Educação - Nova Ótica

O Sistema Nacional de Educao:
diversos olhares
80 anos aps
o Manifesto
O R GA N I ZA D O R E S
Clio da Cunha
Moacir Gadotti
Genuno Bordignon
Flvia Nogueira

diversos olhares 80 anos
aps o Manifesto

diversos olhares 80 anos
aps o Manifesto
ORGAN IZADORES
Clio da Cunha
Moacir Gadotti
Genuno Bordignon
Flvia Nogueira
Ministrio da Educao
Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino
Braslia, 2014
Realizao: Ministrio da Educao

Organizao: Clio da Cunha, Moacir Gadotti, Genuno Bordignon e Flvia Maria de Barros Nogueira
Cooperao: Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO)
Coordenao tcnica: Isleide Barbosa Silva e Karyna Amorim, Secretaria de Articulao com os
Sistemas de Ensino
Reviso tcnica: Samia Francelino Gomes e Thayane Batista Lustosa, Secretaria de Articulao com
os Sistemas de Ensino, e Setor de Educao da Representao da UNESCO no Brasil
Projeto grfico e reviso editorial: Unidade de Comunicao, Informao Pblica e Publicaes da
Representao da UNESCO no Brasil
Ilustrao de capa: Edson Fogaa
Tiragem: 7.000 exemplares
Brasil. Ministrio da Educao. Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino

O Sistema Nacional de Educao: diversos olhares 80 anos aps o Manifesto /
Ministrio da Educao. Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino. -Braslia : MEC/SASE, 2014.

220 p.
ISBN: 978-85-7994-086-6
1. Sistema Educacional 2. Educao e Estado 3. Brasil I. Ttulo
2014 Ministrio da Educao

A reproduo desta publicao, na ntegra ou em parte, permitida desde que citada a fonte.
Esta publicao tem a cooperao da UNESCO no mbito do Acordo de Cooperao Tcnica Internacional
com o Ministrio da Educao no Brasil, o qual tem como objetivo a contribuio para a formulao e
implementao de polticas integradas de melhoria da equidade e qualidade da educao em todos os
nveis de ensino formal e no formal. Os autores so responsveis pela escolha e pela apresentao dos
fatos contidos neste livro, bem como pelas opinies nele expressas, que no so necessariamente as da
UNESCO, nem comprometem a Organizao. As indicaes de nomes e a apresentao do material ao
longo desta publicao no implicam a manifestao de qualquer opinio por parte da UNESCO a respeito
da condio jurdica de qualquer pas, territrio, cidade, regio ou de suas autoridades, tampouco da
delimitao de suas fronteiras ou limites.
C a r ta d e A p r e s e n ta o
L i s e t e R e g i n a G o m e s A r e l a r o 11
Aps 80 anos de seu lanamento, o Manifesto dos Pioneiros revela-se atual,

merecendo ser resgatado, reinventado e erigido em documento fundador da proposta
de um projeto nacional de educao.
A seleo de atenes que indicada aqui guarda direta relao com os temas atinentes
aos contornos apontados para o sistema nacional de educao, a cooperao federativa
e a colaborao entre sistemas de ensino, no somente por suas ementas oficiais, mas,
e especialmente, por seus contedos.
A iniciativa do Ministrio da Educao de comemorar os 80 anos do Manifesto dos
Pioneiros da Educao Nova, homenageando, de forma especial, o Professor Fernando

de Azevedo, um dos seus proponentes, foi muito oportuna. No s porque este foi o
primeiro Manifesto brasileiro em defesa da educao pblica como direito social de todos,
mas porque ele expressa um movimento de intelectuais e educadores preocupados com o
desafio republicano de concretizar o direito educao em um momento ainda incipiente.
Defenderam uma necessria expanso de vagas na educao escolar e se dispuseram a
buscar consensos possveis com grupos de diferentes formaes e convices sobre os
rumos da educao brasileira, semelhana do que estamos fazendo nos dias atuais.
Fernando de Azevedo, Ansio Teixeira, Paschoal Lemme, Ceclia Meireles, entre outros
signatrios do Manifesto, foram intelectuais preocupados com as mudanas sociais e a
necessidade de construo de um novo pas, com homens e mulheres de mentalidade
moderna, o que exigia a superao de muitos preconceitos e uma nova forma de
educao, com qualidade social ainda no experimentada no Brasil que substitusse
1 Diretora da Faculdade de Educao da USP. Professora do Departamento de Administrao Escolar e Economia da Educao
da FEUSP.
a ministrada exclusivamente s elites. A educao precisava ser democrtica, para ser

para todos; popular, para interessar a maioria; e de qualidade, para contribuir com o
desenvolvimento da jovem Repblica.
A Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo teve o privilgio de sediar uma
das Conferncias realizada no perodo de 13 a 15 de maro de 2013, dedicada a analisar
as propostas do Manifesto e suas relaes com a criao e implantao de um sistema
nacional de educao, desejo e necessidade manifestada por diferentes associaes
cientficas e educacionais, sindicatos e organismos educacionais, como requisito inadivel
para o enfrentamento democrtico da expanso e da qualidade da educao brasileira.
Sabemos que a memria dos esforos e iniciativas dos que nos antecederam nem sempre
est presente na histria da educao atual com a dimenso e intensidade que ela
merece e precisa. E dessa memria que Benjamin nos fala, lembrando-nos que Contar
histrias sempre foi a arte de cont-las de novo, e ela se perde quando as histrias no
so mais conservadas [...].2 E que, por isso, O conselho tecido na substncia viva da
existncia tem um nome: sabedoria.3
nesse sentido que esta publicao traduz o compromisso entre a verdade e a utopia
de hoje, dos que querem e lutam por uma educao de qualidade social para todos,
com as condies para que ela se torne realidade, e a luta dos outros, dos que nos
antecederam h mais de 80 anos.
Queremos que a Conferncia Nacional de Educao de 2014 (CONAE) a segunda, do
sculo 21 em que o debate para a implantao de um sistema nacional de educao
ser sua tnica, se embeba na experincia e sabedoria dos Pioneiros. Eles que no
s discutiram as possibilidades de efetivao de seus sonhos e projetos, propondo
estratgias de ao, mas, tambm, tentaram concretiz-los na conjuntura da dcada de
1930 do sculo passado.2
2 BENJAMIN, Walter. O narrador. Consideraes sobre a obra de Nikolai Leskov. In: BENJAMIN, Walter. Magia e tcnica, arte
e poltica: ensaios sobre literatura e histria da cultura. So Paulo: Brasiliense, 1994. p. 205. (Obras escolhidas, 1).
3. Idem, p. 204.
Sabemos que a sociedade capitalista no incentiva as lembranas e a memria das

lutas dos que viveram por um ideal diferente do hoje imediatista e consumista
mas, ao contrrio, nos imprime uma historiografia oficial em que no h mais sadas
possveis para uma educao humana integral e um contrato social em que valores
de solidariedade e fraternidade sejam o nosso cotidiano. Mas essa a nossa utopia e
resistncia. Paulo Freire nos inspira ao defender que:
A proclamada morte da Histria que significa em ltima anlise,
a morte da utopia e do sonho, refora, indiscutivelmente,
os mecanismos de asfixia da liberdade. Da porque a briga
pelo resgate do sentido da utopia, de que a prtica educativa
humanizante no pode deixar de estar impregnada, tenha de ser
uma sua constante.43
Que o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, de 1932 e Fernando de Azevedo nos
inspirem e mobilizem na reflexo e na ao educacional, e que a histria nos oriente e
fundamente para que os equvocos no se repitam ou nos confundam. Leiam as reflexes
e propostas elaboradas nesta segunda dcada do novo sculo e constantes desta
publicao e se mobilizem na luta! Engajem-se hoje, para que a sociedade e a educao
sejam as que gostaramos de viver em 2032! Um sculo de lutas pela educao pblica
de qualidade social! Viva as Conferncias! Viva o Manifesto de 1932!
4 FREIRE, Paulo. Pedagogia da autonomia: saberes necessrios prtica educativa. 6.ed. So Paulo: Paz e Terra,1996. p. 130.
(Coleo leitura).
SUMRIO
Apresentao.......................................................................................................... 7
Introduo.............................................................................................................. 9
PRIMEIRA PARTE: OS TEXTOS DOS EXPOSITORES................................................... 15
Captulo 1 O Manifesto dos pioneiros da educao nova de 1932
e a questo do Sistema Nacional de Educao Dermeval Saviani......................... 15
Captulo 2 Sistema Nacional de Educao: uma reflexo
provocativa ao debate Carlos Roberto Jamil Cury................................................ 30
Captulo 3 O Manifesto dos pioneiros e o federalismo brasileiro:
percalos e avanos rumo a um sistema nacional de educao
Fernando Luiz Abrucio e Catarina Ianni Segatto..................................................... 40

Captulo 4 O Sistema Nacional de Educao: a atualizao do
Manifesto de 80 anos Carlos Augusto Abicalil..................................................... 58
Captulo 5 O Sistema Nacional de Educao: em busca de consensos
Arnbio Marques de Almeida Jnior, Flvia Maria de Barros Nogueira,

Antnio Roberto Lambertucci e Geraldo Grossi Junior.......................................... 105
Captulo 6 SNCI: proposta para a construo de um sistema
nacional de conhecimento e inovao Cristovam Buarque................................. 122
Captulo 7 Como seria o financiamento de um sistema nacional

de educao na perspectiva do Manifesto dos Pioneiros da educao nova
Paulo de Sena Martins e Jos Marcelino de Rezende Pinto ..................................152

Captulo 8 Dilemas para o financiamento da educao
Jorge Abraho de Castro ....................................................................................178

Captulo 9 O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova de 1932 e
a formao de professores Bernardete A. Gatti..................................................197
SEGUNDA PARTE: CAMINHOS POSSVEIS A SEGUIR ............................................203
Captulo 10 Sistema Nacional de Educao: uma agenda necessria
Genuno Bordignon, Moacir Gadotti, Clio da Cunha e

Arnbio Marques de Almeida Jnior ...................................................................203
APRESENTAO
Quando li pela primeira vez o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, no tive
dvida em reconhecer a atualidade do histrico documento e sua importncia para
a poltica nacional de educao. Muitos de seus princpios fundantes, como escola
pblica gratuita para todos, autonomia da funo educacional, descentralizao
e articulao configuram-se como questes relevantes para o futuro da educao
nacional.
Ao ser lanado em 1932, o Manifesto chamou ateno para as desigualdades e para
a desarticulao de esforos nacionais, no sentido de garantir o direito educao
de qualidade no Brasil. O documento um marco na histria da poltica educacional
brasileira e desde aquela poca debatemos este tema sem uma concluso a respeito
do modelo Sistema Nacional de Educao mais adequado s nossas necessidades. O
desafio de instituir um Sistema, portanto, permanece.
Por esse motivo e compreendendo a relevncia do tema, o Ministrio da Educao
teve a iniciativa de convergir a comemorao do 80 Aniversrio do lanamento do
Manifesto com o aprofundamento deste debate.
Em funo da atualidade desses princpios que se concebeu a Conferncia O
Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova e o Sistema Nacional de Educao, com
posterior publicao desta obra.
A melhor maneira de comemorar o 80 Aniversrio desse importante documento,
debater, luz de seus princpios, as questes que so da mais alta relevncia para a
instituio do Sistema Nacional de Educao.
11
Houve unanimidade de opinies quando a Comisso Organizadora do 80 Aniversrio

do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (Portaria GM MEC n 724, de 30 de
maio de 2012) props que a Conferncia ocorresse na USP, instituio que Fernando
de Azevedo, autor do Manifesto, ajudou a fundar juntamente com outros eminentes
intelectuais da poca.
O Sistema Nacional de Educao a ser institudo, de unidade na multiplicidade e
ancorado na doutrina federativa, deve ser regido por um mesmo padro de qualidade
que torne a educao pblica acessvel a todos os brasileiros, sem uma nica exceo.
Os desafios so grandes, pois ser necessrio transitar em um cenrio complexo, de
trs esferas administrativas autnomas e no hierrquicas, definindo responsabilidades
e normas de cooperao para o exerccio das competncias comuns. Ser necessrio
construir acordos que nos levem a definir nacionalmente qual deve ser o modelo
de sistema mais adequado para atender aos preceitos constitucionais de acesso
educao de qualidade para todos.
Esta obra recebeu a contribuio de autores de renome na produo acadmica e na
luta de tantas dcadas pela educao pblica, mas no tem a pretenso de apresentar
uma proposta de sistema. A expectativa que seja mais um passo na agenda que
estamos construindo juntos para honrar a memria dos Pioneiros, para encontrar um
modelo orgnico para a educao nacional e para renovar nossos compromissos de
tornar efetivo o novo Plano Nacional de Educao na prxima dcada.
A homenagem pstuma ao autor do Manifesto e a presena do Professor Antnio
Cndido na abertura da Conferncia, sem dvida nos inspiram e ilumina nosso caminho,
notadamente pelo compromisso tico de duas personalidades que marcaram a histria
da poltica educacional. Sigamos com passos firmes na direo da articulao nacional
pela educao, que para ser de qualidade, tem que ser para todos, sem distino.
Jos Henrique Paim Fernandes

Ministro de Estado da Educao
12
INTRODUO
Aps 80 anos de seu lanamento, o Manifesto dos Pioneiros revela-se atual,

merecendo ser resgatado, reinventado e erigido em documento fundador da proposta
de um projeto nacional de educao.
Embora de forma no explcita, mas perpassando todas as suas entrelinhas, o
Manifesto situa os princpios e os fundamentos de um Sistema Nacional de Educao,
aspirao dos movimentos de educadores desde a Constituinte de 1988.
A defesa da instituio do Sistema vem se constituindo em tema central da pauta
das recentes conferncias nacionais de educao, como a Conferncia Nacional de
Educao Bsica de 2008 e as Conferncias Nacionais de Educao de 2010 e 2014.
Essas conferncias e os inmeros debates que delas derivam, do continuidade a um
processo de participao iniciado na dcada de 1920 com as Conferncias Nacionais
da Associao Brasileira de Educao e posteriormente, com as Conferncias Brasileiras
(CBEs) e Congressos Nacionais de Educao (CONEDs).
Resgatando esse esprito, apresentamos as palestras e debates que aconteceram
durante a Conferncia O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova e o Sistema
Nacional de Educao, realizada pela Comisso instituda pelo Ministrio da
Educao juntamente com a coordenao da Secretaria de Articulao com os
Sistemas de Ensino (SASE/MEC). Teve a parceria da Faculdade de Educao da USP.
A deciso de transformar os resultados da Conferncia nesta publicao se justifica
pela riqueza de pistas desveladas pelos participantes, indicando caminhos possveis
para a realizao do sonho dos Pioneiros.
13
Na primeira parte so apresentados os textos dos expositores que abordaram o tema

da conferncia.
Em seu texto O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova de 1932 e a questo do
Sistema Nacional de Educao, Dermeval Saviani destaca os princpios que o Manifesto

defende para a formulao da poltica e para o planejamento do sistema. Segundo o
autor, trata-se de um documento doutrinrio que, mais do que a defesa da Escola Nova,
ps em causa a defesa da escola pblica. Trata da repartio das responsabilidades entre
os entes federativos, em que cada um deve concorrer na medida de suas peculiaridades
e de suas competncias especficas, consolidadas pela tradio e confirmadas pelo
arcabouo jurdico. Discute o financiamento, a formao de professores e o papel especfico
dos municpios, alertando para os riscos da municipalizao do ensino fundamental.
Conclui afirmando que o Sistema Nacional de Educao da Federao; portanto, dos
prprios entes federados, que o constroem conjuntamente e participam, tambm em
conjunto, de sua gesto, regidos por um mesmo padro de qualidade que deve tornar
a educao pblica acessvel a toda a populao do pas, sem uma nica exceo.
Carlos Roberto Jamil Cury, no texto Sistema Nacional de Educao: uma reflexo
provocativa ao debate, coloca como mago do Sistema Nacional de Educao a indagao

sobre o que deve ser vinculante em educao. Lembra que uma norma geral, como lei
nacional, no completa seno com o concurso daquilo que cabe aos entes federados,
de modo que se garanta tanto o comum quanto o diferenciado. Trata tambm da funo
redistributiva e supletiva da Unio e do padro mnimo de qualidade e equalizao
de oportunidades, lembrando que, para a garantia do direito constitucional, cabe ao
detentor da funo redistributiva e tcnica, imediatamente acima do responsvel que no
pde dar conta de seu dever, preencher as condies necessrias. Tambm a fixao de
contedos mnimos destacada, em vista da formao bsica comum, considerando
que, luz dos direitos fundamentais da cidadania, somos, antes de tudo, cidados
nacionais, brasileiros. O autor finaliza lembrando que nessa discusso, ingressamos no
mbito mais ampliado dos direitos humanos e que, por no ser esse tema estranho
aos signatrios do Manifesto, naquele texto o dever do Estado para com a educao
associou-se sua comunho ntima com a conscincia humana.
14
Fernando Luiz Abrucio e Catarina Ianni Segatto, no captulo O Manifesto
dos Pioneiros e o federalismo brasileiro: percalos e avanos rumo a um sistema

nacional de educao, consideram o Manifesto visionrio para a poca, destacam sua
atualidade e as relevantes contribuies que dele podem ser extradas para o presente
debate. Analisam a complexidade e singularidade do nosso federalismo, concebido
para gerar um pacto de poder na heterogeneidade regional, combinando autonomia e
interdependncia. Fernando e Catarina destacam o status do ente federado municpio
com responsabilidades de execuo de alguns servios pblicos bsicos; tambm as
grandes desigualdades dos municpios entre si e sua baixa capacidade de produzir
polticas pblicas.
Para a definio de um efetivo projeto nacional de educao na heterogeneidade da
federao brasileira, os autores propem polticas nacionais fortes, com a definio de
grandes diretrizes e parmetros nacionais, negociados e construdos em conjunto com
estados e municpios que estejam gerando consensos com diviso de competncias,
descentralizao da execuo e planejamento e gesto por meio de fruns federativos.
O Sistema Nacional de Educao: a atualizao do Manifesto de 80 anos a

contribuio de Carlos Augusto Abicalil. O autor retoma uma viso do federalismo
cooperativo brasileiro, especialmente em relao s responsabilidades pblicas na
garantia do direito educao e reflete as recentes alteraes trazidas pelas Emendas
Constitucionais n 53 de 2006 e n 59 de 2009. Destaca iniciativas mais relevantes em
tramitao legislativa atinentes ao novo Plano Nacional de Educao e seus reflexos
nas formas de colaborao especficas, envolvendo a atualizao das ferramentas
organizadoras. Considera algumas tendncias em tenso na composio das polticas
refletidas em atos oficiais e em debate pblico, referentes s abrangncias e efeitos
vinculantes diversos e altamente impactantes, e a conformao de novas instncias
e colegiados de formulao, controle e pactuao setorial. Apresenta, no final, uma
relao de proposies concorrentes conformao do Sistema Nacional de Educao,
para subsidiar um debate pblico que avance na superao das desigualdades e
responda aos objetivos da Repblica e aos fins da educao, atualizando os horizontes
nesses 80 anos do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova.
15
Em seu texto O Sistema Nacional de Educao: em busca de consensos, Arnbio

Marques de Almeida Jnior, Flvia Nogueira, Antnio Roberto Lambertucci e
Geraldo Grossi Jnior propem a instituio do Sistema Nacional de Educao, a partir
de consensos sucessivos em torno de conceitos e princpios, tendo como foco o direito
educao de qualidade. Afirmam que sem a ancoragem em acordos federativos claros, o
instituto do Regime de Colaborao ficar sem sentido e o direito no ser assegurado,
pois polticas e programas descontnuos, polarizados entre extremos de centralizao e
descentralizao, tm resultado sempre em fragmentao. Propem a interdependncia
como o conceito de maior fora para alicerar uma nova forma de organizao da gesto
educacional no Brasil e apresentam aspectos de um modelo de gesto baseados no
conceito da interdependncia, considerando o papel central da Unio na induo da
qualidade e a autonomia dos estados e municpios para a gesto dos seus sistemas.
Finalizam salientando a necessidade de pactuao da agenda instituinte do Sistema
Nacional, para que, por intermdio de uma forte deciso poltica por parte do governo federal,
se possa envolver governos estaduais e municipais e garantir ampla participao social.
Cristovam Buarque, no texto Proposta para a Construo de um Sistema Nacional de
Conhecimento e Inovao, prope uma revoluo na educao bsica por meio da sua
federalizao, discorrendo sobre dez pontos que julga serem os instrumentos necessrios
para tal, como escolas de tempo integral, professores com salrios, reconhecimento social
e carreira nacional, prdios mais confortveis, entre outros. Segundo o autor, o desafio
est em como atingir esses dez pontos, o que exigiria decises mais ousadas do que as
que se observa no cenrio atual. Prope, tambm, a fundao de um Novo Sistema
Universitrio Brasileiro, com a misso de identificar e fazer florescer o talento de
pessoas com vocao para a construo do saber de nvel superior nas diversas reas
do conhecimento e a ampliao dos institutos de pesquisa. Prope as bases para a
cooperao na produo criativa e meios de fortalecimento do entorno favorvel
ao conhecimento. Apresenta custos estimados para as aes propostas e finaliza
afirmando que a histria no nos perdoar se tomarmos decises para aprovar um
PNE que no oferece os instrumentos com a ousadia necessria para fazer do Brasil
uma sociedade e uma economia do conhecimento.
16
Paulo Sena e Jos Marcelino de Rezende Pinto, no texto Como seria o
financiamento de um Sistema Nacional de Educao na perspectiva do Manifesto dos

Pioneiros da Educao Nova, contextualizam o Manifesto no seu momento histrico,
caracterizam o grupo dos 26 signatrios e na anlise do documento, ressaltam as
dicotomias entre pblico e privado, leigo e religioso, nico e dual, passado e presente,
de educao e vinculaes constitucionais de recursos para o financiamento da
educao. Afirmam que a adoo de fundos como forma de organizao de recursos
vinculados, somente seria efetivada com o FUNDEF e, posteriormente, com o FUNDEB.
Ao aprofundarem a discusso sobre financiamento, ressaltam que embora ainda haja
incongruncias, o modelo proposto nos estudos de Ansio Teixeira uma soluo mais
orgnica do que a atual poltica de fundos que, embora crie fundos nicos estaduais,
mantm a existncia de redes estaduais e municipais, com claros problemas de
otimizao de recursos e de formas de colaborao. Os autores concluem ressaltando
a atualidade do Manifesto e o vigor das propostas ali delineadas, particularmente no
que se refere ao financiamento da educao.
Dilemas para o financiamento da educao o tema discutido por Jorge Abraho

de Castro, a partir da premissa de que os resultados dos gastos pblicos expressam a
luta poltica que ocorre pelo fundo pblico, entre as diversas foras polticas e interesses
que se moldam no interior da sociedade. O autor analisa dados e informaes sobre o
financiamento da educao e discute questes tais como autonomia versus controle
de fontes de recursos, a educao como poltica social e seus gastos, a relao entre
o pblico e o privado, a educao e o crescimento econmico. Ao tratar da ampliao
dos gastos em educao, explicita cinco tipos de possibilidades, lembrando que apesar
O Sistema Nacional de Educao: diversos olhares 80 anos aps o Manifesto
tradicional e moderno. Destacam sua contribuio na constituio dos fundos
de serem possveis no plano terico/emprico, possuem grande dificuldade poltica

para sua concretizao. Entende que os resultados no viro automaticamente e,
por essa razo, salienta a importncia da instituio de um Sistema Nacional de
Educao que possa criar sinergias entre os entes federados. Afirma ainda que no
seria admissvel para quem pensa na ampliao da justia social, fomentar uma guerra
entre as polticas socais pelo fundo pblico e conclui salientando que necessrio
17
trabalhar de forma intensa pelo crescimento econmico, com diviso da riqueza futura
favorvel aos mais pobres.
Bernadete Gatti trata do tema O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova de
1932 e a formao de professores, destaca que a formao inicial com formao

cultural forte extremamente importante e problematiza a tendncia de transferir
essa tarefa ps-graduao, ressaltando que muitos licenciandos saem da maioria
dos cursos despreparados para o enfrentamento de uma sala de aula. Lembra que
apenas a partir de 1996 a legislao nacional props a formao de professores em
nvel superior e que as polticas educacionais no garantem a formao em quantidade
e com as condies necessrias para atender a todas as escolas, apesar das anlises
e subsdios produzidos por pesquisadores durante quase um sculo. Afirma que o
professor precisa ser tomado como um profissional e, como tal, deve ser preparado para
enfrentar os desafios do exerccio do magistrio nas condies da contemporaneidade.
Aponta como caminhos o estgio desde o ingresso no curso superior e o repensar dos
parmetros bsicos para a formao, que sejam seguidos por todos os entes federados
no contexto de um Sistema Nacional de Educao.
Na segunda parte, Genuno Bordignon, Moacir Gadotti, Clio da Cunha e
Arnbio Marques de Almeida Jnior apresentam as concluses a respeito dos
principais posicionamentos e ideias debatidos na Conferncia, apontando alguns
caminhos possveis a seguir. Os autores ressaltam que no h Sistema Nacional sem
projeto de nao e no h como construir hoje um projeto de nao no Brasil que
no seja pela via da garantia dos direitos sociais constitucionalmente previstos. O que
sustenta e amarra as partes de um sistema sua finalidade, que no pode deixar de
ser a garantia do direito educao de qualidade.
As ideias, reflexes e contribuies dos especialistas aqui reunidos, enriquecidas pelo
debate de elevado nvel ocorrido nos dois dias de Conferncia, resultaram em grande
aprendizado. Qual seria a melhor forma de comemorar os 80 anos do Manifesto dos
Pioneiros, seno transformar esta publicao numa contribuio efetiva para a agenda
instituinte do Sistema Nacional de Educao?
18
PRIMEIRA PARTE:
O S T E X TO S D O S E X P O S I TO R E S
CAPTULO 1
O MANIFESTO DOS PIONEIROS DA EDUCAO NOVA DE 1932 E A QUESTO

DO SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO
Dermeval Saviani1
Ao ensejo das comemoraes dos 80 anos do Manifesto dos Pioneiros da Educao
Nova, lanado em maro de 1932, e considerando a proposta de que seja, enfim,
implantado no Brasil o seu Sistema Nacional de Educao, o Ministrio da Educao,
por meio da Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino (SASE/MEC), em
conjunto com a Faculdade de Educao da USP, promoveu este evento.
Para a abordagem do tema, procurei indicar brevemente os elementos contidos
no Manifesto que confluem para o Sistema Nacional de Educao2, mostrando, no
segundo momento, o influxo do Manifesto nos encaminhamentos posteriores. guisa
de concluso, resumi minha contribuio para a construo desse Sistema.
1. A ideia de Sistema Nacional de Educao no Manifesto

Comeando com a proclamao solene, prpria de um Manifesto, do objeto definido
como a reconstruo educacional no Brasil e dos destinatrios, identificados como
1 Professor Emrito da UNICAMP, Pesquisador Emrito do CNPq e Coordenador Geral do HISTEDBR.
2 Na redao desse primeiro tpico, retomarei livremente passagens da sntese que elaborei em Saviani, 2011, p. 241-254.
19
sendo o povo e o governo, o documento se abre com a frase Na hierarquia dos

problemas nacionais, nenhum sobreleva em importncia e gravidade ao da educao.
E aps justificar conceitualmente e historicamente esse enunciado, passa-se a expor
os fundamentos filosficos e sociais da educao, sobre cuja base, ir cuidar da
O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova de 1932 e a questo do Sistema Nacional de Educao
organizao e administrao do sistema educacional.

Os princpios que orientam a organizao desse sistema so assim enunciados:
funo essencialmente pblica da educao; escola nica; laicidade; gratuidade;
obrigatoriedade e coeducao.
O primeiro princpio diz que na sociedade moderna a educao se torna uma funo
essencialmente e primordialmente estatal, j que ao direito de cada indivduo a uma
educao integral corresponde o dever do Estado de garantir a educao contando
com a cooperao das demais instncias sociais.
O segundo princpio, a escola comum e nica, decorre da considerao de que o
direito do indivduo educao se funda na biologia, o que deve conduzir o Estado
a organizar um mesmo tipo de escola e torn-la acessvel, em todos os seus graus,
a todos os cidados, independentemente de suas condies econmicas e sociais,
materializadas na escola oficial. Uma escola pblica nica destinada a todas as
crianas dos 7 aos 15 anos de idade, que garanta uma educao comum, igual para todos.
Nela, pelo princpio da laicidade, se evitar que o ambiente escolar seja perturbado
por crenas e disputas religiosas. Pela gratuidade, se garantir o acesso de todos s
escolas oficiais e obrigatoriamente, ser evitado que, pelas contingncias econmicas
e pela ignorncia dos pais ou responsveis, as crianas e os jovens sejam prejudicados
em seu direito de acesso educao pblica.
Finalmente, pela coeducao, o ensino ser ministrado conjuntamente aos meninos e
meninas, no sendo permitida a separao entre alunos de um e outro sexo, a no ser
quando justificada por aptides psicolgicas ou profissionais.
Enunciados os princpios fundantes, que poderamos consider-los de carter filosfico,
o Manifesto passa a tratar da funo educacional, cujas caractersticas, se traduzem
20
em trs princpios organizacionais com importantes consequncias para a formulao

da poltica educacional. So eles: a unidade, a autonomia e a descentralizao.
Pelo princpio da unidade da funo educacional, afirma-se que, se a educao
prope desenvolver ao mximo a capacidade vital humana, sua funo ser una, o
que far com que os diferentes graus de ensino correspondam s diferentes fases de
de ensino: seleo dos alunos com base nas aptides naturais; supresso das escolas
baseadas na diferenciao econmica; elevao da formao docente ao nvel da
universidade; equiparao da remunerao e das condies de trabalho nos diferentes
graus; correlao e continuidade do ensino em todos os graus; luta contra a quebra
da coerncia interna e da unidade vital da funo educadora. Em suma, sobre a base
do princpio da unidade da funo educacional, delineia-se um novo programa de
poltica educacional, destinado a modificar profundamente a estrutura e organizao
do sistema de educao.
Pelo princpio da autonomia da funo educacional, a educao deve ser subtrada
aos interesses polticos transitrios, protegida de intervenes estranhas. Decorre da
que a autonomia deve ser ampla, abrangendo os aspectos tcnico, administrativo
e econmico, sendo que esse ltimo, no deve se limitar consignao de verbas
no oramento. Deve, alm disso, implicar a constituio de um fundo especial ou
escolar, formado por patrimnios, impostos e rendas prprias, administrado e
aplicado exclusivamente no desenvolvimento da obra educacional pelos prprios
rgos do ensino, incumbidos de sua direo (AZEVEDO et al., 1984).
Passando para o princpio da descentralizao da funo educacional, interessante
crescimento do educando, alm de amplas implicaes para a organizao do sistema
observar que, contrariamente ao que normalmente se supe, exatamente a que o

Manifesto explicita o carter nacional do sistema educacional. Com efeito, ao afirmar
que a unidade no implica uniformidade, mas pressupe multiplicidade, o texto indica
que, em lugar da centralizao, na doutrina federativa e descentralizadora que se
basear a organizao de um sistema coordenado em toda a Repblica, obedecendo
a um plano comum, plenamente eficiente intensiva e extensivamente. O ensino, em
21
todos os graus, considerado de responsabilidade da Unio na capital, e dos estados

nos respectivos territrios. O MEC ter a incumbncia de ficar vigilante para garantir
a obedincia e execuo, por todas as instncias, dos princpios e orientaes fixados
na Constituio e nas leis ordinrias, auxiliando e compensando as deficincias e
estimulando o intercmbio entre os estados. A unidade do sistema ser garantida,

pois, pela coordenao da Unio.
Explicitados os fundamentos filosficos e sociais, o documento passa a tratar das
bases psicobiolgicas da educao, momento em que os conceitos e os fundamentos
da Educao Nova consubstanciam-se em diretrizes que reconfiguram o processo
educativo.
Com base nos fundamentos, princpios e diretrizes apresentados, o Manifesto passa
a cuidar do planejamento do sistema educacional, traando as linhas gerais do
plano de reconstruo educacional. Da deriva a formulao de um sistema orgnico
assentado em uma escola primria que, apoiada em escolas maternais e jardins de
infncia, articula-se com a educao secundria unificada que abre acesso s escolas
superiores de especializao profissional ou de altos estudos.
luz do plano geral, estrutura-se o sistema educacional composto por um conjunto de
instituies hierarquicamente dispostas: escola infantil ou pr-primria (4 a 6 anos);
escola primria (7 a 12 anos); escola secundria (12 a 18 anos) e escola superior ou
universitria.
Nessa estrutura, a escola secundria unificada, parte de uma base comum de cultura
geral com a durao de trs anos, bifurcando-se dos 15 aos 18 anos, na seo de
estudos intelectuais com trs ciclos (humanidades modernas; cincias fsicas e
matemticas; cincias qumicas e biolgicas) e na seo das profisses manuais,
tambm com trs ciclos, ligados aos ramos da produo: atividades de extrao
de matrias-primas (escolas agrcolas, de minerao e de pesca); da elaborao de
matrias-primas (escolas industriais e profissionais) e da distribuio dos produtos
elaborados (transportes, comunicaes e comrcio).
22
Essa foi a forma encontrada pelo Manifesto para resolver o ponto nevrlgico da
questo, expresso na controvrsia que atravessa a escola secundria entre a cultura
geral e os ramos de especializao profissional. A soluo proposta foi partir de uma
base de cultura geral nos primeiros trs anos, fixando-se no momento imediatamente
posterior aos 15 anos de idade, o ponto em que o ensino se diversifica, para se
de atividade social (AZEVEDO et al., 1984, p. 419).
Se o ponto nevrlgico da questo situava-se no nvel secundrio, o problema
dos melhores se liga ao papel da universidade na formao das elites intelectuais,
compreendendo pensadores, sbios, cientistas, tcnicos e educadores, consoante o
seguinte enunciado: se o problema fundamental das democracias a educao
das massas populares, os melhores e os mais capazes, por seleo, devem formar o
vrtice de uma pirmide de base imensa (AZEVEDO et al., 1984, p. 421). Para esse
fim, advoga-se o alargamento da educao superior para alm das profisses liberais
(engenharia, medicina e direito) em que se encontrava restrito o ensino superior
no Brasil. Prope-se a criao de faculdades de cincias sociais e econmicas, de
cincias matemticas, fsicas e naturais e de filosofia e letras para compor a educao
universitria. Esta, gratuita, seria organizada com uma trplice funo de elaboradora
ou criadora de cincia (investigao), docente ou transmissora de conhecimentos
(cincia feita) e de vulgarizadora ou popularizadora, pelas instituies de extenso
universitria das cincias e das artes (AZEVEDO et al., 1984, p. 421).
Considerando o professorado como parte da elite, o Manifesto destaca dois pontos
fundamentais: a formao de todos os professores de todos os graus deve ser elevada
adaptar j diversidade crescente de aptides e de gostos, j variedade de formas
ao nvel superior e incorporada s universidades e o princpio da unidade da funo

educacional implica a unidade da funo docente, atravs da qual os professores, alm
da formao de nvel universitrio, devero ter tambm remunerao equivalente para
manter a eficincia no trabalho, assim como a dignidade e o prestgio prprios dos
educadores.
23
2. Influxo das ideias do Manifesto na organizao da educao brasileira

Certamente por influncia do iderio exposto no Manifesto dos Pioneiros da Educao
Nova de 1932, a Constituio de 1934 estabeleceu como competncia privativa da
Unio traar as diretrizes da educao nacional. Igualmente estabeleceu como
competncia da Unio a fixao do Plano Nacional de Educao, compreensivo do
24
ensino de todos os graus e ramos, comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a

sua execuo, em todo o territrio do pas.
Como decorrncia da posio do Manifesto, segundo a qual a autonomia econmica
no deve se limitar consignao de verbas no oramento devendo, alm disso,
prover a constituio de um fundo especial ou escolar formado por patrimnios
impostos e rendas prprias, sendo administrado e aplicado exclusivamente no
desenvolvimento da obra educacional pelos prprios rgos do ensino, incumbidos de
sua direo (AZEVEDO et al., 1984).
A Constituio de 1934 no apenas introduziu a vinculao oramentria determinando
que a Unio e os Municpios aplicaro nunca menos de dez por cento, e os Estados e
o Distrito Federal, nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos,
na manuteno e no desenvolvimento dos sistemas educativos (Artigo 156). Alm
disso, disps:
Art. 157. A Unio, os Estados e o Distrito Federal reservaro
uma parte dos seus patrimnios territoriais para a formao
dos respectivos fundos de educao.
1 As sobras das dotaes oramentrias, acrescidas das
doaes, percentagens sobre o produto de vendas de terras
pblicas, taxas especiais e outros recursos financeiros,
constituiro, na Unio, nos Estados e nos Municpios, esses
fundos especiais, que sero aplicados exclusivamente em obras
educativas determinadas em lei.
2 Parte dos mesmos fundos se aplicar em auxlios a alunos

necessitados, mediante fornecimento gratuito de material
escolar, bolsas de estudo, assistncia alimentar, dentria e
mdica, e para vilegiaturas (BRASIL, 1934, art. 156).
No entanto, esses dispositivos no chegaram a vigorar, seja em razo do advento

descumprimento por parte das instncias federativas, como ocorreu com a vinculao
oramentria. Com efeito, os investimentos federais em ensino passaram de 2,1% em
1932 para 2,5% em 1936; os estaduais tiveram uma reduo de 15,0% para 13,4%
e os municipais uma ampliao de 8,1% para 8,3% no mesmo perodo (RIBEIRO,
2003). Isso no obstante a Constituio de 1934 ter determinado que a Unio e os
municpios deveriam aplicar nunca menos de 10% e os estados 20% da arrecadao
de impostos na manuteno e desenvolvimento dos sistemas educacionais (BRASIL,
1934, art. 156).
No obstante a avaliao positiva do redator Fernando de Azevedo, a Constituio
de 1937, contrariando o esprito do Manifesto, retirou a vinculao oramentria e
restabeleceu a viso dualista entre cultura geral e formao profissional, respaldando
as leis orgnicas do ensino (reformas Capanema) centradas na diviso entre formao
primria-profissional para as massas populares e instruo secundria-superior
para as elites condutoras. Registre-se, porm, que em sintonia com a concepo do
Manifesto, foi criado, em 1942, o Fundo Nacional do Ensino Primrio.
A Constituio de 1946 retomou a orientao da de 1934, mantendo a competncia
da Unio para legislar sobre as diretrizes da educao nacional, reforando-a com
do Estado Novo (como foi o caso do Plano Nacional de Educao), seja em razo de
o acrscimo da palavra bases, tendo, igualmente, restabelecida a vinculao

oramentria ao fixar um mnimo de 10% para a Unio e 20% para estados, Distrito
Federal e municpios.
Observo, porm, que os enunciados dos artigos 170 (A Unio organizar o sistema
federal de ensino e o dos territrios) e 171 (Os estados e o Distrito Federal organizaro
os seus sistemas de ensino) reforados pelo nico do artigo 170 (O sistema federal
25
de ensino ter carter supletivo, estendendo-se a todo o pas nos estritos limites das
deficincias locais), embora em consonncia com o esprito do Manifesto, talvez pela
nfase descentralizadora decorrente da experincia centralizadora do Estado Novo,
enfraqueceram a ideia de um Sistema Nacional de Educao que, ainda que no
explicitamente formulada, deixava-se entrever no texto do Manifesto quando tratou do

princpio da descentralizao da funo educacional. Alis, esse enfraquecimento
da ideia de Sistema Nacional de Educao, manifestou-se, tambm, em Ansio Teixeira,
quando na Comisso de Educao e Cultura da Cmara, em 1952, respondendo a uma
pergunta do deputado Rui Santos sobre o que seria sistema educacional, afirmou
que considerava a palavra sistema, sem dvida alguma, equvoca, pois tanto pode
significar sistema de ideias, quanto conjunto de escolas ou instituies educativas
(TEIXEIRA, 1969). E, deixando de lado o debate semntico ou, digamos, lgico, sobre
a palavra sistema (TEIXEIRA, 1969) se posicionou no sentido de que toda educao
ministrada dentro do territrio do estado fique sob a ao do respectivo governo
estadual... Toda a ao federal dever ser, apenas, supletiva (TEIXEIRA, 1969).
A partir dessas limitaes, compreensvel que a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional no tenha chegado a instituir, em sentido prprio, um Sistema Nacional de
Educao no Brasil. No entanto, Ansio Teixeira, ao assumir como membro do Conselho
Federal de Educao a relatoria do dispositivo da LDB referente ao Plano Nacional
de Educao em parecer de 1962, arquitetou um procedimento engenhoso para a
distribuio dos recursos federais, detalhando-o no que se referia ao plano do Fundo
Nacional do Ensino Primrio.
Com base na renda per capita dos estados, populao em idade escolar, salrio dos
professores, administrao, recursos didticos, prdio e equipamentos, Ansio props
uma frmula matemtica para o clculo dos recursos que a Unio repassaria a cada
unidade da federao. Foi esse procedimento que inspirou a criao, em 1996, do
FUNDEF, orientao que foi mantida com a substituio do FUNDEF pelo FUNDEB em
dezembro de 2006.
26
Apesar desse avano na direo do financiamento da educao em mbito nacional,

as proposies do Manifesto ainda permaneceram longe de serem postas em prtica.
Dessa forma, a Constituio de 1967 baixada pelo regime militar, assim como a
Emenda de 1969, voltaram a retirar a vinculao dos recursos para a educao. Com
isso, o oramento da Unio para educao e cultura caiu de 9,6% em 1965, para
A Constituio de 1988 voltou a restabelecer a vinculao, mas aps 25 anos de

vigncia, o problema do financiamento da educao nacional no est equacionado,
haja vista a luta atual para se incluir no prximo Plano Nacional de Educao o ndice
de 10% do PIB.
Bem mais distante, encontra-se a proposta do Manifesto em relao ao magistrio.
Se a passagem da formao para o nvel superior chegou a ser objeto da LDB de
1996 sem que tenha sido at agora implantada, a equiparao dos salrios de todos
os professores dos diferentes graus de ensino est muito longe de ser atingida.
Com efeito, mesmo o mdico piso salarial dos professores da educao bsica tem
encontrado muitas resistncias para ser implantado.
3. Concluso sobre a construo do Sistema Nacional de Educao

A proposta desse evento pedia que os expositores apresentassem contribuies para
a construo do Sistema Nacional de Educao. J tratei mais longamente desse
tema em outras oportunidades. Agora, como ocorreu no IV Seminrio do CEDES, no
disponho de tempo para me alongar a respeito. Limito-me, pois, a reproduzir o que
apresentei naquele outro evento.
4,31% em 1975.
A organizao do Sistema Nacional de Ensino foi a via adotada pelos principais

pases, a exemplo da Europa e tambm de nossos vizinhos Argentina, Chile e Uruguai,
para assegurar o direito educao s suas respectivas populaes. O Brasil no
seguiu esse caminho e, por isso, foi ficando para trs ao invocar recorrentemente, em
especial na discusso dos projetos da primeira e da atual LDB, o argumento de que a
27
adoo do regime federativo seria um fator impeditivo da instituio de um Sistema

Nacional de Educao. No entanto, como vimos, o Manifesto veio afirmar que na
doutrina federativa e descentralizadora que se basear a organizao de um sistema
coordenado em toda a Repblica, obedecendo a um plano comum, plenamente
eficiente intensiva e extensivamente.

