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Maio de 2011
Rio de Janeiro - RJ - Brasil
Introduo
O pas tem vivido nos ltimos anos um ciclo de crescimento econmico slido. No perodo
1999-2009, o PIB cresceu a uma taxa anual geomtrica de 3,27%, enquanto a populao
ocupada aumentou com uma taxa anual de 2,29% no mesmo perodo.1 Alm de
significativo, este perodo foi marcado por uma mudana na conduo da poltica
econmica, que teve como uma das estratgias a expanso do mercado interno,
incorporando parcelas maiores da populao brasileira ao mercado, o que significou,
particularmente a partir de 2005, que as variveis mais relevantes para o crescimento
passaram a ser o consumo interno e a formao bruta de capital fixo (SIQUEIRA, 2009). No
mbito das polticas scio-econmicas foram tambm implementados programas dirigidos
populao mais miservel, com o objetivo de retir-los do nvel de subsistncia precrio em
que se encontravam, atravs de programas de transferncia de renda (Bolsa Famlia) e de
um
conjunto de
polticas
sociais
destinadas
aumentar
as oportunidades
de
Mapa 2
[4]
Mapa 3
Mapa 4
gerais:
(1)
ndices
de
especializao
em
termos
do
nmero
de
[5]
URBANO
Caracterstica
Possui
rede geral
[6]
lixo (lixo)
maior que 0
particular permanente
menor ou igual a 2
abastecimento de gua
iluminao eltrica
Possui
instalao sanitria
rede geral
fossa sptica
RURAL
lixo (lixo)
nmero de banheiros
maior que 0
espcie de domiclio
particular permanente
localizao do domiclio
menor ou igual a 2
Fonte: Elaborao prpria a partir das variveis do Censo IBGE 1991 e 2000. Entre parnteses esto os termos que sero
utilizados neste texto.
1991
[7]
2000
Projeo 2008
Total de domiclios
35.435.416
45.506.983
56.093.610
8.058.718
15.015.826
25.601.027
22,74%
33,00%
2362
913
s/informao
52,61%
16,58%
s/informao
72,00%
87,20%
93%
45,63%
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Censo IBGE 1991 e 2000 e projeo especial do censo demogrfico IBGE 2000
e a PNAD IBGE 2008.
Mais do que o porte populacional ou a posio na rede urbana11, a varivel que mais incide
sobre a condio de desenvolvimento urbano do municpio a localizao no territrio
nacional. Tanto em 1991 como em 2000 os melhores percentuais de adequao esto
concentrados em So Paulo, Rio de Janeiro, sul de Minas Gerais, Tringulo Mineiro e Sul de
Gois. Em seguida na regio sul e em alguns pontos da franja atlntica do nordeste do pas.
Nesta regio a mdia de adequao dos municpios quase duas vezes maior que a mdia
brasileira. Se retirarmos os municpios deste grupo a mdia de domiclios adequados em
2000 cai de 33% para 19%.
Mapas 7 e 8 Porcentagem de domiclios adequados 1991 e 2000
Amaznia
Semi-rido
Nordestino
Litoral Norte/
Sudeste
Nordeste
Sul
CentroOeste
Centro-Norte
1991
1,2%
3,3%
8,5%
40,4%
12,6%
19,9%
0,7%
2000
Projeo 2008
7,0%
13,0%
12,9%
22,5%
18,2%
27,9%
51,6%
65,1%
26,2%
49,6%
27,3%
34,6%
2,0%
7,6%
[8]
Fonte: Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Censo IBGE 1991 e 2000 e projeo especial do censo
demogrfico IBGE 2000 e a PNAD IBGE 2008.
