Ano 9 Nmeros 32/33 janeiro/dezembro 2010

Braslia-DF

Populaes e Meio Ambiente

Os procedimentos do
licenciamento ambiental
Diego Monte Teixeira*

Sumrio: 1 Introduo. 2 O natureza jurdica do licenciamento ambiental. 3 As diversas modalidades de procedimentos licenciatrios. 3.1 Licenciamento complexo.
3.2 Licenciamento ordinrio. 3.3 Licenciamento simplificado. 3.4 Licenciamento corretivo. 4 A legislao estadual. 5 Concluso.

1 Introduo
Este artigo tem como objeto a anlise dos diferentes procedimentos do licenciamento ambiental, com foco nas normas que
disciplinam a matria pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama), passando por uma anlise inicial sobre o conceito de
licenciamento ambiental e seu mbito de abrangncia. O tema fora
suscitado pela circunstncia da ausncia de uniformizao do modus
operandi do processo administrativo do licenciamento ambiental, o
que dificulta o entendimento de diversos profissionais que lidam
com a questo sobre quais as etapas que se devem perquirir para a
obteno da licena ambiental.
Muitos textos citam diferenas entre licenciamentos que
exigem o Estudo Prvio de Impacto Ambiental e seu respectivo
Relatrio de Impacto Ambiental (Epia/Rima) e outros que, por se
tratarem de licenciamento de empreendimentos que no tenham
significativo impacto ambiental, o referido estudo pode ser substitudo por outro, de menor complexidade. Entretanto, poucos ana* Diego Monte Teixeira Analista Processual no Ministrio Pblico do Distrito
Federal e Territrios.

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lisam como se dar o licenciamento ambiental nesses casos e qual a

melhor forma de instituir os diversos procedimentos.
Diante da preocupao de afrontar essa questo, o trabalho
encontra-se estruturado em trs partes: a primeira versa sobre a natureza jurdica do licenciamento ambiental, a segunda se ocupa dos
distintos procedimentos e a terceira examina a melhor forma de instituio de novos ritos do licenciamento pelos estados da federao.
2

O natureza jurdica do licenciamento ambiental

A Poltica Nacional do Meio Ambiente Lei n. 6.938/1981,

em seu art. 9o, inciso IV c/c art. 10 , recepcionada pela nova
ordem constitucional de 1988 e ancorada em dispositivos constitucionais como o art. 170, inciso VI e pargrafo nico, e o art.
225, 1o, inciso V, da Carta Magna, previu o licenciamento
ambiental como um dos seus mais importantes instrumentos,
visando a atuao preventiva Estatal para a salvaguarda do meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
Milar (2009, p. 420) aponta que o licenciamento constitui
importante instrumento de gesto do ambiente, na medida em
que, por meio dele, a Administrao Pblica busca exercer o
necessrio controle sobre as atividades humanas que interferem
nas condies ambientais, de forma a compatibilizar o desenvolvimento econmico com a preservao do equilbrio ecolgico.
O licenciamento ambiental uma das manifestaes do
poder de polcia do Estado e, por meio dele, a Administrao
Pblica limita o direito de empreender para garantir que tal
direito no exceda certos limites para a utilizao de recursos
naturais, com o objetivo maior de proteger o ambiente e garantir a sadia qualidade de vida.
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Referente ao contedo conceitual do poder de polcia

ambiental, assim leciona Machado (2010, p. 342):
Poder de polcia ambiental a atividade da Administrao
Pblica que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade,
regula a prtica de ato ou a absteno de fato em razo de interesse pblico concernente sade da populao, conservao
dos ecossistemas, disciplina da produo e do mercado, ao
exerccio de atividades dependentes de concesso, autorizao/permisso ou licena do Poder Pblico de cujas agresses
possam decorrer poluio ou agresso natureza.

A definio normativa de licenciamento ambiental encontra-se prevista no inciso I do art. 1o da Resoluo n. 237/1997
do Conama 1, nos seguintes termos:
Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo
qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma,
possam causar degradao ambiental, considerando as disposies
legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso.

Pela definio em anlise, percebe-se que no h como se

confundir tal instrumento com o ato administrativo que dele
resulta: a licena ambiental 2 . Ora, a licena ambiental sempre
Segundo o disposto no inciso II do art. 6 o da Lei n. 6.938/1981, o Conselho
Nacional do Meio Ambiente (Conama) o rgo consultivo e deliberativo
integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) com a finalidade
de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de polticas
governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no
mbito de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio
ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida.
2
O termo licena ambiental restou definido pelo Conama, por meio do inciso II do
art. 1o da Resoluo n. 237/1997:
1

Licena ambiental: ato administrativo pelo qual o rgo ambiental competente

estabelece as condies, restries e medidas de controle ambiental que devero
ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa fsica ou jurdica, para localizar, instalar,

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decorre do licenciamento ambiental, mas este pode existir

sem aquela, porque em seu bojo que se perquire se a licena
ambiental pode ou no ser concedida.
Da conceituao trazida pela Resoluo citada e, em observncia ao disposto no art. 10 da Lei n. 6.938/1981, tambm
se depreende que qualquer atividade que tenha o potencial de
causar qualquer tipo de degradao ambiental 3 se submeter ao
licenciamento perante o rgo ambiental competente.
Se de um lado o inciso I do art. 1o da Resoluo n. 237/1997
do Conama conceitua o licenciamento como um procedimento
administrativo, a exegese de outros dispositivos da legislao, tal
qual o art. 12 da mesma Resoluo 4 e o art. 1o da Resoluo n.
308/2002 do Conama 5 , permite a concluso de que o licenciamento ambiental consiste em processo administrativo que comporta
diversos procedimentos. Com efeito, h norma que expressamente contempla a denominao tecnicamente mais apropriada
ao licenciamento ambiental, como a Resoluo n. 06/1988 do
Conama 6 .

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ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradao ambiental.
A Lei n. 6.938/1981 (Poltica Nacional do Meio Ambiente) define, em seu art. 3o,
inciso II, degradao da qualidade ambiental, como a alterao adversa das caractersticas do meio ambiente.
Art. 12. O rgo ambiental competente definir, se necessrio, procedimentos
especficos para as licenas ambientais, observadas a natureza, caractersticas e
peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, compatibilizao do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantao e operao;
Art. 1o Estabelecer critrios e procedimentos para o licenciamento ambiental,
em municpios de pequeno porte, de unidades de disposio final de resduos
slidos e para obras de recuperao de reas degradadas pela disposio inadequada dos resduos slidos.
Art. 1o No processo de licenciamento ambiental de atividades industriais, os
resduos gerados ou existentes devero ser objeto de controle especfico.

