Artigo publicado na revista Democracia Viva, do Ibase. No.

18, setembro/outubro
de 2003.
Gesto democrtica e participativa: um caminho para cidades socialmente
justas?
Joo Sette Whitaker Ferreira

A definitiva ascenso do Partido dos Trabalhadores (e de outros partidos de esquerda) ao

Poder Executivo, fenmeno que j vem ocorrendo h alguns anos em muitos municpios,
e que se completou em 2003 com a vitria de Lula nas eleies presidenciais, trouxe
tona a esperana de que as nossas metrpoles iriam, enfim, beneficiar-se de gestes
democrticas e efetivamente participativas, capazes de corrigir os dramticos nveis de
desigualdade, excluso e segregao espacial que as caracterizam.
Entretanto, mais de uma dcada depois das primeiras vitrias em Porto Alegre, Fortaleza
e So Paulo, triste constatar que se por um lado houve com certeza muitos progressos,
especialmente nos municpios que como Porto Alegre mantiveram uma gesto
continuada, por outro lado os nveis de pobreza e de excluso scio-espacial, que se
revertem em um cenrio cada vez mais visvel de fratura social e de violncia urbana,
ainda so lamentavelmente altos e incompatveis com uma economia do porte da
brasileira.
De maneira geral, o direito cidade socialmente justa ainda uma reivindicao
premente: as grandes metrpoles brasileiras tm em mdia cerca de 20% de sua
populao morando em favelas (chegando a 40% em Recife), e cerca de 50% excluda do
chamado mercado formal. O ndices de populao favelada no diminuram, mas ao
contrrio continuaram crescendo, assim como as periferias pobres das grandes cidades.
Em quase todas elas, as reas de proteo ambiental esto tomadas por ocupaes com
alta densidade habitacional, como ocorre em So Paulo, onde cerca de 1,2 milho de
pessoas moram em torno das represas Billings e Guarapiranga, em plena rea de
proteo aos mananciais. A porcentagem de domiclios sem saneamento ainda
altssima, e o transporte pblico exige dos trabalhadores mais pobres horas e horas de
pacincia. Os centros urbanos brasileiros, com seus espaos pblicos invariavelmente
ocupados pelo comrcio informal, esto se esvaziando, e sobram imveis desocupados,
que no cumprem a funo social da propriedade urbana1 embora seja esta uma
*

Joo Sette Whitaker Ferreira arquiteto/urbanista e economista, mestre em Cincia Poltica e Professor
Doutor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. coordenador do projeto
Plano de Ao/Bairro Legal no LabHab - Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAUUSP.
membro do Conselho Municipal de Poltica Urbana da Cidade de So Paulo, como representante das
universidades.
1

Imveis situados em reas centrais se beneficiam de infra-estrutura urbana (esgoto, gua, luz, asfalto, etc.)
custeada pelo poder pblico e, portanto, por toda a sociedade. Mant-los vazios representa um alto custo
social. Exercer a funo social da propriedade no nada alm de dar-lhes uso. Entretanto, o descompasso
entre os proprietrios, que mantm um mercado sobrevalorizado irreal (os edifcios ficam desocupados por
anos, sem ter quem queira compr-los ou alug-los), e a demanda dos usurios dos centros, das faixas de
renda mais pobres que no tm como acessar oferta, gera essa situao inaceitvel. A sua soluo deveria
passar pela criao de significativas polticas de financiamento habitacional para a populao com renda
inferior a 3 SM, associada polticas de locao social por parte do Estado para atender a essa populao, e
uma dinamizao do mercado imobilirio e da indstria da construo civil para baixar os custos de