Portanto, contrariamente argumentao corrente e em sintonia com a mencionada
afirmao do Manifesto de 1932, eu defendo que a forma prpria de se responder
adequadamente s necessidades educacionais de um pas organizado sob o regime
federativo exatamente por meio da organizao de um Sistema Nacional de
Educao. Isso porque a federao a unidade de vrios estados que, preservando
suas respectivas identidades, intencionalmente se articulam. Tendo em vista assegurar
interesses e necessidades comuns, a federao postula o Sistema Nacional que, no
campo da educao, representa a unio intencional dos vrios servios educacionais
que se desenvolvem no mbito territorial dos diversos entes federativos, os quais
compem o Estado federado nacional.
Na construo do Sistema Nacional de Educao e na efetivao do Plano Nacional de
Educao, deve-se levar em conta o regime de colaborao entre a Unio, os estados, o
Distrito Federal e os municpios, conforme disposto na Constituio Federal, efetuando
uma repartio das responsabilidades entre os entes federativos, todos voltados para
o mesmo objetivo, que o de assegurar o direito de cada brasileiro, provendo uma
educao com o mesmo padro de qualidade para toda a populao.
Na repartio das responsabilidades, os entes federativos concorrero na medida de
suas peculiaridades e de suas competncias especficas, consolidadas pela tradio
e confirmadas pelo arcabouo jurdico. Assim, as normas bsicas que regularo o
funcionamento do sistema, sero de responsabilidade da Unio, consubstanciadas
na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional e no Plano Nacional de Educao,
traduzidas e especificadas pelas medidas estabelecidas no mbito do Conselho
Nacional de Educao. Os Estados / Distrito Federal podero expedir legislao
complementar, adequando as normas gerais a eventuais particularidades locais.
28
No incluo, aqui, os municpios, porque a Constituio Federal no lhes confere a

competncia para legislar em matria de educao. Vejamos o art. 30 da Constituio
que trata das competncias dos municpios. O inciso VI assim reza: manter, com a
cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao prescolar e de ensino fundamental. A isso se limita a competncia dos municpios em
conforme o inciso IX do artigo 24, tm competncia para legislar, concorrentemente
com a Unio, sobre educao, cultura, ensino e desporto.
O financiamento do sistema ser compartilhado pelas trs instncias, conforme o
regime dos fundos de desenvolvimento educacional. Assim, alm do FUNDEB, que
dever ser aperfeioado, cabe criar tambm um Fundo de Manuteno da Educao
Superior (FUNDES). Se no caso do FUNDEB a maioria dos recursos provm de estados
e municpios, cabendo Unio um papel complementar, ento, em relao ao FUNDES,
a responsabilidade da Unio ser dominante, entrando os estados apenas em carter
complementar e limitando-se aos casos de experincia j consolidados na manuteno
de universidades. Concretiza-se, assim, a ideia inicial expressa no texto do Manifesto
de 1932 e desenvolvida no Parecer de Ansio Teixeira, elaborado em 1962.
A formao de professores, a definio da carreira e as condies de exerccio docente
constituem algo que no pode ser confiado aos municpios. Isso no possvel, de fato,
porque a grande maioria dos municpios no preenche os requisitos para atuar nesse
mbito. E tambm no possvel, de direito, pois a prpria LDB, no inciso V do artigo
11, os impede de atuar na formao de professores, uma vez que somente podero
se dedicar a outros nveis de ensino ulteriores ao fundamental quando estiverem
matria de educao, diferentemente do caso dos estados e do Distrito Federal que,
atendidas plenamente as necessidades de sua rea de competncia e com recursos

acima dos percentuais mnimos vinculados pela Constituio Federal manuteno e
desenvolvimento do ensino.
Dado que a formao de professores ocorre, como regra, no nvel superior e,
transitoriamente, no nvel mdio, escapa aos municpios essa atribuio. Segue-se que
as questes relativas ao magistrio tanto no que se refere formao como no que diz
29
respeito carreira e condies de exerccio, constituem matria de responsabilidade

compartilhada entre Unio e estados.
Nesse aspecto, de grande relevncia levar em conta a proposta do Manifesto,
assegurando a formao em nvel superior para o que propus a instaurao de
uma slida rede de formao docente, ancorada nas universidades pblicas para
contrarrestar a situao hoje vigente, em que a grande maioria dos professores
que atuam nas amplas redes pblicas de educao bsica formada por escolas
superiores privadas de duvidosa qualidade. Preenchido o requisito de formao em
nvel universitrio, impe-se a equiparao dos salrios dos professores de todos os
nveis queles praticados nas universidades pblicas, o que tambm corresponde ao
disposto no Manifesto de 1932.
A responsabilidade principal dos municpios incidir sobre a construo e conservao
dos prdios escolares e de seus equipamentos, como tambm sobre a inspeo de
suas condies de funcionamento, alm, claro, dos servios de apoio, como merenda
escolar, transporte escolar etc. Efetivamente so esses os aspectos que os municpios
tm experincia consolidada. As prefeituras, de modo geral, esto equipadas para
regular, por uma legislao prpria, a ocupao e o uso do solo. Rotineiramente cabe a
elas examinar projetos relacionados aos mais variados tipos de construo, verificando
se existe uma adequao finalidade da obra a ser construda. Assim, quer se trate de
moradias, de hospitais, de restaurantes, de igrejas etc. o rgo municipal ir verificar
se o projeto atende s caractersticas prprias do tipo de construo preconizado luz
da finalidade que lhe caber cumprir. Ora, evidente que, em se tratando das escolas,
as prefeituras tambm podem cumprir, sem qualquer dificuldade, essa funo.
A melhor forma de fortalecer as instncias locais no , necessariamente, conferir-lhes
autonomia, deixando-as, de certo modo, prpria sorte. Na verdade, a melhor maneira
de respeitar a diversidade dos diferentes locais e regies articul-los no todo, e
no isol-los, pois o isolamento tende a degenerar a diversidade em desigualdade,
cristalizando-a pela manuteno das deficincias locais. Inversamente, articuladas no
sistema, enseja-se a possibilidade de fazer reverter as deficincias, o que resultar no
30
fortalecimento das diversidades em benefcio de todo o sistema. Por isso, considero

equivocada a poltica de municipalizao do ensino fundamental. Seu efeito est
sendo exacerbar as desigualdades, de vez que leva ao seguinte resultado: municpios
pobres tm uma educao pobre, municpios remediados, uma educao remediada e
municpios ricos, uma educao de melhor qualidade.
de educao, com todos os recursos e servios que lhes correspondem, organizados
e geridos em regime de colaborao por todos os entes federativos, sob coordenao
da Unio. Fica claro, pois, que a repartio das atribuies no implica a excluso da
participao dos entes, aos quais no cabe a responsabilidade direta pelo cumprimento
daquela funo. Eles participaro por meio dos respectivos colegiados, acompanhando
e apresentando subsdios que venham a tornar mais qualificadas as decises tomadas.
Alm disso, assumiro responsabilidades diretas nos aspectos que lhes correspondem,
por meio das Secretarias e Conselhos Estaduais de Educao e das Secretarias e
Conselhos Municipais de Educao, sempre que tal procedimento venha a concorrer para
a flexibilizao e maior eficcia da operao do sistema, sem prejuzo, evidentemente, do
comum padro de qualidade que caracteriza o Sistema Nacional de Educao.
Devemos caminhar resolutamente na via da construo de um verdadeiro Sistema
Nacional de Educao, isto , um conjunto unificado que articule todos os aspectos da
educao no pas inteiro, com normas comuns vlidas para todo o territrio nacional
e com procedimentos tambm comuns, visando assegurar a educao com o mesmo
padro de qualidade para toda a populao do pas. No se trata, portanto, de se
entender o Sistema Nacional de Educao como um grande guarda-chuva, com a
mera funo de abrigar 27 sistemas estaduais de ensino, includo o do Distrito Federal,
o prprio sistema federal de ensino e, no limite, 5.570 sistemas municipais de ensino,
supostamente autnomos entre si. Se for aprovada uma proposta nesses termos, o
Sistema Nacional de Educao se reduzir a uma mera formalidade, mantendo-se, no
fundamental, o quadro de hoje com todas as contradies, desencontros, imprecises
e improvisaes que marcam a situao atual, de fato avessa s exigncias da
Em suma, o Sistema Nacional de Educao integra e articula todos os nveis e modalidades
organizao da educao na forma de um Sistema Nacional.
31
preciso, pois, instituir esse Sistema em sentido prprio, que, portanto, no dependa
das adeses autnomas e a posteriori de estados e municpios. Sua adeso ao
sistema nacional deve decorrer da participao efetiva na sua construo, submetendo-se, em consequncia, s suas regras. No se trata, pois, de conferir a estados e
municpios, a partir dos respectivos sistemas autnomos, a prerrogativa de aderir ou

no a este ou quele aspecto que caracteriza o Sistema. E no cabe invocar a clusula
ptrea da Constituio referente forma federativa de Estado com a consequente
autonomia dos entes federados. Isso porque o Sistema Nacional de Educao no do
Governo Federal, mas da Federao, dos prprios entes federados que o constroem
conjuntamente e participam, tambm em conjunto, de sua gesto.
Concebido na forma indicada e efetivamente implantado o Sistema, seu funcionamento
ser regulado pelo Plano Nacional de Educao. A ele cabe, a partir do diagnstico da
situao em que o Sistema opera, formular diretrizes, definir metas e indicar os meios
pelos quais essas metas sero atingidas no perodo de vigncia do plano definido pela
nossa legislao em dez anos.
Se o caminho que foi apontado for efetivamente seguido, estaremos dando consequncia
s expectativas enunciadas no Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova que, alm
de um documento doutrinrio que se declarou filiado Escola Nova, se apresentou
claramente como um documento de poltica educacional. E nessa condio, mais
do que a defesa da Escola Nova, ps em causa a defesa da escola pblica. O texto
emergiu, assim, como uma proposta de construo de um amplo e abrangente Sistema
Nacional de Educao pblica, abarcando desde a escola infantil at a formao
dos grandes intelectuais pelo ensino universitrio, o que constitui uma originalidade
brasileira. Com efeito, na Europa o Movimento da Escola Nova vicejou no mbito das
escolas privadas, ficando margem do sistema pblico de educao.
Eis a a via que devemos trilhar agora na construo do Sistema Nacional de Educao.
Entretanto, se novamente enveredarmos por disputas localistas, perdendo de vista o
objetivo maior da construo de um Sistema Educacional slido, consistente, regido
por um mesmo padro de qualidade que torne a educao pblica acessvel a toda
32
a populao do pas sem uma nica exceo, mais uma vez estaremos adiando a
soluo do problema educativo. E as perspectivas no sero nada animadoras, pois
um pas que no cuida seriamente da educao de suas crianas e jovens, propiciando
Referncias bibliogrficas
AZEVEDO, F. et al. O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (1932). Revista
Brasileira de Estudos Pedaggicos. Rio de Janeiro, v. 65, n. 150, p. 407-425, mai./
ago. 1984.
BRASIL. Constituio (1934). Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil,
de 16 de julho de 1934. Coleo de Leis da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao34.htm>.
RIBEIRO, M. L. R. Histria da educao brasileira: a organizao escolar. 19.ed.
Campinas: Autores Associados, 2003.
SAVIANI, D. Histria das ideias pedaggicas no Brasil. 3.ed. Campinas: Autores
Associados, 2011.
TEIXEIRA, A. S. Educao no Brasil. So Paulo: Nacional, 1969.
s novas geraes uma formao adequada, est cassando o prprio futuro.
33
CAPTULO 2
SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO:

UMA REFLEXO PROVOCATIVA AO DEBATE
Carlos Roberto Jamil Cury 3

O acolhimento pela Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo deste
evento, celebrando, ao mesmo tempo, os 80 anos do Manifesto, o protagonismo de
um de seus signatrios, lente desta Casa e a projeo do que venha a ser um Sistema
Nacional de Educao como poltica em ao, nos oferece a oportunidade de reunir
expresses intelectuais e polticas para dar conta desta temtica. Nos termos dos
Manifestrios de 1932, lavrados por Fernando de Azevedo, j se podia ler que era
preciso penetrar no mago da questo:
Em cada uma das reformas anteriores, em que impressiona
vivamente a falta de uma viso global do problema educativo,
a fora inspiradora ou a energia estimulante mudou apenas de
forma, dando solues diferentes aos problemas particulares.
Nenhuma antes desse movimento renovador penetrou o
mago da questo (AZEVEDO,1984).
Qual ser o mago da questo quando se pe a questo do mago de um sistema

nacional de educao?
Durante muito tempo, os educadores mais identificados com a escola pblica a
defenderam de modo que ela fosse comum, gratuita, obrigatria, laica e de qualidade.
Nesse rumo, por vezes, em certos aspectos, foram acompanhados por segmentos de
entidades privadas. Com todas as dificuldades dessa defesa e empenho, algumas
caractersticas, salvo uma peculiar inconsistncia com a laicidade, em boa medida,
perfazem o captulo de educao da Constituio de 1988 (BRASIL, 1988). Nesse
3 Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC/MG)
34
mesmo captulo, est l, entre outras dimenses, a exigncia de um Plano Nacional de

Educao (art. 214), a obrigao de um piso salarial profissional nacional (art. 206,
VIII)4 e a imperiosidade de uma formao bsica comum (art. 210).5 Tais exigncias
fazem conjunto com princpios e deveres concernentes, obrigatoriamente, a todos os
poderes pblicos, elencados na Constituio.
um direito do cidado juridicamente protegido, convive com uma forma federativa
da educao em suas atribuies e competncias, sob o princpio ptreo da forma
federativa de Estado e dos direitos e garantias individuais (art. 60, I e IV). Da o teor
bsico do art. 211 da Constituio.
Resulta, ento, termos em conjunto, tanto dimenses nacionais da educao nacional
quanto dimenses federativas nos espaos subnacionais. Prova disso a presena
do adjetivo comum em vrios dispositivos (cf. art. 211 que aciona a formao bsica
comum) com valores culturais e artsticos, nacionais e regionais (cf. mesmo artigo).
Formulao esta que ganhar na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional a
indicao de respeito s caractersticas regionais e locais. E a temos essa dialtica
nacional/federativo que se traduzir em muitos outros artigos conexos presentes em

outros artigos, tanto da Lei Maior quanto da LDB.
o caso, na Carta Magna, do art. 22, XXIV (Diretrizes e Bases da Educao Nacional),
em que o nacional se revela dentro das competncias privativas da Unio. Logo a
seguir, o art.23 anuncia o regime de colaborao (art. 211) sob uma de suas formas:
as competncias comuns (inciso V) que envolvem os quatro entes federativos (federal,
distrital, estaduais e municipais) em esforo articulado e conjunto, no sentido de
Essa ltima conotao das exigncias como dever de Estado a fim de satisfazer
garantir o direito educao de qualidade.

importante assinalar o que diz o nico deste artigo 23:
4 Tais mandamentos foram e so objeto de leis ordinrias que as explicitam

5 Entendo que, merc da emenda n 59/09, a formulao original do referente desta formao, isto , o ensino fundamental
da verso de 1988, deve ser substitudo pela de ensino obrigatrio
35
Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre

a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo
em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
mbito nacional (BRASIL, 1988).
No custa reafirmar que o Congresso, at a presente data, no normatizou ainda este

aspecto nuclear do pacto federativo que, merc da emenda 59/09, colocou no plural
leis complementares (ao invs do singular na verso original de 1988). E o plural

SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO: UMA REFLEXO PROVOCATIVA AO DEBATE
abriu a possibilidade de uma lei complementar para a educao nacional. Trata-se de

matria da mais alta importncia e significado para o conjunto das aes pblicas e,
em especial, para a manuteno e desenvolvimento do ensino.
E o art. 24 pronuncia-se sobre o carter concorrente6 que abre o espao educacional
para a legislao luz dos incisos do mesmo art. 24 cujo teor vale a pena reproduzir:
1. No mbito da legislao concorrente, a competncia da
Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.
2. A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais
no exclui a competncia suplementar dos Estados.
3. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades.
4. A supervenincia de lei federal sobre normas gerais
suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio
(BRASIL, 1988).
E segue-se ento a pergunta que poder suscitar um dos lados do mago da questo:
o que que deve ser nacional em educao? O que nacional e, para que tal se
cumpra, o que preciso para que se torne imperativo e vinculante? So suficientes as
diretrizes gerais tomadas como normas gerais?
6 Concorrente, aqui, no tem o sentido de competitivo. Tem o sentido jurdico de simultneo e concomitante e cujo contedo
converge para uma mesma direo, com direitos iguais sobre o mesmo contedo.
36
Diretrizes so mais ou menos o que nos diz o 1 do art. 24, ou seja, so normas
gerais ou so princpios a serem traduzidos em normas gerais que devem atender a

uma temtica de formao comum? Normas gerais no so, porventura, leis nacionais
que respondem a uma comunidade jurdica de carter nacional em face de um tema
de magna importncia? O que deve ser vinculante de modo a ser uma ligao que
Por outro lado, jamais se disse que tais normas devem ser de tal modo exaustivas que
no deixem espaos regulatrios e participativos para o exerccio da autonomia dos
entes federativos em suas competncias. Dessa forma, de modo simtrico noo de
federalismo cooperativo, a norma geral como lei nacional, no completa seno com
o concurso daquilo que cabe aos entes federados. Ela conjuga um poder regulatrio
central com um poder regional ou local, esses ltimos completando o assunto de modo
a que se garanta tanto o comum quanto o diferenciado. Este o caso da educao
nacional cujo plano nacional da educao... (ter como) objetivo ... articular o sistema
nacional de educao em regime de colaborao..., nos termos da emenda n. 59/09.
Por outro lado, no resta mais dvida quanto autonomia e auto-organizao dos
Municpios e de sua condio de pessoa jurdico-poltica de direito pblico interno
como entes pblicos federativos de igual dignidade aos outros entes tradicionalmente
integrantes da Federao (cf. art. 18 da CF/88).
Esta dialtica entre o comum (nacional) e o diferencial (estadual/municipal) conta
com dispositivos que possuem trajetrias histricas que se apoiam em um federalismo
educacional (ou mesmo uma descentralizao) j vindo do Ato Adicional de 1834.
As Diretrizes e Bases da Educao Nacional, firmadas como tal desde 1934, so da
unifique a nao em aspectos constitutivos da cidadania?
alada privativa da Unio. Sob ela tambm se aninham a rede de ensino superior
federal e o ensino superior da rede privada. J aos Estados e aos Municpios, compete,
concorrente e diferencialmente, a efetivao do direito educao no mbito do que
hoje chamamos de educao bsica.7
7 No objeto dessa comunicao o estudo histrico das diversas formulaes de etapas abaixo do ensino superior. Tambm
no se trata, aqui, de estudar o federalismo, suas peculiaridades dentro dos distintos contextos histricos. H uma profuso
de textos sobre essas matrias
37
Para dar conta desse modelo federado, hoje bem mais complexo do que em Constituies
passadas, a atual comps um ordenamento jurdico de carter cooperativo, com uma
pluralidade de sujeitos aptos a tomarem decises e isso pela simples razo que a
igual dignidade jurdica, entre todos os entes federados, seria antinmica razo
hierrquica, distintiva de outras Constituies. Dessa maneira, a dimenso nacional
comparece ao lado da qual deve coexistir harmnica, diferencial e autonomamente
entre si atribuies privativas, distribudas para cada ente federativo competncias
concorrentes entre os mesmos, competncias comuns entre esses entes e ainda a

participao em atribuies prprias da Unio mediante delegao.
A essa composio, a CF/88 d o nome de colaborao recproca, que se refora
com o princpio do art. 206 da gesto democrtica. Trata-se, pois, de se encontrar um
modus faciendi que conjugue tais atribuies, em benefcio da finalidade maior que
de todos e que est posta, claramente, nos artigos 205, 206 e 208 da Constituio.
Contudo, o art. 205 da CF/88 pe a sociedade civil como colaboradora do incentivo
que o Estado deve promover como seu dever. Resulta da que uma das formas mais
tradicionais dessa colaborao a fonte do financiamento da educao por meio
de impostos. E tambm, sob outro fundamento, a presena da iniciativa privada na
educao escolar, tal como dispe o art. 209 da mesma Constituio.
Portanto, estamos diante de um sistema complexo em sua variao interna, podendose afirmar a existncia de quatro sistemas pblicos e federativos de educao, nos
quais, sob regime de autorizao, se incluem as redes privadas coexistindo com as
redes pblicas. Logo, as redes privadas existem nos sistemas pblicos sob autorizao
e coexistem com as pblicas, todas obedientes s normas gerais da educao nacional
e obrigadas persecuo da qualidade (art. 209).
Mas, se h quatro sistemas pblicos que se desdobram em duas redes coexistentes,
passamos a ter oito redes sob a denominao ampla de uma educao nacional e
que, na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, ser objeto no Ttulo IV da
Organizao da Educao Nacional.
38
Mas educao nacional ser apenas um nome que enfeixa o conjunto dos sistemas,
mera conveno para designar entes particulares ou viceja por detrs do nome algo
mais? Ou seja, o mago da questo?
Ora, um espectro rondava a educao brasileira: a instituio de um Sistema
Nacional de Educao. Por isso, todas as vezes que esse assunto foi pautado em
Fundos de financiamento, ele foi motivo de intensos debates e polmicas, sobretudo
quando o adjetivo nacional entrava em pauta. Repetidas tentativas, sempre frustradas,
resultaram em um no acolhimento do conceito, algo que se deveu a vrias explicaes.
Havia um temor de invaso indbita na autonomia dos entes federativos e, com isso,
a eventual perda dessa autonomia. Aps 164 anos de descentralizao, mantinha-se
o medo de uma centralizao por parte do Estado Federal enquanto Estado Nacional.
Havia o receio por parte do segmento privado na educao escolar de se ferir a
liberdade de ensino e no faltou quem assinalasse o perigo do monoplio estatal na
educao. Existia (e continua a existir) tambm precauo da prpria Unio quanto
a sua presena mais efetiva na educao bsica, sobretudo no que se refere ao seu
financiamento.
Interessante seria investigar os debates parlamentares em torno do que veio a ser
a emenda constitucional n. 59/09. Nessa emenda, a evocao fantasmagrica do
espectro se fez ectoplsmica! Desse modo, o art. 214 da Constituio ganhou a
seguinte e nova redao:
A lei estabelecer o Plano Nacional de Educao, de
durao decenal (e no mais plurianual, como dantes), com
o objetivo de articular o Sistema Nacional de Educao em
regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e
estratgias de implementao para assegurar a manuteno
e desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas,
modalidades por meio de aes integradas dos poderes
pblicos das diferentes esferas federativas [...] (BRASIL, 1988).
Constituintes, projetos de Leis de Diretrizes e Bases, Planos Nacionais de Educao e
39
E agora?
Lutou-se para desconstruir os preconceitos contra tal expresso. Houve uma
desconstruo real pela formulao legal no ordenamento jurdico. E tal desconstruo
est como a afirmar: no h o que temer em matria de monoplio com tantas
repeties insistentes em torno dos poderes federativos e seus sistemas de ensino.
No deve existir medo quanto perda do poder autorizador dos mesmos sistemas
em relao s suas redes particulares. Agora ela est na Constituio sob regime de
colaborao, de aes integradas, de sistema articulado e de expresses similares e
redundantes repetidas exausto.
E ento? O que de novidade nos traz essa expresso o Sistema Nacional de Educao
em regime de colaborao? Onde se aninha sua diferena especfica? A que novo

conceito o termo agora posto e disposto responde? Quais polticas lhe devem ser
consequentes?
J no temos um Plano Nacional de Educao, um sistema nacional de avaliao, um
Conselho Nacional de Educao? E o FUNDEB (precedido pelo FUNDEF) no ele
um modo de colaborao como que a dizer que toda a educao bsica est sob a
competncia comum? Isso ficou explcito com o novo 4 do art. 211:
Na organizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios definiro formas de
colaborao de modo a assegurar a universalizao do ensino
obrigatrio (BRASIL, 1988).
Quais formas de colaborao? Seriam somente as assinaladas ou haveria outras

formas? Quais? Isso quer dizer que a forma existente, isto , o FUNDEB e outros
mecanismos no so suficientes? E mais, quem coordena o comum e diz o que ele ?
Afinal, o 1 do art. 211 merece ser lido com ateno:
A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos
Territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais
e exercer, em matria educacional, funo redistributiva e
supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades
40
educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino

mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios (BRASIL, 1988).
Temos clareza sobre o sentido de funo redistributiva, j que ela se faz mediante
assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.

conveniadas do FNDE s aes de rgos vinculados, esto preenchendo tal funo.
Mas seria suficiente?
O que significa hoje a remisso na emenda constitucional n. 59/09 quanto meta
de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo ao Produto Interno

Bruto? Trata-se de uma expectativa quanto aos recursos a serem provindos do pr-sal?
No toa que a discusso dos 7%, 8% ou 10% bastante complexa.
O que funo supletiva? certo que, em um regime federativo aplica-se o princpio
da subsidiariedade. Mas, sob qual consigna? O do faa quem o faa melhor! Ou faa
aquele a quem est atribuda a funo de faz-lo? Pelo primeiro tom, deveria ser a
Unio, j que sob a sua atribuio, as poucas escolas de educao bsica so as que
tm se pronunciado melhor. Seria a federalizao da educao bsica?
Mas, respeitado o princpio federativo e reveladas as insuficincias e limitaes em vista
do padro mnimo de qualidade e equalizao de oportunidades, cabe ao detentor da
funo redistributiva e tcnica imediatamente acima do responsvel que no pde dar
conta de seu dever, preencher as condies necessrias. Assim, na educao infantil e
no ensino fundamental, cabe primeiramente aos Estados dar o devido preenchimento
nos termos do inciso II do art. 10 da LDB (BRASIL, 1996). E, no ensino mdio, por
O FUNDEB, o salrio-educao mais as transferncias voluntrias com as aes
simetria, cabe Unio essa tarefa.8

Sendo a educao escolar um dever do Estado, nela no cabe a interpretao
conservadora de que, assinaladas as deficincias, cabe sociedade civil e/ou famlia
o resgate das condies favorveis. Isso tem nome: omisso de dever em face a um
8 A comprovao do no poder dar conta de atribuies no nasce de voluntarismos e sim de avaliaes objetivas.
41
direito juridicamente protegido. Mas ser que o sistema se reporta apenas aos termos
financeiros, contbeis e tcnicos?
Da educao nacional consta a fixao de contedos mnimos em vista da formao
bsica comum. luz de um Sistema Nacional em que, pretensamente, o mesmo cidado

vai subindo em nveis e etapas de escolaridade que podem comportar vazios, lacunas
ou diferenas que o comum no seja garantido? Recusado um currculo disperso por
ofensa ao princpio federativo luz de uma unio federativa, de um plano nacional e

de uma avaliao sistemtica hoje estabelecida; recusado um currculo nico e integral
por ofensa diversidade regional e adequao aos valores culturais diferenciados,
pode-se recusar um currculo nacional sob o qual se assinale os contedos necessrios
a uma formao bsica comum? Como garantir uma avaliao fivel tipo SAEB e
ENEM se no h formao bsica comum?
luz dos direitos fundamentais da cidadania, somos, antes de tudo, cidados nacionais,
brasileiros. Basta ler os primeiros artigos de nossa Constituio, com nfase para o 3,
4 e 5. Nosso passaporte claro: Fulano de tal, nacionalidade: brasileiro (a), natural
de cidade/estado. Por decorrncia, ns brasileiros, fazemos escoar nossa cidadania

nacional (base comum e fundante) como cidados naturais de uma cidade, ente
federativo no interior de outro ente federativo estadual. Logo, ao brasileiro, enquanto
nacional, cabe uma formao comum que seja bsica para o pleno desenvolvimento da
pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
Tais perguntas nos remetem a uma reavaliao da funo supletiva, nos termos em
que ela se d hoje. Qual o limite da funo supletiva?
A LDB em tudo devendo ser consequente com a Constituio, por sua natureza ora lei
nacional e, portanto, vinculante para todos os entes constitutivos da Unio e ora uma
lei federal com dispositivos cabveis s ao sistema federal de educao. Por exemplo,
certo que o dispositivo das 800 horas em 200 dias nacional, mas basta para
uma formao bsica comum? Que outros requisitos merecem essa vinculao? Quem
tem poder para tornar vinculante outros pontos se necessrios para o ser nacional? O
CNE , hoje, um colgio interfederativo com composio e poderes capazes de atender
42
aos reclamos, auscultar os problemas e dar solues reais e vinculantes para o que
deve ser nacional face organizao pedaggica das instituies dos sistemas de
educao? Parece no ser o caso.
na disperso e na ausncia de clareza que as zonas cinzentas acabam por tensionar
o campo, redundando na judicializao da educao com respostas do Judicirio que
Finalmente, se estamos diante da pessoa, se estamos novamente convocados a

pensar para alm da cidadania, ingressamos no mbito mais ampliado, que o dos
direitos humanos. Mas a j estaramos penetrando em um sistema sonhado por
muitos filsofos como algo prximo paz perptua, algo prximo de quando nossa
Constituio em seu art. 4, dispe que o Brasil tambm se rege pelo princpio da
prevalncia dos direitos humanos. No era isso estranho aos signatrios de 1932 que,
ao final do Manifesto, associavam ao dever do Estado para com a educao a sua
comunho ntima com a conscincia humana.
Referncias bibliogrficas:
AZEVEDO, F. et al. O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (1932). Revista
Brasileira de Estudos Pedaggicos. Rio de Janeiro, v. 65, n. 150, p. 407-425, mai./
ago. 1984.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia,
DF: Senado, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm>.
BRASIL. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases
da educao nacional. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil. Braslia,
21 dez. 1996. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9394.htm>.
no atendem ao comum e elegem o indivduo como foco.
43
CAPTULO 3
O MANIFESTO DOS PIONEIROS E O FEDERALISMO BRASILEIRO: PERCALOS

E AVANOS RUMO A UM SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO
Fernando Luiz Abrucio

Catarina Ianni Segatto 9
1. Introduo
No Manifesto Pioneiros da Educao Nova, publicado h mais de oitenta anos, h uma
discusso sobre o Sistema Nacional de Educao de extrema relevncia para o debate
atual. O documento, alm de defender a escola nica, pblica, laica, obrigatria e gratuita,
apresenta uma ideia de uma poltica de Educao nacional forte com descentralizao da
sua execuo. Essa proposta teve forte influencia do momento histrico em que estava
se construindo um novo modelo estatal, baseado num pacto centralizador do pas em
torno do Governo Federal, arquitetado pelo presidente Getlio Vargas (ABRUCIO et al., 2010).
Embora grande parte da proposta varguista de Estado tenha se realizado por ele ou
por seus continuadores , o modelo educacional do Manifesto dos Pioneiros no se
concretizou, de modo que a poltica pblica continuou sendo executada por estados
e municpios, mas sem grande coordenao nacional. Dessa forma, sua trajetria
foi influenciada fortemente pelas heterogeneidades caractersticas do federalismo
brasileiro. Ou seja, as heterogeneidades socioeconmicas e as fragilidades nas
capacidades institucionais dos governos estaduais e municipais explicam a grande
desigualdade de acesso e de qualidade da poltica entre as regies e/ou estados
brasileiros. O presente captulo, portanto, busca discutir a construo histrica do
Sistema Nacional de Educao a partir das ideias propostas pelo Manifesto.
9 Fundao Getlio Vargas (FGV/SP).
44
Para isso, na primeira parte do captulo, ser discutida a construo do federalismo

em outros pases e no Brasil, especialmente no que se refere s heterogeneidades
caractersticas das Federaes. Na segunda parte, ser apresentada a evoluo
histrica de nossa Federao para depois serem analisadas as razes pelas quais
as propostas do Manifesto dos Pioneiros no lograram xito do ponto de vista do
o Sistema Nacional de Educao nos dias de hoje.
2. Federalismo e heterogeneidades
A Federao consiste em uma forma de Estado que busca conjugar em um mesmo
territrio princpios de autonomia e interdependncia. Segundo Elazar (1991), o
federalismo combina self-rule plus shared rule. Observando a origem etimolgica
da palavra Federao, trata-se, na verdade, de um pacto, no qual os integrantes so
pactuantes. Desse modo, as relaes entre as partes constitutivas da Federao, ou
seja, as relaes intergovernamentais se referem a uma forma particular de forma de
Estado que envolve extensiva e contnua relao entre Governo Federal, estados e
governos locais.
A maioria das naes no mundo no composta Federaes, mas sim por pases
unitrios. Dentro da ONU h 193 pases e entre esses o Forum of Federations considera
que h 28 pases federalistas. H controvrsias conceituais, j que em relao a alguns
desses principalmente Espanha e frica do Sul , no est expresso na Constituio
que so pases federativos. Apesar disso, o que importa entender por que uma
minoria de pases federativa e por que eles escolhem essa forma de Estado. Isso ser
federalismo. E, por fim, ainda sob a tica intergovernamental, procura-se compreender
importante para entender, depois, a relao entre a educao e o federalismo.

Esses pases escolheram o caminho federativo por algumas razes; como o fato de
serem pases heterogneos, por exemplo. Os pases federativos so aqueles em que
h um alto grau de heterogeneidade na nao. Segundo Burgess (2006), elas podem
ser baseadas em diferenas de culturas polticas e tradies, de clivagens sociais
45
(religiosa, lingustica e tnica), territorial, socioeconmica e demogrfica. Esse o

caso da ndia, em que h heterogeneidade lingustica com seis lnguas oficiais na
O MANIFESTO DOS PIONEIROS E O FEDERALISMO BRASILEIRO: PERCALOS E AVANOS RUMO A UM SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO
Constituio e heterogeneidade religiosa, pois existe uma minoria de milhes de

muulmanos, de sikhs e de cristos. H outros que no so to heterogneos como
a ndia, mas a heterogeneidade influencia a continuidade de um pas como nao,
como o caso da Blgica, que pequena em termos populacionais e homognea no
plano socioeconmico. Apesar disso, h dois grupos populacionais bem demarcados
que querem representao segundo suas caractersticas lingusticas. Nesse caso
preciso estabelecer um pacto especial do poder, que supe inclusive um revezamento
no poder entre esses grupos.
No caso da Alemanha, embora no haja nenhuma grande questo tnica e nem
lingustica, a principal caracterstica que marca a formao dessa Federao a grande
desigualdade regional do ponto de vista socioeconmico. No momento do ps-guerra,
isso se dava da seguinte forma: o sul era uma regio muito pobre em comparao ao
norte e, depois de muitas polticas de transferncia de recursos entre os estados, o que
se encontra hoje o inverso: o sul mais rico que o norte. Depois da queda do Muro
de Berlim, uma nova heterogeneidade se colocou: a relao oeste (antiga Alemanha
Ocidental) e o leste, onde ficava a antiga Alemanha Oriental.
Os EUA so fundadores do modelo federativo de Estado. Neles a questo da
heterogeneidade teve relao com a diversidade de identidades culturais e polticas.
As treze ex-colnias, que formaram inicialmente os EUA, eram formadas por fugitivos
religiosos em sua maioria, os quais queriam lutar contra a monarquia britnica.
Apesar desta semelhana, cada qual queria ter sua autonomia, inclusive parte da
populao americana falava mais alemo do que ingls por questes religiosas. A
luta pela autonomia, portanto, marcou fortemente a constituio do federalismo nos
EUA. Com o crescimento do pas, alm da questo de autonomia do ponto de vista
poltico e cultural, a desigualdade regional cresceu muito, sobretudo no sul dos EUA.
Para tanto, foram criadas estruturas como a Tennessee Valley Authority (TVA), uma
instituio regional para combater a desigualdade nos EUA, criada pelo Presidente
46
Roosevelt. Mesmo aps anos de combate s disparidades regionais, o episdio do

furaco Katrina mostrou recentemente que os estados sulistas ainda so bem mais
frgeis do que o restante da nao.
Todos estes exemplos mostram que as Federaes nascem de heterogeneidades, mas
isso no basta. preciso tambm haver um projeto de unidade na diversidade, ou
posse, disse que os EUA deveriam voltar s origens e descentralizar o poder que tinha
sido fortemente centralizado desde Roosevelt. O Presidente da Associao Norte-americana de Cincia Poltica, Samuel Beer, disse, naquele momento, que antes de
serem unidades autnomas, os EUA eram uma nao. O que ele quis reforar com isso
que o pacto federativo uma combinao entre autonomia e interdependncia e
que, como apontado, varia ao longo do tempo.
3. A construo do federalismo brasileiro

No Brasil, o federalismo foi institucionalizado pela primeira vez na Constituio de
1891. At ento, durante quase o sculo XIX (1822-1889), o processo de organizao
do Estado Nacional aps o rompimento do estatuto colonial resultou num modelo
unitarista, comandado verticalmente pelo Rio de Janeiro. Essa era uma resposta
formao colonial muito diversa no pas, a qual produziu regionalismos por vezes
transformados em demandas separatistas.
Dessa forma, a unidade territorial e a unidade poltica eram muito difceis, pois no
havia elementos de unidade da a necessidade, na viso da elite poltica da poca,
de imp-la de cima e pela fora. Derrotadas as revoltas locais que colocavam em
seja, um projeto de nao. Quando o Presidente Reagan fez seu primeiro discurso de
questo a unidade do Imprio e tinham forte contedo nativista a partir de 1840

aps uma mitigada e curta experincia federalista na Regncia, nos anos 1830
montou-se um Estado extremamente centralizado. Nesse momento, Bernardo
Pereira de Vasconcelos afirmou fui liberal, regresso ao conservadorismo, j que era
necessrio um Estado unitrio forte para que o pas no se dividisse. Assim, se inicia
47
um processo de crescimento das desigualdades regionais dentro do pas, o que marca

a Federao brasileira no sculo XX e, consequentemente, a necessidade de um pacto
especial de poder diante dessas heterogeneidades.

O caso brasileiro apresenta quatro principais heterogeneidades que explicam sua opo
pelo federalismo. A primeira fsico territorial, uma vez que pases muito grandes e
diversos nos seus ecossistemas tm dificuldade de construir uma nao sem um pacto
especial entre seus territrios. Os casos mais clssicos so o Canad e a Rssia. A
segunda, como apontado, resultante dos regionalismos, ou seja, h a existncia de
culturas prprias locais e de sentimentos maiores ou menores de nativismo. Isso leva
tambm em maior ou menor medida, busca por algum grau de autonomia, traduzida
em maior grau de autogoverno local.
A terceira heterogeneidade se refere desigualdade socioeconmica regional ou
macrorregional (SOUZA; CARVALHO, 1998). Esta situao comeou a ganhar fora
a partir da Primeira Repblica e teve seus contornos construdos do ponto de vista
ideolgico, na dcada de 1930, com particular fora no que se refere ao Nordeste.
Medidas para combater estes problemas foram tomadas a partir da e se consubstanciam,
na dcada de 1950, na criao da SUDENE, que ser sucedida posteriormente por
outras formas de apoio s Regies mais pobres. Hoje a heterogeneidade tomada
como um objetivo constitucional profundo na Constituio de 1988, isto , uma das
grandes tarefas da nao brasileira combater as desigualdades regionais.
Nos ltimos anos, a desigualdade econmica entre as Regies foi reduzida, mas ainda
h enormes disparidades regionais em relao ao acesso a servios pblicos e ao
resultado dos indicadores sociais no Norte e no Nordeste.
Souza (2004) aponta que h heterogeneidades entre as cinco regies do pas, dentro
de uma mesma regio e de um mesmo estado. Segundo a autora, a desigualdade
econmica entre eles produz mais desigualdade econmica, dado que o principal
imposto municipal, o Imposto sobre Servios (ISS), est ancorado na atividade
econmica do municpio. Entre os municpios de at 20.000 habitantes, 74,8%
48
possuem apenas 7% dos seus recursos provenientes de receita prpria (IBAM, 2001
As maiores diferenas na distribuio da populaoocorrem no
Nordeste, onde o nmero de pequenas municipalidadescom
populaes entre 10.000 e 20.000 habitantes bastante alto
vis--vis as demais regies. Issomostra os constrangimentos
financeiros desse grupo demunicpios que abrigam populaes
muito pobres, o queimpede o aumento das receitas prprias
locais. Ademais,a Constituio alocou aos municpios o
direito de tributar bens e servios, cujo fato gerador decorre
do ambienteurbano, o que privilegia os de maior porte
demogrfico (SOUZA, 2004).
E a quarta heterogeneidade est relacionada opo constitucional em 1988, de

transformar todos os municpios em entes federativos plenos e fazer da descentralizao
da execuo das polticas pblicas uma das grandes metas da Constituio brasileira.
Cabe frisar que essa opo constitucional nica do ponto de vista comparado, pois
no h nenhuma Federao no mundo que tenha tornado todos os governos locais
em entes federativos.
Por que esse tema tornou-se uma questo-chave para o federalismo brasileiro?
Fundamentalmente por conta da enorme diversidade entre os municpios. So muito
heterogneos em termos de porte fsico ou populacional e, a despeito disso, seguem
basicamente a mesma legislao e detm status jurdico igual. Soma-se a isso o fato
de que a maioria dos governos municipais depende de transferncias financeiras
de outros nveis de governo, tornando-os menos autnomos do que diz a letra da
apud SOUZA, 2004).
lei. Alm disso, a maior parte dos municpios tem baixa capacidade institucional de
produzir polticas pblicas.
A Constituio de 1988 e sua continuidade na legislao posterior, ademais, deixou
clara a opo pela descentralizao da execuo dos servios e aes pblicas,
principalmente na rea social. Assim, embora os municpios sejam muito desiguais
entre si (numa medida maior do que a desigualdade entre as Regies), alm da
49
maioria deles ter fragilidades financeiras e gerenciais, eles devem ser responsveis por
vrias polticas pblicas, como a educao no plano do Ensino Fundamental.

preciso entender esse quadro federativo mais geral para que se discuta a possibilidade
de um Sistema Nacional de Educao. Alm disso, fundamental compreender a
trajetria do federalismo brasileiro, desde a publicao do Manifesto dos Pioneiros,
para analisar a trajetria e os dilemas intergovernamentais na poltica educacional do pas.
4. O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova e o Sistema Nacional de

Educao so compatveis?
Alm das ideias mais disseminadas relacionadas defesa da escola nica, pblica,
laica, obrigatria e gratuita, o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, escrito
por Fernando de Azevedo, Ansio Teixeira e outros intelectuais na dcada de 1930,
apresenta uma ideia de que seria possvel haver uma poltica de Educao nacional
forte com descentralizao da sua execuo. Mais tarde, ideia similar aparece na
Constituio Federal de 1988 e, mais recentemente, na Emenda Constitucional n 59.
A necessidade de fortalecimento da poltica nacional tem suas razes no momento
da construo do Manifesto, em que havia uma tendncia centralizadora no pas.
Getlio Vargas venceu em 1932 com o apoio de grupos extremamente diversos,
desde comunistas aos integralistas, mas que concordavam com a ideia de que era
preciso fortalecer o Governo Federal e centralizar as polticas no pas e reduzir a
descentralizao que existira na Primeira Repblica, a fim de enfraquecer as oligarquias
estaduais e regionais. Na verdade, tratava-se de recuperar o sentido de nao, como
modo de produzir um novo modelo de desenvolvimento (BRESSER-PEREIRA, 2012).
O Estado Varguista produziu trs principais efeitos positivos. O primeiro refere-se
institucionalizao de diversos direitos sociais no pas. O segundo, criao de uma
identidade nacional. E a terceira, criao e ao fortalecimento de uma burocracia
federal que no havia no Brasil, ainda que essa reforma administrativa no tenha
alcanado os estados e os municpios. Estes continuaram frgeis e sem fortes
50
capacidades estatais para produzir polticas pblicas. Pior: com o Estado Novo perderam
a autonomia poltica mnima. Segundo Souza, em 1937, os estados achavam-se
relegados a pouco mais que divises administrativas subordinadas aos interventores
federais e a uma hierarquia de agncias burocrticas (SOUZA, 1976, p. 97). Vedados
os canais tradicionais de representao e influncia, as antigas e novas oligarquias
Governo Federal, especificamente, ao Departamento de Administrativo do Servio
Pblico (DASP) (CODATO, 2008; SOUZA, 1976).
Na poltica educacional, o quadro anterior Era Vargas era o seguinte: alguns estados
tinham promovido reformas educacionais no incio do sculo XX at a dcada de
1920, como So Paulo e Rio Grande do Sul, mas a maioria deles pouco avanou nessa
rea. A ideia do Manifesto dos Pioneiros era mudar essa realidade, tendo um impacto
nacional maior na transformao da poltica educacional. Para tanto, defendeu o
fortalecimento da poltica nacionalmente, mas, de certa maneira, ia contra o consenso
estabelecido naquele momento ao defender a descentralizao da sua execuo. No
entanto, o Manifesto s poderia ser um projeto factvel se houvesse capacidades estatais
nos governos subnacionais para produzir polticas pblicas, o que no foi feito no
perodo varguista, pois a reforma administrativa ficou restrita ao Governo Federal, que
preferiu manter a dependncia dos estados municpios a reform-los efetivamente.
A retomada dessa ideia de reforma ampla da educao ocorreu com a Constituio
Federal de 1988. No processo de redemocratizao, na dcada 1980, estabeleceu-se
um consenso de que democracia estava ligada descentralizao.10 Nesse momento,
o papel dos estados foi rediscutido e os municpios emergiram como provedores das
polticas pblicas, inclusive na educao. Isso marca a Constituio Federal de 1988 e
foram absorvidas ou encurraladas nas interventorias, em rgos subordinados ao
as mudanas ocorridas at anteriormente, como a Emenda Calmon.11

No momento ps-constitucional, cerca de um tero das crianas e jovens em idade
escolar que deveria estar no Ensino Fundamental no estava frequentando as escolas.
10 Arretche (1996) aponta no artigo Mitos da descentralizao: mais democracia e eficincia nas polticas pblicas que
descentralizao no promove necessariamente democratizao e eficincia.
11 A Emenda foi aprovada em 1983 e obrigou a Unio aplicar 13% de suas receitas com impostos e transferncias
constitucionais para a manuteno e desenvolvimento do ensino e a estados e municpios, 25% (BRASIL, 1983).
51
Ou seja, havia um enorme problema de acesso educao no pas. verdade que esse
fenmeno variava no pas, na medida em que alguns estados assumiram mais fortemente
a execuo da poltica, como os estados do Sul e do Sudeste, tendo a maior cobertura

escolar, ao passo que, nos estados do Norte e do Nordeste, com maior predominncia
municipal (OLIVEIRA; SOUZA, 2010), havia, geralmente, baixo grau de universalizao.
Com a Constituio Federal de 1988, houve a descentralizao, a universalizao e
a determinao das responsabilidades dos entes federados na Educao. A Unio
ficou responsvel pelo financiamento das instituies de ensino pblicas federais
e a redistribuio e suplementao aos estados e municpios. Aos municpios, a
responsabilidade pelo Ensino Fundamental e Educao Infantil. E aos estados, o
Ensino Fundamental e o Ensino Mdio. Alm disso, na organizao de seus sistemas
de ensino, os Estados e os Municpios definiro formas de colaborao, de modo a
assegurar a universalizao do ensino obrigatrio (BRASIL, 1988, art. 211).
O modelo proposto pela Constituio nas polticas sociais articula autonomia e
interdependncia entre os entes. Todas procuraram encontrar alguma forma de
articulao intergovernamental, em especial mediante Sistemas de Polticas Pblicas,
usando mecanismos de induo financeira, arenas de negociao intergovernamental
e formas de repartio e colaborao nas competncias (FRANZESE; ABRUCIO, 2013).
Mas importante notar que a nica poltica que fala em regime de colaborao
a educao. A razo disso a existncia de uma duplicidade de redes de ensino
estaduais e municipais no plano do Ensino Fundamental (CURY, 2008; ABRUCIO,
2010), algo que tambm ocorre, em menor medida (mas crescentemente), no Ensino
Mdio, nas escolas estaduais e federais essas ltimas concentradas no ensino
tcnico. O modelo colaborativo foi explicitado pela Constituio de 1988, mas ela no
determinou de imediato nenhuma forma de favorecer essa colaborao, de modo que
a descentralizao centrfuga e desorganizada, convivendo com o conflito entre redes
e entes federativos, foi muito forte nos primeiros anos ps-constitucionais. O maior
efeito negativo que derivou dessa situao foi a inviabilizao da universalizao
proposta pelos constituintes.
52
Dessa maneira, at 1995, a universalizao no havia sido efetivada. A partir da,

houve, juntamente com outras reas de polticas pblicas, uma busca do reforo da
coordenao intergovernamental, particularmente por meio da ao do Governo
Federal, fato derivado da concentrao de competncias legislativas na Unio e
do maior peso poltico, financeiro e administrativo que o Executivo federal tem em
a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB) e a criao do Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (FUNDEF). A LDB deu diretrizes gerais sobre a poltica, indicou a formulao
de um Plano Nacional de Educao (PNE), posteriormente aprovado, preencheu
algumas lacunas da Constituio Federal de 1988 em relao s competncias de
cada ente e incluiu determinaes sobre a colaborao entre estados e municpios.
A aprovao do FUNDEF estabeleceu um modelo de coordenao financeira da
descentralizao na medida em que o dinheiro foi atrs dos alunos, ou seja, os
recursos seriam distribudos segundo as matrculas. Isso gerou uma redistribuio
de recursos entre os estados e os municpios que induziram municipalizao e
tambm universalizao. Alm disso, foi determinada uma suplementao da Unio,
de modo que esse Fundo buscaria diminuir a desigualdade intra e interestaduais.
Em relao municipalizao, o FUNDEF alcanou seu objetivo, juntamente com
programas estaduais de incentivo municipalizao. Ele alterou profundamente a
distribuio das matrculas entre as redes de ensino. Em 1995, o nmero dos alunos
entre escolas municipais e estaduais eram similares. J em 2000, 60% das matrculas
estavam em escolas das redes municipais e 30% em escolas das redes estaduais e,
em 2005, esses nmeros aumentaram para 70% e 20% respectivamente. Houve um
nosso sistema federativo (ABRUCIO, 2005). No plano da Educao, isso significou
aumento tambm no segundo ciclo do Ensino Fundamental, mas em menor proporo.