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Boa parte da doutrina que lida com as questes ambientais,

como Antnio Inag de Assis Oliveira, Jos Afonso da Silva e
Paulo de Bessa Antunes, simplesmente limita-se a repetir que
o licenciamento ambiental um procedimento administrativo e
no entra em qualquer discusso sobre o assunto. Outros, como
Silviana Lcia Henkes e Jairo Antnio Hohl, afirmam que o
licenciamento um procedimento administrativo, por se tratar
de um conjunto de atos que almeja ao final a concesso da licena
ambiental devida, seja ela a licena prvia, a licena de instalao
ou a licena de operao (Farias, 2007, p. 182).
Farias (2007) dedica um captulo especfico em sua obra para
discorrer sobre a natureza jurdica do licenciamento ambiental e
conclui, ao final, que o licenciamento ambiental est sujeito aos
princpios do direito administrativo de uma forma geral e, em
especfico, aos princpios do processo administrativo, posto que se
trata de um processo e no de um procedimento.
Por sua vez, a doutrina de Trennepohl e Trennepohl (2010,
p. 18) ignora a discusso tcnica quanto natureza jurdica do
termo licenciamento ambiental, para conceitu-lo como um
processo de concordncia do Poder Pblico com as obras ou atividades
condicionadas aprovao do Estado.
Merece transcrio a lio de Di Pietro (1997, p. 397):
No se confunde processo com procedimento. O primeiro
existe sempre como instrumento indispensvel para o exerccio
de funo administrativa; tudo o que a Administrao Pblica
faz, sejam operaes materiais ou atos jurdicos, f ica documentado em um processo; [...] executar uma obra, celebrar um
contrato, editar um regulamento; [...]. O Procedimento o
conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prtica de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de
proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo.
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A rigor, o conjunto de atos que compem a documentao

que subsidiar a emisso de uma licena ambiental constitui-se em processo administrativo que tramita perante o rgo
ambiental competente.
A maneira preventiva de o Estado limitar alguns direitos de
empreendedores para a garantia da higidez ambiental pode ser
implementada por meio de diversos procedimentos, todos eles
abrangidos pelo gnero licenciamento. Entende-se que a conceituao normativa trazida pelo inciso I do art. 1o da Resoluo
n. 237/1997 do Conama poderia ser de melhor tcnica acaso se
referisse ao licenciamento como um processo administrativo em
vez de procedimento administrativo. As lies de Antunes (2008, p.
146) j apontam para tal norte:
H uma evidente impropriedade tcnica nas definies normativas que tm insistido em classificar o licenciamento ambiental
como mero procedimento, impropriedade que, alis, desmentida por normas que asseguram um determinado grau de contraditrio s partes interessadas.

Intui-se, pois, que o licenciamento ambiental um processo administrativo, eivado de instrumentos de gesto ambiental e participao pblica, que propicia a avaliao de impactos
socioambientais de projetos, visando a uma deciso administrativa sensata quanto ao deferimento ou indeferimento de uma
licena ambiental pelo rgo ambiental competente.
3

As diversas modalidades de procedimentos

licenciatrios

A Resoluo n. 237/1997 do Conama, em seu art. 10,

prev algumas etapas a serem observadas pelos rgos licencia42

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dores quando do licenciamento ambiental 7. Entretanto, algumas

dessas etapas podem ser dispensadas, a depender do rito que
se estabelea. J outras podem ser criadas por normas especficas dos entes federados encarregados do licenciamento, sempre
tendo como meta o direito fundamental transindividual ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado.

Art. 10. O procedimento de licenciamento ambiental obedecer as seguintes etapas:

I Definio pelo rgo ambiental competente, com a participao do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessrios ao incio do
processo de licenciamento correspondente licena a ser requerida;

II Requerimento da licena ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;

III Anlise pelo rgo ambiental competente, integrante do Sisnama, dos

documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realizao de vistorias tcnicas, quando necessrias;

IV Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental

competente integrante do Sisnama, uma nica vez, em decorrncia da anlise
dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber,
podendo haver a reiterao da mesma solicitao caso os esclarecimentos e complementaes no tenham sido satisfatrios;

V Audincia Pblica, quando couber, de acordo com a regulamentao pertinente;

VI Solicitao de esclarecimentos e complementaes, pelo rgo ambiental competente, decorrentes de audincias pblicas, quando couber, podendo haver reiterao da
solicitao quando os esclarecimentos e complementaes no tenham sido satisfatrios;

VII Emisso de parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer jurdico;

VIII Deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a devida publicidade.

1o No procedimento de licenciamento ambiental dever constar, obrigatoriamente, a certido da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de
empreendimento ou atividade esto em conformidade com a legislao aplicvel ao
uso e ocupao do solo e, quando for o caso, a autorizao para supresso de vegetao e a outorga para o uso da gua, emitidas pelos rgos competentes.
2o No caso de empreendimentos e atividades sujeitos ao estudo de impacto
ambiental EIA, se verificada a necessidade de nova complementao em decorrncia de esclarecimentos j prestados, conforme incisos IV e VI, o rgo ambiental
competente, mediante deciso motivada e com a participao do empreendedor,
poder formular novo pedido de complementao.

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Embora a norma acima citada seja alvo de srias crticas

quanto sua inconstitucionalidade, notadamente quando discorre
sobre a atribuio de competncia entre os entes federados para
licenciar8 , no que concerne ao estabelecimento de procedimentos
para o licenciamento ambiental, o Conama recebeu essa atribuio
pela Lei n. 6.938/1981, por meio de seu art. 8o, inciso I9.
Assim, a Resoluo n. 237/1997 do Conama um ato normativo que, legitimamente, norteia os rgos ambientais quanto
adoo de procedimentos para o licenciamento ambiental, sem,
contudo, impedir os estados e municpios que instituam procedimentos prprios, desde que guardem compatibilidade com as
normas gerais expedidas pela Unio, tal qual a Lei n. 6.938/1981
(Poltica Nacional do Meio Ambiente).
O aspecto procedimental do licenciamento ambiental de
enorme importncia, tendo em vista que o titular de atividade
potencial ou efetivamente poluidora que desconhecer tais fases e
procedimentos provavelmente ter problemas para conseguir ou
Vide a esse respeito o texto intitulado por Resoluo Conama n. 237, de 19 de
dezembro de 1997: um ato normativo invlido pela eiva da inconstitucionalidade e da
ilegalidade, de autoria de Filippe Augusto Vieira de Andrade, Promotor de Justia
de So Paulo. Disponvel em: <http://meioambiente.sites.uol.com.br/page10.html>.

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O art. 23 da Constituio Federal, ao definir as competncias comuns dos entes federados, entre as quais se verifica a proteo do meio ambiente, o combate poluio,
a preservao das florestas, da fauna e da flora, dispe que lei complementar dever
fixar as normas para a cooperao entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios. Desde 2003 tramita na Cmara dos Deputados o projeto de Lei Complementar
n. 12/2003 c/c apensos como o Projeto de Lei Complementar n. 388/2007, com o
propsito acima transcrito e programado pela Carta Magna. Entretanto, at ento,
esta lei complementar no foi editada, de tal maneira que atos normativos como a
Resoluo n. 237/1997 - Conama tentam preencher essa lacuna.
Art. 8o Compete ao Conama:
I estabelecer, mediante proposta do Ibama, normas e critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos
Estados e supervisionado pelo Ibama.