exigncia constitucional enquanto milhares de sem-teto constituem uma demanda por

habitao que no consegue ser atendida nem pelo Estado e muito menos pelo mercado
imobilirio. Enchentes e desmoronamentos so ainda comuns, e a irregularidade fundiria
na cidade informal parece ser insolvel. Em suma, pode-se dizer que, neste incio de
sculo, as nossas cidades apresentam um quadro social dramtico e absolutamente
inaceitvel.
A pergunta que vem portanto mente se de alguma forma as experincias de gesto
mais democrtica e participativa implementadas na ltima dcada e meia no deveriam
ter gerado novas formas de planejamento urbano mais capazes de pelo menos comear,
nessas cidades, a reverter esse quadro de intensa excluso social. Processos de gesto
muito propalados, como por exemplo os Oramentos Participativos, ou a existncia de
novas leis, como o Estatuto da Cidade, no deveriam ter surtido um efeito suficiente para
que os ndices gerais da situao urbana brasileira comeassem a mostrar uma inflexo
positiva? Para que a sensao de insegurana urbana tivesse diminudo? Para que a
legio de sem-tetos se reduzisse, baixando o dficit de cerca de 5 milhes de moradias?
A resposta sim e no.
"Sim" porque indubitavelmente as experincias localizadas de gestes de esquerda mais
duradouras, como em Porto Alegre ou Belm, esto produzindo uma melhoria da
qualidade de vida urbana e dos ndices de excluso, e uma intensificao dos processos
participativos de gesto da cidade, visveis olho nu. E "no" porque os obstculos que
ainda existem so gigantescos, e todos os esforos feitos remam isoladamente contra
uma violenta mar contrria. Muitos elementos contribuem para tornar essa constatao
negativa extremamente complexa em suas causas. sobre eles, e sobre as alternativas
de planejamento urbano que se colocam, que tentaremos refletir brevemente neste artigo.
O primeiro elemento a ser considerado que o drama urbano brasileiro no data de
ontem, mas tem suas origens nos 500 anos de formao de uma sociedade bipartida, e
por isso no h de ser resolvido seno em um perodo de tempo bastante longo. Como j
apontou a urbanista Ermnia Maricato2, as cidades refletem e reproduzem as dinmicas
sociais historicamente desiguais que pautaram a (no) formao3 da nao brasileira. So
a expresso da hegemonia capitalista de uma sociedade de elite. E, nesse contexto, o
Estado, historicamente associado aos interesses das nossas classes dominantes, no s
nada fez para reverter essa situao como ajudou a consolid-la. Vale lembrar que o
perodo mais intenso da nossa industrializao, a partir da dcada de 50, foi gerado
graas a aliana entre as burguesias "modernas" nacionais interessados em diversificar
a economia agrrio-exportadora e os interesses de expanso da economia-mundo
capitalista no ps-guerra. A transferncia para o Brasil de um parque industrial j montado
e geralmente obsoleto em seu pas de origem s seria interessante para as empresas
multinacionais se elas pudessem exercer aqui a explorao de mo-de-obra que o
Welfare State limitava nas naes industrializadas. Por isso, a no-proviso por parte do
Estado de uma infra-estrutura habitacional e urbana compatvel com o acelerado
crescimento das metrpoles, provocado pela massa de imigrantes atrados pela
reconverso de edifcios antigos em habitaes e suprir a demanda da classe mdia (acima de 3 SM) por
habitaes no centro, desonerando o Estado dessa funo.
2
Coordenadora afastada do LabHab/FAUUSP e atualmente Secretria-Executiva do Ministrio das Cidades.
Muitas das idias aqui pontuadas, resultantes das reflexes feitas no mbito das pesquisas do LabHab, foram
apresentadas no livro "Brasil, Cidades: alternativas para a crise urbana", de sua autoria (Ed. Vozes, 2001).
3
Ver a esse respeito Sampaio Jr., Plnio de Arruda; "Entre a nao e a barbrie: os dilemas do capitalismo
dependente" (ed. Vozes, 1999).

