El Código de La Democracia: Una Evaluación Del Proceso de Reforma Electoral Del Ecuador (2008-2009)

Flavia Freidenberg
El Cdigo de la Democracia:
una evaluacin del proceso
de reforma electoral del Ecuador
(2008-2009)
Flavia Freidenberg
El Cdigo de
la Democracia:
una evaluacin del proceso de
reforma electoral del Ecuador
(2008-2009)
Flavia Freidenberg
Instituto de Iberoamrica
Universidad de Salamanca
gora Democrtica | Comunicacin Poltica
Crditos
Edicin:
Cristhian Parreo
Correccin de estilo:
Gabriela Chauvin
Diseo:
Oxigenio
Impresin:
Oxigenio
ISBN.9942-03-655
Flavia Freidenberg
Sumario
PRLOGO 7
I. INTRODUCCIN
II. LA COYUNTURA CRTICA: DIAGNSTICO DE LA SITUACIN QUE
DISPAR EL PROCESO DE REFORMA ELECTORAL
15
II.1. El caos de las reglas de juego: la incontinencia reformista
16
II.2. Las caractersticas del sistema de partidos y el modo en que stas condicionaron
la gobernabilidad democrtica
21
II.3. Cleavages que no han terminado de estructurarse y dificultad de las organizaciones

e instituciones para procesar y agregar las demandas superando
la diferenciacin regional
27
II.4. Los niveles de polarizacin ideolgica en el sistema de partidos: distancia y

superposicin de las actitudes de los diputados
28
II.5. Las prcticas informales de la poltica: clientelismo y patronazgo
30
II.6. El triunfo de la antipoltica: la crisis de los partidos tradicionales
31
II.7. La activacin y traduccin poltica de la necesidad de cambio: el xito electoral

de un movimiento poltico que canaliz el descontento social en contra de los partidos
32
III. CMO SE HIZO LA REFORMA ELECTORAL DE 2008/2009?:

UNA DESCRIPCIN DEL PROCESO, DE LAS ESTRATEGIAS Y DE LOS ACTORES
33
IV. EL CONTENIDO DEL CDIGO DE LA DEMOCRACIA:

QU REFORMAS SE APROBARON?
39
IV.1.Cambios relacionados con el registro, la supervivencia y la organizacin

interna de los partidos y los movimientos polticos
39
IV.2. Cambios vinculados con la representacin
41
IV.3. Cambios en torno a las relaciones entre las instituciones
41
IV.4. Cambios vinculados a las autoridades electorales y su control
42
IV.5. Cambios que afectan la competencia electoral
44
V. LAS REFORMAS RESUELVEN LOS PROBLEMAS DIAGNOSTICADOS?:

UNA EVALUACIN DE LAS REFORMAS REALIZADAS
47
V.1. Buenas prcticas: los elementos del Cdigo de la Democracia que son beneficiosos
para el sistema poltico ecuatoriano
47
V.2. El Cdigo de la Democracia: los debates pendientes de la reforma electoral
51
VI. CONCLUSIONES
55
VII. BIBLIOGRFIA
ANEXO I
ANEXO II
57
61
62
Flavia Freidenberg
Tania Arias
Prlogo
La
consolidacin de un marco institucional de

acuerdo con el texto constitucional, que ga-
rantice la vigencia del rgimen democrtico, depende de la armnica conjugacin de factores normativos, sociales y polticos.
Entre los factores destacados por las ciencias polticas y jurdicas, por su ntima relacin con la distribucin y ejercicio del poder poltico, encontramos
el sistema de partidos y organizaciones polticas, el
sistema electoral, la disciplina partidista, el proceso
de formacin de leyes, las relaciones entre Ejecutivo
y Legislativo. Cada actor poltico debe situarse en el
preciso grado y medida institucional para establecer
un sano equilibrio entre el respeto a la voluntad de
las mayoras, la estabilidad del sistema y la promocin y proteccin de los derechos fundamentales.
La Constitucin de la Repblica del Ecuador establece, entre los principios que rigen el ejercicio de
derechos, en general, y los de participacin poltica,
en particular, los de inmediata y directa aplicacin,
igualdad formal y sustancial, la prohibicin de restriccin por parte de la normativa secundaria, su
carcter progresivo. Estos principios sealan mandatos expresos al legislador que est obligado, por
la garanta normativa prevista en el artculo 84, a
adecuar formal y materialmente las leyes y dems
normas jurdicas a los derechos previstos en la Constitucin y los tratados internacionales.
Un sistema altamente constitucionalizado, como el
pondiente, fue promulgada el 27 de abril de 2009,
ecuatoriano, no slo establece lmites a la accin del
en el Registro Oficial No. 578, con el nombre de Ley
legislador, sino que condiciona todo tipo de actua-
Orgnica Electoral y de Organizaciones Polticas de
cin pblica o privada. En este sentido, los derechos
la Repblica del Ecuador, Cdigo de la Democra-
de participacin poltica, al igual que los dems de-
cia. La misin del nuevo marco normativo electoral
rechos, constituyen un lmite a la potestad normativa
consigui agrupar, en un nico cuerpo, la normativa
del legislador, pero, al mismo tiempo, constituyen un
electoral, la dispersin anterior de al menos tres le-
prerrequisito indispensable para la vigencia de la de-
yes que regulaban el sistema electoral, la organiza-
mocracia.
cin de los partidos y el origen, monto y destino del

financiamiento electoral.
Segn Robert Alexy, una forma realista de contem-
plar la relacin entre derechos humanos y democra-
El Cdigo de la Democracia procura forjar un siste-
cia devela que los derechos fundamentales tienen
ma de organizaciones polticas fuertes y altamente
una doble y opuesta naturaleza:
institucionalizadas, que tienda a las alianzas, que evite la atomizacin del sistema de partidos y que intro-
Los derechos fundamentales son profundamen-
duzca y profundice los mecanismos de democracia
te democrticos porque aseguran el desarrollo y
interna de las organizaciones polticas con el prop-
la existencia de las personas gracias a la garanta
sito principal de cualificar la importante actividad de
de los derechos de libertad y de igualdad, capa-
los partidos y movimientos polticos en los procesos
ces por lo general de mantener estable el pro-
democrticos, como intermediarios legtimos entre
cedimiento democrtico, y porque aseguran las
el pueblo y el poder poltico, catalizadores genuinos
condiciones para el funcionamiento del proceso
de la participacin de la ciudadana y la distribucin
democrtico mediante la proteccin () del dere-
del poder.
cho de sufragio y otras libertades polticas. Frente

a ello, son profundamente antidemocrticos por-
En la comisin original de elaboracin de la nueva
que desconfan del proceso democrtico. Con el
ley electoral se encontraba Flavia Freidenberg, pe-
sometimiento incluso del Legislativo privan de
riodista, licenciada en Ciencias Polticas, magster
poder de decisin a la mayora parlamentaria le-
en Estudios Latinoamericanos, doctora en Procesos
gitimada (Alexy 2004: 38).
Polticos Contemporneos por la Universidad de

Salamanca y autora de esta obra. Ella comparte con
El nuevo marco constitucional sobre los derechos
sus lectores los orgenes, desarrollo y culminacin
de participacin o polticos que constan en la Cons-
del proceso descrito, los cambios realizados en el
titucin de 2008 y su posterior desarrollo legal en el
camino, as como lo que considera los debates pen-
Cdigo de la Democracia, tom como desafo, pre-
dientes.
cisamente, introducir elementos institucionales que

permitan un ambiente que promueva una mayor go-
La obra comienza con un revelador diagnstico del
bernabilidad y viabilidad poltica del sistema ecuato-
sistema poltico ecuatoriano, caracterizado por su
riano, caracterizado por su alto grado de inestabili-
enorme volatilidad, organizaciones polticas desins-
dad y predominio de las vas de hecho, desarrolladas
titucionalizadas, indisciplina partidista y tendencia a
en la llamada anti-poltica.
la conformacin de gobiernos sin respaldo legislativo, lo que ha provocado pugnas entre estas dos fun-
Bajo estos criterios generales, un grupo de consulto-
ciones del Estado y, por ende, inestabilidad guber-
res encabezados por GORA DEMOCRTICA, em-
namental. Esta negativa tradicin se aborda desde
prendieron en la compleja labor de proponer ante
una perspectiva politolgica por Flavia Freidenberg,
la Asamblea Nacional un proyecto de ley orgnica
la que, a su criterio, ha producido una incontinencia
electoral que, despus de agotar el proceso corres-
normativa cuyas consecuencias fcticas pretenden
Flavia Freidenberg
Tania Arias
ser corregidas con la implementacin de un nuevo
garantizar la voluntad general del pueblo asegu-
modelo normativo.
rando que las votaciones y los escrutinios traduzcan la expresin consciente, autntica, libre y au-
La autora se plantea desarrollar cuatro objetivos: i)
tnoma de la libertad expresada en las urnas por
Identificar la coyuntura crtica y los problemas polti-
votacin directa y secreta (Freidenberg 2011: 49).
co-institucionales que desataron el proceso de reforma electoral en el Ecuador, en un escenario de cam-
Como se podr apreciar, el valor propositivo, analti-
bio institucional y de reforma del Estado. ii) Conocer
co y crtico de la presente obra la hace digna de ser
el proceso de elaboracin del texto e identificar las
leda y analizada como un insumo invalorable para
diferentes etapas en las que se trabaj la reforma.
quien desee tener, de primera mano, una visin pa-
iii) Explorar en qu medida la nueva ley electoral
normica de la trascendencia de la reforma electoral
constituye una respuesta a los cambios que el siste-
en nuestro pas, y entablar un ejercicio dialgico con
ma demandaba. iv) Identificar vacos y problemas en
la autora sobre sus aspectos positivos y negativos.
materia electoral.
Actualmente, como afirma la autora, resulta difcil
De acuerdo con Freidenberg, el Cdigo de la Demo-
evaluar en qu medida la misma [la reforma] pudo
cracia con el objetivo de desarrollar los principios
satisfacer las necesidades de cambio y el diagnstico
y normas constitucionales enfatiza en ciertos as-
realizado por quienes impulsaron la reformas en el
pectos fundamentales para el rgimen democrtico
sistema poltico (Freidenberg, 2011: 44); sin embar-
como la democratizacin interna de las organizacio-
go, es destacable la importancia de contar con una
nes polticas, la prescripcin de coincidir la eleccin
obra que nos acerque a opiniones fundamentadas en
de asamblestas nacionales, provinciales y de las
la teora y la experiencia previa, con el respaldo de la
circunscripciones del exterior con la segunda vuel-
slida trayectoria de Flavia Freidenberg.
ta electoral, con el fin de facilitar la transferencia del

voto hacia la conformacin de gobiernos mayorita-
Sin perjuicio de lo dicho, el xito o fracaso de los sis-
rios y estables.
temas no se agota con el diseo y entrada en vigencia de un rgimen normativo, sino en la capacidad y
Una de las novedades del nuevo rgimen constitu-
voluntad que tengan los actores que operan el siste-
cional es la escisin de las funciones administrativas
ma, para dirigir sus acciones hacia el cumplimiento
y jurisdiccionales, antiguamente centralizadas en el
de los fines planteados por la Constitucin y quienes
ex Tribunal Supremo Electoral, y actualmente con-
trabajaron en la reforma, entre otros factores. Al ha-
fiadas al Consejo Nacional Electoral y al Tribunal
blar de actores, no slo nos referimos a las autorida-
Contencioso Electoral, respectivamente. La especia-
des de los rganos que integran la Funcin Electoral,
lizacin y despolitizacin de la justicia electoral ha
sino a las organizaciones polticas, sujetos polticos,
permitido crear una distancia entre los mbitos pro-
a los medios de comunicacin y a la ciudadana en
pios del debate y la negociacin poltica para lograr,
general. La actitud comprometida de todas las per-
en el mbito jurisdiccional, un predominio de los cri-
sonas constituye un elemento fundamental para des-
terios jurdicos como garanta indispensable de los
tacar las virtudes del nuevo sistema normativo vi-
derechos fundamentales de participacin poltica y
gente, as como para minimizar los efectos negativos
una de las caractersticas propias de un Estado cons-
colaterales que pudiesen devenir de su aplicacin en
titucional de derechos y justicia. A decir de la autora,
circunstancias concretas.
La despolitizacin de las instituciones electora-
Obras como esta son indispensables para inspirar el
les era una necesidad clave para el cumplimiento
desarrollo de la investigacin y el anlisis del sistema
de las leyes y para el control de su aplicacin en el
poltico en el pas.
Ecuador. La Funcin Electoral tiene como finalidad
Bibliografa
Alexy, Robert (2004). Derechos Fundamentales y Estado Constitucional de Derecho, en: Miguel Carbonell. Neoconstitucionalismo (s). Madrid: Trotta.
Freidenberg, Flavia (2011). El Cdigo de la Democracia: una evaluacin del proceso de reforma electoral
en el Ecuador (2008-2009). Quito: gora Democrtica
(IDEA-NIMD).
10
Flavia Freidenberg
Captulo I
Introduccin
Ecuador
ha sido uno de los pases

que ms dificultades ha
experimentado en Amrica Latina para contar con

escenarios que favorecieran la gobernabilidad desde
la reinstauracin democrtica en 1978-1979. La cada de tres presidentes elegidos constitucionalmente
entre 1997 y 2005, sustituidos por vas extrainstitucionales y en escenarios de movilizacin popular y
acuerdos entre lites, ha dado cuenta de la tendencia
de esos grupos a alterar o adaptar las reglas de juego en funcin de sus intereses de corto plazo. Junto
a ello, el sistema poltico se ha caracterizado por la
presencia de agudos conflictos entre el Ejecutivo y
el Legislativo (Meja Acosta 2002; Pachano 2007), una
alta fragmentacin partidista (Freidenberg 2008), gobiernos de presidentes dbiles (Meja Acosta 2002),
alianzas entre mayoras mviles (Pachano 2007)
y ciudadanos electoralmente voltiles (Conaghan
1996; Freidenberg 2008). Muchos polticos han actuado de manera clientelar y patrimonialista, mientras construan consensos slo de manera puntual,
olvidndose poco despus de lo que se haban comprometido, sin rendir cuenta de sus decisiones a los
ciudadanos1.
1 Diversos autores han dado cuenta de esas caractersticas del sistema poltico ecuatoriano, ver Conaghan (1996); Meja (2002); Pachano (2007); Snchez (2008) o Freidenberg (2008).
Esa incapacidad para generar un sistema estable
el marco de una transformacin mayor del Estado,
llev a pensar que era el diseo institucional y sus
generado por lo que se ha denominado como la Re-
efectos sobre los incentivos que tenan los actores
volucin Ciudadana, un proceso sin precedentes en
con capacidad de veto en el proceso de toma de de-
la historia sociopoltica ecuatoriana, en trminos de
cisiones, los que dificultaban la gobernabilidad de-
apoyo ciudadano, toda vez que en las ltimas cinco
mocrtica . Si bien a travs de su marco institucio-
elecciones (2006-2009) (dos generales, dos plebisci-
nal todo sistema poltico puede generar condiciones
tos y una constituyente) el partido que impulsaba
para gobernar a la sociedad de manera estable, en
esos cambios polticos e institucionales se ha visto
el Ecuador ese marco ha sido reformado al menos
claramente apoyado en las urnas generando un es-
veinticinco veces, a travs de distintos procesos de
cenario de competencia muy distinto al de las lti-
cambio, de intensidad y alcance diverso, a partir de
mas dcadas de experiencia democrtica del pas3.
la interaccin competitiva de agentes con intereses

12
variados o contrapuestos, que negociaron sus prefe-
La reforma electoral-constitucional de 2008/2009
rencias en un contexto democrtico.
busc generar cambios en el comportamiento de los

individuos a travs de las modificaciones en las reglas
Toda reforma electoral busca alterar el modo en que
de juego y en las propias instituciones del sistema
se distribuye el poder, en el que diversos actores
poltico. Lo interesante de este proceso es que parti-
pretenden maximizar sus intereses en situaciones de
ciparon actores, con diversos intereses y propuestas
incertidumbre (Garca Dez 2006: 8), que cuentan con
de cambio, pero que integraban una lite poltica que
recursos y buscan protegerlos (Bowler, Donovan y
ocupaba posiciones de gobierno, con apoyos mayo-
Karp 2006: 434). Por ello, resulta clave conocer la co-
ritarios, tanto legislativos como electorales, y con
yuntura crtica que facilita el cambio de las reglas de
un alto nivel de legitimidad ante la opinin pblica.
juego, los actores que intervienen en l y los resul-
Estos actores controlaban el proceso decisional, te-
tados que finamente se consiguen alcanzar en dicho
niendo mayor capacidad para introducir sus prefe-
proceso. Cualquier anlisis de este tipo de reformas,
rencias en las reformas. Las reglas electorales suelen
institucionales y/o electorales, requiere la identifica-
depender entonces de las preferencias de quienes
cin del modo en que los actores perciben los pro-
compiten (y controlan) el poder (Remmer 2008: 7), en
blemas a los que deben dar respuesta, de los cursos
un escenario en el que los actores se mueven sin toda
de accin posibles para alcanzar sus objetivos, sus
la informacin respecto a los intereses de los otros,
expectativas futuras, su evaluacin del equilibrio de
lo cual hace que se tomen decisiones en contextos de
fuerzas existente entre ellos (Geddes 1991) as como
racionalidad limitada4.
tambin de los propios resultados que se alcanzan

con dicho proceso de cambio.
Este estudio explora dicho proceso a partir de cuatro

objetivos principales. Primero, identificar la coyun-
El presente trabajo estudia la ltima reforma electoral en el Ecuador, la que facilit la nueva Ley Orgnica Electoral y de Organizaciones Polticas, que
recibi el nombre de Cdigo de la Democracia, vigente desde abril de 2009 y que delimita el actual sistema electoral del pas andino. El proceso se dio en
2 La gobernabilidad democrtica es aquella en la que los actores estratgicos interactan en un marco institucional basado en
reglas de juego plurales, en un entorno de respeto de las libertades
polticas y garantas hacia el cumplimiento de los derechos fundamentales, y en donde esos actores se relacionan entre s y con las
instituciones en el marco de un conjunto de reglas estables que son
percibidas como las que mejor favorece la consecucin de sus intereses (o, al menos, no son consideradas como una amenaza). Ver el
trabajo de Alcntara (1994) y el de Coppedge (1994).
3 El sistema de partidos que emerge de la eleccin de 2009 pone

en evidencia una serie de transformaciones, entre las que destacan
el paso desde un sistema propartido de corte multipartidista que
buscaba convertirse en uno antipartido, pero que finalmente busc
configurar nuevamente un sistema propartido de corte hegemnico;
el triunfo de la antipoltica; la reduccin del nmero de fuerzas con
capacidad de influencia en las instituciones polticas; el cambio de
tener gobiernos de presidentes con partidos minoritarios a otros de
presidentes con mayora en el rgano legislativo; la reduccin de
la competitividad electoral en el sistema de partidos y una mayor
homogeneizacin de la distribucin territorial de los apoyos hacia
los partidos relevantes. La evidencia emprica que justifica estas afirmaciones se encuentran en Freidenberg (2010).
4 Las motivaciones, divergencias internas y caractersticas del entorno en el que se mueven los actores que participan en el proceso
son una fuente de informacin fundamental para aprender sobre las
reformas (Boix 1999; Buquet 2007) y condicionan los resultados de
las mismas.
Flavia Freidenberg
tura crtica y los problemas poltico-institucionales

que dispararon el proceso de reforma electoral en el
Ecuador, en un escenario de cambio constitucional
y de reforma del Estado de mayor envergadura. Segundo, conocer el proceso de elaboracin del texto e
identificar las diferentes etapas en las que se trabaj
sobre el proyecto de reforma. Tercero, explorar en
qu medida el Cdigo de la Democracia ha sido
una respuesta a los cambios que el sistema de poltico ecuatoriano demandaba (y una respuesta al diagnstico de los problemas poltico-institucionales ms
importantes). Cuarto, identificar vacos y problemas
en materia electoral, de cara a evaluar la necesidad
(o no) de llevar a cabo un nuevo proceso de reforma
electoral en el pas.
La estructura del texto es la siguiente. Primero, se
identifica una serie de problemas poltico-institucionales que la literatura especializada ha sealado
como ms problemticos para la gobernabilidad
democrtica en el Ecuador. Segundo, se describe el
modo en que se llev a cabo el proceso de reforma,
los actores que participaron en l y los intereses que
defendan. Tercero, se explora el contenido de las reformas realizadas, identificando a aquellas que suponen buenas prcticas para el desarrollo del sistema
poltico y, cuarto, se plantea una serie de propuestas
a partir de identificar aquellos elementos que an
necesitan atencin de cara al funcionamiento del sistema poltico.
Para el desarrollo de esta investigacin se realizaron
entrevistas a dirigentes polticos y autoridades de los
organismos electorales, se trabaj con documentos
elaborados con las diversas propuestas de reforma,
se revisaron los resultados electorales, una serie de
peridicos y revistas relevantes ecuatorianos (El Comercio, Diario Hoy, El Universo, La Hora, Vanguardia
y Revista Vistazo) y se consultaron diversos portales
de informacin (Ecuador Inmediato y Confidencial.
net). El anlisis supuso la reconstruccin del proceso
de elaboracin del Cdigo de la Democracia, la identificacin de las propuestas de los actores as como
tambin su adecuacin respecto a diversos problemas del sistema poltico ecuatoriano.
13
Flavia Freidenberg
Captulo II
La coyuntura crtica:
diagnstico de la situacin
que dispar el proceso de
reforma electoral
La
configuracin de una coyuntura crtica en la

