribuies das pessoas direito pblico
As atribuies correspondem aos fins, s finalidades
de interesse pblico, cuja realizao a lei confia
pessoa coletiva: por exemplo, Autoridade da
Concorrncia encontra-se confiada a prossecuo da
finalidade de proteo e promoo do interesse
pblico da concorrncia (artigo 7., n. 1, da Lei n.
19/2012, de 8 de maio); esta a atribuio pblica
do referido instituto pblico.
Existe, assim, um princpio de correspondncia entre
os conceitos de pessoa de direito pblico e de
atribuio cf., nesse sentido, artigos 42., n. 2,
alnea a), e 133., n. 2, alnea b), do CPA.
Compreende-se uma tal correspondncia, pois cada
pessoa de direito pblico criada para a realizao
de uma ou de vrias finalidades de interesse pblico.
Em suma, cada pessoa de direito pblico tem a sua
ou as suas atribuies, consoante se trata de uma
pessoa coletiva de fim especfico ou de fins
mltiplos.

A pluralidade de pessoas de direito pblico pode


conduzir emergncia de conflitos de atribuies
(competncias) entre pessoas de direito pblico. Nos
termos do n. 2 do artigo 42. do CPA, a
competncia para dirimir tais conflitos pertence aos
tribunais administrativos quando envolvam
pessoas coletivas pblicas diferentes , ao PrimeiroMinistro quando envolvam ministrios diferentes
ou a cada ministro se envolvem rgos do mesmo
ministrio ou entidades sujeitas sua
superintendncia.
A correspondncia entre pessoa coletiva pblica e
atribuies no se revela absoluta. Com efeito, no
caso da pessoa coletiva Estado, por causa da
pluralidade dos interesses e finalidades que
prossegue, as atribuies encontram-se separadas
pelos vrios departamentos governamentais
(ministrios). Assim, a cada um dos ministrios
(departamento sem personalidade jurdica) encontrase confiada a realizao de finalidades especficas,
que correspondem s suas atribuies vejam-se os
artigos Tpicos de Direito Administrativo I Parte I.
Captulo II Sujeitos da Administrao Pblica
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42., n. 2, alnea b), e 133., n. 2, alnea b), do CPA,


aludindo precisamente s atribuies de ministrios.
Excurso
Desde 2004, com a lei sobre a organizao da
administrao direta do Estado, tem-se assistido a
alguns desenvolvimentos importantes quanto aos
conceitos aplicveis neste domnio. Assim, o
diploma introduziu o conceito de misso, alm de
estabelecer uma correspondncia entre atribuies
e servios da administrao direta do Estado.
Por misso entende-se a expresso sucinta das
funes fundamentais e determinantes de cada
servio e objetivos essenciais a garantir; por
exemplo, a Autoridade para as Condies do
Trabalho tem por misso a promoo da melhoria
das condies de trabalho (Decreto-Regulamentar
n. 47/2012, de 31 de julho); as comisses de
coordenao regional tm por misso executar as
polticas de ambiente, de ordenamento do territrio e
cidades e de desenvolvimento regional. Embora aqui
relacionado com servios (sem personalidade
jurdica), o conceito de misso parece identificar-se
com atribuio. Neste preciso sentido aponta a Lei
Orgnica do XIX Governo Constitucional, que se
refere exatamente misso de cada ministrio para
indicar as respetivas atribuies: assim, o
Ministrio dos Negcios Estrangeiros o
departamento governamental que tem por misso
formular, coordenar e executar a poltica externa de
Portugal e o Ministrio das Finanas o

departamento governamental que tem por misso


definir e conduzir a poltica financeira do Estado e
as polticas para a Administrao Pblica.
Analisando, de seguida, as leis orgnicas dos
servios da administrao direta ou dos vrios
ministrios, encontram-se os conceitos de misso e
de atribuies, num arranjo que, claramente,
confirma a associao entre misso e finalidade
(atribuies). Ora, esta situao determina que se
passe a considerar que os servios (centrais e
perifricos) da administrao direta do Estado
tambm detm atribuies pblicas.
Alm disso, como j antecipmos, o prprio
conceito de atribuies surge nessas leis orgnicas a
par do de misso. Se, como parece, o conceito de
misso passou a corresponder a atribuio,
pergunta-se ento qual o sentido a atribuir nas
referidas leis ao conceito de atribuies. Trata-se de
uma aplicao nova do conceito de atribuies, com
um sentido associado s funes concretamente
exercidas e j no indicao dos fins ou objetivos
prosseguidos.
Vejamos dois exemplos:
Nos termos da respetiva lei orgnica Decreto-Lei
n. 126-C/2011, de 29 de dezembro , num preceito
sobre a misso, estabelece-se que o Ministrio da
Economia e do Emprego (MEE), o departamento
governamental que tem por misso a conceo, a
execuo e a avaliao das polticas de
desenvolvimento dirigidas ao crescimento do

emprego sustentvel, de competitividade, de


inovao, de internacionalizao das empresas e de
promoo do comrcio externo, de promoo e
atrao de investimento estrangeiro, de
desenvolvimento regional. A seguir, num preceito
sobre atribuies, diz-se o seguinte: na
prossecuo da sua misso, so, entre outras,
atribuies do MEE: promover uma poltica de
desenvolvimento regional, econmica e socialmente
Tpicos de Direito Administrativo I Parte I. Captulo
II Sujeitos da Administrao Pblica
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sustentvel, orientada para o reforo da


competitividade e da coeso dos territrios;
promover polticas potenciadoras da criao de
emprego sustentvel, da formao e qualificao
profissional e da modernizao do mercado de
trabalho e das relaes laborais; estimular o
comrcio, a indstria transformadora e a produo
de bens e servios transacionveis; incentivar a
reestruturao e a renovao do tecido empresarial;
promover e apoiar a inovao, o empreendedorismo
e a internacionalizao das empresas.
J vimos que a Autoridade para as Condies do
Trabalho tem por misso a promoo da melhoria
das condies de trabalho, atravs da fiscalizao do
cumprimento das normas em matria laboral e o
controlo do cumprimento da legislao relativa
segurana e sade no trabalho. Nesse mbito,
prossegue, entre outras, as seguintes atribuies:
promover, controlar e fiscalizar o cumprimento da
lei; promover aes de sensibilizao e prestar
informaes com vista ao esclarecimento dos
sujeitos das relaes laborais e das respetivas
associaes; promover o desenvolvimento, a difuso
e a aplicao de conhecimentos cientficos e tcnicos
no mbito da segurana e sade no trabalho;
promover a formao especializada nos domnios da
segurana e sade no trabalho e apoiar as
organizaes patronais e sindicais na formao dos
seus representantes.

Tudo indica, portanto, que est em curso uma


transformao conceptual nestes domnios por um
lado, o conceito de misso parece substituir o de
atribuio; por outro lado, a aplicao do conceito de
misso (com o sentido de atribuio) no apenas aos
ministrios, mas tambm aos servios da
administrao direta do Estado; por fim, surge o
conceito de atribuio com um sentido novo,
referenciando o mbito das funes de um ministrio
ou de um servio da administrao direta do Estado.
Contudo, o sistema jurdico-administrativo, na sua
globalidade, ainda no se ocupou das consequncias
jurdicas associadas a esta nova nomenclatura. O
CPA mantm a associao entre atribuio e pessoa
coletiva de direito pblico ou ministrio; alm disso,
desconhece o conceito de misso. Talvez se revele,
por isso, oportuno manter o sentido tradicional do
conceito de atribuies e o regime jurdico que se
lhe associa em geral.
Capacidade das pessoas de direito pblico
Como haver oportunidade de perceber melhor nas
pginas seguintes, as pessoas coletivas pblicas (e,
alis, tambm as privadas) desenvolvem as
finalidades que lhes esto confiadas atravs de aes
dos respetivos rgos. Os rgos so os
instrumentos ou as unidades de ao das pessoas
coletivas como as pessoas coletivas, os rgos so
organizaes, reparties organizativas internas da
pessoa coletiva. Cada rgo da pessoa coletiva tem a