Em 1995, cerca de 70% dos alunos do segundo ciclo do Ensino Fundamental estavam
em escolas estaduais e menos de 20% frequentavam as escolas municipais e, em
2010, 50% e 40%, respectivamente (PORTELA, 2012).
53
No que se refere redistribuio dos recursos promovida pelo FUNDEF, Vazquez

(2005) mostra que houve uma reduo da desigualdade de gasto intraestadual, j
que a desigualdade entre as redes estadual e municipal foi diminuda. No entanto,

segundo o autor, no houve grande alterao na desigualdade de gasto interestadual,
mesmo dentro de uma mesma regio geogrfica, o que resultou, principalmente, da
pouca (ou quase nenhuma) complementao da Unio.
Ainda na dcada de 1990, outras mudanas fortaleceram a coordenao nacional na
poltica, como o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB), o Censo Escolar, a
descentralizao dos recursos dos programas federais da merenda escolar e do livro
didtico, a criao de programas que tambm descentralizavam recursos o programa
Dinheiro Direto na Escola e Bolsa Escola Federal e a distribuio de maneira no
clientelista das transferncias federais.
No Governo Lula, o Executivo Federal tambm reforou a coordenao federativa por
meio de mudanas no planejamento da poltica, na orientao das transferncias
voluntrias a estados e municpios, na redistribuio de recursos provenientes de
fundos e nos sistemas de informao e de avaliao.
Em relao ao planejamento da poltica e orientao das transferncias voluntrias
a estados e municpios, foram elaborados o Plano de Desenvolvimento da Educao
(PDE), o Plano de Aes Articuladas (PAR) e o Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educao. Destes, o PAR o mais importante na definio das relaes
intergovernamentais na educao. A partir do planejamento feito pelos estados e
municpios e da adeso ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, o
Governo Federal financia a implementao de programas federais, de organizaes
no governamentais e de fundaes e institutos empresariais. Em relao aos sistemas
de informao e de avaliao, houve a criao da Prova Brasil, da Provinha Brasil
e do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB). No que se refere
redistribuio de recursos provenientes de fundos, foi criado o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao do Magistrio (FUNDEB).
Com o FUNDEB, houve a ampliao da aplicao do Fundo para a educao bsica e
um limite de complementao da Unio de 10%.
54
A Lei n 11.494 de 2007 que institui o FUNDEB ainda institui tambm uma Comisso
Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade, com
um representante do Ministrio da Educao (MEC) e cinco representantes do
Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED) e Unio Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME) (BRASIL, 2007). Alm da Comisso
frum de negociao sobre o piso salarial profissional nacional para os profissionais do
magistrio pblico da educao bsica, que composto pela Confederao Nacional
dos Trabalhadores em Educao (CNTE), UNDIME, CONSED e MEC.
importante apontar que tambm houve, no Governo Lula, um esforo de aumentar a
universalizao e descentralizao da poltica com a aprovao da Emenda n 59 em
2009. Ela ampliou a oferta da educao pelos governos municipais, prioritariamente,
a partir dos quatro anos de idade (BRASIL, 2009). Por essa legislao, a Educao
ter de caminhar para um Sistema Nacional, tal qual sonhado pelo Manifesto dos
Pioneiros, embora ainda faltem algumas peas nesse processo.
Ainda recente para analisar o Governo Dilma, no entanto, algumas mudanas
tiveram um impacto grande nas relaes intergovernamentais na poltica de educao,
sendo elas: a criao da Secretaria de Articulao dos Sistemas de Ensino (SASE) e o
lanamento do Pacto Nacional de Alfabetizao na Idade Certa (PNAIC) em 2011.
Diferentemente dos governos anteriores, foram feitos pactos estaduais para articular
as aes entre os trs nveis da Federao brasileira para a implementao do PNAIC.
Por exemplo, em relao ao PNAIC, o municpio s pode aderir ao Programa se o
respectivo estado tambm tiver aderido. O papel do Estado o de coordenador do
Programa e h um comit com representao da sociedade civil, da Unio Nacional de
Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade, h um
Conselhos Municipais de Educao (UNCME), da UNDIME e do MEC para participar

da coordenao estadual.
Estes foram passos importantes em direo a um Sistema Nacional de Educao, nos
moldes do Manifesto dos Pioneiros: a execuo da poltica por estados e municpios e
o fortalecimento da poltica nacionalmente. S que esse modelo, embora constitua um
55
avano em nossa histria, no preenche todos os requisitos do federalismo democrtico

brasileiro atual. Precisaramos, hoje, primeiramente de fruns federativos, pois
preciso aumentar o processo deliberativo de negociao entre os entes (ABRUCIO,

2010, 2013). Tais arenas intergovernamentais so importantes para a construo de
consensos federativos, acordos nacionais ou regionais, bem como para a coordenao
do planejamento e da gesto da poltica. Atualmente, essa negociao realizada de
maneira informal e fragmentada com representantes da UNDIME e do CONSED.
Desse modo, por exemplo, se o MEC pretende implementar determinado Programa, ele
conversa com a UNDIME e com o CONSED para verificar se o Programa ter aceitao
dos estados e municpios ou mesmo para que essas organizaes apoiem e divulguem
o Programa, quando deveria haver tambm um processo institucionalizado, seguindo
um padro de federalismo mais interdependente e democrtico.
Alm disso, para alcanar e, ao mesmo tempo, ir alm dos objetivos do Manifesto dos
Pioneiros, preciso, do ponto de vista federativo, aumentar a capacidade institucional
dos estados e, principalmente, dos municpios. um aspecto que no deve ser s
um componente da ao da Unio, mas tambm dos governos estaduais, uma vez
que no ser possvel, de Braslia, coordenar e induzir todo o processo de construo
de capacidades institucionais. Tal processo deve ocorrer concomitantemente
democratizao das relaes intergovernamentais e maior responsabilizao dos entes.
Nesse sentido, o papel dos estados como coordenadores do processo, negligenciado no
Manifesto dos Pioneiros, deve ser ressaltado. Cabe frisar que o regime de colaborao
entre estados e municpios extremamente diverso pelo pas afora. H lugares em que
h aes da poltica educacional mais entrelaada entre esses entes, em outros, h
pouco dilogo entre eles e, em poucas Secretarias Estaduais de Educao, h rgos
especficos para o relacionamento com os municpios.
Apesar disso, todos os governos estaduais recebem, no Ensino Mdio e, especialmente,
no segundo ciclo do Ensino Fundamental, os alunos formados pelas redes municipais
de ensino. Uma definio uniforme do regime de colaborao no pas seria invivel,
devido grande desigualdade socioeconmica, institucional e de resultados
56
educacionais. No entanto, se no houver colaborao entre estados e municpios, ser

mais difcil a melhoria no acesso e na qualidade da educao e a reduo dessas
assimetrias.
O grande desafio federativo da poltica educacional fortalecer as capacidades
institucionais dos municpios, em especial no que se refere execuo de suas aes.
federativos para que os governos locais cooperem e atuem conjuntamente com os
estados. interessante notar que, na maior parte dos municpios, as Secretarias
Municipais de Educao se relacionam mais com o MEC do que com as Secretarias
Estaduais de Educao.
Uma novidade fundamental no cenrio federativo brasileiro o associativismo
territorial, envolvendo alianas e parcerias horizontais entre os governos locais
(ABRUCIO; RAMOS, 2012). Por meio desse mecanismo, as Secretarias Municipais de
Educao poderiam atuar de forma consorciada e regionalmente, por meio de Arranjos
de Desenvolvimento da Educao ou consrcios pblicos. Isso seria extremamente
importante diante da falta de uma burocracia consolidada na maioria das Secretarias
Municipais de Educao, e para atuar em casos especficos, como na compra da
merenda escolar de maneira regionalizada.
O fato que preciso apoiar aes cooperativas entre os trs nveis, nos planos
vertical e horizontal. Eis aqui um aspecto que ultrapassa o modelo projetado em 1932
pelo Manifesto dos Pioneiros.
Em resumo, preciso superar os trs fatores ausncia de fruns federativos, baixa
cooperao entre estados e municpios e destes entre si, alm das fragilidades em
Mas tambm necessrio, de baixo para cima, criar incentivos e garantir direitos
termos de capacidade institucional dos governos subnacionais que enfraquecem

a poltica educacional, contemplando a agenda do Sistema Nacional que estava no
Manifesto dos Pioneiros e indo alm dele, por meio de um modelo federativo mais
entrelaado, cooperativo e democrtico.
57
5. Consideraes finais
A Federao brasileira caracterizada por heterogeneidades distintas das

heterogeneidades comuns em outras Federaes, como as religiosas e lingusticas.
No caso brasileiro, as heterogeneidades territoriais, regionais, socioeconmicas e
institucionais determinaram a adoo do federalismo no pas. As heterogeneidades
socioeconmicas e institucionais influenciam fortemente os resultados das polticas
pblicas, dado que, a partir da Constituio Federal de 1988, estados e municpios so
responsveis pela execuo de grande parte das polticas, inclusive (e mais fortemente
do que em outras reas) na Educao.
Em funo da trajetria da poltica educacional no pas, verifica-se uma enorme
heterogeneidade de acesso e de qualidade da poltica e das capacidades institucionais
das Secretarias Municipais; em menor medida, Estaduais de Educao. Historicamente,
estados e municpios implementaram a poltica, caracterizada por uma grande
diversidade na diviso das matrculas entre eles ao longo do pas. Alm disso, havia
pouca coordenao nacional dessa execuo descentralizada, mesmo nos perodos
mais centralizados, como no Governo Vargas.
A partir de 1995 e de forma mais ampla na ltima dcada, a coordenao nacional
foi fortalecida a partir de instrumentos de redistribuio de recursos, diretrizes e
regulamentao nacional, sistemas de informao e avaliao nacional. Apesar disso,
para realizar e ir alm do Manifesto dos Pioneiros, a existncia de fruns federativos, o
fortalecimento da cooperao da capacidade institucional dos governos subnacionais
e o aumento da cooperao/colaborao so essenciais. Cabe reforar que a adoo
desses mecanismos visa atacar problemas fundamentais da poltica educacional,
como a construo de padres curriculares nacionais ou a carreira do professor. Para
resolver tais questes, o federalismo uma pea-chave, como j havia antevisto, de
forma impressionante, o Manifesto dos Pioneiros. Lograr e ultrapassar seus objetivos,
com as devidas atualizaes histricas, a maior homenagem que podemos fazer a
este documento visionrio.
58
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2009. Acrescenta 3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao
das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados manuteno e
desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d nova
redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino
de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares
para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e ao
3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste dispositivo de inciso VI.
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59
60
BRASIL. Constituio (1988). Emenda Constitucional n 24, de 1 de dezembro de

1983. Estabelece a obrigatoriedade de aplicao anual, pela Unio, de nunca menos
de treze por cento, e pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, de, no mnimo, vinte e
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61
CAPTULO 4
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO:
A ATUALIZAO DO MANIFESTO DE 80 ANOS
Carlos Augusto Abicalil 12

Aos 80 anos do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (AZEVEDO et al., 1932), a
grandiosidade dos fins da educao nacional pe em relevo ainda mais acentuado a
construo do Sistema Nacional de Educao (SNE). Em tempo de intensa mobilizao
pelo novo Plano Nacional de Educao (PNE), pela valorizao profissional e pela
prioridade efetiva em investimentos pblicos adicionais para a promoo da qualidade
socialmente referenciada, a releitura do chamado pacto federativo brasileiro um
exerccio de alta densidade para costurar o tecido sobre o qual se bordar ou no a
antecipao do futuro desejvel.
fecunda a atualidade da Conferncia O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova
e o Sistema Nacional de Educao como parte da comemorao (a memria comum)
em reconhecimento a essa densa proposio histrica situada ainda hoje entre os
mais relevantes desafios da educao nacional. A complexidade temtica intrnseca,
a organizao federativa da Repblica e seus objetivos, os princpios e as finalidades
da poltica pblica, a considerao dos imperativos democrticos da afirmao e da
garantia de exerccio do direito educao requerem os ambientes de memria e de
projeto, de debate aberto e de proposio sujeita crtica.
A trajetria percorrida desde ento no linear (CURY, 2009). Intrinsecamente
impactada pelos desenhos do projeto nacional de desenvolvimento resultante de
cada perodo, raramente se encontrou com condies institucionais to promissoras
quanto na gerao presente. Conjugamos o mais duradouro perodo de vigncia das
liberdades democrticas desde a Proclamao da Repblica, com uma inequvoca
afirmao da sociedade civil desafiadora da cultura poltica fundada no patrimonialismo
12 Mestre em Educao e Gesto de Polticas Pblicas pela Universidade de Braslia.
62
(MENDONA, 2000) e no fisiologismo, adicionada ao novo perfil brasileiro no cenrio

das relaes globais e na consolidao de um processo recente de crescimento
econmico com distribuio de renda e desconcentrao da riqueza nacional, entre
outros fatores marcantes.
A Conferncia Nacional de Educao (CONAE) constituiu uma nova oportunidade

de avaliao e de formulao das polticas pblicas de educao bsica e superior,
nas suas modalidades, com a diversidade e a complexidade histrica e cultural dos
itinerrios percorridos at sua conformao atual. Movimento social, gestores pblicos,
estudantes, profissionais, representantes dos poderes da Repblica, formuladores da
crtica acadmica e cientfica, foram convocados discusso da educao brasileira
em torno do tema central: Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educao:
o Plano Nacional de Educao, diretrizes e estratgias de ao.
Estivemos, portanto, diante de um espao mobilizador e democrtico de dilogo
e deciso que teve a finalidade de prosseguir a obra, reconhecer as heranas,
perscrutar suas bases conceituais e materiais, fundamentar e atualizar a concepo de
educao que respondesse aos objetivos e finalidades apontados pela prtica social
emancipadora e pactuao da Constituio Federal de 1988. No ser demasiado
lembrar que h uma riqueza vocabular e proximidade etimolgica muito expressiva em
torno do verbo conferir: inferir, interferir, aferir, auferir, diferir, deferir, preferir, proferir,
referir. A Conferncia constituiu-se, assim, como um fato social e poltico que aglutinou,
catalisou, amalgamou a realizao de todas essas expresses da sensibilidade humana
80 anos: vigor e vigncia
motivada pelo mesmo fenmeno: a educao escolar brasileira.

Genuno Bordignon, ao tratar as bases da organizao da educao brasileira, props
o desvelamento de sua lgica histrica a partir de algumas questes:
63
Por que temos a organizao da educao que temos? Por que h

tanta discrepncia, como j denunciava Ansio Teixeira, entre o Brasil
real e o Brasil oficial? Por que as leis pouco pegam entre ns? Por
que o princpio constitucional do regime de colaborao entre os
sistemas de ensino no se efetivou ainda? (BORDIGNON, 2009).
Apontando uma janela compreensiva, acrescentou: herdeiros de uma tradio
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO: A ATUALIZAO DO MANIFESTO DE 80 ANOS
napolenica e positivista, ainda alimentamos a falaciosa crena de que a norma pode

criar valores e infundi-los nas pessoas (BORDIGNON, 2009).
O Documento Referncia da prpria CONAE 2010 apontava cinco grandes desafios
para o Estado e para a sociedade brasileira, a saber:
a) promover a construo de um Sistema Nacional de Educao,
responsvel pela institucionalizao de orientao poltica
comum e de trabalho permanente do Estado e da sociedade na
garantia do direito educao;
b) manter constante debate nacional, orientando a mobilizao
nacional pela qualidade e valorizao da educao bsica e
superior, por meio da definio de referncias a concepes
fundamentais em um projeto Estado responsvel pela
educao nacional, promovendo a mobilizao dos diferentes
segmentos sociais e visando a consolidao de uma educao
efetivamente democrtica.
c) garantir que os acordos e consensos produzidos na
CONAE redundem em polticas pblicas de educao que se
consolidaro em diretrizes, estratgias, planos, programas,
projetos, aes e proposies pedaggicas e polticas, capazes
de fazer avanar o panorama educacional no Brasil;
d) propiciar condies para que as referidas polticas
educacionais, concebidas e implementadas de forma articulada
entre os sistemas de ensino promovam: o direito dos alunos
formao integral com qualidade; o reconhecimento e
a valorizao diversidade; a definio de parmetros e
64
e) indicar, para o conjunto das polticas educacionais

implementadas de forma articulada entre os sistemas de
ensino, que seus fundamentos esto alicerados na garantia
da universalizao e da qualidade social da educao bsica e
superior, bem como da democratizao de sua gesto (CONAE,
2010, p. 6-7).
A nova oportunidade realizada pela CONAE no foi a nica, nem a primeira e no ser
a ltima. Entretanto, no ter cumprido sua tarefa se for apenas a mais recente; se no
cumprir a ousadia inovadora!
Entre os seus resultados mais recentes, esto a evoluo da Comisso Organizadora da
prpria CONAE elevada condio de Frum Nacional de Educao, institudo pela
Portaria no 1.407 de 17 de dezembro de 2010 e o Projeto de Lei n 8.035, de 20 de
dezembro de 2010, que fixa as diretrizes, metas e estratgias do Plano Nacional de
Educao para o perodo de 2011 a 2020 (hoje, sob a Lei da Cmara dos Deputados,
PLC no 103/2012, no Senado Federal) e a recente convocao da CONAE 2014, cujas primeiras
aes municipais e intermunicipais se concretizam nesse primeiro semestre de 2013.
diretrizes para a qualificao dos profissionais da educao;

o estabelecimento de condies salariais e profissionais
adequadas e necessrias para o trabalho dos docentes e
funcionrios; a educao inclusiva; a gesto democrtica e o
desenvolvimento social; o regime de colaborao de forma
articulada, em todo o pas; o financiamento, o acompanhamento
e o controle social da educao; e a instituio de uma poltica
nacional de avaliao.
O Frum de carter permanente, com a finalidade de coordenar as Conferncias Nacionais

de Educao, acompanhar e avaliar a implementao de suas deliberaes e promover
as articulaes necessrias entre os correspondentes fruns de educao dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, j tem tarefas imediatas com o incio deste ano legislativo.
65
Por outro lado, o debate em torno do PNE, ter matizes importantes originadas na
prpria CONAE e nas exigncias de novos ordenamentos jurdicos-constitucionais,
especialmente derivados da Emenda Constitucional n 59/2009. A intrnseca relao
entre o PNE e a articulao do Sistema Nacional de Educao ganhou estatura
constitucional indita, exigindo a necessria regulao atualizada da cooperao
federativa e da colaborao entre os sistemas, assim como uma nova interao
intersetorial e interinstitucional das polticas pblicas em cada esfera de governo.
Ausncias e experincias balizam o campo de conflito

Se um pressuposto inicial deste tema o da ausncia, por um lado, o da experincia
histrica, por outro. Da o desafio. O imperativo da construo se coloca sobre uma
complexa realidade de relaes no interior de cada um dos termos e entre eles:
educao/Estado/sociedade. Qualquer abordagem, portanto, no ser completa e
nem definitiva. No pode, entretanto, deixar de lanar sondas sobre o solo, perscrutar
fundamentos, desenhar o projeto, selecionar materiais, colocar a mo obra.
Assim, uma definio exigida ao propor a organizao de um Sistema Nacional de
Educao o conceito da educao que validamos.
O conceito de educao construdo coletivamente ao longo destes anos, desde o
Manifesto dos Pioneiros, encontrou expresso recente no Programa de Governo do
Presidente Lula apresentado ao povo brasileiro em 2006 (COLIGAO, 2006). Afirma:
A educao um direito de todos, que deve ser assegurado ao longo da vida. Uma
educao que visa a emancipao da sociedade brasileira e a promoo contnua da
justia, da igualdade e da liberdade.
[...] garantir esse direito hoje o mais importante desafio
estratgico do pas. A educao uma das condies para o
desenvolvimento sustentvel, a distribuio de riquezas e a
soberania da nao e se constitui a um s tempo, em meio e
objetivo do desenvolvimento e diminuio das desigualdades.
A educao, sozinha, no pode promover a transformao
66
necessria. Sem ela, essa transformao ser impossvel

(COLIGAO, 2006, p. 64).
Esta primeira assertiva traz a noo de movimento, de processo histrico, deconflito.

Assim, divergindo das concepes do neoliberalismo recente, no se trata da medida
[...] Sem dvida, esta concepo implica que a escola, sempre
influenciada pelas dinmicas e relaes sociais, seja um espao
de investigao e plo de construo e organizao da cultura,
que interaja e valorize as vrias experincias sociais e culturais
de seus alunos e comunidades (COLIGAO, 2006, p. 64).
Tambm a considerao dos fundamentos e dos objetivos fundamentais da Repblica

Federativa do Brasil (segundo os artigos 1 e 3 da Constituio de 1988) coloca em
inevitvel confronto a proclamao do direito e sua atualizao em poltica pblica.
[...] Segundo essa viso, o acesso s condies de produo do
conhecimento, em todos os campos, um direito sem o qual
no poder haver diminuio das desigualdades, superao da
excluso e produo de conhecimento. A produo e a apropriao
de conhecimento condio insubstituvel do desenvol-vimento
econmico e social e o compromisso em garanti-la implica que o
debate sobre as polticas educacionais levado a efeito no pas
uma das condies para a democratizao desse direito (BRASIL, 1988).
No demais lembrar as superaes necessrias para chegarmos at aqui, em um

exigente processo poltico-formativo que amadurece o desenvolvimento dessa concepo
e que pressupe mudanas estruturais no desenvolvimento da educao nacional.
de um produto, de uma mercadoria.
Para alm da conquista histrica do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da

Educao Bsica e de Valorizao do Magistrio (FUNDEB13) nascido do movimento
social, h um conjunto de iniciativas voltadas valorizao e interao entre os nveis
e modalidades do ensino, com polticas nacionais nitidamente dirigidas pela garantia da
qualidade social, pela universalizao do acesso e pela democratizao da gesto pblica.
13 Criado pela Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de 2006 e regulamentado pela Lei n 11.494, de 20 de
junho de 2007.
67
Nesse contexto, as 39 aes do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) ( BRASIL,

2008), vistas inicialmente como concorrentes ao Plano Nacional de Educao (PNE)
(Lei n 10.172, 9 de janeiro de 2001) apontaram para a definio de estratgias de
ao e programas que visavam o cumprimento das diretrizes e metas exigveis na
dcada. Com esse vis, pode-se observar um novo compromisso de tornar a educao
uma prioridade do governo e da sociedade, aperfeioando a relao federativa e
colocando a poltica educacional em outro patamar de envolvimento social.

A convocao da Conferncia Nacional de Educao Bsica, longe de representar
o fechamento desse processo, alargou as perspectivas de arejar as aes do
estado brasileiro, galvanizar a mobilizao social e constituir as novas instncias
de formulao, planejamento, implementao e avaliao das polticas pblicas de
educao doravante. Sua perspectiva, portanto, foi a de superao da ao poltica de
um governo para alcanar a consolidao da ao poltica de estado.
Seu desdobramento na CONAE, entre 2009 e 2010, ampliou o horizonte deste mesmo
compromisso, mantendo seu nexo fundamental com a afirmao da educao como
direito universal, como dever do estado e como compromisso da sociedade.
A CONAE tornou-se, assim, um espao privilegiado para que se pudesse avaliar e
articular as definies da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB)14, do
PNE e do prprio PDE, propondo-se alteraes e mudanas nesses instrumentos de
poltica pblica.
Entre as mudanas necessrias, est a realizao plena de um regime de cooperao
entre as diversas instncias da gesto educacional. A regulao da cooperao
federativa e das formas de colaborao especficas entre os entes federados, seus
respectivos sistemas autnomos e a organizao de um Sistema Nacional de Educao,
torna-se indispensvel.
A publicao do Ministrio da Educao (MEC), mesmo que posterior ao lanamento
das aes, O PDE: razes, princpios e programas (BRASIL, 2008) um valoroso
14 Estabelecidas pela Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996.
68
instrumento para a compreenso do alcance do desafio invocado pela CONAE. Afirma

Como se v, o PDE est sustentado em seis pilares: I) viso
sistmica da educao; II) territorialidade; III) desenvolvimento;
IV) regime de colaborao;V) responsabilizao e VI) mobilizao
social que so desdobramentos consequentes de princpios
e objetivos constitucionais, com a finalidade de expressar o
enlace entre educao, territrio, e desenvolvimento, por um
lado, e o enlace entre qualidade, equidade e potencialidade, de
outro. [...] ordenado segundo a lgica do arranjo educativo
local, regional e nacional (CONAE, 2010, p. 11).
Entre as novas ferramentas de cooperao federativa, chamam ateno a Comisso

Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade15 e o
recente Comit de Gesto Estratgica do Plano de Aes Articuladas16 nos municpios
e nos estados para efeito das transferncias voluntrias de recursos do Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educao (FNDE). Essas ferramentas servem disciplina das
transferncias de recursos da Unio para o financiamento da educao bsica no
Distrito Federal, nos estados e nos municpios. Obrigatrios, no caso do FUNDEB e
voluntrios, no caso do FNDE.
Igualmente, pode-se registrar o fortalecimento institucional das organizaes
representativas destas instncias: pelo Conselho Nacional de Secretrios de Estado de
Educao (CONSED) e pela Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME),
no mbito do Poder Executivo, assim como pelo Frum dos Conselhos Estaduais
de Educao e pela Unio dos Conselhos Municipais de Educao (UNCME), no
o documento:
mbito dos colegiados normativos respectivos, responsveis pelo credenciamento

de instituies educacionais, autorizao e reconhecimento de cursos, formulao
de normas complementares ao funcionamento das instituies e pela fiscalizao e
controle dos servios prestados, em alguns casos.
15 Instituda pela Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007.
16 Institudo pela Lei n 12.695, de 25 de julho de 2012.
69
Por outro lado, CONAE coube, tambm, responder demanda estrutural reclamada
no V Congresso Nacional de Educao (CONED) (CONED, 2004). Assim como os
demais CONEDs, sua configurao como movimento social de alta representatividade,
consistente, diverso, plural, legtimo assim se pronunciou, no Manifesto:
70
O Sistema Nacional de Educao articulado e o Frum Nacional

de Educao deliberativo ainda no foram constitudos, como
tambm no foram reformuladas a composio e as atribuies
do Conselho Nacional de Educao (CONED, 2004).
O mesmo Manifesto expressa a concepo de gesto democrtica da educao

assimilada pelo Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica (FNDEP), avanando no
desenho das instncias pblicas derivadas desta concepo. Tais formulaes vm se
aprofundando desde as mobilizaes pr Constituinte, depois, na LDB, no PNE e no
foi diferente, no contexto da CONAE. Estes marcos orientaram governos democrticos
e populares, influenciaram mudanas na legislao; influram em polticas pblicas de
educao nos municpios e nos estados; transformaram-se em projetos de leis e leis,
diretrizes e normas nos diferentes nveis; alimentaram e deram protagonismo poltico
s mobilizaes populares de elevada representatividade.
Para o V CONED, a gesto democrtica da educao brasileira
deve ter como preceito bsico a radicalizao da democracia,
que se traduz no carter pblico e gratuito da educao, na
insero social, nas prticas participativas, na descentralizao
do poder, no direito representao e organizao diante
do poder, na eleio direta de dirigentes, na socializao
dos conhecimentos e das decises colegiadas e, muito
especialmente, na construo de uma atitude democrtica
das pessoas em todos os espaos de interveno organizada.
Assim, o processo de construo da gesto democrtica da
educao pressupe autonomia, representatividade social e
formao para a cidadania.
Para viabilizar essa concepo de gesto democrtica, o

V CONED reafirma que devem ser constitudos rgos
colegiados, com ampla participao de setores organizados
da sociedade civil e dos governos, em cada uma das esferas
administrativas - o Frum Nacional de Educao e os Fruns
Estaduais e Municipais de Educao; o Conselho Nacional
de Educao e os Conselhos Estaduais e Municipais de
Educao. No nvel institucional, os Conselhos Escolares e os
Conselhos Universitrios ou Diretores, que tambm devem ser
constitudos com representao paritria dos vrios segmentos
das comunidades escolares. Cada um desses colegiados tem
atribuies especficas, de natureza deliberativa, envolvendo
elaborao, acompanhamento, avaliao e reorientao de
polticas educacionais. Deve ser considerada, tambm, a
necessria articulao de tais conselhos com os conselhos
sociais de controle de polticas, como os Conselhos Tutelares,
os Conselhos da Criana e do Adolescente, os Conselhos de
Desenvolvimento Sustentvel, entre outros (CONED, 2004).
Essas inspiraes destacadas e tantas outras nos impem o exerccio de conhecendo
A concepo de gesto democrtica defendida pelo Frum

Nacional em Defesa da Escola Pblica est fundamentada na
constituio de um espao pblico de direito, que deve promover
condies de igualdade social, garantir estrutura material que
viabilize um atendimento educacional de boa qualidade, criar
um ambiente de trabalho coletivo com vistas superao de um
sistema educacional fragmentado, seletivo e excludente.
as condies do solo alguns fundamentos essenciais: observar os materiais disponveis,

observar as vertentes e avanar no projeto. Nesse percurso, vamos nos valer de uma
importante contribuio do Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica (FNDEP),
nas palavras do prof. Dr. Jamil Cury (1993), ainda em 1992, entre a nova Constituio
Federal e a LDB.
71
[...] Embora a Constituio no escreva em seu texto a

expresso Sistema Nacional de Educao, j vimos que ele
pode ser facilmente inferido, sobretudo do lugar e do modo
onde se assinala a competncia privativa da Unio em legislar
sobre diretrizes e bases da educao nacional.
[...] Face ao projeto original, as emendas acolhidas ampliam
a extenso da descentralizao. Isto pode representar, na
ausncia de quadros preparados, competentes e crticos, uma
improvisao que poder redundar em duplicao de meios
e mesmo em uma viso menos ampla das mudanas que se
processam em mbito cientfico-pedaggico (CURY, 1993).
Esses comentrios escritos em 1992, referem-se ao substitutivo do projeto de LDB do

relator Jorge Hagge, apreciado na Sala da Comisso de Educao e Cultura da Cmara
dos Deputados, em 28 de junho de 1990. Muitos desses dispositivos no prosperaram
nas etapas seguintes de tramitao da LDB. Mesmo assim, conveniente que se faa
sua memria, base de diagnstico para a concluso a que o Prof. Jamil Cury chegava
naquele momento:
As implicaes de um sistema nacional de educao parecem
ser maiores com o sistema de ensino dos municpios.
Ainda que possa restar uma controvrsia jurdica sobre o
municpio como unidade mais administrativa que polticoadministrativa ou vice-versa, imprescindvel lembrar a
realidade multifacetada dos municpios, a sua experincia
histrica e sua insero na questo federativa.
H uma tendncia claramente definida pela descentralizao.
Mas no se pode esquecer que, hoje, a ideia de descentralizao
se reforou e se potencializou com a ideia de mercado e de
estado-mnimo.
Esta vertente, mesmo em pases desenvolvidos, vem sendo
questionada porque, ao deixar sua funo social ao sabor do
mercado, a ideia de interesse coletivo ou de bem pblico
tambm minimizada.
72
Muitas dessas iniciativas so reveladoras da importncia do

regime de colaborao que deve presidir o carter federativo
da educao nacional. Por isso mesmo, tomadas de deciso
precipitadas podem conduzir a uma verdadeira fragmentao
do sistema e pulverizao de esforos. Finalmente, a ideia de
sistema conta com a de sujeito interessado na realizao de
finalidades comuns.
Embora a sociedade capitalista no possa fugir contradio
entre um regime privado de economia e um regime poltico que
pode incorporar a maioria como sujeito de decises, o direito
educao foi sendo incorporado como um direito de todos. Neste
sentido, sua realizao universal s pode se efetivar se os sujeitos
nele interessados cobrarem do estado o exerccio concreto de
sua face pblica (CURY, 1993).
Por isso, o Documento Referncia da CONAE 2010 lembrava que:

O Brasil ainda no efetivou o seu Sistema Nacional de Educao,
o que tem contribudo para as altas taxas de analfabetismo e a
para a frgil escolarizao formal de sua populao [...]. Vrios
foram os obstculos que impediram [...], sobretudo aqueles
que, reiteradamente, negaram um mesmo sistema pblico de
educao de qualidade para todos os cidados, ao contrrio do
que aconteceu nos pases que viabilizaram um sistema nacional
prprio (CONAE, 2010, p. 10-11).
[...] Por outro lado, no se pode deixar de apontar as

experincias inovadoras que municpios, de grande e mdio
portes, conduzidos por prefeitos mais compromissados com a
funo pblica do poder, vm trazendo nossa considerao.
O prof. Dr. Dermeval Saviani chama-nos a ateno:

preciso ter presente que o sistema no um dado natural,
mas , sempre, um produto da criao humana. [...] possvel
ao homem sistematizar porque ele capaz de assumir perante
73
a realidade uma postura tematizadamente consciente. Portanto

a condio da possibilidade da atividade sistematizadora a
conscincia refletida. ela que permite o agir sistematizado,
cujas caractersticas bsicas podem assim ser enunciadas:
a) Tomar conscincia da situao;
b) Captar os problemas;
c) Refletir sobre eles;
d) Formul-los em termos de objetivos realizveis;
e) Organizar meios para atingir os objetivos propostos;
f) Intervir na situao, pondo em marcha os meios referidos;
g) Manter ininterrupto o movimento dialtico ao-reflexoao, j que a ao sistematizada exatamente aquela que se
caracteriza pela vigilncia da reflexo (SAVIANI, 2011a).
Com a mesma lucidez, a contribuio de Saviani para o debate norteador da

CONAE lista os principais obstculos para a tarefa de construir o Sistema Nacional
de Educao, entre as quais o financiamento da educao pblica ganha grande
destaque. A atual pauta poltica nesse assunto tem como horizonte a complexa
reforma tributria, a disputa dos recursos futuros oriundos da principal nova
fonte de riqueza nacional (na camada pr-sal do mar territorial brasileiro), o fim
da incidncia da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) sobre os impostos
federais vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino, assim como a
imunidade tributria constitucional para as instituies privadas sem fins lucrativos.
A necessidade de alcanar outro patamar de investimento para recuperar o atraso
educacional aponta obrigatoriamente para ampliao progressiva, continuada e
consistente de recursos pblicos nos dois nveis da educao nacional. O CONED
apontava 10% do produto interno bruto por uma dcada. O PNE vigente apontava
7% antes do veto presidencial em 2001. De qualquer modo, ambas as previses
muito superiores a cerca de 5% atuais.17
17 A ltima Nota Tcnica subsidiria ao PLC 103/2012 informa que seriam 6,1% do PIB em 2011.
74
As proposies em ativo poltico

Estas inspiraes destacadas, entre tantas outras, nos deixam em condies de
observar as vertentes presentes e avanar na construo a que somos desafiados pela
CONAE. A recuperao conceitual que ensaiamos neste texto permite afirmar que h
proposies que se apresentam, agora, como um ativo poltico importante.
a) a expresso Sistema Nacional de Educao, agora escrita na constituio,

pode ser concretizada a partir da prerrogativa exclusiva da Unio em legislar
sobre diretrizes e bases da educao nacional sem significar sua reduo Lei
n 9.394, de 20 de dezembro de 1996 e suas sucessivas e constantes alteraes;
b) necessariamente, neste sistema deve haver totalidade para alm da considerao
da diversidade de redes, das diferenas, da ao interdependente, da flexibilidade
para inovaes e criatividade, para as instncias de pactuao federativa;
c) a unidade deve aparecer na normatizao jurdica, pedaggica, poltica e
administrativa fundamentada no objetivo de superao das desigualdades e
de promoo da igualdade de direitos;
d) a clara diviso de competncias entre os diferentes nveis do sistema
nacional deve expressar-se na regulao das formas de articulao, integrao,
colaborao, com funes e atribuies nitidamente definidas;18
e) a regulao e o controle da oferta privada de ensino prerrogativa irrenuncivel
em se tratando da observncia de um direito pblico;
f) o princpio da gesto democrtica deve ser praticado em todas as instncias
do sistema;
Assim, pode-se reiterar que:
g) dada a organizao federativa do Brasil, indispensvel considerar a

relevncia do acmulo de experincias inovadoras e emancipatrias geradas
no mbito de estados e municpios, cujas gestes poltico-administrativas
expressaram elevado compromisso com sua funo pblica.
18 imprescindvel a observncia das disposies dos artigos 74 a 76 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996 - Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional.
75
Embora boa parte das consideraes listadas aqui no fora incorporada LDB,
sancionada em 1996, ocorreram inmeras tentativas posteriores em resgat-las
e atualiz-las, muitas das quais de autoria inspirada nas demandas das entidades
nacionais constitutivas do Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica. O fato da
LDB j computar uma centena de alteraes nestes 17 anos no produto do acaso.
Para quem tiver a oportunidade de aprofund-las, vale a pena reler a publicao
LDB interpretada: diversos olhares se entrecruzam, organizada por Iria Brzezinski

(1997). Tanto em propostas de alterao da LDB, de iniciativas legislativas autnomas,
de emendas constitucionais, quanto do prprio PNE, do FUNDEB, do Conselho
Nacional de Educao (CNE), das Diretrizes Nacionais de Carreira ou do Piso Salarial
Profissional Nacional (ABICALIL, 2007), da Poltica Nacional de Formao Inicial e
Continuada dos Profissionais da Educao, das chamadas Aes Afirmativas, da
expanso dos programas de educao infantil, da educao de jovens e adultos, de
educao do campo, da educao de pessoas com deficincia, da educao indgena,
da educao quilombola, da educao de populaes itinerantes, da educao tcnica
e profissional. Superando os anos de resistncia entramos no tempo de mudana com
as foras em disputa noutro patamar. A oportunidade da CONAE agiliza essa batalha
contra o tempo.
A articulao de um sistema nacional

A tarefa de uma administrao de mbito federal no pode se reduzir a uma proposta
de gesto restrita prpria rede. Ao estado cabe a gesto de sua rede, claro. Porm,
o horizonte de atuao da Unio sobre todo o sistema. A gesto democrtica como
princpio constitucional da educao elemento constitutivo de todo o sistema em
todos os nveis, nas redes pblicas a ele vinculadas, na rede privada em atividade. Uma
proposta avanada, portanto, estrutura a gesto democrtica em todo o sistema, nos
seus rgos, em cada nvel.
Neste sentido, no basta configurar um desenho de participao no nvel da escola
somente. Este um nvel essencial. Centro da atividade educativa. Porm, no
76
suficiente para contemplar outros princpios constitucionais como o da qualidade,

da universalidade, da pluralidade de concepes, do controle pblico da oferta. Mais
ainda, se tivermos em conta a contemporaneidade da formulao de Planos Estaduais e
Municipais de Educao que devem fundar-se nestes princpios de maneira articulada,
no pulverizada. Na tradio histrica brasileira, este papel tem sido primordialmente
A tendncia de pulverizao de iniciativas e competncias concorrentes entre estado

e municpios coloca em risco a unidade da educao bsica duramente conquistada
depois de dcadas a fio de lutas de setores populares e civis. O papel de construo
hegemnica da iniciativa pblica no pode ser desperdiada. Por a deveriam passar
a criao de instncias integradoras destas iniciativas, como a criao dos Fruns
de Educao encarregados de organizar e promover as Conferncias Municipais, as
Conferncias Estaduais e a Conferncia Nacional de Educao, de carter peridico
para construir e propor, avaliar e acompanhar a execuo dos Planos em cada esfera.
Ser de todo conveniente reestruturar os Conselhos de Educao de modo a torn-los
mais representativos das instncias da administrao pblica nos diversos nveis, dos
profissionais da educao e da sociedade, notadamente das organizaes de defesa
de direitos de cidadania e de interesses de classe.
A proposta de sistema nacional de educao, com relaes democrticas e de Planos
(decenais) que contenham diretrizes, metas, estratgias e objetivos, deve transformar-se
em Projetos de Lei (municipal, estadual e federal) de iniciativa do Poder Executivo, com
status de lei complementar, uma vez que estar regulamentando os Artigos 23, 206,
211 e 214 da Constituio Federal. Nela, as instncias de cooperao interfederativa
do mbito estadual na construo de seus sistemas de ensino.
no mbito da Unio (com representao tripartite) e no mbito dos Estados (com

representao, no mnimo, bipartite entre o respectivo Estado e os Municpios em
sua jurisdio) devem ser claramente institudas com suas composies, atribuies e
capacidades de normatizao vinculante.
Cury lembra, ademais:
77
Assim, o pacto federativo dispe, na educao escolar, a

coexistncia coordenada e descentralizada de sistemas de
ensino sob o regime de colaborao recproca:
com unidade: art. 6 e art. 205 da Constituio Federal de
1988,
com diviso de competncias e responsabilidades,
com diversidade de campos administrativos,
com diversidade de nveis da educao escolar,
com assinalao de recursos vinculados (CURY, 2009).
Os processos de delegao de poderes e de representao nos rgos do sistema,

no nvel escolar, municipal, estadual e nacional devem ser claramente definidos de
modo a no gerar disputas de representao dos diversos segmentos envolvidos, com
mandatos expressos e condies de cessao explcitas.
O conceito de autonomia tem sido muito confundido com o de parceria e de exerccio
de gesto de pessoal e de servios, fundado na atividade gerenciadora de instituies
de carter privado. Ao se eleger os colegiados de escola, criados pelas leis de gesto,
como sendo portadores desta figura jurdica, uma administrao pblica que pretenda
manter essa caracterstica, necessariamente dever estabelecer em lei seu carter de
exclusividade (sem concorrncia com as Associaes ou Centros de Pais e Mestres,
entidades de natureza privada) na administrao de recursos pblicos e os limites
de contratao excetuando servios educacionais regulares e objeto dos Planos de
Carreira e de ingresso por concurso pblico. Restringir e controlar a terceirizao
da merenda escolar, a sublocao de prdios e de equipamentos, as concesses de
espaos para atividades de empresa privada e controlar a explorao econmica das
cantinas e das atividades de reprografia e multimeios didticos etc.
O financiamento com recursos pblicos diretamente voltados para a manuteno de
prdios, instalaes e equipamentos, deve ser tambm objeto de regulamentao a
partir da definio de um custo-qualidade por aluno, por tipo de escola, por nvel, por
etapa, por modalidade, por turnos de funcionamento, por localizao e tempo de uso.
A periodicidade dos repasses e os critrios de prestao de contas devem ser rigorosos
78
e de fcil compreenso, extensivos a todos os nveis da administrao da instituio

de ensino, de cada uma das redes, no municpio, nas instncias intermedirias, em
todos os rgos do sistema. Para que tais procedimentos sejam cumpridos faz-se
imperativa a devida qualificao profissional por parte do Poder Pblico.
uma realidade educacional complexa e, muitas vezes, ao

extremo diversificada, que adquire unidade, coerncia e sentido na
medida em que trabalha pelas normas traadas pela autoridade
competente, se deixa conduzir em direo aos fins que esse
pas julgar dever atingir pela educao (RAMOS, 1999).
O conjunto de elementos materiais ou no, que dependem reciprocamente uns dos

outros, de maneira a formar um todo organizado (ARELARO, 1999).
As anlises internacionais podem trazer referenciais importantes para nossa sntese
(INTERNACIONAL DA EDUCAO, 1999). A vontade estatal de promover a educao
tem sido um fator de identidade nacional. Em muitos lugares, a maneira mais eficaz de
vencer obstculos e desigualdades foi a centralizao. Em outros casos, comunidades
locais regionais, por razes ideolgicas, culturais ou polticas, disputaram com o poder
central a conformao de sistemas locais. De todo modo, o desenho dos sistemas tem
seguido o mesmo modelo da composio do estado (federal, unitrio, de comunidades
autnomas etc.). Os aspectos mais fundamentais devem estar presentes, a saber:
1. A gesto democrtica do sistema, envolvendo as diversas foras sociais
implicadas no processo, em todos os nveis, com regras estveis para composio
das instncias de deciso, de avaliao e de planejamento;
O sistema
2. A promoo de igualdade e a promoo da justia social supem a conjuno

de diversos fatores, entre os quais:
2.1. as orientaes estratgicas e a regulamentao;
2.2. os programas, registros, certificaes e mtodos de reconhecimento e
autorizao;
79
2.3. os critrios de financiamento;

2.4. o estatuto de contratao do trabalho e de desenvolvimento profissional,
bem como as normas de gesto;
3. Assegurar a qualidade e a eficcia do processo, com investimentos pesados
e com um trabalho de fortalecimento das relaes voltadas consolidao
da nao e para alm das fronteiras nacionais, a partir de uma matriz de
desenvolvimento humano;
4. Gerar condies para que as escolas e as equipes de trabalho possam assumir
suas responsabilidades correspondentes resposta s expectativas comuns,
aos planos pedaggicos, s famlias e aos estudantes, ao entorno econmico
e cultural. Portanto, com uma forte marca de abertura prtica e exigncia
de cidadania;
5. Articular o nvel local, regional, nacional e, inclusive, supranacional (importante
na formao dos blocos contemporneos e nas relaes internacionais, em
geral), fortalecendo o carter pblico do sistema.
O prprio texto constitucional abre as condies para amadurecer a proposio de
um sistema nacional articulado. O mais abrangente est relacionado s competncias
comuns e da cooperao entre os entes federados.
Art. 23 competncia comum da Unio, dos Estados do Distrito
Federal e dos Municpios:
V promover o acesso cultura, educao e cincia; [...]
X combater as causas da pobreza e os fatores de
marginalizao, promovendo a integrao social dos setores
desfavorecidos; [...]
Pargrafo nico: Leis complementares fixaro as normas para
a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e
do bem-estar em mbito nacional (BRASIL, 1988).
80
A frmula de lei complementar exigida deve ter por referncia os princpios e objetivos
da educao nacional, conforme o artigo 206 da mesma Constituio. Dada a origem
fortemente descentralizada da oferta da educao pblica brasileira e a chamada
coexistncia entre redes pblicas e a rede privada, importante resgatar elementos
da carta magna que balizam o pacto federativo e sintetizam a possibilidade de
prioritrias de cada esfera administrativa, entretanto, so relacionadas no artigo 211
da Constituio Federal. A previso do Plano Nacional de Educao expressamente
menciona a articulao e a integrao de aes.19
O Brasil um dos poucos pases do mundo em que a descentralizao da oferta
da educao obrigatria no novidade. Essa descentralizao herana colonial,
confirmada no imprio e em todas as normas de educao escolar desde ento. Nunca
se logrou que o poder pblico central tivesse responsabilidade relevante na escolarizao
das maiorias. A esta caracterstica correspondeu, sempre, a consagrao de desigualdades
regionais agudas, a pulverizao de sistemas (e redes), a desarticulao curricular ou a
sua rgida verticalidade e o estabelecimento de ao concorrencial entre as esferas de
governo. O poder formulador, normativo, tributrio e controlador, por sua vez, no foi
distribudo igualmente (ABICALIL, 1999).
Por esta razo mesmo, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB),
descreveu, sob a orientao constitucional, incumbncias de cada esfera administrativa.
Em todas, o princpio da colaborao se repete, subordinado ao cumprimento do
direito pblico subjetivo ao qual correspondem deveres de estado e aes de governo,
superao de desigualdades, formao bsica comum e a consolidao de um
padro de qualidade. Chama particular ateno a previso do Pargrafo nico do
convivncia humana na frgil nao brasileira (BORDIGNON, 2009). As competncias
artigo 11:
Pargrafo nico: Os Municpios podero optar, por se integrar
ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema
nico de educao bsica (BRASIL, 1996).
19 Conforme o artigo 214 da mesma Constituio Federal.
81
Assim, pertinente salientar que convivemos com um determinado cenrio de

organizao em que temos bases conceituais e legais dadas pela Constituio e pela
LDB que definem papis e funes para a gesto da educao brasileira, em seus
vrios nveis e modalidades e, dentro destes marcos, enfrentamos, tanto os obstculos
como as brechas para a construo do Sistema Nacional de Educao.
Por esta razo oportuna a recuperao daquele ativo de proposies legislativas para
servir de atualizao crtica e de superao histrica na direo do que as resolues

da CONAE pretendem consolidar. Este ativo est fortemente vinculado s propostas
assumidas pelo FNDEP e poderia ser representado, incipientemente, nas disposies
aqui sugeridas.
H muito ainda a se acrescentar num diploma legal na forma de alterao da LDB,
na forma da lei complementar exigida pelo artigo 23 da Constituio Federal, ou na
forma do novo PNE. Obviamente que muitas das proposies da lei nacional devem
obter reflexos correspondentes em legislaes estaduais e municipais, especialmente
referentes expresso das responsabilidades especficas e encargos financeiros de
cada esfera da administrao e os instrumentos de seu compartilhamento cooperativo;
os organismos democrticos de consulta, de normatizao e de controle social; as
instncias de formulao poltica e de planejamento, entre outros.
No se pode desconsiderar, por fim, a Emenda Constitucional n 59/2009, de
iniciativa da Senadora Ideli Salvatti, j promulgada. A proposta originalmente voltada
a determinar o fim da incidncia da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) sobre
os recursos vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino, alcanou uma
dimenso muito mais intensa derivada da nova extenso da obrigatoriedade a toda
a educao bsica, incluso da Unio como ente federativo co-responsvel pela
educao obrigatria, pela instituio do Plano Nacional de Educao, de durao
decenal como eixo articulador do Sistema Nacional de Educao e da fixao de meta
percentual do produto interno bruto (PIB) de investimento pblico em educao.
82
Mos obra
Esta fase, de intensa articulao, tem tarefas imediatas para qualificar a nova oportunidade.
No cenrio mais prximo, preciso ter em conta que existem projetos de lei em tramitao
com forte incidncia sobre a organizao de sistemas de ensino e cooperao
federativa. Notadamente, chamam a ateno os Projetos de Lei n 7.666/2006 e n
esto muito distantes de considerar a concepo de educao validada pela CONAE a
partir do seu lastro no movimento social.
O prximo perodo ser muito exigente para esta disputa de projeto de nao.
Desafia para o amadurecimento da proposta, a articulao de alianas estratgicas, a
elaborao minuciosa da ttica poltica para alcan-lo, seja na forma do novo PNE,
seja na atualizao do ordenamento legal infraconstitucional decorrente. No ser um
processo linear.
Articular as polticas pblicas setoriais, aliar as autonomias federativa e universitria
uma pactuao de compromisso nacional, integrar as liberdades privadas aos imperativos
da nao, prover o desenvolvimento humano com a expanso econmica, valorizar
a diversidade tnica e cultural, incidir fortemente na reduo das desigualdades
e discriminaes multifacetadas, democratizar radicalmente as relaes estado-sociedade e afirmar o valor social e poltico da educao neste tecido so tarefas
que exigem, tambm, estruturas de estado novas e inovadoras. Experincias recentes
de articulao de polticas estruturantes e de largo alcance social com as polticas
de desenvolvimento de territrios de cidadania, de territrios etnoeducaionais,
de consrcios pblicos de sade, de meio ambiente, de infraestrutura, os planos
1.680/2007. Alm de enfrentarem a difcil tarefa de regulamentao em lei federal,
plurianuais de ao articulada, os Planos de Desenvolvimento Regional Sustentvel

derivados dos grandes empreendimentos pblicos e privados no mbito do Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC)20 entre outras, demonstram a necessidade e a
oportunidade de criar novas relaes federativas e interinstitucionais que demandam,
por sua parte, novas institucionalidades jurdicas e de participao democrtica no
20 Em consonncia com as disposies constitucionais dos artigos 21, IX; 22, XXIV nico; 25 3; 37 8; e 43.
83
exerccio dos poderes nos seus mais diversos nveis, sem abdicar da iniciativa pblica
como sua ordenadora.
Neste contexto, diversas estratgias apontadas para o debate do novo PNE desafiam,
desde j, estruturas executivas no mbito federal que deem vazo, especialmente nas
atribuies prprias do Ministrio da Educao, relao federativa e interinstitucional
de cooperao, articulao, assistncia tcnica e financeira; de regulao e articulao
dos rgos normativos, de acompanhamento, credenciamento, controle social

democrtico e avaliao; assim como de valorizao profissional (formao, carreira,
remunerao e seguridade). Essas novas estruturas devem estar em franca sintonia
com as diretrizes expressas no PNE, com suas metas repercutidas em cada mbito da
administrao pblica e das iniciativas setoriais vinculadas aos sistemas de ensino;
com planejamento, proviso de fundos, instncias de deliberao, acompanhamento,
controle, avaliao e formulao funcionais e articulados; com o necessrio carter
nacional de organizao.
Noutra frente imprescindvel, o Frum Nacional de Educao, as organizaes
da sociedade civil, com sua diversidade, pluralidade e conflitividade prprias,
permeabilizaro o PLC n 103/2012 sujeito apreciao e deliberao do Congresso
Nacional. Mais adequado seria que a mobilizao alcanasse logo o mbito estadual
e municipal de sorte a promover o caldo de mobilizao conveniente ao seu carter
nacional. Essa edio da CONAE 2014 poderia ser um fator determinante para tanto.
H quinze anos, Jamil Cury advertia, no texto j citado:
Deste modo, quer se realize no poder pblico municipal,
estadual ou federal, o encontro da universalidade do direito
com a totalidade do sistema s se dar quando os sujeitos
sociais, interessados em educao como instrumento de
cidadania, se empenharem na travessia deste direito dos
princpios prtica social.
Deste modo, o impacto do sistema nacional de educao
pode ser lido a partir de dois polos mutuamente inclusivos,
84
o da legislao que adota princpios e o dos grupos sociais

interessados em no ficar margem das conquistas
democrticas, entre as quais a educao pblica como direito
de cidadania (CURY, 1993).
Se estamos construindo, seguramente conjugamos uma srie de atitudes que
de-mover resistncias, pro-mover aes e estabelecer sin-ergias, sin-tonias, sin-fonias,

sin-cronias, sim-patias, afirmando a diversidade como valor, o direito igualdade
como princpio, a unidade como fio condutor.
H outros sinais vigorosos

Ademais, a vitria substantiva, no Supremo Tribunal Federal (STF), em torno da Ao
Direta de Inconstitucionalidade (ADI) sobre a Lei n 11.738, de 16 de julho de 2008,
que instituiu o Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN) do magistrio pblico da
educao bsica, passo seguro para fazer frente aos contornos da clusula ptrea
da autonomia federativa, visto as exigncias de normatizao nacional vinculante em
torno dos objetivos da Repblica, dos princpios da educao nacional, das aes
distintivas de ao setorial prioritria e de seus efeitos em cada ente federativo.
Refora o espao para a conformao de Diretrizes Nacionais de Carreira para os
Profissionais da Educao Bsica Pblica, no uso das prerrogativas do artigo 23 1,
2, 3 e 4 da Constituio Federal de 1988.
Ainda, o pronunciamento da Corte Constitucional pea importante para o
delineamento das relaes jurdico-polticas contemporneas que fazem parte daquele
conformam a existncia de um projeto capaz de co-mover pessoas, re-mover entraves,
tecido conceitual sobre o qual se bordar o SNE (Ao Direta de Inconstitucionalidade

n 4.167, de 29 de outubro de 2008).
Entranhado no federalismo de cooperao entre os entes federados (ARAJO,
2010), o SNE situa-se num estgio de conformao a partir do PNE, em debate no
Congresso Nacional, ao mesmo tempo que se expandem o direito pblico subjetivo
85
e a obrigatoriedade na educao bsica.21 Resulta dessa extenso, tambm, a

incluso da Unio na responsabilidade solidria, para fazer frente s obrigaes do
Estado brasileiro diante do direito pblico subjetivo ampliado, segundo a Emenda
Constitucional n 59, de 2009:

Art. 211 4. Na organizao de seus sistemas de ensino, a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios definiro
formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao
do ensino obrigatrio (BRASIL, 2009, grifo nosso).
Essa considerao inicial no desprovida de significao importante para dar

segmento e consequncia s disposies alteradas anteriormente, na ampliao do
financiamento compartilhado da educao bsica e da abertura para a regulamentao
em lei complementar especfica da cooperao federativa prevista no art. 23 da
Constituio Federal.
H quem trate como mera minudncia nominalista ou apego tradio legalista,
porm mesmo quem sustenta a tese de que o SNE est dado a partir da concepo
de princpios e ordenamentos constitucionais e de diretrizes e bases da educao
nacional em lei sugere uma repartio das tarefas operacionais (por exemplo:
transporte, alimentao escolar e manuteno de prdios como competncias
municipais; contratao de profissionais da educao bsica como competncia dos
estados; e formao inicial e continuada realizada pela colaborao entre os estados
e a Unio) e aposta nessa oportunidade para estabelecer uma nova pactuao das
responsabilidades (SAVIANI, 2011a), que, para aquele, prescinde de lei complementar
e, para este autor, reivindica-a, tendo em vista a ocorrncia real da organizao e
manuteno de redes pblicas e compromissos de manuteno e desenvolvimento de
ensino j existentes nos trs mbitos.22
luz do novo ordenamento constitucional, o SNE derivao do PNE, conforme se
pode ler:
21 A esse respeito, ver a excelente publicao da revista Retratos da Escola (2010).
22 Para compreender melhor a proposio, consultar Saviani (2011b).
86
I erradicao do analfabetismo;
II universalizao do atendimento escolar;
III melhoria da qualidade do ensino;
IV formao para o trabalho;
V promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do pas.
VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos
pblicos em educao como proporo do produto interno
bruto (BRASIL, 1988).
H, pois, um imperativo constitucional, com propsitos descritos nos incisos I a VI,

cujo mtodo supe aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas
administrativas e cujo processo resultante da colaborao em torno de um plano
nacional definido por diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao, para
assegurar o direito educao e seus desdobramentos nos planos estaduais, distritais
e municipais consentneos. Impossvel, assim, dissociar o plano de sua capacidade de
articular o sistema.
Igualmente, imperativo resguardar o conceito de SNE com as caractersticas
Art. 214. A lei estabelecer o plano nacional de educao,

de durao decenal, com o objetivo de articular o sistema
nacional de educao em regime de colaborao e definir
diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao
para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino
em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de
aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas
federativas que conduzam a:
intrnsecas ao seu carter ontolgico, essencialmente pblico e unitrio, considerada a

variedade de seus elementos e a sua unidade coerente e operante (SAVIANI, 2011a).
O prprio Saviani (2011a) relaciona quatro grandes campos de obstculos efetivao
do sistema nacional, redimensionados, agora, pelas deliberaes da CONAE e pela
tramitao do Projeto de Lei (PL) n 8.035, de 20 de dezembro de 2010 (PNE), hoje,
convertido no PLC n 103/2012 em tramitao no Senado Federal.
87
Alm disso, ainda que concordemos que o objeto central da disputa para a implantao
do SNE esteja menos na forma de organizao e mais na concepo de educao
(GRACINDO, 2010), sem reduzir o debate ao nominalismo ou ao positivismo jurdico,
impe-se a ateno em relao ao vigor do movimento social e ao rigor da lei na
formulao da poltica. Vale considerar que tal a centralidade dessa disputa conceitual
que o prprio Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social da Presidncia da
Repblica (CDES) listou-a entre os principais desafios que o Brasil ter de enfrentar
(SPELLER, 2010), notadamente, na considerao dos dados educacionais e fiscais
relacionados pelo Observatrio da Equidade.
Ganham destaque, por outro lado, as formulaes de avano na composio de
instncias interfederativas de deciso, formulao e deciso operacional (ABRUCIO,
2010) mais visvel como pleito e inovao no nvel da educao bsica (MARTINS,
2011) , e de controle, acompanhamento e participao democrtica. No entanto, alm
das medidas de coordenao federativa, necessrio ser avanar na normatizao das
responsabilidades compartilhadas entre os entes federados (ARAJO, 2010), assim
como na retomada de iniciativas de polticas nacionais que resguardem o protagonismo
da ao pblica (BALDIJO; TEIXEIRA, 2011) e as novas e ampliadas dimenses para
enfeixar em perspectiva os ordenadores do financiamento e da democratizao da
gesto da educao no PNE (DOURADO; AMARAL, 2011).
Assim, possvel perceber passos marcantes da trajetria mais recente, que confirmam
a oportunidade fecunda desse momento histrico: no ficarmos trancados nos fatos,
mas (a)diante deles.

