Cifra 5

El ejercicio del derecho de huelga

en los servicios esenciales
Ana Rosa Rodrguez1

Marco conceptual
Frente a la complejidad que asume el conflicto de intereses, el primer
desafo consiste en definir conceptos respecto de qu se entiende por huelga y qu por servicios esenciales lo suficientemente abarcativos que nos
permitan luego delimitar la regulacin especfica de ambos institutos.
Para entrar en este desarrollo conceptual se seguir la metodologa
utilizada por Alfred Pankert y Oscar Ermida Uriarte. Estos autores dividen el anlisis en tres aspectos fundamentales: 1. La fuente de determinacin (quien establece cules servicios son esenciales). 2. La definicin
conceptual (cules son las actividades que merecen esa calificacin) 3. La
regulacin especfica del ejercicio del derecho de huelga (cules son las
restricciones o limitaciones especificas y cules las garantas compensatorias. En cuanto a las fuentes de determinacin es el Poder Ejecutivo el que
ha determinado que servicios son esenciales y tambin es quien, a travs
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Formacin de Recursos Humanos,
el que puede calificar como esencial alguna otra actividad en funcin de
la extensin o duracin de la huelga, del tipo de actividad o de las consecuencias que pudiera provocar la huelga.
En cuanto a la definicin conceptual, primero definiremos el concepto de huelga para despus avocarnos a los servicios esenciales. Se ha definido a la huelga como la abstencin concertada del trabajo para la tutela
de un inters profesional colectivo (Santoro Passarelli, citado Giugni en
su Derecho Sindical). Morando, por su parte, la define como la abstencin colectiva y concertada de la ejecucin de la prestacin laboral. Por
resultar ms abarcativa se considera la definicin de Guillermo Lpez,
para quien la huelga es adems de un derecho pblico subjetivo- la auto
tutela de los derechos e intereses de los trabajadores mediante el ejercicio
de las medidas de accin directa que los usos y costumbres incorporan en
las relaciones laborales, mientras que no entren en la esfera de lo ilcito
penal.
1 Ana Rosa Rodrguez, Abogada, Docente Universitaria por Concurso U.N.S.E. y U.C.S.E.
Investigador Categora IV SICyT U.N.S.E. Actualmente Vocal de Cmara del Trabajo y
Minas del Poder Judicial de Santiago del Estero. E-mail: anarosa@unse.edu.ar
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Respecto de los servicios esenciales la doctrina ha sealado la existencia de tres diferentes tcnicas para determinar qu actividades se consideran servicios esenciales, a los fines de limitar el ejercicio del derecho de
huelga. Ellos son a) la definicin en trminos generales de lo que se entiende por servicios esenciales; b) la enumeracin de las actividades incluidas;
c) la delegacin en un organismo estatal de la facultad de determinar qu
actividades afectan servicios esenciales. Ahora bien es posible afirmar
que alguna enumeracin legal es demasiado amplia?, o demasiado estrecha? Cualquier respuesta que demos a estos interrogantes es necesariamente subjetiva y se funda en expectativas intensamente emparentadas
con la situacin de hecho, que en cada momento se viva. Los servicios que
hayan de calificarse como esenciales son aquellos cuya ausencia se considera intolerable. Y lo que es intolerable para uno puede no serlo para otro,
as como el concepto de tolerabilidad vara de circunstancia en circunstancia. Un suizo considera intolerable el retraso de un tren, un argentino lo
entiende como un dato inevitable de la realidad. La adaptabilidad humana tambin hace milagros: durante la guerra civil en Beirut, los habitantes
de la zona intermedia entre los sectores cristiano y musulmn vivan entre
los disparos de una vida relativamente normal, aunque a costa de ampliar
su lmite de tolerancia. Valores que hace diez aos antes no haban imaginado. Cada vez que perdemos una ventaja sin la cual no creamos poder
subsistir, terminamos por adaptarnos a la prdida y trazamos un nuevo
lmite imaginario ms all del cual la vida nos parece intolerable, sin que
este proceso en un contexto de razonable salud mental tenga para cada
individuo ms lmite que la propia muerte. La calificacin, entonces, de
un servicio como esencial es una decisin poltica a adoptar en funcin de
las constituciones del medio y, dentro de estas, de un clculo si se quiere, de costos y beneficios. En el caso de la huelga, entre los beneficios se
cuenta la capacidad de los trabajadores de presionar (a los empleadores,
al Gobierno, a la sociedad toda) para alcanzar o mantener cierto nivel de
trato; entre los costos, los perjuicios que dicha presin pueda ocasionar.
Cunto puede pedirse en cada momento es cuestin de hecho y prueba
a dilucidar en la negociacin, con el debido cuidado de las fuentes de
trabajo, y en algunos pases, de la economa nacional.

