El manejo de riesgos y el anlisis costo-beneficio

El manejo de riesgos es el proceso de tomar decisiones basndose en los resultados de

un anlisis integrado tanto de informacin econmica y tcnica, como social y poltica
para priorizar y definir las acciones necesarias para reducir los riesgos. Este proceso
incluye el diseo o implementacin de polticas y estrategias que resulten de la toma
de decisiones. Ya que el control de un problema puede causar otros y que estos, a su
vez, afecten a ciertos sectores de la economa y de la poblacin, las soluciones deben
ser comprehensivas e integradas. Por ello, unos de los aspectos ms importantes del
manejo de riesgos es la integracin de las preocupaciones y valores del pblico, otras
secretaras, ONG y de la comunidad regulada.
La evaluacin de riesgos es una contribucin necesaria para su manejo, pero no es
suficiente para tomar decisiones. En este proceso los tomadores de decisiones tienen
que contestar a las siguientes preguntas:

Qu nivel de exposicin es seguro?

Qu controles deben realizarse?

En qu sectores de la economa se debe enfocar la atencin y el

control?

Cmo debe hacerse la negociacin entre beneficios y costos?

Qu peligros deben recibir ms atencin?

Las respuestas estn basadas en el anlisis de riesgo adems de la percepcin de ste,

la capacidad para controlarlo, la ley, la opinin del pblico y los costos. Ya que las
decisiones son influenciadas por los valores de la sociedad, las preguntas se vuelven
ms consideraciones polticas que evaluaciones simplemente tcnicas.
Existen varios enfoques del manejo de riesgos como son:

Del tipo comando y control que incluye normatividad y seguimiento.

Incentivos econmicos basados en el mercado.

Programas voluntarios.

Informacin y educacin.

Se deben evaluar las estrategias por sus costos, beneficios, viabilidad tecnolgica, la
capacidad de llevarlas a cabo y su aplicabi-lidad. Adems, como en el proceso de
anlisis comparativo de riesgos, el xito de cualquier proyecto de manejo de riesgos
depende de la participacin de los actores.
Una herramienta para el proceso de manejo de riesgos es el anlisis costo-beneficio.
Se utiliza para evaluar los impactos econmicos de acciones alternativas que implican
reduccin del riesgo y comparar los costos de estas acciones con los beneficios que
generan. El principal argumento para su uso en la toma de decisiones ambientales es
que permite mejorar la eficiencia econmica.
El anlisis costo-beneficio ayuda a los tomadores de decisiones en la ilustracin de las
concesiones mutuas ( trade off ) inherentes a la toma de decisiones ambientales. El
proceso de evaluar los costos y beneficios de las decisiones de manera tcnica hace
que estas concesiones mutuas sean ms transparentes. A este respecto, el anlisis
costo-beneficio puede ayudar a los tomadores de decisiones a entender las
implicaciones de sus decisiones. Este anlisis es til para organizar, comparar y
analizar los impactos de decisiones y regulaciones, pero no pueden usarse los
resultados por s solos para definir los pasos a seguir, debido a la gran cantidad de
incertidumbre en las estimaciones y a otros factores sociales.
Hay cinco etapas bsicas de un anlisis costo-beneficio:
1) la identificacin del problema ambiental,
2) la cuantificacin de la lnea base,
3) la identificacin y cuantificacin de los controles,
4) la evaluacin econmica de los beneficios y
5) la comparacin de los costos y los beneficios.

7.1 La identificacin del problema ambiental

La primera fase de un anlisis costo-beneficio es identificar la preocupacin ambiental

y las fuentes de contaminacin. Por ejemplo, la calidad del aire en una ciudad,
especficamente el problema de las partculas suspendidas de dimetro menor a 10 m
m (PM 10 ) y sus principales fuentes emisoras como son la industria y el transporte.

Por claridad se escogi como ejemplo ilustrativo el problema de PM 10 en el aire

causado por emisiones de autobuses de diesel y sus impactos a la salud humana.

7.2 La cuantificacin de la lnea base

Primero se tiene que hacer un inventario de las emisiones de las fuentes y determinar
qu pasara en el futuro si no se aplica ningn tipo de control. Para cuantificar
emisiones de contaminantes, se necesitan tres tipos de informacin: factores de
emisin, que especifican la cantidad de contaminacin emitida en cada unidad de
actividad por cada tecnologa; la mezcla de tecnologas en cada sector de la economa
y los niveles de actividad. Las emisiones pueden ser estimadas multiplicando el factor
de emisin por los niveles de actividad para cada tecnologa y sumando despus todas
las tecnologas. En esta etapa tambin se deben predecir las emisiones en el futuro, lo
que involucra suposiciones sobre los niveles de actividad y la mezcla de tecnologas en
el futuro.
En el caso de PM 10 , se pueden estimar las emisiones de autobuses de diesel usando
un factor de emisin para cada modelo de autobs y obtener as los gramos de PM 10
emitidos por km viajado. Dicho factor se multiplica por los kilmetros recorridos por
cada modelo de autobs y, finalmente, se suma para toda la flota de autobuses.

