Informe Especial

La Demanda Contencioso Administrativa:

Existen limitaciones para que la Administracin
Tributaria impugne lo resuelto por el Tribunal Fiscal?
1. Introduccin
La Demanda Contencioso Administrativa
constituye un mecanismo ordinario que se
encuentra previsto por el ordenamiento
constitucional peruano para poder lograr el
control jurisdiccional de la actuacin de los
entes administrativos.
As, dentro de la Constitucin Poltica,
especficamente en su artculo 148 se establece que las resoluciones administrativas
que causan estado (1) son susceptibles de
impugnacin mediante la accin contencioso-administrativa. Se refleja as el control
judicial de las actuaciones de la propia
Administracin Pblica.
Es por ello que la Demanda Contencioso
Administrativa constituye un proceso judicial (es decir de tipo jurisdiccional y no de
naturaleza administrativa) que se tramita
ante el Poder Judicial y en virtud del cual se
pretende cuestionar una omisin o un tipo
de exceso en el que haya incurrido la Administracin Pblica. Es por esta razn que
la presente accin constituye un mecanismo
de control jurdico de los actos emitidos por
la Administracin realizado por el Poder
Judicial y solo procede una vez que se han
finalizado las instancias o etapas de revisin
administrativa y que, dentro del mbito tributario en particular, procede bsicamente
contra las Resoluciones que hayan sido
emitidas por el Tribunal Fiscal (2).
Conforme lo establece el artculo 1 de
la Ley N 27584 (publicada el 07.12.2001),
Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo, la accin contencioso administrativa prevista en el artculo 148 de
la Constitucin Poltica tiene por finalidad
el control jurdico por el Poder Judicial
de las actuaciones de la administracin
pblica sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos
e intereses de los administrados.
Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el primer prrafo del artculo 11
de la Ley en mencin, tiene legitimidad
para obrar activa (3) quien afirme ser titular
de la situacin jurdica sustancial (4) protegida que haya sido o est siendo vulnerada
por la actuacin administrativa impugnable
materia del proceso. En este caso nos estamos refiriendo al propio contribuyente que
INFORMATIVO
CABALLERO BUSTAMANTE

se ve perjudicado con la emisin de una

Resolucin por parte del Tribunal Fiscal que
le es contraria a su pretensin y que desea
revisar el pronunciamiento iniciado por su
parte, una vez agotada la va administrativa,
en el Poder Judicial.
Al respecto, DROMI seala que El
particular afectado por un acto administrativo recurre contra l administrativamente y, agotada esa va, puede
acceder a la judicial, interponiendo
una accin. Quien titulariza una situacin jurdica administrativa puede
defenderla en un juicio. Se viabiliza
as el derecho del administrado de acudir
al rgano jurisdiccional por medio de la
accin procesal administrativa que tutela
situaciones jurdicas subjetivas.
Contina el citado tratadista precisando
que, () de la sede administrativa a
la sede judicial no hay recursos, sino
acciones pues no se trata de una simple revisin de lo actuado, sino de la
jurisdiccin plena del Tribunal para
repasar en todo su alcance y plenitud
el acto administrativo cuestionado o
impugnado. (5)
En consideracin a lo esbozado, observamos pues que el administrado tendr la
garanta de recurrir al mbito judicial, una
vez que haya agotado la va administrativa
(representada por la SUNAT y el Tribunal
Fiscal) y ejercer, por consiguiente, su derecho a la defensa y tutela jurisdiccional,
lo cual es plena garanta de todo Estado
de Derecho.
Por su parte, el segundo prrafo del
artculo 11 de la Ley N 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo,
seala que tambin tiene legitimidad para
obrar activa la entidad pblica facultada
por ley para impugnar cualquier actuacin
administrativa que declare derechos subjetivos. La norma hace mencin adems que
deber existir la expedicin previa de una
resolucin motivada en la que se indique el
agravio que aquella produce a la legalidad
administrativa y al inters pblico, y siempre
que haya vencido el plazo para que la entidad que expidi el acto declare su nulidad
de oficio en sede administrativa.
Como se puede apreciar, en el caso
de la SUNAT existe normatividad que

permite que esta entidad pueda plantear

la demanda contencioso administrativa.
En efecto, es en virtud a lo dispuesto en
el artculo 157 del Cdigo Tributario que
se le faculta a la SUNAT iniciar dicho
proceso previo cumplimiento de algunas
condiciones que sern materia de anlisis
en el presente informe y que se desarrollan
a continuacin.