industrializao, est diretamente ligada manuteno de baixos nveis de

assalariamento e de um significativo exrcito industrial de reserva, barateando os custos
da mo-de-obra. Por isso, assim como alguns pensadores da formao econmica
brasileira se referem uma "industrializao com baixos salrios", possvel falar de uma
"urbanizao com baixos salrios" (Maricato, 2000), que gerou cidades estruturalmente
desiguais com periferias superpopulosas e pobres, quase totalmente desprovidas da
presena do Estado (exceto, evidentemente, do poder de polcia, cuja funo de
resguardo da segurana pblica se confunde, como j lembrou Hlio Luz4, com a de
manuteno da populao pobre nos guetos em que as periferias e as favelas se
transformaram).
O exemplo de So Miguel Paulista, na periferia de So Paulo, exemplar. A regio
duplicou quase instantaneamente sua populao sem receber qualquer investimento
pblico de urbanizao quando dois empresrios de destaque na dcada de 30, cujos
descendentes ainda hoje lideram o empresariado nacional, resolveram trazer desmontada
dos EUA uma indstria completa de Rayon, uma fibra sinttica modernssima no Brasil
porm j obsoleta em seu pas de origem. Enquanto a joint-venture permitiu aos
americanos um inesperado novo ciclo de vida para uma planta industrial j obsoleta, ela
tambm contribuiu para a rpida e "moderna" industrializao do pas, implantando em
So Miguel a Nitroqumica, fbrica constantemente visada pelas ms condies de sade
de seus trabalhadores, e que s recentemente foi desativada. dessa poca que
remonta, o que no uma coincidncia, a formao de favelas como a do Jd. Pantanal,
hoje espalhadas na regio.
Assim, fica claro que a dramtica situao das nossas cidades est estruturalmente ligada
desigualdade estrutural da nossa economia. Quando, na dcada de 90, implantado no
Brasil o modelo neoliberal hegemnico por sobre essa matriz social arcaica que sequer
havia superado as relaes de desigualdade e dominao herdadas do Brasil colonial, a
excluso scio-espacial nas cidades s fez acentuar-se. Evidentemente, por mais que
governos democrticos e populares comeassem a tomar a frente de algumas
administraes municipais, sua ao no poderia ser muito efetiva na melhoria das
condies urbanas uma vez que a poltica macro-econmica da era FHC, pautada pelos
preceitos neoliberais do Consenso de Washington, ao promover a abertura do mercado, a
desregulao econmica e o desmonte do Estado s exacerbava a concentrao de
renda, a desindustrializao, o desemprego e a recesso. Ou seja, fica evidente o mais
efetivo obstculo para o sucesso de qualquer poltica urbanstica no Brasil: por mais que
se criem mecanismos participativos de gesto, por mais que se implementem melhorias
habitacionais e urbanas, um verdadeiro avano s ocorrer no dia em que a populao
puder ter emprego e renda. Fora isso, todo o resto paliativo. Como bem colocou Caco
Barcellos5, nenhuma poltica pode ser eficaz (falando, no caso, da violncia no Rio de
Janeiro), se no se comear por um salrio digno.
Alm disso, as gestes de esquerda se defrontavam e ainda se defrontam com outra
enorme dificuldade: a tradio, em especial no campo do planejamento urbano, de
procedimentos centralizadores, autoritrios e ineficazes de um urbanismo funcionalista e
burocrtico que havia se consolidado durante os anos da ditadura militar. A herana do
planejamento modernista inspirado em modelos importados totalmente descolados da
4

Ver entrevista com Hlio Luz no documentrio "Notcias de uma guerra particular", de Joo Moreira Salles e
Ktia Lung (1999): "Com o objetivo de proteger o Estado, ela [a polcia] feita para manter sob controle uma
massa de dois milhes de excludos que ganham R$ 112 mensais."
5
Entrevista Caros Amigos, n76, julho de 2003.

nossa realidade, fortemente enraizado nas escolas de arquitetura e urbanismo, e a

consolidao de um aparato estatal construdo no intuito de fortalecer a hegemonia das
elites nas cidades e no de democratizar e universalizar as polticas pblicas, geraram
mquinas governamentais extremamente fragmentadas, compartimentadas pelas
disputas internas de poder, abaladas pela corrupo e o clientelismo, distantes da
populao e de suas reivindicaes, e praticamente ineficazes para promover alguma
transformao social mais significativa nas cidades. Some-se a isso o fato de que a pouca
maturidade do eleitorado brasileiro, ainda impactado por 20 anos de falta de democracia,
levou em alguns casos reconduo ao poder, aps curtas gestes da esquerda, de
polticos identificados com os setores mais atrasados, arcaicos e clientelistas de nossas
elites, e que em pouco tempo desmantelavam todo e qualquer avano conseguido pela
gesto anterior nos procedimentos burocrtico-administrativos e na democratizao da
gesto pblica. Foi o que aconteceu por exemplo em So Paulo, quando as significativas
melhorias aportadas pela gesto petista de Luiza Erundina na rea da habitao, dos
transportes, da educao e da sade foram violentamente interrompidas e desmontadas
pelos oito anos da gesto Maluf-Pitta.
A ineficcia do planejamento urbano funcionalista se evidencia em inmeras cidades, pela
produo de "Planos Diretores" genricos, tecnicistas e centralizadores, feitos em
gabinetes bem longe da realidade urbana, voltados mais para a retrica eleitoral do que
para serem efetivamente aplicados, e que quase sempre acabaram mofando em alguma
gaveta das prefeituras6. Ermnia Maricato j elencou, em outras ocasies, os principais
problemas dessa metodologia tradicional de planejamento urbano: o descasamento entre
o contedo regulatrio e jurdico dos planos urbansticos mais tradicionais e a realidade
da gesto operacional das dinmicas urbanas; a inverso de prioridades na alocao dos
investimentos pblicos, geralmente definidos segundo os interesses dos setores privados,
o descontrole sobre os processos de fiscalizao do aparato regulatrio criado pelo
prprio plano, dando margem corrupo generalizada; a absoluta incapacidade dos
planos em atingir a cidade informal; e um jargo tecnocrtico e arrogante que intensifica o
distanciamento do planejador da populao, em especial da de baixa renda.
Face crtica realidade urbana brasileira, no h dvidas que os Planos Diretores
tradicionais pareciam (e parecem), com seu amontoado de generalidades tecnicistas,
incapazes de atingir os reais problemas que assolam nossas cidades, em essncia
questes muito mais bsicas do que se poderia imaginar. Seno uma soluo, mas ao
menos uma forte inflexo nesse quadro urbano crtico seria possvel se os planos
urbansticos se debruassem prioritariamente to somente sobre quatro questes
fundamentais: habitao para todos, transporte pblico de qualidade, saneamento
ambiental, e melhoria da qualidade urbana, em especial na cidade informal. Todo o
resto, como diretrizes genricas que aparecem nos planos diretores que ainda vm sendo
produzidos, e que vo desde propostas de ciclovias a novos mtodos cada vez mais
complexos e inaplicveis de regulao urbanstica para a cidade formal, todo o resto
secundrio face urgncia dessas quatro questes principais. Um plano diretor deveria,
portanto, apenas priorizar radicalmente polticas pblicas nesse sentido, e nada mais. No
toa, portanto, que o Ministrio das Cidades estruturou suas secretarias nacionais
justamente em torno dessas quatro questes.