Marco constitucional y supralegal del derecho de huelga

En primer lugar corresponde indicar que la reforma constitucional de
1957 incluy en el art. 14 bis: queda garantizado a los gremios: concertar
convenios colectivos recurrir a la conciliacin y al arbitraje, el derecho de
huelga. De ello resulta que la Constitucin Nacional autoriza, en ltima
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El ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales

instancia, a que los gremios recurran al empleo de la fuerza. A su vez, la

reforma constitucional de 1994 ratific la vigencia del art. 14 bis y agreg el reconocimiento, con jerarqua constitucional, de las declaraciones y
tratados sobre derechos humanos (art. 75 inc. 22 CN). Entre estos instrumentos internacionales, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos
Sociales y Culturales se refiere expresamente al derecho de huelga (art. 8
1d). Asimismo la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derecho Civiles y Polticos, la Convencin Internacional sobre
la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin Racial y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos conciben al derecho de libertad
sindical como comprensivo del derecho de huelga. Cabe puntualizar que
la doctrina se encuentra dividida respecto de si la libertad de huelga y la
libertad sindical son lo mismo o son cosas distintas, aunque es mayoritaria la opinin que considera al derecho de huelga como una manifestacin
de la libertad sindical. Incluido entonces el derecho de huelga como una
manifestacin de la libertad sindical, en la esfera del derecho internacional
es entendido como el ms amplio derecho humano de la libertad sindical.
Para Etala y Rodrguez Mancini el convenio 87 de la OIT sobre libertad
sindical, aunque por un camino indirecto y como consecuencia de la expresa referencia contenida en los pactos internacionales de 1966, integran
el bloque de constitucionalidad, mientras que el resto de los convenios
de la OIT seran infra constitucionales aunque supra legales (conf. Inc. 22
prr., 1 del art. 75).
Entre otros instrumentos internacionales cabe sealar la Declaracin
Sociolaboral del Mercosur del 10 de Diciembre de 1998, la que estableci
como principios y derechos del trabajo que todos los trabajadores y las
organizaciones sindicales tienen garantizado el ejercicio del derecho de
huelga conforme a las disposiciones nacionales vigentes. Los mecanismos
de prevencin o solucin de conflictos o la regulacin de este derecho no
podrn impedir su ejercicio o desvirtuar su vitalidad (art. 11), resaltando aqu no solo la dimensin colectiva sino la individual del derecho de
huelga.
Concluyendo, la reforma constitucional de 1994 tambin jerarquiz
constitucionalmente la proteccin de los consumidores y usuarios de bienes y servicios (art. 42), consolidndose un orden pblico protectorio de
las caractersticas propias del derecho del trabajo y, de esta manera, el
ejercicio del derecho de huelga encuentra en la propia Constitucin Nacional un derecho que podra oponrsele o al menos cuestionar su ejercicio irrestricto, sobre todo cuando estn en juego intereses de los usuarios
y consumidores. La clave entonces estar -como lo sealan Simon y Ambesi- en conjugar ambos derechos econmicos sociales sin que ninguno de
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ellos destruya al otro. Como colofn, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin segn la cual los derechos fundados en cualquiera de las clusulas de la Constitucin Nacional tienen igual jerarqua,
por lo que la interpretacin debe armonizarlas, ya sea que versen sobre
los llamados derechos individuales o sobre atribuciones estatales (Fallos
255:293{JA 1963- V- 188}; 258:267 { JA 1964 IV 215}, sus citas y otros)

Servicios esenciales. Concepto y relacin entre necesidades y

servicios. Relacin entre necesidades y servicios
En este tema hay tres conceptos que es preciso deslindar: servicio
pblico, servicio esencial y servicio mnimo. Desde el punto de vista del
derecho de huelga y su regulacin es importante efectuar una distincin
primaria entre los servicios pblicos en general y los esenciales. Las definiciones de la doctrina, la jurisprudencia o de legislaciones especficas que
se refieren a la satisfaccin de necesidades o intereses generales (Marienho en la Argentina), el inters pblico (Suecia), la considerable
importancia social de un conflicto (Dinamarca), el preeminente inters
general, en el sentido de la Constitucin (Italia), la satisfaccin de bienes
o derechos constitucionalmente protegidos (Espaa), aquellos servicios
en los cuales la continuidad es absolutamente necesaria para el bienestar
comn (Alemania el Gemeinwohl); engloban una gama demasiado
amplia de actividades pblicas o privadas dirigidas a la comunidad y que
no justifican el mismo tratamiento regulatorio, sobre todo en la medida en
que este puede llegar a limitar excesivamente o inclusive prohibir la huelga. De all que en defensa tanto del derecho de huelga como de los derechos vitales y bsicos del individuo y la comunidad, corresponde limitar
el concepto de servicios pblicos esenciales a aqullos que lo sean en el
sentido estricto, segn la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).
Este concepto, como luego se ver, est estrechamente ligado a la necesaria continuidad de tales servicios esenciales, constituyendo as su nota
caracterstica. Ahora bien, la evaluacin de la necesidad responde a los
criterios que se utilicen a este efecto. Se ha hecho notar la conveniencia de
ejercer una cierta flexibilidad en este campo, y tal es tambin la experiencia de las legislaciones y la jurisprudencia. Sin embargo, la ausencia de
criterios preestablecidos en la determinacin de los servicios esenciales,
en su sentido estricto, puede conducir a un casuismo circunstancial y a
extralimitaciones que desvirten el fin buscado, o sea, el equilibrio entre
la garanta del derecho de huelga y aquellos derechos vitales y bsicos de
la sociedad y sus integrantes.
Con acierto, advierte Capn Filas, Rodolfo (1993):
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El ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales