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para renovar a licena ambiental. Por fases e procedimentos devem

ser compreendidas as etapas, os estudos ambientais, a documentao necessria e os prazos a serem cumpridos no processo administrativo de licenciamento ambiental (Farias, 2007, p. 77).
3.1 Licenciamento complexo
Quando a inteno do empreendedor for desenvolver
uma atividade ou empreendimento capaz de causar significativo impacto ambiental, o procedimento a ser seguido ser o
que se denominar: complexo. A denominao ora atribuda
a esse tipo de licenciamento tem lugar em face de uma exigncia constitucional inafastvel: a apresentao de Estudo de
Impacto Ambiental (EIA) e do respectivo Relatrio de Impacto
Ambiental (Rima) pelo empreendedor que se apoiar em Termo
de Referncia fornecido pelo rgo ambiental competente.
A exigncia citada encontra previso no inciso IV do 1o
do art. 225 da Constituio Republicana. Com efeito, a pretenso de instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao ambiental traz consigo, alm
da obrigatria elaborao de EIA/Rima a atestar a viabilidade
socioambiental do projeto, uma srie de etapas a ser observada
no referido processo, qualificando-o como um processo administrativo de procedimento complexo.
A ttulo de exemplificao de etapas do procedimento licenciatrio de natureza complexa, citam-se: audincia pblica promovida pelo rgo ambiental competente, sempre que requerida
por entidade civil, pelo Ministrio Pblico ou por 50 (cinquenta)
ou mais cidados10; o apoio financeiro para a implantao e
A etapa mencionada encontra previso na Resoluo Conama n. 9, de 3 de dezembro de 1987.

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manuteno de Unidade de Conservao do Grupo de Proteo

Integral ou eventual Unidade de Conservao do Grupo de Uso
Sustentvel diretamente afetada pelo empreendimento 11.
Expedir-se-o licenas diferenciadas para cada estgio do
empreendimento, desde a sua concepo, contemplando-lhe a viabilidade ambiental em determinada localizao (licena prvia),
passando pela sua instalao, desde que cumpridas algumas condicionantes previamente estabelecidas (licena de instalao), at
a sua efetiva operao dentro de alguns limites estabelecidos pelo
rgo ambiental competente e respeitadas as condicionantes previstas nas licenas anteriores (licena de operao).
As diferentes licenas mencionadas encontram-se previstas no art. 8o da Resoluo n. 237/1997 do Conama e se do
de forma sucessiva, de tal maneira que no sendo concedida a
licena prvia, tampouco ser concedida a licena de instalao
e, na ausncia desta, no h como ser concedida a de operao.
Mirra (2002, p. 35) lembra que o Estudo de Impacto
Ambiental e o Relatrio de Impacto Ambiental, bem como as
demais avaliaes de impacto ambiental, conforme o que for
necessrio, tm de ser exigidos, elaborados e aprovados antes da
concesso da licena prvia, at porque se trata de pr-requisito.
na fase da licena prvia, como ressalta Farias (2007, p. 81),
que o projeto discutido com a comunidade e, por ser a oportunidade para que sejam efetuadas as maiores mudanas estruturais
no projeto da atividade a ser licenciada, a licena prvia pode ser
considerada a mais importante de todas as licenas anteriores.

A exigncia da compensao ambiental reportada est prevista no art. 36 e pargrafos da Lei n. 9.985/2000 c/c regulamentao do Decreto n. 4.340, de 22 de agosto
de 2002, arts. 31 a 33.

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Conforme as lies do referido autor (Farias, 2007, p.

81), na fase da licena de instalao que se d a aprovao do
projeto executivo, que uma reestruturao do projeto original com mais detalhes e no qual so f ixadas as prescries
de natureza tcnica capazes de compatibilizar a instalao do
empreendimento com a proteo do meio ambiente por meio
de medidas tcnicas apropriadas, enquanto a licena de operao trata-se de ato administrativo conclusivo pelo qual o
rgo licenciador autoriza o incio das atividades, depois da
verif icao do efetivo cumprimento do que consta nas licenas
anteriormente concedidas.
O prazo para a tramitao do licenciamento ambiental neste
tipo de procedimento, regra geral, de at 12 (doze) meses, ressalvando-se a suspenso do prazo quando da elaborao dos estudos
ambientais complementares ou preparao de esclarecimentos pelo
empreendedor ou, ainda, quando se justifique uma maior demora
para a anlise dos autos pelo rgo licenciador ante a especial complexidade do empreendimento, conforme definio do art. 14 da
Resoluo n. 237/1997 do Conama12 .
O que qualificaria uma atividade ou empreendimento como
de significativo impacto ambiental a exigir um procedimento
12

Art. 14. O rgo ambiental competente poder estabelecer prazos de anlise

diferenciados para cada modalidade de licena (LP, LI e LO), em funo das
peculiaridades da atividade ou empreendimento, bem como para a formulao
de exigncias complementares, desde que observado o prazo mximo de 6 (seis)
meses a contar do ato de protocolar o requerimento at seu deferimento ou
indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/Rima e/ou audincia
pblica, quando o prazo ser de at 12 (doze) meses.

1o A contagem do prazo previsto no caput deste artigo ser suspensa durante a elaborao dos estudos ambientais complementares ou preparao de esclarecimentos
pelo empreendedor.

2o Os prazos estipulados no caput podero ser alterados, desde que justificados e

com a concordncia do empreendedor e do rgo ambiental competente.

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complexo de licenciamento? Deveras, a expresso significativo

impacto bastante subjetiva e confere certa margem de discricionariedade ao rgo ambiental, de maneira que, a depender
dos valores e da poltica ambiental do ente licenciador, o seu
alcance pode variar demasiadamente.
Segundo Snchez (2006, p. 112), o potencial que tem
determinada obra ou ao humana de causar alteraes ambientais depende de duas ordens de fatores: as solicitaes impostas
ao meio pela ao ou projeto, ou seja, a sobrecarga imposta ao
ecossistema, representada pela emisso de poluentes, supresso
ou adio de elementos ao meio; e a vulnerabilidade do meio,
ou seja, o inverso da resilincia13 . O exemplo didtico apresentado pelo referido autor o seguinte:
Considere-se um projeto de aterro sanitrio para disposio de
resduos slidos urbanos. Se o local cogitado localizar-se em
uma zona de recarga de aqferos (zona onde a gua superficial
se infiltra e alimenta o lenol fretico), os riscos de contaminao do aqfero (potencial de impacto sobre a qualidade das
guas subterrneas) so altos. Trata-se de um meio vulnervel
para esse tipo de atividade. J se o mesmo projeto for implantado
em um local com substrato argiloso bem consolidado e de baixa
permeabilidade (ou seja, um meio de baixa vulnerabilidade), seu
potencial de impacto ser mais baixo.

Assim, ao se verificar o tipo de empreendimento no caso concreto e projet-lo na rea desejada para a sua instalao e/ou operao
poder-se- restringir sobremaneira a discricionariedade de aferio
da significncia do impacto. Para essa e outras medidas de preveno
a danos ambientais indesejveis que se obriga a contemplao do
item de alternativas tcnicas e locacionais no EIA/Rima, consoante
previso da Resoluo n. 01/1986 do Conama.
Resilincia a capacidade de um sistema natural se recuperar de uma perturbao imposta
por um agente externo, seja uma ao humana, seja um processo natural excepcional.