que se viabiliza una reforma electoral suele
ser el resultado de la combinacin de mltiples factores que presionan para que sta se produzca, en
los que destaca un cambio signiticativo en las preferencias de los electores (Buquet 2007: 39). El caso
ecuatoriano no ha sido diferente. Los cambios realizados a nivel del sistema electoral en 2009 han estado legitimados indirectamente por el apoyo de los
ciudadanos (elecciones generales y plebiscito), manifestando su voluntad de realizacin de una Asamblea Constituyente que articulara esas promesas de
cambio.
Esa voluntad ha funcionado como el disparador del
proceso de reforma, que se articula sobre la base de
una serie de problemas polticos y sociales que han
cruzado la dinmica poltica ecuatoriana al menos
en los ltimos treinta aos y que han facilitado la
emergencia de nuevos actores polticos que buscan
integrarse, cooperar y/o confrontar a las viejas lites
partidistas que controlaban el mayor nmero de cargos ejecutivos y/o legislativos en el sistema poltico.
Estos nuevos partidos proponen de manera discursiva alternativas al sistema de democracia representativa, critican al sistema de partidos anterior y suelen
presentar lazos con organizaciones de la sociedad
15
civil que los asemejan ms a los movimientos socia-
A continuacin, se plantea una serie de elementos
les que a los partidos con estructuras organizativas
que han incidido sobre la formacin de esa coyun-
tradicionales o, en su caso, suelen estar vinculadas a
tura crtica, que ha facilitado el proceso de reforma
un lder carismtico que fomenta un vnculo directo
electoral de 2009. Esos elementos son: 1) el caos de
con sus seguidores, que no cree en las intermedia-
las reformas electorales y la incontinencia reformis-
cin representativa y que emplea las estructuras par-
ta previa; 2) las caractersticas de la competencia del
tidarias como una mera formalidad1. A estos partidos
sistema de partidos; 3) la presencia de cleavages que
y sus lderes se les suele asignar una nueva manera
han dificultado la capacidad de las organizaciones
de hacer poltica, en contraposicin a los partidos y
partidistas para articular la representacin territo-
lderes tradicionales, que representan el sistema de
rial; 4) la informalidad de los comportamientos po-
partidos anterior2.
lticos que cruzan las organizaciones partidistas; 5)

el triunfo de lo antipoltica y 6) el xito electoral
16
En ese escenario, las autoridades impulsaron una re-
de un nuevo movimiento poltico, inicialmente muy
forma electoral que respondiera a las demandas de
minoritario, que canaliz el descontento masivo de
cambio ciudadano en un corto perodo de tiempo.
los ciudadanos contra los partidos tradicionales, ge-
Por ello, las decisiones de la reforma estuvieron
nerando una democracia de mayoras, que presion
condicionadas por un rgido calendario que haba
por una nueva institucionalidad democrtica.
puesto la Asamblea Constituyente de 2008. Como se

mencion en una entrevista a un informante clave,
haba que tomar decisiones de manera rpida, lo
II.1. El caos de las reglas de juego:

la incontinencia reformista
que presion sobre el modo en que se hicieron las

cosas3. Incluso, de cara a las elecciones generales
En sus 177 aos, el Ecuador ha tenido ms de 20
del 26 abril de 2009, las autoridades electorales de-
Constituciones, de las cuales algunas han estado vi-
bieron desarrollar una serie de normativas especfi-
gentes menos de dos aos; una, la de 1938, nunca
cas para poder organizar dicha eleccin. Por lo tanto,
entr en vigencia y, desde 1978, han sido innumera-
el proceso de reforma y la creacin del nuevo Cdigo
bles los intentos de reforma, configurando un siste-
Electoral se hicieron de manera simultnea a la orga-
ma electoral ineficiente y catico. En cada ocasin,
nizacin de los comicios de ese ao, para los cuales
las lites y los ciudadanos actan como si el cambio
se dict un instructivo, basado en las normas esta-
de reglas de juego fuera el espacio de resolucin
blecidas en el Rgimen de Transicin.
de los problemas polticos, como si para cambiar el

comportamiento de los actores bastara con reformar
leyes y constituciones. Esto ocurre an cuando la
1 La denominacin de estos partidos como antisistema no supone juicios de corte normativo. Por el contrario, se retoma la definicin de Sartori que sugiere que un partido es antisistema siempre
que socava la legitimidad del rgimen al que se opone y su oposicin no es una oposicin por cuestiones concretas sino una oposicin por principio. As, una oposicin antisistema acta conforme
a un sistema de creencias que no comparte los valores del orden
poltico dentro del cual acta (1992: 166).
violacin de lo que dice la ley o la acomodacin de
2 Muchos grupos polticos que han surgido en Amrica Latina de

manera reciente como el Movimiento V Repblica en Venezuela,
Alianza PAIS en el Ecuador o el Movimiento al Socialismo en Bolivia
han confrontado directamente el status quo el sistema de partidos
llegando a reemplazar a las viejas lites tradicionales, buscando
representar valores que prentenden cambiar el sistema poltico
dominante hasta ese momento. An cuando sus lderes pretenden
desterrar a los partidos y muchas veces rechazan incluso el uso de la
categora partidos para sus organizaciones; en la prctica, siguen
siendo partidos si se los entiende como grupos polticos que compiten en las elecciones para hacer que sus miembros accedan a cargos
de representacin popular (Sartori 1992: 90).
Por tanto, ms que la ausencia de reglas, el pas ha
3 Ver Entrevista # 1 realizada para esta investigacin en febrero de

2010.
2004). Cualquier revisin del proceso de reformas en
las normas a los intereses particulares es una prctica comn de los actores estratgicos (Pachano 2007;
Meja 1996).
experimentado el cambio constante de sus reglas.

Cada una de las reformas ha revisado y modificado
las leyes anteriores, lo que ha dificultado la continuidad de los comportamientos y la configuracin de
las instituciones. Los problemas se presentan no slo
por la frecuencia de las reformas, sino tambin por
las contradicciones existentes entre ellas (Pachano
Flavia Freidenberg
su conjunto, o de cada una de ellas, demuestra que
con organizaciones polticas fuertes y lazos aceitados
no han respondido a una intencin clara de mejorar
con la ciudadana a nivel nacional. El sistema elec-
las condiciones de representacin y que su conteni-
toral estableca que para la eleccin del presidente
do ha apuntado en diversas direcciones (Conaghan
y vicepresidente se usaba la mayora a dos vueltas.
1996; Meja Acosta 2002; Pachano 2004; Snchez
Fijaba un Congreso unicameral integrado por di-
2008; Freidenberg 2008).
putados elegidos a travs de dos tipos de circunscripciones: una nacional, en un distrito nico, y otra
Los cambios se introdujeron a los diversos elemen-
provincial, donde cada provincia se transformaba en
tos del sistema electoral como ser la estructura del
una circunscripcin electoral y por la que se elega
voto, el principio de representacin, el tamao del
un diputado si sus habitantes no sobrepasaban los
Congreso, la frmula electoral, la magnitud de los
doscientos mil habitantes y aquellos que superaran
distritos, el calendario electoral y la barrera electoral.
esa barrera poblacional elegan dos4. Se prevea un
Estos cambios permiten referirse a la vigencia de al
umbral del cinco por ciento de los votos vlidos a es-
menos cuatro sistemas electorales, bajo el marco de
cala nacional, con el objeto de restringir las opciones
tres textos constitucionales: el de 1978, el de 1998 y el
y fortalecer la de tres o cuatro tendencias que dieran
de 2008, lo que conduce a identificar con fines mera-
estabilidad al sistema de partidos5.
mente analticos, tres fases en la evolucin del marco

institucional antes del ltimo cambio constitucional
Los diputados eran elegidos por el sistema de listas
de 2008-2009:
cerradas y bloqueadas; la asignacin de escaos se

realizaba a partir del principio de representacin pro-
a) El momento pro partidista, que se dio con la Cons-
porcional mediante el sistema de cociente o residuo
titucin de 1978, la Ley de Partidos y la de Eleccio-
electoral; los legisladores duraban en funciones cinco
nes, y que busc la configuracin de un sistema
aos y no podan ser reelegidos para desempearse
centrado en organizaciones partidistas fuertes y
en el mismo cargo por otro perodo aunque s podan
con estrechos lazos en la sociedad.
presentarse como candidatos para el otro nivel de re-
b) El momento intermedio, que comprendi una se-
presentacin (un diputado provincial como nacional,
rie de reformas entre 1983 y 1994 que no llegaron
o viceversa). Adems, estaban prohibidas las alianzas
a conformar un sistema electoral propio y que se
entre partidos y se garantizaba la representacin de
caracteriz por la constante presin de diversos
las minoras, lo que incentivaba la fragmentacin.
sectores para abrir el rgimen de partidos y facilitar la participacin de actores independientes.
Entre 1983 y 1995 se dieron diversas reformas para
c) El momento antipartido, que termin plasmndo-
modificar estas reglas y con ello se inici el segundo
se en la Constitucin de 1998, pero que tiene como

punto de inflexin la Consulta Popular de 1994 y
las reformas constitucionales de 1995, a partir de
la apertura del sistema a la participacin de los
sectores independientes.
d) El momento propartido, que se vislumbra en el
texto constitucional de 2008 y se plasma en el Cdigo de la Democracia de 2009.
El momento propartido se inici en 1976 con el Proyecto de Reestructuracin Jurdica del Estado, implementado como un mecanismo para facilitar el
cambio del rgimen poltico. Este sistema buscaba
la configuracin de un sistema de partidos estable,
4 Entre 1979 y 1998 se han dado variaciones en el nmero de electores requeridos para ocupar un escao. En las circunscripciones
donde deban elegirse dos representantes, uno corresponda a la
lista que hubiere obtenido mayor nmero de sufragios y el otro a
la lista que le siguiere en votos, siempre que esta hubiere alcanzado
cuando menos el cincuenta por ciento de los votos de la primera.
Si no obtena esa cantidad, los dos escaos se otorgaban a la lista
que hubiera obtenido el mayor nmero de votos (art. 84 de la Ley
de Elecciones de 1978). Cuando en los distritos deban elegirse ms
de dos representantes, los escaos se asignaban a travs de un sistema mixto que combinaba un cociente eliminador (el total de votos
vlidos obtenidos en la circunscripcin se divida por el nmero de
escaos a asignarse en la Cmara) con un cociente distribuidor (los
partidos no eliminados reciban escaos segn el total de votos partido por la magnitud distrital (art. 85 de la Ley Electoral de 1978).
5 En 1978 la barrera legal era del 5 por ciento de los votos para
eliminar a los partidos poco representativos pero fue declarada inconstitucional e inaplicable en 1983; restablecida en 1992 al 4 por
ciento y derogada una vez ms en 1996. En 1997 se volvi a establecer la barrera al 5 por ciento de los votos vlidos a escala nacional, la
que fue confirmada por la Asamblea Constituyente en 1998.
17
18
momento en la evolucin del sistema electoral ecua-
de medio perodo, en la que se pregunt acerca de
toriano . Las primeras reformas fueron en 1983, lue-
permitir a personas no afiliadas a los partidos a par-
go hubo un intento tras la Consulta Popular de 1986,
ticipar en los comicios electorales. Los ciudadanos
le siguieron las originadas por la Consulta Popular de
se pronunciaron en contra y slo en 1994, cuando se
1994 y, posteriormente, las de 1995. La primera refor-
realiz otra Consulta Popular, los partidos perdieron
ma buscaba atemperar los conflictos que se haban
su monopolio sobre la presentacin de candidatu-
dado entre Ejecutivo-Legislativo y buscaba reforzar
ras, ya que se permiti la postulacin de candidatos
los poderes y atribuciones del Ejecutivo. En la prc-
por fuera de las estructuras partidistas8. En enero de
tica, los diputados tenan las mismas atribuciones y
1996, Durn Balln finalmente aprob la reforma a la
slo se diferenciaban por la duracin de su manda-
Ley de Elecciones y con ello el derecho de los can-
to. Adems, se cambi el nombre de la Cmara de
didatos independientes a participar polticamente
Representantes por el de Congreso Nacional. Todas
tanto auspiciados por partidos polticos como por un
estas reformas tuvieron efecto a partir de la eleccin
determinado nmero de ciudadanos de la respectiva
de 1984 . (Ver Tabla I)
jurisdiccin9. Con la eliminacin de la restriccin de
En 1986 el Gobierno del Frente de Reconstruccin
6 La Constitucin de 1978 fue reformada hasta 1998 en cinco oportunidades.
8 La quinta pregunta de la Consulta Popular del 28 de agosto de

1994 interrogaba a la ciudadana acerca de la incorporacin de la
posibilidad de reeleccin para todos los cargos de eleccin popular. Los ciudadanos aprobaron esta disposicin por el 53 por ciento
de los votos vlidos (1.423.623) sobre el 47 por ciento que se manifest por el No (1.274.254) (TSE, 1997). La segunda pregunta consultaba acerca de la posibilidad de que independientes no afiliados
a partidos polticos se presentaran como candidatos en toda eleccin popular. El 65 por ciento del electorado aprob esta disposicin (1.797.454) sobre el 35 por ciento que se manifest en contra
(966.778) (TSE, 1997).
7 Los cambios se concentraron en la simplificacin del procedimiento de aprobacin del presupuesto; en la introduccin de la capacidad de decreto en temas econmicos; se redujo la duracin del
mandato del presidente y de los diputados nacionales a cuatro aos;
se cambi la eleccin general de diputados para que fuera simultnea con la primera vuelta presidencial; y se introdujeron elecciones
a medio periodo para los diputados provinciales, lo que hizo que
estos permanecieran en el cargo dos aos.
9 Los candidatos presidenciales independientes deban presentar

ante el TSE un total de 98.670 firmas de respaldo, equivalente al 1,5
por ciento del total nacional de electores que en ese momento era de
6.577.974. En el caso de las elecciones pluripersonales las firmas no
seran para cada uno de los integrantes de la lista sino para sta en
su conjunto. Adems, para esa eleccin se permitieron las alianzas
pluripartidistas. Diario Hoy Luz Verde a los independientes publicado el 21 de enero de 1996, 3-A.
Nacional intent eliminar el monopolio de los partidos en la representacin poltica y para ello convoc a una Consultar Popular el 1 de junio, que se
celebr paralelamente a las elecciones legislativas
Flavia Freidenberg
19
los independientes a participar se superaba uno de
cerradas y bloqueadas en la eleccin de los legisla-
los ejes de conflicto que haba polarizado el sistema
dores, la introduccin de la revocatoria del mandato,
poltico ecuatoriano desde la reinstauracin demo-
la limitacin del gasto en las campaas electorales,
crtica.
el modo de designar a los miembros del TSE y el

proceder del Congreso en la destitucin de Bucaram
Tambin en 1994 se permiti la reeleccin inmedia-
Ortiz10. (Ver Tabla II)
ta de diputados, alcaldes y otras autoridades locales.

Tras la crisis institucional de febrero de 1997, que
El sistema electoral de 1998 que se deline en la Cons-
tuvo su punto culminante en la salida del gobierno
titucin Poltica, en la Ley Especial para la Eleccin
del presidente Abdal Bucaram Ortiz, y en el transcurso del interinato de Fabin Alarcn, se convoc una Consulta Popular en mayo y una Asamblea
Constituyente a los efectos de reformar el texto constitucional de 1978 y disear un nuevo andamiaje institucional. En la Consulta de 1997 se le pregunt a los
ciudadanos respecto a una serie de temas en materia
electoral como la modificacin del sistema de listas
10 Los ciudadanos ratificaron el proceder del Congreso en la destitucin de Bucaram Ortz por 2.241.299 votos frente a 1.036.722 en
contra. Adems, sealaron que preferan el sistema de voto personalizado, escogiendo nombres de cada lista o entre listas. Este sistema fue incorporado luego de la realizacin de la Consulta Popular
del 25 de mayo de 1997 en la que se pregunt si para la eleccin
de Diputados, Concejales Municipales y Consejeros Provinciales
preferan a. votacin por lista completa o b. votacin, escogiendo
nombres de cada lista o entre listas. La ciudadana se pronunci
mayoritariamente a favor de la segunda opcin (1.254.663, 51,73 por
ciento) sobre la primera (1.170.865, 48,27 por ciento) (TSE, 1997).
de Representantes para la Asamblea Nacional y en
Se reform la manera de elegir al presidente; el Con-
la Reforma de la Ley de Elecciones de 2000, buscaba
greso mantuvo su estructura unicameral, pero cada
afrontar el desinters del electorado por los partidos;
provincia pas a estar representada por un mnimo
la traduccin constitucional de la presin de diversos
de dos diputados y uno ms por cada doscientos mil
sectores por crear espacios de representacin para
habitantes o fraccin que superara los ciento treinta
nuevos grupos sociales (indgenas, mujeres, ecolo-
y tres mil11. Se elimin el sistema de dos circunscrip-
gistas) y la introduccin de las reformas aprobadas
ciones a partir de 2002, aunque se mantuvo para la
por la ciudadana en la Consulta Popular de 1997 en
de 1998 y, junto al cambio de circunscripciones, se
el texto constitucional. (Ver Tabla III)
introdujeron modificaciones en el principio de re11 Dcima Disposicin Transitoria de la Asamblea Constituyente de

1997.
20
Flavia Freidenberg
presentacin12; en la frmula electoral; en los crite-
la estructuracin organizativa formal de los partidos
rios de asignacin de escaos y en la estructura del
a lo largo del territorio14.
voto, pasando a utilizarse un sistema que combina

la eleccin de nombres de candidatos de una lista
El perodo analizado permite identificar al menos
o entre distintas listas partidistas as como tambin
cuatro momentos en el sistema de partidos desde
de candidatos independientes. Adems, se unific el
1978, muy vinculados a las motivaciones que orien-
mandato de los diputados en cuatro aos, lo que pre-
taron las diversas reformas electorales (ver epgrafe
tendi ser un elemento que facilitara la estabilidad
II.1.). Un primer momento que tiene que ver con la
en las relaciones entre el Congreso y el Ejecutivo y
necesidad de construir un sistema de partidos, de or-
se restableci el cinco por ciento como barrera legal,
ganizaciones fuertes y estables, y que puede ubicarse
con el objeto de reducir la fragmentacin partidista
a partir de la primera eleccin de 1978/1979. Un se-
a travs de la eliminacin de aquellos partidos que
gundo momento, entre 1984 y 1996, donde se dieron
no alcanzaran ese nmero de votos. Tambin se in-
ciertas pautas de estabilidad tanto en las reglas de
trodujeron incentivos para fomentar la participacin
juego como en el comportamiento electoral, en tor-
de las mujeres en las listas de candidatos as como
no a cinco o seis partidos efectivos, que configuraron
tambin la representacin tnica cultural.
un sistema de multipartidismo extremo polarizado y

que pusieron de manifiesto comportamientos como
II.2. Las caractersticas de la

competencia del sistema de
partidos: fragmentacin
partidista, volatilidad electoral
agregada, alianzas mviles y
presidentes minoritarios
sin apoyos en el Legislativo
el cambio de camisetas y las mayoras mviles.