2. La regulacin de la Demanda
Contencioso Administrativa en
el Cdigo Tributario a raz de la
modificacin efectuada por el
Decreto Legislativo N 981
Mediante el Decreto Legislativo N 981,
publicado el 15.03.2007 y con vigencia a
partir del 01.04.2007 (6), se modificaron diversos artculos del Cdigo Tributario, entre
ellos el artculo 157 que regula la Demanda
Contencioso Administrativa.
El alcance de la modificacin se encuentra referida a la reduccin de los supuestos
respecto de los cuales la Administracin
Tributaria contaba con legitimidad para
obrar activa, esto es, contaba con la facultad
para impugnar esta resolucin del Tribunal
Fiscal en nico supuesto: cuando dicha
resolucin del Tribunal Fiscal incurra
en alguna de las causales de nulidad
previstas en el artculo 10 de la Ley
N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (7). En tal sentido,
se han eliminado dos (2) supuestos bajo
los cuales la Administracin Tributaria ya no
tendr la posibilidad de plantear la demanda
contencioso administrativa, a saber:
a) Cuando exista dualidad de criterio entre
las distintas salas del Tribunal Fiscal sobre la materia a demandar, an cuando
se refiera a un contribuyente distinto.
b) Cuando la resolucin del Tribunal Fiscal
no se haya emitido por unanimidad de
los votos en la sala correspondiente.
Consideramos que esta reduccin de
supuestos implica una seal positiva,
mxime si tenemos en cuenta que los supuestos antes sealados (eliminados en la
actualidad) concedan, de alguna manera,
seguridad jurdica al administrado por lo
que el hecho de su impugnabilidad por
Fuente: www.caballerobustamante.com.pe
Derechos Reservados

parte de la Administracin Tributaria daba

visos de debilitamiento de la jurisdiccin
administrativa.
El retiro de los dos supuestos antes
sealados permite reforzar el trabajo desarrollado por el Tribunal Fiscal, sobre todo en
la emisin de jurisprudencia que desde hace
algunos aos atrs es posible consultarla en
lnea a travs de la pgina web del rgano
colegiado.
Sobre el tema permtasenos recoger
la versada opinin de Mario Alva cuando
seala que ... en materia tributaria,
por ejemplo, es muy importante la
consulta de las Resoluciones emitidas
por el Tribunal Fiscal, ms an las
que se consideran Jurisprudencia de
Observancia Obligatoria, por ello este
organismo facilita al interior de su
institucin la consulta de las Resoluciones mencionadas, con la finalidad
de que existan antecedentes y las personas que proyecten las Resoluciones
tengan ideas de cmo se ha actuado
anteriormente; en pocas palabras, han
atrapado un conocimiento propio de
la institucin y lo han puesto al servicio de todos los integrantes de esa
organizacin, eso tambin constituye
Knowledge Management (Gestin del
Conocimiento). (8)
Otro punto que tambin debe verificarse
es que se ha eliminado la autorizacin previa
que deba requerir la SUNAT al Ministerio de
Economa y Finanzas para poder interponer
la demanda contencioso administrativa al
igual que la facultad otorgada al referido
Ministerio para regular dicho trmite. Ello
ha sido posible en atencin a la nica
Disposicin Complementaria Derogatoria

del Decreto Legislativo N 981, publicado

el 15.03.2007. Al eliminarse este requisito la
Administracin Tributaria solo debe verificar
que se hayan configurado las causales de
nulidad previstas en el artculo 10 de la Ley
de Procedimiento Administrativo General
como anteriormente se ha sealado.
De otro lado, en tanto que ya no se exige
la previa aprobacin del Ministerio de Economa y Finanzas para poder autorizar a la
SUNAT a que esta interponga la Demanda
Contencioso Administrativa, ya no existir
una especie de control poltico frente a la
Administracin Tributaria.