que en la realidad colisionan las necesidades bsicas de la sociedad civil, a

satisfacerse mediante los servicios esenciales, y las pretensiones o conductas
de los trabajadores. No cabe presentarlos, seala el autor, a stos, como verdugos de la sociedad civil y a sta como vctima, sino encontrar mecanismos
giles de solucin del conflicto, manteniendo entre tanto, turnos mnimos que
garanticen la prestacin de servicios bsicos. Confirmar a ultranza las primeras es renegar de las segundas. Mantener frreamente las segundas puede generar un caos econmico y social fcilmente derivable a lo poltico. Encontrar
un sendero medio, que no paralice los servicios y destrabe la situacin laboral
injusta es la mejor respuesta al problema, si no la nica. El anlisis cientfico
define la estructura de los servicios esenciales y la conducta de los trabajadores
y empleadores durante el conflicto

Dejar la tipificacin de las necesidades al juego de las pretensiones, al

criterio de los circunstanciales funcionarios de la Administracin del Trabajo, o la doctrina judicial posterior al conflicto, advierte el autor citado,
que no parece razonable, porque ciertos sectores sostienen que sus necesidades son todas esenciales, la Administracin del Trabajo es propensa
a ocupar el escenario, politizando el problema y la sentencia judicial no
resuelve el tema sino las consecuencias.
Por ltimo, servicio mnimo es una tcnica a la que debe recurrirse en
la reglamentacin del ejercicio del derecho de huelga tanto en los servicios pblicos como en los servicios esenciales, y aun en actividades completamente ajenas a esos mbitos- y que, en trminos generales, define la
cuota de servicio o actividad que debe mantenerse en toda circunstancia.

Antecedentes argentinos: decreto 2184/90 y reforma introducida por

la ley 25250 y su decreto reglamentario 843/00
En la Argentina, la tipificacin de los servicios esenciales se encontraba enumerada en virtud del Dto. 2184/90, dictado y puesto en vigencia
en plena poca desreguladora pero regulando fuertemente el conflicto
laboral. Para el caso de que la huelga afectara servicios esenciales, el decreto 2184/90 haba fijado un sistema de guardias mnimas a fin de que
los servicios cuya interrupcin (total o parcial) pudiera poner en peligro
la salud, la libertad o la seguridad de las personas siguieran operando, a
pesar de la medida de accin directa dispuesta. El decreto detallaba cules servicios esenciales consideraba amparados: sanitarios y hospitalarios;
transporte; produccin y distribucin de agua potable, energa elctrica,
gas y otros combustibles; telecomunicaciones; educacin primaria, secundaria, terciaria y universitaria; administracin de justicia, a requerimiento
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de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin; y, en general, todos aquellos