sua esfera ao prpria, os seus poderes ou


competncias.
Existe assim uma correspondncia entre rgo e
competncia cada rgo de uma pessoa coletiva de
direito pblico tem a sua competncia. Tpicos de
Direito Administrativo I Parte I. Captulo II
Sujeitos da Administrao Pblica
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Em funo do que acaba de se concluir, pode


compreender-se a tentao para estabelecer um
duplo nvel de correspondncia: pessoa coletiva de
direito pblico (ou ministrio) e atribuies, por um
lado; rgo e competncia, por outro lado. Cada
um dos grupos de correspondncias est certo, mas
j no se apresenta correta a concluso segundo a
qual a competncia est para o rgo como a
atribuio est para a pessoa coletiva de direito
pblico. Esta relao de equivalncia no existe.
Na verdade, como sabemos, as atribuies referemse s finalidades ou fins da pessoa coletiva; no do
nenhuma indicao sobre o mbito dos poderes,
quer dizer, sobre a capacidade jurdica de ao da
pessoa coletiva. Embora referida a rgos e no a
pessoas coletivas, esta a dimenso em que se situa
o conceito de competncia: a competncia
representa um poder, uma capacidade de ao
de um rgo.
Nenhum dos conceitos nem o de atribuio, que se
refere a fins, nem o de competncia, que se refere a
poderes de rgos fornece qualquer indicao
sobre o poder ou a capacidade das pessoas
coletivas de direito pblico.
Vejamos ento como se identifica essa capacidade
jurdica.
As pessoas coletivas de direito pblico, por deterem
personalidade, dispem de uma capacidade jurdica
geral de ao no mbito do direito privado,
delimitada nos termos do artigo 160. do Cdigo

Civil. No , todavia, esta capacidade de ao no


mbito do direito privado que agora interessa.
Essencial agora perceber-se em que termos se
identifica e delimita a capacidade de direito pblico
de uma pessoa coletiva de direito pblico.
Trata-se, pois, de responder questo de definir a
capacidade de uma entidade pblica para atuar na
esfera do Direito Administrativo, no exerccio de
poderes pblicos ou no cumprimento de deveres
pblicos.
A resposta formula-se nos termos seguintes: a
capacidade jurdica de uma pessoa coletiva pblica
resulta da soma das competncias dos seus rgos.
exatamente a soma ou adio das competncias
dos vrios rgos de uma pessoa coletiva pblica
que permite perceber o que que esta, como sujeito,
pode fazer, que poderes e que deveres detm e de
que relaes jurdicas pode ser parte assim, a
capacidade jurdica das CIM (comunidades
intermunicipais) resulta das competncias Tpicos
de Direito Administrativo I Parte I. Captulo II
Sujeitos da Administrao Pblica
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que a lei entrega assembleia intermunicipal e ao


conselho executivo, que so os rgos das CIM.
O elemento decisivo neste contexto, para delimitar a
capacidade de direito pblico, a competncia dos
rgos. Isto apresenta-se assim porque, em regra, a
lei no atribui poderes s pessoas coletivas, mas sim
antes, e apenas, aos respetivos rgos. Compreendese, por isso, que o facto de um determinado rgo da
pessoa pblica atuar fora da sua esfera de
competncias no envolve necessariamente um
problema de incapacidade da pessoa pblica.
Importar apurar se o poder que o rgo exerceu
pertence a outro rgo da mesma pessoa pblica ou
se, pelo contrrio, esse poder no pertence a nenhum
rgo daquela pessoa (nem, eventualmente, a
nenhum rgo da Administrao Pblica).
O primeiro caso reconduz-se a um problema de
incompetncia do rgo que atuou. O segundo
traduz uma incapacidade da prpria pessoa de
direito pblico a que pertence o rgo. Ali, rgo
que no dispe de competncia para a ao efetuada,
mas esta ao cabe na capacidade da pessoa de
direito pblico a que o rgo pertence pode falarse de um caso de incompetncia relativa. Na
segunda hiptese, a prpria pessoa de direito
pblico que no dispe de capacidade jurdica para
assumir a ao efetuada por um rgo seu pode
falar-se agora de um caso de incompetncia
absoluta.

Diferentemente da capacidade jurdica de direito


privado das pessoas coletivas, que se apresenta
como uma capacidade jurdica geral (todos os
direitos e obrigaes necessrios ou convenientes
prossecuo dos seus fins), a capacidade jurdica de
direito pblico uma capacidade parcial, que
abrange apenas os direitos e as obrigaes
enumerados que a lei confere aos respetivos rgos
(princpio da enumerao das competncias
pblicas).
A capacidade geral de direito privado decorre
imediatamente da personalidade jurdica. Ao atribuir
a personalidade jurdica pblica a um organismo, a
lei investe-o numa capacidade jurdica privada geral
esta capacidade jurdica geral no tem de incluir
todos os direitos e deveres pensveis; a frmula
pretende significar to-somente que a capacidade do
sujeito no resulta de uma atribuio especfica e
casustica de situaes jurdicas subjetivas, mas
antes da atribuio genrica de um complexo de
direitos e deveres. A capacidade jurdica geral pode,
portanto, ser limitada e, nessa medida, relativa, o
que se verifica sempre que a respetiva extenso
determinada pela Tpicos de Direito Administrativo
I Parte I. Captulo II Sujeitos da Administrao
Pblica
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subtrao de certos direitos e deveres ao conjunto de


direitos e deveres possveis. Nestes termos, a
capacidade jurdica de todas as pessoas coletivas,
incluindo as pessoas pblicas, abrange todos os
direitos e obrigaes necessrios ou convenientes
prossecuo dos seus fins, com exceo dos que
sejam vedados por lei ou inseparveis da
personalidade singular (artigo 160. do Cdigo
Civil). As pessoas coletivas pblicas detm, pois,
uma capacidade geral embora relativa de direito
privado e uma capacidade parcial de direito
pblico.
12.1.4 Primariedade das pessoas de direito
pblico no sistema administrativo
Alm de determinar imediata e automaticamente a
integrao de um sujeito no universo da
Administrao Pblica, a personalidade de direito
pblico identifica, como sabemos, um primeiro
grupo de sujeitos da Administrao Pblica.
Pois bem, deste primeiro grupo que os outros dois
grupos necessariamente derivam: as entidades
administrativas privadas, que constituem o segundo
grupo, tm de ser participadas de uma forma
direta ou indireta por pessoas de direito pblico.
Por sua vez, as entidades particulares com funes
administrativas, que preenchem o terceiro grupo, so
investidas de funes administrativas mediante uma
concesso ou delegao efetuada por pessoas de
direito pblico.

A integrao de uma certa entidade no universo da


Administrao Pblica realiza-se sempre por meio
de um processo que tem a sua origem numa pessoa
de direito pblico e que pressupe uma relao entre
aquela e esta entidade.
12.2 Entidades administrativas privadas
O conceito de entidades administrativas privadas
enfatiza as duas notas que, de forma peculiar,
distinguem esta categoria de sujeitos da
Administrao Pblica: trata-se, por um lado, de
entidades administrativas, da Administrao, e, por
outro lado, de entidades privadas, de direito privado.
A criao destas entidades origina a designada
Administrao Pblica em forma privada.
Pode tratar-se de entidades criadas por ato da
exclusiva iniciativa pblica (fundao ou sociedade
de capitais exclusivamente pblicos) e que se
colocam sob controlo e influncia total de uma ou
mais pessoas coletivas pblicas suponha-se uma
Tpicos de Direito Administrativo I Parte I. Captulo
II Sujeitos da Administrao Pblica
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sociedade comercial, criada por dois municpios, que