Mergulhando no PLC n 103/2012
H diversas frentes de trabalho no acompanhamento e na avaliao do processo de
tramitao do PLC n 103/2012; um desses trabalhos de flego acadmico e nimo
militante encontra-se na publicao Plano Nacional de Educao (2011-2020):
avaliao e perspectiva (DOURADO, 2011).
88
A tramitao, at o presente momento, produziu inmeras audincias pblicas, quase

trs milhares de iniciativas de emendas, dois substitutivos, 155 destaques para votao
e um complemento de voto aprovado, em 13 de junho de 2012, pela Comisso Especial
da Cmara dos Deputados encarregada de sua anlise, ressalvados os destaques.23
Superando o recurso para votao e no Plenrio da Cmara dos Deputados, encontrafinal em Plenrio. Percorrer, portanto um processo distinto daquele feito em Comisso
Especial da Cmara. A primeira Comisso de Assuntos Econmicos, sob a relatoria
do Senador Jos Pimentel (PT-CE), Lder do Governo no Congresso Nacional. Para essa
sesso legislativa, as comisses acabam de ser recompostas visando o binio 20132014, com conformaes distintas daquelas do perodo 2011/2012.
Entretanto, para efeito deste artigo, o recorte de considerao ser atinente ao
objeto SNE: precedentes recentes, instncias propostas, referncias, competncias de
organismos, vinculaes, prazos e providncias.
H 26 meses em tramitao, o PL que aprova o PNE para o decnio 2011/2020 e d
outras providncias traz referncias importantes ao SNE e conformao de elementos
deste, de maneira explcita ou por referncia remota, em diversas ocasies. Tambm,
h o emprego da expresso sistema com conotaes e abrangncias distintas.
Herdando o uso comum dessa expresso, ora substitui a poltica setorial de formao
profissional, ora a organizao e regulao de exames ou processos avaliativos, ora
se refere a qualquer forma organizada de ao ou programa, sem maior rigor na sua
aplicao, basta observar a redao dada ao art. 11, na Complementao de Voto24:
Art. 11. O Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica,
coordenado pela Unio, em colaborao com os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, constituir fonte bsica de
informao para a avaliao da qualidade da educao bsica
e para orientao das polticas pblicas necessrias.
se no Senado Federal para a tramitao nas trs Comisses de Mrito com deliberao
23 possvel conferir a tramitao completa em:

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=490116>.
24 No trataremos, neste texto, da centralidade das referncias a avaliaes, exames e provas nacionais hiperdimensionadas
no nosso juzo.
89
1 O sistema de avaliao a que se refere o caput produzir,

no mximo a cada dois anos [...] (BRASIL, 2012, grifo nosso).
Outro exemplo pode ser visto na meta 13:

Meta 13: Elevar a qualidade da educao superior pela
ampliao da proporo de mestres e doutores do corpo
docente em efetivo exerccio no conjunto do sistema de
educao superior para setenta e cinco por cento, sendo,
do total, no mnimo, trinta e cinco por cento de doutores
(BRASIL, 2012, grifo nosso).
Ainda, tem-se a estratgia 16.2:

16.2 Consolidar poltica [sistema] nacional de formao de
professores e professoras da educao bsica, definindo
diretrizes nacionais, reas prioritrias, instituies formadoras
e processos de certificao das atividades formativas (BRASIL,
2012, grifo nosso).
A primeira compreenso de sistema nacional citada atribuda a uma tarefa de

avaliao de abrangncia nacional atinente ao nvel da educao bsica, alcanando
as etapas e modalidades pertinentes, e concepo de instrumentos de aferio
de rendimento escolar, gesto institucional, confeco de ndices e de indicadores,
aplicao de exames etc. A segunda meno, entretanto, refere-se ao conjunto de
instituies ofertantes de ensino superior, independentemente de seu vnculo aos
sistemas estaduais ou ao sistema federal de ensino, no que tange s tarefas de
credenciamento, autorizao e reconhecimento de cursos, normatizao, fiscalizao e
avaliao institucional, por exemplo. A terceira aplicao do termo tem mais afinidade
com a formulao de uma poltica nacional de formao, coerente ou no com aquela
j concebida na atual gesto do Ministrio da Educao (Decreto n 6.755, de 29 de
janeiro de 2009).
Essas consideraes imprecisas informam a dimenso da tarefa de conceber um
SNE que faa frente profuso polissmica no uso do termo sistema, depure-o,
90
ao mesmo tempo que seja suficientemente largo para absorver os diversos sistemas
de ensino, no que tange s competncias federativas e responsabilidades pblicas,
e, ainda, tenha a extenso adequada do termo educao, luz da Constituio
A educao abrange os processos formativos que se
desenvolvem na vida familiar, na convivncia humana no
trabalho, nas instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos
sociais e organizaes da sociedade civil e nas manifestaes
culturais (BRASIL. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996).
Por essa razo, entre outras, no concebvel a formulao do PNE em lei que no faa
qualquer meno ao SNE. Quando muito, o texto do PL n 8.035/2010 menciona que
a consecuo das metas e a implementao das estratgias devero ser efetivadas em
regime de colaborao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, no
elidindo a adoo de medidas adicionais em mbito local ou de instrumentos jurdicos
que formalizem a cooperao entre os entes federados, podendo ser complementados
por mecanismos nacionais e locais de coordenao e colaborao recproca (PL n
8.035, de 20 de dezembro de 2010, art. 7, 1).
inadequado pensar que o imperativo constitucional do sistema nacional possa ser
atendido por esse dispositivo to impreciso. Menos inteligvel ainda considerar que o
prprio PL institui o Frum Nacional de Educao (FNE) e as CONAEs, com atribuies
especficas sobre o PNE. Essas constataes levaram apresentao de emendas
ao PL, com muitas feies distintas, sobre a instituio ou uma caracterizao mais
consistente do SNE. Os substitutivos sucessivos, por sua vez, trouxeram verses
Federal e do art. 1 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional:
distintas dessa tenso. A ltima forma, entretanto, submetida deliberao da

Comisso Especial da Cmara dos Deputados apresenta uma redao prospectiva e
desafiadora, que parece estar mais adequada complexidade do tema, conforme j
defendia este autor no mbito do FNE, durante reunio em setembro de 2011.
Nesse contexto, vale observar:
91
Art. 13. O poder pblico dever instituir, em Lei especfica,

contados dois anos da publicao desta Lei, o Sistema Nacional
de Educao, responsvel pela articulao entre os sistemas
de ensino, em regime de colaborao, para a efetivao das
diretrizes, metas e estratgias do Plano Nacional de Educao
(BRASIL, 2012).
Pois bem, ainda que seja feita essa referncia, o relator no suprimiu as remisses ao
FNE e s CONAEs. Alm disso, apontou a adoo de territrios etnoeducacionais e de
arranjos de desenvolvimento da educao entre os municpios bem como a criao
de um Frum Permanente para o acompanhamento da atualizao progressiva do
PSPN do magistrio pblico da educao bsica25, acrescida do que chamou instncia
permanente de negociao e cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios (BRASIL, 2012).
Manteve, por outra parte, a competncia de monitoramento contnuo e das avaliaes
peridicas da execuo do PNE e do cumprimento de suas metas aos cuidados do
Ministrio da Educao, das Comisses de Educao da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal e do Conselho Nacional de Educao, acrescentando as competncias
para divulgar resultados, analisar e propor polticas para a implementao das
estratgias e o cumprimento de metas, analisar e propor a reviso do percentual de
investimento pblico em educao.26
Em se tratando do plano plurianual definido em lei, obviamente, as prerrogativas
das Casas do Congresso Nacional so indelegveis. De fato, a meno s comisses
responsveis por educao em cada Casa refora seu vnculo especfico na matria
do PNE, exigindo expresso prpria, distinguida, portanto, sobre outras matrias
relativas a planos plurianuais. Ora, vejamos, ento, que alguns contornos do SNE a ser
criado em lei, at dois anos depois da sano do PNE, esto delineados e merecero
ateno para compatibilizar suas atribuies com organismos j existentes, instncias
normativas, de controle e acompanhamento j implementadas, formas de colaborao
25 Ver o disposto no art. 6, 1 e 2, art. 7, 5 e 6, bem como a estratgia 17.1, relatados na Complementao de Voto.
26 Ver o disposto no art. 5, relatado na Complementao de Voto.
92
j regulamentadas e outras em debate legislativo concomitante. Merece destaque,

nesse sentido, a Comisso Intergovernamental para o Financiamento da Educao Bsica
de Qualidade, no mbito do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) (ABRUCIO, 2010).
Longe de pretendermos alcanar o melhor mosaico neste artigo, ousamos propor um
a materialidade deles, sem entrar no mrito de sua funcionalidade ou eficincia
frente aos fins da educao nacional como claro para os leitores, a centralidade
da educao bsica intrnseca, mas no pode ser exclusiva. Assim, se fssemos
relacionando, primariamente, o esboo do sistema nacional proposto, teramos, entre
organismos criados em lei de abrangncia nacional e propostos pelo relator do PNE,
os seguintes organismos:
No mbito nacional:
a. Ministrio da Educao e trs autarquias vinculadas Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao (FNDE) e Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (CAPES);
a.1. INSAES;27
b. Conselho Nacional de Educao;
c. Comisso Intergovernamental para o Financiamento da Educao Bsica de
Qualidade;
d. Conselho de Acompanhamento e Controle do FUNDEB;
e. Comit Nacional do Compromisso Todos pela Educao;
e.1. Comit de Gesto Estratgica do Plano de Ao Articulada (PAR)28
f. Frum Nacional de Educao;
g. Conferncia Nacional de Educao;
h. instituies federais de educao profissional e tecnolgica e de ensino superior;
i. instituies privadas de ensino superior;
exerccio de relaes hipotticas entre tais organismos, numa tentativa de vislumbrar
27 Proposto pelo PL n 4.372/2012, em tramitao na Cmara dos Deputados.

28 Institudo pela Lei n 12.695, de 25 de julho de 2012.
93
j. Territrios Etnoeducacionais;29
k. Programa de expanso e de reestruturao das Universidades Estaduais e
Municipais;30
l. Instncia Permanente de negociao e cooperao;31
m. Frum Permanente de Atualizao Progressiva do Piso Salarial Profissional
Nacional.32
n. Comisso de Educao da Cmara dos Deputados;
o. Comisso de Educao do Senado Federal.

No mbito dos estados e do Distrito Federal:
a. rgo responsvel pela administrao da rede estadual;
a.1 rgo responsvel pela assistncia tcnica e financeira aos municpios;
a.2 Comit Estratgico da Poltica Nacional de Formao Inicial e Continuada
dos Profissionais da Educao;
a.3 Frum Estadual de Educao;
a.4 Conferncia Estadual de Educao.
b. rgo normativo de seu sistema;
c. instituies estaduais de educao bsica e superior;
d. instituies privadas de ensino fundamental e mdio, no seu mbito, e de
educao infantil, onde no houver sistema municipal criado;
e. instituies privadas de educao profissional e tecnolgica;
f. instituies municipais de ensino dos municpios que no tiverem criado seu
prprio sistema em lei integrando, portanto, o sistema estadual, ou tiverem
optado por constituir sistema nico;
f.1. Instncia permanente de negociao e cooperao33
g. Conselho Estadual de Acompanhamento e Controle do FUNDEB;
h. Conselho Estadual de Alimentao Escolar;
i. Comisso de Educao da Assembleia Legislativa (Cmara Distrital DF).
29 Previsto pelo 4 do artigo 7 constante do PLC n 103/2012.
30 Estratgia 12.16 constante do PLC n 103/2012.
31 Proposto pelo 5 do artigo 7 constante do PLC n 103/2012.
32 Estratgia 17.1 constante do PLC n 103/2012.
33 Correlata previso do 5 do artigo 7 constante do PLC n 103/2012.
94
a. rgo responsvel pela administrao da rede municipal;

a.1 Frum Municipal de Educao;
a.2 Conferncia Municipal de Educao;
b. rgo normativo de seu sistema (se houver sistema municipal);
c. instituies municipais de educao bsica;
d. instituies privadas de educao infantil, no seu mbito (quando houver
sistema municipal criado);
e. Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle do FUNDEB;
f. Comit Local do Compromisso Todos pela Educao;
g. Conselho Municipal de Alimentao Escolar.
h. Arranjo de Desenvolvimento da Educao.34
i. Comisso de Educao da Cmara Municipal.
Este o desenho obrigatrio e/ou em prottipo, mas no exaustivo, sendo provvel
a ocorrncia de outras instncias e nomenclaturas diferentes para organismos e
competncias correlatos.35 O fato que no h uma relao direta e simples entre a
atribuio dos sistemas e nveis de ensino, ou de vnculo da rede pblica com um e da
rede privada com outro, ou de alguma modalidade de oferta com um ente federativo
especfico. H, sim, uma interpenetrao que guarda vnculos cruzados com o ente que
mantm redes em cada nvel de ensino e a rede privada, de acordo com a etapa e nvel
de educao que estes ofertam, com sistemas diferentes.
O relatrio do PNE no vincula fruns e conferncias estaduais, distritais e municipais
aos planos e aos sistemas nesses nveis, por exemplo. A vinculao sempre com o
PNE, o que pode representar mais uma fragmentao.
No mbito municipal:
inescapvel, portanto, falar de um sistema de sistemas e de uma complexa relao

entre rgos, instituies e instncias diversos. Poderamos agregar a esse fato a
operacionalizao recente dos Comits Estratgicos da Poltica Nacional de Formao
34 Conforme proposio - equivocada a nosso juzo, posto que h previso legal dos consrcios pblicos em vigor no
6 do artigo 7 constante do PLC n 103/2012.
35 Vale observar a meta 19 do PL n 8.035, de 20 de dezembro de 2010, e suas estratgias.
95
Inicial e Continuada dos Profissionais da Educao (Decreto n 6.755, de 29 de janeiro

de 2009) e do Plano de Ao Articulada (Lei n 12.695, de 25 de julho de 2012).
H de se incorporar, ainda, a reiterada considerao de organizaes civis de carter
privado representativas de segmentos partcipes da educao escolar (CNTE),
Conselho dos Secretrios de Estado de Educao (CONSED) e Unio Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME), por exemplo , mencionadas em lei (Lei
n 11.494, 20 de junho de 2007), em relao a assentos em instncias de controle e

de deciso, sem que se houvesse questionado o princpio da impessoalidade, dada sua
legitimidade. O mesmo fenmeno pode ter se reproduzido em legislaes estaduais
e municipais.
Ademais, tendencialmente, outras organizaes civis de igual natureza podero
ascender mesma condio de meno em lei, como a Unio Nacional dos Conselhos
Municipais de Educao (UNCME), o Frum Nacional dos Conselhos Estaduais de
Educao (FNCEE), a Unio Brasileira dos Estudantes Secundaristas (UBES), a Unio
Nacional dos Estudantes (UNE), os sindicatos de profissionais da educao superior, as
representaes de mantenedoras privadas particulares, confessionais e filantrpicas em
todos os nveis, o chamado sistema de educao profissional vinculado s federaes
sindicais patronais, a representao das instituies comunitrias em franca ascenso,
a representao das universidades estaduais e municipais, entre outras.
No momento em que as pesquisas sobre financiamento da educao indicam a franca
expanso dos investimentos pblicos em todos os nveis, o vigor das transferncias
constitucionais, legais e voluntrias, e a previso de duplicar a proporo do Produto
Interno Bruto (PIB) no dispndio pblico, a disputa de instituies privadas por acesso
ao fundo pblico e a defesa estrita de seus interesses, leva necessria considerao
das novas suas estratgias de interveno. A melhor distribuio da renda nacional
e a promoo de grandes contingentes populacionais chamada classe mdia
potencializa um mercado consumidor de servios educacionais e a presso por formas
subsidiadas de oferta e/ou pela intermediao e controle das aes de cooperao por
transferncia voluntria ou adio de recursos complementares.
96
Essa constatao, talvez, possa oferecer mais luzes para uma certa compreenso do
atalho silencioso do empresariado para a definio e regulamentao do regime de
colaborao, de acordo com Araujo (2012) no seu comentrio Resoluo CNE/
CEB n 1 de 23 de janeiro de 2012. Vale, ademais, observar o desdobramento dado
pela Portaria n 1.238 de 11 de outubro de 2012 que constitui Grupo de Trabalho
arranjos de Desenvolvimento da Educao (ADE), onde se l, textualmente que o
relatrio final dever, entre outras matrias, propor aes que possam colaborar com
os Arranjos de Desenvolvimento da Educao ou formas de colaborao semelhantes,
estudar a possibilidade de utilizao de recursos do FNDE e do FUNDEB para projetos
e programas implementados de modo consorciado ou em forma de ADEs, assim
como analisar a possibilidade de transferncia de assistncia tcnica e financeira por
parte do FNDE ou do MEC como mecanismo de colaborao e compartilhamento de
competncias.
No mbito da reforma do nvel superior, h a tentativa da realizao, a cada quatro anos,
da Conferncia Nacional de Educao Superior, que prevista pelo artigo 51 do Projeto
de Lei n 7.200, de 2006, que se encontra estacionado na Cmara dos Deputados
em virtude do encerramento da Comisso Especial, sem aprovao do relatrio, em
31/01/2011. Mais recentemente, o Poder Executivo encaminhou o PL n 4.732/2012,
que cria o Instituto Nacional de Superviso do Ensino Superior (INSAES), com tramitao
conclusiva pelas comisses da Cmara dos Deputados, em regime de prioridade.
Tambm est presente a relao obrigatria entre a conformao do SNE, as normas
da cooperao federativa e o regime de colaborao entre os sistemas de ensino. Na
para elaborar estudos sobre a implementao do regime de colaborao mediante
seara da disputa pblica, no se pode desconsiderar, igualmente, a presso poltica

pelo estabelecimento da responsabilidade educacional (Projeto de Lei n 7.420, de
2006) com 15 projetos em tramitao conjunta e sua associao s chamadas
expectativas de aprendizagem, ao estabelecimento de currculo mnimo nacional e,
em outros tantos projetos de lei, da federalizao da oferta de educao de base
e de regulamentao dos artigos 23 e 211 da Constituio Federal com status de Lei
97
Complementar (Projeto de Lei Complementar n 15, de 2011) entre as mais diversas

(em alguns casos, adversas) proposies em debate.
A seleo de atenes que indicada aqui guarda direta relao com os temas atinentes
aos contornos apontados para o sistema nacional de educao, a cooperao federativa
e a colaborao entre sistemas de ensino, no somente por suas ementas oficiais, mas,
e especialmente, por seus contedos.
Cabe retomar uma caracterstica fundamental do pacto federativo, na educao escolar:

a coexistncia coordenada e descentralizada de sistemas de ensino sob o regime de
colaborao recproca. Com unidade; com diviso de competncias e responsabilidades;
com diversidade de campos administrativos; com diversidade de nveis de educao
escolar; com assinalao de recursos vinculados (CURY, 2009).
Assim, a preservao de condies essenciais de afirmao do SNE deve levar em conta
os fios em movimento nesse tecido. O aprofundamento da fragmentao e da disperso
no desejvel. O cenrio da deciso poltica ainda est enredado por iniciativas
fragmentadas que interferiro intensamente na sua composio. No apenas nas
matrias concorrentes, cuja seleo temtica procurei apresentar.
guisa de concluso, imperativa a retomada do que titulei proposta embrionria
(ABICALIL, 2011b), atualiz-la luz das resolues da CONAE, das referncias
incorporadas ao PLC 103/2012, das propostas formalizadas em iniciativas legislativas,
da reflexo em curso no mbito do Conselho Nacional de Educao, na Secretaria
de Articulao com os Sistemas de Ensino do MEC, nos ambientes acadmicos e na
sociedade civil e constituir os espaos de dilogo organizados em torno do objetivo de
aproveitar essa oportunidade fecunda.
Essa viso confirmada, ainda mais intensamente, com a notcia de que o FNE, institudo
em dezembro de 2010, prepara a prxima CONAE, cujo processo de mobilizao se
iniciar no primeiro semestre de 2013.36 Reitero com Saviani:
36 Art. 6 2 o dispositivo precisa manter a harmonia com o que prev o artigo 12, inferindo-se a realizao da segunda
das duas conferncias no 8 ano, de modo a preceder a remessa do novo PNE no primeiro semestre do 9 ano; dispensando-se, salvo melhor juzo, a previso do intervalo de at 4 anos entre elas, uma vez que a estrutura proposta prev o FNE e as
conferncias vinculados ao prprio PNE (Parecer ao PL n 8.035/2010, em 13 de junho de 2012).
98
Em suma, preciso instituir um sistema nacional em sentido prprio

que, portanto, no dependa das adeses autnomas e a posteriori
de estados e municpios. Sua adeso ao sistema nacional deve
decorrer da participao efetiva na sua construo submetendo-se,
em consequncia, s suas regras. No se trata, pois, de conferir a
estados e municpios, a partir dos respectivos sistemas autnomos,
a prerrogativa de aderir ou no a este ou quele aspecto que
caracteriza o Sistema Nacional. E no cabe invocar a clusula
ptrea da Constituio referente forma federativa de Estado com
a consequente autonomia dos entes federados. Isso porque o
Sem desconsiderar a importncia de iniciativas dos entes federativos

na realizao do regime de colaborao exemplificadas pelos
casos do Mato Grosso (Abicalil & Cardoso Neto, 2010), do
Rio Grande do Sul (Luce & Sari, 2010) e do Cear (Vieira,
2010), penso que devemos caminhar resolutamente na via da
construo de um verdadeiro sistema nacional de educao,
isto , um conjunto unificado que articula todos os aspectos da
educao no pas inteiro, com normas comuns vlidas para todo o
territrio nacional e com procedimentos tambm comuns visando
a assegurar educao com o mesmo padro de qualidade a toda
a populao do pas. No se trata, portanto, de se entender
o sistema nacional de educao como um grande guarda-chuva
com a mera funo de abrigar 27 sistemas estaduais de ensino,
includo o do Distrito Federal, o prprio sistema federal de
ensino e, no limite, 5.565 sistemas municipais de ensino,
supostamente autnomos entre si. Se for aprovada uma proposta
nesses termos, o sistema nacional de educao se reduzir a uma mera
formalidade mantendo-se, no fundamental, o quadro de hoje com
todas as contradies, desencontros, imprecises e improvisaes que
marcam a situao atual, de fato avessa s exigncias da organizao
da educao na forma de um sistema nacional.
sistema nacional de educao no do governo federal, mas da

Federao, portanto, dos prprios entes federados que o constroem
conjuntamente e participam, tambm em conjunto, de sua gesto.
99
Concebido na forma indicada e efetivamente implantado

o Sistema Nacional de Educao, seu funcionamento ser
regulado pelo Plano Nacional de Educao ao qual cabe, a
partir do diagnstico da situao em que o sistema opera,
formular as diretrizes, definir as metas e indicar os meios pelos
quais as metas sero atingidas no perodo de vigncia do plano
definido, pela nossa legislao, em dez anos (SAVIANI, 2011b).
Alm de tratar competncias comuns, minha viso de momento aponta para a considerao
das condicionalidades para o exerccio das autonomias e da complementaridade em cada
mbito federativo interdependente. Com a nova redao constitucional, a educao
bsica (especialmente, no mbito obrigatrio) competncia comum das trs esferas da
administrao, ultrapassando os limites administrativos das redes. Assim sendo, mais do
que a diviso de competncias, trata-se da normatizao das condicionalidades operativas
que determinem as formas e critrios da cooperao em cada uma. Ademais, o princpio
de complementaridade supe a clareza na definio de normas operacionais bsicas
vinculantes j presentes no Sistema nico de Sade (SUS)37 e no Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS)38 , a partir das quais se estabelecem o exerccio da autonomia
relativa, por um lado, e da cooperao federativa, por outro. Acredito que seja prprio falar
da hierarquizao das atribuies e competncias (para alm das legislativas) j previstas
na Constituio e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), colocando luzes sobre os
significados operacionais diferentes para as tarefas distributivas e supletivas no que tange
ao financiamento (e Unio, particularmente) e s aes de assistncia tcnica e financeira
da Unio e dos Estados, frente s condies de realizao do direito educao em meio
diversidade e desigualdade presentes entre os diversos entes federados.
Como a organizao da educao nacional no se deu meramente por nveis ou etapas,
nem automaticamente pela administrao direta de redes pblicas ou da vinculao
normativa das instituies privadas, alguma ordem reclamada para no se submeter
37 Criado pela Constituio Federal e regulamentado pelas Leis n 8.080, de 19 de setembro de 1990, e n 8.142, de 28 de
dezembro de 1990, Leis Orgnicas da Sade.
38 Fundamentado na Lei n 8.742, de 07 de dezembro de 1993 (Lei Orgnica da Assistncia Social), e regulamentado pela
Resoluo n 130, de 15 de julho 2005, do Conselho Nacional de Assistncia Social, Norma Operacional Bsica do Sistema
nico da Assistncia Social.
100
simples concorrncia de competncias luz da considerao da educao como

direito universal e da educao bsica como direito pblico subjetivo.
Se entendida assim, o passo para a construo de um sistema nacional deve considerar, no
caso brasileiro, alm de quem faz o que: sob quais condies faz; com que mediaes de
complementaridade e assistncia; com que reciprocidade normativa; com que transitoriedades;
nas polticas sociais tambm se aplica, no Brasil, o princpio da subsidiariedade, muito bem
exemplificado pelo Programa Universidade para Todos (PROUNI)39, Programa Nacional de
Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC)40, Programa Nacional de Educao do
Campo (PRONACAMPO)41, Certificao das Entidades Beneficentes da Assistncia Social
(CEBAS)42, Poltica Nacional de Formao (PNF)43, e variadas aes coordenadas e financiadas
por diversos rgos pblicos, nas trs esferas de governo.
H energia suficiente para pulsar nos prximos passos. Decidindo sobre seus rumos.
ABICALIL, C. A. FUNDEF, municipalizao e fratura da educao bsica. Cadernos de
Educao. Braslia, DF, CNTE, n. 6-A, jun. 1999.
ABICALIL, C. A. O novo PNE e o pacto federativo. Cadernos de Educao. Braslia, DF,
CNTE, n. 24, p. 45-62, jan./jun. 2011a.
ABICALIL, C. A. PNE: limites e desafios; uma avaliao necessria. Braslia: Cmara dos
Deputados, 2007.
ABICALIL, C. A. Construindo o sistema nacional articulado de educao. In: CONFERNCIA
NACIONAL DE EDUCAO, 2010, Braslia, DF. Anais... Braslia: Ministrio da Educao,
2011b. p. 100-113.
sob qual regramento; e por deliberao de que rgo instncia ou ente? Vale lembrar que

de aperfeioamento. In: OLIVEIRA, R. P. de; SANTANA, W. (Orgs.). Educao e
federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade. Braslia:
UNESCO, 2010. p. 39-70.
39 Institudo pela Lei n 11.096, de 13 de janeiro de 2005.
40 Institudo pela Lei n 12.513, de 26 de outubro de 2011.
41 Institudo pela Medida Provisria n 562, de 20 de maro de 2012, em tramitao no Congresso Nacional.
42 Regulamentada pela Lei n 12.101, de 27 de novembro de 2009.
43 Instituda pelo Decreto n 6.755, de 29 de janeiro de 2009.
101
ARAUJO, G. C. de. Direito educao bsica: a cooperao entre os entes federados.

Retratos da Escola. Braslia, DF, CNTE, v. 4, n. 7, p. 231-241, jul./dez. 2010.
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v. 28, n. 2, p. 515-531, mai./ago. 2012. Disponvel em: <http://seer.ufrgs.br/rbpae/
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de dezembro de 1994; no 9.504, de 30 de setembro de 1997; no 9.532, de 10
de dezembro de 1997; no 9.870, de 23 de novembro de 1999; e d outras
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para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao
das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados manuteno e
desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d nova
redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino
de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares
para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e ao
3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste dispositivo de inciso VI.
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103
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planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9394.htm>. Acesso em: 7 jun. 2012.
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104
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do caput do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, para instituir
o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da
educao bsica. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil. Poder Legislativo.
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1993; revoga dispositivos das Leis no 8.212, de 24 de julho de 1991, no 9.429, de 26 de
dezembro de 1996, no 9.732, de 11 de dezembro de 1998, no 10.684, de 30 de maio
de 2003, e da Medida Provisria no 2.187-13, de 24 de agosto de 2001; e d outras
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Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec); altera as Leis n 7.998, de 11 de
janeiro de 1990, que regula o Programa do Seguro-Desemprego, o Abono Salarial e
institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), n 8.212, de 24 de julho de 1991,
que dispe sobre a organizao da Seguridade Social e institui Plano de Custeio, n
10.260, de 12 de julho de 2001, que dispe sobre o Fundo de Financiamento ao
Estudante do Ensino Superior, e n 11.129, de 30 de junho de 2005, que institui o
Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem); e d outras providncias. Dirio
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Leis n o 9.424, de 24 de dezembro de 1996, n o 10.880, de 9 de junho de 2004, e
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financeiro da Unio no mbito do Plano de Aes Articuladas; altera a Lei no 11.947,
de 16 de junho de 2009, para incluir os polos presenciais do sistema Universidade
Aberta do Brasil na assistncia financeira do Programa Dinheiro Direto na Escola;
altera a Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, para contemplar com recursos do
FUNDEB as instituies comunitrias que atuam na educao do campo; altera a Lei no
10.880, de 9 de junho de 2004, para dispor sobre a assistncia financeira da Unio no
mbito do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento Educao
de Jovens e Adultos; altera a Lei no 8.405, de 9 de janeiro de 1992; e d outras
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tcnico ou financeiro da Unio no mbito do Plano de Aes Articuladas, altera a
Lei no 11.947, de 16 de junho de 2009, para incluir os polos presenciais do sistema
Universidade Aberta do Brasil na assistncia financeira do Programa Dinheiro Direto
na Escola, altera a Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, para contemplar com
recursos do FUNDEB as instituies comunitrias que atuam na educao do campo,
altera a Lei no 10.880, de 9 de junho de 2004, para dispor sobre a assistncia
financeira da Unio no mbito do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para
Atendimento Educao de Jovens e Adultos, e d outras providncias. Dirio Oficial
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CAPTULO 5
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO:
Arnbio Marques de Almeida Jnior

Flvia Maria de Barros Nogueira
Antnio Roberto Lambertucci
Geraldo Grossi Junior 44
[...] para dominar a obra educacional, em toda a sua extenso,
preciso possuir, em alto grau, o hbito de se prender, sobre
bases slidas e largas, a um conjunto de ideias abstratas
e de princpios gerais, com que possamos armar um ngulo
de observao, para vermos mais claro e mais longe e
desvendarmos, atravs da complexidade tremenda dos
problemas sociais, horizontes mais vastos (Manifesto dos
Pioneiros da Educao Nova, 1932).
A Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino (SASE) foi criada no Ministrio

da Educao (MEC) com o desafio de estimular e ampliar o regime de cooperao
entre os entes federativos, apoiando o desenvolvimento de aes para a criao de um
Sistema Nacional de Educao.45
Revisitar o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova , para ns, uma tarefa
EM BUSCA DE CONSENSOS
estratgica e enriquecedora, pois o Manifesto contribui e qualifica decises relativas ao

trabalho de buscar consensos sucessivos em torno dos temas mais caros organizao
do Sistema Nacional de Educao. A atualidade do Manifesto, no sentido do necessrio
entrelaamento de todos os esforos para uma viso global do problema educativo,
44 Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino (SASE/MEC).
45 Decreto n 7.690, de 2 de maro de 2012.
109
reconhecendo o direito de cada indivduo, faz com que a SASE/MEC esteja presente
na organizao da conferncia comemorativa do 80o Aniversrio do Manifesto e na
composio desta publicao. No demais lembrar o chamado dos Pioneiros para
a cooperao de todas as instituies sociais, considerando a educao como uma
funo social e eminentemente pblica.
Alimentados por estes princpios to atuais e premidos pela certeza de que a
sociedade brasileira exige, com urgncia, uma cooperao federativa mais orgnica
para a educao nacional, temos hoje a tarefa de instituir, em lei especfica, o Sistema
O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO: EM BUSCA DE CONSENSOS
Nacional de Educao (SNE), misso que ter dois anos para ser realizada, contados
da publicao do novo Plano Nacional de Educao, que, por fora da Emenda
Constitucional n 59/2009, foi elevado condio de articulador desse sistema.
Buscar consensos em torno de temas estruturantes de um modelo de federalismo
educacional que atenda as atuais necessidades do nosso pas nesse curto perodo
de tempo no ser um desafio pequeno e exigir grande esforo, principalmente se
considerarmos que o federalismo brasileiro foi conformado em um contexto histrico
marcado por forte presso poltica para a descentralizao de poder. O modelo estabelecido
na Constituio de 1988 foi escolhido para fortalecer autonomias e no para criar
identidade nacional, a ponto de levar o municpio condio de ente federativo autnomo, o
que indito entre as federaes (ABRUCIO, 2010) e resulta em elevada complexidade.
Da realidade federativa brasileira decorrem grandes lacunas nas polticas sociais:
descontinuidade, fragmentao de programas, ausncia de padres de qualidade,
ineficincia de rgos gestores e insuficincia de recursos. So situaes especialmente
visveis no campo da educao bsica, agravadas em funo do histrico distanciamento
da Unio com a oferta deste nvel de ensino. Aliadas a estes fatores, apresentamse como pano de fundo as marcadas desigualdades econmicas e sociais tambm
histricas no Brasil, que potencializam a complexidade e as tenses prprias do nosso
contexto federativo.
nesse cenrio complexo, com trs esferas administrativas autnomas dispostas de
forma no hierrquica, que a CONAE 2010 apontou para a necessria regulamentao
110
do Artigo 23 da Constituio Federal de 1988, que define competncias comuns

Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, sendo uma delas proporcionar
os meios de acesso educao.
As alternativas legais para a regulamentao do SNE, suas oportunidades e limitaes,
so temas cujo debate ainda no est completamente esgotado, contudo, parece haver
lei complementar ao mencionado dispositivo constitucional (CURY, 2010; ABICALIL,
2010). Este debate importante e deve permanecer na pauta nacional, sendo
estimulado inclusive pelo prprio MEC, dada a sua relevncia.
Existe um aspecto central que logicamente no pode ser abordado de maneira isolada
dos aspectos legais e que precisa ser mais explorado. Trata-se do debate sobre o
desenho ou modelo do sistema que queremos. Este debate deve estar vinculado,
inclusive, construo de condies efetivas para que cada ente federativo possa
cumprir suas responsabilidades. Em uma esfera mais ampla e complexa de atores,
h a expectativa de que este debate envolva inclusive o tema da equalizao fiscal
(RESENDE, 2010).
A construo deste modelo deve ser dialgica, e o papel do MEC neste cenrio
coordenar o esforo nacional de pactuao em busca do equilbrio, porque, sem
um alinhamento mnimo de ideias fundantes do sistema, no ser possvel evitar
a disperso do foco. neste esprito que apresentamos o presente documento,
procurando contribuir de forma propositiva ao adensamento do dilogo. Partimos
do acmulo construdo ao longo de muitos anos de lutas e avanos na educao
brasileira, reforado pelos inmeros espaos de participao estimulados pelo MEC
cada vez mais acordo em favor da regulamentao de um sistema de sistemas por
na ltima dcada. Nosso desafio atrair para o dilogo os mais diversos atores, com
os mais diversos interesses, dos mais diversos setores, assumindo que ser sempre
um debate inacabado, mas no qual as pessoas se reconheam. A expectativa que
tenhamos um cenrio em que vrias vises sobre o sistema estejam presentes e que
ao mesmo tempo indique caminhos para construir a viabilidade da articulao no
sentido de garantir qualidade com equidade no pas.
111
O caminho necessrio:
um pacto em torno dos propsitos maiores do sistema
Buscar a definio de um modelo de Sistema Nacional de Educao leva necessidade
de construir acordos complexos. Neste caso, o melhor caminho parece ser pactuar
primeiramente as linhas estratgicas que unem os atores envolvidos, desenvolvendo
acordos em aproximaes sucessivas em torno dos princpios constitucionais. Neste
sentido, podemos comear pela pergunta: quais so os propsitos maiores do sistema
que pretendemos instituir?

A razo de um esforo de organizao nacional no pode deixar de ser a garantia do
direito educao previsto na Constituio Federal de 1988 como dever da famlia
e do Estado promovida e incentivada com a colaborao da sociedade. A concepo
de educao qual o texto constitucional se refere vincula-se liberdade de aprender,
ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber, com pluralismo de ideias e
de concepes pedaggicas em igualdade de condies para o acesso e permanncia
na escola, e com garantia de padro de qualidade.
A coexistncia de instituies pblicas e privadas de ensino est constitucionalmente
prevista, mas com gratuidade e gesto democrtica nos estabelecimentos pblicos.
Aos estabelecimentos privados cabe o cumprimento das normas gerais da educao
nacional e a condio de autorizao e avaliao de qualidade pelo Poder Pblico.
A valorizao dos profissionais tambm tida como princpio constitucional para
a qualidade, concretizando-se na previso de planos de carreira com ingresso nas
redes pblicas exclusivamente por concurso pblico, provas de ttulos e piso salarial
profissional nacional estabelecido em lei.
A razo est dada e a concepo de qualidade est posta, assim fcil observar
quanto o pensamento dos Pioneiros e as bandeiras defendidas em nossos fruns
foram incorporados nossa legislao. Porm, ainda estamos longe de efetivar estes
propsitos, especialmente se considerarmos as desigualdades de oferta e qualidade de
ensino, entendidas como chaves, bases e princpios da superao das desigualdades
sociais. Sem a organizao do sistema de educao, no enfrentaremos a desigualdade
112
e consequentemente no haver equidade. Polticas descontnuas de governo no

equalizaro oferta e qualidade.
Ter um acordo nacional em torno destes propsitos uma questo chave por ser este
um instrumento de mobilizao de diferentes governos, instituies, famlias, enfim,
de toda a sociedade. A organizao do SNE nada mais do que este esforo nacional
fundamentos constitucionalmente previstos, entendendo que a gesto democrtica do
sistema, em todas as esferas de organizao, um princpio basilar a partir do qual se
fortalecem espaos de participao e de pactuao j institudos e por instituir.
Reafirmados estes propsitos maiores, ento, qual seria o tipo de sistema capaz
de realiz-los? Aqui a resposta no simples. Em qualquer movimento dedicado
construo de um modelo de relao poltica e social h disputas de projetos, de
vises de sociedade e interesses diversos. Estas disputas estiveram presentes no debate
educacional brasileiro ao longo da nossa histria e concretizaram-se em obstculos
econmicos, polticos, filosfico-ideolgicos e legais (SAVIANI, 2010) para a construo
da organicidade da poltica educacional. Deve-se ter em vista que a anlise da gesto
educacional pode se realizar por meio de vrios recortes e planos. Este estudo das
polticas e da gesto educacional no deve se restringir mera descrio dos seus
processos de concepo e/ou de execuo, importando, sobremaneira, apreend-las
no mbito das relaes sociais em que se forjam as condies para sua proposio e
materialidade (DOURADO, 2007).
Apesar dos inmeros avanos j conquistados, os obstculos continuam. Por esta
razo, fundamental que nos organizemos para fazer um debate articulado, evitando
de pactuao para superar as desigualdades e garantir o direito educao com os
a fragmentao dos temas. Quando tratamos do sistema educacional, emergem

diversos aspectos com dimenses, natureza e formas de articulao distintas. Como
compatibilizar, no mesmo desenho de estrutura e funcionamento, os diferentes rgos
educacionais nas trs esferas federativas autnomas e, ao mesmo tempo, conceber
sua relao concreta com os chamados subsistemas apontados pela CONAE
2010 avaliao, desenvolvimento curricular, financiamento da educao, produo
113
e disseminao de indicadores educacionais; planejamento e gesto; bem como

formao e valorizao profissional?
H sempre o risco de se promover um debate que construa ou conceba um acordo
sobre as partes isoladamente, sem guardar a coerncia e a interdependncia entre
elas. Neste caso, pode-se instituir algo que legalmente se chame de sistema, mas que
de fato no se comporta como tal por causa da incoerncia e fragmentao interna
de seus elementos.
Para evitar o debate desarticulado e criar as condies verdadeiramente instituintes do

Sistema Nacional de Educao com coeso, enfrentamento dos obstculos histricos e
conquista de um modelo alinhado aos dispositivos constitucionais, precisamos buscar
um conceito que nos una e que seja coerente com o Regime de Colaborao.
O Regime de Colaborao
Em todas as formas de organizao federativa h uma tenso a respeito do caminho
a ser seguido para a necessria superao do dilema centralizao x descentralizao.
No caso da educao brasileira cabe o aprofundamento do debate sobre este tema,
pois a possibilidade de avano neste aspecto est na busca de acordos em torno de
princpios que possam constituir a base do sistema a ser organizado. Princpios que
dirijam no apenas os processos de responsabilizao entendida como quem faz o
que, mas principalmente quem deve fazer, com quem e em que condies, com quais
mediaes de complementariedades, com quais regramentos e com quais definies
de responsveis pelas deliberaes (ABICALIL, 2012).
Um acordo federativo pr-constitucional a respeito de um modelo de sistema no
aconteceu no campo da educao, mas a Constituio Federal de 1988 pretendeu
romper a lgica do movimento pendular entre centralizao e descentralizao com
o instituto do Regime de Colaborao (ARAJO, 2010). Cabe ressaltar que esta
nomenclatura s foi utilizada na educao, embora outros setores tenham includo
na Constituio a previso de formas colaborativas (ABRUCIO, 2010). Talvez resida
114
a o primeiro e mais importante aspecto que caracterizar nosso sistema e poder

contribuir para a construo do sentido conceitual articulador e unificador dos seus
elementos.
Se for entendido como uma forma democrtica e no competitiva de organizao da
gesto para enfrentar os desafios da educao pblica e para regular o ensino privado,
baseado em pactos federativos mais amplos que ainda no foram construdos no Brasil.
Portanto, embora a presena deste instituto na Constituio Federal seja um grande
marco definidor do mtodo de organizao da gesto, por si s no resolve o dilema
federativo, pelo contrrio, se no atendermos a demanda do Regime, permaneceremos
na precria condio dos mecanismos de adeso e das polticas desarticuladas.
Sem a ancoragem em acordos federativos com princpios claros, o instituto do Regime
de Colaborao fica sem sentido e o direito a educao no ser assegurado, pois
polticas e programas descontnuos, polarizados entre extremos de centralizao e
descentralizao resultam sempre em fragmentao. justamente neste esprito que
Arajo (2010) centraliza o desafio da organizao do Sistema Nacional de Educao
no debate denso e consistente sobre as relaes intergovernamentais no Brasil, o
que pressupe o estabelecimento de uma justa distribuio de poder, autoridade e
recursos entre os entes federados, garantindo a interdependncia e a interpenetrao
dos governos nacional e subnacionais, sem que haja comprometimento de um projeto
de desenvolvimento nacional, do qual um dos elementos a educao.
Interdependncia talvez seja o conceito com maior fora para alicerar uma nova
forma de organizao da gesto educacional no Brasil. Este conceito adequado
o Regime de Colaborao exige um conjunto orgnico de formas colaborativas
porque o foco da ao pblica deve ser o cidado, no atendimento pleno de seus

direitos. A responsabilizao, num modelo de gesto baseado na interdependncia,
deve ser entendida como a obrigatoriedade de garantia deste direito. Isto significa que
os sistemas precisam colaborar, partindo dos princpios de que no podero realizar
todas as tarefas individualmente e que no caso da impossibilidade de um sistema
garantir o direito, outro o far.
115
Aspectos de um modelo de gesto ancorados

no conceito da interdependncia
Pelo menos seis aspectos devem estar presentes no debate de um modelo de gesto
pautado pela interdependncia: (i) o papel central da Unio na induo da qualidade
na educao bsica; (ii) a autonomia dos estados e municpios para a gesto dos seus
sistemas; (iii) o modelo de financiamento capaz de assegurar um padro nacional de
qualidade; (iv) o planejamento decenal articulado entre as trs esferas de governo;
(v) a valorizao dos profissionais da educao; e (vi) o alinhamento entre currculo,
formao de professores e avaliao de aprendizagem.

i. O papel central da Unio na induo da qualidade da Educao Bsica
Do ponto vista legal j esto definidas as atribuies da Unio: coordenar a poltica

nacional de educao; exercer funo supletiva e redistributiva; e gerir a prpria rede
de instituies de ensino. Portanto, alm de assistncia tcnica e financeira para o
enfrentamento das desigualdades, papel da Unio coordenar a execuo de acordos
previamente construdos, tanto em relao ao pacto federativo (leis e diretrizes
nacionais), quanto pactuao de formas de colaborao especficas para que, em
um mesmo territrio, estejam presentes aes coordenadas entre as diferentes esferas
de gesto.
Algumas reflexes so, entretanto, necessrias. No h dvida que a Unio deve
exercer o papel indutor das polticas educacionais, mas as formas como estas polticas
so elaboradas e decididas ainda no esto suficientemente resolvidas.
A questo do padro de qualidade no ensino talvez o aspecto mais relevante. fato
que esta concepo est disposta na Constituio Federal no art. 206, que define os
princpios que devem orientar a educao nacional, mas o parmetro que deve ser
garantido no est ainda definido.
Todos concordam com a necessria definio deste princpio, mas precisamos saber
at que ponto a viso de padro de qualidade se confunde com a qualidade padro,
que o oposto do que se pressupe de um federalismo educativo. Para definir padro
116
nacional de qualidade no podemos nos deter a listar, de maneira uniforme, itens que devem
compor as condies de cada escola ou cada sistema, como se fossem todos iguais. A
padronizao excessiva nefasta do ponto de vista da valorizao das diversidades.
A autonomia dos sistemas subnacionais, garantidas as condies para o exerccio de
suas competncias, fundamental para que sejam capazes de se ajustar s diferentes
los resilientes a ponto de enfrentarem os desafios que a realidade cotidiana apresenta.
Quando a ao ou a deciso padronizada ao extremo, o sistema perde a capacidade
de reagir ao inevitvel e permanente imprevisto. Ao mesmo tempo, a autonomia
precisa ser limitada, a ponto de garantir que os sistemas possam fazer parte de uma
identidade nacional, que tem papel equalizador.
A qualidade obviamente no se restringe ao estabelecimento de padres mnimos de
condies materiais, embora este seja sem dvida um importante aspecto do conceito
polissmico, uma vez que tem reflexos nas condies de trabalho, na segurana,
salubridade, autoestima, entre outros.
No mesmo sentido, as decises no campo pedaggico, por exemplo, deveriam ter por
base as diretrizes nacionais do Conselho Nacional de Educao (CNE). Mas qual seria
efetivamente o papel CNE no avano em acordos federativos para a elaborao de
diretrizes nacionais que possam interagir cada vez mais com as realidades locais? Uma
possibilidade seria constru-las de forma mais articulada com os Conselhos Estaduais,
que as complementaro. Seria tambm desejvel envolver gestores estaduais e
municipais na sua conformao, tendo em vista os desdobramentos administrativos
que delas decorrero. Desta forma, haveria mais segurana de que as escolas as
caractersticas de sua cultura, de sua histria, de suas relaes sociais, alm de torn-
tomariam como referncia para a construo de seus projetos.