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Decerto que algumas atividades, por si s, j so tidas como

causadoras de significativo impacto ambiental, porquanto o
Conama, por meio do art. 2o da Resoluo n. 01/1986, houve por
arrol-las positivamente. Nesses casos, o critrio a ser observado
pelo rgo ambiental objetivo e no lhe cabe agir de maneira
diversa, dispensando a apresentao de EIA/Rima, ressalvados os
casos especficos em que houver parcial revogao da citada norma.
3.2 Licenciamento ordinrio
O art. 10 da Lei n. 6.938/1981 confere competncia ao
rgo estadual para o licenciamento ambiental e, em carter
supletivo, autarquia federal Ibama. Restando a maior parte
dos licenciamentos ambientais no pas a cargo dos Estados, estes
passaram a adotar legislao especfica sobre a matria, disciplinando alguns procedimentos em que o EIA/Rima substitudo
por outro estudo ambiental menos complexo, quando se trate de
uma atividade ou empreendimento que no envolva significativo impacto ambiental.
O art. 12 da Resoluo n. 237/1997 do Conama prescreve
a possibilidade de o rgo ambiental competente estabelecer
procedimentos especficos para a emisso das licenas ambientais, de acordo com as caractersticas e peculiaridades da atividade ou empreendimento14 .
Como se verificar no tpico seguinte (legislao estadual),
entende-se que o dispositivo acima mencionado resulta de uma
extrapolao do poder regulamentar do Conama, o que no
Art. 12. O rgo ambiental competente definir, se necessrio, procedimentos
especficos para as licenas ambientais, observadas a natureza, caractersticas e
peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilizao do
processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantao e operao.

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afasta a possibilidade de os rgos ambientais estaduais e municipais, quando houver, estabelecerem procedimentos especficos, desde que apoiados em lei stricto sensu.
O procedimento denominado ordinrio ir variar de
acordo com a legislao de cada estado ou municpio. Portanto,
a denominao deste procedimento refere-se quele rotineiramente adotado pelos rgos seccionais ou locais do Sistema
Nacional do Meio Ambiente (Sisnama)15 , de acordo com a
legislao local.
Alguns pontos, entretanto, permanecem comuns a todos os
procedimentos ordinrios adotados pelos rgos ambientais estaduais e municipais, como a exigncia de apresentao pelo empreendedor de outro estudo ambiental menos complexo que o EIA/
Rima. Tal prtica ocorre, por exemplo, no Distrito Federal,
quando se exige o Relatrio de Impacto de Vizinhana (Rivi) (art.
4o da Lei Distrital n. 1869/199816), no Cear, tem-se o Estudo de
Nos termos dos incisos V e VI do art. 6o da Lei n. 6.938/1981, os rgos seccionais do
Sisnama so os rgos ou entidades estaduais responsveis pela execuo de programas,
projetos e pelo controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar a degradao
ambiental, enquanto que os rgos locais so os rgos ou entidades municipais, responsveis pelo controle e fiscalizao dessas atividades, nas suas respectivas jurisdies.
16
Art. 4o O relatrio de impacto de vizinhana (Rivi) ser exigido em empreendimentos de iniciativa pblica ou privada, com impactos ambientais localizados
nas zonas urbanas e de expanso urbana do Distrito Federal ou nas reas onde seja
permitido o uso urbano.
15

1o A critrio do rgo ambiental, o Rivi poder ser exigido em empreendimentos

com caractersticas urbanas localizados em zonas rurais do Distrito Federal.

2o O Rivi ser elaborado por, no mnimo, dois profissionais cadastrados na Secretaria de Meio Ambiente, Cincia e Tecnologia (Sematec).

3o A exigncia de elaborao do Rivi ser manifestada pela Sematec quando do

requerimento pelo interessado do licenciamento ambiental do empreendimento.

4o O Rivi conter, no mnimo, o seguinte:

I localizao e acessos gerais;

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Viabilidade Ambiental (Resoluo n. 08/2004-Coema17) e em So

Paulo h a previso do Relatrio Ambiental Preliminar (Decreto
n. 47.400/200018).
Henkes e Kohl (2005, p. 412) asseveram que no caso de impactos ambientais no significativos sero exigidos da atividade apenas
os estudos ambientais de menor complexidade que compem o
processo de licenciamento ambiental.
H de se ter em conta que o prprio estudo ambiental distinto do EIA/Rima poder trazer informaes que indiquem que
o empreendimento ou a atividade tenha o potencial de causar significativo impacto ambiental. Neste caso, deve o rgo ambiental
exigir a elaborao de EIA/Rima e submeter o empreendimento
ao rito do licenciamento complexo.

II atividades previstas;
III reas, dimenses e volumetria;
IV mapeamento e capacidade de atendimento das redes de gua pluvial, gua,
esgoto e energia;
V levantamento dos usos e volumetria dos imveis e construes existentes nas
quadras limtrofes ao local onde ser instalado o empreendimento;
VI sistema virio existente e capacidade de absoro da demanda gerada pelo
empreendimento;
VII capacidade do transporte pblico de absorver o aumento da demanda;
VIII produo e nvel de rudo, calor e vibrao;
IX produo e volume de partculas em suspenso e gases gerados pelo
empreendimento;
X produo e destino final do lixo gerado pelo empreendimento;
XI desmatamentos necessrios e formas de recuperao da rea degradada;
XII medidas mitigadoras necessrias para minimizar os impactos negativos.

5o Se houver necessidade, em razo de caractersticas especiais do empreendimento, atividade ou projeto em anlise, o rgo ambiental do Distrito Federal
poder exigir que o Rivi aborde aspectos especficos.
17
O Estudo de Viabilidade Ambiental (EVA) consta em tabela do Anexo III da referida norma estadual.
18
O Relatrio Ambiental Preliminar (RAP) consta no quadro I do Anexo I da referida norma estadual.

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51

Regra geral, esse licenciamento ordinrio ou comum, por se

tratar daquele mais utilizado pelos rgos ambientais estaduais e
municipais, tambm segue as etapas das concesses sucessivas de
licena prvia (LP), licena de instalao (LI) e licena de operao
(LO), assim como no procedimento licenciatrio complexo.
Farias (2006, p. 3289-3427) afirma que a maior parte das atividades licenciada sem a realizao de estudo prvio de impacto
ambiental, porque em termos numricos so poucas as atividades
que podem ser consideradas como significativamente potencial ou
efetivamente poluidoras.
O prazo para a tramitao do licenciamento ambiental neste tipo
de procedimento, regra geral, de at 6 (seis) meses, ressalvando-se
a suspenso do prazo quando da elaborao dos estudos ambientais
complementares ou preparao de esclarecimentos pelo empreendedor ou, ainda, quando se justifique maior demora para a anlise dos
autos pelo rgo licenciador ante a especial complexidade do empreendimento, conforme definio do art. 14 da Resoluo n. 237/1997
do Conama j citado anteriormente.
Dispensa-se, aqui, a etapa da Compensao Ambiental, visto
que prevista pela Lei n. 9.985/2000 apenas para empreendimentos
de significativo impacto ambiental apoiados no EIA/Rima competente. J a necessidade ou no de audincia pblica se dar em
conformidade com a lei especfica estadual.
3.3 Licenciamento simplificado
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), com
respaldo na Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei
n. 6.938/1981 c/c atualizaes,19 vem editando resolues dis O inciso I do art. 8o da Lei n. 6.938/1981 atribui ao Conama a competncia para
estabelecer, mediante proposta do Ibama, normas e critrios para o licenciamento