Ver a respeito texto de autoria do urbanista Flvio Villaa, "Uma contribuio para a histria do planejamento
urbano no Brasil", in Dek e Schiffer (orgs.); "O processo de Urbanizao no Brasil", So Paulo:
Fupam/Edusp, 1999.

 importante notar que a criao, pela primeira vez na histria do pas, de um Ministrio
das Cidades que traz esperanas promissoras de transformaes na forma de se tratar
a questo urbana no Brasil foi resultado de uma longa luta encampada no s pelo PT
mas por amplos setores da sociedade civil. Uma luta que se iniciou ainda na dcada de
70, desde quando a populao excluda das cidades passou a organizar-se politicamente
de forma mais sistematizada. Os movimentos populares de moradia, conjuntamente com
entidades profissionais, ONGs e setores da universidade, consolidaram a mobilizao
pela reforma urbana, que teve papel fundamental para a insero de instrumentos
urbansticos mais democrticos na Constituio de 1988. Treze anos depois, a
manuteno de uma contnua presso pela regulamentao desses instrumentos
culminou com a aprovao pelo Congresso Nacional do Estatuto da Cidade, que introduz
ou consolida ferramentas tcnico-jurdicas capazes de dar ao Estado maior poder no
controle da especulao imobiliria e na implementao de polticas urbanas com fins
sociais, como por exemplo o IPTU Progressivo e as Zonas Especiais de Interesse Social7.
Entretanto, se por um lado a mobilizao pela participao popular na gesto das cidades
e a defesa de uma maior presena do Estado na regulao das dinmicas urbanas
ganharam fora como alternativas capazes de contrapor-se inutilidade do planejamento
urbano tradicional, por outro lado a avassaladora ideologia da globalizao neoliberal
trouxe consigo teorias urbanas "irms" to ou mais nefastas do que ela. Se a
"globalizao econmica" pretendeu fazer-nos acreditar, com incondicional apoio
miditico, que a abertura do mercado e a desregulao econmica seriam o nico, o
melhor e o mais rpido caminho para nossa entrada no Primeiro Mundo, as teorias
urbanas equivalentes, como a do "Planejamento Estratgico", do "Marketing de Cidades",
ou das "Cidades-Globais", pretendem por sua vez que a nica sada para as cidades
sobreviverem no "novo" contexto globalizado a da competio entre elas, em uma
disputa pela atrao dos cobiados capitais internacionais. Desta forma, alm de ter que
enfrentar os arcaicos mecanismos do planejamento funcionalista, com todos os
obstculos comentados acima, os defensores da reforma urbana passaram a ter de
encarar a hegemonia do pensamento urbano neoliberal, que se difundiu de tal forma que
at algumas administraes de esquerda caram na crena de que o "novo" caminho para
as cidades seria o da competitividade urbana.
As teorias urbanas neoliberais tm como principal inconveniente o fato de canalizarem
significativos fundos pblicos, que poderiam ser destinados polticas mais prementes de
saneamento, habitao e transporte nos bairros pobres da periferia, na construo de
"centralidades tercirias" supostamente capazes de inserir as cidades no circuitos dos
fluxos globais do capital financeiro e de alavancar, por um misterioso "efeito sinrgico",
um processo de crescimento econmico que se estendesse alm da centralidade em
questo, beneficiando a cidade toda. Assim, sob a justificativa de que "importante" para
a cidade tornar-se uma "cidade-global", coalizes so firmadas entre as elites fundirias e
imobilirias e o Estado, para garantir a destinao dos fundos pblicos em vistosas e
suprfluas obras nos "distritos de negcios". Assim como em So Paulo surge o badalado
centro de negcios da regio da avenida Berrini, em todas as grandes cidades brasileiras
7