Com relao s decises no campo da gesto, por sua vez, h carncia de fruns
de pactuao intergovernamental definidores de polticas, embora alguns espaos
temticos de negociao estejam, inclusive, previstos em lei. A institucionalizao de
fruns de negociao federativa tem sido citada como uma importante medida para
criar um ambiente nacional de pactuao, visando propor normas de cooperao e
117
formas de colaborao que fortaleam o caminho de construo do Sistema Nacional

(ABRUCIO, 2010).
Um futuro frum intergovernamental, caracterizado como uma instncia de negociao
e pactuao das polticas e programas para a educao, poderia ser formado pelos
gestores dos sistemas de ensino nas trs esferas: a Unio, representada pelo MEC; os
estados, representados pelo CONSED; e os municpios, representados pela UNDIME.
Para evitar a fragmentao e dar mais qualidade s decises no SNE, ser necessrio
buscar uma estratgia de articulao deste novo espao com os j existentes, que so
inmeros.
ii. A autonomia dos estados e municpios para a gesto dos seus sistemas
Os estados e municpios tm responsabilidades definidas pela Constituio Federal

de 1988 e pela Lei de Diretrizes e Bases (LDB). Cabe refletir, entretanto, se seria
possvel promover a ampliao da liberdade de escolha dos gestores com contnua
descentralizao dos mecanismos de gesto e financiamento. Para que isto seja
possvel, preciso reconhecer que entre os estados e entre os municpios h profundas
diferenas e que nem todos tm condies tcnicas para assumir plenamente as
atribuies que indistintamente lhes so definidas.
Poderamos refletir se seria adequado pensarmos em uma espcie de tipologia, tendo
por base a concepo sistmica e interdependente de gesto. Neste contexto, a
reflexo poderia ser feita considerando as premissas de resguardar as capacidades
j consolidadas nos diferentes sistemas subnacionais e identificar investimentos
necessrios para desenvolv-las nas redes e sistemas em que elas ainda no esto
presentes. Este processo fundamental para que cada ente federativo possa realizar
plenamente suas competncias.
Porm, h ainda outra pergunta to relevante quanto a primeira: seria possvel
aperfeioar formas de operacionalizao e financiamento, considerando que um
municpio ou estado pode eventualmente no garantir o direito a educao?
118
Deparamo-nos, ento, com a necessidade de uma nova concepo nacional de

avaliao vinculada a padres de qualidade que possa promover ajustes no nvel ou
tipo de apoio da Unio (e por vezes tambm do estado). importante definir se este
um bom caminho para ampliar o modelo de avaliao, tornando o processo avaliativo
til para o aprimoramento do funcionamento do sistema.
da poltica e do Plano Nacional de Educao sejam atribuies da Unio, preciso
estimular os estados para que exercitem plenamente o papel de instncias gestoras
da poltica educacional em seu territrio.
iii. O modelo de financiamento capaz de assegurar um padro nacional de qualidade
A forma como os recursos fiscais so repartidos entre os entes da federao, de

modo que todos disponham de capacidade de financiamento compatvel com suas
responsabilidades, uma questo central de qualquer regime federativo. O equilbrio
entre responsabilidades e recursos tem soluo to complexa quanto maiores forem
as disparidades regionais e sociais (RESENDE, 2010).
Um equilbrio desta natureza depende mais de uma reforma tributria, que pode
exigir muito mais tempo para a construo de acordos federativos, do que do prprio
Sistema Nacional de Educao. Neste contexto, fundamental encontrar uma soluo
para o financiamento educacional, considerando que o FUNDEB termina em 2020.
O novo quadro a ser construdo poderia considerar dois aspectos: uma possvel
ampliao de equalizao e a vinculao do Valor Aluno Ano (VAA) a um padro de
qualidade a ser nacionalmente pactuado.
importante ainda ressaltar que, embora a coordenao, articulao e a proposio
importante observar que a ampliao do aporte da Unio para a equalizao no

FUNDEB pode implicar em reduo do financiamento de programas e transferncias
voluntrias. Neste caso, seria importante criar mecanismos para um maior equilbrio
entre os programas focalizados na superao de problemas especficos e os universais.
Esta seria uma forma de aperfeioar a funo supletiva da Unio e dos estados,
evitando que programas universais cristalizem as desigualdades.
119
iv. O planejamento decenal articulado entre as trs esferas de governo
O Plano Nacional de Educao deve indicar, decenalmente, fundamentos, diagnsticos

e diretrizes para dar suporte a metas nacionalmente pactuadas, que visam avanar
cada vez mais na garantia do acesso e na qualidade da oferta. As metas nacionais
refletem os valores prioritrios para a Nao avanar em universalizao da etapa
obrigatria com qualidade, com responsabilidade de todos os entes federativos.
Um sistema federativo de educao necessita de formas obrigatrias de alinhamento
entre os Planos Nacional, Estaduais e Municipais de Educao. Estes mecanismos, por sua
vez, devero evitar a transposio mecnica das metas nacionais para os planos
subnacionais, dada a necessidade de considerar as diferenas e desigualdades regionais.
tambm importante articular de forma definitiva o planejamento educacional
decenal a outros instrumentos de planejamento de governos, tais como os Planos
Plurianuais, os Planos de Aes Articuladas (Lei n 12.695/2012) e outros mecanismos
de financiamento.
v. A valorizao dos profissionais da educao
No se pode falar em um padro nacional de qualidade efetivo sem um grande esforo

de valorizao e profissionalizao. Em um SNE que cumpra a responsabilidade de
oferecer um servio com a mesma qualidade para toda a populao, independentemente
do lugar do pas onde ela viva, imprescindvel que a carreira do profissional seja
igualmente valorizada em todo o territrio brasileiro. Um quadro de profissionais
motivado e comprometido com os estudantes de uma escola um dos elementos
mais importantes do Sistema Nacional de Educao, pois eles atuaro na escola e fora
dela, nos rgos de gesto e nas representaes nos conselhos de controle social.
Carreiras equilibradas colaboram para a atrao de bons profissionais, para o
cumprimento do Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN) e para a valorizao da
profisso. possvel construir uma viso nacional na qual o PSPN seja reconhecido
como um elemento de superao de desigualdades no SNE (VIEIRA, 2012), mas ser
necessrio fazer uma vinculao mais estreita entre o piso e os planos de carreira.
120
Como cada profissional hoje se vincula a uma condio diferenciada de trabalho, dada
a autonomia administrativa do ente federativo que o contratou, as situaes podem
variar desde a ausncia de planos de carreira at a existncia de planos aprovados,
porm no efetivados, e uma gama imensa de planos com lgicas distintas em
execuo (GOUVEIA; TAVARES, 2012). A diversidade de modelos (elevada variao
diferenciadas de promoo) dificulta a viabilidade dos objetivos da Lei do Piso (Lei n
11.738, de 16 de julho de 2008). Portanto, parmetros de carreira, salrios atrativos,
condies de trabalho adequadas, processos de formao inicial e continuada, bem
como as formas criteriosas de seleo so requisitos para reconhecer a valorizao dos
profissionais da educao como parte integrante e articuladora do Sistema Nacional
de Educao. Estes aspectos no podem ser tratados de forma fragmentada, contudo,
isto no significa, necessariamente, construir uma carreira nacional padro, nem uma
carreira nica para o pas.
Alm disto, dois outros aspectos tambm parecem importantes no caminho da
construo de organicidade deste tema no contexto do SNE. O primeiro refere-se
necessidade de buscar acordos relativos qualificao dos processos de ingresso
na carreira, entendidos tanto como melhoria nos concursos pblicos quanto como
diretrizes nacionais para os estgios probatrios. O segundo trata da pertinncia de
prevermos espaos de dilogo e de negociao que contribuam para a melhoria das
relaes de trabalho por meio da pactuao de parmetros referenciais de condies
adequadas de trabalho no territrio nacional.
vi. O alinhamento entre currculo, formao de professores e avaliao de aprendizagem
entre o maior e o menor salrio, tipos diferentes de gratificaes, regras muito
Uma questo importante a ser respondida no contexto do Sistema Nacional de

Educao : em uma sociedade democrtica, quem define o que um estudante deve
aprender? A resposta no simples, uma vez que este parece ser um dos principais
pontos de pactuao ou acordo nacional. O que queremos que nossos filhos e filhas
aprendam? Com que valores? Com que vises de sociedade?
121
Muito embora tenhamos as diretrizes curriculares nacionais para a educao bsica

definidas pelo Conselho Nacional de Educao, sabemos que nem sempre elas so
acolhidas nas escolas, o que se caracteriza como uma lacuna de orientao nacional
para o desenvolvimento do currculo.
Esta lacuna cada vez mais vem sendo ocupada pelos chamados sistemas estruturados.
A maioria destas ofertas, largamente disponveis no mercado, vo alm da entrega
do material didtico. O sistema envolve tambm a capacitao dos professores e
modelos de monitoramento do trabalho nas escolas, alm de acompanhamento dos
resultados de aprendizagem dos estudantes.

Uma das possveis razes para a crescente adeso a estes sistemas pode ser o
visvel desalinhamento entre as diretrizes curriculares, a formao dos professores e
os processos de avaliao de aprendizagem na ao das polticas educacionais. Este
quadro se agrava com as lacunas de articulao que tambm existem entre as diversas
instituies envolvidas na poltica nacional e deve ser pauta prioritria no debate sobre
o Sistema Nacional de Educao que queremos.
Uma melhor definio do papel da Unio na questo curricular talvez possa ajudar a
encontrar um ponto de equilbrio entre diretrizes curriculares que so gerais e listas de
contedos exaustivamente prescritivas.
fato tambm que esta lacuna impacta a formao de professores, pois, sem uma base
curricular nacional, dificilmente ser possvel avanar nas orientaes necessrias para
a formao destes profissionais, considerando, inclusive, a necessidade de regulao
mais enrgica do setor privado.
Para aprimorar a Poltica Nacional (Decreto n 6.755/2009), ser estratgico desenvolver
mecanismos que fortaleam a colaborao entre os sistemas de ensino, e, assim,
construir um conjunto mais orgnico de aes integradas considerando as competncias
especficas das instituies e dos sistemas. Neste contexto, parecem fundamentais
reflexes sobre quais aes devem incorporar, por exemplo, iniciativas que estimulem
espaos de pactuao entre as instituies formadoras e as secretarias de educao,
122
tanto para a formao inicial quanto para a continuada, tais como os Fruns Estaduais
Permanentes de Apoio Formao Docente.
O debate sobre formao no contexto do SNE tem revelado questes importantes.
Na formao inicial, tem sido referida a necessidade de fortalecer os processos de
regulao dos cursos de licenciatura, alm da importante tarefa de avanar na reviso
seu cumprimento, com acompanhamento dos conselhos de educao.
H ainda o desafio de elaborarmos diretrizes nacionais para a formao continuada,
com foco na vinculao dos programas locais aos projetos das escolas. ainda
necessrio definir regras nacionais de financiamento e avaliao do processo de
formao, alinhando todas estas decises aos processos de avaliao de aprendizagem.
Uma agenda a ser construda e pactuada
No caminho da construo coletiva de respostas a todas estas questes ainda no
pactuadas, um grande esforo de mobilizao dever ser feito. Julgamos especialmente
importante evitarmos o risco apontado por Saviani (2010) ao tratar da possibilidade
de um projeto de lei para o Sistema Nacional de Educao que se transforme apenas
em mais um rtulo a frequentar o discurso educacional.
Para evitarmos este risco, uma agenda instituinte do SNE precisa ser construda e
pactuada em um esforo de mobilizao capaz de envolver governos e sociedade.
preciso que o debate seja denso e intenso, com clara organizao e coordenao do
processo, para que, por intermdio de uma forte deciso poltica por parte do governo
federal, se possa envolver governos estaduais e municipais, bem como garantir ampla
das diretrizes nacionais para estes cursos, desenvolvendo mecanismos para garantir
participao social. Precisamos, portanto, de deciso poltica, agenda pactuada,

coordenao e organizao de trabalho claramente definidos.
A adoo ou construo de consensos no acontecer sem um processo de
aproximao constante, em crculos concntricos, em que os mais diferentes atores
se encontrem permanentemente e construam dilogos e propostas cada vez mais
orgnicas para educao nacional.
123
O debate articulado de todos estes aspectos do SNE pode representar mais uma
oportunidade para se definir os rumos da educao brasileira, no contexto de
uma poltica de Estado capaz de oferecer educao de qualidade para todos. Este
rico processo coletivo poder garantir o aprofundamento da discusso sobre a
responsabilidade educacional, contribuindo para o delineamento de uma concepo
poltico-pedaggica em que o processo educativo seja articulado, de forma que amplie
e melhore o acesso e a permanncia no sistema de ensino com qualidade para todos,
consolidando a gesto democrtica, o reconhecimento e o respeito diversidade
como princpios basilares da educao.

Esperamos que a criao da Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino
(SASE) e os aportes deste documento possam convergir para fortalecer a necessria
articulao entre o MEC, as instituies educativas, os movimentos sociais e os sistemas
de ensino neste processo, que desejamos ver frutificar com o desenvolvimento de
acordos sucessivos em torno dos princpios constitucionais. A construo coletiva
de procedimentos e processos de trabalho, debate e participao certamente
aglutinaro esforos fundamentais para a estruturao da cooperao federativa e,
consequentemente, de formatao do Sistema Nacional de Educao.
ABICALIL, C. A. Construindo o sistema nacional articulado de educao. In:
CONFERNCIA NACIONAL DE EDUCAO, 2010, Braslia, DF. Anais... Braslia:
Ministrio da Educao, 2011b. p. 100-113.
ABICALIL, C. A. O federalismo e o sistema nacional de educao: uma oportunidade
fecunda. Retratos da Escola. CNTE, v. 6, n. 10, p. 21-36, jan./jul. 2012.
de aperfeioamento. In: OLIVEIRA, R. P.; SANTANA, W. (Orgs.). Educao e federalismo
no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade. Braslia: UNESCO, 2010.
p. 39-70.
ARAJO, G. C. Constituio, federao e propostas para o novo Plano Nacional de
Educao: anlise das propostas de organizao nacional da educao brasileira a
124
partir do Regime de Colaborao. Educao & Sociedade. Campinas, v. 31, n. 112,

p.749-768, jul./set. 2010.
CURY, C. R. J. A questo federativa e a educao escolar. In: OLIVEIRA, R. P.; SANTANA,
W. (Orgs.). Educao e federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a
diversidade. Braslia: UNESCO, 2010. p. 149-168.
GOUVEIA, A. B.; TAVARES, T. M. Retratos da Escola. CNTE, v. 6, n. 10, p. 185-196,

jan./jul. 2012.
RESENDE, F. Federalismo fiscal: em busca de um novo modelo. In: OLIVEIRA, R. P.;
SANTANA, W. (Orgs.). Educao e federalismo no Brasil: combater as desigualdades,
garantir a diversidade. Braslia, DF: UNESCO, 2010. p. 71-88.
SAVIANI, D. Sistema Nacional de Educao articulado ao Plano Nacional de Educao.
Revista Brasileira de Educao, v. 15, n. 44, p. 380-412, mai./ago. 2010.
VIEIRA, J. M. D. Piso salarial e federalismo: muitos passos e compassos. Retratos da
Escola. CNTE, v. 6, n. 10, p. 199-209, jan./jul. 2012.
DOURADO, L. F. Polticas e gesto da educao bsica no Brasil: limites e perspectivas.

Educao & Sociedade. Campinas, v. 28, n. 100, p. 921-946, out. 2007.
125
CAPTULO 6
SNCI
PROPOSTA PARA A CONSTRUO DE UM SISTEMA NACIONAL DE
CONHECIMENTO E INOVAO 46
Cristovam Buarque 47
1. Introduo: s Senadoras e Senadores

As atividades do Senado Federal sempre tm importncia para o futuro do pas. Mas,
em alguns momentos, as decises que tomamos tm significao mais dramtica que
em outros. Ao longo dos prximos dias e talvez meses o Senado se debruar sobre
a proposta do Segundo Plano Nacional de Educao (PNE-II), aprovada na Cmara
dos Deputados. A apresentao deste novo PNE a chance de formular o Sistema
Nacional do Conhecimento e de Inovao que at aqui no existe no Brasil.
No mesmo momento em que o Congresso debate um novo Plano Nacional de
Educao, o Brasil foi reprovado no vestibular para o futuro. A mdia divulgou os
trgicos resultados da avaliao na educao pelo IDEB, mostrando que nossas
escolas pblicas tm outra mdia de 3,7. Em muitos estados, a nota de 2011 regrediu
em relao a 2009. Estes resultados e estas greves so resultados e demonstrao do
descaso brasileiro com a educao. Simultaneamente, as escolas de educao bsica
e universidades atravessam greves com a durao de meses, quase semestre inteiro.
Nesta situao, o Senado chamado a votar o Segundo Plano Nacional de Educao
em um semestre que ficar na histria do Brasil por seu lado nefasto, baixos IDEBs e
46 BUARQUE, Cristovam. SNCI: proposta para a construo de um Sistema Nacional de Conhecimento e Inovao. Braslia:
Senado Federal, set. 2012, 48 p. Adequado ao padro de formatao utilizado nesta publicao.
47 Esta proposta foi elaborada basicamente por mim, sobre quem deve caber toda responsabilidade. Mas teria sido impossvel
sem o debate semanal, ao longo de meses, com um grupo composto por: Marcos Formiga, Clio da Cunha, Walter Garcia,
Marcondes Arajo, Neantro Saavedra, Fernando Seabra, Vamireh Chacon, Heitor Gurgulino de Souza, Joanlio Teixeira e
Waldery Rodrigues Jnior.
Especialmente as ideias e provocaes do eco-economista amaznida e educador Armando Mendes, que faleceu subitamente
nesse perodo, deixando sua instigante contribuio. Por isto, a ele que dedicamos esta proposta para a criao de um
Sistema Nacional de Conhecimento.
126
longas greves; em um tempo em que o mundo inicia sua marcha para uma economia
e sociedade movidas pelo conhecimento.
No momento da grande revoluo educacional, cientfica e tecnolgica que caracteriza
nosso tempo, a falta de um sistema robusto para a criao, divulgao e utilizao de
conhecimento e inovao impedir o avano do Brasil na derrubada dos muros do
Podemos fazer uma anlise simblica e aprovar esta proposta da Cmara dos
Deputados ou nos debruarmos sobre ela, avaliar cuidadosamente seu contedo e
oferecer ao Brasil a alternativa que o Brasil precisa para dar o salto que no estamos
conseguindo em direo ao futuro.
Para isto, ao analisar o PNE-II, o Senado precisa ir muito alm e apresentar uma
proposta para a implantao de um Sistema Nacional do Conhecimento e Inovao
com cinco partes: Revoluo na Educao Bsica; Fundao de um Novo Sistema
Universitrio; Ampliao de Institutos de Pesquisas; Bases para a Produo Criativa
no Setor Produtivo; e Fortalecimento do Entorno Social Favorvel ao Conhecimento e
Inovao.
Este texto uma contribuio que ofereo aos colegas senadores e senadoras, com
a esperana de que atenderem a expectativa nacional e a responsabilidade histrica,
aproveitando a chance que o momento nos oferece.
2. A Revoluo na Educao Bsica

A fragilidade e a vergonha
atraso, em relao ao exterior, e da desigualdade interna que tm nos caracterizado.
Nos ltimos anos, o Brasil vem despertando, lentamente, para o risco que ameaa nosso
futuro em decorrncia da fragilidade do sistema educacional e, em consequncia, nossa
incapacidade para criar conhecimento, em um tempo onde a cincia e a tecnologia,
mais do que nunca, so a base para o futuro. Daqui para frente, no haver progresso
para os pases que no forem capazes de criar conhecimento antes de outros. Entre
127
os pases emergentes de porte mdio, e mesmo em comparao com pases com

economia pequena, somos um dos mais atrasados no que se refere educao de seu
povo da infncia ao nvel superior e no que se refere capacidade de criar cincia
e tecnologia, inovar e patentear.
J estamos vivendo um verdadeiro apago de conhecimento na carncia de
SNCI PROPOSTA PARA A CONSTRUO DE UM SISTEMA NACIONAL DE CONHECIMENTO E INOVAO
profissionais qualificados para as novas demandas da economia.

Ao lado do sentimento do risco, despertamos tambm o sentimento de vergonha diante
da desigualdade como o sistema educacional atende populao, discriminando
desde a infncia conforme a renda da sua famlia e despertamos tambm para as
consequncias que decorrem desta desigualdade. Daqui para a frente, no haver
futuro para as sociedades que no desenvolverem o talento de toda sua populao
desde a infncia, no distriburem a chance de educao entre todas suas crianas,
tanto porque no se justifica perder qualquer recurso intelectual, quanto porque o
bero da desigualdade (ou a igualdade) na sociedade est na desigualdade (ou na
igualdade) da escola.
Pode-se dizer que no subsolo da sociedade brasileira h um terremoto de grandes
propores pela falta do lubrificante social que o acesso educao propicia
para a estabilidade social; e pode-se prever um imenso tsunami ameaando nossa
economia futura por falta da competitividade que vem de um sistema de educao
com qualidade para todos.
Os indicadores, nacionais e internacionais, mostram estes riscos e vergonhas. Temos,
de acordo com o Censo 2010 do IBGE, cerca de 13,9 milhes de adultos analfabetos
(9,6% da populao com 15 ou mais anos). J de acordo com o INAF 2011 temos
27% da populao adulta que so analfabetos funcionais. Do total de nossas crianas,
nem 40% terminam a educao Bsica; dos que esto no ensino superior, apenas
38% dominam a capacidade para ler e escrever, e ainda menor a porcentagem dos
que dominam as habilidades matemticas. Ao comparar o Brasil com outros pases,
estamos em 88 posio de acordo com a UNESCO, e em um dos ltimos lugares entre
os 56 pases avaliados pelo Programa Internacional de Avaliao de Estudante (PISA).
128
Isto a consequncia de nossa longa histria de abandono da educao. Nossos

professores da educao bsica esto entre os que recebem piores salrios, so menos
respeitados socialmente e sobre os quais menos se exige; nossos prdios escolares e
equipamentos pedaggicos esto entre os que tm pior qualidade; milhares de nossas
escolas no passam de restaurante mirim: o aluno frequenta apenas pela merenda,
No mximo, propem-se ligeiras melhoras, como se o futuro fosse a continuao
do passado, apenas com pequenas mudanas. A tragdia deste quadro est clara
nos resultados, divulgados em agosto de 2012, do ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica (IDEB) do ano passado: a mdia das escolas pblicas (incluindo as
municipais, estaduais e federais) foi de 4,7; 3,9 e 3,4 respectivamente nos anos iniciais
do Ensino Fundamental, anos finais do Ensino Fundamental e Ensino Mdio. Quando
so includas as escolas privadas os resultados do IDEB 2011 continuaram pfios:
respectivamente 5,0; 4,1 e 3,7.
Fomos reprovados no vestibular para ingressar no futuro.
Por razes de nossa formao cultural no consideramos educao como smbolo de
riqueza, nem a vemos como construtora de riqueza; e por razes polticas da diviso
social de nossa sociedade, resolvemos os problemas de sade, transporte, moradia
e tambm educao apenas para as classes relativamente ricas, abandonando os
servios pblicos que atenderiam s grandes massas, jogando fora a cada gerao
dezenas de milhes de crebros.
Nas ltimas dcadas, o programa Bolsa Escola/Famlia conseguiu ampliar a matrcula,
mas no ampliou a frequncia, a assistncia, a permanncia e muito menos o
sem exigncias, sem leituras, sem estudos, sem dever de casa e, inclusive, sem aulas.
aprendizado. Programas como FUNDEF e FUNDEB, Livro Didtico, Merenda Escolar e

Piso Salarial do professor tm sido positivos, mas insuficientes diante da necessidade
de uma revoluo educacional que nos permita caminhar para uma sociedade
educada, justa, eficiente, competitiva, sustentvel.
Temos uma histria de desprezo da educao e um pacto de abandono, todos se
enganando mutuamente no presente sem preocupao com o futuro. Nossas
129
populaes pobres aceitam a ideia de que a educao boa direito apenas dos ricos,
e estes consideram que basta educar mediocremente seus filhos.
A Conferncia, o PNE-II e a Revoluo Educacional Brasileira
Por isto, a convocao de uma Conferncia Nacional da Educao, ainda nos primeiros
meses do governo Lula, em 2003, criou a expectativa de que a tradio do abandono
estaria mudando. E a esperana de que o governo Lula seria um governo de Educao
Bsica graas a programas ento lanados e formalizados em Projetos de Lei, como
o Brasil Alfabetizado, o PAE que virou PROUNI, ampliao do Bolsa Escola que virou
Bolsa Famlia, o Programa Federal de Avaliao e Valorizao do Professor, Escola
Bsica Ideal e outros.
Com a mudana do Ministro, logo no incio do segundo ano de governo, os programas
foram descaracterizados ou interrompidos, a Conferncia foi suspensa para ser
retomada seis anos depois no final do segundo mandato, como se o governo temesse
as reivindicaes que dela surgiriam. S volta a ser convocada no final do governo
Lula e s conclui seus trabalhos no dcimo ano do governo Lula-Dilma. Esta dcada
entre a convocao e a concluso dos trabalhos da conferncia um indicador do
pouco interesse pela educao.
Ainda pior, realizada a Conferncia e concludo o Segundo Plano Nacional de Educao
(PNE-II), o Brasil no tem muito o que comemorar; e o risco que se apresenta para o
futuro pode at se ampliar, pela iluso criada e at pelas promessas de mais recursos
que podero ser desperdiados pela incapacidade do raqutico sistema educacional
brasileiro em absorv-los. De fato, o dinheiro despejado no quintal de uma escola vira
lama na primeira chuva, se ele no for canalizado corretamente.
Infelizmente, a Conferncia esteve envolvida por vises coorporativas, mais olhando o
imediato do que o longo prazo da Nao; mais desejando melhorar o atual quadro do
que fazer a mudana radical que nosso sistema educacional precisa para atender as
necessidades que o mundo atual exige.
130
O PNE-II em pouco se diferencia do PNE-I, institudo ainda no governo do Presidente

Fernando Henrique Cardoso, que trouxe poucos resultados aps dez anos de
implementao: continuamos um dos pases com os piores indicadores educacionais;
o analfabetismo quase no diminuiu; o nmero de concluintes do Ensino Mdio
manteve-se abaixo e sem qualidade; a escola brasileira continua reprovada. O nico
dramtica reduo na qualidade por causa de falta de base dos alunos, o que provoca
uma evaso em todos os cursos, por despreparo do Ensino Mdio; e uma fuga de reas
como cincia e engenharia, pela impossibilidade de dissimular a falta de conhecimento
em matemtica. Depois de 12 anos do PNE-I, a opo pelo magistrio continua entre
as ltimas preferncias dos jovens que entram em cursos superiores.
Prova do fracasso do PNE-I foi a necessidade de lanamento com grandes fanfarras,
em 2007, do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), do qual pouco se falou
depois da festa de lanamento, e poucos resultados deixou no cenrio da educao
brasileira. Por sua vez, o PNE-II, elaborado pela conferncia recente, ficou concentrado
a dois aspectos: metas-intencionais sobre onde chegar e metas-financeiras de quanto gastar.
O PNE-II apresenta 230 metas-intencionais, sem a definio de como fazer para
cumprir cada uma delas. A meta-concreta se refere ao compromisso de reservar 10%
do PIB para a Educao, no oramento pblico em cada ano. No explicita o salrio
necessrio para atrair os melhores quadros da juventude para a carreira de professor,
nem como selecion-los ou avali-los; nem em quais escolas eles sero formados; nem
como esta responsabilidade se distribuir entre as unidades da Federao.
O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, de 80 anos atrs carregou mais ousadia,
resultado positivo foi o aumento no nmero de alunos no Ensino Superior, mas com
lucidez e esprito pblico do que os planos PNE-I, PDE e PNE-II.

O Brasil no precisa de um novo PNE igual ao PNE anterior, precisa de uma revoluo
educacional ao longo dos prximos anos, contando com metas-instrumentais claras
de como fazer. Muito mais do que um PNE-II, precisamos de uma RNE, Revoluo
Nacional na Educao.
131
A grande diferena entre mais um PNE e uma RNE est em: primeiro, que em um
prazo determinado nossas escolas estejam no mesmo nvel de qualidade daqueles
pases que fizeram suas revolues educacionais no sculo XX, como Coreia do Sul
e Finlndia; e segundo, que as crianas de famlias com baixa renda tero acesso
escola com mesma qualidade dos filhos das classes de alta renda.
Por mais recursos financeiros que nele sejam investidos, este salto no ser conseguido
com pequenos avanos no Atual Sistema Educacional. A Revoluo exige um Novo
Sistema Educacional a ser implantado substituindo o atual.
Os instrumentos da Revoluo Nacional na Educao (RNE)

a) O que necessrio
Mais tempo na escola ao longo do ano e em cada dia para toda criana
ou jovem dos 4 anos aos 18 anos de idade.
Professores com salrios e reconhecimento social capazes de atrair ao
magistrio os jovens com mais talento, exigindo deles formao slida,
vocao para o magistrio, dedicao exclusiva e avaliaes constantes;
com estabilidade-responsvel, estvel em relao poltica, mas no em
relao a avaliaes. Os docentes precisam reduzir o tempo em sala de
aula e ampliar o tempo para estudo, orientao de alunos, conversas com
os pais, participao em seminrios e cursos. Ao longo de toda a atividade
profissional devem receber permanente qualificao nos mais novos
mtodos didticos.
Prdios mais confortveis, bonitos, bem equipados com laboratrios para

cincias, informtica, televiso, bibliotecas, quadras esportivas, espaos
culturais.
Mais tempo com leituras, atividades culturais e esportivas, debates

filosficos, promoo cientfica e ampliao do estudo de matemtica,
cincias e idiomas.
132
Reorientao do mtodo do simples ensino para mtodos que permitam

a combinao da teoria e prtica e orientado aprendizagem ao longo de
toda a vida.
Menos tempo em frente televiso domstica e uso mais intenso e de

melhor qualidade do computador e televiso, tanto em aulas presenciais
Os pais dos alunos com maior participao nas atividades de seus
filhos bem como maior oferta de cursos dedicados a eles, especialmente
e emergencialmente para a erradicao do analfabetismo. E abertura das
escolas populao local como forma de proteg-las e atrair a comunidade

externa.
Mtodos e conceitos mais adequados aos gostos e hbitos das crianas e

jovens, com melhor aproveitamento do tempo de aulas, fazendo da escola
um agradvel centro da vida de cada criana.
Definio de uma Lei de Responsabilidade Educacional, nos moldes de

Responsabilidade Fiscal e da Lei da Ficha Limpa, para tornar inelegveis
polticos que no cumpram as metas.
Regularidade, continuidade e organizao da sala de aula para que

os alunos e professores cumpram os horrios dirios e do ano letivo
regularmente, sem interrupes por greve.
O desafio est em como atingir estes dez pontos. A alternativa da evoluo lenta
no surtir os efeitos esperados. No surtiu em nenhum pas: todos que deram salto
fizeram suas revolues. Por esta razo, o PNE-II fracassar ao continuar preso ao
quanto a distancia.
velho sistema educacional, viciado, depredado, desmotivado.
b) Os instrumentos operacionais da RNE

No nova a ideia de criao de um Novo Sistema Educacional Brasileiro. Oito dcadas
atrs, em 1932, no Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, foi defendida a tese que
levou necessidade da escola em tempo integral, como as Escolas Parque; das quais
133
decorreram os CIEPs, 50 anos depois no Rio de Janeiro. Mas visavam implantao

de unidades escolares sem a abrangncia de um plano nacional com o objetivo de
substituir o Atual Sistema Educacional pulverizado em municpios e estados por um
Novo Sistema Educacional com carreira de professores unificada nacionalmente, todas
escolas utilizando os avanos tcnicos e cientficos das ltimas dcadas, tanto nas
ferramentas quanto nos conceitos.

O centro desta proposta de uma RNE, no lugar do PNE-II, baseia-se em 20 pilares:
1) Criao de uma nova Carreira Nacional do Professor, capaz de atrair os
melhores quadros da sociedade brasileira para a atividade docente, o que
exige um salrio mensal de aproximadamente R$ 9.000,00 (equivalente
mdia recebida pelos docentes em pases como Coreia do Sul, Finlndia, Chile
e Austrlia) alm de outros benefcios que faam do professor o profissional
mais respeitado da sociedade brasileira; rigoroso sistema de seleo, cuidadoso
processo de formao, exigncia de absoluta dedicao exclusiva ao magistrio
e estabilidade-responsvel que exija avaliao peridica. Estes professores
sero lotados nas mesmas cidades e nas mesmas escolas, conforme o item 5 abaixo.
2) Instalao de escolas para formao de professores, nos moldes de outras
carreiras de Estado, com o Instituto Rio Branco e Academia da Polcia Federal,
para os candidatos aprovados, antes do contrato final e incorporao deles no
Novo Sistema. Nestas Escolas haver cursos adicionais para gestor escolar e s
poder vir a ser selecionado/eleito o professor que, alm do diploma da escola,
tiver diploma de especialidade em gesto escolar.
3) Implantao de escolas federais com edificaes da melhor qualidade, com
os equipamentos para atividades culturais e esportivas e com os mais modernos
laboratrios e sistemas das Tecnologias de Informao e Comunicao (TIC)
bem como jogos educativos; todas com lousas inteligentes no lugar de quadros
e crescente uso de livros e jogos interativos digitais. O objetivo facilitar a
aprendizagem, o acesso ao conhecimento e fazer da escola um espao do
gosto dos alunos, seus pais, professores e demais servidores.
134
4) Adoo de horrio integral em todas essas escolas, em classes com no

mximo 30 alunos por turma.
5) Implementao do Novo Sistema Educacional Brasileiro por cidades. Nas
cidades que recebero os professores da Nova Carreira Nacional, todas as
escolas sero de responsabilidade do governo federal e atendero os pilares
implantada em todo o Brasil. As cidades sero selecionadas por critrios
previamente estabelecidos e para elas sero contratadas, a cada ano, uma
mdia de 115 mil professores da nova Carreira Nacional do Professor, o
que equivale, em mdia, a 10 mil escolas, em 250 cidades de porte mdio,
atendendo cerca de 3,5 milhes de alunos. O novo sistema ser implantado
de forma imediata, dois anos, nestas cidades e progressivamente, por bloco de
cidades, em todo territrio nacional no prazo de 20 anos.
6) Nas cidades onde o novo sistema for implantado, os atuais docentes no
aprovados para a nova Carreira Nacional do Professor recebero cursos de

formao especial e sero incorporados no novo sistema com salrio de R$
4.000,00/ms condicionado aceitao das novas condies de dedicao
exclusiva e estabilidade responsvel.
7) Abrangncia do Ensino Mdio com a garantia de educao e formao
profissional que assegure o aprendizado de pelo menos um ofcio em articulao
com o Sistema S j existente.
8) Uso de modernos sistemas pedaggicos voltados aprendizagem para
toda a vida que incentivem os alunos habilidade de aprender, e o sentido
acima propostos. A Revoluo ser feita por grupo de cidades at que esteja
tico e esttico de vida, bem como a capacidade de falar idiomas, dominar a

matemtica e as bases para as cincias.
9) Comprometimento da mdia no processo de educao e aprendizagem, por
meio da promoo de programas culturais nas redes comerciais e a implantao
de televises pblicas voltadas para a educao inclusive com aulas de reforo,
de alfabetizao e incentivos leitura. Ao mesmo tempo empoderamento dos
135
pais na escola dos filhos dando-lhes direito de participar da escola na sua

gesto e nas avaliaes dos professores.
10) Nas cidades selecionadas para a federalizao, oferta e mobilizao dos
equipamentos scio-cultural-educacionais como bibliotecas, teatros, museus,
cinemas, programas de erradicao do analfabetismo e formao de adultos.

11) Transformao do MEC em Ministrio da Educao Bsica, com migrao
das universidades para um novo Ministrio do Ensino Superior que incorporaria
o atual MCTI.
12) Durante os anos de implementao nacional do Novo Sistema Educacional e nas
cidades ainda no selecionadas, execuo de programas de melhoria na qualidade do

sistema tradicional com elevao na formao e nos salrios dos professores, dotao
de equipamentos nas escolas e ampliao da jornada de aulas para os alunos,
enfrentando o problema da repetncia e do analfabetismo no Ensino Fundamental.
13) Transformao do INEP do seu atual papel de avaliao para centro de
referncia e agncia de pesquisas sobre a educao com foco na formao de
professores e implementao de novos paradigmas na educao.
14) Retorno do conceito do programa Bolsa Escola, no lugar do Bolsa Famlia, com
total comprometimento dos beneficiados frequncia s aulas e comparecimento
dos pais escola, e implantao do programa Poupana-Escola pelo qual
o aluno aprovado recebe, no final do ano, um depsito em caderneta de
poupana que s ser liberada se e quando concluir o Ensino Mdio.
15) Ateno individualizada para cada criana, na identificao e localizao
bem como na atrao escola das crianas no matriculadas espontaneamente
pelos pais; acompanhamento informatizado de cada criana na escola por um
Sistema Nacional de Cuidado Educacional.
16) Cuidados com a infncia na pr-escola, universalizando os cuidados com
todas as crianas por meio de creches e servios comunitrios de atendimento
alimentar e pedaggico.
136
17) Respeito ao setor particular de educao como direito democrtico e sua

cooperao com o setor estatal por meio de regulamentaes, avaliaes e
bolsas de estudos, nos moldes do PROUNI visando assegurar a este setor uma
funo de interesse pblico.
18) Criao de um sistema de inspeo nacional que acompanhe o desempenho
sanitria, trabalhista.
19) Implantao de Departamentos Federais de Educao em cada uma
das cinco regies geogrficas do pas, com a finalidade de acompanhar a
implantao do Novo Sistema de Educao.
20) Continuidade assegurada do ritmo normal das escolas. Fica impossvel
imaginar um slido Sistema Nacional de Conhecimento e Inovao se as escolas e
universidades trabalham em perodos interrompidos por paralisaes no meio do
ano letivo, s vezes por longos meses. Por esta razo, preciso criar mecanismos
que priorizem a educao por parte do setor pblico e reduzam as manifestaes
de corporativismo por parte dos professores e servidores administrativos. Um
caminho a instalao de um Conselho de Negociaes Educacionais que
analise as reivindicaes e possibilidades de atendimento sem necessidade de
paralisaes. Outro seria considerar a educao um setor to essencial que as
paralisaes no seriam permitidas, sobretudo, sem desconto de ponto. E proibir
o vexaminoso instituto de reposio escolar que engana o pas, por causa do
hbito de no haver desconto de salrios durante paralisaes.
c) Custos envolvidos
das escolas, nos moldes dos sistemas federais de fiscalizao fazendria,
Os custos para realizar essa revoluo esto detalhados no Quadro 1 e no Grfico 1

abaixo. Nota-se que:
H uma notria viabilidade na proposta;
Os custos totais (soma para o Novo Sistema Educacional e para Sistema
Nacional Tradicional Vigente) evoluem de 3,8% at estabilizar-se, vinte anos
137
depois de iniciado, em um patamar inferior a 6,5% do Produto Interno Bruto

PIB (mesmo sob as condies educacionalmente ambiciosas e economicamente
conservadoras de simulao dos parmetros usados na proposta). Considerouse taxa de crescimento do PIB em 3% ao ano; e no levou-se em conta o
reconhecido impacto da melhoria da educao sobre a produtividade e o PIB;
Famlia) decorrente da melhoria na educao;
Em 20 anos pode-se fazer uma revoluo na educao sem desrespeitar
as restries oramentrias do governo.
Quadro 1. Custo de implementao da Revoluo
Republicana na Educao (preo constante dezembro/2011)
1
11
16
20
PIB a preo constante

(dez./2011, em R$ bilhes)
4.137
4.796
5.560
6.446
7.255
Nmeros de alunos (milhes)
3,5
16,1
28,8
41,4
51,5
Custo varivel (R$ bilhes)
31,5
145,2
258,9
372,6
463,5
Custo fixo (R$ bilhes)
8,8
4,9
3,2
1,4
0,0
Custo total (fixo + varivel)

(R$ bilhes)
40,3
150,1
262,0
374,0
463,5
% do PIB
1,0%
3,1%
4,7%
5,8%
6,4%
Nmero de alunos (milhes)
48,0
35,4
22,7
10,1
0,0
Custo adicional do salrio do

professor (Delta) (R$ bilhes)
118,7
87,5
56,2
25,0
0,0
% do PIB
2,9%
1,8%
1,0%
0,4%
0,0
Nmero de alunos (milhes)
51,5
51,5
51,5
51,5
51,5
Custo (R$ bilhes)
159,0
237,6
318,3
398,9
463,5
% do PIB
3,8%
5,0%
5,7%
6,2%
6,4%
SEV**
CEBI*
Ano de implementao
TOTAL
nem considerou-se a reduo nos gastos com assistncia social (inclusive Bolsa
*CEBI = Cidades com Escola Bsica Ideal; **SEV = Sistema Educacional Vigente. Elaborao prpria.
138
Grfico 1. Custos da Revoluo Republicana na Educao (% do PIB)

% do PIB
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
0,00%
2
10
11
12
13
14
15 16
17
18
19
20
Ano de implementao da proposta

Custo das CEBI s
Custo de melhoria
do sistema atual
Custo total da
Revoluo na Educao
Fonte: Elaborao prpria.
d) Concluso
Esta seria a base da revoluo educacional que o Brasil precisa, substituindo com ousadia
o modesto e tradicionalista PNE-II, que repete o PNE-I, cujos resultados, depois de 12
anos, so insuficientes para as exigncias educacionais dos tempos de hoje.
3. A Fundao do Novo Sistema Universitrio Brasileiro

No possvel imaginar um Sistema de Conhecimento e Inovao sem cuidar da
Educao Bsica, mas no basta a revoluo neste setor educacional se a universidade
no for preparada como elemento central do sistema.
A Revoluo na Educao Bsica ter impacto imediato na melhoria da qualidade na
Educao Superior, mas no bastar. Com melhores alunos, a universidade melhora sua
qualidade, mas no se transforma automaticamente em setor fundamental do Sistema
Nacional do Conhecimento e Inovao. Para que isto ocorra preciso fundar um Novo
Sistema Universitrio Brasileiro, adaptado s necessidades das mudanas cientficas
e tecnolgicas que ocorrem neste sculo. A universidade tradicional precisa rever sua
histria, seu papel, seu conceito, sua estrutura, sua gesto e seu funcionamento.
139
A Histria
O Brasil foi um dos ltimos pases da Amrica a criar sua prpria universidade, sculos
depois de pases como Guatemala, Peru, Repblica Dominicana, para no falar dos
EUA. Apesar de referncias criao de universidade pelos Inconfidentes Mineiros,
no final do sculo XVIII, e de duas tentativas frustradas quase 200 anos depois, no
incio do sculo XX, no Amazonas e no Paran, somente em 1922, criamos a hoje
denominada UFRJ, ento chamada de Universidade do Brasil. Supostamente esta
criao deu-se no por razes acadmicas, mas para oferecer um ttulo de Doutor
Honoris Causa a um rei belga em visita ao Brasil naquele ano. Demoramos e fizemos
de maneira subserviente e sem compromisso com um sistema de conhecimento. A
segunda universidade USP, criada em 1934 nasce com propsito acadmico, mas
tambm graas influncia estrangeira por professores franceses, alemes, italianos
e portugueses. Vindo logo em seguida a universidade do antigo Distrito Federal criada
por Ansio Teixeira e interrompida em 1939, por fora do Estado Novo.
A primeira experincia de uma universidade brasileira para o Brasil, comprometida
com o desenvolvimento nacional e contempornea com o futuro, foi a Universidade
de Braslia (UnB) criada sob inspirao de Darcy Ribeiro, Ansio Teixeira e outros, entre
os quais Celso Furtado. Esta iniciativa trouxe uma nova proposta revolucionria: uma
estrutura por departamentos, no lugar de faculdades isoladas; a carreira e dedicao
exclusiva dos seus professores; a convivncia com o mundo real dos setores pblico
e privado. A UnB passou a ser parte integrante do esforo desenvolvimentista que
caracterizava o pas naquele momento histrico e tudo indicava que sua experincia
se espalharia por todo o sistema universitrio brasileiro graas reforma universitria
ento em debate. Lamentavelmente, esta experincia durou apenas dois anos, sendo
interrompida pelo golpe militar de 1964 que provocou a demisso de mais de duas
centenas de professores e o cerceamento da liberdade acadmica que interrompeu
esse projeto por 21 anos.
Ao longo deste perodo, o sistema universitrio foi tutelado pelo regime e alijado das
mudanas tecnolgicas especficas que ocorreram no pas graas ao prprio regime
140
militar como o Pr-lcool e o avano do ITA/EMBRAER, alm de institutos como

Oswaldo Cruz, INPE, INPA e EMBRAPA.
Apesar da conquista de sua autonomia, a Universidade ficou prisioneira de suas
corporaes e ao mesmo tempo perplexa diante dos problemas da contemporaneidade:
a velocidade como o conhecimento avana mais velozmente do que a estrutura
universitrios; e a perda de legitimidade por falta de empregabilidade a seus
diplomados; tudo isso coloca imensos desafios universidade.
Para o Brasil dar entrada na economia e na sociedade do conhecimento do sculo
XXI ser preciso uma reformulao da universidade. Pode mesmo dizer-se que
necessrio fundar um Novo Sistema Universitrio Brasileiro (NUB) para que uma Nova
Universidade Brasileira encontre o seu lugar de motor do desenvolvimento econmico
e social baseado no conhecimento.
A misso do NUB
O NSB tem a misso de identificar e fazer florescer o talento de pessoas com vocao
para a construo do saber de nvel superior nas diversas reas do conhecimento.
A Nova Universidade deve ser parte de um Sistema Nacional do Conhecimento e
Inovao no uma estrutura que se esgota em si mesma, fechada e corporativa. Deve
fazer parte, tanto acadmica quando politicamente, do esforo da revoluo em todos
os nveis de educao e da transformao do pas, fazendo-o ingressar na sociedade
do conhecimento.
a) O ingresso
universitria permite criar; a velocidade como ele se espalha, fora dos muros
A qualidade da universidade depende diretamente da Educao Bsica. l que

comea a formao do bom profissional de nvel superior. A melhor maneira de
atrair os alunos talentosos fazer a identificao do talento e a seleo ao longo
do Ensino Mdio, por meio de sistemas de avaliao aferidos numa base nacional
pelas universidades e pelo ministrio que as coordena, respeitados os instrumentos de
discriminao afirmativa em prtica no pas.
141
O universo de recrutamento deve ser alargado graas melhoria da qualidade

da Educao Bsica, e atravs da instalao de um sistema de creditao de
conhecimentos informais obtidos em regime de autodidatismo, de prtica profissional
ou de experincia de vida.
b) Os anos de iniciao
O talento identificado ao longo do Ensino Mdio deve ser consolidado com a aptido
profissional descoberta nos primeiros anos do Ensino Superior. O projeto interrompido
na UnB em 1964 definia que o novo aluno tivesse at dois anos de curso de formao
geral nas reas bsicas do conhecimento. S a partir da ele escolheria o curso especfico
da carreira que desejava seguir. A NUB dever retomar este fluxo acadmico com dois
anos de formao geral antes do ingresso na prpria carreira, construindo uma variante
prpria adaptada realidade brasileira do modelo de formao superior por ciclos de
estudo atualmente prevalecente em todo o mundo, e raras experincias no Brasil.
c) Empregabilidade
Uma das razes da atual crise universitria sua perda de legitimidade diante dos
jovens pela perda de empregabilidade apesar dos diplomas. A universidade no deve
ficar restrita formao para o mercado imediato, preparando profissionais como
produtos que vo para as lojas atendendo aos impulsos das carreiras com demanda
naquele instante. Mas, devendo escapar desta orientao imediatista caracterstica
de muitas universidades particulares a NUB deve corrigir a atitude de desprezo pelo
mercado que universidades estatais por vezes cultivam. A NUB no pode ignorar
que seus formandos tm um papel social a desempenhar usando os conhecimentos
adquiridos. Para isto deve ter um compromisso com a empregabilidade. No apenas
por sua responsabilidade social, como tambm pela necessidade de legitimar seus
recursos junto juventude que a procura.
A empregabilidade de seus profissionais deve ser um dos propsitos da Nova
Universidade. Isto exige a adaptao de seus cursos s exigncias da sociedade,
antecipando-se s necessidades a serem ditadas pelo futuro. Esta atitude deve levar
em conta as necessidades de uma formao humanista, verstil e regularmente
142
renovada e complementada ao longo de toda a vida. A empregabilidade em que o

conhecimento se renova rapidamente, requer formao permanente para ex-alunos,
j diplomados.
O conceito
A Educao Superior poder ser ofertada por diferentes formas de instituies, incluindose as atuais universidades, faculdades independentes, centros universitrios, faculdades
agregadas, institutos universitrios de pesquisa, universidades comunitrias, institutos
universitrios de ensino, universidades corporativas e mesmo universidades livres.
No entanto, o Novo Sistema Universitrio Brasileiro no ser constitudo apenas por
cursos universitrios. Devero ser oferecidos cursos ps-secundrios profissionalizantes
para a formao de capital humano sem necessidade de longa formao acadmica.
Os atuais Institutos Tecnolgicos tm esta tarefa e devero continuar a desempenhla na medida em que no sejam transformados em simples repetio de curso superior.
O conceito dever ser ampliando a outras reas no exclusivamente tecnolgicas.
Em maior medida do que os cursos universitrios, a formao ps-secundria
profissionalizante dever ajustar o nmero de vagas e os tipos de cursos conforme a
evoluo da economia e da sociedade.
b) A propriedade e compromisso da instituio