19

52

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ciplinadoras de alguns tipos de licenciamentos que, pelo baixo

impacto que os projetos causam ao meio ambiente, submeter-se-iam a um rito simplificado, a exemplo das Resolues n.
279/2001 (empreendimentos eltricos com pequeno potencial
de impacto ambiental); 377/2006 (Sistema de Esgotamento
Sanitrio); 387/2006 (projetos de assentamento de reforma
agrria); 412/2009 (empreendimentos destinados construo
de habitaes de interesse social).
As referidas normas so aplicveis aos diversos rgos integrantes do Sisnama 20, mormente ao se vislumbrar que o Judicirio
j vem admitindo a legalidade dessas resolues21.
A Resoluo n. 237/1997-Conama prev, em seu art. 12, 1o,
a possibilidade de o rgo ambiental competente estabelecer procedimentos simplificados para atividades e empreendimentos de
pequeno impacto ambiental 22 .

de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos estados e

supervisionado pelo Ibama.
20
Consoante o disposto no art. 6o, caput, da Lei n. 6.938/1981, os rgos e entidades
da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos territrios e dos municpios, bem
como as fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e
melhoria da qualidade ambiental, constituem o Sisnama.
21
Vide a esse respeito o acrdo proferido em sede de Agravo de Instrumento no Tribunal Regional Federal da 5 Regio, AGI n. 89762-CE 2008.05.00.055373-7, em
que se admitiu a validade da Resoluo n. 279/2001, que prev o Relatrio Ambiental Simplificado (RAS) para empreendimentos com impacto ambiental de pequeno
porte. E, ainda, o acrdo proferido em sede de Agravo de Instrumento perante o
Tribunal Regional Federal da 4 Regio AGI n. 2007.04.00.012471-6, em que se
admitiu a aplicabilidade da Resoluo n. 377/2006-Conama, que dispe sobre o
licenciamento ambiental simplificado para Sistemas de Esgotamento Sanitrio.
22
Art. 12. O rgo ambiental competente definir, se necessrio, procedimentos
especficos para as licenas ambientais, observadas a natureza, caractersticas e
peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilizao do
processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantao e operao.

1o Podero ser estabelecidos procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental, que devero ser aprovados pelos respectivos
Conselhos de Meio Ambiente. [grifo nosso]

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53

Com a mesma ressalva feita no subitem anterior, entende-se que o dispositivo mencionado resulta de uma extrapolao
do poder regulamentar do Conama, o que no afasta a possibilidade de os rgos ambientais estaduais e municipais, quando
houver, estabelecerem procedimentos simplificados, desde que
apoiados em lei strictu sensu.
Aqui, poder-se-ia vislumbrar as trs fases do licenciamento reunidas em uma ou duas fases, ou seja, tendo em conta
a diminuta gravidade dos impactos negativos causados ao meio
ambiente pelo empreendimento, o rgo ambiental licenciador
poder emitir uma nica licena, compreendendo a localizao,
instalao e operao do empreendimento (art. 5 o da Resoluo
n. 412/2009-Conama), ou, aps atestar a viabilidade de determinados empreendimentos (licena prvia), poderia autorizar a
sua instalao e operao, mediante uma licena de instalao e
operao (LIO), conforme previsto nas Resolues n. 387/2006
e 297/2001-Conama, por exemplo.
A celeridade desse procedimento tambm pode estar associada
a um prazo mximo a que deve se submeter o rgo ambiental
para a concesso das licenas ambientais, desde que o empreendedor cumpra as condicionantes e exigncias formuladas pelo rgo
ambiental no tempo determinado23.
Em regra, exige-se, nesses casos, a apresentao pelo empreendedor de um Relatrio Ambiental Simplificado (RAS), que
O prazo de tramitao do processo administrativo at o deferimento ou indeferimento da licena ambiental, nos casos de procedimento simplificado, varia de acordo
com a norma que os institui. A Resoluo n. 412/2009-Conama, por exemplo, estabelece um prazo de 30 (trinta) dias para a anlise conclusiva do rgo ambiental sobre
o pedido de licena ambiental de novos empreendimentos destinados construo
de habitaes de Interesse Social. A Resoluo n. 387/2006-Conama, por sua vez,
estabelece um prazo de at 120 (cento e vinte) dias para a expedio da licena de
instalao e operao (LIO) para Projetos de Assentamentos de Reforma Agrria.

23

54

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subsidiar a deciso do rgo ambiental competente quanto ao

enquadramento do empreendimento aos moldes do licenciamento
ambiental simplificado. So dispensveis a etapa da audincia
pblica e da compensao ambiental.
Antunes (2008, p. 162) opina pela legalidade e constitucionalidade de dispositivos normativos que instituem o RAS para
a avaliao de impactos ambientais de empreendimentos com
pequeno impacto ambiental:
O Relatrio Ambiental Simplificado, em minha opinio, no
uma contrafao do estudo de Impacto Ambiental, pois, nos
termos da CF, o Estudo de Impacto Ambiental somente exigvel para a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente [...] Ora, se
houve a definio de empreendimentos com pequeno impacto
ambiental, no h qualquer obrigatoriedade legal para que
tais empreendimentos sejam precedidos de estudo de impacto
ambiental, pois no caracterizada a efetiva ou potencial significativa degradao do meio ambiente [...] O RAS parece-me,
portanto, perfeitamente legal e constitucional.

Frise-se que o licenciamento de procedimento simplificado,

ainda que se trate de um processo cujos atos administrativos so
emitidos de forma mais clere, no deve dispensar o controle
pelo Estado da atividade de empreender que possa causar risco ao
meio ambiente e qualidade de vida, sob pena de vulnerao de
comandos constitucionais insertos no art. 225 da Carta Magna.
Nesse particular aspecto, no h como conceber, a ttulo de
exemplo, a constitucionalidade da recm-instituda Lei do Estado
do Cear n. 14.882/2011, que criou a figura do licenciamento simplificado por autodeclarao, uma vez que, ao tempo em que atribui
ao prprio empreendedor o controle e os riscos ambientais de sua
atividade, retira tal controle dos rgos ambientais legitimamente
encarregados desse mister, conforme as regras gerais de licenciaBoletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.37-69 jan./dez. 2010

55

mento insertas na Lei de Poltica Nacional de Meio Ambiente, lei

federal de carter nacional n. 6.938/1981. No mister de Machado
(2010, p. 288), o licenciamento no pode converter-se em mera expedio de alvar, sem outras consideraes ou avaliaes.
3.4 Licenciamento corretivo
evidente que a exigncia de licena ou autorizao
ambiental condio sine qua non para que determinada atividade ou empreendimento potencialmente causador de impactos
negativos ao ambiente venha a ser instalado ou passe a operar.
Isso se d em nome de princpios basilares do direito ambiental,
como o da precauo e o da preveno 24 .
H de se reconhecer, entretanto, de forma pragmtica, os mais
diversos empreendimentos e atividades no pas que j se encontram em plena operao e sem a necessria licena ou autorizao
ambiental. Alguns empreendedores sequer se submetem ao licenciamento ambiental, outros no esperam a concluso do licencia-