Un tercer momento, a partir de 1996, facilitando la
apertura institucional a los movimientos polticos
para competir en el sistema de partidos, generando
con ello, la emergencia de nuevos movimientos polticos. Finalmente, un cuarto momento, tras las elecciones de 2006 y, fundamentalmente, cuando se dio
el xito electoral de los movimientos alternativos a
los partidos tradicionales en 2009, cuando se reconfi-
El sistema de partidos ecuatoriano se ha caracteri-
gur un nuevo sistema de partidos, an en transicin
zado entre 1978 y 2010 por una serie de rasgos que
y que ha dado cuenta de las modificaciones a algunas
encerraban una relacin peculiar entre partidos,
de las pautas tradicionales del sistema de partidos.
Estado y sociedad. Diversas investigaciones lo han

descrito como uno de los sistemas de partidos me-
II.1.1. La alta fragmentacin de la oferta partidista
nos institucionalizado de Amrica Latina , con lazos

13
dbiles entre ciudadanos y partidos, altos niveles de
La dispersin del poder se ha hecho visible en Ecua-
fragmentacin partidista, alta volatilidad electoral a
dor en diversos elementos como en el nmero de
nivel nacional (cambio de voto de un partido a otro)
binomios presidenciales que se han presentado de
y fluidez en la oferta de partidos (por el constante
eleccin en eleccin, llegando a ser la de 1992 la de
nacimiento de nuevos partidos y movimientos), altos
mayor cantidad (14), as como tambin por la gran
niveles de transfuguismo (polticos que cambian de
cantidad de partidos que han integrado el Poder Le-
un partido a otro), bajos niveles de legitimidad de los
gislativo, que ha ido de 19 en 2009. El nmero efectivo
ciudadanos hacia los partidos y gran dificultad para
de partidos para el nivel presidencial medio, segn la
12 Segn el cual la asignacin de puestos se realiza teniendo en

cuenta al candidato ms votado, en forma individual, en orden descendente hasta completar el nmero de representantes a elegir en
cada distrito electoral. En el caso de que se produjera un empate en
votos, la adjudicacin se decidir por sorteo (Segunda Disposicin
del Instructivo para la Aplicacin del sistema de listas).
13 Ver Conhagan (1996), Meja Acosta (1996), Pachano (2004) o
Mainwaring y Scully (1995).
14 Eso significa que no se cumplen los indicadores que Mainwaring

y Scully (1995: 5) describen de un sistema de partidos institucionalizado. Esto es, a) la estabilidad en la competencia intrapartidaria, b)
el enraizamiento ms o menos estable de los partidos polticos en
la sociedad, c) la aceptacin de los partidos y las elecciones como
instituciones legtimas que deciden quin gobierna y d) la existencia
de organizaciones de partidos que funcionan sobre la base de reglas
y estructuras razonablemente estables.
21
22
frmula de Laakso y Taagapera (1979), (calculado en
los ms altos de la regin, superado slo por Brasil,
la primera vuelta) ha sido de 4,98, siendo la de 2009
en la eleccin de 2009 ha mermado a 3,6. Es intere-
el registro ms pequeo para todo el perodo (2,77),
sante destacar que en esta oportunidad cerca del 47
lo que da cuenta de la reduccin del peso electoral
por ciento de la Asamblea era afn al Presidente an
de las opciones presentadas, a pesar del alto nivel de
cuando haba 19 grupos y/o partidos con representa-
fragmentacin del legislativo . (Ver Tabla VI)
cin, de los cuales muchos contaban con slo uno o
15
dos legisladores.
Desde la reinstauracin democrtica en 1978 han
obtenido representacin en el Legislativo al menos
El uso del balotage, el tipo de calendario electoral,
10 listas de partidos y movimientos independien-
el incumplimiento de la exigencia de al menos el 5
tes, habiendo llegado en determinados momentos a
por ciento de votos en dos elecciones plurinominales
contar con hasta 19 lista. En este nivel institucional,
para no perder el registro y las bajas barreras de en-
la fragmentacin electoral ha sido una de las ms
trada a la competencia favorecieron la fragmentacin
significativas de Amrica Latina, toda vez que para
del sistema a nivel presidencial y ste, a su vez, ha te-
todo el perodo ha sido de 0,82. De eleccin a elec-
nido efectos de arrastre sobre la eleccin legislativa.
cin, el mayor nivel se ha dado en 1986 y en 2002
Por ejemplo, la candidatura presidencial ha generado
(0,87), mientras la de 1979 (0,75) o la de 1988 (0,77)
una suerte de coordinacin con la lista de diputados,
han presentado valores menores. En la de 2009 la
llegando incluso a presentar candidatos a presidente
fragmentacin se ha visto reducida (0,73), siendo el
con la nica intencin de que esto les ayudara a tener
menor registro para todo el perodo. En cuanto al
ms escaos legislativos. Como sealan Meja Acosta
nmero efectivo de partidos, si bien ha sido uno de
(2002: 83) y Conaghan (1996), los incentivos de esta

estrategia estaban en la posibilidad de maximizar be-
15 El nmero efectivo de partidos proporciona la misma informacin que el ndice de fraccionalizacin pero de una manera ms
sencilla, ya que permite apreciar mejor cuntos partidos compiten
electoralmente y cuntos en el Congreso. A partir de esa frmula
se puede calcular N del siguiente modo N =1/(1-F). Por tanto, puede haber muchos partidos participando en un escenario legislativo,
pero no todos ser relevantes en trminos de capacidad de influencia,
capacidad de chantaje o intencin de formar gobierno.
neficios de cara a tener algo que negociar para la

segunda vuelta electoral e incrementar su margen de
chantaje para ser parte de las coaliciones ganadoras
o para vender su apoyo a esas coaliciones. La ausencia de efectivos umbrales mnimos de representa-
Flavia Freidenberg
23
cin y la generosidad de la frmula proporcional in-
que podran disponer los partidos pequeos. En la
centiv adems la participacin de un mayor nmero
prctica, esta disposicin arroj resultados contra-
de candidatos. (Ver Tabla V)
rios a los esperados. Con la imposicin de que no

hubiera alianzas, se foment una mayor fragmenta-
Un elemento del diseo institucional que ha agra-
cin, haciendo que los partidos debieran participar
bado la fragmentacin del sistema de partidos ha
de manera individual en todas las elecciones.
sido la prohibicin de establecer alianzas que rigi

hasta 199616. El objetivo era fortalecer a los partidos,
A partir de 1997 se elimin la prohibicin de hacer
ya que se supona que para participar en todas esas
alianzas pero stas deban hacerse bajo el nombre de
elecciones era necesario contar con organizaciones
uno de los partidos involucrados, de modo que el otro
estables y estructuras slidas, muy distantes de las
o los otros deban resignar su etiqueta y con ello a su
16 La Ley de Elecciones estableca que para la seleccin de concejales municipales, consejeros provinciales y diputados (nacionales
y provinciales) cada partido deba presentar sus propias listas y se
prohiban expresamente las alianzas.
identidad. Bajo esta situacin, los partidos slo tenan

incentivos para conformar alianzas cuando sus opciones de obtener cargos en solitario eran mnimas. En
24
ese escenario, las alianzas dependan de las posibili-
el Social Cristiano, haba llegado en cuatro oportu-
dades de maximizar resultados electorales o de evitar
nidades a la segunda vuelta electoral pero slo una
que una determinada opcin ganara, ms que de la
vez consigui la Presidencia (1984) y f) que en las tres
orientacin poltica y programtica de la alianza o de
ltimas elecciones presidenciales (2002, 2006 y 2009)
las definiciones ideolgicas de sus integrantes.
los ciudadanos han apoyado mayoritariamente a los

candidatos ms independientes, como una crtica
II.1.2. El cambio de las preferencias de

los ciudadanos
clara a la clase poltica tradicional. (Ver Tabla VI)

La volatilidad electoral agregada, es decir, la medida
Los electores ecuatorianos han tendido a cambiar su
que permite establecer cuanto cambian los ciudada-
voto de manera recurrente de una eleccin a otra,
nos su voto de una eleccin a otra, da cuenta de estos
ya sea en la presidencial como en la de legislado-
altos niveles de cambio en el sistema poltico ecuato-
res. Cuatro caractersticas del perodo analizado han
riano para el perodo de 1978-200917 . Por ejemplo, en
sido: a) que los electores han quitado al partido gobernante del poder, al menos hasta 2006-2009, b) que
una y otra vez han mutado de espacio ideolgico, c)
que en el transcurso del perodo al cambiar de espacio ideolgico han generado una especie de ciclo
en el que participaban de manera semejante tres de
las tendencias analizadas; e) que un nico partido,
17 El nivel de volatilidad electoral agregada puede calcularse a partir del ndice de Pedersen (1983):
V=( PiV + PlV+ PkV ...+ PnV)/2
donde Pi V representa el valor absoluto de la diferencia en porcentaje de votos obtenidos por el partido i entre dos elecciones sucesivas. El total de la suma de los valores absolutos de las diferencias
se divide por 2 para tener en cuenta el hecho de que lo pierde un
partido es ganado por otro (Bartolini y Mair 1990: 320). Su valor oscila entre 0 y 100 y cuanto ms alto sea, suele decirse que un sistema
de partidos es ms inestable.
Flavia Freidenberg
las elecciones presidenciales cerca del 57,04 puntos
mayoritario ha sido una prctica comn en Ecuador
porcentuales del electorado cambi su voto respec-
entre 1978 y 2006. En dicho perodo han sido excep-
to a la anterior (en trminos medios); mientras que a
cionales los gobiernos con bloques que tuvieran la
nivel de los diputados provinciales en ese mismo pe-
primera mayora, ya que slo en cuatro oportunida-
rodo, las preferencias de los electores han cambiado
des el Presidente cont con un bloque grande de su
en promedio al menos en 29,45 puntos porcentuales.
partido en el Congreso. Esto fue en 1979 con CFP
Esto significa que los partidos han perdido o gana-
(40,6 por ciento), en 1988 con ID (42,25 por ciento), en
do ese porcentaje de votos de una eleccin a otra. El
1998 cuando DP tuvo cerca del 28,83 por ciento de la
hecho de que los ciudadanos cambien su voto ha lle-
Cmara y adems contaba con el apoyo de los social-
vado a la imprevisibilidad de los resultados electora-
cristianos en lo que se denomin la aplanadora y
les. Como ha sealado Conaghan, en este escenario
en 2009 cuando MPAIS control el 47,8 por ciento de
convivan polticos flotantes con votantes flotantes,
los escaos (sin contar a sus aliados).
polticos que no cumplan sus promesas de campaa ni electores que controlaran a esos polticos, ge-
Las elecciones a medio perodo, sin reeleccin in-
nerando la poltica del todo vale (Conaghan 1996).
mediata, en vez de mejorar las condiciones de fun-
(Ver Tabla VII)
cionamiento del Congreso, tuvieron consecuencias

desastrosas para el sistema poltico (Meja 2002:
80; Burbano de Lara y Rowland 1999:166). El calendario electoral gener inestabilidad y convirti a la
poltica ecuatoriana en una campaa permanente.
No llegaba a finalizar una eleccin y los polticos ya
estaban preparando su postulacin para la prxima
contienda en una dignidad distinta a la que se desarrollara en ese momento. La carrera de los polticos,
medida por los cargos que han ejercido, era frentica. Estos se presentaban primero como diputados
provinciales, luego como diputados nacionales y,
nuevamente, como diputados provinciales. O una
serie inversa, pero empleaban los dos tipos de dignidades para respetar la consigna de no reeleccin,
aunque en la prctica resultaban reelegidos como
legisladores.
La constante renovacin de los cargos favoreci que
los electores votaran una y otra vez por distintos legisladores pero no result en un mayor expertise de
estos ni supuso mayores niveles de continuidad a las
polticas. Adems, las elecciones intermedias impactaron de manera negativa sobre el bloque legislativo
del presidente, ya que cada una de ellas ha mermado
II.1.3. Gobiernos de minora, enfrentamiento entre

poderes y coaliciones inestables
el contingente de diputados afn al gobierno y ha dificultado el sostenimiento y/o la formacin de coaliciones. Cada presidente deba asegurar sus apoyos
El hecho de que un presidente pudiera resultar electo
al inicio del mandato, ya que conforme se acercaba
sin un bloque legislativo que lo respaldara e incluso
la nueva eleccin, las posibilidades de armar coali-
que gobernara enfrentndose a un bloque opositor
ciones disminuan (Meja Acosta 2002: 88).
25
26
Cuando el Presidente no ha contado con un nme-
to de los escaos, con lo cual los partidos grandes
ro importante de diputados/as de su partido en el
buscaban negociar (Freidenberg y Alcntara 2001);
Legislativo y, en consecuencia, su bloque ha sido mi-
las desafiliaciones partidarias eran una constante
noritario, ha habido escenarios conflictivos, donde el
(Burbano de Lara y Rowland 1999: 167), lo que fue
Ejecutivo ha tenido serias dificultades para aprobar
debilitando a los bloques y fomentado el comporta-
sus polticas. Los presidentes sin apoyo legislativo
miento oportunista de los legisladores, llevndoles a
debieron enfrentar fuertes conflictos con el Congre-
crear bloques de independientes, que en algunos
so. En 1984, Febres Cordero slo consigui el 12,68
casos se convirtieron en la segunda o tercera fuerza
por ciento de los escaos (9 diputados) frente a un
legislativa (Snchez 2008).
bloque mayoritario del 33,8 por ciento que estaba en

manos de la Izquierda Democrtica (24 diputados).
Si las elecciones de 2002 fueron una muestra del
En 1992, Sixto Durn Balln enfrent a una situacin
triunfo de la antipoltica, con dos partidos nuevos
similar cuando debi gobernar con un Congreso ad-
que emergieron en el sistema y pasaron a controlar
verso, toda vez que su partido slo contaba con poco
el Poder Legislativo; las de 2006, consolidaron esa
ms del 15 por ciento de los escaos. En 2002, So-
tendencia y supusieron una serie de cambios, que
ciedad Patritica slo contaba con 6 legisladores de
fueron preparando el escenario posterior. Entre los
su propio partido y algunos ms si se consideraban
cambios ms significativos destacaron: a) las modifi-
sus alianzas con MUPP-NP, MPD o PS, pero sta slo
caciones en la correlacin de fuerzas entre actores y
dur seis meses. (Ver Tabla VIII)
organizaciones que representan a los partidos tradicionales; b) los cambios en los feudos provinciales,
La correlacin de fuerzas ha ido cambiando duran-
donde los partidos tradicionales fueron perdiendo
te el perodo analizado, modificando el peso de los
su control y otros ocuparon su lugar; c) la crisis del
partidos principales y las alianzas posibles entre par-
movimiento indgena y los trasvases de dirigentes
tidos grandes y partidos minoritarios, los que actan
medios y barriales de unas organizaciones a otras; d)
como partidos bisagra. En el perodo 1978-1998,
la renovacin de los bloques legislativos y la escasa
entre 5 y 7 partidos controlaban el 80-85 por cien-
experiencia poltica de los elegidos y, finalmente, e)
Flavia Freidenberg
la visibilidad pblica de las dificultades para la cohe-
incluso, el Movimiento Popular Democrtico (5)20, un
sin interna de las agrupaciones polticas tradiciona-
antiguo aliado de MPAIS. A pesar de que el elemen-
les, debido a los conflictos y divisiones en la ID, PSC,
to comn pareca ser estar frente al Presidente Co-
PRE y MUPP-NP.
rrea, resultaba poco probable que estos movimientos

y partidos actuaran como un bloque opositor unido,
El triunfo de Correa en 2006 dio cuenta de un nuevo
ya que sus diferencias ideolgicas o regionales eran
gobierno de minora. El perodo comenz con un
significativas.
escenario poco proclive a la formacin de una coalicin mayoritaria, ya que el Congreso se encontraba
presidido por el PRIAN y con Sociedad Patritica
como segunda mayora. Pero, a poco ms de un
mes de la toma de posesin, la situacin cambi, lo
que hizo que el Presidente contara con una mayora
pro-gobiernista denominada periodsticamente de
II.3. Cleavages que no han

terminado de estructurarse y
dificultad de las organizaciones e
instituciones para procesar y
agregar las demandas superando
la diferenciacin regional
los manteles o autodenominada como Bloque de la

Dignidad Nacional, tras la destitucin de 57 dipu-
En diversos trabajos se ha mostrado la pronuncia-
tados por parte del TSE. Este nuevo esquema dot
da divisin regional existente en el Ecuador y la in-
de gobernabilidad al sistema poltico, an cuando
capacidad de polticos, partidos e instituciones de
se violent el Estado de Derecho en reiteradas oca-
procesar las diferencias existentes entre estas so-
siones .
ciedades regionales, con valores, actitudes, redes
18
de relaciones econmicas, sociales y polticas diverLas elecciones de 2009 generaron ya un escenario de
sas (Pachano 2007; Freidenberg 2003; Freidenberg
competencia diferente. El Presidente cont con un
y Alcntara 2001; Trujillo 1983; Villavicencio 1990).
bloque mayoritario en la Asamblea Legislativa. En la
Los partidos han contado con apoyos regionales
oposicin se encontraba agrupaciones tan diferen-
o provinciales, a pesar de su vocacin de partidos
19
tes entre s como SP (19) ; PSC-Movimiento Cvico
nacionales, exigida desde el diseo institucional de
Madera de Guerrero (11), PRIAN (7), MUPP-NP (4), e
197821. Los partidos han competido en torno a un

eje de divisin concreto, generando un sistema de
partidos fracturado regionalmente (Costa-Sierra),
18 La crisis se inici con el intento de destitucin por parte del Congreso del Presidente del TSE, Jorge Acosta, en marzo de 2007, sin
previo Juicio Poltico como estableca la Constitucin. Esta decisin
de los diputados de PSC, PSP, PRIAN y UDC se sustent en el hecho
de que el TSE convoc a la Consulta Popular con un Estatuto que no
era el que haba sido aprobado por el Congreso, sino el remitido por
el Ejecutivo al Tribunal. Frente a ello, el TSE respondi de un modo
tajante y emiti una resolucin quitndoles los derechos polticos
por dos aos a 57 diputados que haban aprobado la destitucin. La
base de su argumento fue que en poca electoral es el TSE la mxima autoridad y que puede destituir a aquellos funcionarios que segn su juicio busquen intervenir en los procesos electorales. Frente
a esta situacin comenz un perodo de conflictos para evitar que los
diputados destituidos ingresaran al Legislativo y para que el Presidente del Congreso, Jorge Cevallos (hasta ese momento del PRIAN),
convocara a una sesin extraordinaria con los destituidos en la noche del 10 de marzo. Tras las conversaciones y luego de prometerles
realizarla, Cevallos desisti y acudi al Tribunal Constitucional (TC)
para entregar una propuesta encaminada a que ese organismo fuera
el dirimente en el conflicto poltico generado por las actuaciones del
Congreso y del TSE, quitndole argumentacin a los bloques destituidos. Esto allan el camino de la nueva coalicin, dej sin margen
de actuacin a los diputados que haban sido elegidos por los ciudadanos y los suplentes ocupan su lugar.
19 Aunque al asumir, uno de sus legisladores abandon Sociedad
Patritica, declarndose socialista. El bloque pas a contar con 18
asamblestas.
que dibujaba al menos dos subsistemas de partidos,

con dinmicas de competencia diferenciadas entre
s (bipolar en la Costa y multipartidista en la Sierra)
y, a la vez, con organizaciones que internamente se
encontraban fragmentadas en espacios regionales
por la presencia de mltiples localismos (Freidenberg y Alcntara 2001).
20 Adems, haba otros legisladores de la ID (2), Movimiento Popular (1), MCDN (1), MI (1), Conciencia Ciudadana (1) y Movimiento
Amanta Yuyay (1).
21 Las regiones que integran el pas son cuatro: la Costa, la Sierra,
la Amazona y la Insular. Entre ellas hay dos, la Costa y la Sierra, que
juntas concentran el 96 por ciento de la poblacin del pas y el mayor
nmero de electores como as tambin de escaos en el Congreso
Nacional. La poblacin total alcanzaba en 1990 los 9.648.189 habitantes; 4.876.643 habitantes en la Costa (50,57 por ciento sobre el total
del pas) y 4.399.013 en la Sierra (45,59 por ciento del total). Datos
oficiales elaborados por el SIISE segn el Censo de 1990. Para 2001,
el 49,8 por ciento de la poblacin viva en la Costa y el 44,9 por ciento
en la Sierra (Snchez 2008).
27
La alta fragmentacin y fluidez en la oferta partidista

se ve agravada si se nota que la mayor parte de los
que compiten presentan candidatos en un nmero
reducido de provincias. La gran mayora de ellas se
restringe a una sola provincia. En las elecciones de
II.4. Los niveles de polarizacin

ideolgica en el sistema de
partidos: distancia y superposicin
de las actitudes de los diputados
2002 slo un partido present candidatos en las 22
28
provincias. En promedio, cada uno de los partidos y
Los polticos ecuatorianos se diferencian entre s por
las asociaciones de independientes present candi-
su posicionamiento en el eje izquierda-derecha, tie-
datos en cinco provincias (Pachano 2007). Por tanto,
nen una percepcin espacial de la poltica, se reco-
no han sido organizaciones representativas del con-
nocen en ese eje y, tras la fractura regional y tnica,
junto del pas, lo que ha llevado a que sus diputados
compiten en funcin de su posicin ideolgica en el
no pudieran cumplir con lo que estipulaba en ese
sistema de partidos (Freidenberg 2006)23. En las di-
momento la Constitucin de que deban actuar en
ferentes entrevistas realizadas a los diputados en el
funcin de los intereses nacionales .
marco de Proyecto de Elites Parlamentarias de Am-
22
rica Latina (PELA) de la Universidad de Salamanca,

La divisin regional ha generado efectos perversos
los polticos ecuatorianos no han tenido problemas
sobre la funcin de representacin de los legisla-
para situarse a s mismos, a sus partidos y a los de-
dores (Pachano 2004) y ha dificultado la tarea de los
ms partidos en la dimensin izquierda-derecha. El
partidos para representar demandas por fuera de
99 por ciento de los entrevistados respondi a la pre-
sus bastiones electorales (Freidenberg y Alcntara
gunta respecto a su ubicacin ideolgica y todos los
2001). Al estar fracturados regionalmente, los parti-
polticos consultados indicaron sin dificultades a sus
dos se comportaban de manera diferente segn fue-
organizaciones partidistas24.
ra un distrito feudo o un distrito hostil (Freidenberg