en los cuales la extensin, duracin u oportunidad de la interrupcin del
servicio o actividad pudiera poner en peligro la vida, la salud, la libertad
o la seguridad de toda la comunidad o de parte de ella, lo cual sera calificado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Formacin de Recursos
Humanos.
La ley 25250 (BO. 02/06/2000) derog el decreto mencionado y dispuso, en su art. 33, que en los casos en que las partes, en razn de un conflicto
de trabajo, decidan la adopcin de medidas legtimas de accin directa,
que involucren actividades que puedan ser consideradas servicios esenciales, debern garantizar la prestacin de servicios mnimos que impidan
su interrupcin. Faculta al Ministerio de Trabajo para disponer, mediante
intimacin, la fijacin de los servicios mnimos que se deber mantener
en cada establecimiento o empresa cuando las partes hayan agotado la
instancia tendiente al cumplimiento de lo establecido en el prrafo anterior sin acuerdo en tal sentido. A falta de acatamiento de lo acordado
previamente, el Ministerio de Trabajo proceder a instrumentar los procedimientos de los inc. 2 y 3 del art. 56 de la ley 23551 (de asociaciones
sindicales): requerir a estas que dejen sin efecto medidas que importen la
violacin de las disposiciones legales o estatutarias o el incumplimiento
de disposiciones dictadas por la autoridad competente en el ejercicio de
facultades legales; peticionar en sede judicial la suspensin o cancelacin
de la personera gremial o la intervencin de la asociacin sindical, en
caso de incumplimiento de las intimaciones antes referidas o cuando haya
comprobado que en las asociaciones se ha incurrido en graves irregularidades administrativas.
A fin de encauzar el conflicto y propender a su resolucin, ser aplicable la ley 14786 (conciliacin obligatoria y arbitraje voluntario). Las facultades del Ministerio de Trabajo debern ser ejercidas conforme a las
normas y resoluciones de la Organizacin Internacional del Trabajo.
En definitiva, el mentado art. 33 de la ley otorgaba al Ministerio de
Trabajo para calificar una actividad o un servicio como esencial. La ley
25250 vino a reemplazar, en alguna medida, las disposiciones del derogado decreto 2184/90, que regulaba la huelga en los servicios esenciales y
cuya constitucionalidad haba sido cuestionada, primero por su origen y
segundo por las amplias facultades que el art. 1, inc. g. le. Lo cierto es que
dicho decreto al menos defina los servicios que deban ser considerados
esenciales y no sucede lo mismo con la ley 25250, ya que el legislador
omiti todo tipo de consideraciones respecto de aquellos servicios que se
debe reputar esenciales, exacerbando de este modo las facultades de la
autoridad de aplicacin para definirlos. No obstante lo expuesto, conviene sealar que la ltima parte del artculo dispone expresamente que las
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El ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales

facultades del Ministerio de Trabajo deban ser ejercidas conforme a las

normas y resoluciones de la OIT.
La controversia parecera girar en torno de la definicin de servicio
esencial y, al respecto, se considera la primera definicin restringida que
dio la Organizacin Internacional del Trabajo, que concierne exclusivamente a aquellos servicios cuya interrupcin podra poner en peligro la
vida, seguridad o salud de las personas, en todo o en parte de la poblacin, a los que tambin parece razonable agregar, en la esfera de la limitacin, y tambin en coherencia con el organismo internacional, aquellas
huelgas cuya extensin y duracin pudieran provocar una situacin de
crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la
poblacin pudieran estar en peligro. Confluyen, un criterio cualitativo, referente a la consideracin de ciertos servicios y actividades siempre esenciales, y otro de carcter cuantitativo, en el cual la calidad de esencial se
adquiere por la prolongacin temporal de la huelga. A diferencia del dto.
2184/90, el dto. 843/00 (BO. 04/10/2000) y, tal como lo sealan sus considerandos, ha tratado de ceirse escrupulosamente a la doctrina del Comit
de Libertad Sindical de la OIT sobre el concepto de servicios esenciales y
condiciones de su mantenimiento, as como las garantas compensatorias
a la restriccin del derecho de huelga.
Como condicin inicial se fija que el conflicto colectivo d lugar a la
interrupcin total o parcial de los servicios esenciales definidos por la
reglamentacin (art. 1). Se trata de preservar el principio de continuidad
que la doctrina ha consagrado en la materia. La hiptesis legal es de difcil aplicacin prctica porque en la declaracin o anuncio de la medida
de accin directa debera comprenderse este efecto de tal manera que se
echara a andar la rueda de la conciliacin obligatoria con el final de la
fijacin de los servicios mnimos. Se quiere decir con esto que las partes
no suelen anunciar un efecto tan fuerte y que, por emplearse una frmula
estricta, quedaran fuera de la norma todas las medidas de accin directa,
que puedan implicar afectaciones no interruptivas de estas actividades. Se
podra llegar a alterar la calidad, nivel o cantidad del servicio sin el corte.
Un ejemplo simple: cada de la presin del agua corriente, sin llegarse al
corte del servicio.
Desde otro punto de vista, las suspensiones totales o parciales de la
actividad, sin afectacin de los servicios esenciales como seran las dirigidas por procesos automticos, robotizados o computarizados de produccin (entre ellos el telefnico, por ejemplo), no resultan atrapadas por
la norma. Solamente se podra discutir si la ausencia de controles, supervisin o servicios de emergencia implica o se asimila a una interrupcin,
situacin no prevista en la norma.
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El punto da para un detenimiento mayor, pero nos remitimos a las