O IPTU Progressivo no tempo permite a determinao de uso ou edificao compulsrios em terrenos

vazios que no cumpram a sua funo social, seguido caso seu uso no ocorra pelo aumento progressivo
do IPTU e a desapropriao do terreno com ttulos da dvida pblica. As ZEIS permitem a definio de reas
especficas sujeitas legislao especial visando a urbanizao de favelas ou a proviso de habitao de
interesse social. Em algumas cidades, como vem ocorrendo em So Paulo, as ZEIS sero gerenciadas por
Conselhos de ZEIS com participao popular, um significativo avano na gesto aproximada dos problemas
urbanos mais prementes.

alguns centros escolhidos pelas elites passam a receber significativos investimentos

estatais. Os empresrios imobilirios, inclusive, criam uma acirrada competio entre si
para assegurar-se o privilgio de ter sua "frente" de ao escolhida como "a" centralidade
terciria global. Em So Paulo, apesar dos esforos dos empresrios interessados em
"ressuscitar" a regio central8, a regio da Berrini e da Marginal Pinheiros que vem
ganhando indubitavelmente essa batalha9. Em pesquisa recente10, verificamos que em
apenas 3 anos de governo, na passagem das gestes Maluf para Pitta, foram investidos,
em um pequeno quadriltero de cerca de 60 km, um total de 4 bilhes de reais de
dinheiro pblico, em operaes destinadas promover a valorizao fundiria da regio11,
sempre sob a inquestionvel justificativa de que ali se construa a "cidade-global". O
discurso da "cidade-global" nunca foi to til para enriquecer to poucos. E recentemente,
a disputa travada entre So Paulo e Rio para ser a sede das Olimpadas mostra que a
lgica do planejamento estratgico continua a pleno vapor.
Os investimentos em obras nas periferias, assim como aqueles para a implementao de
mecanismos de gesto verdadeiramente democrticos e participativos, voltados para os
problemas efetivos da cidade informal, tm portanto agora que competir, infelizmente,
com os investimentos destinados construo dessas "ilhas de Primeiro Mundo". Na
verdade, esse fenmeno esconde um problema bem mais profundo: o cenrio ditado pela
Lei de Responsabilidade Fiscal e pela busca a qualquer preo pelo supervit primrio, em
um contexto cerceado pelas regras macro-econmicas ditadas pelo modelo da
estabilizao monetria e pelos credores internacionais. Assim, a "governabilidade",
mesmo nos governos de esquerda, passa hoje no campo urbanstico pela priorizao
absoluta a mecanismos de parceria com o setor privado, supostamente "gratuitos" para o
Estado, mas que raramente beneficiam pois no esse o carter do setor privado a
cidade perifrica informal. No h dinheiro para investir no setor social nos nveis que a
excluso urbana brasileira demandaria, assim como no h para garantir as obras de
infra-estrutura urbana e de proviso habitacional de interesse social. Em compensao,
sempre h solues para novos tneis ou avenidas, supostamente "financiadas" pelo
setor privado, em "parcerias" que na verdade acabam custando caro ao setor pblico12.