3. Ante quin se interpone la

Demanda Contencioso Administrativa?
En el caso especfico de las resoluciones
emitidas por el Tribunal Fiscal, es competente para conocer la Demanda Contencioso
Administrativa en primera instancia la Sala
Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva; presentndose ante ella
el escrito de demanda.
En el supuesto que al resolverse la
Demanda Contencioso Administrativa esta
resulte desfavorable a una de las partes, se
podr interponer la respectiva apelacin. En
este caso, ser la Sala Civil de la Corte Suprema quien tome conocimiento de la mencionada apelacin y resuelva la misma.
Posteriormente y solo en el caso en el
cual se interponga un recurso de casacin,
ser la Sala Constitucional y Social de la
Corte Suprema de la Repblica quien la
resolver.
Lo antes mencionado se podr graficar
segn el siguiente esquema.

Sala Contencioso
Administrativa de la
Corte Superior

Sala Civil
de la
Corte Suprema

Sala Constitucional
y Social de la
Corte Suprema

Primera instancia

Segunda instancia

Casacin

4. La interposicin de la Demanda Contencioso Administrativa

interrumpe la ejecucin de actos de cobranza por parte de la
Administracin Tributaria?
Se debe tener presente que la sola interposicin de la Demanda Contencioso
Administrativa no implica la interrupcin de la ejecucin de actos y resoluciones de la Administracin Tributaria,
salvo que se presente una medida cautelar
sustentada y la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior la otorgue a
peticin del demandante.
As pues, una vez puesta en conocimiento de la Administracin Tributaria la
citada medida cautelar, esta ltima deber
Fuente: www.caballerobustamante.com.pe
Derechos Reservados

suspender las medidas de cobranza que

hubiera trabado contra el demandante en
tanto sea resuelta la Demanda Contencioso
Administrativa. Lo antes sealado encuentra
asidero legal en lo dispuesto por el literal
a) numeral 2 (9) del artculo 119 del Cdigo
Tributario y el literal b) del artculo 22 del
Reglamento del Procedimiento de Cobranza
Coactiva de la SUNAT, aprobada mediante
Resolucin de Superintendencia N 2162004/SUNAT (publicada el 25.09.2004), no
siendo necesario que el Ejecutor Coactivo
emita una Resolucin Coactiva que suspenda el Procedimiento.
Lo anterior significa que en tanto
el demandante no logre la obtencin
de la medida cautelar, las acciones
propias de cobranza por parte de la

Administracin Tributaria procedern

indefectiblemente.

5. Criterio jurisprudencial (Tribunal

Fiscal)
Sobre el tema el Tribunal Fiscal emiti la RTF N 4106-3-2003, segn la cual
estableci como criterio rector que ...la
admisin de la Demanda Contencioso
Administrativa contra una resolucin
de este Tribunal no impide la ejecucin
del valor impugnado mediante el acto
administrativo de cobranza coactiva,
salvo que se acredite haber obtenido
a su favor medida cautelar conforme
con los artculos 23 y 35 de la Ley N
27584, amparada por juez especializado
en lo contencioso administrativo.
n

Conclusiones

Debemos sealar que, como se aprecia

de los cambios normativos antes descritos,
la SUNAT podr hoy en da recurrir a la va
contencioso administrativa sin necesidad
de contar con la autorizacin previa del
Ministerio de Economa y Finanzas (10), lo
cual a nuestro juicio significaba de algn
modo una especie de control poltico de la
actuacin de la Administracin Tributaria y
no uno de carcter tcnico como siempre
debi considerarse.
El limitar la posibilidad que la Administracin Tributaria recurra a la interposicin
de la Demanda Contencioso Administrativa
al caso de las nulidades previstas en el
artculo 10 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General otorga seguridad y
prev cierta coherencia dentro del ordenamiento jurdico.
Asimismo, al restringir los supuestos de
actuacin de la SUNAT en la interposicin
de la demanda contencioso administrativa
permitir entre otros beneficios, el evitar
erogaciones de dinero innecesarias por
parte del contribuyente, toda vez que este
ya no tendr que asumir su defensa en el
proceso planteado.
Existir una reduccin en la carga procesal a cargo del Poder Judicial ya que no
existirn ms demandas planteadas por la
SUNAT, evitndose las fuertes erogaciones
de recursos destinados a gastos procesales
y de litigio.
NOTAS
(1) Considerando que la Resolucin es un acto
administrativo, entindase que el acto que causa
estado es aquel que por haberse seguido la va
administrativa hasta agotarla es susceptible
de ser recurrido en va contencioso administrativa.
(2) El Tribunal Constitucional ha sealado en el
considerando 4 de la Aclaracin a la sentencia
de autos de fecha 14.11.2005 (vista de la causa
en audiencia pblica) expedida el 11.10.2006,