apreciaciones sobre la siempre mutante realidad de la huelga que nos depara diariamente nuevos desafos.
El Art. 2 del Dto. 843/00 ordena: Se considerarn servicios esenciales en sentido estricto, nicamente las actividades siguientes: a) Los
servicios sanitarios y hospitalarios; b) La produccin y distribucin de
agua potable y energa elctrica; c) Los servicios telefnicos; d) El control
de trfico areo.
El primer apunte es que la restriccin se dirige a los trabajadores de
las ramas, profesiones o secciones que tienen que ver directamente con la
atencin de pacientes o la actividad de la comunicacin y la preservacin
de la vida, la salud o la seguridad de las personas, conforme la conocida
doctrina del CLS de la OIT (casos 1438 y 1576). No sera razonable incluir
las actividades administrativas o complementarias aun cuando puedan
pertenecer a la misma empresa, si no tienen que ver funcionalmente con la
interrupcin total o parcial de servicios. Con relacin a la inclusin de los
servicios telefnicos, parece un acto reflejo de su control monoplico por
el Estado. Sin embargo, a partir de los noventa, la explosin tecnolgica,
la profusin de servicios, la desregulacin y competencia, gran diversidad
de servicios y canales de comunicacin parecen alejarlos de su carcter
de esencial ligado a la preservacin de la vida, seguridad o salud. Caso
puntual: Es servicio esencial la telefona mvil o celular? De otro lado, no
podran estar comprendidos los servicios que utilizan el canal telefnico
como correos electrnicos o Internet. En la aplicacin de los criterios de
atribucin de servicios mnimos, deber actuarse entonces con razonabilidad a los fines de no establecer una excepcin arbitraria al ejercicio del
derecho de huelga colocando a esta actividad comercial y altamente lucrativa en una situacin privilegiada.
La segunda parte del art. 2 indica: El Ministerio de Trabajo, Empleo
y Formacin de Recursos Humanos podr, mediante resolucin fundada,
calificar como servicio esencial una actividad no incluida en la enumeracin precedente, cuando se diere alguna de las siguientes circunstancias:
a) La extensin y duracin de la interrupcin de la actividad de que se tratare pudiere poner en peligro la vida, la salud, o la seguridad de la persona en toda o parte de la comunidad; b) la actividad afectada constituyere
un servicio pblico de importancia trascendental o de utilidad pblica; c)
la interrupcin o suspensin del servicio pudiere provocar una situacin
de crisis nacional aguda que hiciere peligrar las condiciones normales o
de existencia de la poblacin.
Si bien la OIT ha receptado esta terminologa y desarrollado su casustica, conforme la redaccin del inc. b) el espectro posible es inabarcable. En efecto, el concepto de importancia trascendental y utilidad pbli- 92 -

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ca de un servicio pblico, sin otro aditamento de gravedad, extensin,

afectacin de valores, etc., puede llegar a prcticamente todas las labores
econmicas y sociales. Pueden quedar as incluidos la educacin, las comunicaciones y medios de comunicacin de todo tipo, la administracin
pblica de todos los niveles y sectores, la administracin de justicia, servicios de gas, el transporte y la educacin a todos los niveles. Nadie puede
dudar de la trascendencia y utilidad pblica de estos mbitos. Pero bastara una declaracin administrativa (y poltica por lo tanto) en tal sentido
para limitar la huelga en estos sectores.
De tal forma el Dto. 843/00 ha incurrido en una exageracin que el
decreto 2184/90 con su amplitud haba evitado. Es que esta ltima norma
pona como requisitos en todos los casos el peligro a la vida, la salud, la
libertad o la seguridad, aun cuando se atribua potestades genricas de
inclusin (art. 1). Si antes tuvimos la condena del CLS, como ya se indic,
el inc. b) del dto. 843/00 es igualmente inconstitucional por haberse excedido el P.E. en sus facultades reglamentarias (art. 92 inc. 2 CN) y alterar
irrazonablemente un derecho constitucional y lesionar la supremaca de
la Carta Magna (art. 14 bis, 28 y 31 CN).
El art. 33 de la ley 25250 y los art. 3, 4 y 5 del dto. 843/00 parten del
principio procesal de autorregulacin en el establecimiento de servicios
mnimos aunque sobre bases cenagosas. Ocurre que la ley y decreto suponen que las partes han transitado disciplinadamente el procedimiento
previo a las medidas de accin directa del art. 11 de la ley 14786, con el
agotamiento de los plazos de conciliacin obligatoria. Segn es experiencia corriente no suele darse as en la realidad. De todos modos y en la mejor de las hiptesis, el debido respeto del procedimiento lleva un agregado
de 48 horas para comunicar a la autoridad de aplicacin el ejercicio de las
medidas de accin directa (art. 3 dto. 843/00) y otras 24 horas para acordar los servicios mnimos, las modalidades de su ejecucin y el personal
que se asignar a su prestacin. A falta de acuerdo, el MTEFRH resolver sobre las desavenencias con un lmite mximo del 50 por ciento de la
prestacin normal del servicio de que se trate, siempre que tenga alguna
informacin y capacidad para hacerlo.
Es de aclarar que en la habitualidad de estos conflictos, efectivamente
se cumple con la autorregulacin deseada por la ley, no siendo moneda corriente en nuestro pas interrupciones de los servicios enumerados
como esenciales. Pero en caso de fracaso de esta, la norma es ciertamente
voluntarista. De hecho, no se advierte cmo la autoridad de aplicacin podr efectuar en un lapso tan escaso y sin un conocimiento tcnico previo
la implantacin de los servicios mnimos requeridos. Del mismo modo,
la debida informacin al usuario sobre las medidas de accin directa que
se obliga a brindar por parte de la empleadora 24 horas antes de su inicio
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(art. 6 del dto. 843/00) es de casi imposible cumplimiento, dada la brevedad del plazo.
De todas formas, el procedimiento implica un nuevo preaviso de
huelga que en las legislaciones espaola e italiana est fijado explcitamente, aunque sin obligacin, por supuesto, de remontar el largo camino
de la conciliacin obligatoria.
Resulta elogiable el refuerzo de la integracin normativa supranacional realizado por el art. 33 de la ley 25250, pero la propia reglamentacin
del derecho de huelga en servicios esenciales, es contradictoria con las resoluciones del Comit de Libertad Sindical de la OIT en cuanto a la potestad estatal de implantar servicios mnimos o la posibilidad de cancelacin
o suspensin de la personera gremial de sindicatos.
En tanto la ley 25250 signific un cambio de las reglas de negociacin
colectiva apostando a profundizar la autonoma y libre actuacin de las
partes aun a riesgo de la caducidad de los convenios colectivos de trabajo,
compensatoriamente, se ha reducido la intervencin estatal en materia de
conflictos colectivos. El MTEFRH tiene facultades intimatorias, eventualmente garantizadoras de los servicios esenciales y sancionatorias tipificadas en la ley, pero carece completamente de la potestad de calificar o
declarar la ilegalidad de la huelga, lo que igualmente no es admitido por
el CLS de OIT.