Que, diga-se de passagem, no precisa ser "ressuscitada", nem "recuperada", nem "requalificada", na
nomenclatura tpica do mercado imobilirio, pois vem sendo intensamente usada, como nunca alis havia sido
na poca em que o centro era ocupado pelas elites. Agora que o "centro" se tornou verdadeiramente o centro
de toda a cidade, pois como explica Villaa, passou a ser usado pelo povo, as classes dominantes fogem dele
para criar "seu" novo centro na Faria Lima (SP) ou na Barra (RJ). Entretanto, alguns empresrios,
preocupados com o que chamam de "degradao" das reas centrais, esforam-se para atrair investimentos
pblicos que as coloquem novamente no circuito fashion da cidade globalizada.
9
interessante observar que, apesar de toda a propaganda, essa regio identificada como do setor "tercirio
avanado" abriga apenas 3,5 do total de empresas do setor atuantes na cidade, e apenas 0,50 do total de
empresas de todas as reas. Ver a respeito Ferreira, Joo S. W., "So Paulo: o mito da cidade-global", Tese
de Doutorado, FAUUSP, 2003.
10
Ver Ferreira, idem.
11
Trata-se da Operao Urbana Faria Lima, das obras dos tneis sob o Ibirapuera e o Rio Pinheiros, da
construo das avenidas gua Espraiada, Nova Faria Lima e do "boulevard" Juscelino Kubitschek, e da
modernizao do trem e das estaes ao longo desse trecho do rio. O valor no computa o astronmico
montante relativo aos precatrios das desapropriaes na avenida Faria Lima, que pode chegar a mais 500
milhes.
12
Em outros artigos, j mostramos como a lgica das Operaes Urbanas, por exemplo, acaba resultando
em importantes gastos pblicos. Na Operao Faria Lima, embora os nmeros oficiais sejam
propositalmente? confusos, estudo recente mostrou que h um dficit de cerca de 100 milhes de Reais,
sem contar os precatrios. Ver Ferreira, op.cit, e Ferreira e Fix, "A urbanizao e o falso milagre do CEPAC" ,
in Folha de S.Paulo, "Tendncias e Debates", 17 de abril de 2000.

Nesse cenrio, embora sejam uma das mais importantes iniciativas de democratizao do
planejamento urbano, por permitirem maior transparncia oramentria e uma certa
participao nas decises das prioridades dos investimentos pblicos, os Oramentos
Participativos ainda esto muito aqum de ser o instrumento que realmente se desejaria
que fossem. Em primeiro lugar, porque muitas vezes acabam caindo nos vcios de
estruturas de representao que no conseguem partir das escalas locais dos bairros
para chegar na escala municipal sem sucumbir s disputas polticas tpicas das estruturas
piramidais de delegao de poder. E em segundo lugar, porque as limitaes
oramentrias, no atual quadro financeiro das administraes municipais, to restringido
pelos contingenciamentos diversos que na verdade sobra muito pouco para ser
efetivamente "decidido" pela populao. Ainda assim, so experincias fundamentais, que
devem continuar e se aprimorar. Nesse sentido, a cidade de Belm do Par vem dando
um exemplo extremamente positivo. L, se ampliou a discusso do oramento municipal
para a discusso da prpria cidade, e o frum original do oramento participativo se
tornou efetivamente o Congresso da Cidade. Alm disso, as propostas e experincias de
gesto participativa foram e esto sendo incorporadas s estruturas fixas da
administrao municipal.
Talvez esse seja na prtica um dos maiores desafios das gestes de esquerda: em
muitas cidades hoje governadas pelo PT, comum observar-se um descompasso ainda
grande entre as demandas populares e a capacidade do governo em atend-las. Ao
mesmo tempo, os movimentos populares ficam muitas vezes desorientados, no sabendo
mais como reivindicar aes de governos que no raro at incorporam em seus quadros
membros dos prprios movimentos. E os governos, por sua vez, parecem as vezes
engessados nas dinmicas restritivas da administrao, afogados pelo ritmo alucinante
das demandas emergenciais, cerceados pela falta de alternativas financeiras, obcecados
pela chamada "governabilidade", e preocupados em manter uma imagem de "bons
moos" junto s classes mdias e altas, mais palatvel e menos radical do que a mdia e
a direita haviam pintado antes de serem eleitos. Embora isso no seja uma regra, a
verdade que no raro as gestes de esquerda parecem se acomodar com um simples
rtulo de "governos de esquerda", e com o fato de que o exerccio de um governo mais
tico e menos comprometido com os interesses dominantes j suficiente para garantir
sua viabilidade poltica. O PT deve sempre provar que no veio para "radicalizar", e a
verdade que tal preocupao as vezes incompatvel com os desafios que se impem
se a ao governamental visar, em algum momento, enfrentar os reais desequilbrios
sociais das nossas cidades. De fato, a complexidade dos problemas que se colocam
certamente ir demandar um engajamento maior, em processos muito mais desgastantes
politicamente junto s classes mdias e altas, cuja conquista foi to importante para o PT
viabilizar sua chegada ao poder.
Nesse quadro de aberta contradio poltica entre o discurso e a prtica, pelo menos os
processo participativos devem poder ser mais efetivos. A gesto participativa no pode se
ater apenas ao aumento das audincias pblicas ou dos fruns de discusso com os
diferentes setores da sociedade civil. Hoje a "participao", mesmo em governos de
esquerda, se d com hora marcada, em audincias j pautadas, sobre assuntos prestabelecidos. Como bem lembra o urbanista Flvio Villaa, de se perguntar porque o
tema da "participao" geralmente s se aplica a certos assuntos de governo, e no a
todos. No Brasil, os fruns participativos se limitam ao OP, ou a planos diretores que
nunca sero efetivados. Porque, por exemplo, no h mecanismos de participao nas
decises de investimentos das empresas de saneamento, ou nas de metr? A
participao deveria incorporar de forma estrutural e definitiva a presena decisria da