INFORMATIVO
CABALLERO BUSTAMANTE

Informe Especial
signada con el Expediente N 3741-2004-AA/TC
que ...estima necesario precisar que los tribunales administrativos u rganos colegiados (...)
son aquellos tribunales u rganos colegiados
administrativos que imparten justicia administrativa con carcter nacional, adscritos al
Poder Ejecutivo y que tengan por finalidad la
declaracin de derechos fundamentales de los
administrados. Como se puede apreciar el Tribunal Fiscal se encuentra dentro de la categora
de tribunales administrativos.
(3) La Legitimidad para obrar activa constituye una
facultad que la Ley otorga a un determinado sujeto para que ste pueda ser parte en un proceso
como demandante. Por oposicin de trminos,
la Legitimidad para obrar pasiva denota a los
sujetos que pueden ser demandados.
(4) Alude especficamente a la pretensin que el
contribuyente sostiene que le favorece y que
en algn modo se ha visto perjudicado por
la actuacin tanto de la de la Administracin
Tributaria como del Tribunal Fiscal, motivo por
el cual recurre a la instancia judicial pertinente
para que sta ampare su derecho.
(5) DROMI, Roberto. Derecho Administrativo.

Ediciones Ciudad Argentina. Cuarta edicin,

1995. pginas 829 - 830.
(6) Con excepcin de la segunda disposicin complementaria final, la misma que entr en vigor
el 16.03.2007.
(7) De conformiad con lo establecido en el artculo
10 de la Ley del Procedimiento Administrativo
General, aprobada mediante Ley N 27444 que
establece las causales de nulidad, considera que
son vicios del acto administrativo, que causan
su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravencin a la Constitucin, a las leyes
o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisin de alguno de sus
requisitos de validez, salvo que se presente
alguno de los supuestos de conservacin del
acto a que se refiere el Artculo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como
consecuencia de la aprobacin automtica o
por silencio administrativo positivo, por los
que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurdico,
o cuando no se cumplen con los requisitos,
documentacin o trmites esenciales para su
adquisicin.

4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infraccin penal, o que se dicten
como consecuencia de la misma.
(8) ALVA MATTEUCCI, Mario. Knowledge Management y Administracin Tributaria. Anlisis
de la Gestin del Conocimiento, publicado en
la revista Anlisis Tributario del mes de mayo
del 2001, en donde se hace un anlisis del tratamiento de la informacin de las Jurisprudencias
del Tribunal Fiscal.
(9) Vase los artculos 35 y siguientes de la Ley N
27584.
(10)
Recordemos que segn el Decreto
Supremo N 050-2004-EF (15.04.2004), norma
que seala las funciones del Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero, considera
en su artculo 1 literal e) que el Defensor debe
informar al Ministro de Economa y Finanzas
sobre la procedencia o no de las solicitudes
que formule SUNAT para interponer demandas
contencioso-administrativas contra resoluciones
del Tribunal Fiscal. Entendemos que esta funcin
ha quedado derogada de manera tcita con
la publicacin del Decreto Legislativo N 981
sealado en prrafos anteriores. n

ENTIDADES QUE PARTICIPAN ANTES Y DURANTE LA TRAMITACIN DE UNA DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

INSTANCIA
ADMINISTRATIVA

RECLAMACIN Y
APELACIN

INSTANCIA
JUDICIAL

PRIMERA INSTANCIA
RECLAMACIN

Ministerio de Economa
y Finanzas

SEGUNDA INSTANCIA
APELACIN

PODER JUDICIAL

DEMANDA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA

Sala Contencioso
Administrativa de la
Corte Superior

1ra.
Instancia

Sala Civil
de la
Corte Suprema

2da.
Instancia

Sala Constitucional
y Social de la Corte
Suprema

Casacin

TRIBUNAL FISCAL

INFORMATIVO
CABALLERO BUSTAMANTE

Fuente: www.caballerobustamante.com.pe
Derechos Reservados