Embora parea ser despiciendo, na viso do doutrinador Celso Antnio Pacheco

Fiorillo, desenvolver diferena entre preveno e precauo no plano constitucional, preferimos nos filiar corrente que apregoa, conforme Paulo Affonso Leme
Machado, que, em que pesem as semelhanas das definies dos termos precauo
e preveno, h caractersticas prprias para o princpio da precauo, conforme
o texto da Declarao do Rio de Janeiro/1992, que, no seu princpio 15, prescreve:
Com a finalidade de proteger o meio ambiente, os estados devero aplicar amplamente o critrio de precauo conforme suas capacidades. Quando houver perigo
de dano grave ou irreversvel, a falta de certeza cientfica absoluta no dever ser
utilizada como razo para que seja adiada a adoo de medidas eficazes em funo
dos custos para impedir a degradao ambiental.

24

56

Assim, valendo-se da didtica de Fabiano Melo Gonalves de Oliveira, o princpio

da preveno aplica-se ao risco conhecido e, a partir deste, procura-se adotar medidas de minimizao dos danos ambientais. J o princpio da precauo a prudncia
ou cautela para a interveno, liberao ou plantio de substncias de que ainda no
se conheam as consequncias para o meio ambiente e a sade humana.

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mento com o consequente ato administrativo autorizador da instalao ou operao do empreendimento.

Nesses casos, estariam a cometer, em tese, ilcitos de ordem:
administrativa, nos termos do art. 66 do Decreto n. 6.514/2008; penal,
nos termos do art. 60 da Lei n. 9.605/1998 e civil, nos termos dos arts.
186 e 927 do Cdigo Civil. Sujeitar-se-iam, pois, s trs sanes independentes, nos termos do 1o do art. 14 da Lei n. 6.938/1981 e do 3o
do art. 225 da Constituio Republicana Federal.
Observe-se que a melhor sano administrativa nesse caso, a
ser imposta pelo rgo ambiental competente, o embargo da atividade, ainda que cumulada com outra sano, com o fito de estimular
o infrator a requerer a necessria licena ou autorizao ambiental 25.
Ora, em alguns desses casos, h um imperativo de ordem econmica e constitucional 26 , a impulsionar a tentativa de regularizao ambiental de empreendimentos de relevante interesse social e
econmico, visando ao ideal desenvolvimento sustentvel.
Uma vez embargado o empreendimento ou a atividade
potencialmente poluidora que se encontrava sem a autorizao ou licena ambiental, o seu posterior funcionamento est
a depender do licenciamento corretivo, salvo quando no for
passvel de licenciamento. Destaque-se, por exemplo, que eventuais atividades promovidas sem licenciamento ambiental em
Em casos excepcionais, entende-se que no seria necessrio o embargo da atividade, quando se tratar, por exemplo, de um hospital e, na ponderao de princpios
fundamentais envolvidos, como o direito sade e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, verificar-se pela necessria continuidade dos servios pblicos
de sade. Nesse caso, mais do que necessria a urgente regularizao do estabelecimento, mediante o licenciamento corretivo.
26
O art. 170 e ss. da Constituio Federal estabelecem os princpios da ordem econmica e asseguram o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao dos rgos pblicos, salvo os casos previstos em lei.
25

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57

reas de preservao permanente e que no se enquadrem nos

casos excepcionais de utilidade pblica, interesse social ou baixo
impacto ambiental, conforme previso da Lei n. 4.771/1965
(Cdigo Florestal), sequer podem ser objeto de regularizao.
Henkens e Kohl (2005, p. 406) afirmam que ao invs do
procedimento comum exigido para a maioria das atividades
potencialmente poluidoras, nos casos em que a atividade j estiver instalada ou mesmo em funcionamento, o licenciamento
ambiental dever seguir um procedimento diferenciado.
De acordo com Queiroz (2004), existem duas modalidades
de licenciamento ambiental: o licenciamento ambiental preventivo e o licenciamento ambiental corretivo. Embora o licenciamento ambiental preventivo seja a regra, a fase em que se
encontra o empreendimento que definir a modalidade de
licenciamento ambiental a ser adotada.
Sobre o tema do licenciamento de atividades instaladas,
importantes so as lies de Oliveira (1998, p. 127):
Analisada a questo, caso seja invivel a instalao ou operao do
empreendimento no local onde estava sendo realizada, por razes
ambientais, a licena deve ser negada e intimado o responsvel a
restabelecer as condies ambientais existentes antes de sua interveno, inclusive via judicial. Apenas se for vivel a instalao e
operao do empreendimento no local que se admite tenha prosseguimento o processo de licenciamento.

Quando o empreendimento ou a atividade passvel de

regularizao j se encontra instalado ou em operao, diz-se
que est ocorrendo o licenciamento corretivo. Nesse caso,
dependendo da fase em que requerida a licena, tem-se a
licena de instalao de natureza corretiva (LIC) ou a Licena
de Operao de natureza corretiva (LOC). As trs fases do
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licenciamento podem ser reunidas em uma s, mas sem olvidar

a necessidade da avaliao dos impactos ambientais, por meio
de estudo especf ico.
Destaque-se que mesmo superadas as fases de licena prvia
e de instalao ficariam tais empreendimentos ou atividades
sujeitos ao atendimento s exigncias e critrios estabelecidos
pelo rgo ambiental competente quanto aos aspectos de localizao e implantao, alm dos que sero estabelecidos para o
seu funcionamento e que constaro da licena de operao. Tal
sujeio, embora seja de uma aparente lgica, restou positivada,
por exemplo, no Cdigo Ambiental do Rio Grande do Sul (Lei
Estadual n. 11.520/2000 27).
No plano federal, o Conama disciplina a matria por meio de
resolues para empreendimentos especficos, como a Resoluo
n. 349/2004 (Dispe sobre o licenciamento ambiental de empreendimentos ferrovirios de pequeno potencial de impacto ambiental e a regularizao dos empreendimentos em operao).
O Ibama, alm de utilizar resolues do Conama para executar
a poltica federal do meio ambiente, tambm emite atos administrativos normativos para o seu prprio cumprimento, como se depreende da Instruo Normativa n. 02/2010-Ibama, visando regularizar

27

Art. 67. Os empreendimentos ou atividades com incio da implantao ou operao

antes deste Cdigo, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, devero
solicitar o licenciamento ambiental segundo a fase em que se encontram, de acordo
com o artigo 56, ficando sujeitas s infraes e penalidades desta Lei e seu regulamento, e sem prejuzo das sanes impostas anteriormente.
Pargrafo nico. Mesmo superadas as fases de Licena Prvia (LP) e Licena de Instalao (LI) ficam tais empreendimentos ou atividades sujeitos ao atendimento s exigncias e
critrios estabelecidos pelo rgo ambiental competente quanto aos aspectos de localizao
e implantao, alm dos que sero estabelecidos para o seu funcionamento e que constaro
da Licena de Operao (LO). [grifo nosso]