Mapas 11 e 12 Municpios com mais de 45% de seus domiclios com apenas uma inadequao
Os municpios que em 1991 possuam altas porcentagens de domiclios com apenas uma
inadequao (ou seja, os domiclios mais prximos de conseguir zerar as inadequaes)
constituram a regio que em 2000 tinha melhores condies de urbanizao (mapa 11),
sendo que os dados de 2000 mostram o espraiamento de municpios nessa mesma situao
rumo ao Sul e Centro-Oeste, mostrando uma provvel permanncia desse processo na
dcada seguinte (mapa 12).
A observao mais atenta destes indicadores revela, entretanto, que a precariedade
tambm est presente na regio Sudeste, que tinha apenas metade de seus domiclios
totalmente adequados em 2000 e 65% na projeo 2008. Considerando que nesta regio se
encontram a maior parte das cidades mais populosas, e 42,20% por cento dos domiclios do
pas, isto nos d a dimenso do peso do contingente de domiclios sem urbanidade, no seio
da regio mais prospera e estruturada do pas. A desigualdade scio-espacial tem uma clara
[9]
expresso regional, mas tem tambm uma dimenso intra-urbana persistente no modelo
de desenvolvimento urbano do pas.
A escala intra-urbana
A literatura sobre a produo capitalista das cidades em geral, e a relao entre o mercado
e o urbano no caso brasileiro em particular, vasta e foge ao escopo deste trabalho
recuper-la. O modelo de excluso territorial, apontado pioneiramente em KOWARICK
(2002), aponta para um urbano dividido entre a insero nos circuitos avanados e
globalizados de mercado para poucos e a negao do direito cidade para a maior parte
dos moradores urbanos. (SANTOS 1993; ROLNIK 1999).
Cabe destacar aqui um eixo central desse debate, isto , que o dinamismo dos circuitos
econmicos no produziu cidades com urbanidade. Desnecessrio dizer o fenmeno no
novo; OLIVEIRA (2003), na sua crtica razo dualista/CEPALINA, de um segmento
atrasado que estaria dificultando o avano do moderno, ressaltava que nas cidades
brasileiras encontramos um arcaico e um moderno imbricados. Na viso dele, o padro de
industrializao e urbanizao produzia cidades nas quais o nvel do salrio real do
trabalhador no acompanhava o ritmo do crescimento econmico.12 Isto significa dizer que a
relao salarial no garantia nem sequer os custos de reproduo da fora de trabalho
urbana em meio da pujana econmica.13
Considerando este pano de fundo conceitual, examinamos dados exploratrios sobre a
evoluo da massa salarial por empregado e o crescimento do PIB per capita no perodo de
2002 2006. Os grficos 1 e 2 mostram a evoluo do quociente das duas variveis nas
cidades que apresentam um dinamismo muito acima da mdia brasileira no perodo 20022006.14 Tanto nas cidades com um PIB per capita abaixo (Grfico 1) ou acima (Grfico 2) da
mdia brasileira, o crescimento da massa salarial por empregado no acompanha o
aumento do PIB per capita.
Evoluo do quociente da Massa Salarial por empregado e o PIB per capita (2002-2006)
Grfico 1
Grfico 2
Grfico 3
[10]
J nas cidades com um PIB per capita muito abaixo e um dinamismo igual ou aqum da
mdia brasileira no referido perodo, o crescimento da massa salarial consegue acompanhar
melhor o dinamismo do PIB per capita, j que no h o que distribuir (Grfico 3).
Os dados acima so parciais e foram compostos por meio de fontes diferentes, portanto
exigem cautela na formulao de hipteses mais amplas.15 De qualquer forma, o
descolamento entre a evoluo da massa salarial por empregado e o PIB per capita nas
cidades dinmicas sugere uma distribuio funcional da renda, isto , a entre salrios, lucros
e renda da terra, que favorece os fatores de produo capital e terra, em detrimento ao fator
de trabalho. O quadro remete imagem da cidade patrimonialista descrita por MARICATO
(2006: p. 211), capturada por um ciclo vicioso de concentrao de patrimnio, poder
econmico e poder poltico. Cabe lembrar e ao contrrio que afirma a narrativa
mainstream (OSULIVAN, 1993), que ainda interpreta o crescimento econmico local, a
valorizao da terra e o desenvolvimento urbano como variveis sinnimas que, na
ausncia de mecanismos compensatrios, o dinamismo econmico e a distribuio
funcional de renda distorcida representam um coquetel perverso, e tendem a agravar a
situao do trabalhador pela excluso scio-espacial, alimentada pela valorizao
especulativa da terra.