7.3 La identificacin de los controles y su cuantificacin

El objetivo de esta etapa es determinar una lista de las opciones de control y

mitigacin del problema ambiental y cuantificarlas en trminos de sus costos y la
reduccins de impactos. Esta fase involucra un anlisis de los cambios en emisiones
para cada control y la evaluacin de los cambios en riesgo, usando modelos de
dispersin/transporte/qumica de contaminantes y los impactos a la salud y al
ecosistema. Adems, en esta etapa se deben estimar los costos del control, que
incluyen los directos (de capital y de operacin y mantenimiento) y los indirectos
(como ahorros por las reducciones en el consumo de petrleo).
En nuestro ejemplo de PM 10 , se pueden considerar opciones como las trampas para
partculas y la renovacin de la flota de autobuses. Esta etapa incluye la estimacin de
las reducciones de emisiones de PM 10 y sus precursores para cada opcin de control.
Posteriormente, se debe utilizar un modelo de transporte y qumica para estimar los
cambios en concentraciones de PM 10 en el ambiente. Finalmente, se estiman los
efectos a la salud usando un modelo de exposicin y dosis-respuesta y los costos de
las opciones.

7.4 La evaluacin econmica de los beneficios

Para determinar los beneficios de los controles y compararlos con los costos, tiene que
asignarse un valor monetario a cada uno de los impactos que se calcularon en la
tercera etapa. Esta parte implica mucha controversia, ya que estos impactos no tienen
valores en el mercado. Por ejemplo, el valor intrnseco de un rea natural intacta o de
una vida no se pueden medir en trminos monetarios, y muchas personas se oponen a
esta idea.
Sin embargo, existen varios mtodos para estimar los valores de los impactos a la
salud, entre los que se incluyen: los costos de enfermedades (costos directos de su
tratamiento que incluyen pagos de medicinas, hospitales, etc.), disponibilidad de pago
( DAP que es la cantidad de dinero que alguien est dispuesto a pagar para reducir el
riesgo de mortalidad o morbilidad o mejorar el ambiente) y la prdida de productividad
(que es el tiempo de trabajo perdido y, por consiguiente, las prdidas en la
produccin).

7.5 La comparacin de los costos y los beneficios

En esta ltima etapa se rene toda la informacin para evaluar las opciones de control.
Estas se pueden comparar restando los costos de los beneficios para calcular los
beneficios netos, o dividir los beneficios por los costos para obtener la razn. Es
importante asegurarse que tienen la misma unidad, en trminos de clculos anuales o
totales a lo largo de un periodo de tiempo. La parte ms controversial de esta etapa es
la tasa de descuento: debido a que la gente valora ms una reduccin del riesgo en el
presente que en el futuro, se tienen que descontar los costos y beneficios en el futuro
hasta el ao del anlisis. La eleccin de la tasa de descuento es muy controversial y
debe ser presentada de manera obvia y explcita en los clculos y reportes.
Finalmente, enfocndose en la eficiencia econmica, el anlisis costo-beneficio no
establece adecuadamente los cambios en la distribucin de los recursos. Adems de la
eficiencia, se deben considerar la equidad y la parcialidad de las decisiones (quin
asume los costos y quin recibe los beneficios). Aunque este anlisis es muy til en la
ilustracin de los costos y beneficios de las opciones de control, las pruebas de
costo/beneficio no son suficientes para tomar decisiones, y los reguladores no deberan
restringir sus decisiones slo a estas pruebas.