Los servicios esenciales en la ley 25877 y en el decreto 272/ 2006

De los considerandos del decreto 272/2006 surge que uno de sus fines es evitar daos irreversibles y que no guarden proporcin con los
intereses profesionales de las partes en el conflicto, as como de no causar
daos a terceros, es decir, los usuarios o los consumidores que sufren las
consecuencias de los conflictos colectivos. Y agrega que es por ello que
resulta razonable instrumentar mecanismos que mantengan el equilibrio
en el goce de las libertades involucradas, todas igualmente reconocidas
por el constituyente y, en tal sentido, garantizar un rgimen de prestaciones mnimas en los servicios esenciales y en las actividades asimilables
a estos. Adems se establece que la restriccin de la huelga en estas circunstancias debera acompaarse de las garantas apropiadas, es decir, de
procedimientos de conciliacin y arbitrajes adecuados, imparciales y rpidos en los cuales los interesados puedan participar en todas las etapas.
Ahora bien analizando el art. 24 de la ley 25877 (LA 2004-B-1955)
prev que cuando, por un conflicto de trabajo, alguna de las partes decidiera la adopcin de medidas legtimas de accin directa que involucren actividades que pudieran considerarse servicios esenciales, deber
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El ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales

garantizar la prestacin de servicios mnimos para evitar su interrupcin.

Considera esenciales los servicios sanitarios y hospitalarios, la produccin
y distribucin de agua potable, energa elctrica y gas y el control del trfico areo. Tambin puede ser calificada excepcionalmente de esencial por
una comisin independiente una actividad en los siguientes supuestos:
a) cuando por la duracin y extensin territorial de la interrupcin de la
actividad la ejecucin de la medida pudiera poner en peligro la vida, la
seguridad o la salud de toda o parte de la poblacin; b) cuando se trate de
un servicio pblico de importancia trascendental, conforme a los criterios
de los organismos de control de la Organizacin Internacional del Trabajo. Cabe destacar que la norma citada es una fuente de origen legal que
utiliza dos tcnicas diferentes para determinar qu actividades deben ser
consideradas servicios esenciales. En efecto, primero enumera y luego delega. A su vez el decreto 272/2006 crea una comisin de garanta, deroga
el decreto 843/2000 (LA 2000 D 4543) y en sus considerandos se puede
apreciar las caractersticas de la norma que reglamenta cuando destaca en
sus considerandos que la norma mencionada define (enumera) en forma
taxativa los servicios que se consideran esenciales, receptando la doctrina
emanada del Comit de Libertad Sindical de la OIT y brinda pautas para
la calificacin excepcional de un servicio como esencial, previendo a esos
fines la creacin de una comisin independiente integrada segn establezca la reglamentacin, previa apertura del procedimiento de conciliacin
previsto en la legislacin vigente. En efecto, enumera cuando establece
qu actividades van a ser consideradas esenciales. Y en eso se atiene solo
parcialmente a las establecidas por la OIT. Ello es as por cuanto incluye
la produccin y distribucin de gas y, en cambio, excluye a los servicios
telefnicos. Delega, porque remite a una comisin independiente la calificacin en forma excepcional de una actividad no considerada como servicio esencial. Esta es una normativa innovadora que, incluso, excede las
recomendaciones efectuadas por los organismos de la OIT a nuestro pas,
ya que la designacin de una comisin independiente la haban requerido
para determinar servicios mnimos y no para calificar una actividad como
esencial.
Como se haba adelantado el decreto crea la Comisin de Garantas,
que estar integrada por cinco miembros, cuya eleccin deber recaer en
personas de reconocida solvencia tcnica, profesional o acadmica en materia de relaciones de trabajo, del derecho laboral o del derecho constitucional y destacada trayectoria. Sus integrantes se desempearan ad honorem y debern cumplir con los requisitos de independencia. Por ello no
podrn integrarla legisladores nacionales pblicos electivos ni aquellas
personas que ejerzan cargos de direccin o las organizaciones de emplea- 95 -