2003). En las regiones con apoyos favorables han
Las medias de los resultados de autoubicacin ideo-
desempeado diversas funciones con relativo xi-
lgica de los diputados/as entrevistados/as entre
to: han ganado elecciones, formado gobiernos, han
1996 y 2006 ubicaba al PSC como la agrupacin ms
impulsado polticas, prestado apoyos a otros polti-
a la derecha y al MUPPNP ms a la izquierda. Mien-
cos; han creado opinin a travs de los medios de
tras la distancia entre los dos partidos ubicados en
comunicacin de masas y han expresado una serie
los extremos del continuo ideolgico es amplia y la
de valores y formas de observar los procesos que
superposicin entre las agrupaciones ms alejadas
han ayudado a los ciudadanos a conformar su pro-
ha sido mnima en el perodo 1978-2009. Esa distan-
pia visin respecto al mundo que les rodea. Si bien
grupos sociales.
23 Izquierda y derecha estn asociadas a valores, creencias y modos de comprender la sociedad, lo que ayuda a predecir actitudes,
evaluaciones de objetos polticos y posiciones sobre issues. Funcionan como etiquetas de carcter heurstico, como atajos cognitivos, mediante los cuales los votantes organizan informacin sobre
la poltica con un bajo esfuerzo. Estudios recientes han analizado
igualmente las dificultades que para la estructuracin ideolgicoprogramtica supone la baja institucionalizacin de los sistemas de
partidos en la regin. A pesar de estas consideraciones, distintos
trabajos comparativos han mostrado la utilidad de analizar las ubicaciones ideolgicas de los partidos latinoamericanos (Alcntara
1991).
22 El primer bloque de los diputados elegidos en el ao 2002 provena solamente de 10 de provincias (por tanto no representaba a
las doce restantes); el segundo bloque provena de 8 provincias; el
tercero de seis y as sucesivamente, hasta llegar a un promedio de
menos de tres provincias (Pachano 2007).
24 Las entrevistas son personales, annimas y se han realizado en

las oficinas del Congreso de la Repblica de Ecuador, mediante cita
previa. Los diputados primero se clasificaron en estratos (partidos),
estableciendo una afijacin proporcional para la distribucin de la
muestra. La seleccin se realiz de forma aleatoria entre los diputados pertenecientes a los estratos, no realizndose ninguna sustitucin de los diputados seleccionados. Las entrevistas consisten en
administrar un cuestionario semiestructurado de 71 tems y 282
variables sobre diversos temas relacionados con la poltica, la economa, la relacin Estado-sociedad, los partidos, sus valores y las
caractersticas socio-demogrficas de los entrevistados.
han cumplido de una manera ms o menos eficiente

sus tareas a nivel local, han tenido dificultades para
integrar a los diferentes grupos por encima de las lneas de tensin que fracturan a la sociedad. Por tanto, tienen problemas en el momento de articular las
demandas ms all de la procedencia regional de los
Flavia Freidenberg
cia se ha ido incrementando en los ltimos aos, ya
La distancia y la superposicin analizadas sealan
que en 1996 era del 0,37 y en el ao 2003 alcanzaba
un alto nivel de polarizacin del sistema de partidos
0,42. En tanto, la superposicin tambin ha ido cam-
ecuatoriano. Esa distancia, calculada de manera tra-
biando. Si en 1996 era mnima, creci en 1998 (0,31)
dicional, siguiendo la frmula de Sartori y Sani (1992),
y se redujo claramente para el ao 1999 (0,13). Para
seala que la polarizacin era para 1996 de 0,37, para
2003, el espacio en el que estos dos partidos se su-
1998 de 0,40, para 2003 de 0,43 y para 2009 de 0,52.
perponan era slo del 0,2325. (Ver Tabla IX)
Este alto nivel de polarizacin ideolgica se mantiene si se la calcula de manera ponderada, tomando en
Los partidos relevantes ms distantes, menos simila-
cuenta el tamao que cada partido tiene en el Con-
res y menos superpuestos han sido para el perodo
greso26, incrementndose ese nivel en comparacin
1996-2006 el Social Cristiano y MUPP-NP mientras
para el resto de estudios realizados sobre las percep-
que para 2009-2012 fueron PSC con MPAIS. En am-
ciones de los legisladores (siendo la de 2009-2013 de
bas situaciones son polos separados, se encuen-
2,46 en trminos de autoubicacin ideolgica y de
tran a los extremos del continuo y la distancia entre
2,89 la de ubicacin de los otros). Altos niveles de
ellos da cuenta de las diferencias entre los miembros
polarizacin ideolgica con alta fragmentacin han
de esas agrupaciones. Mientras que los partidos ms
sido condiciones necesarias para que se diera un
cercanos y superpuestos ideolgicamente han sido
sistema de partidos de pluralismo polarizado, aun-
para 1996, la Democracia Popular y el Partido Rol-
que no todos los sistemas de partidos de este tipo
dosista Ecuatoriano (0,85 de superposicin) y, para
se comportaran igual. Las caractersticas de la com-
2003, Izquierda Democrtica y MUPP-NP (0,72). Para
petencia y el grado de consociacionismo entre sus
el perodo 2009-2012, la distancia ms significativa se
lites ha diferenciado a unos sistemas de pluralismo
da entre las posiciones medias de PSC (6,71) y MPD
polarizado de otros, haciendo que el ecuatoriano sea
(2), que son los dos partidos ms distantes en dicho
uno de los ms problemticos para la gobernabili-
perodo, y tambin ambos son minoritarios en el es-
dad democrtica de Amrica Latina. (Ver Tabla X)
cenario legislativo.
25 Una cuestin metodolgica importante del anlisis de estos datos resulta de la distorsin que genera el entrevistar a miembros de
las cpulas y militantes de la agrupacin y no slo a los diputados
del partido. Cabe destacar que los diputados han resultado ser ms
moderados en sus respuestas que el resto de los miembros de sus
partidos. Es como si las bases fueran mucho ms radicales que las
lites partidistas. An as, es recomendable ser cautos en el uso de
los datos para comparar a estos grupos de naturaleza diferente.
26 El clculo tradicional distorsiona la posicin de los partidos, toda

vez que la actuacin de partidos minoritarios radicales (de izquierda
o derecha) podra desvirtuar el clculo y dar cuenta de una polarizacin que no fuera la real. De este modo, en los ltimos aos se
ha consensuado la necesidad de calcular el ndice de polarizacin
ponderada (PP), a partir de tomar en cuenta la auto-posicin de los
miembros de cada agrupacin en la escala de 1-10 y el peso que ese
partido tenga en el sistema, medido segn el nmero de escaos en
el legislativo.
29
II.5. Las prcticas informales de la

poltica: clientelismo y patronazgo
en nombre del partido pueden no estar contempladas en los textos partidistas y normalmente no son
reconocidas como parte de la organizacin o por las
autoridades del Estado.
30
Las organizaciones de partidos ecuatorianas se han

caracterizado por tener estructuras jerrquicas,
A nivel local, el trabajo poltico barrial ha estado li-
poco pluralistas, con escasa democracia interna en
gado a la figura de los intermediarios electorales (o
sus procesos de toma de decisiones. La gestin de
brokers), quienes movilizan a los potenciales electo-
los recursos, las carreras de sus miembros y la selec-
res, conocen sus demandas, distribuyen los recur-
cin de candidatos se han llevado a cabo por fuera
sos clientelares e incluso proveen de proteccin a
de los canales y rganos partidistas, a travs de re-
los candidatos en sus incursiones a los barrios. Los
des informales, contactos personales y vnculos de
dirigentes barriales suelen mantener sus lazos de
patronazgo. En estos partidos, la mayor parte de los
lealtad con las cpulas partidistas o, especficamen-
lazos organizativos se han generado en los mrgenes
te, con algunos liderazgos y formar parte de una u
de la burocracia, las organizaciones locales no han
otra tienda poltica puede depender tanto de factores
funcionado como si fueran sucursales de una organi-
personales, familiares, de compadrazgo, vinculacin
zacin nacional sino que los militantes han utilizado
carismtica o simplemente como una opcin pro-
espacios privados (el hogar, el negocio o el despacho
ducto de la evaluacin de la satisfaccin de intereses
personal) como espacio partidista.
personales y/o colectivos.
En estos partidos, organizados de manera informal,
El xito del PRIAN en el conurbano guayaquileo en
el financiamiento de las actividades ha provenido
la primera vuelta de la eleccin de 2006 (como en la
fundamentalmente de mbitos privados; las buro-
Febres Cordero, la de mayor cantidad de electores
cracias suelen ser cscaras vacas, que no tienen
del pas), alert sobre la posible transferencia de di-
recursos ni personal; los Congresos, asambleas in-
rigentes barriales desde los partidos tradicionales
ternas y los otros rganos de gobierno se realizaban
(como el PSC y el PRE) hacia otras formaciones po-
para cubrir las apariencias o para legitimar deci-
lticas (como el PRIAN). Noboa jug al ftbol, hizo
siones tomadas desde las cpulas mientras que los
caminatas, visit escuelas, tuvo reuniones en los
Estatutos suelen ser violentados o, simplemente,
barrios ms populares de Guayaquil (la Febres Cor-
ignorados. En estos partidos, hay redes paralelas a
dero, Isla Trinitaria, entre otros) donde resulta muy
las delineadas en la organizacin partidista: reclutan
difcil entrar sin una buena red de intermediarios
a los militantes, seleccionan candidatos, consiguen
barriales. El trabajo de estos dirigentes se mantuvo
dinero, son un vnculo del partido con diversos sec-
en la segunda vuelta. Por ejemplo, los recorridos de
tores de la sociedad y, lo ms importante, facilitan
Noboa a inicios de noviembre por Lomas de la Flori-
votos. La principal diferencia entre este tipo de es-
da, un populoso sector junto a la Perimetral en Gua-
tructura y la que ocurre en muchos otros partidos es
yaquil, fueron organizados por un lder barrial del
que las actividades, recursos y personas que trabajan
PSC, lo que indicaba el apoyo efectivo de las bases
Flavia Freidenberg
socialcristianas en el trabajo electoral del PRIAN o el
y el incremento de la violencia poltica29. El caso de
trasvase que se ha produjo entre esas organizaciones
Rafael Correa era el ms paradigmtico porque ar-
polticas.
ticul la base de su liderazgo en el enfrentamiento
II.6. El triunfo de la antipoltica: la

crisis de los partidos tradicionales
directo con la clase poltica, sobre la base del movimiento forajido de abril de 2005 y de Ruptura 25. La
propuesta antisistema de Correa incluy durante la
campaa la convocatoria a una Asamblea Constitu-
La eleccin de 2006 evidenci la crisis de los partidos
yente soberana que desconociera a los legisladores
tradicionales27, que ya se haba puesto de manifiesto
recin elegidos30.
en 2002, con el triunfo de Sociedad Patritica en la

Presidencia de la Repblica y con su cada tras la ges-
La cada de los partidos tradicionales se hizo eviden-
tin del Presidente Gutirrez y su anticipada salida
te nuevamente en las elecciones legislativas de 2006
del poder tras una gestin errtica y autoritaria, que
y de 2009. Los datos mostraron la crisis del PSC, que
dio por resultado la estructuracin del movimiento
redujo su presencia a nivel nacional y regional, lo
forajido. La crtica a los partidos no era nueva en
que se puso en evidencia en esa eleccin por el ma-
Ecuador, ya que el fenmeno de los movimientos in-
gro bloque legislativo (13 diputados), si se lo compa-
dependientes y la presin para quitar el monopolio
ra con los perodos anteriores. Lo mismo ocurri con
de la representacin de los partidos se haba manifes-
ID, que de ser la segunda fuerza poltica en 1979 con
tado desde los primeros momentos de la transicin
15 diputados, pas a tener 30 en 1988, 24 en 1994, 17
democrtica. El hecho novedoso de 2006 fue que en
en 1998, slo 6 en 2006 y 2 en 2009. El PRE tambin
esta ocasin tres de los binomios presidenciales ms
retrocedi de manera significativa en el margen de
votados eran fuerzas surgidas fuera del sistema de
apoyos recibidos en relacin a la dcada anterior: a
partidos tradicional, que la opcin ms votada en la
nivel presidencial slo consigui el 2,8 por ciento de
segunda vuelta reivindicaba la destitucin del Con-
los votos frente al 25 por ciento que tuvo Bucaram
greso y que el voto nulo impulsado por ste gan al
en 1996.
menos en 14 distritos en la eleccin legislativa .

28
Finalmente, la institucionalizacin del antipartidismo

An cuando lvaro Noboa tena cierta estructura na-
tradicional se puso de manifiesto en el modo perso-
cional, creada como un partido empresa-familiar,
nalista de creacin de las agrupaciones, en el discur-
su carcter antipartidista se basaba en la ausencia
so maniqueo hacia los partidos, en sus esfuerzos de
de una slida trayectoria poltico-institucional. El de
movilizacin electoral por fuera de las organizacio-
Lucio Gutirrez tambin fue un partido creado como
nes polticas y en el estilo populista de ejercicio del
taxi electoral y su gobierno implic adems de la vio-
poder (Freidenberg 2008). Estas caractersticas han
lacin al Estado de Derecho en reiteradas ocasiones
quedado claras tanto en el PRIAN, en el PSP como
27 Un partido tradicional ser aquel que haya obtenido representacin en cargos ejecutivos ya sea a nivel nacional o subnacional desde
las dos primeras elecciones postransicin. Este criterio temporal es
til para poder ordenar el universo partidista y, aunque parsimonioso, resulta sensible al hecho de tener en cuenta ms criterios que
slo el del tipo de estrategias que desarrollan las lites respecto a la
legitimidad del sistema de partidos.
29 Durante el gobierno de Gutirrez el pas vivi cerca de 44 atentados a periodistas, empresarios, polticos o dirigentes de organizaciones sociales; una mayora afn al gobierno destituy a la Corte
Suprema de Justicia y el cambio en la correlacin de fuerzas en el
Tribunal Supremo Electoral y en el Tribunal Constitucional, violentando el Estado de Derecho.
28 En Caar, Bolvar, Azuay, Imbabura, Pichincha, Cotopaxi, Pastaza, Chimborazo, El Oro, Esmeraldas, Loja, Morona Santiago, Zamora Chinchipe y Tungurahua gan el voto nulo en la eleccin de
los diputados. En estas 14 provincias, la anulacin del voto super
la votacin en plancha e incluso fue superior a la del candidato a la
diputacin ms votado. El voto nulo equivali a escala nacional al
21,61 por ciento, cinco puntos ms que en los anteriores comicios,
donde esta manifestacin alcanzaba un 16,5 por ciento. Pichincha es
un claro ejemplo. El candidato a diputado por ID/RED Andrs Pez,
el que tuvo mayor votacin, consigui 61.463 votos y los sufragios
nulos alcanzaron los 436.462 (Freidenberg 2010).
30 Tras diversos sondeos, el candidato Correa acept moderar el

nivel de confrontacin con las instituciones, introducir un mensaje
ms emocional y afectivo (de ah el papel de su esposa, hijos y madre en los spots y actos de campaa), con la intencin de mostrarse
como un ciudadano ms de clase media y potenciar los elementos
negativos de Noboa, desenmascararlo (que no paga impuestos,
que explota a los trabajadores, que le gusta ms la plata que la patria, entre otros). Incluso una vez pasada la contienda electoral, el
Ministro de Gobierno de Correa, Gustavo Larrea, desminti que se
buscara desmantelar el Congreso. Publicado en El Expreso, 28 de
noviembre de 2006.
31
en el mismo MPAIS. As, una tendencia que se en-
que estaba deseoso de un cambio y Correa supo (y
contraba hurfana de liderazgo, como la populista,
pudo) encarnar ese deseo. Su propuesta fue articu-
se reinvent a s misma con diferentes matices y ex-
lada en torno a dos elementos: a) la configuracin de
presiones. De Bucaram pas a Noboa, de all a Guti-
los partidos como su otro antagnico, lo que ha ca-
rrez y luego, de manera diferente, a Correa.
racterizado a los discursos de corte populista clsico,
II.7. La activacin y traduccin

poltica de la necesidad de cambio:
el xito electoral de un movimiento
poltico que canaliz el descontento
social en contra de los partidos
La creacin de Alianza Pas, integrada originalmente
32
por Movimiento Pas, Jubileo 2002, Iniciativa Ciudadana, Movimiento Bolivariano Alfarista y Accin Democrtica Nacional (ADN), en alianza con el Partido
Socialista-Frente Amplio31 y con el apoyo de mltiples movimientos provinciales, intelectuales de izquierda y militantes de Derechos Humanos, supuso
un impacto importante en el sistema poltico ecuatoriano. Su principal propuesta fue impulsar el cambio
de la politica ecuatoriana a partir de la realizacin de
una Asamblea Constituyente que superara los problemas institucionales y polticos que se haban dado
en el sistema poltico (caractersticas mencionadas
en los epgrafes anteriores).
Precisamente, una de las promesas ms claras, coherente con ese objetivo, fue el no proponer candidatos a diputados en las elecciones. La estrategia de
no presentar listas de diputados coloc a Correa al
margen de los mismos de siempre, an cuando algunos de los principales dirigentes contaran con trayectorias poltico-partidistas32 y supuso tambin la
postulacin de un candidato sin pasado, sin partido,
sin experiencia poltica previa sobre la cual comparar, que encarn el cambio frente al inmovilismo. El
que se vayan todos cal hondo en un electorado
31 La alianza de la Lista 35/17 fue para las elecciones de 2006, ya en
la de 2009 no participaron juntos en las elecciones.
32 Entre estos dirigentes y candidatos con trayectoria se encuentran: Trajano Andrade (Manab), ex diputado de la ID y subsecretario de Educacin de Rodrigo Borja; Virgilio Hernndez (Pichincha),
subsecretario de Gobierno de Lucio Gutirrez; Gustavo Larrea (Pichincha), subsecretario de Gobierno de Abdal Bucaram; Aminta
Buenao, funcionaria del Municipio de Guayaquil o Ral Patio, ex
diputado socialista y ex ministro del gobierno de Gustavo Noboa.
Tambin Carlos Vallejo, ex diputado, ministro y presidente del Congreso y con trayectoria poltica dividida: entre la ex DP y el PRIAN.
y b) la propuesta de una reforma poltica a travs de

la Asamblea Constituyente, que cambiara de raz al
sistema poltico con plenos poderes.
Flavia Freidenberg
Captulo III
Cmo se hizo la
reforma electoral de 2009?:
una descripcin del
proceso, de las estrategias
y de los actores
Uno
de los mandatos de la Constitucin de

la Repblica, aprobada el 20 de octu-
bre de 2008, fue que se deban sancionar cinco leyes

durante los primeros 120 das de gestin, en el marco de un Rgimen de Transicin. En la Disposicin
Transitoria Primera de la Constitucin se estableca
que una de esas leyes fundamentales fuera la norma
electoral33. En el artculo 17 del Rgimen de Transi-
cin, aprobado por referndum ciudadano junto a

la Constitucin Poltica de la Repblica, se dispona
que se conformara una Comisin Legislativa y de
Fiscalizacin, que deba cumplir con las funciones
de la Asamblea Nacional, que haban sido previstas
en el artculo 120 de la Constitucin.
En este marco, se decidi que fuera esa Comisin
Legislativa y de Fiscalizacin de la Asamblea Nacional, integrada por un grupo de Asamblestas Constituyentes, los que se ocuparan de dictar esas leyes.
La prensa denomin coloquialmente a esa Comisin
como Congresillo, la que garantizaba la transicin
institucional hasta que se pudieran generar las diferentes normas que implementaran el texto constitu33 De acuerdo con lo dipsuesto en el numeral 1 del Art. 22 del Mandato Constituyente 23, en armona con el numeral 6 del Art. 120 de
la Constitucin, los Asamblestas (de la Comisin Legislativa y de
Fiscalizacin) tenan iniciativa legal para expedir, codificar, reformar
y derogar las leyes, e intepretarlas cono carcter generalmente obligatorio.
33
cional de 2008. El Mandato Constitucional hizo que
misin organiz un Foro de Discusin sobre Organi-
se tuviera un tiempo predeterminado para aprobar
zaciones Polticas, con la idea de plantear un debate
la Ley Electoral que reglamentara la participacin
multipartidista en torno a la definicin de la partici-
popular en el ejercicio de la democracia directa para
pacin poltica formal37. En dicho Foro participaron
los procesos electorales y para la designacin de las
Pascual del Cioppo, Presidente del PSC; Fausto Lu-
autoridades de los rganos de poder pblico . El
pera, del PSP; Martha Rolds, RED y Ricardo Pati-
plazo estableca como fecha lmite el 17 de febrero de
o, Ministro Coordinador de la Poltica (PAIS), entre
2009 para aprobar la nueva ley.
otros.
El 13 de diciembre de 2008 un Proyecto de Ley Or-
El 3 de febrero de 2009, esta Comisin entreg el se-
gnica Electoral fue entregado por el Presidente del
gundo informe de la Ley Orgnica Electoral y de Or-
Consejo Nacional Electoral (CNE), Omar Simn, ante
ganizaciones Polticas al Consejo de Administracin
esa Comisin Legislativa y de Fiscalizacin (CLYF),
Legislativa (CAL), la que present el documento con
en potestad de las facultades constitucionales que
396 artculos al Plenario para que discuta y debata
le conceda el artculo 219 numeral 5 de la Consti-
en segundo y definitivo debate. El 10 de febrero de
tucin de la Repblica. El CNE acogi un borrador
2009 el Pleno de la Comisin Legislativa y de Fiscali-
del proyecto, que contaba con 277 artculos, que
zacin analiz en segundo debate el proyecto de Ley.
originalmente haba sido elaborado por un grupo
Este texto tena como objetivo desarrollar una serie
de consultores, encabezado por gora Democrti-
de principios electorales incluidos en la Constitucin
ca (IDEA Internacional y NIMD), tras la firma de un
de 2008, como el de proporcionalidad, igualdad de
Memorando de Cooperacin con el Ministerio de
voto, equidad, paridad y alternabilidad entre hom-
34
34
Coordinacin Poltica . A partir de ese borrador, y
bres y mujeres y tambin serva para regir lo rela-
luego de la discusin del mismo con los diversos sec-
cionado con los conflictos electorales, como el juz-
tores, entre los que destacaron miembros del Minis-
gamiento de cuentas, impugnaciones de resultados,
terio de Justicia, del CNE, del Tribunal Contencioso
entre otros. (Ver Tabla XI)
35
Electoral, de la Secretara Nacional de Planificacin