populao em todas as estruturas de gesto da mquina administrativa, da escala local

escala mais geral. Nesse sentido, o processo de discusso das Conferncias das
Cidades, implementado este ano pelo Ministrio das Cidades, uma excelente iniciativa,
ainda mais considerando tratar-se de um processo que abarca todo o pas. Tambm so
fundamentais, por exemplo, os conselhos participativos de habitao e de poltica urbana,
implantados na cidade de So Paulo. Porm, certo que o grau de participao,
sobretudo com algum poder de deciso, deve ir ainda muito mais longe para comear a
ser eficaz em seu papel politizador e pedaggico, e como um instrumento de
democratizao da gesto pblica.
O Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAUUSP experimentou
recentemente uma alternativa de planejamento urbano que pode ser uma boa
contribuio nesse sentido, ao propor mecanismos de gesto da cidade descentralizados,
liderados pelos governos locais, e gerenciados por uma dinmica participativa muito mais
prxima das demandas locais. Trata-se da elaborao, por encomenda da Secretaria
Municipal de Habitao de So Paulo e da Cities Alliance, de um "Plano de Ao
Habitacional e Urbano para bairros em situao de risco pela excluso scio-econmica e
a violncia". A idia de um "Plano de Ao", inicialmente proposta pela urbanista Ermnia
Maricato, era a de se contrapor justamente aos modelos tradicionais de planejamento
urbano acima comentados, com uma proposta de ao local de carter participativo. A
verdade , como sempre lembra Villaa, que em cerca de 70 anos, apenas um Plano
Diretor foi efetivamente aprovado e aplicado na cidade de So Paulo. Para que servem,
ento, os planos diretores? Ser que suas diretrizes sobre os encaminhamentos mais
globais do crescimento da cidade j no tm lugar nas Leis Orgnicas, por exemplo? Ser
que, ao invs deles, planos de ao locais, focalizados nas questes habitacional e
urbana, no tem um potencial transformador muito mais significativo?
A experincia, realizada no bairro do Jardim ngela13, procurou estabelecer um padro de
ao do poder pblico que se pautasse pela tentativa de superao dos obstculos tpicos
do planejamento tradicional. Assim, alguns princpios norteadores foram estabelecidos,
que podem ser replicados facilmente em outras experincias do tipo, em diferentes
cidades brasileiras. Sem sermos exaustivos, eis alguns deles:
-

O princpio bsico de que qualquer plano urbanstico deve ser antes de tudo o de
estabelecer uma presena efetiva do Estado em bairros perifricos historicamente
abandonados pelo poder pblico;

Tal presena deve ser transversal e inter-setorial, envolvendo as diferentes esferas de

poder: isso porque a presena do Estado nas periferias se d de forma fragmentada.
Uma escola ou um posto de sade isolados geram uma expectativa de melhoria que,
sozinhos, nunca sero capazes de responder. As periferias precisam urgentemente de
um "choque" de polticas inter-setoriais, e nesse sentido qualquer ao do poder
pblico deve ser tratada como uma poltica de governo, respaldada pelo(a) prefeito(a)
e implicando todas as secretarias.

Qualquer poltica para a periferia deve ser associada a programas macios de

proviso habitacional de interesse social nas reas centrais, promovendo um incio de
reverso no processo contnuo e ininterrupto de periferizao das nossas metrpoles;
da mesma forma, nenhum plano poder ser realmente eficaz se no houver

13

Sob a coordenao metodolgica do LabHab, tambm foram realizados planos para Cidade Tiradentes e
Brasilndia, sob responsabilidade dos Escritrios de Assessoria Tcnica Usina e GTA, respectivamente.

concomitantemente uma poltica macro-econmica no-recessiva, redistribuidora da

renda e geradora de emprego.