so os nicos scios da mesma; ou uma associao
de direito civil criada entre o Estado e uma
universidade.
Mas o formato de direto privado tambm permite
que estas entidades adquiram uma feio mista,
congregando, em parceria, entidades pblicas e
entidades particulares (sociedade de capitais mistos;
associao de direito civil com associados pblicos e
particulares). Neste caso, s estaremos diante de
uma entidade administrativa privada e, por isso, em
face de um sujeito da Administrao Pblica se a
entidade em causa se encontra sob a influncia
dominante (direta ou indireta) de pessoas de direito
pblico a mera participao de uma pessoa de
direito pblico no se revela suficiente para fazer de
uma entidade privada participada uma entidade
privada administrativa.
O que acaba de se dizer confirma, tambm, uma
ideia j exposta: o conjunto das entidades
administrativas privadas referencia um segundo
grupo de sujeitos da Administrao Pblica que
derivam e nos quais tm necessariamente uma
participao dominante e efetiva sujeitos da
Administrao Pblica do primeiro grupo (pessoas
coletivas de direito pblico).
A influncia dominante ou a participao dominante
pode resultar de muitos canais.
Assim, o Regime Jurdico do Setor Empresarial do
Estado, para identificar as sociedades comerciais que

assumem a condio de empresas pblicas, exige a


influncia dominante de entidades estaduais, que
resulta de alguma das seguintes circunstncias: a)
deteno da maioria do capital ou dos direitos de
voto; b) direito de designar ou de destituir a maioria
dos membros dos rgos de administrao ou de
fiscalizao.
Por seu lado, a Lei da Atividade Empresarial Local
considera empresas locais as sociedades constitudas
ou participadas nos termos da lei comercial, nas
quais as entidades pblicas participantes possam
exercer, de forma direta ou indireta, uma influncia
dominante em razo da verificao de um dos
seguintes requisitos: a) deteno da maioria do
capital ou dos direitos de voto; b) direito de designar
ou destituir a maioria dos membros do rgo de
gesto, de administrao ou de fiscalizao; c)
qualquer outra forma de controlo de gesto. Tpicos
de Direito Administrativo I Parte I. Captulo II
Sujeitos da Administrao Pblica
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A Lei-quadro das fundaes, sobre o conceito de


fundaes pblicas de direito privado qualificadas
como aquelas em que pessoas coletivas pblicas
detenham, isolada ou conjuntamente, uma influncia
dominante considera que h influncia dominante
sempre que exista: a) a afetao exclusiva ou
maioritria dos bens que integram o patrimnio
financeiro inicial da fundao; ou b) direito de
designar ou destituir a maioria dos titulares do rgo
de administrao da fundao. Todavia, como
vimos, as fundaes pblicas de direito privado no
so, afinal, entidades de direito privado, mas, nos
termos da Lei-Quadro, pessoas coletivas de direito
pblico.
No caso das associaes de direito civil, embora no
haja indicao legal, a participao dominante
resultar da maioria dos votos na assembleia geral
ou no direito de designar a maioria dos titulares do
rgo de administrao da associao.
As entidades administrativas privadas podem
resultar de um processo de converso de anteriores
entidades de direito pblico em entidades de direito
privado (assim se passou, por ex., com a
transformao das administraes porturias em
sociedades annimas), mas tambm podem ser
criadas ex novo, com um originrio estatuto de
direito privado.
Por outro lado, essas entidades podem ser criadas
para a prossecuo de tarefas pblicas previamente
assumidas e geridas por uma entidade pblica (v. g.,

como modalidade de gesto de servios pblicos) ou


para o desempenho de novas tarefas, anteriormente
no assumidas por qualquer entidade pblica. O
facto de estas entidades se dedicarem,
eventualmente, a atividades econmicas de mercado
(v.g., setor bancrio) no as desqualifica como
entidades administrativas privadas. Na verdade, ao
contrrio do que sucede em relao s entidades
particulares com funes administrativas, do que se
trata aqui de considerar da Administrao,
administrativa, uma entidade em que uma pessoa de
direito pblico detm uma participao dominante.
12.3 Entidades particulares com funes
administrativas
Os dois grupos de sujeitos da Administrao
Pblica que acabmos de analisar pessoas
coletivas de direito pblico e entidades
administrativas privadas pertencem
Administrao Pblica em sentido orgnicoinstitucional, surgindo nela integrados enquanto seus
membros ou elementos.
Ora, em regra, os particulares colocam-se fora da
Administrao Pblica, no lhe pertencem, nem a
integram. Mas, em certas circunstncias, podem ser
chamados a, Tpicos de Direito Administrativo I
Parte I. Captulo II Sujeitos da Administrao
Pblica
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em seu prprio nome e sob sua responsabilidade,


desenvolverem tarefas e funes administrativas.
Nesse cenrio, os particulares surgem, em sentido
funcional, como sujeitos da Administrao Pblica:
exercem, em nome prprio, a funo administrativa.
Podemos falar, neste domnio, de uma
Administrao Pblica concessionada ou delegada.
Diversamente do que sucede com a criao de
entidades administrativas privadas, o fenmeno a
que agora nos reportamos ultrapassa a dimenso
organizativa, visto que envolve a entrega de funes
pblicas a verdadeiras entidades particulares:
cidados ou pessoas coletivas da esfera privada que
oferecem a sua colaborao, o seu saber, as suas
competncias, mas no deixam simultaneamente de
serem particulares e de agirem segundo motivaes
privadas de variada ordem. Podem colaborar com o
corpo no Estado, mas so da Sociedade. O estatuto
duplo inerente figura do particular com funes
pblicas impede uma construo exclusivamente
organizativa do processo de concesso ou delegao.
A contradio institucional que caracteriza a
entidade particular com funes administrativas
no tem paralelo nas entidades privadas do setor
pblico (entidades administrativas privadas), pelo
menos naquelas que so integralmente detidas por
entidades pblicas. No existe, neste ltimo caso, a
situao ostensiva de conflito de interesses que
caracteriza a situao dos particulares com funes
administrativas.

Exemplos de entidades particulares com funes


administrativas: empresas concessionrias de
servios pblicos (v.g., concesses municipais de
abastecimento de gua ou de recolha de resduos;
concesses de movimentao de cargas em portos;
concesso da gesto de um hospital do Estado), de
obras pblicas (v.g., concesso de explorao de uma
autoestrada), de explorao do domnio pblico (v.g.,
concesso de explorao de jazigos minerais);
federaes desportivas com utilidade pblica
desportiva; entidades certificadoras de produtos
vitivincolas; organizaes de inspeo, vistoria e
certificao de navios; guardas florestais;
comandantes de aeronaves; comandantes de navios
mercantes, portageiros de autoestradas.
Como os exemplos evidenciam, as situaes de
exerccio privado de funes administrativas
apresentam uma grande variedade e,
designadamente, incluem casos de exerccio privado
de funes por pessoas singulares e por pessoas
coletivas. Tpicos de Direito Administrativo I Parte
I. Captulo II Sujeitos da Administrao Pblica
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13 rgos administrativos
Aps a exposio das trs categorias de sujeitos da
Administrao Pblica, vamos conhecer o rgo
administrativo. Trata-se de um estudo que se vai
projetar para o interior das pessoas coletivas de
direito pblico.
As pessoas coletivas pblicas so centros de
imputao jurdica, mas no so pessoas humanas,
no tm vida, nem pensamento. Trata-se de
organizaes: Estado Portugus, Municpio de
Lisboa, Freguesia da S, Universidade de Coimbra,
Instituto do Vinho e da Vinha, I.P., so exemplos de
pessoas coletivas de direito pblico.
Pois bem, com base num processo inspirado nas
pessoas humanas que pensam e agem atravs dos
seus rgos , o ordenamento jurdico vai tambm
conceber as pessoas coletivas como pessoas que
atuam atravs de rgos. Agora, fala-se de Governo,
de Ministro e inspetor-geral (Estado), de cmara
municipal ou presidente da cmara (municpio), de
junta de freguesia (freguesia), de reitor, de faculdade
e de conselho geral (universidade), de conselho
diretivo (institutos pblicos), etc..
Sucede, porm, que os rgos das pessoas coletivas
tambm no existem no mundo fsico. Como as
prprias pessoas coletivas, os rgos tm uma
existncia apenas jurdica, com um recorte abstrato e
no real ou fsica.
Os rgos constituem, tambm eles, centros de
imputao jurdica so investidos de poderes e de