(SENPLADES) y ex asamblestas, el CNE present
El 12 de febrero de 2009, en el tercer intento, el Pleno
un nuevo texto a la CLYF.
de la Comisin Legislativa y de Fiscalizacin aprob

el texto de la Ley Electoral y de Organizaciones Po-
El 15 de enero de 2009 la Comisin Legislativa y de
lticas con 45 votos a favor, 11 negativos, 2 blancos y
Fiscalizacin inici la discusin en primer debate de
11 abstenciones. El texto se aprob en esa sesin en
ese proyecto de Ley Orgnica. Este documento re-
10 minutos38, quedando a disposicin del Ejecutivo,
cibi 27 observaciones, muchas de las cuales fueron
que tena hasta 30 das para sancionar o vetar la Ley
procesadas en el marco de la Comisin de Reforma
(tanto total como parcialmente). El 18 de marzo de
del Estado y Gestin Pblica36. El 29 de enero, la Co-
2009, la Presidencia de la Repblica present 33 ob-
34 Ley Orgnica Electoral y de Organizaciones Polticas de la Repblica del Ecuador de 2009, artculo 1.
Ponce (PRIAN) y Rosario Palacios, Maria Elena Gmez (ALIANZA

PAIS), recibi propuestas de diferentes organizaciones y actores polticos as como tambin se reuni con diversas entidades pblicas
durante todo el mes de enero. Esta Comisin present el da 8 de
enero el informe para el primer debate del proyecto de Ley Orgnica
Electoral y de Organizaciones Polticas, a los efectos de que el Pleno
de la Comisin Legislativa y de Fiscalizacin se rena para su discusin.
35 El Memorndum de Cooperacin Interinstitucional para la Elaboracin de un Borrador de propuesta de Ley Electoral se firm
entre el Ministerio de Coordinacin Poltica del Ecuador y el Programa Conjunto de IDEA Internacional y el Instituto Holands para
la Democracia Multipartidaria (NIMD) gora Democrtica (IDEANIMD). Entre los consultores se encontraban Virgilio Hernndez,
Marcos Albuja, Horacio Boneo, Alberto Adrianzn, entre otros. Segn consta en el Memorando, la intencin era que gora apoyara
los esfuerzos para consensuar las reformas al sistema poltico y contar con su asistencia tcnica para la estructuracin de un borrador
de propuesta de Ley Electoral.
36 La Comisin de Reforma del Estado y Gestin Pblica, presidida
por Norman Wray e integrada tambin por Fernando Salazar, Vicente Masaquiza, Rafael Esteves (ind.), Jorge Escala (MPD), Roberto
37 Como seal Wray, Es un hito convocarnos despus de 30 aos

para revisar las prcticas de democracia interna, representatividad,
paridad y planear en la nueva ley de partidos una normativa coherente con la progresividad de derechos de la Constitucin. Publicado en Ecuador Inmediato.
38 Con ello se puso de manifiesto el asombro e indignacin de los
legisladores de los bloques de la minora. Ver Diario Hoy En 10 minutos se aprueba Ley Electoral, publicado el 13 de febrero de 2009.
Flavia Freidenberg
35
jeciones al texto de Ley Electoral aprobado por el Le-
distinta, que ha sido radicalmente modificada por la
gislativo. Las principales propuestas realizadas por
Constitucin vigente39.
el Poder Ejecutivo eran que a) los asamblestas o diputados fueran elegidos en la segunda vuelta electo-
Una de las cuestiones que ms se ha consultado a la
ral, mientras que el bloque de Alianza Pas defenda
ciudadana en el Ecuador ha sido la de la realizacin
que fuera en la primera vuelta; b) que las elecciones
de elecciones simultneas (o no) para la eleccin de
se realizaran luego de 120 das de la convocatoria,
diputados y Presidente. Convencidos de que la elec-
en lugar de 90; y, finalmente, c) que los partidos pu-
cin de diputados en primera vuelta era una de las
dieran inscribir sus candidaturas 91 das antes del
causas del multipartidismo; en 1994, en la Consul-
cierre de campaa. Otra de las recomendaciones del
ta Popular, Durn Balln consult respecto a si las
Ejecutivo tena que ver con la necesidad de ampliar
elecciones a diputados deban llevarse a cabo en la
el perodo de convocatoria de elecciones, de 90 a 120

das, argumentando que se est ante una realidad
39 Oficio N. T. 4165-SGJ-09-845 de la Presidencia de la Repblica,

Quito, 13 de marzo de 2009. Artculo 5.
primera o en la segunda vuelta. Lo mismo ocurri
(todos del bloque oficialista) votaron a favor. Al no
en 1997, cuando se realiz la siguiente Consulta Po-
haber llegado a 39 (para dar paso al criterio presi-
pular. En ambas circunstancias, la ciudadana recha-
dencial), se llev a cabo una segunda votacin, pero
z la concordancia entre la segunda vuelta electoral
tampoco se consiguieron esos votos (slo hubo 36)42.
y las elecciones legislativas por amplio margen40. La
(Ver Tabla XI)
propuesta fue que los legisladores se elijieran en la
36
segunda vuelta, o 45 das despus de celebrado el
El veto parcial presentado por el Poder Ejecutivo a la
primer proceso si es que el Presidente se elije en
Ley Orgnica Electoral y de Organizaciones Polticas
la primera vuelta, con el objetivo de agregar ele-
se aprob en la sesin plenaria de la Comisin Legis-
mentos de gobernabilidad, eliminar la atomizacin
lativa y de Fiscalizacin del 9 de abril con 42 votos a
de la representacin y generar una definicin de
favor, aceptando los cambios sealados por el Ejecu-
los actores polticos acorde a las decisiones de los
tivo. La publicacin en el Registro Oficial de la Ley se
electores41. La eleccin legislativa en la segunda
hizo finalmente el 27 de abril de 2009. El texto apro-
vuelta electoral supone que el elector ya sabe cuales
bado cuenta con 393 artculos, dos disposiciones ge-
son las posibilidades de los dos partidos mayorita-
nerales, cinco transitorias, dos derogatorias que su-
rios para ganar la eleccin y entonces ayudara con
primen cuatro leyes orgnicas y una disposicin final
su voto a construir mayoras legislativas proclives a
que aclara que el Cdigo de la Democracia entrara
estos dos candidatos (o tambin podra apoyar a la
en vigencia una vez proclamados los resultados del
oposicin para generar una Legislativo que fiscalice
26 de abril y del 14 de junio de 2009.
y controle al Ejecutivo).
El bloque legislativo de Alianza PAIS no consigui
reunir inmediatamente los apoyos necesarios par
allanar el veto del Poder Ejecutivo, sino hasta la tercera oportunidad. En la primera reunin del Pleno
convocada a ese efecto, el 1 de abril, no se consiguieron los votos suficientes. Hubo 36 de los 39 que
eran necesarios para aceptar las recomendaciones
del Presidente. Entre tanto, para insistir en el texto
original de la Ley, se necesitaban 51 votos (las dos
terceras partes). El Congresillo tena hasta el 13
de abril para resolver la aprobacin de la Ley, sino
la misma deba entrar en vigencia por el Ministerio
de la Ley. Por ello, el 4 de abril de 2009, se convoc
nuevamente al Pleno para resolver esas objeciones
parciales del Ejecutivo. La votacin de la mocin del
asamblesta Fernando Salazar (Alianza PAIS) para
que se acepten las observaciones del presidente tuvieron dos momentos. Primero, slo 33 asamblestas
40 En la Consulta Popular de 1994, el 56 por ciento del electorado
se pronunci a favor de la eleccin en primera vuelta y el 44 por
ciento a favor de la segunda. En la Consulta Popular de 1997, el 61
por ciento se manifest a favor de la eleccin en la primera vuelta y
el 39 por ciento a favor de la eleccin de los diputados en la segunda.
Finalmente, en 1998, a raz de la Asamblea Constituyente, la eleccin
en segunda vuelta tambin fue rechazada.
42 La sesin legislativa fue suspendida en la maana con la intencin de que el Bloque de PAIS llegara a un acuerdo. Entre tanto,
el Ministro de Coordinacin Poltica, Ricardo Patio se reuni en
el Palacio Legislativo con los asamblestas de Alianza PAIS con la
intencin de convencerles de allanar el veto del Legislativo. Ver
Peridico El Comercio: La forma de elegir diputados est por cambiar, publicado el 8 de abril de 2009.
Flavia Freidenberg
37
Flavia Freidenberg
Captulo IV
El contenido del Cdigo de

la Democracia: qu
reformas se aprobaron?
39
Los
principales objetivos de la reforma fueron: a) generar mayor corresponsabili-
dad poltica entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo; b) eliminar la partidizacin de la justicia, de
tribunales y organismos de control; c) incentivar la
participacin ciudadana; d) democratizar el sistema
electoral y e) construir un sistema de partidos sobre
la base del principio de que las organizaciones polticas son fundamentales para la democracia43. A conti-
nuacin, se sealan los principales cambios en torno

a una serie de ejes que tienen que ver con:
a) los partidos y movimientos polticos;
b) la naturaleza de la representacin;
c) las relaciones entre instituciones;
d) el papel de las autoridades electorales y su control y, finalmente,
e) la competencia electoral.
IV.1 Cambios relacionados con el

registro, la supervivencia y la
organizacin interna de los partidos
y los movimientos polticos
43 Ver el extracto de la intervencin de Virgilio Hernndez en la segunda tertulia Reforma Electoral: .Vida o muerte de las organizaciones polticas, en NDI (2009). Tambin se pueden encontrar en la
Exposicin de Motivos que se adjunta al texto de la Ley Orgnica
Electoral.
a. Registro de partidos y requisitos para crear

un nuevo partido
dos elecciones consecutivas; o tres asamblestas, u 8

por ciento de las alcaldas o un concejal en el 10 por
ciento de los cabildos de los cantones47.
Una vez pasado el proceso electoral del 26 de abril

de 2009, todas las organizaciones partidistas dejaron
de existir. Para volver a tener vigencia, los partidos
deban cumplir con los requisitos que establece la
c. Obligaciones en materia de seleccin de

candidatos, democracia interna,
transparencia y rendicin de cuentas
Constitucin y los artculos 305 al 384 del Cdigo
40
de la Democracia. Esos requisitos sealaban que
El Cdigo ha establecido que se tengan que hacer
los partidos deban entregar Estatuto, programa de
elecciones primarias o procesos democrticos elec-
gobierno, declaracin de principios, una estructura
torales internos, que garanticen la participacin
nacional de al menos 12 provincias (dos de las cua-
igualitaria entre hombres y mujeres, aplicando los
les deben ser las de mayor poblacin) y un registro
principios de paridad, alternabilidad, secuencialidad
de afiliados no menor al 1,5 por ciento del padrn
entre los afiliados y simpatizantes de las organiza-
nacional (157.500 firmas), con las copias certificadas
ciones polticas as como la igualdad en los recursos
de sus fichas . Los partidos mantienen su nombre,
y oportunidades de candidatos y candidatas (art.
slogan, smbolo y nmero que tuvieron hasta 45 das
94). Tambin establece que sea el Consejo Nacional
antes del ltimo proceso electoral de 2009 . Slo el
Electoral el que vigile la transparencia y legalidad de
60 por ciento de los afiliados deben ser de las provin-
dichos procesos y el cumplimiento de la ley mien-
cias de mayor poblacin. Una de las diferencias en-
tras que incluye la posibilidad de que el TCE acte
tre la inscripcin de los partidos y los movimientos
como instancia de solucin de conflictos internos de
es que, mientras a los primeros se les exige 160.000
las organizaciones polticas. Esto es clave para ase-
afiliaciones, certificadas cada uno de los registros; a
gurar la proteccin de la democracia interna de las
los segundos slo se les exigen firmas .
organizaciones. Sin que el TCE violente la autonoma
44
45
46
de los partidos, esta instancia ofrece un espacio de
b. Supervivencia de un partido y de un
movimiento
proteccin para los derechos de los milintantes. Asimismo, el Cdigo prevee que el CNE pueda apoyar
con asesora tcnica la organizacin de las elecciones
En el nuevo cuerpo legal, se fijaron requisitos de su-
internas a los partidos.
pervivencia menos rgidos para los movimientos que

para los partidos polticos. Para que un movimiento
local no sea eliminado debe alcanzar el 3 por cien-
d. Financiamiento pblico y fiscalizacin de los

partidos polticos
to de los votos en dos elecciones consecutivas en su

jurisdiccin. Un partido o un movimiento nacional
El CNE tiene la potestad de controlar, fiscalizar y rea-
requiere de al menos el 4 por ciento de los votos en
lizar exmenes a las cuentas en lo referente al monto,

origen y destino de los recursos, durante y despus
44 Para fines de octubre de 2009, 12 partidos y 28 movimientos polticos haban solicitado su reinscripcin. Dos eran del exterior y
cuatro de jurisdiccin provincial. Ver: Peridico El Comercio Los
partidos critican el reglamento del CNE, publicado el 29 de octubre
de 2009.
45 Al 24 de agosto de 2009, las cinco organizaciones que contaban
con personeria jurdica perentoria eran: Movimiento Pas, PSC, PSP,
PRIAN y PRE, quienes haban recibido financiacin pblica para la
campaa presidencial.
46 Segn Dalton Bacigalupo, la diferencia entre los dos trmites es
que el proceso de afiliacin es ms complejo que el de la recoleccin
de las firmas, porque requiere de un trmite especial de verificacin
de la adhesiones que se recojan en ese momento. En Peridico El
Comercio 12 partidos se van a reinscribir en el CNE, 15 de septiembre de 2009.
del proceso electoral, publicndose la informacin

respectiva al financimiento y gasto, algo que en la
legislacin anterior no se contemplaba, ya que la
informacin relativa al gasto y financimiento de los
sujetos polticos no era pblica.
47 En la legislacin de 1978, se perda el registro cuando no se participara en un evento electoral pluripersonal al menos en diez provincias o cuando no se obtena el 5 por ciento del total de votos vlidos
en dos elecciones pluripersonales consecutivas a nivel nacional.
Flavia Freidenberg
IV.2 Cambios vinculados con la

representacin
sonales de los Asamblestas se realizar por medio
a. Reintroduccin de la figura de legisladores

elegidos a partir de la circunscripcin
nacional y creacin de la representacin
extraterritorial
asignarn a travs de la siguiente manera:
Con la nueva reforma electoral se establece que habr tres tipos de circunscripciones electorales en la
eleccin de Asamblestas. De esta manera, aunque
en la prctica luego son todos los legisladores iguales, puede decirse que hay tres maneras de ser elegido y con ello tres formas de representar: a la nacin,
a la provincia y a los ciudadanos que viven en el exterior. De esta manera, se cambia el modo en que se
concibe la representacin y se materializa a partir de
la eleccin en distritos de distinto tamao; se introduce la figura de la representacin extraterritorial,
otorgando derechos polticos a los ecuatorianos que
de los cocientes mayores, aplicando la frmula de

divisores continuos (frmula hare). Los escaos se
1. Se suman los votos vlidos y se dividen por el nmero de escaos que corresponda obtenindose
como resultado el cociente distribuidor;
2. La votacin de cada uno de los candidatos sin
diferenciar los votos de lista de los de entre listas
se suman para establecer la votacin alcanzada
por cada lista;
3. Se divide el total de votos vlidos de cada lista
por el cociente distribuidor y se adjudican los escaos por cada vez que se alcance esa cantidad;
4. Los escaos que falten por asignar, corresponden a las listas que hayan alcanzado las ms altas
aproximaciones decimales del cociente obtenido mediante la operacin del numeral anterior,
considerando cuatro cifras, en esta comparacin
viven fuera del pas.
se incluirn a las listas que ya se haya asignado
b. Cambios en el mtodo de asignacin de

escaos
lores residuales luego del ejercicio anterior, y
En el texto que present el Consejo Nacional Electoral y que recibi la Comisin Legislativa y de Fiscalizacin en enero de 2009, se propona conservar
el mtodo de divisores continuos, de acuerdo con
quien hubiera obtenido las mayores preferencias
(DHondt). Segn Norman Wray, este sistema permite que el voto no se fragmente al punto de impedir la
adopcin de decisiones o de bloqueo institucional48.
algn escao por nmero entero que tengan va5. Una vez determinados y adjudicados los escaos
que corresponden a cada lista se asignar estos a
los candidatos ms votados en dicha lista. Si una
lista hubiera alcanzado varios escaos, estos se
asignarn a los candidatos que ms alta votacin
hayan alcanzado en orden descendente. En caso
de empate, entre dos o ms candidatos y quede
un slo escao por adjudicar, se proceder a sorteo entre los candidatos con igual votacin cumpliendo el principio establecido.
El texto que aprob la Comisin Legislativa el 12 de

febrero tambin estableca que el mtodo DHondt
fuera el mecanismo de asignacin de escaos, an
cuando dicho mtodo haba sido declarado inconstitucional e ilegal en 2003 por el Tribunal Constitucional de ese momento.
Tras el veto del Ejecutivo de febrero de 2009, la adjudicacin de escaos para las elecciones pluriper48 Publicado en El Comercio. El proyecto de Ley Electoral avanza,
15 de enero de 2009. Disponible en:
http://ww1.elcomercio.com/solo_texto_search.asp?id_noticia=1612
44&anio=2009&mes=1&dia=15
IV.3 Cambios en torno a las

relaciones entre las instituciones
a. Mayor efectividad en las relaciones
Ejecutivo-Legislativo
Uno de los objetivos principales de los reformadores
del sistema electoral fue el de eliminar a los presidentes minoritarios, una de las caractersticas del viejo
sistema de partidos ecuatoriano. Para ello buscaron
favorecer la cooperacin dentre el Ejecutivo y el Le-
41
gislativo a partir del hecho de que los asamblestas
titucin electoral en el marco del funcionamiento del
pudieran ser elegidos en la segunda vuelta electoral,
sistema poltico de Ecuador51. El Tribunal Contencio-
de manera simultnea con el Presidente, en el caso
so Electoral pasa a ser el rgano encargado de admi-
de que ste no resultara electo en la primera vuel-
nistrar justicia en materia electoral y dirimir conflic-
ta. De esta manera se buscaba reforzar las mayoras
tos internos de las organizaciones polticas mientras
legislativas del gobierno dotndole de la posibilidad
que el Consejo Nacional Electoral es el que organiza
de que el lector conozca las opciones ms opciona-
las elecciones.
das antes de definir la composicin de la Asamblea

Nacional49.
Entre las funciones principales del Tribunal Contensioso Electoral se encuentran:
Con ello, la ley norma la eleccin en primera vuelta
42
para todas las dignidades a excepcin de los candi-
a) Administrar justicia electoral como instancia
datos a presidencia, si es que no gana en la primera.
final y expedir fallos; conocer y resolver los re-
Se establece que los asamblestas sean elegidos de
cursos contenciosos electorales contra los actos
manera conjunta con la segunda vuelta presidencial,
del Consejo Nacional Electoral y los organismos
o en los siguientes 45 das desde la primera vuelta, en
desconcentrados;
caso de que no se celebre una segunda ronda elec-
b) A peticin de parte, conocer y resolver las re-
toral. El objetivo es agregar elementos de goberna-
soluciones administrativas del Consejo Nacional
bilidad, eliminar la atomizacin de la representacin
Electoral relativas a la vida de las organizaciones
y generar una definicin de los actores polticos en

funcin de las decisiones de los electores50.
polticas;
c) Conocer y resolver los asuntos litigiosos internos
de las organizaciones polticas;
IV.4 Cambios vinculados con las

autoridades electorales y su control
d) Sancionar el incumplimiento de las normas sobre financiamiento, propaganda, gasto electoral

y, en general, las vulneraciones de normas electorales;
a. Separacin del organismo electoral en dos

entidades y despolitizacin de la funcin
electoral
e) Resolver en instancia definitiva, sobre la calificacin de las candidatas y candidatos en los procesos electorales;
f) Conocer y resolver las quejas que se presenta-
La Ley Orgnica Electoral y de las Organizaciones
ren contra las consejeras y consejeros, y dems
Polticas fue novedosa en el hecho de que separ el
funcionarios y miembros del Consejo Nacional
ejercicio de la Funcin Electoral en dos autoridades:
Electoral y de las juntas provinciales electorales.
el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Conten-
g) Dictar en los casos de fallos contradictorios, por
cioso Electoral, con la intencin de diferenciar las
mayora de votos de sus miembros, la disposicin
funciones correspondientes a las organizacin de los
que debe regir para el futuro, con carcter obliga-
procesos electorales de los aspectos que tienen que
torio, mientras no se disponga lo contrario.
ver con la administracin de la justicia electoral. Con
h) Declarar la nulidad total o parcial de un proceso
ello, el Cdigo de la Democracia crea una nueva ins-
electoral, en los casos establecidos en la presente