Para explorar melhor esta ltima hiptese elaboramos dados que relacionam a economia da
cidade (conforme mensurada pelo nvel do PIB per capita em 2002, e o seu crescimento no
perodo 2002-2006) e as condies de urbanizao no ano 2000, conforme evidenciado pela
porcentagem de domiclios perfeitamente adequados. Por exemplo, no universo de 59
cidades do grupo de cidades muito dinmicas, e com um PIB per capita abaixo da mdia
brasileira (o mesmo universo do grfico 1), o grfico 4 aponta para baixas condies de
urbanizao: a maioria destes municpios tem menos de um 10% dos domiclios
perfeitamente adequados.
No grfico 5 resumimos as condies de urbanizao para o outro extremo do substrato de
cidades, isto , as com um nvel do PIB per capita e um dinamismo acima da mdia
[11]
brasileira (o mesmo universo do grfico 2). Percebemos que, das 225 cidades que
pertencem a este substrato, uma parcela substancial possui mais que metade dos seus
domiclios perfeitamente adequados. Ao mesmo tempo, chama ateno o fato da existncia
de uma grande disperso em termos das condies de urbanizao: mais de um tero das
cidades no apresenta sequer 20% dos domiclios perfeitamente adequados.
Grfico 4 Percentual de adequao domiciliar
das cidades com PIB per capita abaixo da mdia
brasileira e muito dinmicas
estabelecida, e o grau de acesso aos bens pblicos distribudos pelo Estado. A partir dos
anos 90 governos, em todas as instncias, comeam a investir em polticas de urbanizao
de assentamentos precrios. Este momento coincidiu tambm com os processos de
redemocratizao do pas que pressionava por uma resposta, principalmente por parte dos
governos locais, s demandas populares de consolidao e urbanizao. A urbanizao expost passa a ganhar um espao importante na agenda urbana assim como nos processos
poltico-eleitorais a nvel local, com reverbares significativas em outras instncias de
poder, como veremos na prxima seo.
No mbito do mesmo processo poltico, a chamada agenda de reforma urbana foi sendo
formulada e institucionalizada atravs de reformas no ordenamento legal do pas e em
processos de constituio de espaos de participao popular, como conferncias e
conselhos. (FERNANDES 2001) Do ponto de vista da gesto territorial, embora desde 2001
tenha sido aprovado um novo marco regulatrio o Estatuto da Cidade que, em tese,
dotaria os municpios de maior poder sobre o processo de urbanizao, as formas
predominantes de regulao o parcelamento do solo e o zoneamento foram pouco
modificadas, e uma pactuao poltica em torno da funo social da propriedade no
ocorreu.17 O mesmo podemos afirmar em relao s instncias participativas no campo do
desenvolvimento urbano mesmo quando institucionalizadas no ganharam fora e
enraizamento a ponto de reverter o sentido dos processos decisrios sobre o
desenvolvimento urbano no pas. Foge do escopo deste artigo, analisar os bloqueios que se
antepuseram implementao desta agenda, assim como as inovaes e formas de
resistncia que estas propiciaram. Para efeito da hiptese que pretendemos apresentar,
mais do que uma suposta vontade poltica de implementar um plano diretor participativo ou
de fortalecer instncias de participao, os governos carecem claramente de incentivos para
faz-lo, j que, como veremos adiante, os processo decisrios sobre os investimentos e o
destino da cidade so, no atual modelo federativo e sistema poltico brasileiros, estruturados
sob outra lgica.(ROLNIK 2010)
No mbito do governo federal, modificaes importantes na poltica de habitao ocorreram
no governo Lula, com um aumento espetacular no volume de recursos disponibilizados para