Diante das dificuldades financeiras, fundamental que o Plano de Ao se apie e

potencialize as redes de equipamentos e os programas pblicos j existentes, unindo
a administrao e consolidando a concatenao das polticas setoriais;

O Plano de Ao deve ser implementado pelo prprio rgo executor da interveno

urbana, saindo dos gabinetes especializados no distante "planejamento estratgico", e
aproximando-se efetivamente da gesto local. Por isso, o Plano de Ao deve ser
tambm assimilado, implantado e gerenciado pelos rgos mais locais de governo
(sub-prefeituras, etc.). Nesse sentido, pode ser um instrumento eficaz para aproximar,
por cima das tradicionais disputas polticas pelo controle poltico do territrio, as
esferas de governo municipais e locais (secretarias e subprefeituras, por exemplo).

O Plano de Ao deve ser verdadeiramente participativo, incorporando todos os

agentes sociais locais como protagonistas de sua elaborao, e no apenas como
"observadores opinativos" em fruns participativos com hora e pauta prdeterminados. A sociedade e a comunidade local no podem ser considerados como
simples beneficirios ou clientes, na terminologia em voga mas como sujeitos dos
processos de deciso e gerenciamento das polticas relativas ao ambiente construdo.
Nesse sentido, e agora sim, parcerias de co-gesto dos equipamentos devem ser
implementadas com as entidades locais, favorecendo a reconstituio do tecido social
e promovendo o desenvolvimento endgeno. A participao deve se dar no s na
etapa de elaborao, mas tambm e sobretudo nas fases de implantao e de gesto
do plano. Para isso, conselhos de gesto do plano devem ser pensados, para garantir
o espao participativo de forma definitiva e ao mximo aproximada do governo local.
Nas etapas iniciais, a pauta de aes do prprio plano deve ser estruturada a partir
das demandas discutidas com a populao.

O Plano e Ao deve ter um papel pedaggico na formao de agentes polticos

locais plenos, assim como deve permitir a estruturao e a coeso de uma rede de
profissionais locais diretamente envolvidos no acompanhamento das condies de
vida da populao, em todos seus aspectos (habitacional e urbano, de sade, de
emprego, etc.), possibilitando a retroalimentao de cadastros humanizados que
possam ser utilizados pelo poder pblico. Cabe aqui destacar a atual rede dos
Programas Sade Famlia PSF implementados pelo PT em vrios municpios, e o
papel que os agentes comunitrios do PSF vm cumprindo exatamente nesse sentido;

O Plano de Ao se sub-divide em pelo menos quatro etapas metodolgicas: o prdiagnstico, que possibilita uma primeira aproximao junto s comunidades locais
sem gerar demasiada expectativa, o diagnstico, cujo carter deve ser propositivo,
para no se cair no erro da academia e do planejamento tradicional de produzir
compndios tcnicos que na prtica pouco propem, um documento de diretrizes e
prioridades elaborado a partir dos mecanismos participativos, e o plano propositivo
final.

A etapa do diagnstico deve servir para disponibilizar informaes, mapas e dados

para as comunidades de regies geralmente carentes desse tipo de informaes
sistematizadas, ainda mais espacializadas. Para alm do seu uso no prprio Plano de
Ao, o diagnstico pode ter usos intensos e variados por parte das entidades locais
da sociedade civil.

Embora ainda enfrentem dificuldades na sua atual fase de implantao, a maioria

decorrentes dos entraves poltico-administrativos e das limitaes financeiras,
acreditamos que os Planos de Ao, ao se contrapor aos modelos mais tradicionais de
planejamento urbano, podem ser o incio de uma inflexo do planejamento das cidades
para um rumo mais eficaz no seu papel transformador, conseguindo dar conta um pouco
melhor da enorme variedade de problemas colocados ao longo deste artigo.
A verdade que ainda estamos, no Brasil, longe de poder nos orgulhar de algum avano
significativo nas polticas urbanas que promovam uma real democratizao das cidades e
o fim da extrema excluso scio-espacial. Como se viu neste artigo, os problemas so
gigantescos e complexos, pois a cidade um espao de somatizao de todos os
conflitos sociais. Entretanto, inegvel que talvez estejamos vivendo hoje um dos mais
promissores momentos para que mudanas mais significativas venham a ocorrer. O
Ministrio das Cidades um exemplo, assim como a legio de tcnicos envolvidos pela
causa do direito cidade justa e democrtica, e que trabalham no dia-a-dia da mquina
pblica das administraes de esquerda espalhadas pelo pas, tentando melhor-la e
vencer os constantes obstculos jurdicos, polticos e burocrticos que nunca param de
surgir. Temos sem dvida, todos os envolvidos nessa temtica, a obrigao de nos
implicar, cada um sua maneira, neste esforo por um planejamento urbano socialmente
mais justo e democrtico.