Conforme a propriedade de seus equipamentos e o regime funcional de seus
professores e servidores tcnico-administrativos, as instituies da NUB podero ser
a) As categorias
estatais ou particulares. E, conforme os compromissos de seus cursos, as instituies

podero ser de interesse pblico ou de interesse privado. Umas e outras devero ser
regularmente sujeitas a avaliao institucional, incluindo a avaliao pedaggica e
cientfica dos cursos, de cujo resultado depender a autorizao para a manuteno
do seu funcionamento. As universidades livres, sem qualquer reconhecimento nem
aporte pblico podero funcionar como entidades de livre-pensar.
143
As instituies particulares podem ser declaradas de interesse pblico, conforme a

qualidade, o propsito da formao e a abrangncia dos temas de ensino, pesquisa e
extenso. No outro lado, as universidades estatais podem ter cursos declarados de in
teresse privado de seus alunos, seja por falta de qualidade de seus cursos ou de relevncia
social, ou ainda por excesso de oferta de profissionais em sua rea de conhecimento.
No faz sentido que um jovem talentoso que deseja, por exemplo, ser professor
na Educao Bsica tenha de pagar por um curso em universidade ou faculdade
de qualidade mesmo sendo particular. No Novo Sistema Universitrio Brasileiro, a
instituio particular que demonstrar qualidade poder ser reconhecida como de
interesse pblico e receber financiamento para permitir a gratuidade nos cursos
definidos como de relevncia social e nacional. Entre esses cabe especial prioridade
aos cursos de formao de professores, definindo-se reas prioritrias como, no
momento atual: matemtica, fsica, qumica, biologia e idiomas.
A cada cinco anos, em funo dos resultados da avaliao e das opes sobre a
estratgia de desenvolvimento do pas e levando em conta a carncia de profissionais
na rea, o Estado definir quais os cursos das universidades estatais e das universidades
particulares so de interesse pblico considerados de relevncia social e nacional,
definindo para cada um deles, numa base anual, as respectivas vagas financiadas e
fazendo-os gratuitos para os alunos via um procedimento similar ao PROUNI para a
compra de vagas em particulares.
As autoridades universitrias tero toda autonomia para definir seus cursos, s
autoridades pblicas cabe dizer quais deles so de interesse pblico.
c) Prioridade aos setores de cincias, engenharia e matemtica

A universidade brasileira vem se concentrando de maneira expressiva na oferta de
ensino e pesquisas nas reas do conhecimento social e humano. Os pases que se
transformaram em centros de criao de conhecimento e inovao deram importncia
formao nas reas das cincias, das engenharias e da matemtica. De forma
gradativa e equilibrada, o Novo Sistema Universitrio Brasileiro deve inverter a
tendncia brasileira e dar prioridade a estes setores.
144
d) Multidisciplinaridade
A universidade do futuro no poder ser repetio do velho esquema de formao
apenas por profisso isolada. Dever ser instrumento da formao do pensamento
multidisciplinar, tanto na organizao de seus quadros por temas da realidade,
quanto pela aglutinao de diferentes reas do conhecimento em novos temas
e) Internacionalizao
Desde seu incio, mil anos atrs, a universidade foi instituio globalizada, talvez a
primeira, salvo as Igrejas, com esta caracterstica. Daqui para frente, cada vez mais, a
Nova Universidade ser o resultado de intercmbio em escala mundial. Para isso, seus
cursos devero favorecer a mobilidade internacional de estudantes e de professores,
aderir s prticas de internacionalizao universitria difundidas por todo o mundo,
funcionar e ser avaliada conforme padres internacionais.
f) Formao flexvel e contnua

A realidade do comeo do sculo XXI de superao de velhos paradigmas e
surgimento de novos, como se nada fosse duradouro, nem mesmo no curto prazo,
especialmente o conhecimento. A cada dia surgem conceitos novos e saberes
antigos ficam obsoletos. A universidade precisa se adaptar a esta flexibilidade na sua
estrutura, nos seus departamentos, nos seus currculos. A universidade deve atravessar
os prximos anos em constante mutao.
Para ser compatvel com as exigncias da dinmica do conhecimento no mundo de
hoje, a Nova Universidade dever oferecer cursos de formao ao longo de toda a
de estudos.
vida dos profissionais que ela forma, caminhando na direo de exigir renovaes
de diplomas. Por sua vez, a estabilidade do professor deve ser reafirmada em relao
aos poderes pblico ou privado, mas no em relao s avaliaes e s mutaes das
reas do conhecimento. Para tanto, as vagas de cada rea do conhecimento devem ser
definidas levando em conta as necessidades sociais, econmicas e culturais do presente
e do futuro. O que exige um dilogo de cada universidade com os setores polticos
nacionais e regionais. Ao longo dos tempos, novos cursos devem ser abertos outros
145
fechados, vagas devero ser aumentadas ou reduzidas e mesmo zeradas. As unidades

da estrutura acadmica precisam se adaptar s evolues do conhecimento e devem
ser provisrias de acordo com o avano da obsolescncia de certas reas. A ctedra
vitalcia dever ser outra vez abolida, como foi no comeo dos anos 1960 depois
de longa luta e greve dos alunos. A Nova Universidade Brasileira reconhecer como
permanentes apenas os professores que ao longo de suas carreiras demonstrarem

competncia e derem contribuies importantes instituio.
Estrutura
a) Universidade tridimensional
A Nova Universidade precisa ser organizada por Departamentos que formam os
alunos e conduzem pesquisas e extenso por categorias de conhecimento e de
profissionais , mas tambm por Ncleos Temticos que ofeream comunidade as
chances de organizar-se multidisciplinarmente para estudos sobre temas da realidade
como energia, meio ambiente, pobreza etc. Alm desses, para inseminar a universidade
de humanismo, a nova estrutura exige Ncleos Culturais, que organizem a comunidade
por atividades estticas e debates filosficos ou por novos conhecimentos que surgem
da combinao de categorias do conhecimento.
b) A informatizao
Nos prximos anos, o processo de aprendizagem e ensino estar sendo revolucionado
pelo uso de Tecnologias da Informao e Comunicao (TIC). A Nova Universidade
ser velha enquanto no se adaptar aos novos meios de comunicao em todas as
reas, no formato e mtodo de suas aulas e na ampliao de seu pblico a todos
interessados, em qualquer parte do mundo.
c) A abertura
Um dos usos das Tecnologias da Informao e Comunicao ser levar a universidade
a todas as partes e receber ensinamentos de todas as partes, enfrentando o desafio
da qualidade. Vrias das grandes universidades do mundo como Harvard, Stanford
146
j oferecem muitos de seus cursos, e em breve quase todos, de forma aberta, sem
necessidade de seleo, nem frequncia. A NUB deve caminhar nesta direo, fazendo
cada uma de suas unidades funcionarem como Universidade Aberta.
d) Rede
A Nova Universidade ser crescentemente estruturada em rede, os alunos e
alunos podero ter professores e fazer cursos em universidades diferentes daquelas
onde estiverem matriculados; os professores daro cursos em rede para alunos de
qualquer universidade e no apenas naquela onde estiverem fisicamente localizados.
As pesquisas tambm sero por grupos de professores e alunos em redes de
pesquisadores de qualquer parte do Brasil ou do exterior.
Avaliao
Para ser Nova, a universidade precisar ser constantemente avaliada em relao aos
seus professores, alunos, servidores, instalaes e o resultado de seu trabalho, sua
qualidade e sua relevncia. necessrio fazer a progressiva generalizao das melhores
metodologias e prticas de avaliao a todo o sistema. O resultado das avaliaes deve
ser divulgado por um ndice do Desenvolvimento da Educao Superior (IDES) e utilizado
como critrio para autorizao do funcionamento dos estabelecimentos e dos cursos, e
para atribuio de bolsas de estudos com recursos pblicos aos seus alunos.
As funes
professores sero parte do conjunto do sistema integrado de formao e pesquisa. Os
Como instituio o Novo Sistema deve cumprir sua funo de ensino, pesquisa e
extenso, mas deve permitir em sua comunidade professores dedicados apenas ao
magistrio e pesquisadores que no so vocacionados para o ensino mas podem ser
bons pesquisadores.
147
Autonomia sem autismo

A Nova Universidade deve ser autnoma dentro das salas de aula e nos seus laboratrios
de pesquisa, mas dever estar ligada e no de costas sociedade e s necessidades
tanto do setor pblico quanto do setor privado. E dever relacionar-se sem medo,
nem arrogncia e com prazer com as demais instituies que fazem parte do Sistema
Nacional do Conhecimento e Inovao: o governo, a indstria, o comrcio, o setor de
servios, a agricultura. Sobretudo com a Educao Bsica. Para isto, deve usar no apenas
os Ncleos Temticos, mas tambm outras instncias, como Centros de Desenvolvimento
Sustentvel, Centros de Desenvolvimento Tecnolgico e Ncleos de Extenso.
A orientao da universidade deve levar em conta as necessidades atuais e os projetos
e tendncias de longo prazo da sociedade e do mundo. Para isto, cada unidade da
Nova Universidade deve contar com um Conselho Superior de Integrao: rgo de
encontro e conciliao entre as posies da universidade e da sociedade.
Vinculao das reas tecnolgicas aos seus respectivos ministrios

A NUB deve entender que alguns cursos podem funcionar melhor se oferecidos e
gerenciados pelos setores aos quais servem. Os cursos de medicina podem ter mais
qualidade e serem mais eficientes dentro do Ministrio da Sade; certos cursos
de engenharia podero ficar nos ministrios respectivos (transporte, energia etc.).
Nesses casos, as universidades oferecem os primeiros anos de formao e passam
seus alunos para os cursos especficos, de maneira similar ao que hoje feito
na formao dos diplomatas para o servio de relaes exteriores, atravs do
Instituto Rio Branco.
A governana
A universidade deve abrir-se sociedade aceitando a participao externa na sua
gesto, inclusive na eleio de seus dirigentes. A ideia de eleio direta e paritria
148
pela comunidade j cumpriu seu papel como forma de livrar a universidade da tutela
poltica do governo, mas est fazendo-a cair na tutela de interesses corporativos e
partidrios. A direo de cada Nova Universidade deve ser escolhida pela comunidade,
mas seus nomes devem passar por critrios e pela validao de seu Conselho Superior
de Integrao com o SNCI do qual faro parte representantes de ministrios, setor
Conselho Universitrio da Instituio.
Para seu funcionamento, a Nova Universidade deve:
utilizar figura jurdica que suporte o conceito de autonomia universitria,
convenientemente dimensionado e clarificado em todos os seus contornos
(sendo os mais polmicos os de natureza administrativa, financeira e
patrimonial), num consenso social e poltico indispensvel concretizao dos
fins de uma universidade moderna;
reforar a capacidade de arbitragem das direes sobre decises de rgos
colegiados, sempre que estas contrariem ou impeam a concretizao dos
objetivos expressos nos Planos de Desenvolvimento Institucional elaborado
em conjunto pela universidade e seu Conselho Superior de Integrao com o SNCI;
reforar a componente plurianual do financiamento para possibilitar a
realizao de planos de ao de mdio prazo e notadamente o lanamento de
programas de investimento;
reforar a componente do financiamento contratualizado em funo de
objetivos a atingir (nmero de vagas, taxas de diplomao, classificaes relativas
nos exames de mbito nacional ou internacional, nmero de artigos cientficos
empresarial, entidades representativas de classes profissionais e, obviamente, o
publicados e respectivas citaes, patentes etc.);

responsabilizar os dirigentes pelo no cumprimento dos planos de atividades;
criar sistemas de incentivos s boas prticas profissionais de professores, de
estudantes e de funcionrios e de medidas disciplinares no descumprimento de
responsabilidades e desleixo profissional.
149
instituir uma sistemtica baseada nos moldes de diversos pases e na

experincia das universidades de So Paulo, onde cada universidade estatal
receber um aporte de recursos proporcional arrecadao dos impostos
do governo federal, estadual ou municipal, conforme o nvel ao qual a
universidade pertena. Os recursos sero usados com autonomia, levando
em conta a opinio do Conselho de Integrao da Universidade com o SNC.

localizao administrativa em um s Ministrio de Ensino Superior, Cincia,
Tecnologia e Inovao.
O custo estimado para a fundao do Novo Sistema Universitrio Brasileiro de
aproximadamente 1,2% do PIB. Isto corresponderia a dobrar o oramento atualmente
destinado Educao Superior no Brasil.
4. Ampliao de institutos de pesquisas

Mesmo que a Nova Universidade possa ter os pesquisadores sem carga de aula, ela nunca
preencher totalmente o papel de criao dos sistemas de conhecimento em todas as reas.
O Sistema Nacional de Conhecimento precisa valorizar e apoiar os atuais institutos
como Instituto Oswaldo Cruz, ITA, CTA, INPE, IMPA, INPA; e criar novos institutos
nas reas de gentica, nanotecnologia, biotecnologia, informtica. Cada um desses
centros, contando com o apoio financeiro necessrio, dever elaborar metas ousadas
a serem cumpridas, includas as de longo prazo. Por exemplo, aos institutos CTA e INPE
preciso definir a meta de em quantas dcadas o Brasil far parte do grupo de pases
com mximos avanos em cada rea inclusive explorao espacial. Alm disso, criar
novos centros de referncia em redes, unificando os diversos pesquisadores em reas
como Nano-Bio-Info-Cognitiva (NBIC), Cincia-Tecnologia-Engenharia-Matemtica
(CTEM), alternativas energticas, desenvolvimento sustentvel etc.
O custo estimado para a Ampliao de Institutos de pesquisas de aproximadamente
R$ 11,2 bilhes (ou 0,27% do PIB). O Quadro 2 traz detalhes deste clculo.
150
Quadro 2. Custo estimado para a ampliao dos institutos de pesquisa

R$ bilhes
Instituto Oswaldo Cruz
0,5
ITA/CTA
1,0
INPE
1,0
IMPA
0,7
INPA
0,5
Novo Instituto rea de Gentica
1,0
Novo Instituto rea de Nanotecnologia
1,0
Novo Instituto rea de Biotecnologia
1,0
Novo Instituto rea de Informtica
1,0
Novo Centro de Referncia em Redes Nano-Bio-Info-Cognitiva (NBIC)
1,0
Novo Centro de Referncia em Redes Cincia-Tecnologia-EngenhariaMatemtica (CTEM)
1,0
Novo Centro de Referncia em Redes Alternativas Energticas
0,5
Novo Centro de Referncia em Redes Desenvolvimento Sustentvel
1,0
TOTAL
11,2
5. Bases para a cooperao na produo criativa

O Brasil logrou ser um pas com produtos made in Brazil, mas quase no temos
produtos criados no Brasil. Uma das poucas excees so os avies da Embraer, graas
ao ITA/CTA; e a soja no cerrado e outros produtos graas a Embrapa/Agronegcio.
A construo de um Sistema Nacional do Conhecimento e Inovao exige mudar a
velha mentalidade no criativa do setor produtivo para uma mentalidade criativa e de
Instituto / Centro de Referncia
inovao. Para dar o salto do conhecimento inovao, ser necessrio cooperao

entre universidades, centros de pesquisas e setores produtivos, visando transformar o
Brasil em um centro de produo de bens de alta tecnologia. Isso pode ser feito pelo
uso de conselhos onde empresrios e universitrios trabalhem em cooperao, e com
incentivos fiscais aos produtos criados, no apenas fabricados no Brasil. Para isto so
necessrias aes que induzam:
151
ampliao do conceito de extenso universitria s prticas de

empreendedorismo e inovao, sob a forma de extenso tecnolgica;
valorizao das atividades de extenso na avaliao dos professores, em
nvel semelhante s de docncia e de pesquisa;
creditao das atividades de extenso tecnolgica aos estudantes que as
desenvolvam;
incentivo s atividades das empresas jnior e criao de incubadoras de
empresas e parques tecnolgicos em universidades, em parceria com empresas
pblicas e/ou privadas; e incentivo criao de empresas envolvendo
professores e estudantes, com base em ideias de negcio surgidas no mbito
das atividades de docncia e de pesquisa;
definio de polticas institucionais de valorizao da propriedade intelectual,
incluindo incentivos individuais defesa de patentes numa base institucional;
valorizao da criao de sinergias com empresas, passando pela criao de
laboratrios de interface e de programas de formao especficos em reas de ponta.
realizao de licenas sabticas em atividades dentro do contexto empresarial.
o Sistema Nacional do Conhecimento e Inovao deve oferecer incentivos
s empresas inovadoras e eliminar incentivos s empresas basicamente
fabricantes que no tenham criado, por inovao prpria, e cooperao com os
demais setores nacionais do SNCI, os produtos que fabricam.
O custo estimado para implementar as Bases para a cooperao na produo
criativa de aproximadamente 0,39% do PIB (o que corresponderia, para efeitos
de comparao, a dobrar o atual oramento do Ministrio da Cincia, Tecnologia
e Inovao).
6. Fortalecimento do entorno favorvel ao conhecimento

No h possibilidade do Sistema Nacional do Conhecimento e Inovao funcionar
plenamente dentro de um entorno que no lhe seja favorvel. Para o Brasil ter um
SNCI dinmico ser preciso criar este entorno na populao por meio de:
152
a) erradicao do analfabetismo e fortalecimento da educao de adultos pelo

tempo necessrio para implementao da Revoluo na Educao Bsica;
b) criao de uma Rede Nacional de Bibliotecas em todas as cidades, proporcional
ao tamanho da populao;
c) construo e implantao de teatros e cinemas;
e) desenvolvimento de museus de arte, de histria e de cincias.
necessrio, sobretudo, uma radical reformulao da poltica salarial do setor pblico
para priorizar aqueles que fazem parte do SNCI professores e pesquisadores
revertendo a tendncia das ltimas dcadas e a situao atual que atribui salrios
muito superiores para atividades como as exercidas, por exemplo, no Congresso
Nacional e na Justia, em detrimento dos profissionais que geram conhecimento. A
continuao desta poltica impedir o desenvolvimento da Cincia e da Tecnologia,
travando a formao do Sistema Nacional do Conhecimento e Inovao.
O custo estimado para o Fortalecimento do Entorno Favorvel ao Conhecimento de
aproximadamente R$ 9 bilhes. Para fins de efetiva implementao da PNCI supese tambm que o oramento do Ministrio da Cultura ser aumentado em 100% (o
equivaleria a 0.06% do PIB). Desta forma, o custo total desta etapa do PNCI ser de
aproximadamente 0,28% do PIB. O Quadro 3 traz os detalhes deste clculo.
Quadro 3. Custo estimado para o fortalecimento do entorno favorvel ao conhecimento
Item
R$ bilhes
a) Erradicao do analfabetismo e fortalecimento da educao de adultos

pelo tempo necessrio para implementao da Revoluo na Educao de Base.
4,0
b) Criao de uma Rede Nacional de Bibliotecas em todas as cidades,

proporcional ao tamanho da populao.
2,0
c) Construo e implantao de teatros e cinemas.
1,0
d) Instalao de orquestras.
1,0
e) Desenvolvimento de museus de arte, de histria e de cincias.
1,0
TOTAL
9,0
d) instalao de orquestras;
153
7. Custos totais envolvidos no PNCI

O quadro abaixo traz a consolidao para se chegar a estimativa do custo total de
implementao do PNCI: 8,52% do PIB (ao final das duas dcadas previstas para
a proposta) o equivalente, hoje, a cerca de R$ 360 bilhes. Este um resultado
inflacionado e o nmero final deve ficar abaixo deste valor. Note-se que este custo
menor do que os 10% do PIB estabelecidos no PNE II na forma como encaminhado ao
Senado Federal em setembro/2012 aps aprovao na Cmara dos Deputados.
Quadro 4. Clculo do custo total estimado para a PNCI (% do PIB)
% do PIB
I A Revoluo na Educao Bsica
6,39%
II A Fundao do Novo Sistema Universitrio Brasileiro
1,20%
III Ampliao dos Institutos de Pesquisa
0,27%
IV Bases para a Cooperao na Produo Criativa
0,39%
V Fortalecimento do Entorno Favorvel ao Conhecimento
0,28%
TOTAL
8,52%
Fonte dos Dados: STN, MEC, IBGE.

Elaborao: Assessoria Econmica do Gabinete do Senador Cristovam Buarque.
Este custo para o PNCI pode ser comparado com outras variveis ou parmetros da
economia. Por exemplo, o custo ser de 23,0% da receita administrada pela Unio ou
14,2% da dvida bruta do governo geral. Alm disso, se tomarmos a mdia de todos
os subsdios e subvenes fiscais da Unio no perodo 2009/2012 obteremos um valor
de R$ 222 bilhes/ano. Este valor j daria para cobrir 63% do custo total do PNCI. O
supervit primrio estimado para 2012 (R$ 130,9 bilhes) j cobriria 40% do custo da
proposta aqui delineada. Os gastos com campanhas eleitorais em 2012, estimados em
pouco menos de R$ 4 bilhes, j permitiriam financiar um tero do importantssimo
item relativo ampliao dos Institutos de Pesquisa (item 3 do PNCI). O Quadro 5 traz
os principais dados para estas comparaes.
154
Quadro 5. Lista adicional parmetros/variveis associadas ao PNCI
PIB 2010 (valores correntes)
3.770,08
PIB 2011 (valores correntes)
4.143,01
Receita administrada pela Unio em 2011
1.532,91
Supervit primrio estimado para 2012
139,80
Subsdios e subvenes fiscais da Unio (inclui desonerao e

emprstimos subsidiados do BNDES) Mdia 2009/2012
221,71
Montante da dvida bruta do governo geral (Governo Federal, INSS,

governos estaduais e governos municipais) (valor em 31/08/2012)
Estimativa para gastos com campanhas eleitorais em 2012
2.480,20
3,80
Uma ltima considerao. Nos clculos aqui tratados a questo demogrfica uma
varivel importante pois o nmero de alunos na Educao Bsica tende a diminuir ao
longo das duas prximas dcadas em funo da queda na taxa de fecundidade no Brasil
(em 1970 era de seis filhos por mulher enquanto em 2010 esse nmero passou para
1,8 que um valor abaixo da taxa de reposio da nossa populao). Cabe lembrar
tambm que a hiptese adotada para o crescimento do PIB foi de apenas 3% ao ano
nas duas dcadas de implementao do PNCI. As estimativas de custo so, portanto,
conservadoras: o valor total como % do PIB menor do que o estabelecido neste texto.
8. O futuro comea hoje e chega rpido

A histria no nos perdoar se tomarmos decises para aprovar um PNE que no oferece
R$ bilho
os instrumentos com a ousadia necessria para fazer do Brasil uma sociedade e uma
economia do conhecimento. Ficarmos restritos a intenes vagas e limitadas ao setor
educacional trair o que o futuro espera de ns nos dias de hoje. Para sermos fiis ao que o
Brasil precisa, no temos outra alternativa seno tomar as decises que levem realizao
da revoluo social e cultural necessria a fazer do Brasil um pas inovador, com elevada
capacidade de criar, graas a um Sistema Nacional do Conhecimento e da Inovao.
155
CAPTULO 7
COMO SERIA O FINANCIAMENTO DE UM SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO

NA PERSPECTIVA DO MANIFESTO DOS PIONEIROS DA EDUCAO NOVA
Paulo de Sena Martins 48

Jos Marcelino de Rezende Pinto 49
Esta ideia foi sugerida no Brasil dezenas e dezenas de vezes
e nunca conseguiu vencer. Uma daquelas permanentes
brasileiras, o esprito fazendrio, sempre impediu a criao
de fundos autnomos para a educao [...] O direito
educao passou a ser um dos direitos constitucionais do
cidado brasileiro.
Para efetivao desse direito, de natureza constitucional,
o Estado assume plena responsabilidade, nos termos de
dispositivos expressos na Constituio. Essa responsabilidade,
em virtude do carter federativo do Estado, no Brasil, solidria,
obrigando simultnea e completamente as trs esferas de
Poder Pblico: a Unio, os Estados e os Municpios.
Tal obrigao solidria, a ser exercida conjuntamente e de modo
mutuamente complementar, torna indispensvel um mnimo de
ao coordenada e uniforme em que, acima de tudo, se fixem
as responsabilidades de financiamento do esforo comum de
educao de todos os brasileiros (TEIXEIRA, 1968).
1. Contexto do Manifesto
Nos anos subsequentes proclamao da Repblica, o Brasil passava por uma srie
de transformaes com a diversificao da estrutura social. Avanavam os processos
48 Consultoria Legislativa, Cmara dos Deputados.
49 Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de Ribeiro Preto da Universidade de So Paulo (FFCLRP-USP).
156
iniciais de industrializao e urbanizao, que, no entanto, no se deram de forma

homognea entre as regies e os estados. Em alguns, surgiam pequenas propriedades
no campo a partir da insero dos imigrantes na sociedade; crescia o operariado
industrial; expandia-se a classe mdia urbana, que ganhava visibilidade na cena
poltica e almejava converter a Repblica oligrquica em Repblica liberal, para tanto,
eleitoral (FAUSTO, 1994).
Os intelectuais, alguns desiludidos com os rumos da Repblica, passaram a defender a
republicanizao da Repblica (NAGLE, 1974; GHIRALDELLI JR., 2006).
Para Romanelli, as classes mdias em ascenso reivindicavam o ensino mdio e as
camadas po pulares o ensino primrio (ROMANELLI, 2003). Inicia-se um ciclo de
reformas da educao em alguns estados (Quadro 1).
Quadro 1. Reformas educacionais nos estados na dcada de 20 do sculo XX

Ano de
incio
Liderana
So Paulo
1920
Sampaio Dria
Cear
1922
Loureno Filho
Paran
1923
Lysimaco Ferreira da Costa e Prieto Martinez
Rio Grande do Norte
1924
Jos Augusto
Bahia
1925
Ansio Teixeira
Minas Gerais
1927
Francisco Campos e Mrio Casasanta
Distrito Federal (RJ)
1927
Fernando de Azevedo
Pernambuco
1929
Carneiro Leo
Estado
depositava esperanas na educao popular, no voto secreto e na criao da justia
A partir de 1922 eclodiam as revoltas tenentistas; realizava-se a semana de arte moderna

e o pas ingressava na era da radiodifuso com a inaugurao da Rdio Sociedade do Rio
de Janeiro, por Roquete Pinto, que, anos depois, seria um dos signatrios do Manifesto.
157
Nesse mesmo ano foi fundado o partido comunista brasileiro. Neste contexto que se
COMO SERIA O FINANCIAMENTO DE UM SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO NA PERSPECTIVA DO MANIFESTO DOS PIONEIROS DA EDUCAO NOVA
cria o ambiente denominado por Nagle (1974) de entusiasmo pela educao.

Em 1924 fundada a Associao Brasileira de Educao (ABE).
Nunes sintetiza:
Enquanto tenentes, artistas e escritores modernistas propugnavam
a revoluo poltica e esttica, os educadores reformistas
fundavam, numa sala da Escola Politcnica do Rio, a Associao
Brasileira de Educao (ABE), defendendo a regenerao dos
costumes polticos, a organizao e o controle da opinio
pblica (NUNES, 1999).
A ABE, continua a autora, apresentava-se ao Estado como rgo de opinio das

classes cultas.
A entidade reunia dois blocos: o grupo liberal-democrata (entre os quais Fernando de
Azevedo, Ansio Teixeira, Loureno Filho, Paschoal Leme), que posteriormente seria o
responsvel pelo Manifesto e o grupo catlico (Hlder Cmara, Alceu Amoroso Lima,
Jnatas Serrano, entre outros).
A unidade deste grupo heterogneo era mantida pela campanha cvico-educacional
conduzida pela ABE a partir de aes que visavam a organizao da nacionalidade por
meio da organizao da cultura (CARVALHO, 1999). Mas havia diferenas.
Disputavam duas vises, no mbito da Associao Brasileira de Educao: de um lado
o grupo ligado Igreja Catlica, que via a religio como base da nacionalidade e a
importncia da tutela desta instituio sobre o ensino pblico; de outro, o grupo que
se articulava em torno de Fernando de Azevedo, cuja perspectiva era de um ensino
pblico obrigatrio e com coeducao, ou seja, ensino igual para ambos os sexos. A
obrigatoriedade deveria se estender progressivamente at uma idade concilivel com
o trabalho produtor, isto , at aos 18 anos.
Alm da questo da diferena de concepes, Carvalho destaca outra dimenso da
controvrsia: uma disputa de poder. Segundo o autor:
158
A criao do Ministrio da Educao e Sade inaugura

espaos de poder de importncia estratgica na configurao
e no controle, tcnico e doutrinrio, do aparelho escolar. Com
isso o consenso em torno da causa educacional transmudase em disputa pela implementao de programas polticopedaggicos concorrentes (CARVALHO, 1999).
tema espiritual, a ser solucionado com base em uma reforma moral da sociedade,
enquanto os Pioneiros propunham a interveno racional no sistema educacional
ampliando-a ao mbito de uma reforma social.
Estes grupos conviveram at 1931, quando se deu a ciso, por ocasio da IV
Conferncia Brasileira de Educao, no Rio de Janeiro.
O Brasil j vivia sob nova ordem aps a vitoriosa Revoluo de 1930 que apresentava
um momento mpar para influenciar nas polticas. Ansio Teixeira, em carta endereada
a Fernando de Azevedo, comenta sobre o clima de instabilidade que o pas vivia:
Corria-se o risco de ver-se a histria da Revoluo brasileira perder-se como a histria
de uma revoluo que se perdeu (VIANA FILHO, 1990 apud PAGNI, 2000).
A IV Conferncia tinha como ttulo As grandes diretrizes da educao popular
e, conforme assinala Carvalho, tudo indica que os organizadores deste evento
integrantes do grupo catlico que controlava a ABE desde 1929 , sintonizados com
o Ministrio da Educao, contavam referendar, na sua assembleia de encerramento,
uma poltica educacional que perpetuava a dualidade do sistema escolar e lhe imprimia
orientao religiosa(CARVALHO, 1999).
Como acentua Xavier (2002), os catlicos interpretavam a questo social como um
O governo provisrio de Vargas reconheceu no s a constituio de um domnio

setorial (desde a criao do Ministrio da Educao e Sade Pblica, em 1931), mas
tambm os atores relevantes para a construo da poltica setorial da educao.
A criao do ministrio, compromisso de campanha de Vargas, alimentou a expectativa de que
os renovadores fossem guindados sua conduo. Em artigo de 25 de dezembro de 1930,
no Dirio de Notcias, escrevia a poetisa Ceclia Meireles, que seria signatria do Manifesto:
159
A notcia, em circulao, de que o prximo governo criar o

ministrio da educao pblica e, sua frente colocar o atual
diretor de Instruo do Distrito Federal (Fernando de Azevedo),
de imenso valor para quem se interessa pelo problema
educacional (MEIRELES, 2001).
Entretanto, foi indicado como titular Francisco Campos, um educador de forte

envolvimento com a rea e grande cacife poltico (PINTO, 2000).
Em tese, o ministro era afinado com as ideias pedaggicas dos renovadores, inclusive
liderara, ao lado de Mrio Casasanta, a reforma educacional em Minas Gerais,
contudo, uma vez no governo, implementou um poltica que destoava destes princpios.
Campos iniciou reformas em 1931, entre as quais o restabelecimento do ensino religioso
(facultativo) nas escolas primrias e secundrias, ministrado por professores de instruo
religiosa designados pelas autoridades do culto a que se referisse o ensino ministrado.
Vargas acenava Igreja Catlica para assegurar seu apoio ao governo, em resposta
ao contundente recado de D. Leme, que mobilizou os clrigos e fiis. Perante 50
arcebispos, o cardeal declarou que: ou o Estado reconhece o Deus do povo, ou o
povo no reconhecer o Estado (CUNHA, 1981).
Ceclia Meireles revelou seu o grau de indignao com o ministro e com a polarizao
do momento entre os dois blocos da ABE:
Mas o sr. Francisco Campos parece que resolveu dar cada dia
uma prova mais convincente de que no entende mesmo nada,
absolutamente, de pedagogia. Que a sua pedagogia uma
pedagogia de ministro, isto , politicagem [...] E assim, antes
que aqui tivssemos estudado o caso das reformas, deixou
desabar, do seu ministrio para as mos do sr. Getlio Vargas,
um decreto tornando obrigatrio o ensino religioso nas escolas
(MEIRELES, 2001).
Estiveram presentes na abertura da IV Conferncia da ABE o chefe do governo

provisrio, Getlio Vargas, e o ministro Francisco Campos. Para Saviani, o governo
buscava na ABE a legitimao de sua poltica educacional enquanto o grupo catlico
160
que a controlava (e j havia sido contemplado com o decreto acerca do ensino

religioso) buscava espaos no aparelho de Estado para consolidar sua hegemonia
sobre o campo educacional (SAVIANI, 2007). O prprio ministro convocara, por carta,
as delegaes estaduais (XAVIER, 2002).
Ao se pronunciar, Campos pediu assembleia as grandes linhas para a educao
Estou, porm, inclinado a crer que toda conferncia de educao
deveria comear seus trabalhos assentando uma preliminar: Que
que entendemos por educao, ou de que educao vamos
discutir os processos, os mtodos ou as aplicaes? Tudo o que
se segue depende da postulao inicial e as discusses ganhariam
em clareza, porque os termos nelas usados teriam uma significao
definida e nica (CAMPOS apud CUNHA, 2003).
Vargas exortou os educadores presentes a definir as bases da poltica educacional que

deveria guiar as aes do governo.
Estais agora aqui congregados, sois todos profissionais e tcnicos.
Pois bem: estudai com dedicao; analisai com interesse todos os
problemas da educao; procurai encontrar a frmula mais feliz
da colaborao do Governo Federal com os dos Estados
que tereis na atual administrao todo o amparo ao vosso
esforo. Buscai por todos os meios a frmula mais feliz que
venha a estabelecer, em todo o nosso grande territrio,
a unidade da educao nacional, porque tereis, assim, contribudo
com esforo maior do que se poderia avaliar para tornar mais
fortes, mais vivos e mais duradouros os vnculos da solidariedade
nacional (SAVIANI, 2007; CUNHA, 2003, grifo nosso).
nacional (FREITAS, 2005), a apresentao de um conceito de educao (CUNHA, 2003):
Aproveitando-se dos discursos das autoridades, Nbrega da Cunha manobrou

habilmente, dada as limitaes de tempo da plenria, para que incumbisse um de
seus grupos de redigir um documento que fosse objeto de discusso na V Conferncia.
Cunha afirmou que o grupo por ele representado se manifestaria por intermdio de
Fernando de Azevedo, que no estava presente na Conferncia, mas esteve em contato
161
constante com Nbrega da Cunha e aceitou por telefone a incumbncia de redigir o

documento entre janeiro e fevereiro de 1932, bem como submet-lo apreciao do

nosso grupo (PAGNI, 2000).
Com isso evitou-se o embate direto na reunio na qual o peso dos conservadores
era grande e ganhou-se tempo para a articulao dos Pioneiros e criao de um fato
consumado com a publicao do documento na grande imprensa.
O lanamento do Manifesto, em maro de 1932, teve como efeito a retirada do grupo
catlico da ABE, ato formalizado em reunio de seu conselho diretor, pouco antes da
V Conferncia. Assim, em 1933, o grupo catlico fundou a Confederao Catlica
Brasileira de Educao (SAVIANI, 2007).
Para Freitas (2005), o Manifesto surgiu quando o grupo dos pioneiros quis explicitamente
se diferenciar do segmento catlico e defender que o Estado se responsabilizaria
pela escola pblica e atenderia ao direito bsico de cada um: o direito biolgico
educao. O Manifesto dava visibilidade defesa e sistematizao de um sistema
nico de ensino, pblico, leigo e gratuito (CARVALHO, 1999).
2. Os signatrios (homens e mulheres) do Manifesto

O grupo dos 26 signatrios do Manifesto era heterogneo (SAVIANI, 2007;
GHIRALDELLI JR., 2006) e abrangia liberais progressistas (Ansio Teixeira, Fernando de
Azevedo), socialistas simpatizantes do anarquismo (Roldo Lopes de Barros), outros
que posteriormente se tornaram marxistas (Hermes Lima e Paschoal Leme), tenentistas
(Edgard Sussekind). Havia, ainda, personalidades ligadas s elites paulistas (Jlio de
Mesquita Filho, proprietrio do jornal O Estado de So Paulo; Armanda lvaro Alberto,
proprietria de escola privada), intelectuais que, para Ghiraldelli Jr., no decorrer da
dcada de 1930 assumiriam posies tericas ligeiramente comprometidas com as
reflexes bastantes conservadoras (Raul Briquet), alm de intelectuais progressistas,
como a poetisa Ceclia Meireles, que dirigia a Pgina de Educao no Dirio de
Notcias, e o jornalista Nbrega da Cunha.
162
Xavier ressalta que vrios deles tinham participao ativa em associaes de

educadores profissionais de diferentes nveis e em associaes cientfico-acadmicas
nacionais e internacionais, e que todos j haviam publicado livros sobre temas
variados da rea educacional. O autor registra, ainda, que: Eram profissionais de
formaes diversas mdicos, advogados, jornalistas, professores provenientes de
Gerais(XAVIER, 2002).
Para Ghiraldelli Jr., todos os signatrios, ao longo das dcadas de 1920 e 1930,
contriburam para o crescimento da literatura pedaggica e difuso dos ideais da
escola nova, mas movimento renovador tem a marca de trs deles: Ansio Teixeira,
Fernando de Azevedo e Loureno Filho, homens de pensamento, mas tambm de ao,
tendo encabeado vrias reformas educacionais de peso.
3. Anlise do documento: a escola nova e o financiamento

O Manifesto foi, conforme anunciado por Cunha na Conferncia, redigido por
Fernando de Azevedo. Nas ideias defendidas no texto, fica evidente a influncia de
Ansio Teixeira50, revelada na estrutura do Manifesto, que continha, alm de princpios
sociolgicos adotados por Fernando de Azevedo, princpios filosficos prximos
viso de Ansio Teixeira. Estes deveriam nortear a educao e um plano de educao
embutido; bem coerente at com a demanda de Vargas.
Para Freitas (2005), o Manifesto um documento de interpelao e exigncia pblica
para que estado e governo assumissem uma nova responsabilidade sobre a nao.
diversos estados do pas, especialmente do Rio de Janeiro, So Paulo, Bahia e Minas
O documento reafirma a crena no conhecimento cientfico para demarcar o embate

com os pensadores do campo catlico. Alm disso, permeado pelo contraste dos
50 A amizade entre Fernando de Azevedo e Ansio Teixeira havia comeado em uma tarde de junho de 1929, quando este
que acabara de retornar dos EUA, onde havia se graduado em Cincias da Educao pela Columbia University chega ao
gabinete daquele, ento Diretor da Instruo Pblica do DF, com carta de Monteiro Lobato, que assim se exprimia: Fernando
ao receberes esta, para! Bota pra fora qualquer senador que esteja te aporrinhando. Solta o pessoal da sala e atende o
apresentado, pois ele nosso grande Ansio Teixeira, a inteligncia mais brilhante e o maior corao que j encontrei nestes
ltimos anos de minha vida. O Ansio viu, sentiu e compreendeu a Amrica e a te dir o que realmente significa esse fenmeno
novo no mundo (VIDAL, 2000).
163
termos de vrias dicotomias, que explicitam o confronto de posies (CARVALHO,

1999) escola nica/escola dual, ensino pblico/ensino particular, ensino leigo/ensino
religioso e a interpretao que os (autodenominados) renovadores davam a este
confronto: velho/novo, passado/presente, tradicional/moderno (XAVIER, 2002).
O ponto de partida o diagnstico de uma realidade educacional sem unidade de
plano e sem esprito de continuidade51, enfim, tudo fragmentrio e desarticulado.
Assim, o aparelho escolar apresenta-se caracterizado mais pela inorganizao do
que pela desorganizao. Para reverter esse quadro, fundamental a determinao
dos fins de educao (aspecto filosfico e social) e da aplicao (aspecto tcnico) dos
mtodos cientficos aos problemas de educao.
Em seguida, realam-se as mudanas profundas no campo educacional que j
aconteciam em vrios pases:
De fato, porque os nossos mtodos de educao haviam de
continuar a ser to prodigiosamente rotineiros, enquanto no Mxico,
no Uruguai, na Argentina e no Chile, para s falar na Amrica
espanhola, j se operavam transformaes profundas no aparelho
educacional, reorganizado em novas bases e em ordem a finalidades
lucidamente descortinadas? (XAVIER, 2002).
Chega-se, assim, aos exemplos de reformas ocorridas no Brasil, no por acaso,

capitaneadas pelos primeiros signatrios do documento.
No tardaram a surgir transformaes no Distrito Federal e em trs ou quatro estados e,
com elas, realizaes com espritos cientficos e inspiradas por um ideal que, modelado
imagem da vida, j lhe refletia a complexidade.
O Manifesto defendia que a soluo dos problemas escolares fosse transferida do
terreno administrativo para os planos poltico-sociais.
Vejamos, ento, no que se refere s implicaes para o financiamento da educao,
os principais pontos de uma proposta de mudana educativa baseada na fora das
ideias e na irradiao dos fatos, como aponta o documento.
51 Os textos entre aspas a seguir foram extrados do Manifesto.
164
Algumas das ideias sustentadas no Manifesto foram amadurecendo ao longo da

dcada de 1920. A Conferncia Interestadual do Ensino Primrio, realizada no Rio de
Janeiro em 1921, por convocao do Ministrio da Justia (ainda no fora criado o
Ministrio da Educao) defendeu a cooperao entre Unio e Estados e a vinculao
de percentuais da receita s despesas com educao (10%). As reformas estaduais
Em 1925, no plano federal, a Reforma Joo Luiz Alves estabelecia o concurso da
Unio para a difuso do ensino primrio (Decreto n 16.782/1925) e previa acordos
do governo da Unio com os dos Estados, nos quais se estabeleceu precedente
ao disposto na atual Lei do Piso Salarial do Magistrio, no contexto do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (FUNDEB) a obrigao da Unio de pagar diretamente os vencimentos
dos professores primrios das escolas rurais at o mximo de 2:400$ anuais, e os
Estados obrigavam-se a aplicar 10%, no mnimo, das suas receitas na instruo
primria e normal (art. 25, alneas a e c, do Decreto n 16.782/1925, texto com
ortografia atualizada).
Apesar de, por um lado, mostrar a disposio do poder central em participar da luta
contra o analfabetismo, at ento entregue aos Estados, tratou-se, contudo, de uma
reforma caracterizada pela centralizao autoritria, que prosseguiria nas reformas de
Campos e no Estado Novo (CUNHA, 1981).
Cooperao e reserva de recursos j circulavam como ideias antes do Manifesto por
exemplo, o discurso do chefe do governo provisrio da vitoriosa Revoluo de 1930,
Getlio Vargas, apresentada Assembleia Constituinte, mencionava o esprito de
lideradas pelos renovadores incluam fundos de educao.
cooperao, a partir do qual deveriam ser congregados os esforos da Unio, dos

Estados e dos Municpios. Alm disso, defendia que os entes federativos dedicassem
uma percentagem fixa, elevada ao mximo, de seus oramentos para prover as
despesas da instruo, bem como assinalava
que o decreto destinado a regular os poderes e atribuies
dos Interventores determinava que os Estados empreguem
165
10%, no mnimo, das respectivas rendas na instruo primria

e estabelecia a faculdade de exigirem at 15% das receitas
municipais para aplicao nos servios de segurana, sade e
instruo pblicas, quando por eles exclusivamente atendidos
(VARGAS, 1933).
No Manifesto, os Pioneiros, em primeiro lugar, realam a educao como uma das

funes essenciais e primordiais do Estado. Conforme o documento:
Assentado o princpio do direito biolgico de cada indivduo
sua educao integral, cabe evidentemente ao Estado a
organizao dos meios de o tornar efetivo, por um plano
geral de educao, de estrutura orgnica, que torne a escola
acessvel, em todos os seus graus, aos cidados a quem a
estrutura social do pas mantm em condies de inferioridade
econmica para obter o mximo de desenvolvimento de acordo
com as suas aptides vitais (VARGAS, 1933).
O texto aponta, ento, para uma escola comum ou nica assegurada a todos
independentemente da classe social a que pertenam. No se defende o monoplio
estatal da educao, mas, at onde se pode depreender do documento, apenas porque
o Estado, pela sua situao financeira no est ainda em condies de assumir a sua
responsabilidade exclusiva. Assume-se como diretriz uma escola oficial, nica, em
que todas as crianas, de 7 a 15, todas ao menos que, nessa idade, sejam confiadas
pelos pais escola pblica, tenham uma educao comum, igual para todos.
Outro princpio com forte impacto no financiamento da educao refere-se gratuidade
do ensino nas instituies oficiais, em todos os nveis, como nica forma de tornar a
educao acessvel no a uma minoria, por um privilgio econmico, mas a todos
os cidados que tenham vontade e estejam em condies de receb-la. Aponta-se
tambm para a progressiva extenso da obrigatoriedade at os 18 anos, embora, no
pas, o ensino obrigatrio, por falta de escolas, ainda no passou do papel, nem em
relao ao ensino primrio, ressaltando, com lucidez que o Estado no pode tornar
o ensino obrigatrio, sem torn-lo gratuito.
166
Desse modo, os autores propugnam que a educao uma funo essencialmente

pblica e reivindicam autonomia e meios materiais para realiz-la (AZEVEDO, 1958).
Vejamos agora aspectos diretamente relacionados gesto e ao financiamento e que
so tratados na alnea c do item A funo educacional do Manifesto.
Surge a ideia da criao de um fundo, como forma de dotar a educao de independncia
seus ideais secundrios e interesses subalternos. Para tanto, prope-se uma vasta
autonomia tcnica, administrativa e econmica, ficando a responsabilidade pela direo
e administrao da funo educacional nas mos de tcnicos e educadores, assegurandose os meios materiais para poderem realiz-la. Assim, afirma-se no Manifesto:
Mas do direito de cada indivduo sua educao integral,
decorre logicamente para o estado que o reconhece e o
proclama, o dever de considerar a educao, na variedade
de seus graus e manifestaes, como uma funo social e
eminentemente pblica, que ele chamado a realizar, com
a cooperao de todas as instituies sociais.
[...] Esses meios, porm, no podem reduzir-se s verbas que,
nos oramentos, so consignadas a esse servio pblico e, por
isto, sujeitas s crises dos errios do Estado ou s oscilaes
do interesse dos governos pela educao. A autonomia
econmica no se poder realizar, a no ser pela instituio
de um fundo especial ou escolar, que, constitudo de
patrimnios, impostos e rendas prprias, seja administrado
e aplicado exclusivamente no desenvolvimento da obra
educacional, pelos prprios rgos do ensino, incumbidos de
que afaste as influncias e intervenes estranhas que conseguiram sujeita-la a
sua direo (AZEVEDO, 1932, grifo nosso).
Como se pode concluir nesta parte do documento, a frmula autonomia + recursos
vinculados vai permear a poltica de financiamento da educao brasileira da para

frente, sendo esta inaugurada com a introduo da vinculao de impostos para a
manuteno e desenvolvimento do ensino, e chegando hoje poltica de fundos e ao
167
princpio do art. 69, 5, da LDB, que determina que os recursos vinculados devem ser
168
repassados pelos rgos arrecadadores ao rgo responsvel pela educao de dez

em dez dias.
O programa dos Pioneiros, expresso no Manifesto, no olvidava a questo federativa:
A organizao da educao brasileira unitria sobre a base e
os princpios do Estado, no esprito da verdadeira comunidade
popular e no cuidado da unidade nacional, no implica um
centralismo estril e odioso, ao qual se opem as condies
geogrficas do pas e a necessidade de adaptao crescente
da escola aos interesses e s exigncias regionais. Unidade no
significa uniformidade. A unidade pressupe multiplicidade.
Por menos que parea, primeira vista, no , pois, na
centralizao, mas na aplicao da doutrina federativa
e descentralizadora, que teremos de buscar o meio de levar a
cabo, em toda a Repblica, uma obra metdica e coordenada,
de acordo com um plano comum, de completa eficincia, tanto
em intensidade como em extenso (AZEVEDO, 1958, grifo nosso). 52
Como se daria esta organizao federativa e descentralizadora? Segundo o

documento, seria da Unio a competncia pelo ensino em todos os graus na capital,
incumbindo aos Estados a responsabilidade pela educao em seus territrios.
Curiosamente, o texto nada fala sobre os municpios, sendo que, nessa poca, muitos
deles j eram responsveis por parcela significativa do ento ensino primrio. Encontra-se no Manifesto tambm uma primeira formulao do princpio da funo supletiva
da Unio, consagrado hoje no art. 211 da Constituio Federal (CF).
Caberia ainda ao governo central, por meio do Ministrio da Educao, fiscalizar
a obedincia aos princpios gerais fixados na na carta constitucional e em leis
ordinrias, socorrendo onde haja deficincia de meios. Prossegue o texto ressaltando
52 Tal era a preocupao, que este trecho seria citado literalmente no Manifesto dos Educadores Mais uma vez convocados,
escrito por Fernando de Azevedo, em 1959, e assinado por pioneiros e por representantes da nova gerao de educadores. O
documento viria a pblico no contexto dos debates da LDB, aps a apresentao do substitutivo do Deputado Carlos Lacerda.
O Manifesto denunciava ainda a deficincia de recursos aplicados educao e reclamava das aperturas financeiras e do
excesso de centralizao (BARROS, 1960, p. 60, 63).
o papel da Unio de responsvel por assegurar a unidade educativa, sob o risco

de perecer como nacionalidade, assegurando-se um regime livre de intercmbio,
solidariedade e cooperao que, levando os Estados a evitar todo desperdcio nas
suas despesas escolares a fim de produzir os maiores resultados com as menores
despesas, abrir margem a uma sucesso ininterrupta de esforos fecundos em
De alguma maneira, era uma das respostas frmula mais feliz requerida pelo
chefe do governo. Como mencionado, durante discurso na abertura da IV Conferncia
Nacional de Educao, promovida pela ABE (1931), Vargas solicitou que fossem
definidos os princpios e apresentada a frmula mais feliz, expresso que tem sido
interpretada no sentido mais amplo e vinculado poltica educacional da Revoluo
de 1930 (AZEVEDO, 1976). Entretanto, destacamos que esta expresso foi utilizada
duas vezes no discurso de Vargas uma remetendo ao estabelecimento da unidade
da educao nacional e outra que se referia expressamente dimenso federativa: a
frmula mais feliz para a cooperao do governo federal com os estados e definio
de uma unidade da educao nacional (VARGAS apud CUNHA, 2003).
H ainda alguns itens que repercutem no financiamento:
educao superior (Plano de reconstruo educacional item c):
Defende a educao superior ou universitria, a partir dos 18 anos, inteiramente
gratuita visando formao profissional e tcnica, no seu mximo desenvolvimento,
como formao de pesquisadores, em todos os ramos do conhecimento humano, e
j lana o trip: ensino, pesquisa e extenso.
criaes e iniciativas.
professores (A unidade de formao de professores e a unidade de esprito):