o desenvolvimento urbano. Os dados sobre os repasses do Oramento Geral da Unio para
Estados e municpios revelaram um salto de quase oito vezes entre 2001-2004 e 20052008. O crdito especialmente para os beneficirios finais- elevou-se mais de dez vezes.18
Alm disto, a combinao de subsdios diretos ao beneficirio final com crdito mais
acessvel propiciaram um aumento da oferta de casas e apartamentos, incluindo extratos de
[14]
recursos. Mas este conta com uma representao de empregados e empregadores, sem
presena de estados e municpios, o que significa que no uma arena propriamente
federativa. (ARRETCHE, 2002) Com limitadas receitas prprias, restam aos municpios o
acesso ao crdito e as chamadas transferncias voluntrias. Estas se do atravs de
convnios dos municpios com os governos estaduais e a unio, originando-se em
processos de seleo conduzidos pelo executivo (o chamado oramento programvel) ou
pelo legislativo (as emendas parlamentares).20 A continuidade do perfil das emendas
individuais e seu papel no oramento pblico ao longo de mandatos presidenciais com
agendas distintas, demonstra, alm da pouca relevncia para o centro da agenda, a
funcionalidade poltica deste mecanismo, que, com um baixo custo, pode, em conjunturas
especficas, apresentar alta rentabilidade do ponto de vista da governabilidade. (PEREIRA &
MUELLER, 2002) Embora envolvendo valores pequenos, a emenda individual carimbada
pode ter impactos positivos no sucesso eleitoral e sobrevivncia poltica dos parlamentares.
Considerando as regras atuais de organizao partidria e de competio eleitoral e os
custos crescentes das campanhas eleitorais, para garantir sua sobrevivncia poltica os
parlamentares necessitam no apenas de mecanismos de acesso distribuio de recursos
pblicos como tambm de alternativas de financiamento de suas campanhas.21 No por
acaso que a rea de desenvolvimento urbano hoje gerida pelo Ministrio das Cidades
tem sido, juntamente com a rea da Sade, a que mais recebe emendas por parte dos
congressistas
O peso e importncia dos mecanismos citados acima para o modelo poltico eleitorial e o
chamado presidencialismo de coalizo nos ajuda a entender a proliferao da criao de
novos municpios, a manuteno de estruturas locais precrias e pouco autnomas e a
dificuldade do estabelecimento de relaes horizontais entre os entes federados, atravs de
arranjos federativos colaborativos. No modelo de gesto predominante, os municpios atuam
de forma isolada; enquanto as relaes verticais entre Unio, Estados e Municpios se
estruturaram para o desenvolvimento das polticas de desenvolvimento urbano, as relaes
horizontais, entre municpios, no se consolidam e as formas de cooperao intermunicipais
so poucas e frgeis. Este tema particularmente grave no caso dos aglomerados urbanos
e regies metropolitanas que at hoje no encontraram caminhos para constituir uma gesto
compartilhada. (RIBEIRO 2004)
O cenrio nos remete ao debate crtico sobre o significado das mudanas na organizao
territorial do estado brasileiro que ocorreram no perodo ps 1988. Alguns autores
argumentam que emergiu um padro neo-localista e competitivo, com baixa capacidade
[16]
competitiva,
que
envolveu
estados
municpios.
regime
com
infra-estrutura
adequada,
principalmente
esgotamento
sanitrio.
Os
[17]
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1
Fonte: IBGE: Contas Nacionais (para o PIB 1999-2009) e PNAD (para a populao ocupada 1999-2009).
Trata-se dos artigos 182 e 183 da Constituio, que constituem o captulo de Poltica Urbana e de sua regulamentao,
atravs da Lei federal 11257 /01 o Estatuto da Cidade.