deveres; detm, j o vimos, competncias. Contudo,


por falta de personalidade jurdica, no se
apresentam como centros de imputao jurdica
final ou definitiva: a imputao final da sua atuao
efetiva-se na pessoa coletiva a que pertencem. Como
se perceber melhor quando se analisar a figura dos
titulares dos rgos (cf., infra, ponto 14), a ao
externa da Administrao pressupe uma dupla
imputao: a ao (humana) dos titulares dos
rgos imputada aos rgos (imputao
transitria) e pessoa coletiva (imputao final).
Por exemplo, a deliberao do Conselho Cientfico
da Faculdade de Direito da UC sobre a votao da
classificao final de um estudante constitui um ato
imputado, em primeira linha, ao prprio Conselho
Cientfico (enquanto centro de imputao
jurdica); mas, como o Conselho no est provido
de personalidade jurdica, a imputao da atuao
dos respetivos membros diz-se transitria. A
imputao final ou definitiva realiza-se na UC,
pessoa coletiva a que pertence o Conselho
Cientfico. Tpicos de Direito Administrativo I Parte
I. Captulo II Sujeitos da Administrao Pblica
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O rgo administrativo , portanto, a estrutura ou


repartio organizativa por meio da qual a pessoa
coletiva de direito pblico atua e se relaciona com
outros sujeitos.
A atuao do rgo automaticamente atribuda,
imputada, pessoa de direito pblico a que pertence
entre o rgo (v.g., cmara municipal) e a pessoa
coletiva a que o mesmo pertence (municpio)
intercede uma relao orgnica, de imputao, e no
de representao: o rgo no representa a pessoa de
direito pblico; constitui antes uma estrutura
subjetiva e uma unidade de ao dessa pessoa de
direito pblico. Entre a pessoa de direito pblico e
os seus rgos intercede, pois, um vnculo de
organicidade.
No Direito Administrativo de forma muito mais
acentuada do que no direito privado , pode alis
dizer-se que, classicamente, a figura subjetiva de
referncia o rgo e no propriamente a pessoa
coletiva. Neste sentido, atente-se na centralidade do
conceito de rgo (de rgo da Administrao
Pblica) evidenciada pelo artigo 2. do CPA;
sintomtico revela-se ainda o facto de a Parte II do
mesmo CPA, sobre os sujeitos, se dividir em dois
captulos, sendo que o primeiro se ocupa
precisamente dos rgos administrativos (e o
segundo dos interessados).
O relevo do conceito jurdico de rgo
administrativo no captulo da organizao
administrativa que, em certa medida, ultrapassa o

relevo do conceito de pessoa coletiva de direito


pblico resulta da complexidade da pessoa coletiva
Estado e, nesse contexto, da exigncia de focar a
anlise no, de um modo genrico, no Estado, mas
antes em cada um dos inmeros rgos por cujo
intermdio o mesmo atua.
13.1 Confronto com outras figuras
Importa distinguir a figura do rgo administrativo
de outras figuras subjetivas prximas ou afins.
a) rgo administrativo e rgo pblico
Os rgos das pessoas coletivas pblicas titulares de
poderes administrativos e vocacionados para o
exerccio de uma funo administrativa dizem-se
rgos administrativos. Distinguem-se, assim, de
outros rgos pblicos, no integrados na
Administrao Pblica: Assembleia da Repblica,
tribunais, Provedor de Justia, Conselho Econmico
e Social. Tpicos de Direito Administrativo I Parte I.
Captulo II Sujeitos da Administrao Pblica
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b) rgo administrativo, servio administrativo e


unidade orgnica
O rgo administrativo distingue-se do servio
administrativo. Este constitui um conjunto
organizado de meios humanos (trabalhadores) ao
qual se encontram afetos recursos materiais e
tcnicos que se ocupa da execuo de tarefas de
preparao e de concretizao e desenvolvimento
das polticas definidas e das decises tomadas pelos
rgos administrativos. Assim, por exemplo, no
municpio, os servios municipais (v.g.,
departamentos administrativos e financeiros,
servios de polcia municipal, servios municipais
de proteo civil, departamento de obras, diviso de
contratao) preparam a executam as decises do
presidente da cmara, bem como as deliberaes, da
cmara municipal e da assembleia municipal. Aos
rgos cabe exprimir e manifestar a vontade da
pessoa coletiva; aos servios administrativos cabem
todas as tarefas necessrias para a formao ou
para a realizao prtica daquela vontade. Os
servios administrativos so dirigidos por rgos:
assim, nos termos da lei, cabe ao presidente da
cmara exercer a superintendncia nos servios
municipais. Alguns servios tm uma organizao
autnoma, e os seus prprios rgos de direo:
veja-se o caso dos servios municipalizados, que,
nos termos da Lei da Atividade Empresarial Local,
possuem organizao autnoma no mbito da
administrao municipal e so dirigidos por um

conselho de administrao. Outro tanto sucede, em


muitos casos, com servios da administrao direta
do Estado: por exemplo, a ASAE dirigida por um
inspetor-geral coadjuvado por dois subinspetoresgerais; a Direo-Geral da Sade dirigida por um
diretor-geral, coadjuvado por dois subdiretoresgerais; as CCDR so dirigidas por um presidente,
coadjuvado por dois vice-presidentes.
As leis da organizao tambm empregam o
conceito de unidade orgnica. Eis o que sucede com
o Decreto-Lei n. 305/2009, de 23 de outubro, sobre,
a organizao dos servios municipais, com o
Regime Jurdico da Administrao Direta do Estado
ou com o RJIES. Embora no se extraia destes
diplomas uma definio com aplicao geral, parece
possvel concluir que o conceito de unidade orgnica
identifica um servio (um departamento ou, no caso
das universidades, uma faculdade: a Faculdade de
Direito uma unidade orgnica da Universidade de
Coimbra, quer dizer, um servio administrativo
desta) ou uma parte ou repartio de um servio
administrativo. Tpicos de Direito Administrativo I
Parte I. Captulo II Sujeitos da Administrao
Pblica
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c) rgo administrativo e entidade


O rgo uma repartio organizativa de uma
pessoa coletiva; constitui uma figura jurdica
subjetiva, um centro de imputao jurdica, mas,
como sabemos, de imputao transitria, e no final
ou definitiva. Ao contrrio, em regra, o conceito de
entidade indica uma pessoa coletiva, um ente
provido de personalidade jurdica. Assim sucede em
regra, mas por vezes a lei estabelece desvios a essa
arrumao e refere-se a determinados rgos
administrativos como entidades. Como j houve
oportunidade de indicar, o que se verifica, entre
outros, com os casos da Comisso Nacional de
Eleies, da Comisso de Acesso aos Documentos
Administrativos ou da Comisso de Recrutamento e
Seleo para a Administrao Pblica: todos eles se
qualificam como rgos com a natureza de
entidades (independentes). No se trata, contudo,
de figuras hbridas, mas de verdadeiros rgos
administrativos. A referncia legal a entidades s se
explica pela pretenso de enfatizar a independncia
dessas unidades organizativas. Como se viu, essa
indicao legal revela-se decisiva para identificar a
condio jurdica de um determinado organismo.
Por vezes, o legislador surpreende: eis o que sucede
o Decreto-Lei n. 76/2012, de 26 de maro, cujo
artigo 1., com a epgrafe natureza, estabelece o
seguinte: a Comisso para a Igualdade no Trabalho
e no Emprego () um rgo colegial tripartido,
dotado de autonomia administrativa e personalidade

jurdica. Temos, portanto, neste caso, a figura


surpreendente de um rgo com personalidade
jurdica.
d) rgo administrativo e parte do rgo
O conceito de parte do rgo aplicvel aos
rgos colegiais: sobre estes, cf. infra referencia
um conjunto ou um grupo de membros do rgo que,
para certos efeitos, se autonomiza dentro do rgo.
Veja-se, por exemplo, o grupo municipal, a que se
refere o artigo 46.-B da lei sobre o funcionamento e
as competncias das autarquias locais: ali se
estabelece que, na assembleia municipal, os
membros eleitos, bem como os presidentes de junta
de freguesia eleitos por cada partido ou coligao de
partidos ou grupo de cidados eleitores, podem
associar-se para efeitos de constituio de grupos
municipais. O conceito de parte do rgo
apresenta-se til para caracterizar a situao de cada
um dos diferentes grupos de membros dos rgos
colegiais de composio representativa heterognea
(por exemplo, nas universidades, rgos que
representam professores e estudantes). Tpicos de
Direito Administrativo I Parte I. Captulo II
Sujeitos da Administrao Pblica
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62