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59

empreendimentos da malha rodoviria federal. As etapas deste licenciamento encontram-se descritas no art. 4o da citada norma28.
Por sua vez, os estudos ambientais exigidos ao caso devem
conter, alm de ferramentas que indiquem os impactos ambientais possivelmente gerados pela atividade ou empreendimento, o
passivo ambiental e um plano de recuperao das reas degradadas
(Prad), como se depreende do art. 6o da referida norma.
Alguns estados da federao disciplinam a matria por meio de
leis especficas para determinados empreendimentos, como o caso
de Santa Catarina, que prev, no art. 4o da Lei n. 12.864/2004, o
licenciamento corretivo para as antenas de telecomunicao, com
estrutura em torre ou similar, j instaladas. Em Minas Gerais, por
exemplo, a Lei Estadual n. 14.508/2002 trata do licenciamento corretivo de estabelecimentos situados s margens da rodovia no estado.
Observe-se que o rito do licenciamento corretivo ir variar
de acordo com a legislao de cada estado e municpio, quando
for o caso de empreendimento de impacto estritamente local.
Entretanto, h de se observar o meio correto de disciplinar a
matria, ou seja, por meio de lei stricto sensu, conforme abordagem no item seguinte.
28

Art. 4o Na instaurao do processo de licenciamento o empreendedor dever observar as seguintes etapas:

I Inscrio, pelo empreendedor, no Cadastro Tcnico Federal (CTF) do Ibama na

categoria Gerenciador de Projetos;

II Acesso aos Servios on line Servios Licenciamento Ambiental pelo empreendedor, utilizando seu nmero de CNPJ e sua senha emitida pelo CTF e a verificao automtica pelo sistema da vigncia do Certificado de Regularidade, em
consonncia com a Instruo Normativa 96/2006;

III Preenchimento pelo empreendedor do Formulrio de Solicitao de Abertura

de Processo FAP e seu envio eletrnico ao Ibama pelo sistema;

IV Gerao de mapa de localizao utilizando as coordenadas geogrficas informadas no FAP, como ferramenta de auxlio tomada de deciso;

60

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A legislao estadual

Os rgos ambientais estaduais, como reportado anteriormente, detm a competncia para o licenciamento dos mais
variados empreendimentos e atividades, desde que no se trate
de empreendimento de signif icativo impacto de mbito regional ou nacional, caso em que o licenciamento f ica a cargo
do Ibama, ou de empreendimentos de impacto estritamente
local e o municpio afetado disponha de rgo ambiental e
Conselho de Meio Ambiente com estrutura adequada a esse
tipo de licenciamento.
No que concerne matria legislativa, os Estadosmembros detm competncia para editar normas supletivas e
complementares e padres relacionados com o meio ambiente,
respeitando as regras gerais do Conama, nos termos do 1o do
art. 6 o da Lei n. 6.938/198129. Tal dispositivo legal encontra-se
em harmonia com o que dispe a Constituio Federal em seu
art. 24, VI, que trata da competncia concorrente para legislar
sobre proteo ao meio ambiente.
Conquanto se constate a competncia legal e constitucional para que os Estados-membros regulem a matria em casos
especf icos e que no afrontem as normas gerais federais, no
h como negar a necessidade de faz-lo por meio de lei em
sentido estrito, uma vez que haver uma inovao no mundo
29

Art 6o Os rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, bem como as fundaes institudas pelo Poder Pblico,
responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental, constituiro o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), assim estruturado:

[]

1o Os Estados, na esfera de suas competncias e nas reas de sua jurisdio, elaborao normas supletivas e complementares e padres relacionados com o meio
ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo Conama.

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jurdico, com a criao de direitos e obrigaes no que tange

ao Poder de Polcia Ambiental.
nesse sentido que, por exemplo, o 6 o do art. 289 da Lei
Orgnica do Distrito Federal faculta ao Ibram 30 a possibilidade
de substituio do EIA/Rima por outro estudo ambiental, definido em lei especfica, para projetos de parcelamento de solo de
menor impacto ambiental 31.
Ainda em estrita observncia ao princpio constitucional da
legalidade, o pargrafo nico do art. 292 da Lei Orgnica do
Distrito Federal exige lei especfica para a adoo de medidas corretivas pelo Poder Pblico para sanar irregularidades ambientais 32 .
O Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Hdricos do Distrito Federal Braslia Ambiental (Ibram), criado pela Lei n. 3.984/2007, o rgo de execuo das
polticas ambiental e de recursos hdricos do Distrito Federal.
31
Art. 289. Cabe ao poder pblico, na forma da lei, exigir a realizao de estudo prvio
de impacto ambiental para construo, instalao, reforma, recuperao, ampliao e
operao de empreendimentos e atividades potencialmente causadoras de significativa degradao ao meio ambiente, ao qual se dar publicidade, ficando disposio
do pblico por no mnimo trinta dias antes da audincia pblica obrigatria.
30

[...]
6 o Na aprovao de projetos de parcelamento do solo para fins urbanos, com rea igual ou
inferior a sessenta hectares, e de parcelamento do solo com finalidade rural, com rea igual
ou inferior a duzentos hectares, cuja frao mnima corresponda definida nos planos diretores, o rgo ambiental poder substituir a exigncia de apresentao de estudo de impacto
ambiental e do respectivo relatrio prevista no 1o pela avaliao de impacto ambiental,
definida em lei especfica, referente, entre outros fatores, s restries ambientais, capacidade de abastecimento de gua, s alternativas de esgotamento sanitrio e de destinao final
de guas pluviais, mantida a obrigatoriedade da realizao de audincia pblica. (Pargrafo acrescido pela Emenda Lei Orgnica n. 22, de 1997.) [grifo nosso]
32
Art. 292. As pessoas fsicas e jurdicas, pblicas ou privadas, que exeram atividades
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, temporrias ou permanentes,
so responsveis, direta ou indiretamente, pela coleta, acondicionamento, tratamento, esgotamento e destinao final dos resduos produzidos.

62

Pargrafo nico. O Poder Pblico promover o controle e avaliao de irregularidades que

agridam ao meio ambiente e, na forma da lei, exigir adoo das medidas corretivas necessrias
e aplicar as penalidades cabveis aos responsveis. [grifo nosso]

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A respeito do constitucional princpio da legalidade,

leciona Ricardo de Barros Leonel 33 , na esteira dos ensinamentos de Paladin e Giannini:
evidente, dispensando maior fundamentao, a afirmao de
que o princpio da legalidade funciona no s como limitao
atuao estatal, mas como verdadeiro penhor do respeito aos
direitos de todos os cidados. Alis, identifica-se a verdadeira
garantia para o cidado contra abusos a serem eventualmente praticados pela organizao estatal, proscrevendo a parcialidade nesta
atuao e fornecendo elementos concretos para o controle judicial
da conduta da administrao.