3
O Relatrio O Estado das Cidades no Brasil: 2000-2008 foi fruto de uma de uma proposio conjunta do Ministrio das
cidades, CAIXA, Frente Nacional dos Prefeitos, BID , UN-HabitatLAC,e Cities Alliance que teve o Instituto Plis como
secretaria executiva e que mobilizou uma rede de especialistas e instituies envolvidas na pesquisa e produo de dados
sobre desenvolvimento urbano WWW.relatoriodascidades.org.br
4
Para uma metodologia semelhante ver o diagnstico que norteiou o plano nacional para o desenvolvimento regional. (Arajo e
Galvo, 2004).
5
Neste Relatrio, quando mencionamos municpios com PIB per capita ou dinamismo econmico (muito) alto, nos referimos
agregao dos municpios nos extratos alto e muito alto. Da mesma forma, quando usamos o termo (muito) baixo, nos
referimos agregao dos extratos baixo e muito baixo. Um crescimento expressivo significa um crescimento acima ou
muito acima da mdia brasileira (ou seja, so os municpios com um crescimento alto ou muito alto)..
2
[19]
No que se refere ao padro de especializao, utilizamos o quociente locacional para os estabelecimentos. (Crocco et al.,
2003) O quociente locacional no setor x na cidade y expressa a participao do setor x na economia da cidade y, de um lado,
em relao participao do mesmo setor x numa economia de referncia, como, por exemplo, a economia brasileira. Um
quociente locacional maior que um representa especializao. Na nossa anlise, definimos a existncia de especializao nas
cidades que tm um quociente locacional maior que: (a) quatro, nos bens de consumo durveis ou bens intermedirios; (b) um
e meio, nos servios de produo e nos bens de consumo no durveis. A fonte de dados foi o sistema RAIS-CAGED para o
perodo 2006.
7
O quociente locacional apresenta fragilidades tanto em economias locais muito pequenas quanto em economias locais
maiores e diversificadas. Enquanto exagera o grau de especializao em economias locais menores, tende a subestimar a
especializao em economias locais metropolitanas. Por este motivo, complementamos o quociente com um ndice que mede
a concentrao em termos do nmero de estabelecimentos, isto , a participao do setor x na cidade y no total do setor x na
economia de referncia maior (a economia brasileira).
8
Os chamados setores dinmicos (ou bsicos) exportam a sua produo (para outras cidades do pas ou para fora dele).
A metodologia de construo do indicador de adequao dos domiclios foi desenvolvida originalmente em 1996 a partir de
dados pesquisados na Pesquisa Regional por Amostra de Domiclios, coordenada pela professora Neide Patarra e depois
aperfeioada para os dados do Censo Demogrfico de 1991 e 2000 por Aurlio Caiado, com o apoio do NEPO-UNICAMP. Ver:
Aurlio. S. C. Caiado, Metrpoles, cidades mdias e pequenos municpios paulistas: estudo comparado da qualidade de vida e
dinmica socioespacial. In: Neide Patarra et al. (Orgs.). Migraes, condies de vida e dinmica urbana: So Paulo 19801993. Campinas: Instituto de Economia/Unicamp, 1997, v. 1, p. 115-152A metodologia foi readequada para a pesquisa
Regulao Urbanstica e Solo Urbano para Habitao de Interesse Social elaborada pela Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de So Paulo sob coordenao de Raquel Rolnik, com apoio da FAPESP e do Lincoln Institute of
Land Policy, em 2009, para o Estado de So Paulo. No procesos de elaborao do Relatrio das cidades a metodologia e o
tratamento dos dados foram debatidos e rvistos em oficinas com a rede de especialistas envolvida no procesos de elaborao
do Relatorio e re-processados pela equipe tcnica do NEPO.