Prope a unidade de formao e de remunerao dos professores:
A tradio das hierarquias docentes, baseadas na diferenciao
dos graus de ensino, e que a linguagem fixou em denominaes
diferentes (mestre, professor e catedrtico), inteiramente
contrria ao princpio da unidade da funo educacional,
169
170
que, aplicado s funes docentes, importa na incorporao

dos estudos do magistrio s universidades, e, portanto, na
libertao espiritual e econmica do professor, mediante
uma formao e remunerao equivalentes que lhe permitam
manter, com a eficincia no trabalho, a dignidade e o prestgio
indispensveis aos educadores (VARGAS apud CUNHA, 2003).
Como se pode constatar, trata-se de uma ideia bastante semelhante quela constante
no Plano Nacional de Educao (PNE) em debate no Senado Federal: remunerao
para os professores equivalente aos profissionais com nvel de formao compatvel.
O Manifesto avana tambm apontando, j em 1932, para a formao universitria,
questo ainda no resolvida na legislao brasileira.
4. Balano preliminar
Como se pode observar, o Manifesto consegue se posicionar e, mais do que isto,
pautar as questes centrais que envolvem o financiamento da educao:
cabe ao Estado financiar, o que decorre do princpio da gratuidade do ensino
em estabelecimentos oficiais. Este tema atualssimo e est sob constante
observao, em especial na educao superior;
abrangncia da escola nica assegurada a todos dos 7 a 15 anos;
perspectiva da obrigatoriedade at o final da escola secundria;
educao superior para os melhores e mais capazes (redao prxima
daquela do vigente art. 208, inciso V, da CF), gratuita nos estabelecimentos
oficiais e baseada no trip ensino, pesquisa e extenso, o que implica em
gastos considerveis;
responsabilidade pela oferta educacional cabendo basicamente esfera
estadual; enquanto a Unio cuida do ensino na capital e exerce ao
supletiva e de fiscalizao. Este princpio, que remonta ao ato adicional
de 1834, sofreu forte modificao com a poltica de fundos, como o Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio (FUNDEF); e o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB).

profissional do magistrio formado preferencialmente em nvel superior
universitrio e com remunerao equivalente ao professor que atua no ensino
superior. Hoje, com base em dados da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD), significa dobrar o salrio;
Pouco depois do Manifesto, conforme registra Melchior (1975), foi tomada a primeira
medida de ordem prtica no perodo republicano: a instituio de taxa de educao e
sade, com o objetivo de constituir o fundo especial para a Educao e Sade (Decreto
n 21.335/1932).53
5. Para alm do Manifesto: os impactos na legislao e o

aprofundamento das propostas de financiamento por Ansio Teixeira
Nos anos subsequentes ao Manifesto, as ideias referentes ao financiamento foram
defendidas e aprofundadas por Ansio Teixeira. J no primeiro momento articularamse os principais agentes governo, pioneiros e catlicos todos preparando seus
anteprojetos para a assembleia constituinte.
Do lado governamental, o anteprojeto de Constituio elaborado, em 1933, pela
comisso nomeada pelo chefe do governo provisrio, Getlio Vargas no previa a
vinculao de recursos nos dispositivos referentes Educao (art. 111 e seguintes),
mas estabelecia a possibilidade de interveno da Unio (art. 13, e) para tornar
efetiva a aplicao mnima de 10% dos impostos estaduais e municipais no servio de
a clara necessidade de um PNE. O documento critica a falta de viso global

de reformas anteriores e prope um plano integral.
instruo primria e 10% na sade pblica. Note-se que, no texto final, em relao
ao anteprojeto, a abrangncia foi estendida do ensino primrio para os sistemas de
53 Dos recursos, um tero cabia educao e dois teros sade. O regulamento do fundo de educao e sade estabelecia
limitao no contida no decreto que criara a fonte: os recursos da educao seriam destinados ao ensino secundrio, superior
e tcnico-profissional, excludo, portanto, o ensino primrio (Decreto n 21.452/1932). Aps sucessivos adiamentos (Decretos
n 21.784/1932 e n 21.636/1932), foi fixada a data de 1 de janeiro de 1933 para incio da cobrana da taxa. A taxa
correspondia a 200 ris sobre todos e quaisquer documentos sujeitos a selo, excluda a correspondncia postal. No tardou a
serem isentos os cheques (Decreto n 21.602/1932).
171
ensino, sem distino de etapas de ensino, e o percentual de repasse dos recursos foi
elevado, no caso dos estados, Distrito Federal e municpios para 20%. Esta elevao
respondeu a crtica da Associao Brasileira de Educao (ABE, 1934, p. 48) que
ressaltava que a percentagem mdia que os estados brasileiros despendiam com
instruo pblica correspondia a 15,6% das suas rendas. Assim, o mnimo fixado no
anteprojeto seria um retrocesso.
Este anteprojeto precedeu a elaborao da Constituio de 1934, que finalmente incorporou
em seu texto a vinculao de recursos e a criao de fundos nos seguintes termos:
Art. 156. A Unio e os Municpios aplicaro nunca menos de dez
por cento, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte
por cento, da renda resultante dos impostos, na manuteno e
no desenvolvimento dos sistemas educativos.
Pargrafo nico. Para a realizao do ensino nas zonas rurais,
a Unio reservar, no mnimo, vinte por cento das quotas
destinadas educao no respectivo oramento anual.
Art. 157. A Unio, os Estados e o Distrito Federal reservaro
uma parte dos seus patrimnios territoriais para a formao dos
respectivos fundos de educao.
1 As sobras das dotaes oramentrias, acrescidas das doaes,
percentagens sobre o produto de vendas de terras pblicas, taxas
especiais e outros recursos financeiros, constituiro, na Unio,
nos Estados e nos Municpios, esses fundos especiais, que sero
aplicados exclusivamente em obras educativas determinadas em lei.
2 Parte dos mesmos fundos se aplicar em auxlios a alunos
necessitados, mediante fornecimento gratuito de material
escolar, bolsas de estudo, assistncia alimentar, dentria e
mdica, e para vilegiaturas (BRASIL. 1933, grifo nosso).
O segmento catlico articulara a Liga Eleitoral Catlica, que passou a apoiar os

candidatos constituinte que assumissem seu programa mnimo.
Na V Conferncia, j dissociados do grupo catlico, os Pioneiros haviam constitudo
a Comisso dos 10, que deveria elaborar estudo acerca das atribuies dos
172
governos federal, estaduais e municipais relativas educao. Este estudo deveria

ser referendado pela Comisso dos 32, composta pelos delegados de cada estado.
Ansio Teixeira presidia a Comisso dos 10 e Fernando de Azevedo a Comisso dos
32. (GHIRALDELLI JR., 2006). No estudo, que originou o anteprojeto da ABE, nota-se
o dedo de Ansio, em relao questo do financiamento.
temas como o PNE, a reafirmao da doutrina federativa e o financiamento:

Depois de estudos demorados, veio a prevalecer na Comisso,
a doutrina de que Unio, como poder central, deveria caber
a funo de elaborar um plano geral de educao, para
todo pas, plano que obedeceria as caractersticas fixadas
pela prpria Constituio e teria flexibilidade e extenso
necessrias para permitir o livre desenvolvimento
das iniciativas regionais e locais e a adaptao s
condies diversssimas do meio brasileiro.
[...] Resta examinar o ponto de vista em que se colocaram os
autores do anteprojeto entregando Unio a competncia, to
somente, da fixao de um plano educacional, cuja execuo
dever coordenar e estimular, exercendo uma ao supletiva,
onde se fizer preciso, por deficincia de meios e de iniciativas.
Transferiu-se da Unio para os estados, a competncia de
organizar, administrar e custear os sistemas educacionais.
[...] A uniformizao federal do ensino viria retirar, fatalmente,
a vitalidade s instituies educativas que vegetariam, por a,
sob a compresso uniformizante e longnqua do poder
federal. Por ltimo, mas nem por isso argumento de menor
fora, impressionou comisso a necessidade de variedade
para que se permitisse a livre experimentao e a vitria do
melhor, pelo seu prprio mrito e no por imposio legal.
Esses argumentos e vrios outros ainda, levaram-nos
concluso de que se tornava indispensvel dar aos Estados
completa autonomia na organizao e administrao dos
sistemas educacionais locais.
A justificao do anteprojeto, assinada por Ansio Teixeira, esclarecedora acerca de
173
[...] A tendncia de descentralizao administrativa no chegou,

entretanto, a levar a comisso a entregar aos municpios a
direo dos seus sistemas locais de ensino. Razes provenientes
de nossa evoluo histrica, do ensino embrionrio da maioria
dos municpios brasileiros, como ainda da necessidade de
orientao especializada e tcnica dos sistemas educacionais,
militaram a favor da centralizao parcial dos sistemas
educacionais nos Estados.
[...] Complemento dessa autonomia administrativa e tcnica,
a autonomia financeira que ficou assegurada, no anteprojeto,
pela constituio dos fundos de educao.
So eles nacional e estaduais e se organizam por meio de
impostos especiais e percentagens sobre as rendas da
Unio, dos Estados e dos Municpios. A medida de tal
importncia que se justifica por si mesma. Sem ela, tudo mais
no ser seno palavra intil, cuja execuo se no poder
garantir (TEIXEIRA, 1997, grifo nosso).
Assim, na proposio da ABE, os fundos se organizariam por meio das vinculaes.

Os pioneiros da Escola Nova obtiveram algumas vitrias no texto constitucional. Em
primeiro lugar, a Constituio de 1934 previa a educao como direito de todos (art.
149). As expresses direito e direito de todos desapareceriam do texto da Carta
do Estado Novo (1937). Em relao, especificamente, ao financiamento da Educao,
foram estabelecidas a vinculao de recursos manuteno e o desenvolvimento dos
sistemas educativos (art. 156), a ao supletiva da Unio onde se fizesse necessria
devido a deficincia de iniciativa ou de recursos (art. 150, e) e a criao de fundos
por esfera da Federao, para cuja formao a Unio, os Estados e o Distrito Federal
deveriam reservar uma parte dos seus patrimnios territoriais (art. 157), mas que
foram constitudos, na prtica, por sobras oramentrias.
Introduzia-se, pois, a poltica de vinculao, mas com a adoo paralela dos fundos
a primeira alimentada por impostos, os segundos por patrimnios territoriais. Ambos
previstos em dispositivos distintos da Constituio. A redao do texto constitucional,
174
embora representasse uma vitria dos Pioneiros, dissociava a vinculao dos impostos
aos fundos, itens que apareciam associados na formulao original da ABE, que entre
suas aspiraes, tais como formuladas por seu Conselho Diretor, reivindicava:
A mesma proposio (com diferente percentual 20%) era feita para os Estados e
para o Distrito Federal (ABE, 1934, p. 35).
A adoo de fundos como forma de organizao dos recursos vinculados somente
seria retomada com o FUNDEF e, posteriormente, com o FUNDEB.
No perodo entre o fim da Repblica Velha a o advento do Estado Novo, o debate
educacional foi marcado por uma efervescncia incomum. No aspecto das relaes
entre federalismo e educao, surge a ideia do esprito de cooperao proclamada
pelo chefe do governo; o Manifesto dos Pioneiros deixa clara sua adeso doutrina
federativa; o programa da Escola Nova parcialmente vitorioso ao obter a consagrao
na Constituio de 1934, com a criao de fundos e a vinculao de recursos, embora
dissociados; assim, educao reconhecida como direito de todos.
Outro indicador de que Ansio Teixeira foi o principal inspirador do trecho que trata
explicitamente do financiamento da educao no Manifesto, pode ser observado na
seguinte declarao do escritor, de 1935, constante no livro Educao para a Democracia:
Precisamos e por a que se h de inferir a sinceridade pblica
dos homens brasileiros constituir fundos para a instruo pblica,
que estejam no s ao abrigo das contingncias oramentrias
normais, como tambm que permitam acrscimos sucessivos,
independentemente das oscilaes de critrio poltico de nossos
administradores (TEIXEIRA, 1997).
5 O fundo de educao nacional ser constitudo de

uma percentagem no inferior a 10% da renda dos impostos
da Unio, de impostos e taxas especiais e outros recursos
financeiros eventuais (ABE, 1934).
175
Para nos aprofundarmos um pouco na viso deste educador, vamos nos basear no
176
texto Sobre o problema de como financiar a educao do povo brasileiro: bases
para a discusso do financiamento dos sistemas pblicos de educao, publicado

originalmente na Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos. Para tanto, adotamos a
republicao deste texto no mesmo peridico. Ao que tudo indica, resultou de uma
apresentao sua feita ao Congresso Nacional.
Na ocasio, o autor ressaltou que nos pases civilizados h dois processos para
se financiar a educao: a fixao de impostos privativos, e ele cita os EUA, como
exemplo; e a vinculao de uma porcentagem da renda tributria, que foi o adotado
pela CF de 1946. Como vimos, esta carta constitucional determinou que 10%
da tributao federal, 20% da estadual e 20% da municipal sejam aplicados na
educao (TEIXEIRA, 1997, p. 107). Ansio Teixeira salienta o avano da vinculao,
mas ressalta a necessidade de um fundamentado plano que otimize a aplicao dos
recursos e que coordene os empreendimentos educacionais e no se tripliquem, com
desperdcio de dinheiro e outros lamentveis desperdcios (TEIXEIRA, 1997, p. 107).
Sua proposta que se constitua um anteprojeto formal de plano concreto ou
definitivo, para convnios entre os vrios poderes pblicos entre si. Este plano deve
assegurar, entre outros, os seguintes aspectos:
a manuteno de um sistema de escolas pblicas e gratuitas para toda a
populao, que oferea o mnimo de educao reputado necessrio para a
vida normal do Brasileiro, mnimo este condicionado pelo desenvolvimento
brasileiro e pelos recursos disponveis da nao (TEIXEIRA, 1997, p. 107).
Como se pode observar, trata-se de um antecedente da proposta do Custo
Aluno-Qualidade inicial (CAQi) desenvolvida pela Campanha Nacional pelo
Direito Educao e aprovada pelo Conselho Nacional de Educao (CNE),
embora ainda no homologada;
uma escola primria de cinco anos para toda a populao, urbana e rural, uma
modalidade qui e provisoriamente menos longa (TEIXEIRA, 1997, p. 107);
dada a dimenso dos desafios, o sistema escolar trata-se [...] de empresa
que no pode ser atacada globalmente, mas pela unidade local (na rbita
do municpio), em torno dela conjugando-se os demais esforos estaduais

e federais (TEIXEIRA, 1997, p. 108). Trata-se de algo muito prximo dos
Distritos Escolares dos Estados Unidos da Amrica (EUA), que o autor deve ter
conhecido de perto em sua permanncia no pas;54
os recursos municipais disponveis por aluno serviriam de soalho, aos quais se

acrescentariam recursos estaduais e federais com vistas a melhorar a qualidade
do atendimento;
seriam constitudos fundos a partir do total dos recursos vinculados: um fundo
federal com os 10% vinculados e respectivos fundos estaduais e municipais
com os respectivos percentuais de vinculao;
estes fundos seriam administrados por rgos autnomos, os conselhos, que seriam
precipuamente, conselhos de administrao dos fundos de educao, cabendo-lhes
funes semilegislativas, como a de aprovar os oramentos e planos de trabalho e
a de nomear os chefes dos respectivos rgos executivos, com exceo do federal,
em que o ministro de Estado seria o presidente do Conselho, com os poderes de
propor ou nomear diretores dos rgos de estudo e execuo (TEIXEIRA, 1997, p.
110). Como se v, a democracia fica mais para o mbito dos estados e municpios.
Insistimos que o modelo proposto pelo autor muito similar ao que existia e existe
at hoje nos EUA. A diferena que atualmente o papel dos governos estaduais e
do governo federal no financiamento muito maior, o que gera, como contrapartida,
mais cobrana por resultados, geralmente na forma de desempenho dos alunos. Isso
tem gerado toda a polmica do uso intensivo de testes padronizados e de formas de
responsabilizao pelos resultados, que agora chega ao Brasil;
o ponto de partida deste modelo de financiamento o ensino primrio obrigatrio
para crianas de 6 a 12 anos, que deveria servir de base para todos os clculos;
necessidade de dobrar os recursos aplicados, mas, ao que tudo indica, apenas

pela otimizao dos recursos vinculados;
o valor do fundo municipal dividido pelo total de alunos nesta faixa etria
constituir-se-ia no soalho. A quota-auxlio do Estado, por aluno, seria um
acrscimo ao oramento municipal, que iria permitir um melhoramento
proporcional de cada item do oramento municipal (TEIXEIRA, 1997, p. 110);
o fato de haver diferenas na riqueza entre os municpios, curiosamente,
visto como elemento positivo, pois umas custariam menos do que as outras. O
54 Para mais informaes sobre este sistema de financiamento ver PINTO, 2005.
177
Estado, por sua vez, no constituiria outro sistema escolar mais caro e paralelo
ao municipal (TEIXEIRA, 1997, p. 109);
os recursos do fundo seriam divididos em custeio e investimentos, abrindo-se
inclusive a possibilidade de emprstimos escolares, o que permitiria ampliar
as possibilidades de inverso e constituio dos seus patrimnios de prdios
e equipamentos (TEIXEIRA, 1997, p. 109);
as escolas secundrias (que na poca incluam os atuais anos finais do
ensino fundamental e o ensino mdio) tambm ficariam com os municpios, e
as superiores, organizadas sempre com uma larga autonomia, ficariam a cargo
dos Estados e da Unio (TEIXEIRA, 1997, p. 110);
o ensino particular, sempre que organizado com o esprito de cooperar
com o poder pblico, isto , em empreendimentos sem intuito de lucro e com
estatutos que no discriminem a sua clientela de alunos, seria considerado
parte integrante do sistema pblico de ensino e poderia receber bolsas para
os alunos desprovidos de recursos.
O autor conclui citando Euclides da Cunha, que afirmava que nossa alternativa era
progredir ou perecer. Para Teixeira,
hoje, nossa alternativa progredir e perecer ou progredir e... no
perecer, o que s conseguiremos se nos dispusermos a preparar
e planejar as etapas sucessivas de nosso progresso espontneo
e acelerado. Do contrrio o prprio progresso, desordenado e
anrquico, nos far submergir nos caos (TEIXEIRA, 1997, p. 112).
Ansio Teixeira, em nosso entendimento, foi o responsvel pela introduo por Fernando
de Azevedo da noo de fundos para o financiamento da educao no Manifesto.
Como percebemos no texto aqui discutido, o autor avanou no detalhamento da
proposta que, em ltima anlise, seria uma interessante combinao entre o sistema
de vinculao de impostos para a educao e o modelo de gesto dos recursos
educacionais adotado, em linhas gerais, ainda hoje pelos EUA.
Em nosso entendimento o modelo proposto, embora ainda tenha suas incongruncias
(O que seria um soalho de qualidade? Como o ensino ps-primrio seria financiado?),
uma soluo mais orgnica do que atual poltica de fundos, que, apesar de criar
178
fundos nicos nos estados, mantm a existncia de redes estaduais e municipais, com
claros problemas de otimizao de recursos e de formas de colaborao. Os conselhos
propostos por Ansio Teixeira, em clara referncia aos School Board que comandam
os distritos escolares nos EUA, representam tambm um significativo avano em
relao aos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB, os quais
execuo dos recursos, alm de no disporem de estrutura prpria e independente das
secretarias de educao para fiscalizar a aplicao dos recursos. Nesse sentido, no
passam de uma plida sombra do modelo proposto por Ansio Teixeira.
Conclumos este trabalho ressaltando a atualidade do Manifesto e o vigor das
propostas ali delineadas, particularmente no que se refere ao financiamento da
educao. Salientamos tambm a importncia de, em um momento em que a nao
discute a aprovao de mais um Plano Nacional de Educao, assegurar instrumentos
institucionais para que o planejamento estatal que se configura nos planos plurianuais,
nas leis de diretrizes oramentrias e nas leis oramentrias deixem de ser documentos
meramente decorativos e se transformem em instrumentos que orientem as mudanas
to necessrias para o Brasil.
ABE. O problema educacional e a nova Constituio. So Paulo: Associao Brasileira
de Educao, Companhia Editora Nacional, 1934.
AZEVEDO, Fernando de. A educao entre dois mundos: problemas perspectivas e
orientaes. So Paulo: Melhoramentos, 1958. (Obras completas, 16). p. 59-81.
so desprovidos do poder de aprovar o oramento educacional ou deliberar sobre a
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179
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VIANA FILHO, L. Ansio Teixeira: a polmica da educao. Rio de Janeiro: Nova

Fronteira, 1990.
181
CAPTULO 8
DILEMAS PARA O FINANCIAMENTO DA EDUCAO
Jorge Abraho de Castro 55
1. Introduo
O atendimento do direito a educao preconizado na Constituio Federal traz consigo
um conjunto de necessidades educacionais da populao, que envolve desde a oferta
de escolas nos diversos nveis e modalidade, at as questes relativas qualidade
desta oferta de bens e servios. O pleno cumprimento destes direitos est relacionado
diretamente fixao de prioridades que o setor pblico, em cada momento histrico,
destina a rea.
Por outro lado, as prioridades que se manifestam nos discursos e planos podem,
em alguma medida, ser capturadas mediante os resultados dos gastos pblicos nas
diversas reas de gasto do governo. Esses resultados vo expressar a luta poltica
que ocorre pelo fundo pblico, entre as diversas foras polticas e interesses que se
moldam no interior da sociedade.
Tendo essa premissa como preocupao, vamos procurar mostrar mediante a utilizao
de dados e informaes a luta poltica atual por recursos pblicos, centrando a discusso
nos dilemas dificuldades e possibilidades para o financiamento da educao.
Comeamos mostrando a luta atual sobre o controle e comando de recursos entre a rea
econmica e as demais reas. Em seguida, apresentamos a relao entre a educao e a
poltica social. Na sequncia fazemos uma breve apresentao dos gastos na educao.
Apresentamos rapidamente alguns dados dos gastos em educao e com os juros
nominais da dvida, alm de uma breve considerao sobre a questo do pblico e
privado hoje na rea. Tambm discutimos a relao entre a educao e o crescimento
55 Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e Diretor de
Planejamento da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento (MP). E-mail:
jorge.abrahao57@gmail.com.
182
econmico. Por fim, apresentamos algumas possibilidades para ampliao dos gastos na
rea de educao, alm, claro, das consideraes finais.
2. Autonomia versus controle de fontes de recursos

A grande maioria das polticas pblicas para sua plena realizao precisa estar
no mbito da economia do Brasil. importante salientar que no existe poltica pblica
enlaada apenas no desejo, o que significa que, de alguma forma, existe um grau de
ligao entre as polticas e o comportamento da economia, e tambm uma correlao
entre os seus gestores e os interesses da rea econmica.
No entanto, a grande maioria dos gestores da poltica quer autonomia, ou seja, quer
a manuteno exclusiva de uma parte do fundo pblico disponvel para si mesmo.
Esse desejo est muito explcito em todas as reas das polticas pblicas com a
captura permanente de uma parte do fundo pblico. Uma manifestao disso so as
vinculaes de impostos, caso tpico das polticas de educao no Brasil. Tanto que,
se sairmos deste seminrio e formos para outro na rea de sade, ou em um frum de
assistncia, ou ainda da previdncia, esta tambm ser a questo em debate. Todos
esto preocupados em como financiar suas polticas e qual o grau de liberdade que
tm para financi-la, sem precisar dar satisfaes ao ente geral ou aos dirigentes da
rea econmica.
Mas as coisas na poltica pblica so mais complicadas. A rea econmica do governo
afirma que o Estado precisa ter suas finanas organizadas com certo grau de liberdade
de deciso para o governo central. Se criarmos pequenos feudos, no entanto, no
ancorada no fundo pblico, que , em grande medida, uma resultante do que ocorre
teremos um Estado organizado, no ser possvel fazer poltica macroeconomia,

nem teremos os instrumentos para fazer a economia crescer. Ento, essa tendncia
natural das reas em buscar sua autonomia vai conflitar automaticamente com a rea
econmica, porque no s a rea social que quer isso, a agricultura tambm quer,
assim como a indstria, ou seja, todos querem isso.
183
Por outro lado, a rea econmica, com seus argumentos sobre organizao, crescimento
e um controle da inflao e da economia que funcione, vai permanentemente buscar
mais comando e maior grau de centralizao das finanas pblicas, e as demais
reas vo ter que conviver com isso. Chorar e espernear fazem parte do jogo da
rea econmica ou de quem est organizando a economia, papel dela impor a
organizao das finanas do Estado e analisar o que ou no possvel realizar.
Por exemplo, o Ministrio da Previdncia tinha o Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS), que funcionava como uma caixa da previdncia e era gerido de acordo com
os interesses da previdncia. A rea econmica permanentemente tentou controla-lo,
principalmente o processo de arrecadao, retirando da previdncia essa atribuio,

para tanto conseguiu criar a Receita do Brasil. Observamos, assim, que ao invs
de ampliar as autonomias para as reas, a tendncia diminui-las, por conta da
necessidade da centralizao da administrao tanto das fontes, quanto dos gastos.
Isso o que est acontecendo atualmente. Por outro lado, a rea econmica, que
sempre contra as vinculaes, criou a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que
estabeleceu mais vinculaes por definir regras fortes para as despesas. Alm disso,
essa norma acabou ampliando ainda mais a vinculao, porque os juros passam a ser
elemento fundante de toda a lei.
3. Educao e poltica social

Outra questo que gostaramos de trazer para o debate que no vimos nas discusses
que foram travadas no seminrio uma preocupao com o financiamento da educao
a partir dos interesses que giram no conjunto de polticas pblicas. A rea de educao
est inserida na poltica social (Figura 1), que grande, absorve recursos humanos e
financeiros expressivos, e constantemente precisa de mais recursos para soluo de
seus problemas.
184
Figura 1. Polticas setoriais e transversais da poltica social brasileira 2012
Solidariedade e
seguro social
a indiv
indivduos e grupos
em resposta a direitos,
risco, conting
contingncias e
necessidades sociais
Prote
o social
Proteo
(seguridade social)
Previd
Previdncia Social
Geral e do
Servidor p
pblico
Igualdade
Gnero
Sa
Sade
Igualdade
Racial
Assist
Assistncia Social e
Seguran
Segurana Alimentar e
Nutricional
Crian
Crianas e
adolescentes
Infraestrutura Social
(Habita
o, Urbanismo,
(Habitao,
Saneamento B
Bsico)
POL
POLTICA
SOCIAL
Gera
o, utiliza
oe
Gerao,
utilizao
frui
o das capacidades
fruio
de indiv
indivduos e grupos
sociais
AGENDA TRANSVERSAL
Juventude
Trabalho e Renda
Idosos
Educa
o
Educao
Pessoas com
defici
deficincia
Promo
o social
Promoo
(Oportunidades e
Resultados)
Desenvolvimento
Agr
Agrrio
LGBT
Cultura
Povos Indigenas
Fonte: SPI/MP, elaborao prpria.
No perodo em que o Manifesto dos Pioneiros foi elaborado, o Estado no era

organizado na mesma dimenso que existe hoje em dia, que permite o dilogo; ele
era reduzido e voltado para os interesses agroexportador, no qual o fundo pblico
era estruturado a partir do imposto de importao e o no havia essa complexidade
federativa atual, que muito grande.
POL
POLTICAS SETORIAIS
A prpria poltica educacional atual mais complexa, pois faz parte da poltica social
no componente de promoo social, e vai apresentar um complexo esquema de oferta
de bens e servios que exige uma parcela significativa de trabalhadores e de recursos
financeiros. Tais exigncias se manifestam objetivamente em aes e programas pblicos,
mantidos e geridos pelo Estado, que so apresentados resumidamente na Figura 2.
185
Figura2. Poltica de educao e a poltica social brasileira 2012

NVEIS E MODALIDADES
Educao Especial
Poltica
Educao
Educao da Criana
de 0 a 6 anos
Creche e Pr-escola
Ensino Fundamental
Ensino Mdio e
Profissionalizante
Gerao, utilizao e fruio

das capacidades de indivduos
e grupos sociais
Promoo social
(Oportunidades e
Resultados)
Ensino Superior
Ensino de graduao
Ensino de ps-graduao
Ensino Supletivo e
Educao de Jovens e
Adultos
Poltica
Social
APOIO AO EDUCANDO
Alimentao Escolar
Ampliao da Soliedariedade
a indivduos e grupos em resposta
a direitos, risco, contingncias e
necessidades sociais
Proteo social
(seguridade social)
Livro didtico
Caminho da Escola
Biblioteca da escola
Financiamento de
mensalidades
Fonte: Castro e Carvalho (2013), elaborao prpria.
Nos tempos atuais, a poltica social bem extensa e em grande parte funciona como
sistema, com certo padro poltico/institucional e tcnico/burocrtico; absorve recursos
expressivos dos fundos pblicos, j atingindo 25,2% do PIB em 2010 (Grfico 1).
Todas as esferas de governo esto ampliando seu esforo de financiamento.
Grfico 1. Gasto pblico social total e por esferas de governo em % do PIB 1995,
2005 e 2010
% do PIB
30%
20%
25,2%
19,2%
21,9%
10%
1995
2005
0%
186
2010
GPS_Total
20%
11,4%
13,5%
15,5%
10%
4,6%
0%
4,8%
5,3%
3,2%
3,6%
4,4%
1995
2005
2010
FEDERAL
ESTADUAL
MUNICIPAL
Fonte: Castro (2008) e Sistema Integrado de dados Oramentrios (SIDOR) do MPOG.
Portanto, hoje, o Brasil tem esse conjunto de polticas sociais, resultado, em grande
medida, da Constituio Federal de 1988. Isso importante por representar um
avano do processo civilizatrio brasileiro, apesar de toda sua incompletude. Embora
dos anos 1990 terem sido muito difceis, principalmente pela paralisia econmica a
que fomos submetidos pelas reformas neoliberais, no perdemos nosso sistema de
polticas sociais. J no incio do novo sculo, aceleramos novamente, contando com
o alento do crescimento e da ampliao de institucionalidades e reconhecimento de
novos direitos. Ou seja, ns avanamos nas estruturas de justia social, ao ponto de
podermos dizer que a economia brasileira no vive mais sem isso, porque este passou
a ser um elemento importante da demanda agregada.
Por exemplo, a demanda agregada e o crescimento da economia hoje podem ser
influenciados, em parte, pela deciso que o Presidente da Repblica toma com relao
ao que fazer no que diz respeito ao salrio mnimo, que atinge cerca de 40% da
populao brasileira. Quando o Presidente senta-se mesa e decide o valor do salrio
mnimo, tira do mercado uma deciso que mexe com toda a economia brasileira, com
as finanas das polticas sociais e que vai competir com o fundo pblico, ao qual a
% do PIB
30%
educao se vincula. Esse um ponto importante.

Alm disso, todos esto lutando para montar sistemas. No s a educao que
precisa ter seu sistema; as outras polticas sociais tm ou esto montando os seus
e vo almejar mais recursos para financi-los. Por exemplo, podemos citar o Regime
Geral da Previdncia Social (RGPS), que um sistema centralizado que absorve muitos
187
recursos (Grfico 2). Por essa razo, alguns at quiseram transform-lo em um sistema
privado e lev-lo para o mercado, mas foram vencidos, pois trata-se de um sistema
centralizado importantssimo para a democracia e para a poltica social brasileira
que absorve recursos expressivos do fundo pblico. Temos os sistemas de benefcios
aos servidores do setor pblico, cuja parte previdenciria acabou de passar por uma
reforma com a criao do Fundo de Previdncia para o setor pblico, apesar disso,
tambm compete por recursos pblicos.
10,0
1995
7,0 7,4
% do PIB
Grfico 2. Gasto pblico social por polticas de

governo em % do PIB 1995, 2005 e 2010
5,0
5,0
4,3 4,3 4,4
4,0 4,1
3,8
3,1 3,3
0,4
Previdncia Benefcios a
Social
Servidores
(RGPS)
Pblicos
Sade
1,0
2010
5,0
1,4
Assistncia
Social
2005
0,4 0,6 0,9

Educao
1,7
1,1
1,8
Trabalho e Habitao e
Renda
Saneamento
0,3 0,4 0,5

Outros
Fonte: Castro (2008) e Sistema Integrado de dados Oramentrios (SIDOR) do MPOG.
Analisando o volume de recursos apresentado no grfico anterior, observamos tambm

que o ncleo da poltica social, em 2010, est localizado nas polticas de Previdncia
Social Geral, Benefcios a Servidores Pblicos, Sade, Assistncia Social, Educao, e
Habitao e Saneamento. Juntas, essas reas foram responsveis por algo em torno
de 95,0% do gasto no perodo de 1995 a 2010. Todas as reas tiveram acrscimos
de recursos no perodo, o que certamente pressionou e ampliou a carga tributria.
Ou seja, a sociedade brasileira aceitou contribuir um pouco mais para o sistema de
polticas sociais.
Portanto, se os interesses que giram em torno das polticas educacionais no olharem
para esse quadro, ser difcil imaginar solues para a rea. O dilogo deve ser
construdo com esse conjunto de interesses socais, porque todos so atores nacionais
188
e regionais participando de um jogo importante. Isso avano, no retrocesso. a

ampliao da justia social brasileira.
4. Educao e seus gastos

Mesmo desconhecendo as estatsticas de gastos do perodo do Manifesto, podemos
garantia de recursos para dar conta dos problemas que se pretendia atacar e resolver.
No perodo atual, os dados que so apresentados no Grfico 3 mostram a manuteno
do conjunto das polticas de educao pelas trs esferas de governo. Durante dez
anos, praticamente no houve crescimento dos gastos, que passaram de 4,0% do
PIB, em 1995, para apenas 4,1%, em 2005. Isso demonstra a baixa prioridade dada
rea neste perodo, indicando que o crescimento do gasto foi apenas equivalente ao
crescimento da economia brasileira como um todo.
No entanto, a partir de 2006, observamos um crescimento mais expressivo. Com isso,
nos ltimos cinco anos, a poltica educacional dos diferentes entes federados teve
elevada sua participao na renda nacional em 1,0 ponto percentual (p.p.) do PIB.
Grfico 3. Gasto pblico em educao em % do PIB 1995-2010

Fonte: Castro e Carvalho (2013) e Sistema Integrado de dados Oramentrios (SIDOR) do MPOG.
(em % do PIB)
4,00
4,00
3,92
4,13
3,63
103
2,00
100
4,06
98
3,95
4,05
4,09
4,30
3,86
3,87
99
101
4,98
5,00
125
125
119
107
101
4,45
3,90
4,74
111
140
120
postular que no eram expressivas, pois estava claro para os Pioneiros a importncia da
102
97
97
97
91
100
80
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Gasto na Educao (em% do PIB)
N. ndice (1995 = 100)
189
O que puxou o crescimento do gasto foi principalmente a educao fundamental

e no o ensino superior. De fato, a educao bsica, depois de 2006, ganhou a
prevalncia sobre educao superior. Esse um dado. Com o Fundo de Manuteno e
(FUNDEB) foi possvel fazer com que o dinheiro chegasse ao conjunto da populao
que mais demanda educao pblica. Ento, na verdade, melhoramos o gasto.
Em conformidade com esse processo, observamos uma ampliao relativa dos recursos
em poder dos municpios. Em 1995, essa esfera de governo foi responsvel por 27,9%
do total dos gastos educacionais; j em 2010, esse percentual subiu para 39,1%.
administrados por esse ente federado, entre 1995 e 2010 (Grfico 4).
Grfico 4. Gasto pblico em educao (%) 1995-2010
(A) Nveis e modalidades
75,0
64,4
56,3
(Em %)
Em termos de poder de gasto, isso significou quase dobrar os recursos disponveis e
50,0
23,4
25,0
10,3
0,0
9,9
7,2
EI
EF
Gasto em 1995
14,9
13,4
EM
ES
Gasto em 2010
(B) Unidade da Federao
(Em %)
75,0
48,3
50,0
41,2
27,9
23,8
25,0
0,0
39,1
19,7
Federal
Estadual
Gasto em 1995
Municipal
Gasto em 2010
Fonte: Castro e Carvalho (2013) e Sistema Integrado de dados Oramentrios (SIDOR) do MPOG.
190
Em outras palavras, a distribuio de competncias feita a partir da CF de 1988 que

atribuiu aos municpios a responsabilidade compartilhada pelo ensino fundamental,
aliado ao regime de colaborao (financiamento e gesto) entre as esferas de governo
na rea de educao, bem como ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
fez com que as receitas disponveis aos municpios se ampliassem consideravelmente.
Essa ampliao, entretanto, no significou necessariamente aumento da capacidade
exclusiva do municpio em financiar as aes educacionais.
De um lado, ela refletiu o aumento de recursos em poder dos municpios, resultante da
poltica de priorizao do ensino fundamental e da estrutura legal de financiamento
e de competncias, que, em grande medida, delineou a repartio do oramento
educacional. Por outro lado, a queda de importncia relativa do poder de financiamento
dos governos estaduais decorreu, em grande parte, do regime de colaborao e da
prpria estrutura de financiamento da educao pblica.
O FUNDEF, aliado ao preceito constitucional que responsabiliza os municpios pelo
atendimento ao ensino fundamental e que levou ao aumento da matrcula da rede
municipal nesta etapa de ensino fez com que grande parcela de recursos estaduais
fosse transferida para os municpios. No entanto, dizer que a participao dos estados
tem diminudo no significa afirmar que os recursos de origem estaduais destinados
educao esto decrescendo, em termos absolutos.
5. Educao e o gasto com o juro
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), que vigorou entre 1998 e 2006
Na atualidade, no muito diferentemente do que ocorria no tempo dos Pioneiros, e assim

como as demais polticas pblicas, a educao trava uma disputa no interior do conjunto
de interesses que giram em torno do Estado brasileiro. Um dos maiores e mais fortes
interessados atuais o capital financeiro, que luta para preservar o espao de remunerao
de seus ativos, no caso, os juros nominais da dvida pblica no fundo pblico (Grfico 5).
191
Grfico 5. Gasto pblico em educao e com juros nominais (%) 2002-2010

10,0
8,5
Em % do PIB
7,7
6,6
7,5
7,4
6,8
6,1
5,5
5,3
5,2
5,0
2,5
0,0
4,0
3,9
3,9
3,9
2002
2003
2004
2005
Gasto com Educao (% do PIB)
4,3
4,5
4,7
5,0
5,0
2006
2007
2008
2009
2010
Gastos com Juros Nominais (% do PIB)
Fonte: Castro (2008) e Sistema Integrado de dados Oramentrios (SIDOR) do MPOG e Banco Central do Brasil.
Os dados apresentados no Grfico 5 mostram que interesses do capital financeiro

sempre absorveram mais recursos que a rea de educao.
6. Pblico e privado
No campo da estruturao da economia ocorreram mudanas bastante relevantes, pois,
da agroexportao, caminhamos para uma indstria subdesenvolvida e estamos indo
para uma economia de servios, com todas as dificuldades que isto pode representar.
Na relao pblico-privado para o fornecimento de bens e prestao de servios pblicos
que existia no cenrio do lanamento do Manifesto, o setor privado era representado
pela igreja, o confessional etc. Mas nosso setor privado atual capitalista e veio para
ficar, porque a nossa economia hoje tem um grande componente de servios, e
fonte de acumulao privada. Os interesses privados buscam fontes de acumulao
na indstria, na agricultura, nos servios.
A rea de servios representa cerca de 60% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro,
ou seja, uma grande parte disso pode ser explorada como negcio; esse um objeto
de disputa. No tempo dos Pioneiros, a previdncia estava l, mas estava comeando
e se destinava somente a algumas categorias. A assistncia social, por exemplo, no
existia, tendo surgido somente nos ltimos dez anos. E o que era a poltica de sade?
192
importante salientar que a institucionalidade brasileira permite a atuao de

entidades privadas, lucrativas ou no, na oferta de bens e servios de carter social.
Essa participao vai ser maior ou menor dependendo das condies de mercado e
da oferta pblica em termos de quantidade e qualidade desejada pela populao.
Estas configuraes exigem que o Estado atue de maneira permanente na regulao
dos servios, e cuidar para que a coexistncia dos setores pblico, filantrpico e
empresarial em reas sociais no seja catica ou entrpica.
Na rea da educao, observamos que o ensino superior , em sua maioria, oferecido
pelo setor privado lucrativo. Alm disso, recursos tributrios so repassados a uma
abrangente e consolidada estrutura de qualificao profissional semiprivada o
conhecido Sistema S.
Como a renda est melhorando e vamos ter um grupo de pessoas que comea a ter
condies de querer comprar bens e servios sociais. Este fato desperta o interesse
do setor privado, que quer ir alm da oferta de bens e servio para o Estado, e
continuar atuando nas reas sociais e introduzir-se no ensino fundamental e mdio,
que comeam a valer a pena. Essa realidade no vai ser s para a educao, basta
observarmos o que esta acontecendo na rea de sade, que j tem uma histria de
forte participao do setor privado. Neste caso, o subsistema privado maior que o
pblico (56% do total e 8,6% do PIB gastos).
7. Educao e crescimento econmico

No momento atual, dada a importncia que os gastos sociais assumiram na economia,
desses setores para proteger o pblico usurio, garantir a estabilidade e manuteno
relevante apontar o que as polticas, como a da educao e seu correspondente

gasto pblico, trazem de benefcio: expandem as capacidades e melhoram, em sentido
amplo, os resultados alcanados pelos indivduos e grupos a curto, mdio e longo
prazo, sendo que, a curto prazo, promovem o crescimento econmico. No que diz
respeito ao crescimento, isso ocorre porque a maioria das despesas da educao
relativa remunerao de servidores (tcnicos, auxiliares e professores), que, para
193
manter a si e suas famlias, realizam seus gastos no mercado, fortalecendo o circuito

de multiplicao de renda. Isso se deve ao fato de que esses estratos da sociedade
tendem a consumir menos importados e poupar menos, o que implica em maior
propenso a adquirirem, em geral, mais produtos nacionais, proporcionando maiores
vendas, mais produo e mais emprego gerado no pas.
, portanto, relevante verificar quais as relaes entre o gasto destinado s polticas
educacionais e o seu reflexo, de carter estritamente econmico, em termos
de crescimento do PIB e da renda das famlias. Os resultados desta anlise so
apresentados a seguir, tomando como base recente estudo do IPEA.
Na tentativa de medir o efeito crescimento, foi reconstrudo o ciclo econmico dos

gastos educacionais, como pode ser observado na Figura 3. Esse ciclo mostra a
existncia de um multiplicador do PIB de aproximadamente 1,87, decorrente de um
aumento nas variveis exgenas da demanda agregada provenientes do gasto em
educao, que um dos mais altos da rea social. Isso significa que a cada R$1,00
gasto pelo governo na rea educacional, podem ser gerados R$1,87 de PIB, quando
se completa o ciclo. Quanto ao que ocorre com a renda das famlias, as simulaes
mostram que um incremento de 1% do PIB nos programas e polticas educacionais
detalhados eleva a renda das famlias em 1,67%, em mdia, lembrando que a renda
das famlias constituiu cerca de 81% do PIB, em 2006.
Figura 3. Ciclo econmico do gasto pblico em educao
Aumento
hipottico
de 1,0% do
PIB na
educao
Circuito de influencia na economia
Resultados
Consumo
(padro de consumo das
famlias, grupos e indivduos)
Efeito
multiplicador
Choque
de gasto
Poltica de
educao
5,0% do PIB em
2010
Consumo Intermedirio
(remunuerao, bens e servios etc.)
Demanda Agregada
Investimento pblico
(ampliao da infraestrutura social)
Sistema Tributrio Nacional:

56% do gasto Social ao Estado em Impostos e Contribuies
Gasto do
governo
Fonte: IPEA, elaborao prpria.
194
=1,85% de
crescimento no
PIB.
=1,67% de
crescimento da
renda das famlias.
Vazamento
(Efeito
tributrio)
O Grfico 6 mostra a comparao dos efeitos multiplicadores dos diversos gastos

governamentais relativos ao PIB e renda das famlias. Constatamos que o multiplicador
do gasto em educao, em termos de crescimento do PIB, consideravelmente maior
que o multiplicador dos demais gastos sociais e que os juros da dvida pblica.
(a) Multiplicador de PIB

3,00
2,00
1,85
1,70
1,44
1,38
1,23
0,71
1,00
-
Educao
Sade
PBF
BPC
RGPS
Juros
Valor do efeito multiplicador

(b) Multiplicador da renda das famlias
3,00
2,25
2,20
2,00
2,10
1,67
1,44
1,34
Sade
Juros
1,00
PBF
BPC
RGPS
Educao
Valor do efeito multiplicador
Fonte: IPEA, elaborao prpria.
J o multiplicador do gasto educacional sobre a renda das famlias menor do que o

dos gastos com o Programa Bolsa Famlia (PBF), o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC) e a Previdncia Social. Ou seja, estes resultados demonstram que o gasto
Grfico 6. Efeito multiplicador de gastos pblicos selecionados 2006
educacional um elemento muito importante para dinmica da economia nacional,

principalmente pelos seus efeitos sobre o mercado interno.
8. Possibilidades para ampliao dos gastos em educao

Outro tema extremamente relevante, que tambm era importante para os Pioneiros, a
grande demanda educacional, sendo necessrio ter uma forma de financiar tal requisio.
195
Sabemos que atualmente a estrutura de financiamento da educao, apesar de ter

permitido a ampliao do gasto de 4,0% para 5,0% do PIB, foi suficiente apenas para
manter e possibilitar alguns avanos no atual nvel educacional brasileiro. O montante de
recursos encontra-se distante daquele indispensvel ao financiamento das necessidades
previstas no cenrio que representa melhorias substantivas, e que tem como base metas
de ampliao de acesso e aumento da qualidade da educao, seguindo as propostas e
metas do novo Plano Nacional de Educao (PNE).
Tendo em vista tais limitaes, apresentamos algumas sugestes de alterao no
financiamento para ampliar os gastos em educao. Essas possibilidades podem ser
de cinco tipos: tributrias, rendas do pr-sal, folga fiscal, outras fontes no tributrias,
e melhorias de gesto e controle social dos gastos pblicos. No Quadro 1 esto
discriminadas as possibilidades de ampliar a arrecadao pelos entes da federao e
os respectivos impactos no financiamento destinado educao. A seguir, mostramos
algumas combinaes com trs cenrios provveis para o financiamento deste setor.