Ley.
49 A pesar de ello, la eleccin de los legisladores en segunda vuelta electoral no necesariamente supone, de manera automtica, la
generacin de un gobierno con apoyo mayoritario. Tambin existe
la posibilidad de que el elector castigue al potencial partido en el
gobierno, generndole una mayora de otro color en el Legislativo.
Ver Entrevista #3 realizada para la presente investigacin en febrero
de 2010.
51 La Funcin Electoral garantiza el ejercicio de los derechos polticos que se expresan a travs del sufragio, as como los referentes a
la organizacin poltica de la ciudadana. La Funcin Electoral estar
conformada por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral. Estos rganos tendrn sede en Quito, jurisdiccin
nacional, autonoma administrativa, financiera y organizativa, y personalidad jurdica propia y se financiarn con recursos del Presupuesto General del Estado (Art. 18, Cdigo de la Democracia).
Flavia Freidenberg
i) Expedir las resoluciones y la reglamentacin necesaria para su funcionamiento;
de las campaas electorales y el fondo para las

organizaciones polticas;
j) Determinar su organizacin, formular y ejecu-
d) Supervisin de los procesos internos de las orga-
tar su presupuesto ordinario y el extraordinario
nizaciones polticas, con el objeto de garantizar
para procesos electorales;
la transparencia y la legalidad de las elecciones
k) Designar al Secretario o Secretaria General del

Tribunal, de una terna presentada por el presidente o presidenta;
internas;
e) Capacidad de iniciativa legislativa sobre el mbito de competencia de la Funcin Electoral con
l) Juzgar a las personas, autoridades, funcionarios
atencin a lo sugerido por el Tribunal Conten-
o servidores pblicos que cometan infracciones
cioso Electoral y en materia de formular nuevas
previstas en esta ley; y,
normativas para su funcionamiento;
m) Ejercer las dems atribuciones establecidas en

la ley relacionadas con su competencia.
f) Capacidad para promover la formacin cvica y

democrtica de los ciudadanos incorporando
el principio de interculturalidad; as como tam-
Entre tanto, el CNE tiene a su cargo diversas tareas
bin organizacin y puesta en funcionamiento
vinculadas a:
del Instituto de Investigacin y Anlisis Poltico

Electoral;
a) La organizacin de los procesos electorales,
g) Organizar y conducir el concurso pblico de
tanto las elecciones generales, como los refe-
oposicin y mritos con postulacin, veedura
rndums, consultas populares y revocatorias de
y derecho a impugnacin ciudadana para selec-
mandato, incluyendo la realizacin de los cm-
cionar a las consejeras y consejeros del Consejo
putos electorales, la proclamacin de los resul-
de Participacin Ciudadana y Control Social, de
tados y la posesin de quienes resultan electos;
conformidad con la ley;
proporcionar informacin oficial de los proce-
h) Resolver en el mbito administrativo los asuntos
sos electorales, para lo cual podr utilizar m-
que sean de su competencia; capacidad para de-
todos y tcnicas de investigacin que permitan
terminar su organizacin, formular y ejecutar su
obtener informacin estadstica desagregada,
presupuesto52.
garantizando que no se violente el principio del

secreto del voto.
En el caso de que hubiere conflictos de competen-
b) Registro y control de las organizaciones polti-
cia entre el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal
cas y de los votantes; mantener el registro per-
Contencioso Electoral, que no sean resueltas con el
manente de las organizaciones polticas, de sus
acuerdo de las partes, se sometern a conocimiento
directivas y verificar los procesos de inscripcin,
y resolucin de la Corte Constitucional (art. 8).
de acuerdo a lo previsto en la ley de la materia;

vigilar que las organizaciones polticas cumplan
con la ley, la normativa secundaria y sus estatu-
b. En cuanto a la integracin de las autoridades

electorales
tos; organizar y elaborar el registro electoral en

el pas y en el exterior, en coordinacin con las
Los rganos encargados de la Funcin Electoral se
entidades pblicas pertinentes;
conformarn mediante un concurso pblico de opo-
c) Control en materia de propaganda y del gasto
sicin y mritos, con veedura e impugnacin ciuda-
electoral, capacidad para conocer y resolver en
dana. Segn establece la norma, dicho concurso lo
sede administrativa sobre las cuentas que pre-
llevar adelante el Consejo de Participacin Ciuda-
senten las organizaciones polticas y los respon-
dana y Control Social mediante las respectivas Co-
sables econmicos y remitir los expedientes a
misiones Ciudadanas de Seleccin, con postulacin
la justicia electoral, si fuere del caso; ejecutar,
e impugnacin de la ciudadana, y con cumplimiento
administrar y controlar el financiamiento estatal
52 Ver artculo 25, del Cdigo de la Democracia.
43
de la garanta constitucional de equidad y paridad
bro de la junta parroquial hasta al Presidente de la
entre hombres y mujeres. Si bien la Funcin Legis-
Repblica, con el 10 por ciento de las firmas para
lativa mantiene su atribucin fiscalizadora sobre la
autoridades seccionales y el 15 por ciento para las
Funcin Electoral a travs del enjuiciamiento pol-
del Presidente. Antes, la ciudadana tena derecho
tico de las mximas autoridades de esta ltima, en
a resolver la revocatoria del mandato sobre diputa-
ningn caso podr nombrar sus reemplazos, lo cual
dos, alcaldes y prefectos, pero era necesario el 30
fortalece la actividad de control poltico y la indepen-
por ciento de las firmas del padrn electoral. Las
dencia de la institucionalidad electoral.
consultas populares requeran del 20 por ciento de

las firmas para las locales y del 8 por ciento para las
c. En cuanto al papel de las autoridades

electorales en la vida interna de los partidos
nacionales. Con la nueva ley, las consultas populares

locales requieren el 10 por ciento de las firmas del
padrn electoral de la jurisdiccin correspondiente y
44
El CNE pasa a ser una instancia de apoyo y asisten-
las consultas nacionales el 5 por ciento de las firmas
cia tcnica en el desarrollo de las elecciones internas
pero deben cumplir requisitos como la calificacin
de los movimientos y partidos polticos, que puede
previa de constitucionalidad.
colaborar siempre que las organizaciones polticas

se lo pidan (y no de manera obligatoria). En caso de
que haya conflictos, los militantes pueden apelar al
IV.5 Cambios que afectan a la

competencia electoral
Tribunal Contencioso Electoral para que colabore en

la resolucin de los conflictos internos.
d. En cuanto al modo en que la autoridad

electoral tiene que contar los votos
a. Cambios en los requisitos para poder ejercer

el voto
La Constitucin de 2008 sostiene que el voto es un
deber y un derecho irrenunciable y pretende ampliar
El Cdigo de la Democracia crea una nueva instan-
la comunidad poltica. El texto contempla que el voto
cia que participar en el conteo de los votos en las
ser obligatorio para las ecuatorianas y ecuatorianos
elecciones: las Juntas Intermedias de Escrutinio, de
mayores de dieciocho aos, incluyendo a las perso-
naturaleza temporal, designadas por la Junta Provin-
nas privadas de libertad sin sentencia condenatoria
cial Electoral, integradas por tres vocales principa-
ejecutoriada. Entre tanto, el voto ser facultativo para
les, tres suplentes, y que dependen directamente del
personas entre 16 y 18 aos, mayores de 65 aos, los
Consejo Nacional Electoral53. Tambin se establece
ecuatorianos en el exterior, los integrantes de las
que el CNE pueda disponer del conteo manual de
Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, las personas
votos de oficio o a peticin de parte en caso de que
con discapacidad y las analfabetas. Los ecuatoria-
se hubiese planteado su necesidad fundamentada-
nos en el exterior tienen derecho a elegir la frmula
mente por parte de los sujetos polticos.
presidencial, a los representantes nacionales y de su

circunscripcin en el exterior y podrn ser elegidos
e. En cuanto a la posibilidad de la ciudadana

de controlar a las autoridades
para cualquier cargo, si cumplen con los requisitos
La ciudadana puede iniciar procesos de consulta
Una disposicin que merece mencin especial es la
popular o revocatoria de mandato desde un miem-
que establece el Art. 63 de la Constitucin y el art-
53 Las Juntas Intermedias de Escrutinio son organismos temporales

designados por la Junta Provincial Electoral. Estn constituidas por
tres vocales principales, tres suplentes y una Secretaria o Secretario; el Vocal designado en primer lugar cumplir las funciones de
Presidente, en su falta, asumir cualquiera de los otros vocales en el
orden de sus designaciones. De concurrir solo los vocales suplentes,
se seguir el mismo procedimiento (Art. 40).
exigidos por la ley.
culo 11 del Cdigo que otorga derecho al voto a los

extranjeros residentes en el Ecuador por al menos
cinco aos, mayores de 16 aos y se hubieren inscrito en el Registro Electoral. El carcter vinculante
que podra deducirse de la norma se contrapone con
Flavia Freidenberg
la imposibilidad de obligar a los nacionales de otros
los comicios; los servidores pblicos de libre nom-
pases que no deseen ejercer de forma voluntaria el
bramiento y remocin y los de perodo fijo; quienes
derecho al voto54.
hayan ejerciccio autoridad ejectuva en gobiernos de

facto y los miembros de las Fuerzas Armadas y de la
b. Cambios en los requisitos para poder

ser candidatos a cargos de representacin
popular
Policia Nacional en servicio activo.
Para ser candidato/a a Presidente de la Repblica
La campaa electoral qued establecida en 45 das;
se requiere ser ecuatoriano/a de nacimiento, haber
se ampla de 90 a 120 das para la convocatoria que
cumplido 35 aos de edad al momento de presentar
debe hacer el Consejo Nacional electoral y se preve
la candidatura, estar en goce de derechos polticos y
un perodo de 5 a 7 das para que se puedan realizar
no encontrarse incurso en ninguno de las inhabilida-
impugnaciones.
c. Reduccin de los perodos de campaa
des o prohibiciones establecidas en la Constitucin.

Con ello se cambia la edad mnima para poder ser
candidato a la mxima dignidad de la Repblica. En
d. Exigencia de Plan de Trabajo para presentar

una candidatura
cuanto a las candidaturas a Asamblestas, Parlamento Andino, Gobernador regional, Consejero regional,
Se especifica que todas las candidaturas unipersona-
Prefecto, alcaldas municipales y distritales, conceja-
les (Presidencia, Gobernacin, Prefectura, Alcalda)
las municipales y distritales o vocales de las juntas
debern entregar, junto al formulario de inscripicin
parroquiales, se requiere haber cumplido 18 aos al
de la candidatura, un plan de trabajo con al menos
inscribir la candidatura, gozar de derechos polticos,
el siguiente contenido: a) diagnstico de la situacin
haber nacido o vivido en la respectiva jurisdiccin al
actual; b) objetivos generales y especficos; c) pro-
menos durante dos aos de manera inninterrumpida,
puesta de plan plurianual que incluya las estrategias
y no encontrarse en ninguna de las inhabilidades o
necesarias para el cumplimiento de los objetivos
prohibiciones establecidas en la Constitucin (art. 95).
con el respectivo sustento tcnico, financiero y d)

mecanismos peridicos y pblicos de rendicin de
En ese sentido, el mismo Cdigo seala que no po-
cuentas de su gestin. En el caso de las candidaturas
drn ser candidatos/as, quienes adeuden pensiones
pluripersonales presentarn una propueta o plan de
alimenticias, tengan contrataos con el Estado, quie-
trabajo nico, con el mismo contenido seado ante-
nes hayan recibido sentencia condenatoria ejecuto-
riormente (art. 97).
riada por delitos sancionados por reclusin, o por

cohecho, enriquecimiento ilcito o peculado, las jueces o juezas de la Funcin Judicial, del Tribunal Contencioso Electoral, los miembros de la Corte Constitucional y del Consejo Nacional Electoral, salvo que
hayan renunciado a sus funciones al menos seis meses antes de los comicios. Los miembros del servicio
e. Prohibicin de contratar o adquirir tiempo

en televisin para transmitir propaganda con
fines electorales y contratar vallas
publicitarias y empoderamiento del CNE
como nica autoridad capaz de administrar y
comprar tiempos electorales
exterior que cumplan funciones fuera del pas no podrn ser candidatas ni candidatos en representacin
El Consejo Nacional Electoral es el nico autorizado
de los ciudadanos en el exterior, que hayan renun-
para contratar publicidad en medios y vallas publi-
ciado a sus funciones al menos seis meses antes de
citarias; se elimina la reposicin del gasto y se establecen montos mximos de gasto. Las instituciones
54 Argumento sostenido en el Informe de la Ley Electoral realizado

para el segundo debate e incorporado en la Exposicin de Motivos que antecede la Ley Orgnica Electoral y de Organizaciones
Polticas, aprobada por la Comisin Legislativa y de Fiscalizacin,
Quito, 10 de febrero de 2009.
pblicas no pueden difundir publicidad durante la

poca de la campaa electoral ni utilizar sus recursos para esos fines (art. 203, Ttulo Tercero, Captulo
45
Primero). Se prohbe la contratacin privada de pu-
respectiva jurisdiccin. En ningn caso ser mayor a
blicidad sobre el proceso electoral en prensa escri-
los 15.000 dlares. En el caso de los asamblestas en
ta, radio, televisin y vallas publicitarias. Se prohibe
el exterior, el clculo es de 0,30 centavos de dlar por
tambin el clientelismo. Los candidatos y organiza-
el nmero de ciudadanos que consten en el registro
ciones polticas no podrn entregar donaciones, d-
de su respectiva circunscripcin.
divas o regalos a los ciudadanos (art. 204), as como
46
tambin la inauguracin de obras pblicas u otras
Los partidos nacionales y los movimientos podrn
fincinadas por recursos del Estado (art. 207). Quie-
recibir dinero del Estado, a partir de los aportes del
nes ejerzan una funcin pblica y se encuentren ca-
Presupuesto General del Estado; de sus afiliados; de
lificados como candidatos no podrn participar ofi-
los propios recursos de los candidatos, de las dona-
cialmente en eventos de inauguracin de obras. El
ciones en dinero o en especie, en forma libre y vo-
tiempo y valor contratado por las entidades pblicas
luntaria de personas naturales de nacionalidad ecua-
para informar sobre su trabajo durante la poca de
toriana, que residan en el pas o en el extranjero y de
campaa electoral no podr exceder el promedio
los ingresos que los partidos y sus frentes sectoriales
mensual del ao anterior al inicio de la campaa.
obtengan por las rentas de sus bienes as como tam-
f. Regulacin del trabajo de las empresas de

encuestas de opinin pblica
bin de sus actividades promocionales.

El objetivo es controlar el gasto electoral y facilitar
que los candidatos tengan el mismo acceso a los
El Cdigo establece una mayor regulacin a las em-
medios de comunicacin, provocando con ello unas
presas que realizan sondeos electorales para evitar
elecciones ms equitativas e igualitarias en el acce-
que stas se conviertan en estrategias de campaa.
so a los recursos. Para ello es necesario que se de-
A partir de la ley para poder realizar encuestas, de-
sarrolle un sistema profesional de control de la pu-
bern inscribirse y registrarse previamente ante el
blicidad electoral, que evite los autohomenajes, las
Consejo Nacional Electoral (art. 206), que ser el or-
vallas, spots o productos publicitarios con los que se
ganismo encargado de llevar un registro de dichas
promociona las acciones de los polticos e, incluso,
empresas.
se les agradece con dinero pblico por cumplir con
g. Topes de campaa por tipo de candidatura a

cargo de representacin popular
El Cdigo establece topes de campaa segn sea
la candidatura a la que se va a presentar, indicando
que ninguno de los sujetos polticos que participen
podrn exceder en gastos los lmites puestos por
la ley. Para el caso del Presidente de la Repblica,
el tope se establece a partir de calcular el valor de
0,15 centavos de dlar por el nmero de ciudadanos
que consta en el registro nacional. Cuando se da la
segunda vuelta, el monto mximo de gasto permitido por cada binomio ser el 40 por ciento del fijado
para la primera vuelta. En tanto, para la eleccin de
Asamblestas nacionales y provinciales, el binomio
de la prefectura o los gobernadores regionales, se
trata de multiplicar 0,15 centavos de dlar por el nmero de ciudadanos que consten en el registro de la
sus obligaciones.
Flavia Freidenberg
Captulo V
Las reformas resuelven los

problemas diagnosticados?:
una evaluacin de las
reformas realizadas
V.1. Buenas prcticas: los
elementos del Cdigo de la
Democracia que son beneficiosos
para el sistema poltico ecuatoriano
Un nico cuerpo normativo electoral
Uno
de los avances muy importantes del

Cdigo de la Democracia fue unificar
todo el cuerpo electoral en un nico Cdigo, quitando la fragmentacin que haba hasta ese momento
en diferentes leyes que regan algn aspecto en materia electoral y que, algunas veces, generaba situaciones contradictorias. De ese modo, se consigue
un instrumento que integra la Ley de Elecciones, de
Partidos y la de Gasto Electoral. Con el nuevo Cdigo, se consigui una ley integral que sistematiza
los aspectos centrales del sistema y que profundiza y
conserva los principios que estn establecidos en la
Carta Poltica55.
Fortalecimiento de los partidos polticos
55 La relevancia de la unificacin de la legislacin electoral ha sido

destacada por varios de los entrevistados para esta investigacin.
Ver Entrevista #1, #2, #4 y #5 realizada para esta investigacin en
febrero de 2010.
47
La Ley Orgnica Electoral y de las Organizaciones
paso de los aos, diversos sectores promovieron el
Polticas declara buscar fortalecer a los partidos po-
desmantelamiento de este esquema de relacin entre
lticos. El artculo 306 del Cdigo es una declaracin
partidos, Estado y sociedad, fomentando la partici-
de amor hacia los partidos y reafirma la necesidad
pacin por fuera de los partidos y limitando la crisis
de construccin de una democracia basada en la re-
de la poltica en una crisis partidista. Con la reforma
presentacin de los partidos. El Cdigo declara que
constitucional de 1995, luego de la Consulta Popular
quiere fortalecer a los partidos y reafirma su conven-
de 1994, se quit el monopolio de la representacin a
cimiento con una democracia de partidos. En este
los partidos y se permiti la participacin a travs de
marco desarrolla las diversas normativas que tienen
movimientos independientes. Con la Constitucin de
que ver con los partidos y movimientos polticos, si-
2008 y el Cdigo de la Democracia se establece que
guiendo el mandato constitucional, entendindolas
las candidaturas ya sea de militantes, simpatizantes o
como organizaciones pblicas no estatales que cons-
personas no afiliadas a partidos se realice a partir de
tituyen expresiones de la pluralidad poltica del pue-
los partidos y/o los movimientos polticos, que son
blo, que se sustentan en concepciones filosficas, po-
los que deben presentar las candidaturas a travs de
lticas, ideolgicas, incluyentes y no discriminatorias
sus representantes legales (art. 100).
56
48
(art. 308). Esta definicin marca claras diferencias

con el pasado, segn el Informe del Segundo Debate,
En el nuevo texto se establece tambin que los par-
donde las organizaciones polticas se convirtieron en
tidos polticos son de carcter nacional, se regirn
grupos cerrados manejados, muchas veces, de forma
por principios y estatutos y pueden recibir financia-
patrimonial y sin coherencia poltica ni ideolgica .
miento pblico. Los movimientos polticos, en cam-
57
bio, pueden corresponder a cualquier nivel de goEsta apreciacin no es una cuestin menor para el
bierno y si en dos elecciones sucesivas obtienen ms
desarrollo democrtico del Ecuador, donde durante
del cinco por ciento de los votos deben gozar de los
al menos tres dcadas ha estado bastante arraigada la
mismos derechos que los partidos. Las funciones de
creencia de que un sistema poltico democrtico po-
las organizaciones polticas son las de a) representar
da funcionar sin partidos polticos . Si bien en 1976
a la sociedad; b) seleccionar y nominar candidatos; c)
las lites polticas ecuatorianas estaban convencidas
movilizar y promover la participacin ciudadana en
de que las respuestas a los males del pas y el xito
los asuntos pblicos; d) ejercer legtima influencia en
de la transicin democrtica estaba en los partidos,
la conduccin del Estado a travs de la formulacin
reflejndose esto en el diseo institucional . Con el
de polticas y el ejercicio de la oposicin; e) formar
58
59
a todas y todos sus miembros para el ejercicio de