13.2 Tipos de rgos administrativos


Atenta a variedade de perfis que apresentam, pode
estabelecer-se uma tipologia dos rgos da
Administrao Pblica segundo vrios critrios:
rgos singulares e rgos colegiais Os rgos
com apenas um titular designam-se como rgos
singulares (presidente da cmara, diretor-geral),
enquanto os rgos compostos por dois ou mais
titulares constituem os rgos colegiais (cmara
municipal, conselho diretivo; jris de exames).
Esta distino reveste-se de uma importncia
fundamental pois, nos primeiros, a lei entrega a
responsabilidade pelo funcionamento do rgo (e
pela imputao final de efeitos ao sujeito pblico) a
uma nica pessoa fsica: nesta hiptese, o processo
de funcionamento e de deciso do rgo confunde-se
com o processo psicolgico que comanda a ao do
respetivo titular. Nos rgos colegiais, torna-se
necessrio regular o processo de funcionamento,
pois a imputao de uma determinada atuao o
resultado ao rgo depende da interveno conjunta
de vrias pessoas fsicas.
No interior dos rgos colegiais, ainda possvel
destrinar entre colegialidade perfeita e
colegialidade imperfeita. rgos colegiais perfeitos
so os que apenas podem funcionar com a presena
de todos os seus membros (que podem ser
substitudos por suplentes), devendo todos eles
participar na discusso, e sendo as respetivas
deliberaes tomadas por consenso (mediante a

obteno dos votos favorveis de todos eles). Os


rgos colegiais imperfeitos so os que podem
funcionar sem a presena de todos os membros e em
que as respetivas deliberaes podem ser adotadas
por uma parte dos membros presentes (em regra, a
maioria absoluta).
A regra do direito portugus da colegialidade
imperfeita: cf. os artigos 22. do CPA, sobre o
designado qurum de funcionamento (exigncia da
maioria do nmero legal dos membros do rgo),
e 25., sobre o designado qurum de deliberao (a
exigncia de que as deliberaes sejam tomadas por
maioria absoluta de votos dos membros presentes
reunio).
Uma exceo a essa regra encontra-se prevista no
previsto nos n.os 2 e 3 do artigo 68. do Cdigo dos
Contratos Pblicos, sobre o funcionamento do jri
do procedimento; trata-se de um rgo colegial que
s pode funcionar quando o nmero de membros
presentes na reunio corresponda ao nmero de
membros efetivos, mas as suas deliberaes so
Tpicos de Direito Administrativo I Parte I. Captulo
II Sujeitos da Administrao Pblica
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tomadas por maioria de votos (no est aqui presente


um exemplo de colegialidade perfeita).
rgos representativos e rgos no representativos
Nos primeiros, os titulares so designados na
sequncia de uma eleio e o rgo composto por
pessoas que representam os eleitores; a
representatividade sugere a considerao do peso
relativo (proporo) da votao obtida pelas
diferentes listas concorrentes s eleies (v.g.,
assembleia municipal e assembleia de freguesia: cf.
artigo 239., n. 2, da Constituio). O rgo
representativo poder ter uma composio
representativa heterognea, quando os seus
membros representam diferentes grupos de eleitores;
eis o que sucede com: i) o conselho geral das
universidades, que tem como membros, alm do
mais, representantes dos professores e
investigadores, por um lado, e representantes dos
estudantes, por outro lado; ii) a Comisso da
Carteira Profissional de Jornalista, um rgo
independente, composta por jornalistas designados
igualitariamente pelos jornalistas profissionais e
pelos operadores do sector: Lei n. 64/2007, de 6 de
novembro. A figura dos rgos representativos
encontra-se associada ao princpio da
autoadministrao, pois o rgo composto por
pessoas eleitas ou designadas pela coletividade de
interessados ou representantes destes e constitui
assim, um instrumento de administrao pelos
prprios interessados.

rgos administrativos no representativos so


todos os outros: os respetivos membros no
representam a coletividade administrada. Pode
haver, contudo, rgos mistos (administrao em
condomnio ou de coadministrao) quando, ao
lado de membros no representativos, h membros
que representam interesses particulares estes
membros so, em regra, designados pelos titulares
dos interesses particulares em causa (v.g.,
designao, pelas associaes de consumidores, de
representantes para o Conselho Nacional do
Consumo: Decreto-Lei n. 5/2013, de 16 de janeiro;
designao de representantes para o conselho
interprofissional do Instituto dos Vinhos do Douro e
Porto: Decreto-Lei n. 97/2012, de 23 de abril).
rgos primrios, secundrios e vicrios rgos
primrios so os que dispem de competncia
prpria (conferida diretamente por lei); rgos
secundrios so os que dispem apenas de
competncia delegada (v.g., secretrios de Estado,
vereadores das Tpicos de Direito Administrativo I
Parte I. Captulo II Sujeitos da Administrao
Pblica
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cmaras municipais); rgos vicrios so rgos que


exercem uma competncia apenas em substituio
de outros rgos (v.g., vice-presidente ou subdiretor
que entram na competncia do rgo principal
presidente ou diretor na falta ou impedimento do
respetivo titular; como o rgo principal no pode
funcionar, entra em funes o rgo vicrio, em
substituio).
O que acaba de se dizer sobre os rgos vicrios (os
vices e os subs) pode sofrer alguns desvios em
casos especficos. Assim, a lei orgnica das CCDR
(Decreto-Lei n. 228/2012, de 25 de outubro)
estabelece que cada CCDR dirigida por um
presidente, coadjuvado por dois vice-presidentes e
indica, depois, que os vice-presidentes exercem as
competncias que lhe sejam delegadas ou
subdelegadas pelo presidente, devendo este
identificar a quem compete substitu-lo nas suas
faltas e impedimentos por um lado, os vicepresidentes surgem aqui como rgos secundrios
(sem competncias prprias, mas com possibilidade
de exercerem competncias delegadas); por outro
lado, a caracterizao legal dos mesmos no aponta
para a figura dos rgos vicrios, parecendo
apenas identificar as pessoas fsicas que podem
substituir o presidente nas suas faltas ou
impedimentos (estaremos no domnio da figura da
substituio do titular do rgo, a que se refere o
artigo 41. do CPA, e no no mbito da substituio
de rgos). Acrescente-se que a lei sobre o

funcionamento dos rgos das autarquias tambm


no se revela muito clara quanto ao estatuto do vicepresidente da cmara: diz-se que o presidente
designa, de entre os vereadores, o vice-presidente, a
quem, para alm de outras funes que lhe sejam
distribudas, cabe substituir o primeiro nas suas
faltas e impedimentos. Com esta formulao, vicepresidente tanto se pode conceber como o nome do
rgo (vicrio) que substitui um outro rgo
(principal), como o conceito que identifica a pessoa
fsica que substitui o titular de um rgo nas suas
faltas ou impedimentos.
rgos deliberativos e rgos executivos Em
geral, consideram-se rgos deliberativos os que so
competentes para deliberar, quer dizer, para tomar
decises; aos rgos executivos, diz-se, cabe
proceder execuo dessas decises. Embora se
trate de uma distino genericamente referenciada
pela doutrina, deve dizer-se que a mesma se deve
considerar apenas tendencial, no sentido de que no
h rgos apenas executivos; veja-se, por exemplo, a
cmara municipal, legalmente qualificada como
rgo executivo colegial do municpio, cabendolhe, por isso mesmo, executar as deliberaes da
assembleia municipal, o rgo deliberativo do
municpio; contudo, as competncias da cmara
municipal esto longe de se esgotar nesse mbito (de
execuo das deliberaes da assembleia municipal),
detendo inmeras outras que fazem dela tambm um
rgo deliberativo. Tpicos de Direito