10
Estes indicadores foram selecionados por estar disponveis nos Censo de 1991 e 2000, permitindo comparaes e por serem
os nicos indicadores de infra-estrutura urbana disponveis para a totalidade dos municpios brasileiros com replicabilidade a
cada 10 anos e grande confiabilidade.
11
Adotamos a REGIC, do IBGE, j citada, para localizar o municpio na rede urbana.
12
Vale lembrar que o autor tambm destacou o papel ambivalente do salrio mnimo, que, como uma espcie de ncora geral
na economia, acabou nivelando para baixo os salrios entre categorias. (OLIVEIRA, 2003: 35-39)
13
Neste sentido, ver tambm (MARICATO, 1996): A produo ilegal das moradias e o urbanismo segregador so produtos
deste descompasso e das caractersticas do mercado imobilirio e fundirio nas cidades - sobre cujos agentes no pesa
nenhum constrangimento antiespeculativo e das caractersticas dos investimentos pblicos, que favorecem o mercado
concentrado e restrito.
14
Isto , o valor negativo do quociente mostra o descompasso (em pontos percentuais) entre o crescimento da massa salarial
por empregado e o do PIB per capita.
15
Por exemplo, o sistema RAIS-CAGED cobre apenas o setor formal, e depende das declaraes dos prprios
estabelecimentos. Alm disso, as dedues conceituais que cabem ao PIB nacional, no devem ser automaticamente
transferidas para o PIB dos municpios.
16
As regras para o parcelamento de solo esto definidas, desde 1979 atravs da lei 6766, definindo a responsabilidade do
parcelador em dotar os loteamento com infraestrutura bsica e reas destinadas para a instalao de reas verdes e
equipamentos pblicos definidas sob a forma de percentuais da rea total da gleba.
17
O Estatuto requeria a implementao de Planos Diretores em todos os municpios metropolitanos e com mais de 20.000
habitantes at 2006, que deveriam ser elaborados de forma participativa e incluir os novos instrumentos urbansticos. Pesquisa
coordenada pelo IPPUR/UFRJ e realizada atravs de uma rede de pesquisadores em todo o pas constatou que estes foram
incorporados na maior parte dos PDs elaborados predominantemente de forma a requerer regulamentao posterior para sua
aplicao, o que at o momento no ocorreu.
18
Estes dados referem-se analise dos contratos efetuados pela CAIXA com os recursos do OGU no perodo entre 2001 e
2008 que foram analisados no mbito do Relatrio das Cidades .
19
No campo da habitao a implementao de um sistema Nacional de Habitao de Interesse Social- organizada de forma
anloga ao SUS (Sistema nico de Sade) proposto atravs de uma iniciativa popular protagonizada por movimentos de
moradia ao Congresso Nacional, viu sua lenta trajetria de implementao adiada pelo lanamento de um programa ambicioso
de proviso de moradias Minha Casa Minha Vida-, baseada no subsidio direto ao crdito para que famlias comprem
produtos produzidos diretamente por construtoras privadas.
20
As emendas parlamentares so rubricas oramentrias carimbadas, ou seja, com definio prvia no apenas do
programa ou ao, mas do local preciso de sua destinao. Podem ser coletivas de bancadas regionais ou estaduais e
individuais. No caso das emendas individuais, normalmente pr-fixado um valor anual por parlamentar, que este pode alocar
em aes de qualquer setor.
21
Propositadamente aqui no nos referimos s prticas de corrupo, comuns no pas, quando percentuais dos recursos
pblicos envolvidos nas obras ou servios so desviados para pagar as caixinhaspara funcionrios da mquina estatal ou
polticos.Vrios escndalos vieram tona recentemente no pas, envolvendo estas prticas, inclusive mas no
exclusivamente atravs de emendas parlamentares.No ressaltamos este ponto em nossa anlise, porque sua denncia nos
levaria a supor que o problema central da democracia brasileira a tica. Sem menosprezar a importncia desta, nos parece
que a questo mais complexa.
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