56 Ver Entrevista #3 realizada en febrero de 2010.
funciones pblicas en cualquier nivel del gobierno
57 Informe para el Segundo Debate del Pleno de la Comisin Legislativa y de Fiscalizacin.
y; f) contribuir a la formacin ciudadana y estimu-
58 A lo largo de la historia ecuatoriana diversos lderes y grupos sociales han defendido esta idea. En la historiografa contempornea
es famosa la frase de Velasco Ibarra: Hay, pues, que formar no partidos porque el mundo no est hecho para partidos. Hay que formar
movimientos. Los partidos son instituciones anquilosadas de la etapa burquesa que ya pas. La hora actual es la vehemente explosin
de los reclamos de las muchedumbres, de los reclamos populares,
de los reclamos nacionales [...]. Publicada en el Peridico El Comercio el 23 de marzo de 1963.
59 Se buscaba crear una nueva institucionalidad centrada en los
partidos como modo de garantizar una democracia estable. stos se
convertiran en el eslabn legtimo entre sociedad y poltica, pasando a ser las nicas organizaciones autorizadas constitucionalmente
a inscribir candidatos en los procesos de eleccin popular. Esta idea
alcanz su mayor expresin en la Ley de Elecciones y Partidos de
1977 que buscaba impulsar la conformacin de partidos fuertes, con
una organizacin estable y estructurada y con presencia en todo el
territorio nacional. El objetivo era reducir el nmero de partidos,
promover la disciplina y la lealtad en la actividad poltica y estimular
la participacin popular.
lar el debate pblico (art. 312). Es obligacin tanto

de los partidos como de los movimientos polticos
establecer elementos distintivos de identidad y responder a principios polticos. En la nueva ley se establecen adems las normas que hacen posible las
disposiciones constitucionales para el ejercicio de la
democracia al interior de las organizaciones polticas, para dar la posibilidad a los militantes de elegir a
sus candidatos; integra como un derecho el ejercicio
de la oposicin y la realizacin de Rondas de Dilogo
como mecanismo de debate y deliberacin pblica.
Flavia Freidenberg
Representacin paritaria de mujeres y hombres en

los cargos pblicos
Separacin de funciones, ciudadanizacin y

despolitizacin de la Funcin Electoral
El Cdigo de la Democracia establece en su artcu-
Uno de los objetivos de la nueva Ley era contribuir
lo 3 el reconocimiento de un derecho fundamental,
en la independencia de las instituciones en cuan-
como es el de la representacin paritaria de mujeres
to al nombramiento de los vocales que integran la
y hombres en cargos de nominacin o designacin
Funcin Electoral como un instrumento de control
en la funcin pblica, en sus instancias de direccin
y mayor rendicin de cuentas. La despolitizacin de
y decisin, y en los partidos y movimientos polti-
las instituciones electorales era una necesidad clave
cos. Asimismo, establece la secuencialidad y parti-
para el cumplimiento de las leyes y para el control de
cipacin alternada cuando las candidaturas son para
su aplicacin en Ecuador60. La Funcin Electoral tie-
elecciones pluripersonales y se garantiza medidas de
ne como finalidad garantizar la voluntad general del
accin afirmativa por parte del Estado para favorecer
pueblo asegurando que las votaciones y los escruti-
la participacin de los sectores discriminados. Este
nios traduzcan la expresin consciente, autntica, li-
paso, fundamental para la democratizacin del sis-
bre y autnoma de la voluntad ciudadana expresada
tema poltico, introduce un cambio clave en la vida
en las urnas por votacin directa y secreta.
interna de las organizaciones, toda vez que hasta el

momento la normativa electoral haba sido muy d-
En el pasado, la Funcin Electoral se ejerca a partir
bil en relacin a la organizacin y las prcticas polti-
del Tribunal Supremo Electoral (TSE), que deba inte-
cas internas de los partidos.
grarse con representantes de las siete fuerzas polticas ms votadas, los cuales, antes que establecer una
El Cdigo sostiene claramente en el artculo 105 que
mutua vigilancia, permitieron una suerte de reparto
el hecho de que una candidatura no respete la equi-
y cuoteo de las decisiones adoptadas dentro de sus
dad, partidad, alternabilidad y secuencialidad entre
competencias, en muchas ocasiones violentando las
hombres y mujeres en su composicin supone uno
disposiciones constitucionales y legales. Otro pro-
de los motivos de rechazo de una candidatura. Igual-
blema consista en que la misma entidad electoral,
mente, tambin se fija que en la estructura interna
el TSE, tena a su cargo el desarrollo del juzgamiento
y el funcionamiento de las organizaciones polticas
administrativo y contencioso electoral del proceso
sean democrticas y garanticen la alternabilidad as
electoral, lo que dificultaba la administracin de la
como tambin se aplica el criterio de paridad entre
justicia electoral en ese mbito y por tanto se aten-
mujeres y hombres en las directivas de las organiza-
taba contra los derechos de la ciudadana y de las
ciones polticas.
organizaciones polticas.
Incentivo de las alianzas
El Cdigo de la Democracia busc cumplir con tres

objetivos: a) despartidizar la integracin de los me-
El Cdigo Electoral premia la constitucin de alian-
canismos electorales, b) por tanto, ciudadanizar el
zas, un tema que haba generado tantos problemas
ejercicio del poder y c) profesionalizar la actividad
al sistema poltico ecuatoriano. Cuando se mantie-
electoral61. En este sentido, se cre un Cuarto Poder,
nen esos acuerdos, reciben un 20 por ciento ms de
el electoral, en el diseo institucional. Bajo este man-
los recursos que pueden conseguir los partidos de

manera aislada; reciben retribuciones de carcter
tributario y, adems, tienen posibilidad de fusionar
sus franjas publicitarias. El artculo 325 fija el modo
en que se pueden llevar a cabo las alianzas, esto es, la
unin de dos o ms organizaciones polticas de cualquier tipo.
60 Esta reforma se inserta en una tendencia presente en Amrica

Latina. En Mxico, por ejemplo, hay dos instituciones electorales diferenciadas. Por una parte, el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federacin (TRIFE), que tiene competencia en los conflictos
que se dan al interior de los partidos y cualquier tipo de falta violatoria de las leyes electorales y, por otra, el Instituto Federal Electoral
(IFE), que tiene a su cargo la organizacin de los comicios y controla
que los partidos cumplan con las reglas electorales.
61 Ver Entrevista #2.
49
dato, el Cdigo separ la Funcin Electoral en dos
Cdigo de la Democracia aclara el modo que van a
instituciones, el Consejo Nacional Electoral (el que
implementarse los mecanismos de democracia di-
canaliz al anterior Tribunal Supremo Electoral) y di-
recta establecidos en el texto constitucional de 2008.
se una nueva institucin, el Tribunal Contencioso
Esta no es una cuestin menor, toda vez que uno de
Electoral, con la intencin de separar la dimensin
los debates que ha cruzado la poltica ecuatoriana en
administratitiva de la judicial.
las ltimas dcadas tiene que ver con cmo complementar la democracia representatitva, con formas de
Democracia interna en los partidos y participacin

de la autoridad electoral en la resolucin de
participacin ciudadana que democraticen las polticas pblicas y la poltica misma.
conflictos al interior de la organizaciones

de partidos
El Cdigo de la Democracia viabiliza la posibilidad

de que los ciudadanos puedan presentar proyectos
50
El hecho de haber incluido en la Ley Orgnica Elec-
de ley, ordenanzas o resoluciones y exigir que sean
toral la celebracin de primarias como el mecanismo
analizados; as como enmiendas o propuestas de re-
a utilizar por los partidos para seleccionar candida-
forma constitucional, de consultas populares, utilizar
tos ha sido un paso fundamental orientado a generar
la iniciativa legislativa, o solicitar la revocatoria del
mayores niveles de democratizacin interna de estas
mandato de cualquier autoridad (art. 182), incluido
organizaciones. La celebracin de elecciones inter-
el Presidente de la Repblica, como un mecanis-
nas cerradas, competitivas, obligatorias para todos
mo efectivo de control social con base en el princi-
los partidos, con el fin de garantizar la idea de un
pio constitucional de que la soberana radica en el
hombre/una mujer, un voto, mejora el nivel de legi-
pueblo63. El CNE es el que recibe la peticin por
timacin de la organizacin ante la opinin pblica y
parte de las autoridades y/o la ciudadana, solicita a
facilita la transparencia, el pluralismo y la institucio-
la Asamblea Nacional que certifique la fecha de pre-
nalizacin del partido. Resulta tan importante para
sentacin de la propuesta y a la Corte Constitucional
el Cdigo el modo en que los partidos seleccionen a
para que determine si la peticin est conforme a lo
sus candidatos que, de no cumplir con este requisito,
establecido en la Constitucin y en la Ley. El CNE
el CNE y las Juntas Provinciales Electorales podrn
ser tambin el que convoque en un plazo de quince
negar la inscripcin de las candidaturas. El artcu-
das la iniciativa de democracia directa que se haya
lo 105 lo establece claramente. As, el hecho de no
solicitado (referndum, consulta popular o revocato-
realizar procesos democrticos internos o elecciones
ria de mandato), que deber realizarse en un plazo
primarias supone la imposiblidad de aceptar la lista
de 60 das.
con la candidatura.
Creacin de la figura de la Observacin Electoral
Mecanismos de democracia directa
Nacional, como una forma de participacin

electoral y regulacin de la figura de la
Si bien es cierto que los mecanismos de democracia
Observacin Internacional
directa ya existan en la Constitucin de 1998, en la

prctica eran muy difciles de poner en marcha62. El
62 En materia de iniciativa ciudadana no exista un tiempo determinado para que las instancias encargadas de analizar las propuestas se pronunciaran; la consulta popular no poda realizarse sobre
temas de reforma constitucional y el respaldo de firmas exiga un
altsimo nmero de las mismas. A pesar de que la consulta popular
de 1997 instituy la revocatoria del mandato para todos los cargos
de eleccin popular, la Asamblea Constitucional de 1998 la limit
nicamente a alcaldes, prefectos y diputados provinciales, establecindose adems requisitos que, en la prctica, conculcaban o tornaban imposible el ejercicio de este derecho ciudadana. Argumento
sostenido en el Informe de la Ley Electoral realizado para el segundo
debate e incorporado en la Exposicin de Motivos que antecede la
Se incorpora la figura de la observacin electoral nacional como una va de participacin en el sistema.

En el artculo 168 del Cdigo se incopora la particiLey Orgnica Electoral y de Organizaciones Polticas, aprobada por
la Comisin Legislativa y de Fiscalizacin, Quito, 10 de febrero de
2009.
63 Argumento sostenido en el Informe de la Ley Electoral realizado
para el segundo debate e incorporado en la Exposicin de Motivos que antecede la Ley Orgnica Electoral y de Organizaciones
Polticas, aprobada por la Comisin Legislativa y de Fiscalizacin,
Quito, 10 de febrero de 2009.
Flavia Freidenberg
pacin de la ciudadana en la organizacin, prepa-
los organismos electorales. En la prctica, ha habi-
racin y desarrollo del proceso electoral, as como
do tensiones y disputas por la jerarqua y control de
tambin de aquellos que se lleven a cabo el da de la
la Funcin Electoral64. En este sentido, una posible
jornada electoral y durante el proceso de escrutinio
reforma del Cdigo debera poder delimitar mejor
y adjudicacin de cargos. La participacin ciudadana
las competencias de cada uno de los rganos, con
deber estar debidamente acreditada al Consejo Na-
la intencin de evitar posibles conflictos as como
cional Electoral y podr llevarse a cabo a travs de
tambin especificar claramente dnde comienzan (y
audiencias pblicas, veeduras, observatorios y otras
terminan) las funciones de cada uno de los rganos.
instancias. Tambin se establece la posibilidad de la

observacin internacional en dos modalidades: a)
Los mbitos donde se han puesto de manifiesto los
independiente, la realizada por personas naturales,
posibles conflictos en relacin a la incapacidad san-
jurdicas y organizaciones ajenas al Estado o a la es-
cionatoria del CNE en diferentes materias, como el
tructura de la Funcin Electoral; y b) conducida por
gasto electoral65, en la posbilidad del CNE de resol-
los organismos electorales encargados de los proce-
ver conflictos en el propio recinto el da de la elec-
sos electorales en cada uno de los pases (art. 176).
cin y en la capacidad de coordinacin entre el CNE

y los entes desconcentrados. Los diferentes actores
Creacin del Instituto de Investigacin y Anlisis

Poltico Electoral
entrevistados en el marco de la presente investigacin sealaron la necesidad de generar una definicin ms clara de las competencias del TCE, de la
El Cdigo de la Democracia cre el Instituto de In-
delimitacin de las funciones de su Presidente y su
vestigacin y Anlisis Poltico Electoral para la pro-
Secretario as como tambin resaltar el perfil ms
mocin de la cultura democrtica del pueblo, para la
jurisdiccional de la institucin frente a la actividad
investigacin y el anlisis poltico electoral (art. 77),
administrativa del CNE.
con la intencin de desarrollar actividades acadmicas de manera plural. Tendr asignacin presupues-
Definicin de la estructura de voto para
taria propia que estar comprendida en la asignacin
designacin de cargos de representacin popular
global que deber constar en el Presupuesto General
a nivel plurinominal
del Estado para el Consejo Nacional Electoral. Con

la creacin de este Instituto se prevee cubrir una de-
La manera en que los electores definen su voto es
manda bsica de estudios en materia electoral que
uno de los elementos ms sensibles del sistema
hasta el momento se ha hecho en el pas de la mano
electoral. Si el elector cuenta con la posibilidad de
de las universidades, organizaciones no guberna-
cambiar la oferta de candidatos del partido o si debe
mentales y/o consultoras especializadas.
aceptar (sin opcin de cambio) lo que le ofrecen los
V.2. El Cdigo de la Democracia:

los debates pendientes de la
reforma electoral
Mayor delimitacin de las competencias de cada
uno de los organismos electorales
Los aspectos positivos de la separacin del ejercicio
de la Funcin Electoral se han visto minimizados por
ciertas tensiones que han surgido entre los responsables del CNE y del TCE respecto a la delimitacin
de las atribuciones y competencias de cada uno de
partidos, marca una diferencia importante en la definicin de una candidatura y en los efectos que el sistema electoral tiene sobre el sistema de partidos. Por
64 Esto fue percibido en las diferentes entrevistas realizadas en el
marco de la presente investigacin durante el mes de febrero de 2010.
En este sentido se seal que la delimitacin de competencias entre
el CNE y el TCE es poco clara e incluso contradictoria. El legislador le
dio voluntad limitada al TCE [...] Adems, el sistema est preparado
para situaciones de heterogeneidad poltica, de incertidumbre electoral? La respuesta es no [Entrevista #3 y Entrevista #1].
65 Segn Fausto Camacho, vocal del Consejo Nacional Electoral,
esto significa que el CNE tenga capacidad sancionatoria en primera
instancia, mientras que el TCE lo haga de manera posterior. Ver Peridico El Comercio. Choque entre los entes electorales, publicado
en el 20 de agosto de 2009. Se trata, por ejemplo, de que el CNE
tenga capacidad de sancionar delitos electorales ocurridos al menos
el mismo da de la eleccin.
51
ello, resulta tan significativo el hecho de que haya
En el informe que redact la Comisin de Reforma
quedado pendiente de discusin el tipo de estructura
del Estado y la Gestin Pblica sobre el Proyecto de
de voto que se deba utilizar para la eleccin de car-
Ley Electoral, que se discuti en el Congresillo, se
gos del nivel plurinominal (asamblestas nacionales,
propuso un sistema de listas abiertas, bajo la idea de
provinciales y concejales).
que permite al elector la posibilidad de escoger sus

preferencias sin restringirse a la lista de partido o
52
Este ha sido uno de los aspectos de mayor controver-
movimiento. Los crticos de mantener este sistema
sia en la definicin del sistema electoral ecuatoriano.
de listas abiertas en la eleccin de cargos plurinomi-
Entre 1978 y 1998 se emple el sistema de listas ce-
nales sostienen que quiebra el principio de igualdad
rradas y bloqueadas; mientras que a partir de la elec-
de voto; adems genera confusin en el momento de
cin de 1998 se us el sistema de voto personaliza-
escrutinio68 y no fortalece a los partidos sino que los
do, tambin denominado de listas y entre listas. Los
fragmenta e incrementa la competencia intrapartida-
cambios en la estructura de voto de listas cerradas
ria69.
y bloqueadas a voto personalizado no tuvieron los

efectos que se esperaban. Los ciudadanos, a pesar de
La Ley Orgnica Electoral y de Organizaciones Po-
tener la posibilidad de realizar una eleccin indivi-
lticas finalmente estableci que en las elecciones
dualizada, continuaron votando por partidos. Los l-
para representantes a la Asamblea Nacional, al Par-
deres continuaron controlando la designacin de los
lamento Andino y al Parlamento Latinoamericano,
candidatos en las listas y monopolizando el control y
los electores marcarn la casilla que identifique a
distribucin de los incentivos selectivos.
cada candidato de una sola lista o entre listas, hasta el mximo de la representacin que corresponda
An cuando el Cdigo destaca la necesidad de un
elegir (art. 120). Ahora bien, lo que no ha queda-
sistema de partidos estructurado sobre la base de
do claro es en qu medida ese principio se pone en
organizaciones polticas, el problema est en que el
prctica a travs del sistema de listas y entre listas;
mismo Cdigo no resuelve la cuestin de la estructu-
en qu medida respeta el cumplimiento del principio
ra de voto, ya que no adopta un mecanismo que for-
de igualdad de gnero que establece la Constitucin
talezca el voto por partido, haciendo que finalmente
y hasta qu punto apoya al fortalecimiento de los
se deba seguir utilizando el sistema de listas y entre
partidos polticos, como queda de manifiesto en el
listas o personalizado que va ms orientado hacia
espritu del Cdigo de la Democracia.
otro objetivo . En el Proyecto de Ley entregado por

66
el CNE, se establecan cuatro posibilidades para la

definicin de la estrutura de voto: a) mantener el esquema de listas abiertas; b) crear listas cerradas; c)
una lista con preferencia (que el elector vote por una
lista pero que mantenga una o dos preferencias) y d)
que el elector pueda escoger un slo candidato o por
varios hasta completar el nmero permitido, de entre una lista o varias listas para cargos. En cualquier
caso, en ese proyecto se dej que el debate sobre la
forma de votacin lo hicieran los asamblestas y las
autoridades electorales67.
66 Esta cuestin tambin ha sido sealada por Virgilio Hernndez
para quien debera pensarse en mecanismos de simplificacin del
sistema electoral como por ejemplo el caso de la lista cerrada o mximo el poder establecer la lista con una o quizs dos preferencias,
pero no el de la lista abierta que complica el sistema y genera un
efecto perverso de competencia intrapartidaria. Ver NDI (2009: 3).
67 Segn Virgilio Hernndez: El debate sobre la forma de votacin
les corresponde a las autoridades electorales y a los asamblestas. La

reforma electoral no es tcnica, sino poltica, que busca garantizar
una adecuada corresponsabilidad entre el Ejecutivo y el Legislativo
y evitar un fraccionamiento de la representacin. Publicado en El
Comercio. La nueva Ley Electoral se discute, publicado el 8 de diciembre de 2008.
68 Ver Entrevista #7 realizada para esta investigacin en febrero de
2010.
69 La propia Comisin Legislativa y de Fiscalizacin reconoce en la
Exposicin de motivos del proyecto de Ley Electoral aprobado en
febrero de 2009 que resulta fundamental encontrar un sistema que
permita fortalecer las estructuras organizativas de los partidos y de
los movimientos polticos y que estos se democraticen atendiendo
lo sealado por el Art. 108 de la Constitucin de la Repblica del
Ecuador, por ello, es conveniente abrir un debate amplio sobre la
forma de la lista; volver a las listas cerradas, con la obligatoriedad de
procesos de seleccin interna o pensar en lista cerrada pero desbloqueada; o, voto por lista con dos preferencias e incluso mantener el
sistema de listas abiertas, pero corrigiendo el tamao de la circunscripcin de tal modo, que por un lado, se mantenga la posibilidad de
votar entre listas, (decisin que fue votada en la consulta de 1997) y
por otro disminuya la complejidad de la votacin y sobre todo del
escrutinio.
Flavia Freidenberg
Mayor capacidad para sancionar gasto electoral

del Estado
El Cdigo Electoral establece competencias limitadas a la Funcin Electoral para sancionar el gasto
es de aclarar en qu medida y de qu manera el CNE

puede desarrollar esa tarea.
Crticas de forma y necesidad de incluir
aprendizajes de los procesos electorales
electoral proveniente del Estado. Las normas no sealan claramente (o al menos no es del todo efectivo)
Diversos analistas y autoridades de las instituciones
el modo en que la autoridad electoral puede sancio-
consultadas sealaron la relevancia de revisar la re-
nar al poltico que ejerce un cargo cuando utiliza los
daccin del Cdigo, toda vez que el mismo muestra
recursos del Estado para hacer campaa electoral.
en algunos artculos ciertas inconsistencias y problemas de redaccin tcnica. En ese sentido, hubiera
Mayores condiciones logsticas y financieras para

la celebracin de primarias
sido interesante que el Cdigo se hiciera despus del

primer proceso electoral71, ya que hubiera permitido incluir las diversas experiencias vividas en las
Las experiencias en Amrica Latina muestran que la
elecciones de 2009. Dado que el Cdigo debi res-
celebracin de elecciones internas exitosas requiere
ponder a la exigencia de tiempo que le impuso la
adems de una serie de prerequisitos70: a) padrones
Constitucin, hubo una serie de elementos que no
de afiliados actualizados y disponibles para todos
pudo cubrir y que de cara a una revisin del mismo
miembros de la organizacin, algo que en el caso
se podra incorporar en el modo de nuevos apren-
ecuatoriano est establecido en el nuevo Cdigo; b)
dizajes.
el financiamiento para los que compiten en la interna, proporcionado por el partido; c) rganos electorales internos de las organizaciones polticas que
controlen el procedimiento partidista y, uno de corte
ms voluntarista, d) disposicin de las lites a acatar
los resultados de la eleccin, incluso cuando no le
beneficien esos resultados.
Asimismo, esas experiencias han mostrado la necesidad de reducir los costos de la poltica, a partir
de acortar los tiempos de las precampaas para las
primarias y de prever la organizacin logstica de dichos comicios internos a partir del rgano electoral.
Como ya ocurre en Uruguay y Honduras o como se
est discutiendo en Panam, las elecciones primarias
se celebran en un slo da, supervisadas y apoyadas
logsticamente por el rgano electoral competente.
Estos aspectos de simultaneidad y financiamiento
pblico de las actividades internas podran quedar
ms explicitados en los artculos de la Seccin Tercera del Cdigo de la Democracia. An cuando se
establece que sea el Consejo Nacional Electoral el
que vigile la transparencia y legalidad de dichos procesos y el cumplimiento de la ley, de lo que se trata
70 La experiencia de 33 partidos latinoamericanos ha enseado las
ventajas y desventajas de llevar a cabo este tipo de reforma interna.
71 Sealado en la Entrevista #2 realizada para esta investigacin.
53
Flavia Freidenberg
Captulo VI
Conclusiones
55
El
principal reto de la reforma electoral ecuatoriana de 2008-2009 era el de disear un
conjunto de normas que trasladara el espritu de la