Administrativo I Parte I. Captulo II Sujeitos da


Administrao Pblica
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rgos simples e rgos complexos rgos


simples so os rgos singulares e os rgos
colegiais cujos membros s podem atuar dentro dos
prprios rgos colegiais. rgos complexos so os
rgos constitudos por membros (pessoas fsicas)
que so, simultaneamente, titulares de rgos
singulares: v.g., a cmara municipal, composta por
membros que so titulares de rgos singulares
(presidente da cmara e vereadores com
competncias delegadas).
rgos ativos, consultivos e de controlo Ativos
so os rgos que tomam e executam decises
(deliberativos e executivos). rgos consultivos so
os que apreciam e emitem pareceres e estudos sobre
as matrias que lhes so submetidas pelos rgos
ativos. rgos de controlo so os que dirigem os
servios de controlo, auditoria e fiscalizao, os
quais exercem funes de acompanhamento, de
inspeo e de auditoria dos organismos da
Administrao (as inspees-gerais e as inspees
regionais so servios desta natureza).
rgos permanentes e rgos temporrios
Permanentes so os rgos criados para funcionarem
indefinidamente (v.g., cmara municipal ou reitor de
uma universidade); os rgos temporrios tm uma
durao limitada no tempo (pense-se, v.g., nos jris
de exames universitrios ou de procedimentos de
contratao pblica).
rgos de funcionamento contnuo e rgos de
funcionamento descontnuo De funcionamento

contnuo so os rgos que esto em sesso


contnua ou permanente, pelo que pode reunir em
qualquer momento, desde que observadas as
disposies sobre a convocao de reunies. De
funcionamento descontnuo so os rgos que
funcionam apenas em determinados perodos de
tempo (perodos que se designam sesses) dentro
dos quais se realizam as respetivas reunies (v.g.,
assembleia municipal, que, nos termos da lei, tem
anualmente cinco sesses ordinrias em fevereiro,
abril, junho, setembro e novembro).
13.3 Competncia Tpicos de Direito
Administrativo I Parte I. Captulo II Sujeitos da
Administrao Pblica
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66

Vimos acima que o rgo a figura subjetiva central


do Direito Administrativo; mesma associada, e
com idntica importncia no estudo da nossa
disciplina, surge agora o conceito de competncia.
i) Competncia e rgo
Competncia e rgo administrativo so conceitos
interrelacionados; segundo a doutrina clssica,
apenas os rgos administrativos detm
competncia. As pessoas coletivas de direito pblico
tm atribuies. J acima (ponto 12.1.3), se explicou
que o conceito de atribuies se refere s finalidades
e no capacidade das pessoas de direito pblico.
Vimos que a capacidade das pessoas de direito
pblico resulta da soma das competncias dos seus
rgos. Neste sentido, e ao contrrio do que se
entende por vezes, no se revela incorreta a
referncia a uma competncia das pessoas de direito
pblico caso em que o conceito tem o sentido de
capacidade. Assim, no incorreto dizer-se que o
instituto pblico X no tem competncia para
impor o pagamento de uma determinada taxa; isto
significa que a referida entidade no tem essa
capacidade jurdica, esse poder, porque a
nenhum dos seus rgos se encontra atribuda a
competncia para impor o pagamento daquela taxa.
Sem prejuzo do exposto, normal associar-se a
competncia apenas ao rgo; competncia das
pessoas de direito pblico d-se o nome de
capacidade.
ii) Competncia em razo da matria

Por competncia deve, ento, entender-se o


complexo de poderes funcionais conferido por lei a
um rgo administrativo.
Nesse sentido (material), a competncia indica o
poder de um rgo para decidir ou deliberar sobre
uma determinada matria ou assunto.
Nos termos do artigo 29., n. 1, do CPA, a
competncia definida por lei ou por
regulamento a referncia, neste sentido, ao
regulamento deve entender-se como querendo
significar que o regulamento (naturalmente
habilitado por ato legislativo, conforme se exige no
artigo 112., n. 7, da Constituio) pode ser fonte
direta de atribuio de competncias a rgos
administrativos.
A competncia administrativa irrenuncivel e
inalienvel. Tpicos de Direito Administrativo I
Parte I. Captulo II Sujeitos da Administrao
Pblica
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67

Os rgos administrativos esto obrigados a exercer


as suas competncias (trata-se de poderes
funcionais); no podem, pois, renunciar ou abdicar
da responsabilidade de, nas circunstncias previstas
por lei, exercer as responsabilidades que lhes esto
confiadas. O tema da renncia ao exerccio da
competncia tem projees muito particulares no
domnio da designada inao administrativa,
sobretudo quando esta o fruto de uma atitude
omissiva consciente da Administrao Pblica. Um
outro cenrio de renncia ocorre quando o rgo se
compromete (por contrato ou por promessa
unilateral), em definitivo a no exercer uma
determinada competncia ou exerc-la em certo
sentido o n. 2 do artigo 29. do CPA fulmina com
a nulidade o ato ou contrato que disponha nestes
termos.
Alm de irrenuncivel, a competncia inalienvel:
o rgo administrativo no pode alienar, partilhar,
transferir ou conceder a outro rgo ou qualquer
outra instncia, a titularidade ou o exerccio da
competncia que lhe est confiada, salvo no caso de
delegao de poderes como veremos, a delegao
de poderes representa um instrumento de
transferncia, legalmente autorizada, de exerccio
da competncia. O artigo 29., n. 1, do CPA
tambm ressalva a substituio, pois, tambm nesta
hiptese, a competncia de um rgo (rgo
substitudo) exercida por outro rgo.

iii) Algumas classificaes da competncia em


razo da matria
A competncia de um rgo pode ser prpria ou
delegada: no primeiro caso, o rgo investido de
uma competncia diretamente por lei; no segundo, a
competncia que o rgo exerce pertence
originariamente a um outro rgo administrativo
(ocorre aqui uma ciso entre titularidade e exerccio
da competncia: a titularidade pertence ao delegante
e o exerccio confiado ao delegado).
A competncia prpria pode ser exclusiva ou
concorrente: no primeiro caso, o rgo em causa,
subalterno ou no topo da hierarquia, o nico rgo
competente na matria pertinente; no segundo caso,
a mesma competncia encontra-se atribuda a vrios
rgos (eis o que sucede no mbito da hierarquia
administrativa segundo a regra clssica de que a
competncia do rgo superior abrange a do rgo
subalterno).
A competncia pode ser de exerccio singular ou de
exerccio conjunto: de exerccio singular diz-se a
competncia que pertence a um nico rgo; de
exerccio conjunto a competncia que tem de ser
exercida em simultneo (conjuntamente) por
Tpicos de Direito Administrativo I Parte I. Captulo
II Sujeitos da Administrao Pblica
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dois ou mais rgos e materializada num ato nico


(v.g., despacho conjunto de dois ministros: neste
caso, o ato resulta de dois rgos e imputa-se aos
dois). No se deve confundir a competncia de
exerccio conjunto com a competncia dos rgos
colegiais: ali, o ato resulta de duas (ou mais)
pronncias trata-se de um ato complexo; no
segundo caso, o ato resulta de uma pronncia nica
(do colgio).
iv) Competncia em razo do territrio
De certo modo em contraposio ao conceito de
competncia material, fala-se em competncia
territorial para indicar o limite geogrfico da
interveno de um rgo administrativo: assim, os
rgos perifricos do Estado (v.g., CCDR, direes
regionais) s podem atuar no mbito geogrfico da
respetiva circunscrio (parcela do territrio
nacional).
v) Momento em que se define a competncia de um
rgo
Nos termos do artigo 30., n. 1, do CPA, a
competncia define-se no momento em que se inicia
o procedimento. Esta regra vale sobretudo para os
procedimentos de iniciativa particular (iniciados por
um requerimento dirigido pelo particular a um rgo
da Administrao). No caso dos procedimentos de
iniciativa oficiosa (instaurados pelo rgo que vai
tomar a deciso de concluso do procedimento), a
competncia fixa-se no momento em que o rgo
pratica o primeiro ato com relevncia jurdica