Estudio de caso: Las ladrilleras de El Paso y Ciudad Jurez

En 1999, la ciudad de El Paso, Texas fue clasificada por la USEPA como una de las zonas
de ms alta concentracin de monxido de carbono, partculas y ozono. Lo mismo
sucedi para su ciudad hermana Ciudad Jurez, en Chihuahua. La mala calidad del aire
en ambas ciudades se debe a la rpida industrializacin y al crecimiento poblacional
durante varias dcadas.
Entre las fuentes de emisin a ambos lados de la frontera se detectaron
aproximadamente 350 fbricas artesanales de ladrillo (ladrilleras). Estas instalaciones
estn formadas por hornos de adobe que utilizan principalmente aserrn y residuos de
madera impregnados con barnices. Adems, en ocasiones se usan tambin llantas,
contenedores plsticos y otro tipo de residuos, lo que las convirti en la tercera o cuarta
fuente de contaminacin en Ciudad Jurez y El Paso, asociadas principalmente al
monxido de carbono y a la emisin de partculas. Tambin pueden emitirse xidos de
nitrgeno, dixido de azufre, compuestos orgnicos voltiles y metales pesados,
dependiendo del material utilizado como combustible.
A pesar de las emisiones generadas, las autoridades no han tomado decisiones por
diversas razones polticas, como la cantidad de empleos que genera esta actividad as
como por la dificultad de mejorar la tecnologa utilizada, debido a la pequea escala en
que se manejan estas empresas.
Para solucionar los problemas de emisin, se identificaron cuatro estrategias de control:

Horno de la Universidad Estatal de Nuevo Mxico ( NMSU )

Este mtodo sustituye los hornos tradicionales por pares de hornos en forma de bveda
conectados mediante un tnel subterrneo relleno con arcilla. En este se logra una
reduccin del 99.5% en las emisiones de PM 10 , y tiene un costo anual de $175,214
dlares americanos.

Horno de gas natural

El gas natural o el gas L.P. se pueden utilizar eficientemente en los hornos tradicionales
y requiere de un mnimo de inversin por parte de los dueos de las ladrilleras. El
cambio al sistema de gas puede reducir las emisiones de PM 10 en un 99.9%, y tiene un
costo anual de $249,553 dlares americanos.

Reubicacin

Reubicar los hornos de las ladrilleras a zonas menos pobladas es una de las opciones
para reducir la exposicin en Ciudad Jurez y El Paso. Esto tiene un costo anual de
$350,429 dlares americanos.

Establecimiento de das sin quema

Dado que el transporte de las emisiones de las ladrilleras depende de las condiciones
climticas, el evitar encender los hornos en ciertos das puede reducir la exposicin a las
emisiones. Para esto se consider la prohibicin de la quema en das con baja velocidad
del viento y condiciones de alta estabilidad del aire. Adems, se tom en cuenta que
slo el 50% de las empresas con los hornos mencionados aceptaron no operar durante
esos das. El costo administrativo anual de esta opcin se estima en $24,692 dlares
americanos.

Resultados
Para evaluar las propuestas, se utiliz un modelo de dispersin del aire para estimar la
contribucin de todas las ladrilleras a los niveles de contaminacin de PM 10 en diversas
localidades. Posteriormente, se utiliz un modelo de efectos a la salud para estimar los
impactos anuales a la salud. Finalmente se us un modelo de valorizacin para
determinar el valor en dlares de estos impactos a la salud.
Para analizar los beneficios de las acciones, primero se calcularon los impactos a la
salud de las ladrilleras sin control, para determinar una lnea base (cuadro 7.1) y
despus los impactos con cada control. Para calcular los beneficios de los controles: se
restaron los impactos anualizados con control de los impactos sin control. Despus se
compararon los beneficios anualizados de las estrategias de control propuestas y se
compararon con base en el costo anualizado de cada una.

Cuadro 7.1
Efectos anuales a la salud por emisiones no controladas de PM 10 de las
ladrilleras en Ciudad Jurez y El Paso.

Impacto a la salud

Mortalidad

Ingreso al hospital por problemas

respiratorios

Das de trabajo perdidos

Casos*

Valor (miles de
dlares)*

17 (2:37)

50,750 (5,682:
153,750)

299 (0: 1,187)

336 (0: 678)

3,664 (0: 9,685)

95 (0: 251)

Das con sntomas respiratorios

Ataques de asma

Bronquitis crnica en adultos

435,900 (106,040:
919,000)

709 (3: 2,718)

48,630 (205:123,730)

1,243 (6:3,796)

108 (0:280)

736 (0:2,270)

*Valores Promedio (Intervalos de Confianza al 95%)

El beneficio neto de las alternativas de uso de gas natural, as como del uso del horno
NMSU son muy parecidos, mientras que el de las otras dos opciones son evidentemente
menores. As mismo, la opcin del gas natural requiere de mayores costos para su
control.
Desde el punto de vista de las autoridades de Ciudad Jurez en lo que respecta a la
salud de la poblacin, los beneficios de cualquiera de las opciones de control son
mayores que los costos derivados de la contaminacin producida. En noviembre de 2002
la Comisin de la Calidad Ambiental ( TCEQ ) aprob la propuesta de El Paso Electric
para sustituir los hornos tradicionales por los hornos de New Mexico State University
( NMSU ).

http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/400/cap7.html