Constitucin de 2008 en el marco institucional y que
consiguiera armonizar las disposiciones constitucionales con las normas electorales. Se buscaba generar los incentivos y las reglas de juego para un nuevo
sistema poltico, sobre la base de un sistema de partidos altamente institucionalizado, con representacin
de partidos de gobierno y de partidos de oposicin
fuertes, en donde las prcticas del comportamiento poltico tiendan al dilogo y la concertacin, y se
generen condiciones para la gobernabilidad democrtica.
Dado que la reforma an no se ha puesto en prctica,
resulta dificil evaluar en qu medida la misma pudo
satisfacer las necesidades de cambio y el diagnstico
realizado por quienes impulsaron las reformas en el
sistema poltico. Hasta que la misma no se implemente en un proceso electoral, es complicado medir
su efectividad y evaluar en qu medida los cambios
introducidos siriveron para modificar la situacin
que se esperaba cambiar; los actores vieron incluidas
sus propuestas y se resolvieron los problemas que
se buscaban cubrir. La cuestin es hasta qu punto estas reglas de juego supondrn incentivos para
cambiar la tradicional orientacin hacia el conflicto
Los desafos de esta reforma sern evaluados con
de la poltica ecuatoriana y evidenciar si es parte de
los prximos procesos electorales, cuando el sistema
la cultura poltica o es algo que puede modificarse
poltico se encuentre en plena campaa electoral y
simplemente con cambiar las reglas de juego.
se pongan en evidencia los aciertos y las debilidades del nuevo sistema electoral. Slo resta esperar
Como se ha podido identificar en este texto, la re-
y observar en qu medida lo que se reglament en
forma ha representado avances importantes en una
las normas consigue racionalizar el comportamien-
serie de temas centrales para la democracia como:
to de los actores y generar mayores condiciones de
el fortalecimiento y divisin en distintos rganos de
gobernabilidad democrtica en escenarios fragmen-
la autoridad electoral, otorgndole nuevas atribu-
tados, como ha sido costumbre en el sistema poltico
ciones por ley ya no slo como rbitro sino tambin
ecuatoriano.
como veedor de lo que ocurre en las campaas y en

los partidos; el fortalecimiento del sistema de parti56
dos; la apuesta por la formacin y capacitacin de

los miitantes de los partidos, a partir de la creacin
de un Instituto de Investigacin y Capacitacin y de
la posibilidad de prestar asistencia tcnica a las organizaciones; el desarrollo de un nuevo modelo de
comunicacin poltica, que marca el tipo de relacin
que debe darse entre polticos y medios; la inclusin
de medidas y procesos de democracia interna en los
partidos; la complementariedad de los mecanismos
de la democracia representativa con los de la democracia participativa y la bsqueda de la reduccin de
los costos de la poltica, una demanda ampliamente
exigida por la ciudadana, entre otros.
An as, quedan algunos elementos pendientes que
los legisladores y hacedores de las reformas debern evaluar de cara a continuar perfeccionando el
sistema poltico ecuatoriano. Cabe destacar los problemas de competencias entre las dos instituciones
encargadas de la Funcin Electoral; las dificultades
para traducir las preferencias de los electores en un
voto y el problema de la conciliacin entre el sistema
de listas y el principio de representacin electoral;
mayor capacidad para generar sustento logstico por
parte del CNE en la celebracin de las primarias; la
necesidad de controlar ms a los partidos en su gasto electoral y establecer lmites y sanciones claras en
el uso de los recursos del Estado para el ejercicio de
campaas electorales, con la intencin de reducir la
inequidad y mejorar la capacidad de sancin de las
autoridades electorales en dicha materia.
Flavia Freidenberg
Captulo VII
Bibliografa
Alcntara, Manuel. 1994. Gobernabilidad, crisis y cambio. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
Alcntara, Manuel. 1991. La relacin izquierda derecha en la poltica latinoamericana. Leviatn vol. 43-44:
73-93 (Madrid: Fundacin Pablo Iglesias).
Bartolini, Stefano y Mair, Peter. 1990. Identity and Competition and Electoral Availability. Cambridge: Cambridge University Press.
Basabe, Santiago. 2009. Ecuador: reforma constitucional, nuevos actores polticos y viejas prcticas polticas. Revista de Ciencia Poltica vol. 29 (2): 381-406 (Santiago: Universidad Catlica de Chile).
Boix, Carles. 1999. Setting the Rules of the Game: The Choice of Electoral Systems in Advanced Democracies. The American Political Science Review, vol. 93 (3): 609-624.
Bowler, Shawn, Donovan, Todd, Karp, Jeffrey. 2006. Why Politicians Like Electoral Institutions: Self-interest,
Values, or Ideology?Journal of Politics, vol. 68 (2): 434-446.
Buquet, Daniel. 2007. Entre la legitimidad y la eficacia: reformas en los sistemas de eleccin presidencial en
Amrica Latina. Revista Uruguaya de Ciencia Poltica, vol. 16: 35-49 (Montevideo: Universidad de la
Repblica).
Burbano de Lara, Felipe y Michel Rowland. 1999. Pugna de Poderes: Presidencialismo y Partidos en el Ecuador: 1979-1997. Quito: CORDES-Fundacin Konrad Adenauer y Agencia de Cooperacin Espaola.
Conaghan, Catherine. 1996. Polticos versus partidos: discordia y desunin en el sistema de partidos ecuatoriano, en Mainwaring, Scott y Scully, Timothy. Eds. La construccin de las instituciones democrticas.
Santiago: CIEPLAN (355-447).
Coppedge, Michael. 1994. Instituciones y gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, Revista Documental en Ciencias Sociales Iberoamericanas vol. 22: 61-88 (Madrid: AIETI).
Freidenberg, Flavia. 2010. Elecciones y Partidos en treinta aos de democracia en Ecuador (1978-2010), en
Simn Pachano. La democracia en Amrica Latina. Quito: FLACSO (en prensa).
Freidenberg, Flavia. 2008. Correazos, Cholocracias, Populisme religieux et ingouvernabilit en quater, en
Olivier Dabne. Eds. Amrique latine, les elections contre la dmocratie? Paris: Presses de Sciences
Po (215-236).
Freidenberg, Flavia. 2006. Izquierda vs. Derecha. Polarizacin ideolgica y competencia poltica en el sistema de partidos ecuatoriano. Poltica y Gobierno vol. 8 (2) (abril, segundo semestre): 237-278 (Mxico:
CIDE).
Freidenberg, Flavia. 2003. Jama, Caleta y Camello. Quito: Corporacin Editora Nacional.
Freidenberg, Flavia y Alcntara Sez, Manuel. 2001. Cuestin regional y poltica en Ecuador: Partidos de vocacin nacional y apoyo regional. Amrica Latina Hoy vol. 27 (abril): 123-152 (Salamanca: Ediciones
Universidad de Salamanca).
Garca Dez, Ftima. 2006. Preferencias institucionales y reforma electoral en Amrica Latina. Los actores y su
contexto desde una perspectiva multinivel. Documentos CIDOB, vol. 14.
Geddes, Barbara. 1991. A Game Theoretic Model of Reform in Latin American Democracies. The American
Political Science Review vol. 85 (2) (Junio): 371-392 (Washington, D.C.: APSA).
Hurtado, Osvaldo. 1977. El poder poltico en el Ecuador. Quito: Planeta.
57
Laakso, Markus y Taagepera, Rein. 1979. Effective number of parties. A measure with application to West
Europe. Comparative Political Studies 12: 3-27 (Washington, D.C.: Sage).
Larrea, Tatiana. 2007. En qu pensamos los ecuatorianos al hablar de democracia? Quito: Participacin Ciudadana, Ecuador.
Len, Jorge. 1994. El fin de un ciclo poltico electoral: el regreso de las lites tradicionales, apata y cambio.
Ecuador Debate 32 (agosto): 76-89 (Quito: CAAP).
Machado, Juan Carlos. 2008. Ecuador Hasta que se fueron todos. Revista de Ciencia Poltica vol. 28 (1):
189-215 (Santiago: Universidad Catlica de Chile).
Machado, Juan Carlos y Meja Acosta, Andrs. 2008. Las democracias asfixiadas en los Andes altos: elecciones e inestabilidad en Bolivia, Ecuador y Per, en Manuel Alcntara y Ftima Garca Dez. Eds.
Balance de un ao de elecciones en Amrica Latina. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales.
Mainwaring, Scott y Scully, Timothy. 1995. Building Democratic Institutions. Stanford: Stanford University
58
Press.
Meja Acosta, Andrs. 2002. Gobernabilidad democrtica. Quito: KAS.
Mejia, Andrs. 1996. Una democracia ingobernable? Arreglos constitucionales, partidos polticos y Elecciones
en Ecuador: 1979-1996. Mxico: ITAM.
NDI. 2009. Reforma Electoral: vida o muerte de las organizaciones polticas? Quito: Instituto Nacional Demcrata.
Pachano, Simn. 2007. La trama de Penlope: procesos polticos e instituciones en Ecuador. Quito: FLACSO.
Pachano, Simn. La reforma electoral en Ecuador. Mxico: Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM.
Pachano, Simn. 2004. El Territorio de los partidos, en Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y
el cambio. Lima: gora Democrtica-IDEA.
Pedersen, Morgens. 1983. Changing Patterns of Electoral Volatility in European Party Systems, 1948-1977,
en Hans Daalder y Peter Mair, eds. Western European Party Systems. Continuity and Change. Londres: Sage.
Quintero, Rafael y Silva, Erika. 1983. Estado, nacin y regin. Algunos elementos tericos para su anlisis.
Ecuador Debate 3: 61-69 (Quito: CAAP).
Remmer, Karen. 2008. The politics of institucional change. Electoral Reform in Latin America, 1978-2002.
Party Politics vol. 14 (1): 5-30.
Snchez, Francisco. 2008. Democracia no lograda o democracia malograda? Un anlisis del sistema poltico
del Ecuador: 1979-2002. Quito: FLACSO.
Snchez Lpez, Francisco. 2006. Uso y abuso de la reforma poltica en Ecuador. conos 25 (Quito: FLACSO).
Snchez, Francisco. 1999. Introduccin al sistema electoral ecuatoriano. Documentos de Trabajo 3. Quito:
FEUCE y Maestra en Ciencias Polticas y de la Administracin Pblica (PUCE).
Sartori, Giovanni y Sani, Giacomo. 1980. Polarizacin, Fragmentacin y competicin en las democracias
occidentales, en Giovanni Sartori. Partidos y Sistemas de Partidos. Madrid: Alianza, 1992.
Sartori, Giovanni. 1992. Partidos y sistemas de partidos. Madrid: Alianza.
Trujillo, Jorge. 1983. La cuestin regional en el Ecuador. Ecuador Debate 3: 53-60 (Quito: CAAP).
Villavicencio, Gaitn. 1990. Diferencias regionales y evolucin poltica electoral en el Ecuador: aproximacin
comparativa, 1978-1989, en TSE. Anlisis de los procesos electorales. Quito: CEN.
Flavia Freidenberg
Normativa
Constitucin Poltica de la Repblica de Ecuador. 2008. Quito.
Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador. 1998. Quito: Tribunal Supremo Electoral.
Ley de Partidos Polticos de 1978, en TSE. 1990. Legislacin Electoral Ecuatoriana. Quito: Corporacin Editora Nacional.
Tribunal Supremo Electoral (2000): Elecciones 2000. Quito. TSE.
Tribunal Supremo Electoral (1997): Informe del Tribunal Supremo Electoral al Congreso Nacional. Tomo 4.
Quito: Corporacin Editora Nacional.
Tribunal Supremo Electoral (1997): Consulta Popular 1997. Documentos Electorales 1. Quito.
Tribunal Supremo Electoral (1990): Legislacin Electoral Ecuatoriana. Tomo III. Quito: Corporacin Editora
Nacional.
Disposiciones Transitorias que se aplicaran en las elecciones de 1998. Quito: Corporacin de Estudios y Publicaciones.
Instructivo para la aplicacin del sistema de listas prescrito en la disposicin transitoria undcima de la
disposiciones transitorias (publicadas en el suplemento del Registro Oficial 265, para las elecciones
generales de 1998). Quito: Corporacin de Estudios y Publicaciones.
Ley 2000-1 Reformatoria a la Ley de Elecciones. R.O. nmero 20 del 17 de marzo de 2000.
Oficio N. T. 4165-SGJ-09-845 de la Presidencia de la Repblica, Quito, 13 de marzo de 2009.
Ley Orgnica Electoral y de Organizacin Polticas de la Repblica del Ecuador. Cdigo de la Democracia.
Proyecto de Ley aprobado en el Pleno de la Comisin Legislativa y de Fiscalizacin, de la Asamblea
Nacional, 12 de febrero de 2009.
Bases de datos
Proyecto de lites Parlamentarias en Amrica Latina (PELA).
1996
Ecuador, Salamanca y Madrid, Instituto de Iberoamrica y Centro de
Investigaciones Sociolgicas.
1998
Ecuador, Salamanca, Instituto de Iberoamrica, Universidad de Salamanca.
2003
Proyecto de Partidos Polticos en Amrica Latina (PPAL).
1999
Siglas de Agrupaciones Polticas

APRE
Accin Popular Revolucionaria Ecuatoriana
CFP
Concentracin de Fuerzas Populares
DC
Democracia Cristiana
DP-UDC
Democracia Popular - Unin Demcrata Cristiana
FADI
Frente Amplio de Izquierda
FRA
Frente Radical Alfarista
ID
Izquierda Democrtica
MIRA
Movimiento Independiente Repblica Autntica
MNA
Movimiento Nacional Arosemenista
59
60
MPD
Movimiento Popular Democrtico
MPRE
Movimiento Partido Roldosista Ecuatoriano
MRE
Movimiento Roldosista Ecuatoriano
MSC
Movimiento Social Cristiano
MSD
Movimiento Social Demcrata
MUPP-NP
Movimiento Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas
MCMG
Movimiento Cvico Madera de Guerrero
MPAIS
Movimiento Patria Altiva i Soberana
MP
Movimiento Popular
MAY
Movimiento Amanta Yuyay
MIOSA
Movimiento Independiente Obras son Amores
CC
Conciencia Ciudadana
PCD
Pueblo, Cambio y Democracia
PCE
Partido Conservador Ecuatoriano
PRIAN
Partido Renovador Institucional Accin Nacional
PD
Partido Demcrata
PNR
Partido Nacionalista Revolucionario
PRE
Partido Roldosista Ecuatoriano
PS-FA
Partido Socialista - Frente Amplio
PSC
Partido Social Cristiano
PSE
Partido Socialista Ecuatoriano
PSP
Partido Sociedad Patritica
PUR
Partido Unidad Republicana
RED
Red tica y Democracia
UPR
Unin Popular Republicana
Flavia Freidenberg
61
62
64
gora Democrtica (IDEA-NIMD)

Serie Comunicacin Poltica
Documento de Trabajo 2
Quito, Ecuador

El Código de La Democracia: Una Evaluación Del Proceso de Reforma Electoral Del Ecuador (2008-2009)

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

El Código de La Democracia: Una Evaluación Del Proceso de Reforma Electoral Del Ecuador (2008-2009)

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Flavia Freidenberg

gora Democrtica | Comunicacin Poltica

II.1. El caos de las reglas de juego: la incontinencia reformista

II.3. Cleavages que no han terminado de estructurarse y dificultad de las organizaciones

II.4. Los niveles de polarizacin ideolgica en el sistema de partidos: distancia y

II.5. Las prcticas informales de la poltica: clientelismo y patronazgo

II.6. El triunfo de la antipoltica: la crisis de los partidos tradicionales

II.7. La activacin y traduccin poltica de la necesidad de cambio: el xito electoral

III. CMO SE HIZO LA REFORMA ELECTORAL DE 2008/2009?:

IV. EL CONTENIDO DEL CDIGO DE LA DEMOCRACIA:

IV.1.Cambios relacionados con el registro, la supervivencia y la organizacin

IV.2. Cambios vinculados con la representacin

IV.3. Cambios en torno a las relaciones entre las instituciones

IV.4. Cambios vinculados a las autoridades electorales y su control

IV.5. Cambios que afectan la competencia electoral

V. LAS REFORMAS RESUELVEN LOS PROBLEMAS DIAGNOSTICADOS?:

V.2. El Cdigo de la Democracia: los debates pendientes de la reforma electoral

consolidacin de un marco institucional de

gora Democrtica | Comunicacin Poltica

Un sistema altamente constitucionalizado, como el

pondiente, fue promulgada el 27 de abril de 2009,

ecuatoriano, no slo establece lmites a la accin del

en el Registro Oficial No. 578, con el nombre de Ley

legislador, sino que condiciona todo tipo de actua-

Orgnica Electoral y de Organizaciones Polticas de

cin pblica o privada. En este sentido, los derechos

la Repblica del Ecuador, Cdigo de la Democra-

de participacin poltica, al igual que los dems de-

cia. La misin del nuevo marco normativo electoral

rechos, constituyen un lmite a la potestad normativa

consigui agrupar, en un nico cuerpo, la normativa

del legislador, pero, al mismo tiempo, constituyen un

electoral, la dispersin anterior de al menos tres le-

prerrequisito indispensable para la vigencia de la de-

yes que regulaban el sistema electoral, la organiza-

cin de los partidos y el origen, monto y destino del

Segn Robert Alexy, una forma realista de contem-

plar la relacin entre derechos humanos y democra-

El Cdigo de la Democracia procura forjar un siste-

cia devela que los derechos fundamentales tienen

ma de organizaciones polticas fuertes y altamente

una doble y opuesta naturaleza:

Los derechos fundamentales son profundamen-

duzca y profundice los mecanismos de democracia

te democrticos porque aseguran el desarrollo y

interna de las organizaciones polticas con el prop-

la existencia de las personas gracias a la garanta

sito principal de cualificar la importante actividad de

de los derechos de libertad y de igualdad, capa-

los partidos y movimientos polticos en los procesos

ces por lo general de mantener estable el pro-

democrticos, como intermediarios legtimos entre

cedimiento democrtico, y porque aseguran las

el pueblo y el poder poltico, catalizadores genuinos

condiciones para el funcionamiento del proceso

de la participacin de la ciudadana y la distribucin

democrtico mediante la proteccin () del dere-

cho de sufragio y otras libertades polticas. Frente

En la comisin original de elaboracin de la nueva

que desconfan del proceso democrtico. Con el

ley electoral se encontraba Flavia Freidenberg, pe-

sometimiento incluso del Legislativo privan de

riodista, licenciada en Ciencias Polticas, magster