externa (v.g., comunicao oficiosa do incio do


procedimento, nos termos do artigo 55. do CPA).
De acordo com esse critrio temporal, antes de
tomar qualquer deciso, o rgo deve certificar-se de
que competente para conhecer da questo a que se
refere o procedimento: artigo 33., n. 1, do CPA.
Nos termos do artigo 83., alnea a), do CPA, a
incompetncia do rgo constitui uma questo que
prejudica o desenvolvimento normal do
procedimento: verificando a falta de competncia, o
rgo administrativo procede extino do
procedimento (por analogia com o disposto no artigo
112., n. 1, do CPA, sobre a impossibilidade
superveniente).
Esse desfecho no se verifica, nos termos do artigo
34. do CPA, quando o particular, por erro
desculpvel e dentro do prazo fixado, dirigir
requerimento, petio, reclamao ou recurso a um
rgo incompetente pertencente ao mesmo
ministrio ou pessoa coletiva em que se integra o
rgo competente: neste caso, o requerimento,
petio, reclamao ou recurso sero oficiosamente
remetidos a este ltimo, de tal se notificando o
particular. A soluo outra, quando o rgo
competente pertence a outra pessoa Tpicos de
Direito Administrativo I Parte I. Captulo II
Sujeitos da Administrao Pblica
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coletiva (ou ministrio): incompetncia do rgo


soma-se a incapacidade da pessoa coletiva; o
legislador prev a devoluo do requerimento,
petio, reclamao ou recurso ao particular,
acompanhada da indicao da pessoa coletiva (ou do
ministrio) a quem se dever dirigir.
vi) Conflitos de competncia
Os conflitos de competncia so resolvidos pelo
rgo de menor categoria hierrquica que exercer
poderes de superviso sobre os rgos envolvidos no
conflito (artigo 42., n. 3, do CPA); sobre os
conflitos de competncia territorial dispe o artigo
32. do CPA, no sentido de que rgo a quem cabe
decidir o conflito (indicado no artigo 42., n. 3, do
CPA) deve designar como competente o rgo cuja
localizao oferecer, em seu entender, maiores
vantagens para a boa resoluo do assunto.
vii) Incompetncia absoluta e incompetncia
relativa
Se um rgo pratica um ato fora da sua esfera de
competncias, diz-se que esse ato padece do vcio de
incompetncia. Todavia, como sabemos (cf. ponto
12.1.3), a competncia de que o rgo no dispe
pode, ou no, pertencer a outro rgo da mesma
pessoa de direito pblico. Se pertence a outro rgo,
estamos diante de um caso de incompetncia
relativa; se nenhum rgo da pessoa de direito
pblico a que rgo pertence competente, o caso
qualifica-se como incompetncia absoluta.
13.4 Legitimao

A competncia conferida pelo legislador e


representa a medida de capacidade de interveno do
rgo administrativo. Portanto, o rgo ou tem ou
no tem uma certa competncia (v.g., competncia
para ordenar a remoo de um objeto).
Uma categoria diferente a da legitimao do
rgo. Do que se trata no j de saber se o rgo
dispe de um certa competncia, mas antes em saber
se o mesmo est em posio de exercer em concreto
a competncia de que dispe.
Pode, na verdade, suceder que o rgo detenha
poderes, mas por razes de vria ordem, no se
encontre em condies de os exercer validamente:
v.g., porque carece de uma autorizao prvia de
outro rgo (por exemplo, a cmara municipal
competente para proceder concesso da explorao
de obras e servios pblicos, mas carece de Tpicos
de Direito Administrativo I Parte I. Captulo II
Sujeitos da Administrao Pblica
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autorizao prvia da assembleia municipal); porque


o seu titular se encontra impedido (cf. artigo 44. do
CPA); ou porque a exigncia legal de qurum (de
um rgo colegial) no se encontra satisfeita. Em
casos como estes, a eventual atuao do rgo em
infrao lei no representa um caso de
incompetncia, mas sim de falta de legitimao.
Pode colocar-se a dvida sobre se se reconduz a um
caso de falta de legitimao ou antes de
incompetncia em razo do tempo o facto de um
rgo praticar um certo ato depois ou antes de
decorrer o prazo dentro do qual esse ato deveria ter
sido praticado. Suponha-se que um rgo pode
praticar um ato at uma certa data ou dentro de um
prazo ou que s pode praticar um ato a partir de
uma certa data ou depois do decurso de um prazo.
O problema da qualificao resolve-se de forma
diferente nesses casos.
No primeiro, a competncia parece esgotar-se com o
decurso do prazo, pelo que o ato praticado depois
padece de um vcio de incompetncia (em razo do
tempo): o rgo era competente, mas atualmente no
. Perceberemos noutro momento que a
incompetncia em razo do tempo constitui um vcio
substancial (e no apenas subjetivo ou orgnico)
precluso da competncia. Assim, por exemplo, nos
termos do artigo 56., n. 1, da Lei da Concorrncia,
a Autoridade da Concorrncia competente para
impor uma obrigao de notificao de operaes de

concentrao realizadas (contra a lei) h menos de


cinco anos.
No segundo, em que o ato praticado (ilegalmente)
antes da data, mas em que a competncia para o
praticar se mantm na esfera do rgo, o vcio
consubstancia uma falta de legitimao.
13.5 Os rgos administrativos como sujeitos de
direito e como titulares de um interesse prprio
no exerccio das suas competncias (3)
3 Sobre esta matria, cf. o nosso artigo: A
justiciabilidade dos litgios entre rgos da mesma
pessoa colectiva pblica, CJA, n. 35, 2002, pp. 9 e
ss..
Os rgos administrativos constituem meras
unidades de atuao de uma pessoa de direito
pblico, pelo que embora por intermdio deles
a prpria pessoa de direito pblico que atua e que
estabelece relaes jurdicas com outras entidades.
De facto, no plano das relaes externas
(intersubjetivas), quem atua a pessoa de direito
pblico, no o rgo. Este no tem personalidade
jurdica, e, por essa razo, falta-lhe um elemento
essencial para, por si mesmo e em seu nome, entrar
em relao com quaisquer entidades. No plano
externo, das relaes jurdicas que se processam
entre a pessoa de direito pblico e o exterior, a
subjetividade jurdica do rgo no se destaca.
Contudo, a situao apresenta-se diferente se
deslocarmos o centro da anlise para o interior da
pessoa de direito pblico em que o rgo se integra.

Neste plano, cada rgo surge como um centro de


imputao jurdica diferenciado; cada rgo da
pessoa de direito pblico tem as suas
competncias, os seus poderes. Existe, portanto,
uma Tpicos de Direito Administrativo I Parte I.
Captulo II Sujeitos da Administrao Pblica
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espcie de separao de poderes no interior da


pessoa de direito pblico, a qual resulta de um
processo de distribuio de poderes pelos vrios
rgos. Alm disso, em certos casos, a lei tem o
propsito de introduzir dinmicas de diferenciao e
at de tenso entre rgos, por exemplo, quando
sujeita um rgo ao controlo de outro ou quando
incumbe um rgo de proteger interesses
conflituantes com interesses prosseguidos por outro
rgo da mesma entidade. Os rgos administrativos
podem estar assim colocados uns perante os outros
em posies de antagonismo e de contraste. Este
resultado particularmente acentuado nos casos em
que os rgos assumem um carcter representativo e
surgem, portanto, como cmaras de representao de
interesses especficos (pense-se no conselho distrital
de uma ordem profissional em face do respetivo
bastonrio). Por outro lado, entre os rgos de uma
pessoa de direito pblico desenrolam-se relaes de
recorte muito variado: relaes de hierarquia, de
controlo, de supremacia funcional, de cooperao,
etc.. Estas relaes interorgnicas tm uma
natureza jurdica.
O que acaba de se expor j permite afirmar que os
rgos administrativos so sujeitos de direito:
sujeitos de direito no plano das relaes internas,
claro. Trata-se de uma concluso natural, que resulta
da considerao de que o funcionamento interno de
uma pessoa de direito pblico no se processa fora