Ana Rosa Rodrguez

dores y trabajadores ms representativas, de la Federacin Argentina de

Colegios de Abogados y del Consejo Interuniversitario Nacional.
Cabe puntualizar que la delegacin efectuada por la ley no es genrica, sino restringida a dos supuestos especiales, a) cuando por la duracin
y extensin territorial de la interrupcin de la actividad, la ejecucin de la
medida pudiere poner en peligro la vida la seguridad o la salud de toda
o parte de la poblacin. Se trata de un supuesto que debe ser aplicado en
forma excepcional y para cada caso particular ya que no es un servicio que
en s es esencial, sino que se convierte en tal por su duracin y extensin, y
esta situacin ha sido advertida por el Comit de pblico de importancia
trascendental conforme a los criterios de los organismos de control de la
OIT. Este supuesto se diferencia del anterior porque no depende de su
duracin o extensin, sino de su trascendencia; se trata de un servicio que,
no considerado per se esencial, lo fuera para un pas o para una determinada regin dadas sus caractersticas particulares.
Por su parte el art. 2 del decreto establece las facultades de la Comisin de Garanta entre las que se encuentran: 1) calificar excepcionalmente
como servicio esencial a una actividad no enumerada en el art. 24 de la ley
25877; 2) asesorar a la autoridad de aplicacin para la fijacin de los servicios necesarios cuando las partes no lo hubiesen as acordado o cuando los
acuerdos fueren insuficientes para compatibilizar el ejercicio del derecho
de huelga con los dems derechos reconocidos en la Constitucin Nacional, conforme al procedimiento establecido en el decreto; 3) pronunciarse,
a solicitud de la autoridad de aplicacin, sobre cuestiones vinculadas con
el ejercicio de las medidas de accin directa; 4) expedirse, a solicitud de la
autoridad de aplicacin, cuando de comn acuerdo las partes involucradas en una medida de accin directa requieran su opinin; 5) consultar y
requerir informes a los entes reguladores de los servicios involucrados, a
las asociaciones cuyo objeto sea la proteccin del inters de los usuarios
y a personas o instituciones nacionales o extranjeras, expertas en las disciplinas involucradas, siempre que se garantice la imparcialidad de las
mismas.
Otra modificacin destacable es la del sujeto legitimado para determinar cules son los servicios mnimos que deben brindarse. En el prr.
1ero del art. 24, la ley determina que es la parte que decidiera la adopcin de una medida legtima de accin directa, la que debe garantizar la
prestacin de servicios mnimos para evitar su interrupcin. Sin embargo
el decreto 272/2006, con un excesivo reglamentarismo, le otorga amplias
facultades a la autoridad de aplicacin para fijar los servicios mnimos
indispensables para la prestacin del servicio, si lo considerase insuficiente, y para ello solo debe consultar a la Comisin de Garantas, sin que su
dictamen sea vinculante. En este aspecto el derogado decreto 843/2000
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El ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales

resultaba ms limitativo, pues la prestacin mnima que estaba facultada

para fijar en ningn caso poda ser mayor al 50 % de la prestacin normal
del servicio de que se trate. El silencio guardado por el decreto reglamentario podra llevar a que se obligue a prestar servicios al 90% o al 100% de
los trabajadores, como ya ha sucedido en nuestro pas.