No se est olvidando o fato de que a Resoluo n. 237/1997

do Conama, em seu art. 12, atribui ampla competncia ao rgo
ambiental para definir procedimentos especficos para a emisso de
licenas ambientais, de acordo com a natureza e as peculiaridades da
atividade ou do empreendimento. Nesse ponto, o Conama parece
ter extrapolado os limites de sua competncia para fixar normas e
critrios para o licenciamento, porquanto referido ato administrativo
no tem o condo de conferir competncia a determinado ente.
Com relao extrapolao de competncia do Conama para
fixar normas e critrios para o licenciamento, especialmente como
procedeu quando da edio da Resoluo n. 237/1997, o magistrio de Machado (2010, p. 121) corrobora:
Sobre a atuao do Conama em matria de licenciamento h o
preceito do art. 8o, I, da Lei n. 6.938/1981, que diz que compete ao
Conama estabelecer, mediante proposta do Ibama, normas e critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo
Ibama. O inciso claro em sua redao, mostrando que instituir

Vide Limites do poder regulamentar. Disponvel em: <http://www.revistajustitia.com.

br/artigos/5y8bzb.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2010.

33

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63

normas e critrios para o licenciamento no se confunde com

atribuir competncia para os entes federativos licenciarem.

Ademais, registre-se que, se da normatizao dos procedimentos de licenciamento ambiental implicar eventual alterao
em taxas de licenciamento, tambm no h como fugir da necessidade da edio de lei em sentido estrito, porquanto imprescindvel a observncia do princpio da legalidade na instituio do
referido tributo decorrente do poder de polcia estatal.
O comando do dispositivo do art. 13 da Resoluo n.
237/1997 do Conama 34 , a despeito de no ser a forma normativa
correta de regular a matria, explicita o que j de conhecimento da doutrina de direito ambiental e tributrio.
A matria bem exposta por Amaral (2008, p. 33), ao discorrer sobre o exerccio do poder de polcia quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei aplicvel, previsto no pargrafo nico do art. 78 do CTN, in verbis:
H certos direitos cujo exerccio deve ser conciliado com o interesse pblico, cabendo ao Estado policiar a atuao do indivduo.
A construo de um prdio ou a instalao de uma empresa devem
obedecer s leis de zoneamento, de segurana etc. Cabe administrao pblica verificar o cumprimento das normas pertinentes e
conceder a autorizao, licena ou alvar [...].

Tendo em conta o disposto no inciso II do art. 1o da Resoluo

n. 237-Conama, que conceitua o licenciamento ambiental tratando-o como atividade compulsria em que o Estado controla e
disciplina a utilizao dos recursos ambientais no exerccio regular do poder de polcia administrativo, Adriana de Oliveira Varela
Molina (2005), respaldada em Di Pietro, assim leciona:
34

Art. 13. O custo de anlise para a obteno da licena ambiental dever ser estabelecido por dispositivo legal, visando o ressarcimento, pelo empreendedor, das
despesas realizadas pelo rgo ambiental competente.

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[...] entendemos que o licenciamento ambiental no se trata de servio pblico e, sim, de uma manifestao tpica do poder de polcia
administrativo que, apesar de impor obrigao de fazer ao interessado, o seu objetivo sempre uma absteno, qual seja, evitar um
dano oriundo do mau exerccio do direito individual, consoante
leciona a insigne autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

Nesse sentido, entende-se que, da mesma forma com a

qual o Conama foi autorizado pelo inciso I do art. 8o da Lei n.
6.938/198135 a expedir normas e critrios para o licenciamento
ambiental de atividades potencialmente poluidoras, os EstadosMembros tambm poderiam autorizar, por meio de lei especfica
ou pela prpria Constituio Estadual, os respectivos Conselhos
Estaduais do Meio Ambiente a expedirem normas sobre o licenciamento, notadamente aquelas que disponham sobre quais atividades
poderiam ter um procedimento ordinrio, simplificado ou corretivo para a obteno de licena ou autorizao ambiental.
Em todos os casos, a legislao ambiental estadual deve guardar
compatibilidade com as normas gerais nacionais, conforme estatudo no inciso VI e pargrafos do art. 24 da Constituio Federal 36.
Art. 8o Compete ao Conama:

35

I estabelecer, mediante proposta do Ibama, normas e critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poludoras, a ser concedido pelos
Estados e supervisionado pelo Ibama.
36
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos

recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio;

1o No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a

estabelecer normas gerais.

2o A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.

3o Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia

legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

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H, pois, imperativos princpios constitucionais a serem observados pelos rgos seccionais do Sisnama para a correta disciplina
das questes que envolvem o licenciamento ambiental, especialmente no que diz respeito aos procedimentos a ele inerentes.
Nesses termos, no h como conceber o inchao de normas
ambientais infraconstitucionais, notadamente as de mbito estadual e municipal, que, muitas vezes, no esto a regulamentar
uma Lei de Poltica Ambiental local, mas repercutem na atuao
do poder de polcia estatal e na taxa do licenciamento ambiental.
5 Concluso
O licenciamento ambiental um dos mais importantes instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente impregnado
dos princpios preventivos que orientam o direito ambiental e visa
limitar o direito de empreender para que esse direito no vulnere
o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. A forma como o Estado efetua o controle das atividades
potencialmente degradadoras do meio ambiente pode ser desenvolvida por meio de diversos procedimentos, todos eles abrangidos
pelo gnero: licenciamento.
Est presente na mdia dos ltimos tempos uma preocupao
do setor econmico e de algumas entidades estatais para que haja
maior celeridade nos processos de licenciamento ambiental. O ex-presidente Luiz Incio Lula da Silva j cobrara de seus ministros,
em 2010, uma proposta de reformulao dos procedimentos internos do governo para agilizar a liberao de licenas ambientais37.
H notcias, ainda, de que o governo federal est em vias de expe

4o A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei

estadual, no que lhe for contrrio.
37
Disponvel em: <http://exame.abril.com.br/economia/meio-ambiente-e-energia/noticias/lula-quer-agilizar-licenciamento-ambiental-diz-ministro-586484>.
Acesso em: 22 fev. 2011.

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dir um pacote de decretos visando acelerar a liberao de licenas

e reduzir o custo de exigncias do Instituto Brasileiro de Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama)38.
Diante de tal cenrio, h de se verificar que quando o Poder
Pblico tiver o intuito de instituir procedimentos distintos para o
licenciamento deve faz-lo por meio de lei stricto sensu, uma vez que
haver uma inovao no mundo jurdico, com a criao de direitos e obrigaes no que tange ao Poder de Polcia Ambiental,
alm de repercutir no quantum da taxa de licenciamento.
Se, de um lado, a viabilidade financeira de alguns empreendimentos que propiciam o crescimento econmico do pas depende
da instituio de procedimentos de licenciamento ambiental mais
cleres e diferenciados, por outro lado, o Poder Pblico deve ter
o cuidado necessrio para no suprimir etapas essenciais do licenciamento que visam avaliao dos impactos ambientais decorrentes de atividades potencialmente causadoras de degradao,
sob pena de pr em risco o equilbrio do meio ambiente e a qualidade de vida da presente e das futuras geraes.
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