Quadro 1. Possibilidades de financiamento para os gastos em educao
Todas aes de governo
Possibilidades de
financiamento
(em % do PIB de 2010)
Educao
Possibilidade
Possibilidade
Arrecadao de arrecadao Arrecadao de arrecadao
atual
atual
Min.
Mx.
Min.
Mx.
1. Financiamento tributrio
a) Impostos
196
1,14
1,83
3,880
0,290
0,460
0,970
Imposto Territorial Rural

(ITR)
0,010
0,300
1,000
0,003
0,080
0,250
Imposto de Grandes
Fortunas (IGF)
0,000
0,400
0,700
0,000
0,100
0,180
Imposto Predial e
Territorial Urbano (IPTU)
0,460
0,460
0,800
0,115
0,120
0,200
Imposto sobre a
Transmisso de
Bens ou Direitos (ITCD)
0,050
0,050
0,490
0,013
0,010
0,120
Imposto sobre a
Propriedade de Veculos
Automotores (IPVA)
0,620
0,620
0,890
0,155
0,160
0,220
Quadro 1. Possibilidades de financiamento para os gastos em educao (continuao)

Possibilidade
Possibilidade
atual
atual
Min.
Mx.
Min.
Mx.
b) Eliso fiscal no
imposto de renda
pessoa fsica (IRPF)
0,700
0,130
0,130
Imposto de Renda
(IRPF)
0,700
0,130
0,130
c) Taxas ou
contribuies sociais
No estimado
No estimado
d) Renncias e
subsdios fiscais
3,960
0,150
0,150
Renncias e isenes
fiscais dos impostos
1,930
0,070
0,070
Renncias e isenes
fiscais de outros tributos
2,030
0,080
0,080
2. Ampliao da vinculao para a educao
0,700
0,700
0,700
0,700
0,670
1,750
Unio (18% para 20%),

Estados, DF e Muncipios
(25% para 30%)
3. Financiamento pela ampliao das rendas do governo com o pr-sal
1,330
a) Cenrio pessimista
(39% do PIB2010 ou
1,33% a.a. PIB2010 em
30 anos)
Cenrio bsico (75% do
PIB2010 ou 2,6% PIB2010
a.a. em 30 anos)
1,330
0,670
2,550
1,280
Cenrio otimista (105%

do PIB2010 ou 3,5%
PIB2010 a.a. em 30 anos)
3,500
1,950
b) Cenrio pessimista
(39% do PIB2010 ou
1,33%a.a. PIB2010 em
20 anos)
Cenrio bsico (75% do
PIB2010 ou 2,6% PIB2010
a.a. em 20 anos)
3,500
5,250
Possibilidades de
financiamento
Educao
1,750
0,980
1,950
0,980
3,750
1,880
2,630
197
Quadro 1. Possibilidades de financiamento para os gastos em educao (concluso)

Possibilidades de
financiamento
Possibilidade
Possibilidade
atual
atual
Min.
Mx.
Min.
Mx.
Cenrio otimista (105%

do PIB2010 ou 3,5%
PIB2010 a.a. em 20 anos)
4. Financiamento mediante folga
oramentria proveniente da
reduo da taxa de juros
Educao
Diminuio dos juros/

Selic (0,6% do PIB a
cada 1 p.p. de queda)
5,250
2,630
0,600
2,400
0,300
1,200
0,600
2,400
0,300
1,200
Fonte: Elaborao prpria.
Para garantir essas metas, necessrio buscar outras possibilidades de financiamento.

Nesse sentido, foram apresentadas no quadro anterior algumas formas para aumentar
a capacidade de financiamento e melhoria dos gastos e que permitiram construir
cenrios de possibilidades de ampliao de recursos. Os resultados das simulaes
mostraram que possvel se pensar em acrscimos de recursos que vo do mnimo de
1,74% ao mximo de 6,08% do PIB.
Esses resultados, apesar de serem possveis no plano terico/emprico, tm grande
dificuldade poltica para sua real concretizao. Na perspectiva tributria, por
exemplo, para a efetivao de qualquer um dos cenrios propostos, as alteraes
exigidas so de grande envergadura, quase representado uma reforma tributria
de propores significativas, processo esse de grande dificuldade poltica para sua
realizao. No caso do pr-sal, a destinao de recursos proposta tambm de grande
valor, representando uma forte prioridade a ser dada a rea de educao, sabendose de antemo da grande disputa que existe por esses recursos entre todas as reas
do governo. O mesmo pode ser dito em relao possvel folga fiscal resultante da
reduo da taxa de juros.
198
importante tambm lembrar que, na perspectiva econmica, o crescimento afetar

direta e positivamente a capacidade de financiamento dessas fontes tributrias e no
tributrias, alm de facilitar ou no a realizao de reformas, sejam elas as tributrias
ou de alocao dos gastos entre reas.
No entanto, considerando a intensificao do debate em torno dos rumos da poltica
recursos Contudo, isso no ocorrer de forma automtica, mas sim mediante o
reconhecimento/prioridade e, principalmente, da fora dos atores sociais que lutam
em defesa da educao no Brasil e acreditam na possibilidade de montarmos uma
nova estrutura de financiamento em quantidade e qualidade nos nveis e modalidades
necessrios para toda a populao.
Caso a prioridade seja conquistada e uma poltica de financiamento de tal dimenso
siga em frente, importante que ela seja precedida de forte planejamento de aes,
que tome como base uma estratgia vertical e horizontalmente organizada, em
torno da resoluo de problemas gerais e especficos. Essa estratgia demandaria a
existncia de um Sistema Nacional de Educao que pudesse criar sinergias entre os
entes federados, de forma a gerar capacidades de deciso e de operao nos nvel
regional e local para que os recursos tenham de fato efetividade em sua aplicao.
9. Consideraes finais
Para pensar o financiamento da educao atual e dos grandes desafios educacionais
para o futuro, vamos ter que trat-lo a partir do concreto da poltica pblica e da
economia brasileira, pois estamos inseridos em um mundo complexo e bastante
pblica em educao e o vislumbre das alternativas possveis, plausvel obter mais
confuso. No somos mais a economia do passado, apesar de ainda ser subdesenvolvida.

Temos atualmente uma economia de servios bastante diversificada e de baixos
salrios, com uma rea social bastante estruturada e que demanda recursos. Alm
disso, o Brasil o pas que mais arrecada tributos na Amrica Latina; tem um gasto
social importante e gasta muito com juros.
199
As disputas pelo fundo pblico so e continuaro ferrenhas, em todos os seus itens. No

entanto, essa estrutura da poltica social apresentada que tem permitido ampliao
da cidadania brasileira. No seria admissvel, pelo menos para quem pensa na
ampliao da justia social, fomentar uma guerra entre as polticas socais pelo fundo
pblico. Temos que partir do pressuposto que os avanos sociais so importantes para
o povo brasileiro, seja na sade, na educao, na previdncia. Ter uma previdncia
pblica do tamanho que temos e avanar na incluso previdenciria muito bom.
fundamental para a cidadania brasileira ser um pas que no tem idoso pelas ruas.
Esse conjunto inteiro precisa ser considerado quando pensamos na educao.
Por fim, importante salientar que, at pelos limites do espao fiscal, temos que
trabalhar de forma intensa pelo crescimento econmico, pois, sem isso, estar em
risco at mesmo a manuteno do que j ganhamos. O crescimento faz parte de uma
mola propulsora, porque a poltica que temos hoje no discute riqueza pretrita, talvez
porque a sociedade brasileira no aceite mais essa discusso. Mas ela tem aceitado
certa uma diviso de riqueza futura favorvel aos mais pobres, e esse talvez seja o
milagre dos ltimos anos.
CASTRO, J. A. Poltica social: alguns aspectos relevantes para discusso. In: BRASIL.
Ministrio do Desenvolvimento Social. Concepo e gesto da proteo social no
contributiva no Brasil. Braslia: UNESCO, jun. 2009.
CASTRO, J. A. Poltica social e desenvolvimento no Brasil. Economia & Sociedade.
Campinas, v. 21, nmero especial, p. 1.011-1.042, dez. 2012.
CASTRO, J. A.; CARVALHO, C. H. A. de. Financiamento da educao: necessidades

e possibilidades. Educao & Sociedade. Campinas, 2013.
CASTRO, J. A. et al. Poltica social: vinte anos da Constituio Federal de 1988.
Braslia: IPEA, dez. 2008.
IPEA. Efeitos econmicos do gasto social no Brasil. Perspectiva da poltica social no
Brasil. Braslia: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, livro 8, dez. 2010.
200
CAPTULO 9
O MANIFESTO DOS PIONEIROS DA EDUCAO

NOVA DE 1932 E A FORMAO DE PROFESSORES
Os conferencistas que aqui expuseram suas reflexes sobre o Manifesto dos Pioneiros
da Educao Nova de 1932 e a articulao de um Sistema Nacional de Educao
(SNE) tocaram na questo da formao de professores da educao bsica. Dermeval
Saviani, por exemplo, lembrou aspectos importantes relativos formao dos docentes
para uma educao nova.
De fato, no Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova de 1932 encontramos uma
grande preocupao com a formao do magistrio. Este um setor nevrlgico nas
sociedades contemporneas, mas a formao dos quadros docentes para a educao
bsica nem sempre recebeu a ateno devida; no foi uma preocupao prioritria
de governos no Brasil, nem mesmo das instituies de ensino superior. Ela feita de
modo fragmentado, em cursos isolados, muitos como apndice de um bacharelado,
sem um perfil profissional que traduza claramente que se trata de formao para a
docncia na educao bsica.
Por isso mesmo, a leitura das colocaes dos Pioneiros sobre essa questo h quase
cem anos nos deixa perplexos ante as posies defendidas e depois esquecidas.
O Manifesto claro ao considerar essencial cuidar de uma boa formao para os
professores da educao bsica, considerada vital para o desenvolvimento das pessoas
Bernardete A. Gatti 56
e de um pas.
Nas condies em que a formao inicial de professores realizada no pas,
atualmente57, no d para falar em valorizao da docncia. H mais de 80 anos,
Fernando de Azevedo, na Introduo que fez ao Manifesto dos Pioneiros da Educao
56 Fundao Carlos Chagas (FCC).
57 Cf. GATTI et al., 2010; GATTI et al., 2011.
201
Nova j afirmava: Todas as geraes que nos precederam [...] foram vtimas de
vcios orgnicos de nosso aparelhamento de cultura (AZEVEDO et al., 1932, p. 19)
cuja reorganizao no se podia esperar de uma mentalidade poltica, sonhadora
e romntica, ou estreita e utilitria, para a qual a educao nacional no passava
geralmente de um tema para variaes lricas ou dissertaes eruditas. Nesse sentido,
O MANIFESTO DOS PIONEIROS DA EDUCAO NOVA DE 1932 E A FORMAO DE PROFESSORES
entende-se que necessrio agir com uma alma antiga em um mundo novo.
Uma colocao que tem tom de atualidade, sem dvida.
Ainda, no corpo desse Manifesto se l:
A preparao dos professores, como se v, tratada entre ns,
de maneira diferente, quando no inteiramente descuidada,
como se a funo educacional, de todas as funes pblicas a
mais importante, fosse a nica para cujo exerccio no houvesse
necessidade de qualquer preparao profissional. A formao
universitria dos professores no somente uma necessidade
da funo educativa, mas o nico meio de, elevando-lhes em
verticalidade a cultura, e abrindo-lhes a vida sobre todos os
horizontes, estabelecer, entre todos [...] uma vida sentimental
comum e um esprito comum nas aspiraes e nos ideais
(AZEVEDO et al., 2010, p. 59-60).
Em 1932, j se propunha uma formao universitria integrada para todos os

professores da educao bsica, a fim de criar para os docentes uma identidade
profissional fundada em uma formao em nvel superior densa erigida em um

alto nvel cultural-cientfico. Contudo, pouco evolumos em qualidade na formao
de professores e em inovaes curriculares que respondam quer ao avano de
conhecimentos sobre desenvolvimento e aprendizagem humana, quer em questes
de motivao e didtica. Afinal, trata-se de formar crianas e jovens em uma cultura
que mutante e em que as mdias tm forte papel.
Aspectos comunicacionais, verbais ou no, presenciais ou mediados, tm a maior
importncia quando se trata de, a cada vez, levar a aprendizagens socialmente importantes
a um novo contingente geracional. Nada disso contemplado na formao dos docentes
202
para crianas e adolescentes jovens. As dificuldades que as redes de ensino enfrentam so

evidentes, e nelas as dificuldades no trabalho dos professores saltam vista.
Embora tenha sido proposta, somente em 1996, a formao de todos os professores
em nvel superior por meio do art. 62 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB) (BRASIL, 1996), as polticas educacionais at aqui, conforme dados trazidos
que essa formao fosse de tamanho suficiente para atender a todas as escolas de
modo integrado. Nos termos do Manifesto, a poltica de ensino estabelecida daria a
possibilidade de formar seu esprito pedaggico (AZEVEDO et al., 2010, p. 59) e
fugir da superficialidade da cultura fcil e apressada, apoiando-se nas cincias e no
esprito cientfico, permitindo, com isso, a superao da falta de crtica e o adesismo, e
ainda desenvolvendo o esprito de sntese (AZEVEDO et al., 2010, p. 57), que permite
orientar prticas e cria fora para exercer influncia efetiva na sociedade e afetar,
dessa forma, a conscincia social. (AZEVEDO et al., 2010, p. 58). O propsito dessa
formao, assim defendida, era o de construir uma verdadeira democracia, construo
que na verdade um programa de longos deveres, no dizer dos signatrios do
Manifesto (AZEVEDO et al., 2010, p. 63). No que se refere formao dos professores,
patinamos dentro do modelo instaurado no incio do sculo XX e regredimos no
referente ao aprofundamento dos conhecimentos e de sua formao cultural (GATTI
et al., 2010).
Ao discutir a formao inicial de professores oferecida em nossas instituies de ensino
superior, estamos assumindo que se trata de preparar um profissional especializado para
atuar nas escolas de educao bsica, e que tm, junto com a escola, o papel de ensinar
educando. Assim, acreditamos que sem conhecimentos bsicos a vida em sociedade no
por pesquisadores da educao por quase um sculo, no ofereceram condies para
se realiza plenamente, e no h uma verdadeira condio de formao de valores e de

exerccio de cidadania, da a importncia vital de bem formar professores.
O professor no pode ser considerado um missionrio ou que ele exera um ofcio
secundrio. Ele precisa ser tomado como um profissional e, como tal, deve ser preparado
para enfrentar os desafios do exerccio do magistrio nas condies da contemporaneidade.
203
Sua formao nas instituies de ensino superior merece uma considerao especial, e no
ser ao secundarizada e aligeirada, como se constata que .
O anseio que os termos dos Pioneiros, no que refere formao dos professores
para a educao, sejam retomados e que tenhamos a seriedade de encarar nossas
polticas e nossas instituies formadoras de docentes por um ngulo mais severo e
O MANIFESTO DOS PIONEIROS DA EDUCAO NOVA DE 1932 E A FORMAO DE PROFESSORES
mais consequente. Uma poltica estruturante quanto qualificao mais adequada

dos educadores uma dvida que ainda no pagamos. No haver Sistema Nacional
de Educao consistente sem professores cultos e bem formados para seu trabalho.
No fomos capazes de propor e realizar a formao de professores de forma integrada,
visando s finalidades e objetivos da educao bsica, e recebendo um preparo
cultural ampliado condizente com as necessidades de um educador. No se conta nas
instituies de ensino superior do Brasil com uma faculdade ou instituto prprio, um
centro formador integral desses profissionais, com uma base comum formativa.
Ao pensar um Sistema Nacional de Educao, no possvel deixar de lado as
preocupaes com os docentes que, no concreto das escolas, esto e estaro realizando
a formao das novas geraes. Os licenciandos nas vrias reas (pedagogia, letras,
cincias, matemtica, histria, filosofia, fsica etc.) saem da maioria desses cursos
despreparados para o enfrentamento de uma sala de aula, e sem as condies mnimas
para o exerccio da profisso de professor, que implica em saber os fundamentos e
o como instruir e educar crianas ou adolescentes, como ensinar os conhecimentos
curriculares da educao bsica. Desconhecem o currculo escolar, o desenvolvimento
cognitivo e afetivo de estudantes nesse nvel, e encontram grandes dificuldades para
fazer a transposio didtica dos conhecimentos disciplinares, transposio necessria
formao de novas geraes. Aprendem por ensaio e erro na prtica, com conselho
de colegas, com consulta tardia a materiais didticos (GATTI et al., 2010).
Com isso, sofre o ensino, sofrem as aprendizagens, sofrem as crianas e jovens, e sofre
o jovem professor, que tem que se desdobrar para aprender o que lhe foi sonegado nos
cursos de licenciatura. Alm disso, sofre a escola pblica, onde a imensa maioria desses
docentes se encontra e onde entra sem apoios adequados para o incio de seu trabalho
204
profissional. No h, tambm, cuidado nas redes pblicas com o professor iniciante que
ali chega, na maior parte dos casos, despreparado para o trabalho que ir exercer.
Qualidade da educao repousa em pessoas, em convvio fecundo em um ambiente
de trocas efetivas e significativas da cultura, para tanto, preciso professores bem
formados, como pleiteavam os Pioneiros da Educao Nova em seu Manifesto, h
Um Sistema Nacional de Educao deve prever, bem como tornar possvel e concreta,
uma nova formao para aqueles que o tornaro realidade no contexto das escolas
em seu cotidiano nas salas de aula. Um SNE no pode ser mais uma proposta
abstrata, entre tantas outras que temos, mas, para que ele se concretize, precisamos
de professores e gestores que sejam formados com, parafraseando os Pioneiros, uma
alma nova para um mundo novo. Um mundo em que conhecimento questo de
sobrevivncia civilizada.
AZEVEDO, F. et al. Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (1932) e dos
educadores (1959). Recife: Massangana, 2010.
BRASIL. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da
educao nacional. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil. Presidncia da
Repblica. Braslia, DF, 23 dez. 1996, Seo 1, p. 207.
GATTI, B. A.; BARRETTO, E. S. de S. Professores do Brasil: impasses e desafios. Braslia:
UNESCO, 2009.
GATTI, B. A.; BARRETTO, E. S. S.; ANDR, M. E. D. A. Polticas docentes no Brasil: um
estado da arte. Braslia: UNESCO, 2011.
tantas e tantas dcadas.
GATTI, B. A. et al. Formao de professores para o ensino fundamental: instituies

formadoras e seus currculos. Estudos & Pesquisas Educacionais. So Paulo: Fundao
Victor Civita, n. 1, 2010. p. 95-138.
205
SEGUNDA PARTE:
CAPTULO 10
SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO:

UMA AGENDA NECESSRIA
Genuno Bordignon 58
Moacir Gadotti 59
Clio da Cunha 60
Arnbio Marques de Almeida Jnior 61
Diante dos desafios, dificuldades, consensos e dissensos, lacunas e acmulos
registrados ao longo de tantas dcadas desde o Manifesto dos Pioneiros,
sistematizaremos neste captulo final o conceito e a compreenso do que seja o
Sistema Nacional de Educao (SNE), os problemas e impasses que retardam h
dcadas a sua instituio para, na ousadia que assumimos, oferecer propostas
e caminhos a seguir. O escopo contribuir para a construo de uma proposta
de sistema, na perspectiva da busca de consensos que podem nos unificar. Uma
proposta que aproxime no s as pessoas envolvidas cotidianamente com a
CAMINHOS POSSVEIS A SEGUIR
educao nacional, mas tambm os partidos polticos representados no Congresso

Nacional, para que a traduzam em lei, passando do fantasmagrico ao ectoplsmico,
na expresso utilizada por Carlos R. J. Cury, em seu texto.
58 Pesquisador em Educao.
59 Instituto Paulo Freire (IPF).
60 Pesquisador em Educao.
61 Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino, Ministrio da Educao.
207
1. Sistema Nacional de Educao: do que tratamos?

A organizao sistmica na gesto pblica implica claramente na definio da abrangncia
e identidade de determinada rea e seus fins; dos objetivos, funes e responsabilidades
das partes e sua articulao para a realizao da finalidade do todo. Em outras palavras, a
gesto pblica deve unir as foras sociais para a promoo dos interesses coletivos.
Embora o Manifesto dos Pioneiros no se refira explicitamente a um SNE, a proposta
de uma organizao sistmica na dimenso nacional est claramente presente. Logo
SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO: UMA AGENDA NECESSRIA
no incio, os autores observam que os esforos, sem unidade de plano e sem esprito
de continuidade, no haviam logrado ainda criar um sistema de organizao escolar,
alm disso, denunciam as reformas educacionais arbitrrias, sem uma viso global
do problema, dando a impresso desoladora de construes isoladas, caracterizando
uma situao de inorganizao; e indicam a orientao, dada pelo polo magntico
de uma concepo de vida, para a definio do caminho a ser seguido, luz dos fins
estabelecidos, por meio de processos administrativos mais eficazes para a realizao
da obra educacional. Nos processos administrativos, os Pioneiros preconizam a
conciliao da unidade nacional com respeito s caractersticas da multiplicidade
regional, propondo a superao do centralismo estril e odioso pela aplicao da
doutrina federativa e descentralizadora, como princpio democrtico. Poderamos
situar como mantra do Manifesto: unidade na multiplicidade.
Se a criao do Sistema Nacional de Educao hoje consenso nas discusses dos
educadores h, ainda, tnue rea cinzenta sobre sua concepo e configurao. Afinal,
algumas perguntas, dentre tantas possveis e pertinentes, precisam ser respondidas:
Do que se constitui o SNE? Quais seriam seus princpios, normas, processos
administrativos? Qual a dimenso intangvel de sua sinergia?
Quais seriam a natureza e os limites do SNE? Seria uma superestrutrura
organizacional (novo rgo na estrutura nacional) ou uma forma de cooperao
federativa que sustentasse a permanente articulao das aes (normativa e de
processos) dos atuais sistemas de ensino (Regime de Colaborao)?
208
Seria este conjunto de formas de colaborao baseada em pactos federativos

para a conciliao da multiplicidade com a unidade nacional?
Como instituir um SNE no regime federativo que prev autonomia dos
entes federados? Quais as finalidades e os limites desta autonomia face ao
federalismo cooperativo instituto pela Constituio Federal de 1988?
dos entes federativos e seus respectivos sistemas de ensino?
Como conciliar e viabilizar a doutrina federativa e descentralizadora com o
princpio democrtico?
A definio do que seria um Sistema Nacional de Educao alimenta o debate dos
educadores desde a Constituinte de 1988. O texto da Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (LDB) aprovado em 1990 na Comisso de Educao, Cultura e
Desporto da Cmara dos Deputados (Substitutivo Jorge Hage62), assim definia o SNE:
Art. 8. O sistema Nacional de Educao, expresso institucional
do esforo organizado, autnomo e permanente do Estado e da
sociedade brasileira pela educao, compreende os sistemas de
ensino da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
bem como outras instituies pblicas ou privadas prestadoras de
servios de natureza educacional.
Pargrafo nico. Incluem-se entre as instituies pblicas e
privadas, referidas neste artigo, as de pesquisa cientfica e
tecnolgica, as culturais, as de ensino militar, as que realizam
experincias populares de educao, as que desenvolvem aes
de formao tcnico-profissional e as que oferecem cursos livre
(CURY, 1993, p. 116).
Quais seriam os papis e responsabilidades prprias, comuns e complementares
Duas dcadas depois, o mesmo esprito reaparece no Documento-Referncia da

Conferncia Nacional de Educao, Documento de Referncia (CONAE) 2014, depois
de amplo debate na CONAE 2010:
62 Aps inmeras emendas e novos substitutivos, seria abandonado com a aprovao, em 1996, do projeto do Senador Darcy
Ribeiro (Lei n 9.394/1996, atual LDB, que j sofreu mais de 100 alteraes).
209
Assim, o sistema nacional de educao entendido como expresso

institucional do esforo organizado, autnomo e permanente do
Estado e da sociedade, compreendendo os sistemas de ensino da
Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, bem como
outras instituies pblicas ou privadas de natureza educacional.
vital que se estabelea o SNE como forma de organizao
que viabilize o alcance dos fins da educao, em sintonia com o
estatuto constitucional do regime de colaborao entre os sistemas
de ensino (federal, estadual, distrital e municipal), tornando vivel
o que comum s esferas do poder pblico (Unio, estados, DF e
municpios): a garantia de acesso cultura, educao e cincia
(art. 23, inciso V) (CONAE, 2014, eixo I, p. 18).
Portanto, as reflexes, discusses e propostas dos educadores sobre o Sistema Nacional

de Educao j acumularam certa clareza e alguns consensos sobre sua compreenso
e dimenso, ou seja, sobre o que tratamos.
Longe de uma superestrutura nacional a ser criada ou de um modelo de sistema nico
nos moldes do SUS, o SNE se desenha como um conjunto de normas de cooperao
federativa que sustentar a articulao e a coordenao das polticas, aes e programas
nos atuais sistemas de ensino. Este ser a expresso da regulao da educao
nacional por normas prprias e diretrizes comuns para que, no cumprimento de seus
papis, Unio, Estados e Municpios, mantendo responsabilidades e peculiaridades,
compartilhem os objetivos nacionais comuns da qualidade social da educao que
preconizamos, com equidade, para a cidadania brasileira, com seus sistemas de ensino
organizados em regime de colaborao.
Tratamos da unidade nacional na qualidade e finalidades educacionais, realizadas nas
peculiaridades e no espao de autonomia da multiplicidade regional. Falamos de uma
matriz poltico-normativa articuladora, a dar organicidade com dimenso e finalidade
de totalidade da educao nacional. Falamos, portanto, de identidades, sujeitos
institucionais, com seu espao de autonomia, articulados entre si pela identidade
nacional.
210
Chegamos hoje, portanto, a um consenso sobre a necessidade de instituio de um

Sistema Nacional de Educao como estratgia de organizao sistmica da poltica
educacional para garantir o direito de todos educao. Um sistema que garanta,
resgatando o ideal dos Pioneiros, a unidade nacional na multiplicidade regional, com
descentralizao como princpio democrtico, definio de funes prprias dos nveis
sistemas de ensino, conciliando autonomia e interdependncia, laicidade e direito de
todos a uma educao de qualidade, com equidade nacional.
Este o pacto federativo no campo da educao. Dadas as caractersticas marcantes
e especficas do nosso federalismo cooperativo, a instituio de um SNE deve
necessariamente prever e reforar a autonomia dos entes federados, definindo de forma
mais detalhada as responsabilidades prprias, comuns e complementares. Limites desta
autonomia seriam discutidos e resultariam na definio de formas de colaborao
organicamente articuladas, no pela via da regulamentao nacional do Regime de
Colaborao, mas sim pela via da organizao dos sistemas de ensino de forma vinculada
aos pactos federativos firmados, tendo o conceito da interdependncia na sua base de
sustentao. Estes conjuntos de formas de colaborao baseadas em pactos federativos,
definidos em cada unidade da federao, concretizaria a conciliao da multiplicidade
com a unidade nacional. Assim, a doutrina federativa e descentralizadora, como princpio
democrtico, seria fortalecida, como preconizavam os Pioneiros da Educao.
2. Um pouco da histria
de ensino e de papis e responsabilidades claras para os entes federativos e seus
Aps denunciar a fragmentao das reformas do ensino, o Manifesto situava a

necessidade de um projeto nacional de educao, fundado em bases filosficas e
sociais, relativas aos fins da educao, e tcnicas, relativas aos meios, traduzidos em
uma organizao que articule o todo nacional, garantindo a unidade de propsitos
com respeito multiplicidade de particularidades regionais. Ou seja: a organizao
sistmica da educao nacional, fundada na doutrina federativa e descentralizadora.
211
A tese de uma organizao sistmica da educao nacional, tema central do

Manifesto, se traduziria na Constituio de 1934, nos dispositivos que instituram os
sistemas de ensino e os conselhos de educao, articulados por um Plano Nacional de
Educao (PNE), que, na concepo do Manifesto, estabeleceria as diretrizes nacionais
reguladoras da oferta de ensino.
O PNE previsto na Constituio de 1934 chegou a ser elaborado pelo Conselho Nacional
de Educao (CNE) de ento, com base em amplo inqurito de questes formuladas
pelo rgo e respondidas por estados, instituies educacionais e educadores. Esse
Plano assumiu claramente a feio de uma lei (com 504 artigos) a definir as diretrizes
da educao nacional. A proposta do Plano, j em tramitao no Congresso Nacional,
foi abortada pelo regime de exceo do Estado Novo de 1937.
Renascendo aps o fim deste perodo, embora no contemplado na Constituio
de 1946, o sonho dos Pioneiros alimentou 15 anos de embates das correntes de
educadores, que tinham, de um lado, os defensores da educao pblica, gratuita e
laica; e de outro os defensores da escola privada, em nome da liberdade de ensino,
liderados pelas instituies educacionais catlicas.
A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) Lei n 4.024 de
26 de dezembro de 1961 , embora no contemplando todos os ideais relativos
aos aspectos filosficos e sociais dos Pioneiros, atendia proposta dos meios pela
instituio dos sistemas de ensino e dos conselhos de educao. A LDB de 1961
representou o projeto nacional de educao, fundado na doutrina federativa e
descentralizadora, possvel poca. Foi a primeira norma a dar organizao sistmica
educao nacional na busca da coerncia entre os fins e os meios, entre a unidade
nacional e a multiplicidade das peculiaridades regionais.
Mas essa lei seria logo abortada de seu esprito descentralizador e democrtico pelo
novo regime de exceo de 1964, que duraria 21 anos.
Novamente os ideais e princpios do Manifesto dos Pioneiros, mantidos como brasas
vivas sob as cinzas do autoritarismo, renasceriam parcialmente na Constituio de
1988. A mobilizao e a incessante luta dos educadores nos congressos e conferncias
212
de educao da ABE, resgatados pelo Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica

na constituinte, tornaram princpio constitucional a gesto democrtica da educao.
As discusses da nova LDB, iniciadas ainda durante a constituinte pelo Frum Nacional
em Defesa da Escola Pblica, serviram de subsdio para o deputado Octvio Elsio
apresentar a primeira verso desta norma, logo aps a promulgao da Constituio.
realizadas nas audincias pblicas, foi aprovado pela comisso de Educao e Cultura
o Substitutivo Jorge Hage, que estabelecia a criao dos:
Sistema do Nacional de Educao (SNE);
Plano Nacional de Educao (PNE);
Conselho Nacional de Educao (CNE), como rgo normativo e de
coordenao do SNE; e
Frum Nacional de Educao (FNE), como instncia de consulta e de articulao
com a sociedade.
O Sistema Nacional de Educao era concebido como a expresso institucional do
esforo organizado, autnomo e permanente do Estado e da sociedade brasileira
pela educao, acrescentando que sua finalidade precpua seria a garantia de um
padro unitrio de qualidade nas instituies educacionais em todo o pas (CONAE,
2014, p. 20).
O Plano Nacional de Educao, resgatando a concepo dos Pioneiros, constituiria o
projeto nacional de educao.
O Conselho Nacional de Educao seria constitudo por 34 conselheiros, sendo quatro
de livre escolha do Presidente da Repblica, trs representantes dos sistemas estaduais
Em agosto de 1989, incorporando 13 projetos parlamentares e as discusses
e trs dos sistemas municipais de ensino; os demais seriam indicados por entidades
dos diversos segmentos da comunidade educacional, institucionais e profissionais, das
reas da cultura e comunicao, de associaes comunitrias e de instituies de
proteo da criana e do adolescente, observados critrios de representao regional
e de nveis de ensino, com 19 atribuies relativas ao Sistema Nacional de Educao e
uma relativa ao Sistema Federal de Ensino.
213
O Frum Nacional de Educao (FNE), reivindicao histrica dos educadores,

seria constitudo por representantes das entidades da sociedade civil organizada,
dirigentes educacionais (Secretrios de Educao dos Estados), e coordenador
pelo Conselho Nacional de Educao, atuando como instncia de consulta e de
articulao com a sociedade.
A LDB finalmente aprovada (Lei n 9.394/1996), de relatoria de Darcy Ribeiro, no
contemplou a criao do SNE e do FNE. Este frum seria ento criado anos depois,
por Portaria do MEC em 2010, atendendo deliberao da Conferncia Nacional de
Educao (CONAE 2010). O CNE, j criado por lei anterior, tambm no contemplou
as propostas do Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica (FNDEP).
3. Os problemas, ou impasses, que dificultam a instituio do SNE

Os principais aspectos que tm retardado e dificultado a efetiva organizao de
um Sistema Nacional de Educao j foram demonstrados em diversas ocasies de
debates e em inmeras publicaes ao longo das ltimas dcadas. Dentre eles, cabe
registrar a j comentada complexidade do nosso modelo federativo, composto pela
Unio, os 26 estados, o Distrito Federal e 5.570 municpios, muito desiguais entre si
populacional e economicamente.
Nenhuma outra Federao tem os governos locais (municpios) como entes federados
autnomos, situados pela Constituio no mesmo nvel hierrquico, com espaos de
responsabilidades prprios. A prtica tem demonstrado os limites desta alternativa,
dado que a autonomia foi firmada sem dispositivos constitucionais que garantam,
necessariamente, as condies para que esta seja realizada em sua plenitude. Isso
requer relaes pactuadas, com interdependncia e fortalecimento de sistemas e redes
de ensino que ainda no reuniram as condies necessrias para a execuo plena de
suas responsabilidades constitucionais.
A complexidade desse modelo advm da nossa formao histrica e da cultura poltica
que, apesar da concepo federativa no hierarquizada, cultiva aes governamentais
fortemente hierarquizadas, induzindo dependncia. Para romper este ciclo perverso,
214
as polticas nacionais no SNE devem resguardar as capacidades j consolidadas nas

redes e sistemas, alm de serem capazes de identificar os investimentos necessrios
para desenvolv-las onde no esto presentes. Este processo fundamental para que
todos realizem plenamente suas responsabilidades.
Esta condio est diretamente vinculada ao problema atual da amplitude das
(federal, estaduais, distrital e municipais) carecem de uma definio mais objetiva: ora
so comuns, ora excludentes, ora concorrentes e, em alguns casos, at conflitantes.
O foco equivocado no conflito centralizao/descentralizao torna este quadro ainda
mais complexo no Brasil, porque, embora nosso federalismo no seja hierarquizado, as
prticas polticas historicamente foram assim organizadas, definindo a descentralizao
mais como transferncia de responsabilidades do que como processo democrtico de
fortalecimento do poder local. Essa concepo se expressa claramente nas relaes
em linha direta do governo federal com os governos estaduais e municipais. A
concentrao tributria na Unio engendra e fortalece essas prticas, o que, entre
outros condicionantes polticos, relega a segundo plano as relaes entre os estados
e seus municpios, o que dificulta a construo de pactos regionais, importantes
para a articulao da multiplicidade regional com a unidade nacional. A questo foi
historicamente centrada na dicotomia maniquesta centralizao/descentralizao,
quando deveria estar centrada nos papis e responsabilidades prprias dos entes
federados, exercidas com autonomia e interdependncia, nas dimenses da unidade
nacional na multiplicidade da diversidade regional e local.
No centro destas questes est a falta de foco em um projeto nacional de educao e
atribuies dos sistemas de ensino. As atribuies da Unio e dos sistemas de ensino
sociedade, capaz de delinear a qualidade da educao a ser oferecida.

A urgente pactuao de padres mnimos envolve a redefinio do modelo de
financiamento, o que exige no somente um maior aporte de recursos, mas tambm
a definio clara de suas fontes e das formas de utilizao. Os avanos nas polticas
de financiamento, embora significativos, ainda so insuficientes para estabelecer um
padro nacional de qualidade da educao.
215
As diferenas regionais geogrficas e, especialmente, econmicas so muito

acentuadas, requerem polticas fortes para a superao das desigualdades, com um
modelo de financiamento que promova, efetivamente, a equidade. As disputas ainda
so muito centradas na busca de vantagens regionais e locais e no em um projeto
nacional. Um aperfeioamento da poltica de fundos talvez leve ao cenrio de definio
de um valor aluno/ano pelo padro mnimo a ser pactuado, e no pelo percentual de
complementao da Unio estabelecido em lei. Uma maior liberdade de escolha pelos
dirigentes locais tambm poder ser construda no processo de debates, levando
necessria reduo dos recursos de distribuio voluntria por parte da Unio e dos
Estados, alm de uma diminuio no nmero de programas universais que cristalizam
as desigualdades.
Neste contexto, fundamental que a fragmentao do debate seja evitada, pois
discusses temticas (financiamento, padro de qualidade, avaliao, currculo,
formao, gesto) podem levar a tomar a parte pelo todo e deixar tudo como est na
dimenso sistmica, ou, na expresso dos Pioneiros, na inorganizao do todo.
Esses aspectos no so aqui destacados como crtica ou denncia, mas para indicar a
necessidade de sair do foco do que nos desune, para voltar os esforos na busca dos
que nos une na agenda de instituio do Sistema Nacional de Educao.
4. Uma agenda necessria

O processo de instituio do Sistema Nacional de Educao, como projeto nacional de
educao e sociedade na federao brasileira, exigir debates a partir de forte deciso
poltica, agenda pactuada, coordenao e organizao de trabalho claramente definidos.
A discusso leva necessria pactuao da clareza do modelo de educao que
queremos ter, da nao que queremos ser e da concepo dos princpios que devem
reger nosso federalismo cooperativo: um pacto de poder na heterogeneidade regional,
combinando autonomia e interdependncia, considerando, tambm, que o papel
estratgico da educao para a cidadania, como conceito de qualidade humana,
estratgico para o desenvolvimento. H mais de 80 anos os Pioneiros apontavam a
216
necessidade de um projeto nacional de educao, em defesa da escola pblica e do

desenvolvimento integral, baseado em valores permanentes, em uma mudana de
mentalidades e em uma discusso das finalidades da educao: reconstruo social
pela reconstruo educacional. No h sistema nacional sem projeto de nao.
A partir destes acordos, ser necessrio definir as grandes diretrizes polticas nacionais
de definir as condies e os sujeitos polticos a serem efetivamente envolvidos. A
lgica colaborativa e a gesto democrtica se constituem em estratgias fundamentais
da concepo e implementao do Sistema Nacional de Educao. Isso demanda
convencimento, empoderamento, investimento na organizao e mobilizao social
de forma permanente.
Ser necessrio pactuar, neste contexto, um padro nacional de qualidade da educao.
O SNE, conceitualmente ancorado na interdependncia dos sistemas, organizados em
Regime de Colaborao, essencial para assegurar a todos os brasileiros o direito
ao mesmo padro de qualidade. Para que esse sistema se concretize, fundamental
definir papis e competncias dos entes federados, considerando a identidade
nacional; o reconhecimento das autonomias e seus limites para a garantia do direito
constitucional; o papel da Unio de induo da qualidade da educao e do conjunto
de aes que a promovem; alm da valorizao dos profissionais da educao.
Neste cenrio ser fundamental definir estratgias nacionais para desenvolver
e fortalecer as capacidades regionais (nos estados) para formulao de polticas
pblicas, planejamento e gesto, com induo para os municpios, gerando capacidade
de gesto e de colaborao efetivas. Portanto, torna-se imprescindvel prever a
com os consensos possveis em torno de uma opo metodolgica de trabalho, capaz
obrigatoriedade dos alinhamentos e vinculaes prprias entre os planos de educao

(Planos Nacionais, Planos Estaduais e Planos Municipais) ao longo do tempo. O SNE
e os planos, seus articuladores, devem estabelecer o equilbrio entre o regional e o
nacional, a unidade na diversidade.
Fruns federativos para o planejamento e a gesto das polticas pblicas sero
imprescindveis no SNE a ser institudo. Definir quem faz a mediao entre os sistemas
217
de ensino talvez nos leve a dois fruns tripartites: um de gesto e um normativo,

que, ao operarem de maneira integrada, podero qualificar as decises nacionais
vinculando definitivamente gesto administrativa com gesto pedaggica. Fruns
bipartites semelhantes nas diferentes unidades da federao podem contribuir para
que as diretrizes e orientaes nacionais sejam efetivadas na prtica cotidiana da
educao nacional com mais concretude. O Frum Nacional de Educao, com sua
grande representatividade, poder ter uma funo particular na definio desse
federalismo cooperativo, articulando a sociedade civil e as esferas de governo.
Portanto, para pactuar uma agenda de aes instituintes do SNE, ancorada na realidade
e com pauta clara, a partir dos consensos e da organizao dos interesses, com
comunicao e permeabilidade entre os atores, deve-se considerar fundamentalmente
o desenho de uma proposta ou projeto nacional de educao, resgatando o esprito
do Manifesto, que possa servir de base para um anteprojeto de lei, com vinculao
das diversidades regionais ao todo nacional, para que no se tornem desigualdades.
A responsabilizao deve estar baseada nas circunstncias e condies prprias
de cada ente federativo, tendo por referncia o conceito de interdependncia (no
em parcerias), que concretizar o instituto do Regime de Colaborao efetivo para
garantir o direito educao.
5. Consideraes de percurso
H um consenso de que a discusso do SNE deve ser traduzida no campo normativo
para ter efeitos prticos. O conjunto de deliberaes da CONAE 2010 aponta nesta
direo. No mais, mandato constitucional. As questes da regulamentao dos
dispositivos constitucionais nos campos prprios da cooperao federativa (art. 23),
do Plano Nacional de Educao (Emenda Constitucional n 59/2009, art. 214) e a
organizao dos sistemas de ensino do regime de colaborao (art. 211) devem ser
objeto de discusses da academia e da sociedade, que precisam juntar-se aos poderes
executivo e legislativo para consagrar em lei a organizao da educao nacional que
queremos.
218
A sociedade civil, como representante da nacionalidade, j avanou muito nesse debate

e urge definir o SNE como prioridade normativa brasileira. As entidades vinculadas aos
sistemas de ensino tem a enorme responsabilidade de colocar esse tema na agenda
poltica do Brasil. Assim como a continuidade e a estabilidade so ideias inerentes
noo de Plano, a descontinuidade e a instabilidade parecem inerentes aos mandatos
(no apenas de governo) instituda a partir dos ordenamentos legais prprios.
A mudana deve ser cultural e no s educacional. A educao cultura. O essencial
mudar a vida, princpios e valores que melhorem o bem viver das pessoas. A nossa histria
federativa muito complexa e, por isso, a sua reorganizao implica em mudana de
cultura e na definio de quem far isso, com que mtodo, com apoio e consentimento
de quem. Enfim, essa uma complexidade a ser enfrentada no prximo perodo.
Com todos os cuidados diante dos obstculos, tenses e da complexidade da
construo do SNE e do regime de colaborao, e, considerando as disparidades e
desigualdades regionais e a especificidade de como se deu a organizao da educao
nacional no Brasil , devemos avanar e no ficar paralisados; devemos caminhar
simultaneamente com a pactuao federativa das metas do PNE, pois, enquanto
no houver o Sistema Nacional de Educao com arranjos de ensino organizados
em regime de colaborao, no existiro garantias efetivas de que o PNE consiga
atingir suas metas. O caminho para o avano a pactuao, para que se respeitem as
diferenas regionais e as identidades e experincias locais (ALMEIDA JR., 2012).
Avanamos toda vez que conseguimos consolidar mudanas que fortalecem o SNE
na busca de um padro unitrio de educao (BRASIL, 2011) e retrocedemos toda
governamentais. Essa contradio pode ser minimizada com uma poltica de Estado
vez que fragmentamos este sistema, justapondo aes, desarticulando estruturas,

descontinuando polticas. Avanamos quando conseguimos aprovar polticas
articuladoras e estruturantes do SNE, como o FUNDEB, o SAEB, o Piso Nacional,
o IDEB, os PCN, o ENEM, o Plano de Aes Articuladas (PAR) etc. No h dvida
de que essas medidas, assim como a instituio do PDE (GADOTTI, 2008), deram
impulso ao regime de colaborao e a uma nova lgica de articulao federativa
219
j presente no Manifesto dos Pioneiros da Educao de 1932. Mas precisamos

aprofundar e consolidar a lgica colaborativa dessas polticas com normas de
cooperao federativa que as direcionem, construdas de forma dialgica e com
participao popular.
H mais de 80 anos estamos discutindo a necessidade de um sistema nacional de
educao, em defesa da escola pblica e do desenvolvimento integral de todos e todas,
para no romper o equilbrio entre os valores mutveis e os valores permanentes
da vida humana e no submeter a educao a fins particulares de determinados
grupos sociais, como diziam os Pioneiros da educao nova (AZEVEDO et al., 2010).
Hoje, como ontem, a participao dos educadores aponta para a funo social da
escola e a organizao sistmica da educao brasileira.
a organizao da educao brasileira, preconizada pelos
Pioneiros, fundava-se em bases e diretrizes nacionais, articulando
responsabilidades prprias dos entes federados. Um
projeto nacional com responsabilidades descentralizadas. A
organizao e a gesto desse projeto nacional de educao se
assentam no trip: sistemas, planos e conselhos de educao
(BORDIGNON, 2009).
Hoje, como ontem, estamos diante no apenas da mesma necessidade de criao

de um sistema nacional de educao em regime de colaborao, mas diante de
um projeto de pas justo, sustentvel e produtivo. Segundo Fernando de Azevedo, a
educao exigia uma mudana de mentalidades e uma discusso de finalidades,
no bojo do movimento de renovao educacional. Uma educao nova para um
homem novo e um novo mundo era a ambio do Manifesto. No se pensava
apenas em um manifesto pedaggico: era um manifesto poltico e civilizatrio. Na
introduo filosfica e sociolgica de Fernando de Azevedo, ele nos fala das conquistas
da civilizao e da inquietao do homem interior. O Manifesto discute as
finalidades da educao, os fundamentos da educao, a reconstruo social
pela reconstruo educacional. Ele nos fala de democracia e de valores mutveis
e permanentes (AZEVEDO et al., 2010).
220
Quando os Pioneiros da Educao Nova defendiam a reconstruo social pela

reconstruo educacional estavam apontando para a constituio de um sistema
nacional da educao ancorado em um projeto de nao. O que sustenta e amarra as
partes de um sistema sua finalidade, que no pode deixar de ser a garantia do direito
educao de qualidade. No h sistema nacional sem projeto de nao e no h
dos direitos sociais constitucionalmente previstos.
ALMEIDA JR., A.M. Federalismo e educao: novos marcos e perspectivas (entrevista).
Retratos da Escola, v. 6, n. 10, jan./jun. 2012.
AZEVEDO, F. et al. O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (1932) e dos
educadores (1959). Recife: Fundao Joaquim Nabuco/MEC, 2010. (Coleo
educadores).
BORDIGNON, G. Gesto da educao no municpio: sistema, conselho e plano. So
Paulo: Instituto Paulo Freire, 2009.
CONFERNCIA NACIONAL DE EDUCAO (CONAE), 1., 2014, Braslia, DF. CONAE:
O PNE na Articulao do Sistema Nacional de Educao: Participao Popular,
Cooperao Federativa e Regime de Colaborao:. documento-referncia. Braslia:
Ministrio da Educao, 2014.
CURY, C. R. J. A nova lei de diretrizes e bases e suas implicaes nos estados e
municpio: o sistema nacional de educao. Revista Retratos da Educao. Braslia,
CNTE, n. 1, ano I, jan. 1993.
GADOTTI, M. Convocados, uma vez mais: ruptura, continuidade e desafios do PDE.
So Paulo: Instituto Paulo Freire, 2008.
como construir hoje um projeto de nao no Brasil que no seja pela via da garantia
221

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O Sistema Nacional de Educao:

O Sistema Nacional de Educao:

O Sistema Nacional de Educao:

Realizao: Ministrio da Educao

Brasil. Ministrio da Educao. Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino

2014 Ministrio da Educao

Aps 80 anos de seu lanamento, o Manifesto dos Pioneiros revela-se atual,

Pioneiros da Educao Nova, homenageando, de forma especial, o Professor Fernando

a ministrada exclusivamente s elites. A educao precisava ser democrtica, para ser

Sabemos que a sociedade capitalista no incentiva as lembranas e a memria das

Fernando Luiz Abrucio e Catarina Ianni Segatto..................................................... 40

Arnbio Marques de Almeida Jnior, Flvia Maria de Barros Nogueira,

Captulo 7 Como seria o financiamento de um sistema nacional

Paulo de Sena Martins e Jos Marcelino de Rezende Pinto ..................................152

Jorge Abraho de Castro ....................................................................................178

Genuno Bordignon, Moacir Gadotti, Clio da Cunha e

Houve unanimidade de opinies quando a Comisso Organizadora do 80 Aniversrio

Jos Henrique Paim Fernandes

Aps 80 anos de seu lanamento, o Manifesto dos Pioneiros revela-se atual,

Na primeira parte so apresentados os textos dos expositores que abordaram o tema

Sistema Nacional de Educao, Dermeval Saviani destaca os princpios que o Manifesto

provocativa ao debate, coloca como mago do Sistema Nacional de Educao a indagao

Fernando Luiz Abrucio e Catarina Ianni Segatto, no captulo O Manifesto

dos Pioneiros e o federalismo brasileiro: percalos e avanos rumo a um sistema

O Sistema Nacional de Educao: a atualizao do Manifesto de 80 anos a

Em seu texto O Sistema Nacional de Educao: em busca de consensos, Arnbio

Paulo Sena e Jos Marcelino de Rezende Pinto, no texto Como seria o

financiamento de um Sistema Nacional de Educao na perspectiva do Manifesto dos

Dilemas para o financiamento da educao o tema discutido por Jorge Abraho

O Sistema Nacional de Educao: diversos olhares 80 anos aps o Manifesto

tradicional e moderno. Destacam sua contribuio na constituio dos fundos

de serem possveis no plano terico/emprico, possuem grande dificuldade poltica

1932 e a formao de professores, destaca que a formao inicial com formao

O MANIFESTO DOS PIONEIROS DA EDUCAO NOVA DE 1932 E A QUESTO

1. A ideia de Sistema Nacional de Educao no Manifesto

sendo o povo e o governo, o documento se abre com a frase Na hierarquia dos

organizao e administrao do sistema educacional.

em trs princpios organizacionais com importantes consequncias para a formulao

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crescimento do educando, alm de amplas implicaes para a organizao do sistema

observar que, contrariamente ao que normalmente se supe, exatamente a que o

todos os graus, considerado de responsabilidade da Unio na capital, e dos estados

estimulando o intercmbio entre os estados. A unidade do sistema ser garantida,

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adaptar j diversidade crescente de aptides e de gostos, j variedade de formas

ao nvel superior e incorporada s universidades e o princpio da unidade da funo

2. Influxo das ideias do Manifesto na organizao da educao brasileira

competncia da Unio a fixao do Plano Nacional de Educao, compreensivo do

ensino de todos os graus e ramos, comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a

2 Parte dos mesmos fundos se aplicar em auxlios a alunos

No entanto, esses dispositivos no chegaram a vigorar, seja em razo do advento

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o acrscimo da palavra bases, tendo, igualmente, restabelecida a vinculao

explicitamente formulada, deixava-se entrever no texto do Manifesto quando tratou do

Apesar desse avano na direo do financiamento da educao em mbito nacional,

A Constituio de 1988 voltou a restabelecer a vinculao, mas aps 25 anos de

3. Concluso sobre a construo do Sistema Nacional de Educao

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A organizao do Sistema Nacional de Ensino foi a via adotada pelos principais

adoo do regime federativo seria um fator impeditivo da instituio de um Sistema

eficiente intensiva e extensivamente.

No incluo, aqui, os municpios, porque a Constituio Federal no lhes confere a

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