La huelga en los servicios esenciales en el mbito provincial

Conforme lo establecen los arts. 121, 122 y 123 de la Constitucin Nacional, las provincias conservan el poder no delegado por la Constitucin
al Gobierno Federal, entre ellos el poder de polica. El art. 75 inc. 12 ha
reservado al Congreso de la Nacin la legislacin laboral sustancial, pero
su aplicacin es competencia de los tribunales de provincias en su mbito
funcional.
Conforme el Pacto Federal del Trabajo (Ley 25.212) y los convenios
de distribucin de competencias entre el Gobierno Nacional y las provincias, el tratamiento de los conflictos colectivos ordinarios que no tengan
alcance nacional o interjurisdiccional, comprometa a rganos del estado
central o afecte al inters nacional, permanecen dentro de la rbita de jurisdiccin provincial. De hecho, los gobiernos provinciales han dictado
normas concordantes con ello estableciendo sus propios procedimientos
de composicin de conflictos colectivos. La ley 14.786, la ley 25.877 y el
dec. 272/06 otorgaron al MTESS la calidad de autoridad de aplicacin en
materia de huelga en servicios esenciales.
La posibilidad de actuacin de la Comisin de Garantas como del
MTESS en el uso de estas atribuciones, cuando se trata de conflictos provinciales puede generar un problema de competencias. A saber: 1) Las
provincias pueden reivindicar su propia interpretacin sobre la instrumentacin de la calificacin de servicios esenciales, as como establecer
sus rganos de control; 2) Al ser la Comisin de Garantas un rgano federal, sus resoluciones se deberan resolver en este fuero mediante los
recursos ordinarios de la ley 19.549. Sin embargo, los conflictos colectivos
en servicios esenciales de provincias no tienen igual tratamiento, sino el
que le otorga cada provincia a las controversias ordinarias.
Ante la situacin de un conflicto de competencias, la CSJN en Unin
SA c/Ministerio de Trabajo se pronunci esclareciendo esos lmites. El
caso involucr a varias empresas de transporte urbano de pasajeros y se
discuti la participacin del MTESS en un mbito local y la trasgresin de
un acuerdo interjurisdiccional vigente desde el 17/12/90. La Corte otorg
al acuerdo de divisin de competencias, el carcter de derecho intrafederal de concertacin o de carcter horizontal, que impide la imposicin
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Ana Rosa Rodrguez

administrativa central. Al respeto, el Procurador Fiscal se pronunci por

la nulidad de la actuacin de la reparticin nacional por resultar incompetente en razn de la materia. En sntesis, para cada conflicto concreto
y para la implantacin del sistema nacional de tratamiento de huelga en
servicios esenciales de la ley 25.877 y el dec. 272/06, deber fundarse adecuadamente la intervencin federal, conforme su propia competencia. De
lo contrario, como ocurre hasta ahora, es cada provincia la que dirime sus
conflictos.

Bibliografa
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Congreso Mundial de Derecho del Trabajo, Jerusaln (Israel).
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Nexis.
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Cifra 6
El ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales

Resumen
El presente trabajo se propone indagar acerca del ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales, siendo este uno de los temas ms lgidos del
Derecho Colectivo del Trabajo ya que en l confluyen dos intereses jurdicos
tutelados: por un lado la necesidad de no interrumpir ciertas actividades consideradas indispensables por la sociedad y, por el otro, el respeto de un derecho fundamental de raigambre constitucional como lo es el derecho de huelga.
Para ello es necesario delimitar el ejercicio de este ltimo, el cual en manera
alguna es absoluto e irrestricto, pues su ejercicio, en lo fundamental, no puede
afectar otros derechos de parejo rango referidos a la preservacin de la vida,
la salud, la libertad, la educacin y la cultura, la proteccin del ambiente, etc.
Luego, dentro de este marco conceptual, remarcar que las consecuencias de las
huelgas en estos mbitos trascienden el campo de la bilateralidad por el que
discurren las relaciones trabajador-empresario extendindose a un tercero ajeno al conflicto el usuario del servicio, por lo que resulta necesario dar solucin
a la problemtica.
Palabras clave: Huelga / servicios esenciales / servicios mnimos

Abstract
This paper intends to inquire about the exercise of the right to strike in essential services, one of the most critical issues of the Collective Labor Law as the
confluence of two legally protected interests: the need of not to disrupt certain
activities deemed necessary by the society and respect a fundamental constitutional foundation such as the right to strike. That s why is necessary to delimit
the exercise of it which in any way is absolute and unconditional, because it can
not aect other rights of equal rank related to the preservation of life, health,
freedom , education and culture, environmental protection, etc. Then, within
this framework, this paper highlight the consequences of strikes in those areas
where it transcend the field of bilateral relations between the worker and the
employer extending to a third party and not involve into the conflict, so it is
necessary to resolving the problem.
Keywords: Strike / essential services / minimum service

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