do direito. Existe, pois, um direito interno e neste


mbito que os rgos so sujeitos de direito.
Mas o facto de se ordenarem como sujeitos de
direito no determina sem mais que os rgos se
devam considerar titulares de direitos subjetivos: as
competncias so poderes funcionais e no direitos
subjetivos. Todavia, em certas constelaes de casos,
os rgos surgem como titulares de um interesse
prprio no exerccio das suas competncias no se
trata, exatamente, de considerar as competncias
como direitos subjetivos dos rgos, mas antes de
conceber um direito subjetivo do rgo ao exerccio
das suas competncias; um direito subjetivo
projetado naturalmente no plano interno, no contexto
das relaes com outros rgos da mesma pessoa de
direito pblico (direito de proteo das suas
competncias e direito ao exerccio das
competncias sem perturbaes de outros rgos).
O tema no conhece apenas uma dimenso terica;
possui implicaes prticas, pois, concluindo-se pela
existncia de um direito subjetivo do rgo ao
exerccio das suas competncias, tem de se aceitar a
necessidade de uma tutela para esse direito.
Pois bem, deve entender-se que um direito com essa
configurao existe nos casos em que a lei atribui a
um rgo administrativo no envolvido numa cadeia
hierrquica a incumbncia de representar no interior
da pessoa de direito pblico um ncleo de interesses
especficos de uma determinada categoria de
pessoas. Este carcter representativo determina que

se considere o rgo, enquanto tal, interessado no


exerccio das suas competncias sem perturbaes.
Uma perturbao provocada por outro rgo (v.g.,
recusa de uma autorizao prvia; no acatamento
de um ato de natureza vinculativa do rgo
representativo) origina um litgio interorgnico e
representa uma agresso s competncias do rgo.
E este tem o direito de proteger as suas
competncias.
A legislao processual portuguesa acolhe solues
originais em termos de direito comparado, ao
atribuir expressamente aos tribunais administrativos
competncia Tpicos de Direito Administrativo I
Parte I. Captulo II Sujeitos da Administrao
Pblica
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72

para apreciar litgios que tenham por objeto


relaes jurdicas entre rgos pblicos, no mbito
dos interesses que lhes cumpre prosseguir [artigo
4., n. 1, alnea j), do ETAF]; em consequncia
disto, atribui aos rgos administrativos legitimidade
processual ativa, para a propositura de aes contra
atos praticados por outros rgos da mesma pessoa
coletiva, bem como legitimidade processual
passiva, quando se trate de processos respeitantes a
litgios entre rgos da mesma pessoa coletiva [cf.,
respetivamente, artigos 55., n. 1, alnea d), e 10.,
n. 7, do CPTA]. Estas solues legais mostram-se
assim coerentes com a considerao dos rgos
como sujeitos de direito e, sobretudo, como titulares
de direitos ao exerccio das suas competncias sem
perturbaes.
13.6 Regime do funcionamento dos rgos
colegiais
O funcionamento dos rgos colegiais encontra-se
regulado nos artigos 14. a 28. do CPA.
Aspetos principais a reter desse regime:
Nmero varivel de membros do rgo (mais de
dois);
Exigncia de um presidente e de um secretrio
(artigos 14. e 15.);
A reunio como momento essencial do
funcionamento do rgo colegial:
Reunies ordinrias e reunies extraordinrias
(artigos 16. e 17.)

Antecedentes da reunio (ordem do dia, objeto das


deliberaes: artigos 18. e 19.); consequncias da
inobservncia das regras de preparao das reunies
(artigo 21.);
Realizao e decurso da reunio
Reunies pblicas e no pblicas (artigo 20.)
Qurum de funcionamento (artigo 22.);
Poderes do presidente (artigo 14., n.os 2 e 3)
Discusso e votao (artigos 23. a 26.)
Ata da reunio (artigos 27. e 28.). Tpicos de
Direito Administrativo I Parte I. Captulo II
Sujeitos da Administrao Pblica
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14 Titulares dos rgos administrativos


A pessoa de direito pblico atua juridicamente por
intermdio de rgos. Mas os rgos, como alis as
prprias pessoas de direito pblico, no tm
existncia fsica, no so organismos vivos; trata-se,
antes, de figuras puramente abstratas, com existncia
apenas jurdica. O legislador institui as pessoas
coletivas pblicas, indica os respetivos rgos e
define as competncias destes. Tudo isto est
concretizado na lei e , portanto, neste cosmos
jurdico e abstrato que as pessoas coletivas pblicas
e os rgos existem.
Para emprestar vida a estas figuras, quer dizer, para
fazer funcionar os rgos e pr em prtica as
competncias que a lei lhes confere, so necessrias
pessoas fsicas, capazes de pensar e de atuar. Assim
surge a figura do titular do rgo (no caso de rgos
singulares) ou do membro do rgo (no caso de
rgos colegiais).
Titular ou membro de um rgo administrativo ,
pois, uma pessoa fsica que, por via de um ato
jurdico, fica em condies de exercer ou de
participar no exerccio das competncias do rgo:
esse ato designa-se investidura.
A investidura do titular do rgo constitui o desfecho
de um procedimento cuja natureza pode variar:
eleio (v.g., cmara municipal); cooptao (v.g., os
membros eleitos do conselho geral das universidades
cooptam as designadas personalidades externas);
designao por escolha livre (v.g., designao dos

membros do jri de um procedimento de contratao


pblica); designao baseada em concurso (v.g.,
designao ministerial do presidente de um instituto
pblico, que tem de recair sobre um de trs dos
candidatos identificados numa lista elaborada na
sequncia de um concurso pblico organizado pela
Comisso de Recrutamento e Seleo para a
Administrao Pblica); em casos especiais que a lei
prev, a investidura pode resultar da designao por
uma entidade particular (v.g., designao, pelas
associaes de consumidores de representantes seus
como membros do Conselho Nacional do Consumo,
um rgo administrativo independente); por fim, h
membros de rgos administrativos por inerncia
(v.g., os presidentes de junta so, por inerncia,
membros da assembleia municipal).
A pessoa fsica que assume a titularidade ou a
condio de membro do rgo no representa este; a
atuao que desenvolve enquanto membro do rgo
, direta e imediatamente, uma atuao do rgo.
Como j se antecipou, ocorre, tambm agora, um
fenmeno de imputao jurdica (da atuao do
titular do rgo ao rgo). Quer dizer, Tpicos de
Direito Administrativo I Parte I. Captulo II
Sujeitos da Administrao Pblica
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tudo se passa, juridicamente, como se fosse o


prprio rgo, enquanto figura abstrata, a agir
diretamente, sem a intermediao da pessoa fsica.
A imputao imediata da atuao do titular do rgo
ao prprio rgo assinala uma das caractersticas
especialmente marcantes da ao administrativa:
trata-se de uma ao de pessoas humanas (os
titulares e membros dos rgos), mas que se
desenvolve segundo uma regra de impessoalidade.
Na verdade, em regra, a identidade das pessoas que
do vida aos rgos administrativos no representa
um fator relevante para o funcionamento da
Administrao Pblica: a continuidade dos rgos
reclama uma regra de intercambialidade (a pessoa
fsica titular do rgo diretor-geral pode ser hoje
uma e amanh outra), com o consequente
apagamento da identidade pessoal dos respetivos
titulares.
A regra da impessoalidade conhece excees: casos
em que o elemento pessoal (a pessoa do titular do
rgo) se torna relevante. Assim sucede, entre
outros, no mbito das figuras do impedimento e da
suspeio (artigos 44. e segs. do CPA), no efeito de
caducidade da delegao ou subdelegao por
mudana dos titulares dos rgos envolvidos [artigo
40., alnea b) do CPA], no mbito da
responsabilidade disciplinar dos titulares dos rgos
(v.g., o dever de obedincia um dever do rgo,

mas o incumprimento do mesmo envolve a


responsabilidade do titular do rgo) e no domnio
do acionamento da responsabilidade civil solidria
das pessoas coletivas pblicas em caso de dolo ou
culpa grave dos titulares dos rgos (artigo 8. do
Regime da Responsabilidade Civil do Estado e
demais Entidades Pblicas).